DIREITO ADMINISTRATIVO

2 ANO
Actividade administrativa, Tomo III
Marcelo Rebelo de Sousa
e
Andr Salado de Matos
! "# $ Teoria eral da actividade administrativa
1
"% As&ectos erais
A actividade administrativa, noo que coincide com a de administrao
pblica em sentido material, aquela em que se traduz o exerccio da funo
administrativa do Estado.
Os actos compreendidos na actividade administrativa no so todos
idnticos! as cate"orias de actos da administrao de natureza e re"ime similar
desi"nam#se como formas da actividade administrativa $num determinado sentido,
administrao pblica em sentido formal%.
As trs cate"orias mais importantes so&
Acto administrativo
'e"ulamento
(ontrato administrativo
2% 'lassi(ca)*es de actos da administra)+o
) *uanto ao substrato ontol,ico que l+es est, sub-acente, os actos da
administrao so positivos ou ne"ativos . respectivamente, ac/es ou
omiss/es.
Ac/es so condutas evit,veis! omiss/es so absten/es de condutas
possveis.
Ambos so comportamentos domin,veis pela vontade.
0 *uanto 1 sua relev-ncia .ur/dica, os actos da administrao so -urdicos
ou no -urdicos consoante visem ou no a produo de efeitos de direito.
2isar a produo de efeitos no o mesmo que produzir efeitos, mas apenas
que inte"rar a aptido, em abstracto, para a produo de tais efeitos $assim, por
exemplo, um acto nulo% . arti"o 03).4 (5A.
Os actos no -urdicos so, em "eral, irrelevantes do ponto de vista te6rico!
contudo, interessam pela sua pretenso de -uricididade.
3 *uanto 1 sua &ro.ec)+o no mundo 0/sico, os actos da administrao
classi7cam#se como imateriais ou materiais.
Os actos imateriais tm uma existncia apenas espiritual. Os actos materiais
so susceptveis de apreenso sensorial directa $em "eral, a escrita ou a fala%,
embora esta no se confunda com os actos em si.
Exemplos& o acto adm que ordena a demolio de uma construo um acto
imaterial, na medida em que a existncia da deciso nele contida puramente -urdica! o
suporte documental existe no mundo exterior mas no se confunde com o acto em causa. 8,
os actos pelos quais se procede 1 efectiva demolio da referida construo so actos
materiais.
9 *uanto ao conte1do, os actos da administrao so normativos ou no
normativos.
Os actos normativos tm contedo "eral e abstracto e os actos no
normativos tm contedo individual e concreto! consoante os destinat,rios aos
quais visa aplicar#se se-am indetermin,veis ou determin,veis, e consoante a
situao de facto 1 qual visa aplicar#se se-a indetermin,vel ou determin,vel.
Assim, no basta que se-am indeterminados, necess,rio que eles no
se-am sequer susceptveis de determinao.
:6 os re"ulamentos, bem como al"uns planos e actos informais, tm
car,cter normativo.
2
; *uanto ao n1mero de vontades necess2rias &ara a sua &er0ei)+o $i. e.
para que adquiram existncia -urdica%, os actos da adm so unilaterais,
bilaterais ou multilaterais.
Os actos unilaterais dependem apenas da existncia de uma vontade! os
actos bilaterais e multilaterais da contraposio de duas ou mais vontades.
O paradi"ma do acto bilateral $ou multilateral% o contrato.
Os actos unilaterais exprimem claramente a autotutela decis6ria e, eventualmente
executiva da adm, enquanto os actos bilaterais e multilaterais simbolizam a adm
consensualizada p6s#liberal.
< *uanto ao rau de intensidade do interesse &1blico &rosseuido, os
actos da adm classi7cam#se como de "esto pblica ou de "esto privada.
=odos os actos da adm devem visar a prossecuo do interesse pblico
de7nido por lei, mas o "rau de intensidade no sempre o mesmo.
Os actos de "esto pblica esto le"almente vinculados a prosse"uir um
interesse pblico cu-o maior intensidade -usti7ca a sua supremacia sobre os
interesses privados com ele eventualmente con>ituantes! os actos de "esto
privada esto le"almente vinculados a prosse"uir um interesse pblico cu-a
menor intensidade implica a sua paridade com os interesses privados com ele
eventualmente con>ituantes.
Os primeiros so fundamentalmente re"ulados pelo ?ireito administrativo, e
os se"undos pelo ?ireito privado.
Os regulamentos, os actos adm, os planos e as simples actuaes
administrativas . actos de "esto pblica. 8, o caso dos contratos . actos de
"esto privada, embora suscite problemas te6ricos e pr,ticos.
Esta distino tem sido criticada por assentar em critrios irracionais ou por, em
virtude da sua >uidez, ser insusceptvel de uma reduo cient7ca credvel.
3% 4ressu&ostos dos actos .ur/dicos da administra)+o
@ 4ressu&ostos sub.ectivos&
) O autor o su-eito -urdico que pratica a conduta que consubstancia
um determinado acto da administrao. Os actos da administrao, enquanto
condutas volunt,rias tm que ser, por de7nio, um suporte sub-ectivo emissor.
Al"uns actos da administrao podem ter como autores, quer 6r"os quer
a"entes da administrao. 8, outros, como os re"ulamentos, os actos e os
contratos administrativos devem ser necessariamente praticados por 6r"os,
uma vez que traduzem o exerccio de competncias. Existem ainda situa/es de
competncias con-untas . actos praticados em co#autoria.
0 O destinat,rio a pessoa, sin"ular ou colectiva, ou o ente no
personalizado, cu-a esfera -urdica visada por um determinado acto da
administrao. :6 admissvel falar em destinat,rio quanto aos actos
unilaterais.
5 4ressu&ostos ob.ectivos6
) 5ressupostos de facto e de direito do acto. Estas constituem as
circunstAncias inte"rantes da previso da norma cu-a estatuio +abilita a
pr,tica do acto em causa.
=anto podem ser vinculados por lei como ser aditados pela administrao 1
previso da norma no exerccio de uma mar"em de livre deciso.
7 4ressu&osto misto6
7 (ompetncia quer no sentido de poder funcional normativamente
de7nido $competncia objectiva% quer no sentido de titularidade desse poder
por um 6r"o normativamente prescrito $competncia subjectiva%.
3
(ontudo, al"uns actos da administrao podem ser praticados por meros
a"entes, pelo que no pressup/em a competncia.
8% Elementos dos actos .ur/dicos da administra)+o
Elementos& aspectos inte"rantes da estrutura do acto da administrao.
O conceito tem particular relevAncia merc da cl,usula "eral de nulidade dos
actos administrativos do art. 099.4, n.40 (5A, se"undo a qual so nulos aqueles
actos administrativos a que faltem elementos essenciais.
0 Elemento sub.ectivo decorre da noo de acto -urdico como conduta
volunt,ria, a vontade.
5ode dizer#se que a vontade o Animo de um ente consciente e auto#
determinado para a adopo de um determinado comportamento.
Bma vez que a administrao pblica a"e atravs de 6r"os que so puras
abstrac/es, o conceito psicolgico de vontade imprest,vel para o ?ireito
administrativo.
?a falar#se por vezes num dogma da vontade $ex.& arts. 0.4! 0;C.4! 0DC e 0C<.4, n.43%.
Eo ?ireito administrativo, o conceito de vontade uma met,fora dos mecanismos de
imputao dos actos das pessoas fsicas 1s pessoas colectivas administrativas de cu-os
6r"os so titulares ou dos quais so a"entes.
2 Elementos ob.ectivos6
7 Elementos ob-ectivos materiais so& o contedo e o ob-ecto.
O contedo $ou objecto imediato% a con7"urao dos efeitos visados pelo
acto.
O objecto $ou objecto mediato% a realidade ontol6"ica, e em al"uns casos
mesmo fsica, sobre a qual o acto visa produzir efeitos.
" Elementos ob-ectivos funcionais so& o 7m e os motivos.
O fm o prop6sito visado por um determinado acto! diz#se 7m le"al o 7m
imposto por lei $necessariamente de interesse pblico% e 7m real aquele
efectivamente prosse"uido com a pr,tica de um acto.
Os motivos so as circunstAncias que, de um ponto de vista causal, levaram
o autor do acto 1 sua pr,tica.
2 Elementos ob-ectivos formais so& a forma e as formalidades.
A forma o modo de exteriorizao de um determinado acto -urdico.
As formalidades so trAmites, consistentes em verdadeiros actos ou em
meros factos -urdicos, a que podem presidir 7nalidades diversas&
0 As formalidades anteriores ao acto visam fundamentalmente
permitir ou facilitar a sua formao em termos conformes ao bloco de
le"alidade, ao interesse pblico e 1s posi/es -urdicas sub-ectivas dos
particulares.
Ex.& noti7cao aos interessados do incio do procedimento $art. <<.4 (5A%,
pareceres $art. FC.4 (5A%, audincia dos interessados $art. 0)).4 e 00D.4 (5A%.
1 As formalidades concomitantes do acto, asse"urar a
observAncia dos requisitos le"ais de formao da vontade da
administrao ou atin"ir desideratos de transparncia, informao e de
colaborao da administrao pblica com os particulares.
Ex.& men/es obri"at6rias do acto administrativo $art. 039.4 (5A%.
2 As formalidades posteriores ao acto, a sua publicitao, prova
eGou e7c,cia.
4
Ex.& noti7cao $art. @@.4 (5A%, publicao $art. 09).4 (5A%, e aprovao $art.
03F.4, n.40, a% (5A%
As formalidades dizem#se essenciais ou no essenciais consoante se-am
estabelecidas por lei ou determinadas por deciso discricion,ria da administrao.
?izem#se suprveis ou insuprveis, consoante possam ser cumpridas em
momento posterior 1quele prescrito para a sua pr,tica normal ou, pelo contr,rio, s6
possam ser cumpridas no momento 7xado por lei,
*uer a forma quer as formalidades podem ser simples ou solenes, consoante
a lei se limite a estabelec#las ou re"ule, com maior ou menor mincia, os termos a
que deve obedecer o seu cumprimento.
A forma pode ser oral ou escrita! s6 dentro da ltima se pode distin"uir entre forma
simples e solene.
A forma simples dos actos unilaterais a de despac+o! possveis formas solenes so
as de portaria, decreto $art. 0FF.4, n.40 +% ('5% e decreto re"ulamentar $re"ulamentos
independentes do Hoverno, art. 003.4, n.4@ ('5%.
A forma simples dos actos bilaterais e multilaterais a de documento escrito, sendo
a sua forma solene tpica a de escritura pblica.
Exemplos de formalidades solenes so os anncios de abertura de concurso pblico.
*uando se-am preteridos determinados requisitos de le"alidade formais mas
os 7ns que presidiram 1 sua imposio normativa ten+am sido inte"ralmente
atin"idos por outro modo, a previso das normas que estabelecem aqueles
requisitos no deve considerar#se preenc+ida e, em consequncia, as normas em
causa no devem ser aplicadas.
Degradao da forma legal ou degradao de formalidades essenciais em
formalidades no essenciais, que na pr,tica conduzem a uma depreciao do efeito
invalidante do vcio em causa a uma mera irre"ularidade.
9% Re:uisitos dos actos .ur/dicos da administra)+o
A; As &ro&riedades dos actos .ur/dicos da administra)+o
A e<ist=ncia .ur/dica consiste na identi7cabilidade mnima $dos pontos de
vista or"Anico, formal e material% de um concreto uid enquanto acto -urdico#
pblico ou enquanto acto pertencente a uma determinada cate"oria de actos da
administrao.
A lealidade consiste na conformidade dos actos da administrao com o
bloco de le"alidade.
5or conformidade entende#se, quer o respeito dos limites impostos pelo
bloco de le"alidade, quer a observAncia do funcionamento normativo exi"ido para
os actos em causa $acatamento, respectivamente, tanto da preferncia como da
reserva de lei%.
*uando este-am em causa actos imateriais, a le"alidade desdobra#se, por
sua vez, em duas subpropriedades&
9 2alidade& aptido intrnseca do acto para a produo dos efeitos -urdicos
por si visados.
; 'e"ularidade& exprime a plena conformidade dos actos da
administrao com o bloco de le"alidade.
A e7c,cia consiste na produo de efeitos -urdicos por um acto -urdico.
Efeitos -urdicos so modi7ca/es da realidade da ordem -urdica, podendo
ou no consistir em modi7ca/es da realidade fsica.
A e7c,cia no pressup/e le"alidade.
5
A e7c,cia distin"ue#se da validade por dizer respeito 1 produo efectiva de efeitos e
no 1 mera aptido para a produo de tais efeitos.
A validade depende de circunstAncias imanentes ao acto em questo $aptido
intrnseca para a produo de efeitos%! -, a e7c,cia depende fundamentalmente de
circunstAncias extrnsecas aos actos a que diz respeito.
Os actos que no renam cumulativa e inte"ralmente os requisitos que a
ordem -urdica l+es imp/e so necessariamente actos imperfeitos&
) Inexistncia.
0 Ile"alidade. 1s quais a ordem -urdica associa efeitos ne"ativos
3 Ine7c,cia.
>; Re:uisitos de e<ist=ncia dos actos da administra)+o
A veri7cao cumulativa de todos os requisitos de existncia permite a
inte"rao de um acto numa determinada cate"oria -urdica, e determina a
aplicao do re"ime -urdico correspondente.
(onstituem requisitos de identi7cabilidade mnima de determinado quid como acto
administrativo $art. 03).4 (5A%&
) Ocorrncia de uma deciso.
0 (ar,cter individual e concreto da deciso.
3 Emanao da deciso por um 6r"o da administrao, no exerccio da funo
administrativa.
6
'; Re:uisitos de lealidade
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)
36
+
37
o
As exi"ncias em causa reportam#se a cada um dos pressupostos e
elementos dos actos da administrao, pelo que existem requisitos de le"alidade
sub-ectivos e ob-ectivos, e dentro destes, requisitos de le"alidade materiais,
funcionais e formais.
38
Os requisitos de le"alidade podem dizer respeito a momentos anteriores 1
pr,tica do acto, podem ser concomitantes do pr6prio acto, e podem ainda incidir
sobre averi"ua/es ou pondera/es re>ectidas no acto, mas necessariamente
efectuadas em momento anterior.
Os requisitos de le"alidade aferem#se no momento em que o acto 7ca
perfeito. Jo"o, os requisitos posteriores 1 pr,tica do acto no so requisitos de
le"alidade, podendo, quando muito, ser requisitos de e7c,cia.
Os requisitos de le"alidade podem subdividir#se em requisitos de validade e
requisitos de mera irre"ularidade, consoante as consequncias associadas 1 sua
preterio.
A con7"urao exacta de todos os requisitos de le"alidade varia consoante a forma
da actividade administrativa, o tipo de acto em causa e o re"ime -urdico estabelecido para
um "rupo espec7co de actos da administrao.
D; Re:uisitos de e(c2cia dos actos .ur/dicos da administra)+o
Em "eral, trata#se de exi"ncias extrnsecas ao acto em causa e, por isso,
relativas a momentos posteriores 1 sua pr,tica $todavia, isto no assim quando
um acto padea de uma forma de invalidade que implique a ine7c,cia%.
Os requisitos de e7c,cia variam si"ni7cativamente entre as diversas formas de
actividade administrativa e dentro destas.
5odem consistir em&
Actos administrativos $aprovao& art. 03F.4, n.40, a% e n.43 (5A%
:imples actua/es administrativas $publicao, noti7cao& arts. 09).4 e 093.4 (5A%
Kactos ou actos $condio ou termo& art. 03F.4, n.40, b% (5A%
Actos -urdico#pblicos de sufr,"io $referendo& art. 03F.4, n.40, a% (5A%
(ondutas dos destinat,rios do acto $a aceitao de al"uns actos unilaterais, como a
nomeao de funcion,rios pblicos%
?% E<ist=ncia e ine<ist=ncia .ur/dica dos actos da administra)+o
A; No)+o e as&ectos erais
Exemplos de actos -uridicamente inexistentes . os actos praticados por usurpadores
de fun/es! actos administrativos que no conten+am uma deciso, que no se-am
emanados no exerccio da funo administrativa ou por um 6r"o da administrao pblica.
?e inexistncia -urdica pode falar#se em 3 sentidos&
) Ine<ist=ncia material6 corresponde a um nada ontol6"ico, sendo neste
caso mais correcto falar#se em inexistncia de acto do que, propriamente, em acto
inexistente.
0 Ine<ist=ncia .ur/dica em sentido estrito6 -uzo formulado sobre
realidades ontolo"icamente existentes, mas 1s quais o ?ireito recusa a quali7cao
como -urdicas, ou a quali7cao, que pretendem assumir, em determinada
cate"oria -urdica.
Em ambos os casos, o Lacto inexistenteM uma mera aparncia de acto. 5or
este motivo, a inexistncia -urdica no pode ser considerada um desvalor dos actos
da administrao& aquilo que no existe no pode, por de7nio, ser valioso ou
desvalioso.
A relevAncia da cate"oria da inexistncia -urdica no pac7ca&
) Administrativas de Jisboa tendem a aceit,#la . 5rofessores Narcelo (aetano, Kreitas
do Amaral, Narcelo 'ebelo de :ousa, :rvulo (orreia.
0 Administrativas de (oimbra a ne",#la . 5rofessor 'o"rio :oares! ou, quando muito, a
trat,#la como uma espcie de nulidade a"ravada . 5rofessor 2ieira de Andrade.
>; Relev-ncia da ine<ist=ncia .ur/dica
O le"islador tem utilizado a sua liberdade de conformao, no sentido de
estabelecer a consequncia da nulidade para situa/es que, prima facie, seriam de
39
inexistncia& assim, o art. 099.4, n.43 (5A considera nulos os actos administrativos
viciados de usurpao de poder $alnea a% e praticados sobre coaco fsica $alnea
e%.
Esta situao facilitada pela circunstAncia de o re"ime de ambas ser muito
semel+ante a ponto de, por vezes, a lei disciplinar con-untamente os actos nulos e
os inexistentes $art. 09D.4 e 09F.4, a% (5A%.
Assim, a inexistncia de ocorrncia pouco frequente e com uma relevAncia
muito secund,ria.
'; Reime da ine<ist=ncia
Eo existe qualquer disposio normativa que consa"re, em termos "erais, o
re"ime da inexistncia -urdica.
Eo entanto, reconstruindo al"uns traos dispersos&
) Os actos inexistentes no produzem qualquer efeito -urdico,
independentemente de declarao -urisdicional ou administrativa
0 Eo tm car,cter vinculativo
3 Eo so susceptveis de execuo coerciva
9 A invocao da inexistncia no est, su-eita a qualquer prazo, pelo que o
decurso do tempo no acarreta a sua consolidao na ordem -urdica
; :o insan,veis mediante rati7cao, reforma ou converso
< 5odem ser desobedecidos por qualquer su-eito -urdico, pblico ou privado
@ 5ode ser o7ciosamente declarada por qualquer 6r"o administrativo ou
-urisdicional
D :o irrevo",veis, mas susceptveis de declarao de inexistncia
C As decis/es -urisdicionais que os apliquem no "ozam do efeito de caso
-ul"ado
5% @ealidade e ilealidade dos actos .ur/dicos da administra)+o
A; Ilealidade e v/cios
A ile"alidade manifesta#se de formas diversas, consoante o requisito de
le"alidade que se-a concretamente violado.
As formas espec7cas de manifestao da ile"alidade desi"nam#se como
vcios.
Os vcios podem ser sub-ectivos e ob-ectivos e, dentro destes ltimos,
formais, materiais e funcionais.
Os vcios podem ser prprios ou conseuentes, consoante afectem
directamente o acto que deles padece ou actos anteriores dos quais a le"alidade
daquele depende.
>; Ilealidade e invalidade
A ile"alidade dos actos -urdicos imateriais traduz#se normalmente na sua
invalidade, que consiste na inaptido intrnseca de determinado acto para a
produo est,vel dos efeitos por si visados $embora o acto inv,lido possa
eventualmente produzir efeitos de forma prec,ria%.
'; Invalidade e desvalores .ur/dicos
Nulidade6
i% (ritrio e Ambito da nulidade&
Em princpio, os actos da administrao so nulos quando incorrem em
ile"alidades de tal modo "raves que, perante elas, a ordem -urdica reclama o
restabelecimento inte"ral do interesse violado, com a consequente recusa de
recon+ecimento de efeitos -urdicos ao acto em causa.
40
O restabelecimento inte"ral do interesse violado asse"urado pelo re"ime
le"al dos actos nulos, que tem precisamente por base a sua total improdutividade
-urdica ab initio.
O critrio material . o le"islador "oza de assinal,vel liberdade de
conformao dos desvalores dos actos da administrao, podendo cominar a
nulidade para actos menos severamente viciados, bem como a mera anulabilidade
para actos afectados por vcios cu-a "ravidade poderia -usti7car a nulidade.
A relevAncia da nulidade varia em funo das diversas cate"orias de actos
-urdicos da administrao& maior nos re"ulamentos e menor nos actos e
contratos administrativos.
ii% 'e"ime da nulidade&
Aspectos tpicos do re"ime dos actos nulos&
) Os actos nulos no produzem qualquer efeito -urdico, independentemente
de declarao -urisdicional ou administrativa
0 Eo tm car,cter vinculativo e no so susceptveis de execuo coerciva
3 A invocao da nulidade, mesmo mediante impu"nao administrativa ou
-urisdicional, no est, su-eita a qualquer prazo, pelo que o decurso do tempo no
acarreta a sua consolidao na ordem -urdica
9 :o insan,veis mediante rati7cao, reforma ou converso
; 5odem ser desobedecidos por qualquer su-eito -urdico, pblico ou privado
< 5ode ser o7ciosamente con+ecida, embora no necessariamente declarada
com fora obri"at6ria "eral, por qualquer 6r"o administrativo ou -urisdicional
@ :o irrevo",veis, mas susceptveis de declarao de nulidade
Anulabilidade6
i% (ritrio e Ambito da anulabilidade&
?e acordo com um critrio material, a necessidade de reposio do interesse
pblico violado, prima facie conducente 1 eliminao dos efeitos do acto -urdico
viciado, tem que ser compatibilizada com outros interesses pblicos ou privados
$desi"nadamente, a tutela da con7ana de terceiros e a necessidade de se"urana
-urdica%, prima facie conducentes 1 preservao dos efeitos do acto -urdico viciado.
A compatibilizao admite a produo prec,ria de efeitos pelo acto viciado e
a consolidao deste na ordem -urdica, uma vez decorrido um prazo relativamente
curto para a sua impu"nao.
=rata#se de um desvalor residual, e por isso mais frequente, dos actos e
contratos administrativos, sendo praticamente irrelevante nos re"ulamentos.
ii% 'e"ime da anulabilidade&
Aspectos tpicos do re"ime dos actos anul,veis&
) Os actos anul,veis podem produzir efeitos -urdicos, desde que renam os
respectivos requisitos de e7c,cia
0 Ea medida em que se-am e7cazes, tm car,cter vinculativo
3 :o susceptveis de execuo coerciva
9 :6 pode ser invocado durante determinado prazo, 7ndo o qual o acto
anul,vel se consolida na ordem -urdica
; :o san,veis mediante rati7cao, reforma ou converso
< As consequncias associadas 1 sua invalidade s6 podem ser efectivadas
ap6s anulao -urisdicional ou revo"ao administrativa, que assumem car,cter
constitutivo
@ Eo so passveis de desobedincia pelos diversos su-eitos -urdicos, pblicos
ou privados
D A sua invalidade pode ser con+ecida apenas por um nmero restrito de
6r"os da administrao, bem como, a ttulo no o7cioso, pelos tribunais
administrativos
C :o susceptveis de revo"ao
Desvalores at/&icos6
41
Exemplo& pode um acto inv,lido produzir efeitos $aspecto tpico da
anulabilidade% e, simultaneamente, ser permitida a sua impu"nao a todo o tempo
$aspecto tpico da nulidade%.
5ode um determinado vcio ser de con+ecimento o7cioso $aspecto tpico da
nulidade%, mas o acto viciado se"uir, nos restantes aspectos, o re"ime da
anulabilidade.
D; Ilealidade e irreularidade
i% (ritrio e Ambito da irre"ularidade&
A irre"ularidade a consequncis reservada pela ordem -urdica para os
actos que padeam de ile"alidades pouco "raves e, como tal, tidas como
insusceptveis de afectar de forma essencial a produo de efeitos est,veis pelos
actos viciados em causa.
:ub-acentes aos casos de irre"ularidade podem estar apenas vcios
competenciais e formais e nunca vcios materiais ou funcionais.
5or fora do princpio da le"alidade, a violao do bloco de le"alidade
acarreta prima facie o no recon+ecimento de efeitos aos actos -urdicos ile"ais ou
a sua destruio, pelo menos potencial.
ii% A depreciao da invalidade em mera irre"ularidade # de"radao
da forma e de formalidades e aproveitamento do acto&
5or vezes, a ordem -urdica comina, prima facie, a invalidade para um acto
-urdico da administrao que padece de determinado vcio, mas permite que,
reunidas determinadas circunstAncias, o acto em causa passe a ser considerado
como simplesmente irre"ular.
Este fen6meno exclusivo dos vcios formais.
?e"radao da forma le"al e de"radao de formalidades essenciais em no
essenciais
Os tribunais administrativos constituram um princpio do aproveitamento
dos actos da administrao, nos termos do qual a invalidade de um acto que
padea de vcio de forma ou de violao de lei por falta de fundamentao pode ser
OdescaracterizadaP, mantendo#se vi"ente o acto impu"nado, quando o tribunal
possa estar se"uro de que o acto era a nica deciso admissvel.
A -urisprudncia introduz "eralmente al"umas limita/es 1 operatividade
deste princpio, nomeadamente a existncia de mar"em de livre deciso e de
di7culdades na interpretao da lei.
5rofessor Narcelo . Q tudo menos clara a sua admissibilidade& com efeito, ele
redunda numa depreciao do vcio de forma 1 mar"em da lei, para alm de que,
para poder concluir que o acto em causa seria necessariamente praticado sem o
vcio de que padece, o tribunal vai ter que desenvolver uma actividade
materialmente instrut6ria, violando o princpio da separao de poderes.
iii% 'e"ime da irre"ularidade&
O re"ime tpico dos actos irre"ulares fundamentalmente idntico ao dos
actos le"ais e re"ulares.
A irre"ularidade pode, no entanto, acarretar uma depreciao dos efeitos
secund,rios dos actos -urdicos afectados, sem afectar os seus efeitos principais.
Os actos irre"ulares no deixam de ser ile"ais, podendo dar ori"em a
responsabilidade disciplinar e civil $e mesmo, teoricamente, contra#ordenacional e
criminal% dos seus autores.
#% E(c2cia e ine(c2cia dos actos .ur/dicos da administra)+o
A; No)+o e as&ectos erais
A ine7c,cia pode ser&
) Ori"in,ria . a preterio dos requisitos de e7c,cia mais comuns
42
0 :uperveniente . a ine7c,cia pode decorrer da suspenso, administrativa ou
-urisdicional, dos efeitos de um acto -urdico
>; Rela)+o entre os bin,mios validadeAinvalidade e
e(c2ciaAine(c2cia
Eo existe uma correlao necess,ria entre validade e e7c,cia, por um lado,
e invalidade e ine7c,cia, por outro. Existem actos -urdicos inv,lidos mas e7cazes
$actos anul,veis%, e actos -urdicos v,lidos mas ine7cazes $aqueles que no renam
os respectivos requisitos de e7c,cia%.
Em todo o caso, a ine7c,cia pode decorrer necessariamente da invalidade,
se esta assumir uma forma . a nulidade . que impea a produo de efeitos pelo
acto.
A ine7c,cia pode ter duas ori"ens&
) A ine7c,cia pode sur"ir como consequncia da preterio de meros
requisitos de e7c,cia.
Eormalmente, aqui, a ine7c,cia tem car,cter tempor,rio e suprvel mediante o
preenc+imento posterior do requisito em falta.
0 A ine7c,cia pode sur"ir como consequncia da preterio de requisitos de
validade $assim, um acto administrativo nulo no produz, como consequncia da
sua nulidade, qualquer efeito -urdico& art. 09;.4, n.40 (5A%.
Eormalmente, aqui, tem car,cter de7nitivo e insuprvel mediante o
preenc+imento posterior do requisito em falta $o acto ine7caz em consequncia de
nulidade pode, no entanto, adquirir supervenientemente e7c,cia, embora apenas
na medida em que se-a permitida a sanao da sua invalidade%.
A ine7c,cia pode ter consequncias para actos subsequentes& os actos que
procedam 1 sua aplicao ou execuo so necessariamente ile"ais e, no caso de
se tratar de actos imateriais, inv,lidos.
B% A &rocedimentaliCa)+o da actividade administrativa
A; 4rocedimento e &rocedimentaliCa)+o
Bm entendimento restrito do princpio da le"alidade levava a que matrias
fossem vistas como essencialmente respeitantes 1 esfera interna da administrao,
estando por isso, subtradas 1 reserva de lei e abran"idas por uma verdadeira
reserva de administrao.
Actualmente, a tendncia para considerar que, pelo menos to importante
como a deciso, aquilo que a administrao faz antes e depois dela,
respectivamente tendo em vista a sua emisso e a sua execuo.
Esta in>uncia pode ser to decisiva que a deciso se ven+a a reduzir, na
pr,tica, a uma mera explicitao da nica alternativa possvel de actuao no caso
concreto, apurada em momento prvio $reduo a zero da mar"em de livre
deciso%.
?o mesmo modo, muitas vezes os actos da administrao contm apenas
em potncia os efeitos que visam introduzir na ordem -urdica, carecendo
posteriormente de actividades complementares para a sua completa efectivao e
que podem pre-udicar de forma extremamente "rave posi/es -urdicas sub-ectivas
dos particulares.
Assim, a lei passa a de7nir o modo de produo e execuo das decis/es da
administrao, como concretizao de princpios fundamentais da actividade adm.
Assim, o ?ireito administrativo assistiu, nos dias de +o-e, a que os actos da
administrao sur"em "eralmente inseridos em, ou so produto de, um
procedimento administrativo disciplinado por lei.
43
Bm &rocedimento administrativo uma srie de condutas dotadas de
l6"ica interna e orientadas para a produo $procedimento decis6rio% ou execuo
$procedimento executivo% de uma deciso administrativa . art. 0.4, n.40 (5A.
A procedimentalizao da actividade administrativa +o-e quase total&
exceptuados os actos praticados em situa/es de estado de necessidade ou
ur"ncia $art. 9.4, n.43 e 0<0.4, n.40 (5A%.
Apenas os actos no -urdicos, como al"uns actos materiais, al"umas simples
actua/es administrativas e os actos informais, fo"em, por natureza, 1
procedimentalizao le"al da actividade administrativa.
Enquanto o ?ireito privado abran"e e d, prioridade 1 autonomia privada, no
?ireito pblico, a procedimentalizao da actividade administrativa reduz ou
elimina a autonomia pblica da administrao pblica, envolvendo por isso a sua
subordinao ao ?ireito.
>; Im&ort-ncia &r2tica e te,rica do &rocedimento administrativo
i% ImportAncia pr,tica&
O procedimento decis6rio permite 1 administrao averi"uar os factos e o
?ireito relevantes.
5or fora do princpio da imparcialidade, a administrao est, obri"ada a
ponderar todos os interesses pblicos e privados relevantes para a deciso, e s6 o
procedimento permite a sua identi7cao exaustiva.
A "eneralidade dos actos e formalidades que inte"ram o procedimento
decis6rio constituem requisitos de le"alidade formal dos actos da administrao,
cu-a preterio tem consequncias ao nvel das respectivas le"alidade e validade.
O procedimento executivo possibilita que os actos -urdicos produzam
facticamente os actos por si visados, permitindo assim a prossecuo efectiva dos
interesses pblicos em causa.
:imultaneamente constitui uma importante "arantia dos particulares em
face de actividades que frequentemente introduzem no mundo material, os efeitos
desfavor,veis irreversveis que os actos decis6rios, por terem car,cter imaterial,
contin+am apenas em potncia.
ii% ImportAncia te6rica&
5ermite analisar de forma sistem,tica o modo de produo das condutas
administrativas, na base de quadros conceptuais e operativos comuns 1
"eneralidade das formas de actuao da administrao.
O procedimento administrativo tambm particularmente adequado 1
compreenso dos fen6menos da administrao infra#estrutural, que, em anttese
com os anteriores paradi"mas da administrao a"ressiva e prestacional, se
caracteriza por envolver rela/es de car,cter contnuo entre a administrao e os
particulares.
Al"uma doutrina vai mesmo a ponto de considerar o procedimento como o
novo conceito#c+ave do ?ireito administrativo em substituio do acto
administrativo.
5rofessor Narcelo . contudo, a "rande disparidade entre as disciplinas le"ais
dos diversos procedimentos administrativos no o permite.
'; Dun)*es do &rocedimento administrativo
De um &onto de vista &redominantemente ob.ectivo, o procedimento&
)Intensi7ca a subordinao da adm pblica ao direito!
05ermite a identi7cao e ponderao dos interesses pblicos e privados,
bem como dos factos e do direito, relevantes para a deciso, propiciando o respeito
44
pelo bloco de le"alidade administrativo e asse"urando a prossecuo do interesse
pblico de modo oportuno, conveniente, racional e e7ciente.
3Institucionaliza a colaborao entre a administrao e os particulares,
ampliando a le"itimidade de actuao da primeira $como defendia JBRNAEE, com a
le"itimao pelo procedimento% e contribuindo para optimizar a aceitao social das
decis/es administrativas.
De um &onto de vista &redominantemente sub.ectivo, o procedimento&
)5ermite a participao dos particulares na formao das decis/es que l+es
dizem respeito, facilitando a salva"uarda das suas posi/es -urdicas sub-ectivas
perante a administrao.
0Asse"ura que a actuao administrativa se processe com as adequadas
transparncia e publicidade, permitindo um maior esclarecimento dos particulares a
seu respeito.
3Ninora o risco da adopo de condutas imprevisveis, satisfazendo a
exi"ncia de previsibilidade imanente ao Estado de direito.
9(onfere padr/es ob-ectivos para o controlo, administrativo e -urisdicional,
da actividade da administrao.
D; 4rocedimento administrativo e &rocesso .urisdicional
O procedimento administrativo $desenrolado perante os 6r"os da
administrao activa%, e o processo -urisdicional $desenrolado perante os tribunais
administrativos% teriam a mesma natureza& o se"undo, ento desi"nado como
procedimento administrativo contencioso, no era mais do que uma continuao
eventual do primeiro, ento desi"nado como procedimento administrativo gracioso.
Esta conce&)+o monista $dominante at 0FD;% do procedimento
administrativo decorria da circunstAncia dos tribunais administrativos no serem
verdadeiros 6r"os -urisdicionais e sim 6r"os da pr6pria administrao, ainda que
com uma funo de controlo.
(onsequncias& ex.& car,cter necess,rio do recurso +ier,rquico! precluso de
ale"ao contenciosa de vcios no invocados no recurso +ier,rquico.
A partir de 0FD;, os tribunais administrativos foram inte"rados no poder
-udicial, deixando assim inequivocamente de fazer parte da administrao. O
princpio da separao de poderes impSs uma aborda"em dualista das rela/es
entre procedimento e processo -urisdicional.
Di0eren)as&
3 5onto de vista or"Anico& o procedimento desenrola#se perante a
administrao pblica, enquanto o processo se desenrola perante os tribunais.
9 5onto de vista funcional& o procedimento visa a prossecuo do interesse
pblico administrativo inerente 1 funo administrativa, enquanto o processo visa o
7m pblico de restaurao da paz -urdica inerente 1 funo -urisdicional.
; 5onto de vista dos princpios enformadores& no procedimento administrativo
vi"ora o princpio do inquisit6rio, que espel+a o car,cter activo da administrao
pblica ao conferir#l+e o impulso procedimental, enquanto no processo -urisdicional
vi"ora o princpio do dispositivo, que traduz o car,cter passivo dos tribunais ao
deixar o impulso processual 1s partes.
SemelEan)as6
Ambos constituem processos em sentido amplo . sucess/es ordenadas de
actos que visam 7nalidades determinadas.
A administrao est, ciente de que sobre os actos que pratica pode vir a
incidir um processo -urisdicional! e o controlo -urisdicional da le"alidade das
condutas da administrao incide potencialmente sobre as formalidades
procedimentais, cu-a preterio ou de7ciente realizao implica o vcio de forma do
acto 7nal.
45
Ambos relacionam#se de forma dinAmica&
Actos praticados num procedimento administrativo podem ter implica/es
num processo -urisdicional pendente $ex.& a revo"ao ou substituio do
acto administrativo contenciosamente impu"nado acarretam a extino ou
modi7cao do ob-ecto do processo contencioso& arts. @;.4 e @<.4 (5=A%!
Bma sentena de um tribunal administrativo pode in>uenciar procedimentos
administrativos pendentes $ex.& se anular um acto administrativo
procedimental% ou determinar a abertura ou reabertura de um procedimento
administrativo encerrado $ex.& uma sentena de condenao 1 pr,tica de
acto devido& art. D0.4 (5=A%.
E; A codi(ca)+o do &rocedimento administrativo eral
Vantaens6
(lareza, certeza e acessibilidade das normas "erais que disciplinam a
formao das condutas administrativas, quer do ponto de vista dos particulares,
quer do ponto de vista da pr6pria administrao pblica.
Acrscimos de e7cincia da administrao e dos tribunais administrativos,
bem como da tutela dos direitos fundamentais dos particulares.
Desvantaens6
=emor de uma excessiva ri"idi7cao do procedimento administrativo.
?iminuio da adaptabilidade do ?ireito 1s evolu/es econ6micas, sociais,
culturais e tecnol6"icas $assim, 5rofessor 'OHQ'IO :OA'E:%.
5rofessor NA'(EJO& As raz/es de descon7ana parecem ser desmentidas
pela espectacular expanso 1 escala mundial, e pela apreciao "lobalmente
positiva de que os diversos (6di"os do procedimento administrativo tm sido
ob-ecto.
i% Evoluo da codi7cao do procedimento administrativo
A preocupao desta codi7cao remonta ao 7nal do sculo TIT.
O motivo pelo qual o movimento codi7cador do sculo TIT no c+e"ou ao
procedimento administrativo deve#se 1 subsistncia de uma concepo da
administrao como poder pblico parcialmente auto#le"itimado e dotada de uma
ampla mar"em de livre deciso, por isso avessa 1 acentuada limitao -urdica que
necessariamente importaria a existncia de uma re"ulao le"al do procedimento
administrativo.
O primeiro verdadeiro marco da codi7cao do procedimento administrativo
deu#se na Uustria, em 0F3<.
Em 0FD@, a ('5 impSs a codi7cao le"al da matria do procedimento
administrativo "eral $actual art. 3@D.4, n.4< ('5%. (ontudo, s6 em 0FF0 foi
elaborado, por uma comisso presidida por K'EI=A: ?O ANA'AJ, um pro-ecto que
deu ori"em ao (5A, cu-a aprovao pSs termo a uma inconstitucionalidade por
omisso que durava +avia 0< anos.
ii% O (6di"o do 5rocedimento Administrativo de 0FF0
O (5A entrou em vi"or em 0< de Naio de 0FF3.
O (5A no trouxe rupturas assinal,veis em termos de re"imes -urdicos, mas
cumpriu e7cazmente o seu prop6sito de tornar con+ecidas e facilmente acessveis 1
administrao e aos particulares as normas "erais que re"ulam os seus direitos e
deveres recprocos. O seu impacto sobre a realidade administrativa portu"uesa foi
"lobalmente positivo.
5rofessor NA'(EJO& Eo obstante, o (5A no isento de al"umas crticas
"erais, nomeadamente o relevo desproporcional que dedicado ao acto
administrativo.
46
A 5arte II $arts. <;.4#009.4%, cu-a ep"rafe en"anosamente su"ere conter
normas aplic,veis aos procedimentos administrativos para a adopo de qualquer
conduta administrativa, na realidade, respeita directamente apenas ao
procedimento para a emisso de actos administrativos.
O (5A incorre num excessivo conservadorismo, revelado na insistncia em
solu/es muito criticadas . ex.& adopo de um conceito arcaico de administrao
pblica em sentido or"Anico, no re"ime da execuo dos actos administrativos!
manuteno do indeferimento t,cito! conceito de acto administrativo.
Existe uma forte timidez ou mesmo inexplic,vel omisso da disciplina de
al"umas matrias . respectivamente, a invalidade, certos aspectos da revo"ao
dos actos administrativos e ausncia de normas sobre as comunica/es
interor"Anicas e interadministrativas.
*uanto 1 tcnica le"islativa, alm de al"uma falta de uniformidade na
redaco e da existncia de normas repetidas, critic,vel a recorrente salva"uarda
de re"imes especiais cu-a aplicao no seria em caso al"um afastada pela lei
"eral.
Apesar de o (5A ter revelado uma "rande capacidade de adaptao 1
evoluo da realidade administrativa, neste momento -, sensvel a necessidade
de submet#lo a uma nova reviso $cu-a realizao foi iniciada mas no concluda
por 3 Hovernos%.
?ever#se#ia dar relevAncia 1s formas de comunicao electr6nica no interior
da administrao e entre esta e os particulares! estabelecer mecanismos de
simpli7cao procedimental e adequar diversas disposi/es 1s importantes
altera/es, entretanto veri7cadas na le"islao do contencioso administrativo.
! "B $ O acto administrativo
"% No)+o e as&ectos erais
Acto administrativo& "rupo de condutas administrativas dotadas de
caractersticas essenciais idnticas e por isso su-eitas a um re"ime -urdico comum.
Art. 03).4 (5A& o acto administrativo uma deciso de um 6r"o da
administrao pblica que, ao abri"o de normas de direito pblico, visa produzir
efeitos -urdicos numa situao individual e concreta.
A; As&ecto Fdecis+oG
) O acto administrativo uma conduta volunt2ria, ou se-a, um acto em
sentido pr6prio. (omo tal, 7cam excludos os factos naturais, ainda que
-uridicamente relevantes, os factos -urdicos, ainda que o ?ireito l+es associe um
efeito $ex!" o decurso do tempo% e os comportamentos +umanos no
volunt,rios.
A voluntariedade tem alcances diversos consoante este-a em causa
vinculao ou mar"em de livre deciso.
A actividade administrativa informaticamente produzida e revelada pode reconduzir#
se ao conceito de acto administrativo, apesar do seu car,cter no volunt,rio. (om efeito,
atr,s de uma pronncia administrativa informatizada existe necessariamente uma conduta
+umana volunt,ria manifestada na pro"ramao de um computador para que se-a se"re"ada
uma pronncia com um determinado contedo . actos administrativos informatizados.
O (5A manifestou al"uma insensibilidade no art. 03<.4, n.49 (5A.
47
0 O acto administrativo um acto &ositivo. (om efeito, no existem decis/es
por omisso! quando muito, uma omisso pode ser a traduo de uma
precedente, e eventualmente no exteriorizada, deciso de no a"ir.
3 O acto administrativo um acto imaterial. A deciso remete para uma
realidade puramente abstracta e sem existncia directa no mundo fsico.
9 O acto administrativo um acto unilateral. Esta caracterstica permite
distin"uir o acto administrativo do contrato.
A circunstAncia de um acto administrativo s6 poder ser emitido mediante
solicitao do interessado, no obsta ao seu car,cter unilateral, uma vez que tal
solicitao vista apenas como um pressuposto do acto e no como parte da sua
estrutura $tal como os actos administrativos carecidos de aceitao dos
destinat,rios -, esto perfeitos em momento anterior 1quela aceitao, que vista
como um aspecto extrnseco dos actos em causa%.
Assim, quer o requerimento para a emisso de um acto administrativo, quer
a aceitao de um acto administrativo, no so constitutivos de tais actos
administrativos, embora se-am, respectivamente requisitos das suas validade e
e7c,cia.
#x!" $cto administrativo de nomeao ou contrato administrativo de
provimento de funcion%rio pblico & sujeito a aceitao do destinat%rio!
O acto administrativo tem um contedo e visa a produo de e0eitos
&r,&rios.
Nesmo os actos administrativos inte"rativos, que visam conferir e7c,cia ou
estabilidade a actos anteriores, no podem ser considerados actos puramente
instrumentais do acto inte"rado, antes possuindo um sentido aut6nomo.
H
:imples actua/es administrativas, que no visam a produo de efeitos
pr6prios e so puramente instrumentais em relao a outros actos -urdicos.
>; O as&ecto F,r+os da administra)+oG
Este aspecto pressup/e necessariamente outro aspecto& que se trata de um
acto da funo administrativa.
Assim, o acto administrativo um acto da administrao $quer em sentido
or"Anico quer em sentido material%, traduzindo o exerccio da funo administrativa
do Estado por um 6r"o de uma pessoa colectiva or"anicamente inte"rada na
administrao pblica.
A noo de administrao pblica em sentido or-nico . 6r"os&
o Hoverno e 6r"os dele dependentes
o Institutos pblicos
o Empresas pblicas
o 5rivados que exeram a funo administrativa
o 'e"i/es Aut6nomas
o Autarquias locais
o Associa/es pblicas
o Bniversidades pblicas
o Vr"os da administrao independente
Kicam e<clu/dos do conceito, entre outros, os actos de privados inte"rados
na administrao pblica que no correspondam ao exerccio da funo
administrativa.
48
=al como, os actos -urdico#pblicos que traduzem o exerccio das fun/es
poltica, le"islativa e -urisdicional $leis, ainda que individuais e concretas, bem como
actos polticos e sentenas%. Isto aplica#se tambm aos actos polticos e le"islativos
do Hoverno.
E ainda os c+amados actos em matria administrativa . decis/es que, ao
abri"o de normas de ?ireito pblico, visam produzir efeitos -urdicos em situa/es
individuais e concretas, praticados, no exerccio da funo administrativa $embora
em termos instrumentais%, por 6r"os inte"rados nos poderes poltico, le"islativo e
-urisdicional.
Ex.& actos unilaterais e no normativos do 5', do 5residente da A', dos tribunais que
conten+am ordens de servio, dele"a/es de poderes, classi7ca/es e promo/es de
funcion,rios e penas disciplinares.
O elenco de 6r"os da administrao pblica decorrente do art. 3.4, n.43 (5A mais
restrito, mas aquela disposio deve ter#se como meramente exempli7cativa em face da
cl,usula "eral do n.40. O art. 3.4, n.43 (5A no refere os 6r"os das empresas pblicas . ou
pelo menos das E5EWs . e das universidades pblicas.
Eo limiar do conceito de acto administrativo esto os actos administrativos
-udicativos . actos de natureza +brida administrativa e -urisdicional mediante os
quais os 6r"os administrativos exercem a funo -urisdicional em zonas de reserva
relativa de -urisdio.
'; O as&ecto Fao abrio de normas de direito &1blicoG
O art. 03).4 (5A esclarece que se trata de um acto de "esto pblica e que,
portanto, implica uma primazia do interesse pblico sobre interesses privados com
ele con>ituantes.
Assim, no so actos administrativos os actos de "esto privada da
administrao, ainda que unilaterais, individuais e concretos $como as declara/es
ne"ociais re"uladas pelo ?ireito privado%.
Nas nada impede que determinados aspectos do re"ime de um acto
administrativo se-am re"ulados por normas de ?ireito privado, ou que destas
dependa a averi"uao dos pressupostos de um acto administrativo ou limitem de
al"um modo a sua emisso.
As normas de ?ireito pblico so principalmente normas de ?ireito
administrativo, embora +a-a que contar com normas de ?ireito constitucional, quer
de aplicabilidade imediata, quer de aplicabilidade mediatizada, na concretizao de
espaos de livre deciso.
D; O as&ecto Fvisem &roduCir e0eitos .ur/dicosG
O acto administrativo um acto -urdico.
Os efeitos -urdicos cu-a produo visada pelos actos administrativos
abran"em toda e qualquer modi7cao da ordem -urdica, no se resumindo 1
constituio, modi7cao e extino de situa/es -urdicas.
Assim, s+o actos administrativos&
?eclara/es de inexistncia, nulidade e caducidade
Actos certi7cativos, que atestam com fora probat6ria autntica
determinados factos ou situa/es -urdicas, que passam a s6 poder ser
impu"nados com base na falsidade do acto que os certi7ca $art. ;;.4, n.43
(5A%
Actos de esclarecimento
Actos con7rmativos, pois conferem estabilidade a actos anteriores que dela
careciam ou cu-a subsistncia tin+a sido questionada
Actos preparat6rios
Actos de execuo, na medida em que possuem um contedo e produzem
efeitos -urdicos aut6nomos em relao ao acto que visam executar, ainda
que em ltima an,lise l+e se-am imput,veis $art. <0.4, n.43 e 9 (5=A, ao
49
admitir a impu"nao de determinados actos de execuo, aceita
implicitamente a sua quali7cao como actos administrativos%.
4elo contr2rio, no inte"ram o conceito de acto administrativo aqueles
actos a que no se-a possvel imputar efeitos -urdicos $como al"uns actos materiais
e as actua/es informais% ou que produzam efeitos -urdicos meramente
instrumentais $como as simples actua/es administrativas%.
E; O as&ecto Fsitua)+o individual e concretaG
:i"ni7ca que so determin2veis, quer os destinat,rios do acto, quer as
situa/es de facto a que se aplica.
O acto administrativo tem, portanto, car2cter n+o normativo,
caracterstica que o distin"ue do re"ulamento.
R, situa/es de fronteira, mas ainda dentro do conceito de acto
administrativo&
Os actos colectivos visam um nico destinat,rio sub-ectivamente complexo,
produzindo efeitos em relao a todos os su-eitos que o inte"ram.
#x!" dissoluo de um rgo colegial . todos os titulares do 6r"o cole"ial
perdem tal qualidade, mas no so eles os destinat,rios do acto apenas o
pr6prio 6r"o cole"ial.
Nesmo considerando os titulares do 6r"o como destinat,rios dos actos colectivos
$como K'EI=A: do ANA'AJ%, tratar#se#ia i"ualmente de um acto de car,cter individual, pois
aqueles seriam sempre determin,veis, ainda que indeterminados.
Os actos plurais so con-untos de actos que produzem efeitos idnticos em
relao a uma pluralidade de pessoas, instrumentalmente uni7cado numa
exteriorizao nica por raz/es de economia e de e7cincia procedimentais.
#x!" portaria ue fxa os preos de venda de %gua de munic'pios ue
identifca!
O destinat,rio , no apenas determin,vel, mas determinado.
Os actos "erais so actos diri"idos a con-untos inor"Anicos de pessoas,
delimitados atravs da utilizao de caractersticas "enricas, e por isso
indeterminados, mas determin,veis no contexto em que os actos em causa so
praticados.
#x!" determinao, dirigida (s empresas farmacuticas e (s farm%cias, da
apreenso e destruio das embalagens existentes no mercado de um
medicamente perigoso!
X )inais de tr*nsito, ue so por ve+es erroneamente considerados actos
gerais. Ea verdade, trata#se de actos de car,cter re"ulamentar $existncia de meios
processuais para a sua impu"nao%, na medida em que so indetermin,veis, quer os seus
destinat,rios, quer as situa/es de facto a que se aplicam.
D; A n+o e<i=ncia de car2cter e<terno
O art. <0.4, n.40 (5=A, ao considerar contenciosamente impu"n,veis os
actos administrativos com e7c,cia externa, admite implicitamente a existncia de
outros que no a tm.
Os actos or"anizat6rios e de funcionamento com e7c,cia meramente interna
que renam as referidas caractersticas estruturais dos actos administrativos $ex!"
ordens emitidas pelo superior no *mbito da ,ieraruia administrativa% so
considerados como tal e su-eitos aos respectivo re"ime.
I; Os actos de inde0erimento como actos administrativos
50
O art. <0.4, n.4; (5=A determina que, quando se-am contenciosamente
deduzidos pedidos de estrita anulao de actos de indeferimento, a petio inicial
deve ser substituda por uma que deduza o adequado pedido de condenao da
administrao 1 pr,tica do acto cu-a emisso devida.
O art. @@.4, n43 (5=A determina que a eliminao do acto de indeferimento
resultar, ento directamente da pronncia -urisdicional condenat6ria.
O problema o de saber se da sua inimpu"nabilidade deve retirar#se a
excluso dos actos em causa do conceito de acto administrativo para efeitos
substantivos.
A resposta ne"ativa.
?o ponto de vista substantivo, os actos de indeferimento no so neutros&
eles procedem 1 de7nio da posio da administrao perante a pretenso
formulado pelo particular e, de forma ne"ativa, 1 re"ulao da situao -urdica
deste, pelo que visam a produo de efeitos -urdicos pr6prios $contra 5rofessor
:Q'2BJO (O''EIA%
Acto de indeferimento de uma licena de construo& enquanto antes do acto de
indeferimento existia incerteza acerca da viabilidade da construo, depois da sua emisso o
particular passou a saber que a administrao se op/e 1 sua pretenso e pSs termo a um
procedimento administrativo decis6rio $ou se-a, desempen+a fun/es de7nit6ria, tituladora,
estabilizadora e procedimental dos actos administrativos% e implicou a paralisao
tempor,ria do dever administrativo de deciso nos termos do art. F.4, n.43 (5A.
?o ponto de vista processual& apesar do art. <0.4, n.4; (5=A, o art. ;D.4, n.43,
a% (5=A permite inequivocamente a sua impu"nao de pedidos de estrita anulao
de actos de indeferimento, desde que cumulada com o pedido de condenao da
administrao 1 pr,tica do acto devido.
O re"ime do processo de execuo de sentenas de anulao de actos
administrativos $arts. 0D9.4#0DF.4 (5=A% reclama a quali7cao do acto de
indeferimento como verdadeiro acto administrativo.
Eem sequer de excluir a admisso da impu"nao pura e simples do acto
de indeferimento, em conformidade com o art. 3@C.4, n.4; ('5.
J; 'ar2cter am&lo da no)+o de acto administrativo
:o actos administrativos apenas os actos pelos quais um 6r"o
administrativo proceda 1 re"ulao autorit,ria de uma situao individual com
e7c,cia externa imediata.
Em 5ortu"al, embora al"uns autores de7nam o acto administrativo em
termos restritos, similares aos da doutrina alem $5rofessores 'OHQ'IO :OA'E:,
:Q'2BJO (O''EIA, K'EI=A: do ANA'AJ, embora com diferenas entre si%, a
doutrina maiorit,ria, 7liada no pensamento de N. (AE=AEO e de acordo com o art.
03).4 (5A, adopta um conceito amplo de acto administrativo.
51
2% Jist,ria, caracter/sticas e 0un)*es do acto administrativo
A; Evolu)+o Eist,rica e im&ort-ncia actual do acto administrativo
5roduto das mesmas condicionantes que deram ori"em ao ?ireito
administrativo, o acto administrativo radica no liberalismo &,sKrevolucion2rio
0ranc=s oitocentista e constitui um instrumento de proteco da administrao
pblica em face da transferncia dos tribunais comuns, vistos como dominados por
um estrato social conservador e potencialmente contra#revolucion,rio.
Actos administrativos eram condutas administrativas unilaterais de alcance
individual e concreto subtradas 1 apreciao dos tribunais comuns e submetidas ao
controlo dos tribunais administrativos.
Ele era o paradi"ma liberal da administrao a"ressiva.
A partir do (nal do sculo LIL, O==O NAYE' desenvolveu o conceito de
acto administrativo como Luma pronncia obri"at6ria pertencente 1 administrao
que, no caso individual, determina perante o sbdito qual deve ser para ele o
?ireitoM, equiparando#o 1 sentena -urisdicional.
Este +o-e o pensamento maiorit,rio alemo.
'ondicionantes6
Aprofundamento dos direitos fundamentais e da democracia participativa
Alar"amento dos meios de tutela dos particulares contra os poderes pblicos
5lena -urisdicionalizao dos tribunais administrativos
Implantao do Estado social, com o consequente emer"ir de uma
administrao prestadora e, depois, tambm infra#estrutural
Avultar da importAncia de outras formas de actividade administrativa
$sobretudo o contrato administrativo%
Emer"ir dos direitos de participao dos particulares na formao das
decis/es adminitrativas proporcionando o di,lo"o entre a adm e o
particular.
Evoluo do acto administrativo
Niti"ao do car,cter autorit,rio do acto administrativo
O acto administrativo continua a ter assinal,vel importAncia contenciosa!
mas os tribunais administrativos so +o-e "arantia da le"alidade ob-ectiva e das
posi/es -urdicas sub-ectivas dos particulares, e no "arantias da administrao.
N+o obstante, do ponto de vista pr%tico, o acto administrativo continua a
ser a forma de actuao da administrao estatisticamente mais si"ni7cativa.
Do ponto de vista terico, o acto administrativo ainda no foi, e
provavelmente nunca ser,, apeado do lu"ar central que ocupa desde o seu
nascimento constituindo a manifestao simbolicamente mais caracterstica do
poder administrativo, capaz de se acomodar 1 evoluo do ?ireito administrativo.
>; 'aracter/sticas do acto administrativo
) Im&eratividade6 vocao para a produo de efeitos independentemente
da vontade dos seus destinat,rios. (aracterstica estritamente li"ada 1
unilateralidade dos actos administrativos.
A imperatividade emer"e, +istoricamente, da fundamentao do poder
administrativo na le"itimidade din,stica do monarca. Eo Estado social de direito, a
imperatividade baseia#se na subordinao da administrao aos princpios da
le"alidade e da prossecuo do interesse pblico, bem como da sua le"itimidade
democr,tico#constitucional.
A imperatividade no assiste apenas aos actos administrativos a"ressivos,
mas tambm nos prestacionais e infra#estruturais. A imperatividade dos actos
desfavor,veis desi"na#se +abitualmente como obri"atoriedade.
52
0 Inde&end=ncia entre validade e e(c2cia6 em "eral, os actos inv,lidos da
administrao podem produzir efeitos se forem meramente anul,veis. A
anulabilidade o seu desvalor residual.
3 Mutabilidade6 os actos administrativos no so perptuos e nem
imodi7c,veis. 5odem ser modi7cados, substitudos e revo"ados em funo da
inevit,vel variao dos interesses pblicos para cu-a prossecuo servem. =odavia,
a mutabilidade con+ece limites, impostos pela funo estabilizadora.
9 'oercibilidade6 os actos administrativos podem ser impostos pela fora aos
seus destinat,rios . consequncia eventual da imperatividade. A coercibilidade
encontra#se nos actos administrativos desfavor,veis e mesmo favor,veis, faltando
apenas nos actos inexequveis.
A imposio forada aos particulares do acto administrativo s6 possvel
quando a administrao "oze de autotutela executiva. Eas restantes situa/es, a
imposio coerciva de actos administrativos depende de interveno -udicial.
'; Dun)*es do acto administrativo
7 No Direito administrativo material, o acto administrativo&
) 'ealiza no caso individual e concreto as normas "erais e abstractas
inte"rantes do bloco de le"alidade administrativo . funo concretizadora.
0 ?isciplina uma determina situao -urdica, constituindo, nessa medida, o
instrumento por excelncia da autotutela declarativa da administrao . funo
de7nit6ria.
3 Q o ttulo le"itimador de situa/es -urdicas da administrao e dos
particulares, fundando a execuo administrativa ou -urisdicional das decis/es nele
contidas e permitindo opor 1 administrao ou a terceiros as situa/es -urdicas
dele decorrentes . funo tituladora.
9 E, desde que no se-a nulo ou inexistente, tem uma vocao de estabilidade
conferindo certeza -urdica 1s situa/es -urdicas sobre as quais incide . funo
estabilizadora.
) No Direito administrativo &rocedimental, o acto administrativo&
; Q o acto conclusivo de um procedimento administrativo que visa a sua
emisso! OB um acto praticado no decurso de um procedimento . funo
procedimental.
) No Direito &rocessual administrativo, o acto administrativo&
0 (onstitui uma "arantia constitucional e le"al da interveno dos tribunais
administrativos, e permite delimitar a forma e o ob-ecto do processo, o tipo de
pedido, a tramitao processual e os efeitos da sentena $art. 3@C.4, n.4; ('5! arts
;@.4, n.4 0 e 3, a%! <).4 se"s! 0D9.4 se"s (5=A% . funo de proteco -urdica.
3% O acto administrativo na ordem .ur/dica
A; O acto administrativo e a senten)a .urisdicional
Ambos so actos da funo executiva do ?ireito, pelo que se encontram
numa situao de paridade estrutural e +ier,rquica na pirAmide normativa.
O==O NAYE' leva esta equiparao aos ltimos termos& tal como a sentena
produz o efeito de caso -ul"ado, consistente na sua imodi7cabilidade uma vez que
no admite recurso ordin,rio, assim o acto administrativo produziria um efeito de
caso decidido, traduzido na sua consolidao na ordem -urdica, uma vez passado o
prazo para a sua impu"nao contenciosa.
X
4ro0essor MAR'E@O6
Similitudes6
) Ambos realizam o bloco de le"alidade em situa/es individuais e concretas
0 Ambos so investidos da autoridade que caracteriza o poder pblico
53
3 Ambos culminam sucess/es ordenadas de actos e formalidades tendentes 1
sua emisso
Eo entanto, existem di0eren)as radicais&
0 ?istino entre a funo administrativa e a funo -urisdicional&
0 A sentena visa a restaurao da paz -urdica, daqui decorrendo o efeito de
caso -ul"ado, que "oza de tutela constitucional $art. 3C3.4, n.49 a contrario sensu!
3)<.4, n.43 ('5%, e que s6 excepcionalmente pode ser posto em causa $art. 3C3.4,
n.49 ('5 e em caso de reviso de sentena%
1 O acto administrativo visa a prossecuo do interesse pblico administrativo
e o dito efeito de Lcaso decididoM decorre de exi"ncias comparativamente menos
relevantes de se"urana -urdica, no "ozando de qualquer proteco constitucional
e no obstando 1 possibilidade de reviso dos actos administrativos por ele
abran"idos $art. 0;0.4 (5A%
0 O modo de or"anizao e actuao da administrao e dos tribunais no
pode deixar de pro-ectar#se nos actos que produzem
1 A administrao prosse"ue activamente o interesse pblico, os tribunais so
passivos na administrao da -ustia
2 A administrao pblica parcial e os tribunais imparciais
3 A administrao pblica interdependente e os tribunais independentes
4 A sentena e o processo -urisdicional so mais estritamente vinculados que o
acto e o procedimento administrativo, em que se manifestam mar"ens de livre
deciso por vezes extensas
5 Os actos administrativos esto submetidos ao controlo dos tribunais e
podem, por isso, ser revistos e mesmo destrudos por sentenas -urisdicionais
Eos actos administrativos de car,cter multilateral conformadores de rela/es
-urdicas interprivadas so assinal,veis as similitudes entre a tarefa da administrao e a de
resoluo de lit"ios interprivados pelos tribunais.
(ontudo, estes actos visam sempre primariamente a prossecuo do 7m de interesse
pblico adm de7nido por lei, decorrendo a sua tarefa da necessidade de observar o mandado
constitucional de imparcialidade enquanto limite imanente da mar"em de livre deciso! e
no de qualquer 7nalidade de salva"uarda da paz -urdica.
>; O acto administrativo e o ne,cio .ur/dico
Eo sculo TIT, esta equiparao entre ambos era favorecida pela ausncia
de normas -urdico#administrativas de car,cter "eral sobre o acto administrativo, e
pela subsistncia de uma percepo do ?ireito civil como ?ireito comum.
Ambos resultam de manifesta/es da vontade! envolvem normalmente o
exerccio de liberdade de actuao $respectivamente, a autonomia privada e a
mar"em de livre deciso administrativa% e constituem factos criadores de ?ireito.
Di0eren)as radicais6
) Enquanto o ne"6cio -urdico tem a lei apenas como limite $art. 3C).4 ((%, o
acto administrativo tem necessariamente que ter nela o seu fundamento.
0 Enquanto o ne"6cio -urdico pode prosse"uir qualquer 7m que no se-a
contr,rio 1 ordem -urdica, o acto administrativo tem sempre que prosse"uir o
interesse pblico de7nido por lei. O acto administrativo actualmente disciplinado
por normas -urdico#administrativas, no podendo aplicar#se#l+e normas de ?ireito
privado na ausncia de remisso le"al.
InMu=ncias m1tuas6
) 5ressupostos, elementos e requisitos dos actos administrativos so em
"rande medida tribut,rios da teoria do ne"6cio -urdico.
0 O conceito de ne"6cio -urdico unilateral tem na ori"em o conceito de acto
administrativo.
'; O acto administrativo e o &rinc/&io da lealidade
54
A violao do bloco de le"alidade pelos actos administrativos acarreta a sua
ile"alidade e, normalmente, invalidade.
O "rau de liberdade da administrao em face da lei varia inversamente 1
densidade normativa desta.
Eo existem actos administrativos totalmente livres, devido 1s vincula/es
permanentes da actividade administrativa $ex.& car,cter vinculado da competncia,
do 7m, da vontade, e do exerccio da mar"em de livre deciso%! sendo tambm
meramente acadmica a admissibilidade de actos administrativos totalmente
vinculados.
D; O acto administrativo e a vontade
O acto administrativo uma conduta volunt,ria da administrao pblica.
A falta e os vcios da vontade, quando relevantes, "eram a ile"alidade e a
invalidade dos actos administrativos afectados.
8% 'lassi(ca)*es de actos administrativos
A; Nuanto ao autor, os actos administrativos podem ser&
1 Decis*es e delibera)*es& respectivamente, quando praticados por 6r"os
sin"ulares e quando praticados por 6r"os cole"iais.
Em ri"or, todos os actos administrativos so decis/es $art. 03).4 (5A%,
constituindo a deliberao o modo espec7co de deciso dos 6r"os cole"iais.
2 Actos sim&les e com&le<os6 respectivamente, se so produto da vontade
de um nico 6r"o, ou se so produto da vontade de mais do que um 6r"o.
A complexidade pode ser&
I"ual& quando a interveno dos 6r"os em causa qualitativamente
idntica . co#autoria em situa/es de competncia plural con-unta,
?esi"ual& quando essa interveno e qualitativamente distinta . 6r"o que
emite parecer e 6r"o decisor.
>; Nuanto aos destinat2rios, os actos administrativos podem ser&
3 Actos sinulares, &lurais, colectivos e erais6 os actos sin"ulares visam
a produo de um mesmo efeito -urdico em relao a um nico destinat,rio
determinado e isolado.
4 Actos bi&olares e multi&olares6 os actos bipolares assentam numa
relao bilateral entre o 6r"o administrativo emissor do acto e o seu destinat,rio, e
produzem efeitos apenas em relao a este. #x!" liuidaes de impostos,
expropriaes, sanes e admisses!
Os actos multipolares, tpicos da administrao infra#estrutural, tm
sub-acentes rela/es -urdicas multilaterais $ou Lpoli"onaisM% e afectam no apenas
os respectivos destinat,rios mas tambm terceiros, ou se-a, pessoas que no so
por si directa e imediatamente visadas. #x!" autori+ao de laborao de um
estabelecimento industrial!
'; Nuanto ao ob.ecto, os actos administrativos podem ser&
7 4rim2rios e secund2rios& consoante versem pela primeira vez sobre uma
situao da vida ou incidam imediatamente sobre um acto administrativo anterior e
mediatamente sobre a situao de vida sobre a qual este incide $ex!" actos
integrativos%.
D; Nuanto ao conte1do, os actos administrativos podem ser&
" Actos &ositivos e neativos6 consoante introduzam na ordem -urdica
efeitos -urdicos pretendidos e solicitados por al"um ou recusem a introduo de
tais efeitos.
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#x!" respectivamente, a emisso de uma licena de construo reuerida por um
particular ou o indeferimento dessa mesma licena!
2 Actos declarativos e constitutivos6 caso se limitem a comprovar
situa/es -urdicas anteriormente existentes ou quando criem, modi7quem ou
extin"uem situa/es -urdicas. #x!" declaraes de inexistncia, nulidade e de
caducidade, actos certifcativos!
Os actos declarativos no tm car,cter neutro, antes produzindo verdadeiros
efeitos -urdicos inovat6rios. #x!" revogao, actos autori+ativos!
3 Actos veri(cativos, determinativos, &ermissivos e atributivos6 os
primeiros recon+ecem a ocorrncia de factos ou a existncia de situa/es -urdicas.
?entro deles distin"uem#se os actos meramente veri7cativos e as veri7ca/es
constitutivas& aqueles tm efeitos meramente declarativos, estes tm efeitos
constitutivos, embora estritamente vinculados e sem autonomia.
Os actos determinativos imp/em aos seus destinat,rios que faam, omitam
ou suportem al"o eGou aplicam#l+es, ou a uma coisa, uma determinada
classi7cao! #x!" actos sancionatrios!
Os actos permissivos facultam o exerccio de uma actividade que de outro
modo no seria consentida ou possibilitam a omisso de uma conduta que de outro
modo seria imposta. #x!" actos autori+ativos, actos de dispensa e renncia!
Os actos atributivos conferem o direito a uma prestao administrativa que
no se es"ota na sua pr6pria emisso. #x!" actos de subveno!
E; Nuanto O colabora)+o dos interessados, os actos administrativos
podem ser&
8 Inde&endentes de colabora)+o ou carecidos de colabora)+o6 os
primeiros podem ser emitidos sem necessidade de solicitao por um particular e
no esto dependentes da aceitao deste como condio da sua e7c,cia. A lei no
a exi"e como requisito de validade ou de e7c,cia.
Os se"undos subdividem#se em duas cate"orias&
) Actos dependentes de iniciativa particular& s6 podem ser emitidos, sob pena
de invalidade, ap6s a adm ser solicitada a a"ir por um particular para tal le"itimado.
0 Actos su-eitos a aceitao dos destinat,rios& dependem da aceitao dos
seus destinat,rios para produzirem os seus efeitos principais.
D; Nuanto aos e0eitos, os actos administrativos podem ser&
9 Actos internos e e<ternos6 os primeiros visam produzir efeitos na esfera
da pessoa colectiva a que pertence o seu autor, afectando#a exclusivamente
quando se pro-ectam apenas na esfera funcional do destinat,rio.
Os actos externos visam produzir efeitos para alm da esfera da pessoa
colectiva a que pertence o seu autor, afectando outras pessoas, sin"ulares e
colectivas, pblicas ou privadas, ou afectando titulares de 6r"os ou a"entes
daquela pessoa colectiva na sua qualidade de cidados quando se pro-ectam na
esfera pessoal do destinat,rio.
Bma ordem dada pelo superior +ier,rquico a um subalterno um acto interno pois
apenas se repercute na esfera funcional do subalterno.
8, uma sano disciplinar a ele aplicada um acto externo . esfera pessoal do
destinat,rio. =al como, a ordem de demolio de uma construo.
? Actos 0avor2veis e des0avor2veis6 consoante os efeitos que visam
produzir se-am vanta-osos ou desvanta-osos para as pessoas cu-as esferas -urdicas
so por si afectadas.
Os primeiros so ilustrativos do paradi"ma da administrao prestadora, os
se"undos do da administrao a"ressiva.
A lei portu"uesa utiliza, para desi"nar os actos favor,veis e desfavor,veis, as
express/es Lactos constitutivos de direitosM $art. 0;).4, n.40, b% e n.4 3 (5A% e Lactos
56
constitutivos de deveres e encar"osM $art. 093.4 (5A%, mas a terminolo"ia totalmente
inadequada 1 funo que os conceitos desempen+am nas normas em que so utilizados.
5 Actos de e0eito 1nico e de e0eito m1lti&lo6 os primeiros visam produzir
uniformemente o mesmo efeito relativamente ao mesmo destinat,rio ou "rupo de
destinat,rios.
Os se"undos visam produzir efeitos distintos, favor,veis ou desfavor,veis
face 1 mesma pessoa $actos de efeito mltiplo ob-ectivo! ex!" uma licena
condicionada, ou um deferimento parcial% ou face a pessoas diferentes $actos de
efeito mltiplo sub-ectivo! ex.& os actos multipolares% . caractersticos da
administrao infra#estrutural.
# Actos de(nitivos, &rovis,rios e &rec2rios6 os primeiros tm uma
inerente vocao de estabilidade, associada 1 sua e7c,cia por tempo inde7nido.
Os actos administrativos provis6rios e prec,rios no "ozam de tal vocao.
Aos primeiros sub-az a necessidade de acautelar interesses pblicos e privados
relevantes em face da previsvel demora na emisso de actos de7nitivos, sendo
destinados a produzir efeitos apenas at 1 emisso de um acto de7nitivo. #x!"
medidas provisrias $art. C;.4 e C<.4 (5A%.
Os actos administrativos prec,rios so emitidos num contexto de incerteza
acerca da evoluo futura da situao de facto sobre a qual incidem, 7cando por
isso su-eitos a revo"ao, substituio ou modi7cao pela administrao a
qualquer momento. #x!" actos administrativos emitidos a t'tulo experimental- delegao de
poderes $art. ;).4 a% (5A%.
B Actos e<e:u/veis e ine<e:u/veis6 actos exequveis . actos impositivos de
deveres ou encar"os estruturalmente susceptveis de execuo coerciva contra
particulares.
Actos inexequveis . "eneralidade dos actos secund,rios e permissivos& o seu
contedo no inte"ra nen+um comando diri"ido ao destinat,rio, que por
incumprimento volunt,rio deste l+e possa ser administrativamente imposto pela
fora.
"7 Actos e<ecut,rios e n+o e<ecut,rios6 classi7cao que respeita
unicamente aos actos exequveis.
:o execut6rios os actos administrativos exequveis e e7cazes, cu-a
execuo coerciva, por via administrativa, no se-a vedada por lei.
Eo so execut6rios, ainda que exequveis e e7cazes, os actos
administrativos de que resulte a obri"ao de pa"ar uma quantia em din+eiro.
$5rofessor K'EI=A: do ANA'AJ%
"" Actos de e<ecu)+o instant-nea e de e<ecu)+o continuada6 os
primeiros es"otam a sua execuo num momento nico! os se"undos exi"em a
pr,tica de uma pluralidade, ou mesmo de uma sucesso, de actos de execuo.
"2 Actos lesivos e n+o lesivos6 O art. 3@C.4, n.4; ('5 "arante a
impu"nabilidade dos actos administrativos lesivos, e ainda o art. <0.4 (5=A.
O acto lesivo ainda no foi ob-ecto de su7ciente densi7cao doutrinal ou
-urisprudencial. Eo entanto, parece certo que, para ser considerado lesivo, um acto
administrativo deve necessariamente ter car,cter externo $art. <0.4 (5=A% e ser
pelo menos parcialmente desfavor,vel.
=al no coincide com o conceito de Lacto defnitivo e executrioM, que at
3)); serviu para delimitar o Ambito dos actos administrativos passveis de
impu"nao contenciosa.
:o actos administrativos no lesivos aqueles que se-am inte"ralmente
favor,veis para todas as pessoas por si afectadas ou que no ten+am car,cter
externo.
I; Nuanto O 0un)+o, os actos administrativos podem ser&
57
) Actos &re&arat,rios, decis,rios e de e<ecu)+o6 os primeiros antecedem a
resoluo 7nal de uma determinada questo e visam criar as condi/es para que aquela se-a
adoptada.
Os se"undos consubstanciam a posio 7nal da administrao pblica sobre
determinada questo e, tipicamente, p/em 7m a um procedimento administrativo que visava
a sua emisso.
Os terceiros visam pSr em pr,tica o contedo dos actos decis6rios exequveis.
0 Nuanto aos actos decis,rios K decis/es 7nais e pr#decis/es&
As decis/es 7nais resolvem as quest/es -urdicas pertinentes num
determinado procedimento no momento da sua concluso.
As pr#decis/es ocorrem em procedimentos autorizativos nos quais, por
fora da complexidade das matrias envolvidas, a lei determina que a deciso 7nal
sobre uma pretenso particular se-a decomposta em decis/es de Ambito menor a
adoptar em momentos sucessivos $procedimento escalonado%.
As pr#decis/es podem ser&
) 5arciais . resolvem imediatamente uma parte da pretenso do particular,
permitindo#l+e exercer a actividade pretendida na parte abran"ida pelo seu
contedo.
1 Actos prvios . limitam#se a decidir sobre quest/es de cu-o desfec+o
depende -uridicamente a adopo da deciso 7nal, mas sem resolverem ainda
qualquer parcela desta. Ex.& art! ./!0 12$!
3 Actos dis&ositivos e actos revisivos6 os primeiros resultam do exerccio
da competncia dispositiva, incidem sobre uma situao da vida $ex!" licena de
construo, uma subveno, uma pena disciplinar%! os se"undos resultam do
exerccio de uma competncia revisiva, incidem sobre uma prvia conduta
administrativa, activa ou omissiva, podendo envolver a sua manuteno ou
destruio ou a adopo de uma conduta diversa ou contr,ria $ex!" revogao,
declarao de nulidade, rectifcao, aprovao, ratifcao confrmativa%. A
substituio um acto dispositivo e revisivo.
9 Actos &ressu&ostos e conse:uentes6 os primeiros so aqueles dos quais
depende a pr,tica posterior de outros actos. Os se"undos so praticados em virtude
de actos anteriores. #x!" o acto de demisso de um funcion%rio, e o acto de nomeao de
um novo funcion%rio para a mesma vaga, respectivamente!
9% Aluns ti&os de actos administrativos
A; Actos de comando6
Os actos de comando adstrin"em al"um 1 adopo de uma determinada
conduta&
0 Ordem& acto administrativo que vincula o destinat,rio, que pode ser um 6r"o
ou a"ente da administrao pblica ou um particular, a adoptar uma conduta
positiva.
1 4roibi)+o6 vincula o destinat,rio a adoptar uma conduta omissiva!
estruturalmente semel+ante 1 ordem.
2 Directiva6 vincula o destinat2rio O consecu)+o de determinados
ob.ectivos, dei<andoKlEe liberdade :uanto O escolEa dos meios &ara os
alcan)ar%
>; Actos ablativos6
Os actos ablativos restrin"em ou extin"uem posi/es -urdicas sub-ectivas&
) Re:uisi)+o6 determina a translao tempor,ria da posse de um bem de
propriedade privada para uma pessoa colectiva administrativa, em virtude da sua
afectao a um 7m de utilidade pblica e mediante o pa"amento de uma
indemnizao.
58
0 Expropriao& no constitui um acto administrativo, na medida em que a adjudicao
do bem exroriado ! decretada por tribunal! mas -, o a declarao de utilidade pblica
prvia 1 expropriao.
'; Actos sancionat,rios6
Im&*em a alum uma &enalidade &e"a r#tica de actos anti$jur%dicos&
'ena& acto administrativo que aplica uma sano pela pr,tica, pelo se
destinat,rio, de um ilcito disciplinar.
San)+o tutelar6 acto administrativo que aplica uma sano pela pr,tica,
pelo seu destinat,rio, de uma infraco tutelar.
'oima6 natureCa .udicativa o acto que aplica uma sano pela pr,tica,
pelo seu destinat,rio, de um ilcito de mera ordenao social.
?% Actos de classi7cao&
Exprimem um -uzo da administrao pblica acerca do valor, da aptido para
determinado 7m, ou do mrito, absoluto ou relativo, de uma pessoa, de um
comportamento ou de uma coisa. #x!" avaliaes de alunos- declarao de utilidade
pblica!
E; Actos autoriCativos6
5ermitem aos seus destinat,rios o exerccio de posi/es -urdicas que
previamente l+es estava vedado.
AutoriCa)+o X licen)a& a primeira limita#se a descondicionar o exerccio de
uma posio -urdica da qual o seu destinat,rio -, detin+a a titularidade, enquanto a
se"unda cria ex novo essa posio -urdica na esfera do destinat,rio.
D; Actos translativos de &oderes6
Delea)+o6 acto administrativo pelo qual um 6r"o normalmente
competente para decidir uma determinada matria permite a outro 6r"o ou
a um a"ente que pratique actos administrativos na mesma matria $art. 9<.4
(5A%.
'oncess+o6 acto administrativo pelo qual o desempen+o de uma tarefa
pblica transferido para uma pessoa colectiva privada ou pblica, por
conta e risco desta e no interesse "eral.
I; Actos de subven)+o6
Subven)+o6 acto administrativo pelo qual a administrao pblica atribui a
um particular uma quantia pecuni,ria tendo em vista o desenvolvimento de
uma actividade de interesse pblico ou social.
H Au</lios de Estado%
#x!" empr3stimos ou bolsas de estudo e de investigao- e at3 autori+aes, licenas
ou isenes fscais!
O conceito amplo de subveno ultrapassa mesmo o Ambito do acto adm& podem
estar em causa re"ulamentos, contratos ou actos materiais.
J; Actos de admiss+o6
Implicam a investidura de al"um numa determinada cate"oria le"al, da
qual deriva um estatuto espec7co, que inclui posi/es -urdicas sub-ectivas activas
e passivas.
Ex.& matrculas e inscri/es de alunos! inscri/es em ordens pro7ssionais! admiss/es
de concorrentes em procedimentos pr#contratuais.
I; Outros actos constitutivos ou am&liativos de situa)*es .ur/dicas6
5ara alm dos actos autorizativos, translativos de poderes, de subveno e
de admisso, existem&
4romessa6 acto pelo qual um 6r"o da administrao assume perante um
particular o compromisso de praticar ou no praticar um acto administrativo
59
cu-a emisso depende de mar"em de livre deciso . mecanismo de
autovinculao administrativa.
Ad.udica)+o6 acto administrativo pelo qual um 6r"o administrativo
escol+e, de entre v,rias propostas admitidas a um procedimento pr#
contratual, aquela que prefere para a celebrao do contrato, 1 luz de
critrios previamente enunciados.
P; Actos de dis&ensa e ren1ncia6
5ermitem aos destinat,rios que no cumpram uma obri"ao "eral&
0 Isen)+o6 dispensa que tem como destinat,rio um particular.
1 Escusa6 iseno que tem como destinat,rio o titular de um 6r"o ou um
a"ente da administrao.
2 Ren1ncia6 acto administrativo pelo qual a administrao se despo-a de uma
situao -urdica activa . casos raros, na medida em que as situa/es -urdicas da
administrao, por terem natureza funcional, so "eralmente indisponveis e, lo"o,
irrenunci,veis $assim, a competncia, art. 3F&4 (5A%.
@; Actos certi(cativos6
Exprimem o con+ecimento quali7cado que um 6r"o da administrao tem
sobre certos factos.
) 4artici&a)+o6 um 6r"o da administrao comunica a uma autoridade
pblica a ocorrncia de um acto ile"al $um crime, uma contra#ordenao, um ilcito
disciplinar ou tutelar%.
0 Atestado6 um 6r"o administrativo exprime o seu con+ecimento de factos,
situa/es, qualidades ou estados de pessoas.
3 'erti(cado6 um 6r"o administrativo exprime o con+ecimento o7cial de um
facto por si praticado ou do qual teve percepo directa.
9 'ertid+o6 um 6r"o da administrao exprime o con+ecimento o7cial de um
facto atravs da reproduo inte"ral ou resumida de um documento que se
encontra nos seus arquivos.
:e solicitada um certido inexistente, a resposta da administrao
"eralmente desi"nada como certido ne"ativa $art. @3.4, n.49! @9.4 (5A%.
M; Actos de esclarecimento6
2isam eliminar dvidas efectivas ou potenciais acerca de matrias da
competncia do 6r"o que os emite.
0 Aclara)+o6 acto administrativo pelo qual se esclarece o contedo de um
acto administrativo anterior textualmente amb"uo.
1 Recti(ca)+o6 acto administrativo pelo qual se corri"em erros de c,lculo ou
de escrita de um acto administrativo anterior, evidentes no contexto em que o acto
foi praticado $art. 0;C.4 (5A%.
2 In0orma)+o ao &1blico6 acto administrativo pelo qual a administrao
elucida um particular acerca de factos por aquele descon+ecidos ou do re"ime
-urdico aplic,vel a determinada situao duvidosa $art. D.4, n.43 (5A%. As
informa/es podem, por vezes, ter car,cter vinculativo.
N; Actos interativos6
(ompletam actos anteriores, conferindo#l+es uma e7c,cia ou uma
estabilidade de que antes no eram dotados.
0 Jomoloa)+o6 acto administrativo que incorpora o sentido e os
fundamentos de um acto opinativo anterior $ex.& art. 03<.4, n.40 (5A%.
1 A&rova)+o6 acto administrativo que exprime a concordAncia com um acto
administrativo anterior, conferindo#l+e a e7c,cia de que ele carecia $art. 03F.4, a%
(5A%.
2 Visto6 estruturalmente idntico 1 aprovao, distin"ue#se apenas por ser
emitido por um 6r"o de controlo $art. 03F.4, c% (5A%.
60
3 'on(rma)+o6 acto administrativo que exprime a concordAncia com um acto
anterior, mantendo#o em vi"or e conferindo#l+e, assim, uma estabilidade que tin+a
sido questionada . impu"nao $art. 0D;.4, n.40 (5A%.
4 Rati(ca)+o con(rmativa6 acto administrativo pelo qual o seu autor
exprime a concordAncia com, e confere estabilidade a um acto administrativo
anterior praticado por um 6r"o excepcionalmente competente, sob pena da suia
caducidade $art. @C.4, n.49 JAJ%.
O; Actos desinterativos6
Implicam a destruio, total ou parcial, dos efeitos de actos administrativos
anteriores. Inclui ainda os que visam eliminar a mera aparncia de tais efeitos.
0 Revoa)+o6 acto administrativo que destr6i os efeitos de um acto
administrativo anterior $arts. 09C.4#0;@.4 (5A%.
1 Declara)+o de nulidade $art. 09;.4, n.43 (5A%! declara)+o de
ine<ist=ncia! declara)+o de caducidade.
2 Sus&ens+o6 acto administrativo pelo qual se paralisam temporariamente os
efeitos de um acto administrativo anterior.
3 Rescis+o6 acto administrativo pelo qual a administrao extin"ue
unilateralmente um contrato administrativo $art. 0C).4, c% (5A%.
4 Substitui)+o6 acto administrativo pelo qual se disp/e sobre uma situao -,
re"ulada em termos incompatveis por um acto administrativo anterior, que
acarreta a cessao de vi"ncia deste.
5 Modi(ca)+o A altera)+o6 substituio parcial, no acarretando a cessao
de vi"ncia do acto modi7cado mas a sua continuao com um contedo ou um
ob-ecto parcialmente diferentes $art. 0;D.4 (5A%.
4; Actos saneadores6
Eliminam a ile"alidade de que um acto administrativo anterior padece.
) Rati(ca)+oKsana)+o6 acto pelo qual se elimina a ile"alidade de um acto
anterior que padece de incompetncia relativa ou de um vcio de forma por
preterio de uma formalidade essencial.
0 Re0orma6 acto administrativo pelo qual se procede ao expur"o da parte
ile"al de um acto administrativo parcialmente viciado e ao aproveitamento da parte
-uridicamente conforme.
3 'onvers+o6 acto administrativo pelo qual se transforma um acto anterior
totalmente ile"al num acto adminitrativo de diferente tipo $art. 09D.4 (5A%.
?% O &rocedimento &ara a emiss+o de actos administrativos
4rocedimento& sucesso ordenada de actos e formalidades.
:6 em situa/es de estado de necessidade ou ur"ncia $arts. 9.4, n.43! e
0<0.4, n.40 (5A% que podem ser praticados actos administrativos
desprocedimentalizados.
Embora existam leis especiais, aplica#se o (5A na ausncia de um re"ime
procedimental espec7co ou naquilo que se absten+a de re"ular.
A; 4rinc/&ios 0undamentais do &rocedimento administrativo
4 4rinc/&io do in:uisit,rio6 1 administrao pblica que cabe o impulso do
procedimento administrativo. Ou se-a, a administrao pode&
4 Iniciar o7ciosamente o procedimento $art. <;.4 (5A%
/ (ontinu,#lo quando o requerente dele se desinteresse $art. 00).4, n.43! e
000.4, n.40 (5A%
5 Nesmo quando o procedimento se-a instaurado por iniciativa particular,
proceder 1s dili"ncias procedimentais que considere convenientes, ainda que no
ten+am sido requeridas
. ?ecidir em termos mais amplos do que o pedido $art. <@.4 (5A%
61
Este princpio decorre da natureza activa da administrao na prossecuo
do interesse pblico, em contraste com a natureza passiva dos tribunais, cu-a
actividade est, su-eita ao princpio simtrico do dispositivo . o impulso processual
incumbe 1s partes.
O :=A admitiu -, implicitamente que a violao do princpio do inquisit6rio constitui
vcio invalidante da deciso 7nal.
/ 4rinc/&io da celeridade6 trata#se de um princpio de e7cincia.
Art. <D.4 (5A.
5 4rinc/&io da &ublicidade6 no se encontra expressamente consa"rado no
(5A, mas infere#se das normas dos art @0.4 e se"s, que conferem aos particulares
direitos de informao procedimental.
. 4rinc/&io do car2cter escrito dos actos e 0ormalidades
&rocedimentais6 todos os actos e formalidades procedimentais devem ser
praticados ou cumpridos por escrito e que, quando a lei permita que no o se-am
devem necessariamente ser reduzidos a escrito.
Este princpio infere#se da exi"ncia de reunio de todos os actos e
formalidades procedimentais num con-unto documental desi"nado por processo
administrativo $art. 0.4, n.43 (5A%.
) 4rinc/&io da colabora)+o &rocedimental dos interessados6 constitui
uma pro-eco espec7ca do princpio da boa f $art. @.4 (5A% e ainda do art. @).4,
n.4 0 e 3 (5A.
0 4rinc/&io da ratuitidade6 decorre do art. 00.4, n.40 (5A.
Este princpio nada acrescenta ao que -, decorria das exi"ncias "erais da
reserva de lei, pois a solicitao administrativa do pa"amento de qualquer taxa,
emolumento ou despesa aos particulares pela tramitao de um procedimento
administrativo s6 poderia ocorrer mediante expressa +abilitao le"al.
Ademais, este princpio est, muito esvaziado, pois praticamente todos os
procedimentos administrativos dos quais resultem vanta"ens para os particulares
envolvem o pa"amento de taxas ou despesas, em al"uns casos de valor muito
si"ni7cativo.
A falta de pa"amento de taxas ou despesas de que a lei faa depender a
realizao de actos procedimentais . extino do procedimento administrativo $art.
009.4 (5A%.
Art. 00.4, n.43 (5A.
>; O dever administrativo de decis+o
i; No)+o e 0undamentos6
Art. F.4 (5A . 5arece no ter cobertura constitucional expressa, mas retira#se
do princpio do Estado de direito $art. 3.4 ('5% e do seu sub#princpio da boa f.
O dever de deciso respeita apenas 1quelas situa/es em que a actuao
administrativa suscitada pela iniciativa de particulares.
O seu contedo o de obri"ar a administrao a pronunciar#se sobre todos
os assuntos que l+es se-am apresentados pelos particulares, retirando#l+e, portanto
nesses casos a discricionariedade de optar entre decidir e no decidir.
ii; 4ressu&ostos do dever de decis+o6
O art. F.4 (5A enuncia 9 pressupostos deste dever&
3 *ue se-a apresentada uma pretenso por um particular $art. F.4, n.40 (5A%
9 O 6r"o administrativo ao qual diri"ida a pretenso deve ser competente
para decidir sobre ela $art. F.4, n.40 (5A%! =odavia, o art. 9;.4, n.40, a% (5A
) O art. F.4, n43 (5A& pressuposto ne"ativo, que visa impedir a submerso da
administrao sob massas de pedidos absolutamente idnticos e -, ob-ecto de
apreciao administrativa, dentro de um lapso temporal durante o qual o
62
le"islador considerou ser inverosmil uma eventual mudana de opinio do
6r"o decisor. :o todos elementos de veri7cao cumulativa.
A excluso do dever de deciso no ocorre quando o acto administrativo
praticado nos 3 anos anteriores se-a nulo, pois nesse caso no produz qualquer
efeito -urdico $art. 09;.4, n.40 (5A%.
A excluso do dever de deciso no si"ni7ca proibio de deciso& a
administrao pode decidir sobre a pretenso formulada . verdadeira
discricionariedade de aco.
Os art. C9.4 e 0D9.4 falam de pressupostos procedimentais. Nesmo
veri7cando#se os pressupostos do dever de deciso, a lei determina, em certas
situa/es, a sua cessa)+o su&erveniente. Assim, nos casos de desistncia ou
renncia $art. 00).4 (5A%, de desero $art. 000.4 (5A% e de falta de pa"amento de
taxas ou despesas de que a lei faa depender a realizao de actos procedimentais
$art. 009.4 (5A% . uma vez que o dever de deciso s6 existe em procedimentos de
iniciativa particular.
iii; 'onte1do do dever de decis+o6
O contedo do dever de deciso claro& uma vez reunidos os seus
pressupostos, a administrao est, obri"ada a &ronunciarKse sobre a pretenso do
particular, no podendo 7car#se por considera/es formais ou de ndole pre-udicial.
?o art. F.4, n.43 (5A no decorre que os actos administrativos caduquem 3 anos ap6s
a sua pr,tica . o n.40 apenas imp/e 1 administrao um dever "enrico de pronunciamento
ou de resposta, mas no de deciso.
O acto administrativos em que se traduz a nova deciso, mesmo que idntico no
contedo e nos fundamentos a uma deciso anterior, no um acto meramente con7rmativo
para efeitos do art. <9.4 (5A e, como tal, susceptvel de impu"nao contenciosa.
iv; 'onse:u=ncias da viola)+o do dever de decis+o6
0 A invalidade do acto administrativo que pon+a termo ao procedimento sem
se pronunciar efectivamente sobre a pretenso do particular
3 Eos casos de violao omissiva do dever le"al de deciso expressamente
previstos na lei, o deferimento t,cito da pretenso do particular $art. 0)C.4, n.4
0 e 9 (5A%
9 A possibilidade de os interessados requererem a condenao -urisdicional da
administrao 1 pr,tica do acto devido $art. 3@C.4, n.4; ('5, art. @@.4#D0.4
(5=A%
'; 4raCos
O procedimento pressup/e necessariamente a existncia de prazos para a
sua pr,tica . exi"ncia do princpio da celeridade e, indirectamente, do dever
administrativo de deciso.
i; 4raCos erais6
O prazo "eral para a pr,tica de actos ou o cumprimento de formalidades,
quer pela administrao, quer pelos particulares, de "7 dias $art. D0.4 (5A%.
(ontudo, existem normas no (5A e em leis especiais que estabelecem
prazos especiais para a pr,tica de actos ou cumprimento de formalidades
procedimentais.
O prazo "eral para a concluso do procedimento de B7 dias $art. <C.4, n.40
(5A%! , contudo, muito frequente que a lei estabelea prazos espec7cos, mais
lon"os ou mais curtos, quanto aos procedimentos destinados ao exerccio do direito
1 informao $art. @0.4, n.49! e @9.4, n.40 (5A% e quanto aos procedimentos de
controlo $art. 0@<.4 e 0D<.4 (5A%.
Art. <C.4, n.43 (5A.
A inobservAncia do prazo tem que ser -usti7cada $art. <C.4, n.49 (5A% sob
pena de responsabilidade disciplinar e acarreta a violao do dever de decidir, com
todas as consequncias inerentes.
63
ii; Normas sobre contaem de &raCos6
?o art. D3.4 (5A decorrem ; re"ras b,sicas sobre a conta"em de prazos
$aplic,veis a todos os prazos administrativos%&
Eo se inclui na conta"em do prazo o dia em que ocorrer o facto a partir do
qual comea a decorrer $art. D3.4, n.40, a% (5A%. #x!" uando o pra+o comece a
correr a partir da notifcao, no se inclui na contagem o prprio dia da notifcao!
O prazo comea a decorrer independentemente de quaisquer formalidades&
ou se-a, para que o prazo comece a correr basta que se veri7que o facto que
determina o incio da sua conta"em $art. D3.4, n.40, b% (5A%.
O prazo suspende#se nos s,bados, domin"os e feriados, contando#se os dias
teis e no os dias corridos $art. D3.4, n.40 b% (5A% . salvo se forem
superiores a @ meses $art. D3.4, n.43 (5A& o nico caso previsto no (5A que
recai nesta previso o do art 000.4, n.40%.
*uando o ltimo dia do prazo recaia num dia em que o servio perante o
qual deve ser praticado o acto ou cumprida a formalidade no este-a aberto
ao pblico ou no funcione no perodo normal, transfere#se para o 0.4 dia til
se"uinte $art. D3.4, n.40, c% (5A%. #x!" toler*ncia de ponto!
(ontudo, os prazos administrativos podem suspender#se por diversos
motivos&
0 5ara situa/es de afastamento "eo"r,7co, a lei determina que o prazo s6
comece a correr depois do decurso de um perodo de suspenso inicial
desi"nado dilao& de <, 0) e 0< dias $art. D9.4, n.40, a%, b%, c%! e art. D9.4, n.4 3
e 9%
1 ?urante a realizao da audincia dos interessados $art. 0)).4, n.49%
2 :empre que o procedimento estiver parado por motivo imput,vel ao
particular $art. 0)C.4, n.4; (5A%
O (5A no isento de crticas em matria de conta"em de prazos&
O momento em que comea a correr o prazo o da entre"a do requerimento inicial,
ou o da sua apresentao ao 6r"o competenteZ $vide art, 0)C.4, n.43%.
O ?ireito administrativo o nico ramo de ?ireito em que a conta"em de prazos se
faz por dias teis. 5roblema& quando esto em causa feriados locais ou re"ionais, que no
so do con+ecimento "eral. A transformao dos prazos administrativos em prazos corridos
acarretaria, contudo, uma reequao "eral dos prazos le"almente previstos.
D; Noti(ca)*es6
i; As&ectos erais6
As noti7ca/es so actos reais, pelos quais a administrao d, a con+ecer a
outrem a ocorrncia de determinados factos ou solicita aos interessados a adopo
de determinados comportamentos.
ii; Reime das noti(ca)*es6
Apesar da redaco do art. @@.4, os arts @@.4#D).4 so susceptveis de
aplicao, com as necess,rias adapta/es, a todas as noti7ca/es.
7 Obriatoriedade e dis&ensa de noti(ca)+o6
Em parte as imposi/es le"ais concretizam o art. 3@C.4, n.49 ('5 que
"arante um direito fundamental dos particulares 1 noti7cao dos actos
administrativos que afectem as suas posi/es -urdicas sub-ectivas.
Eos casos em que a noti7cao uma formalidade essencial, no coincidem
inteiramente com aqueles, mais restritos, em que ela consiste tambm num
requisito de e7c,cia dos actos administrativos $art. 093.4 (5A%.
A noti7cao obri"at6ria pode ser dispensada em 3 casos&
64
) Art. @D.4, n.40, a% (5A.
0 Art. @D.4, n.40, b% (5A.
A dispensa explicada pela de"radao da noti7cao em formalidade no
essencial, pois em ambas as situa/es o con+ecimento do acto, ob-ectivo que a
noti7cao visa atin"ir, foi inte"ralmente asse"urado independentemente daquela.
" 'onte1do da noti(ca)+o6
A noti7cao deve conter, em primeiro lu"ar, o texto inte"ral do acto
administrativo $art. @C.4, n.40, a%! 03<.4, n.40 (5A%. O texto inte"ral pode ser
substitudo por uma indicao resumida do contedo e ob-ecto do acto, quando este
ten+a deferido inte"ralmente a pretenso do interesse ou respeite 1 pr,tica de
dili"ncias procedimentais . art. @C.4, n.43! e @C.4, n.40, b% (5A.
A introduo da re"ra do car,cter meramente facultativo do recurso
+ier,rquico necess,rio retirou al"uma relevAncia pr,tica 1 exi"ncia de indicao
do 6r"o competente para con+ecer da impu"nao no art. @C.4, n.40, c% (5A.
2 4raCo e 0orma das noti(ca)*es6
'e"ra "eral, as noti7ca/es devem ser feitas no prazo de # dias a contar da
data da pr,tica do acto noti7cado $art. @F.4 (5A! art. D).4, n.40 e 3 (5A%.
O art. D).4, n.40, d% (5A admite a noti7cao edital, cu-o papel claramente
subsidi,rio, s6 podendo ser utilizada quando os interessados forem descon+ecidos
ou em tal nmero que se torne impratic,vel a noti7cao por qualquer das outras
formas previstas.
Esta matria das poucas em que o (5A se revela -, manifestamente
obsoleto, desi"nadamente ao no prever a noti7cao por correio electr6nico e ao
restrin"ir o uso de telefaxe a situa/es em que a noti7cao se-a ur"ente.
E; 4ressu&ostos &rocedimentais6
:o as condi/es cumulativamente exi"idas por lei para que um
procedimento administrativo possa iniciar#se . art. C9.4.
A no veri7cao de qualquer uma destas condi/es "erar,, fatalmente, a
invalidade de qualquer deciso que eventualmente ven+a a ser adoptada no 7nal
do procedimento, nem sequer se -usti7ca, por raz/es de proporcionalidade e
e7cincia, que este se-a iniciado.
X
(ondi/es de procedncia do procedimento& exi"ncias le"ais para que as
quest/es substanciais em -o"o no procedimento possam ser decididas num
determinado sentido.
3 'a&acidade do re:uerente6
A capacidade -urdica consiste na medida das posi/es -urdicas sub-ectivas
de que uma pessoa pode ser titular $art. @D.4 ((%. Art, <3.4, n.40 (5A! e 033.4#099.4
((.
A interveno dos particulares no procedimento administrativo pode ser
pessoal ou atravs de representantes $art. <3.4, n.43 (5A%, nomeadamente atravs
de advo"ados ou solicitadores. (ontudo, ao contr,rio do que em re"ra se passo no
processo -urisdicional, os particulares tm capacidade para intervirem por si no
procedimento, sendo possvel, mas no obri"at6rio, o patrocnio por advo"ado ou
solicitador.
8 @eitimidade do re:uerente6
Art. <;.4 (5A . mas no todo e qualquer particular pode dar ori"em ao
procedimento administrativo.
A le"itimidade a posio ocupada por al"um relativamente ao ob-ecto de
um determinado procedimento, que l+e confere a possibilidade de a"ir no contexto
deste e, em particular, de l+e dar incio . art. <9.4 (5A.
65
As re"ras sobre capacidade e le"itimidade procedimentais aplicam#se, no apenas 1
iniciativa, mas a todas as interven/es no procedimento administrativo em momentos
subsequentes $art. <3.4, n.40 e 3! e <9.4, n.40 (5A%.
< 'om&et=ncia do ,r+o administrativo6
A competncia um requisito "eral da le"alidade. Eo pode, por isso, iniciar#
se um procedimento que v, ser instrudo ou decidido por um 6r"o que para tal no
tem competncia.
? Tem&estividade da iniciativa6
Existem actos administrativos que podem ser praticados, e cu-a pr,tica pode
ser solicitada, a todo o tempo. (ontudo, nem sempre assim& frequentemente, a lei
7xa prazos. O respeito do prazo para a iniciativa do procedimento desi"na#se
tempestividade, e o seu desrespeito, intempestividade $ou extemporaneidade%.
O art. C9.4 (5A refere#se apenas ao pedido, mas releva tambm para os
procedimentos de iniciativa o7ciosa.
5 Subsist=ncia do direito ou com&et=ncia a e<ercer6
Eem todos os direitos dos particulares e competncias da administrao
existem inde7nidamente no tempo& passado determinados prazos, al"uns direitos
caducam ou prescrevem e al"umas competncias precludem. Aqui, o procedimento
no pode sequer iniciar#se.
# E<ist=ncia de dever de decis+o6
Em re"ra, assiste 1 administrao o dever de decidir os requerimentos que
l+e se-am formulados pelos interessados.
=odavia, da ausncia de dever le"al de deciso decorre, por identidade de
razo, a inexistncia de um dever de instruo do procedimento.
A existncia de dever de deciso no um pressuposto procedimental
absoluto& na sua falta, a administrao pode ainda decidir, discricionariamente, dar
andamento ao procedimento.
B 4ossibilidade e utilidade oriin2rias do &rocedimento6
A impossibilidade e inutilidade supervenientes do procedimento
administrativo so causas da sua extino $art. 003.4 (5A%& por identidade de razo,
no se -usti7ca o incio de um procedimento que se-a ori"inariamente impossvel ou
intil.
D; Tramita)+o do &rocedimento administrativo6
:em pre-uzo da unidade "lobal do procedimento, este divide#se, a nosso ver,
em 9 fases&
0)Iniciativa
00Instruo
03?eciso
Bm procedimento administrativo pode acabar lo"o na fase de iniciativa ou
na instruo, desde que se veri7que al"uma causa extintiva.
Alm dos actos e formalidades espec7cas de cada uma das trs fases do
procedimento administrativo, +, aqueles que podem ter lu"ar em qualquer fase do
procedimento.
7 Dase da iniciativa
Modalidades da iniciativa6
Art. <;.4 (5A& a admissibilidade da iniciativa pblica decorre do princpio do
inquisit6rio! a admissibilidade da iniciativa particular decorre do princpio da
proteco das posi/es -urdicas sub-ectivas dos particulares e do princpio da
colaborao da administrao com os particulares.
66
A iniciativa o(ciosa do procedimento no ob-ecto de re"ulao espec7ca
pelo (5A.
Eo obstante, em "eral, a competncia para a pr,tica desta iniciativa cabe
ao 6r"o competente para emitir a deciso 7nal $impulso procedimental aut6nomo%,
mas, por vezes, a lei determina que o incio de um procedimento administrativo
possa, ou mesmo deve, ter de ser praticado por outro 6r"o $impulso procedimental
+eter6nomo%.
?o art. <;.4 (5A no decorre que todo e qualquer procedimento administrativo possa
iniciar#se o7ciosamente& os procedimentos para a emisso de actos administrativos
favor,veis para os seus destinat,rios s6 podem iniciar#se mediante requerimento destes.
2% Em es&ecial a iniciativa &articular6
O (5A disciplinou com particular cuidado a iniciativa particular, de onde
avultam os pressupostos da capacidade e da le"itimidade do requerente.
) Kormulao do requerimento inicial& art. <;.4 e D;.4, n.40 (5A.
Krequentemente, a lei exi"e outros elementos para os requerimentos iniciais em
procedimentos especiais.
O art. @).4, n.40 probe os particulares de formularem pedidos ile"ais.
As normas aplicam#se, com as necess,rias adapta/es, a quaisquer outros
escritos, apresentados pelos particulares 1 administrao $art. C3.4%.
) Apresentao do requerimento inicial& nos servios dos 6r"os aos quais so
diri"idos $art. DD.4, n.40% ou art. DD.4, n.43! D;.4, n.49! DC.4, DD.4, n.4; e DC.4, n.43
(5A.
Art. DF. . quando enviados pelo correio, os requerimentos consideram#se
apresentados, se"undo a teoria da recepo $no momento em que entrem na
disponibilidade dos 6r"os e servios em causa%.
O (5A anterior 1 difuso da Internet, pelo que no prev a comunicao
dos particulares com a administrao por meios electr6nicos, mas ela -, est,
"eneralizada na pr,tica $art. C3.4 (5A%.
0 ?ili"ncias subsequentes 1 recepo do requerimento inicial a efectuar pelos
servios que o recebem& o servio que o recebe deve fazer o seu re"isto $art. C).4,
n.40 e C0.4 (5A%. Q altamente recomend,vel a solicitao de recibo, para prova do
decurso do prazo para a conduo do procedimento.
(aso o requerimento inicial enferme de al"uma de7cincia, os servios
respons,veis pela sua recepo devem supri#las o7ciosamente, de modo a evitar
que os interessados sofram pre-uzos em virtude de simples irre"ularidade ou mera
imperfeio na formulao dos pedidos $art. D@.4, n.43% . pro-eco imediata do
princpio da colaborao da administrao com os particulares.
:e no for possvel o suprimento o7cioso das de7cincias, a administrao
deve convidar o requerente a supri#las $art. D@.4, n.40%.
Embora no expressamente na lei, o servio respons,vel pela recepo do
requerimento deve ento envi,#lo ao 6r"o ao qual ele diri"ido.
3 ?ili"ncias subsequentes 1 recepo do requerimento inicial a efectuar pelo
6r"o ao qual diri"ido& primeiro, veri7ca a sua re"ularidade formal, indeferindo#o
liminarmente $i.e. sem qualquer outra averi"uao% se o pedido nele contido for
ininteli"vel $art. D@.4, n.49% e, por maioria de razo, se no contiver pedido al"um,
ou se o requerente no tiver suprido a de7cincia de que o requerimento padecia
no prazo 7xado.
:e"uidamente, averi"ua se esto reunidos os pressupostos procedimentais&
competncia $art. C9.4%, art. 99.4, etc.
:e o 6r"o ao qual o requerimento diri"ido for incompetente, aplica#se o
art. 9;.4, que pode levar 1 remessa o7ciosa do requerimento ao 6r"o competente
ou 1 devoluo do requerimento ao requerente, acompan+ada ou no da indiciao
do 6r"o competente, consoante o erro sobre a competncia se-a desculp,vel ou
67
no, e consoante o 6r"o competente pertena ou no 1 mesma unidade de
atribui/esGpessoa colectiva.
[ falta de qualquer outro pressuposto procedimental, emitido um despac+o
de arquivamento do procedimento administrativo.
2eri7cados todos os pressupostos procedimentais, o 6r"o competente deve
ordenar a noti7cao da sua instruo a todos os interessados $ou se-a, pessoas
dotadas de le"itimidade para intervir no procedimento, se"undo os critrios do art.
<9.4 (5A% que possam ser nominalmente identi7cados $art. <<.4, n.40%.
Esta noti7cao s6 pode deixar de ter lu"ar em circunstAncias excepcionais
$art. <<.4, n.43%.
O art. <<.4, n.40 (5A prev apenas a noti7cao aos interessados do incio o7cioso do
procedimento, parecendo a contrario sensu excluir a noti7cao do incio dos procedimentos
de iniciativa particular.
O le"islador partiu do princpio de que em cada procedimento existe apenas um
interessado, necessariamente coincidente com o requerente nos procedimentos de iniciativa
particular, que no careceria naturalmente de ser noti7cado de al"o que ele pr6prio fez.
(ontudo, trata#se de um lapso manifesto e at inconstitucional, por violao do
princpio da i"ualdade $art. 09.4! 3@@.4, n.4 3 ('5%, bem como do princpio da participao
dos particulares na formao das decis/es que l+es di"am respeito $art. 3@D.4, n.4< ('5%.
" Dase da instru)+o
Kase nuclear do procedimento administrativo.
'om&et=ncias em matria instrut,ria
) (ompetncia para diri"ir a instruo e para a pr,tica de dili"ncias
instrut6rias espec7cas& o 6r"o competente para diri"ir a instruo o 6r"o
competente para a deciso 7nal $art. C@.4, n.40 (5A%.
(ontudo, no na pr,tica vi,vel que o 6r"o decisor proceda 1 instruo
inte"ral do procedimento. Q por isto que existe uma norma de +abilitao para a
dele"ao da direco da instruo num subalterno do 6r"o competente $art. C@.4,
n.43 e ;! art. C@.4, n.49! e art. F3.4 (5A%.
" Delimita)+o do -mbito das dili=ncias &robat,rias da
administra)+o e dos &articulares
(omo consequncia do princpio do inquisit6rio, constitui princpio espec7co
da instruo e do car,cter o7cioso da averi"uao da prova $art. CD.4, n.40 (5A%.
Nesmo que o interessado no faa prova do facto que ale"a, a
administrao continua a ter o dever de proceder 1 sua averi"uao o7ciosa. O art.
CC.4 (5A determina que cabe aos interessados provar os factos que ten+am ale"ado
$n.40%, o que no esclarece que tal pre-udica o dever administrativo de averi"uao
o7ciosa da prova.
A ausncia de prova de um facto s6 acarreta uma deciso desfavor,vel para
quem o ale"ou quando se-a impossvel ou desproporcionadamente difcil para a
administrao efectuar as dili"ncias necess,rias para averi"uar os factos em
causa.
Esto subtrados 1 necessidade os factos do art. CD.4, n.43 (5A.
Dili=ncias &robat,rias
As dili"ncias instrut6rias consistem fundamentalmente na recol+a e na
apreciao de documentos ou coisas, por um lado, e na audio de pessoas, por
outro $art. CF.4! F) e F0.4 (5A%.
68
5or vezes, +, necessidade de proceder a dili"ncias $exames, vistorias,
avalia/es, etc.% com especi7cidades tcnicas $art. F;.4, n.40 e 3& F@.4! e FD.4, n.40%
. dili"ncias periciais.
4areceres
Q durante a instruo que so solicitados e emitidos os pareceres, que
consistem em opini/es formuladas por especialistas nas matrias sobre as quais
incidem ou por 6r"os administrativos consultivos. *uando emitidos por 6r"os, os
pareceres so opinativos.
Os pareceres podem ser&
Obri"at6rios $formalidade essencial do acto%
Kacultativos
$consoante a sua solicitao se-a exi"ida por lei ou resulte de deciso discricion,ria
da administrao $art. FC.4, n.40%.
) 2inculativos
0 Eo vinculativos
$conforme as respectivas conclus/es ten+am ou no que ser obri"atoriamente
se"uidas pelo 6r"o decisor $art. FC.4, n.40%.
Eo silncio da lei, os pareceres so obri"at6rios e no vinculativos $art. FC.4,
n.43! e FF.4, n.43%.
:e um parecer obri"at6rio e no vinculativo no for emitido no prazo 7xado,
o procedimento deve continuar sem o parecer, que deixa de constituir uma
formalidade essencial $art. FF.4, n.49% . mecanismo de de"radao das formalidades
essenciais em no essenciais, de modo a evitar que o 6r"o consultivo possa,
mediante a omisso do parecer, exercer um veto sobre a deciso $art. FF.4, n.40%.
Audi=ncia dos interessados
Nomento por excelncia da participao dos particulares no procedimento
administrativo em que concretiza o art. 3@D.4, n.4< ('5.
Kun/es e colocao procedimental
As fun/es sub-ectivas so& evitar as decis/es#supresa e facultar aos
particulares uma oportunidade para fazerem valer as suas posi/es e os seus
ar"umentos no procedimento.
As fun/es ob-ectivas so& auxiliar a administrao a decidir mel+or, de
modo mais consensual e em conformidade com o bloco de le"alidade.
5aradi"maticamente, a audincia dos interessados ocorre na parte 7nal da
instruo. Assim, NA'(EJO 'E\EJO ?E :OB:A& equivocada a a7rmao do art.
00).4, n.40 (5A de que a audincia se d, ap6s a instruo. At do art. 0);.4 decorre
claramente que a instruo pode continuar depois da audincia dos interessados.
A audincia pode mesmo ter que ocorrer durante a instruo ou mesmo na
fase da iniciativa, sempre que a administrao pro-ecte decis/es susceptveis de
afectar os interessados.
O :=A tem adoptado uma leitura radical e literal do art. 0)).4, n.40. Esta posio deve
ser re-eitada, pois o art. 3@D.4, n.4< (5A no permite tal restrio 1 participao dos
interessados na formao das decis/es que l+es di"am respeito.
Ob-ecto da audi(ncia dos interessados
A administrao obri"ada a comunicar aos interessados o sentido prov,vel
da deciso $art. 0)).4, n.40% sob pena de a audincia se ter por no realizada. Os
interessados podem pronunciar#se ou no, mas a possibilidade de o fazerem tem de
l+es ser dada.
Ea audincia, os interessados tm que ser informados no s6 acerca do sentido
prov,vel da deciso como dos seus eventuais fundamentos.
69
Eo entanto, esta exi"ncia no deve ser interpretada como um pro-ecto de deciso
imediatamente susceptvel de ser transformado num acto administrativo.
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Art. 0)9.4 (5A
O art. 0)9.4 padece de uma ambi"uidade estrutural.
124
5artiu#se do princpio de que a no realizao da audincia nas circunstAncias do n.43
dependeria de um acto administrativo discricion,rio! enquanto que, nas circunstAncias do
n.40, ela operaria ex lege!
)implesmente, todas as circunst*ncias do n!0/ so defnidas mediantes conceitos
indeterminados, cuja concreti+ao casu'stica envolve o exerc'cio de margem de livre
deciso atrav3s de um acto administrativo de dispensa da audincia.
:6 +aver, ur"ncia se a deciso 7nal tiver que ser tomada em prazo
incompatvel com a durao mnima da audincia, que de # dias $art. 0)3.4,
n.40%.
A audincia s6 pode ser dispensada caso a deciso 7nal pro-ectada se-a
inteiramente favor,vel aos destinat,rios.
As circunstAncias que servem de base 1 no realizao da audincia tm que
ser fundamentadas mediante a demonstrao da sua veri7cao em concreto, no
bastando a mera invocao da disposio le"al que as prev.
Kazendo apelo, quer ao princpio da de"radao das formalidades essenciais em no
essenciais, quer ao princpio do aproveitamento do acto administrativo, o :=A tem entendido,
1 mar"em do art. 0)9.4, que a falta de audincia dos interessados no "era a invalidade da
deciso 7nal quando&
Entre o requerimento do interessado e a deciso administrativa no +a-a qualquer
actividade instrut6ria!
Estando em causa uma conduta vinculada, o =ribunal apure que o acto no padece de
qualquer outro vcio e conclua que a deciso administrativa no poderia ter sido outra que
no aquela que foi efectivamente tomada.
Esta orientao altamente discutvel&
5rimeiro, porque a "arantia constitucional da participao dos interessados na
formao das decis/es que l+es di"am respeito no se resume 1 instruo procedimental!
o :e"undo, porque, em ordem a concluir pelo car,cter no viciado do acto em
causa, o tribunal vai na pr,tica ter que reinstruir o procedimento
administrativo em substituio da administrao, violando o princpio da
separao de poderes!
o =erceiro, porque para atin"ir o mesmo desiderato, o tribunal vai ter que
averi"uar da existncia de vcios que no foram ale"ados pelas partes,
violando o princpio do dispositivo.
Kormas de realizao da audincia dos interessados
Art. 0)).4, n.43! 0)0.4, n.40 e 9! e 0)3.4 (5A.
Embora o art. 0)0.4, n.43 no o re7ra, entre os elementos obri"at6rios da noti7cao
deve contar#se o sentido prov,vel da deciso.
(onsequncias da preterio da audincia dos interessados
*uando obri"at6ria, a audincia dos interessados constitui uma formalidade essencial
cu-a preterio acarreta violao do dever fundamental de colaborao da administrao
com os particulares e a consequncia a nulidade $opinio do 5rof. Narcelo 'ebelo de
:ousa%. 5or sua vez, Kreitas do Amaral defende que estamos perante um vcio de forma e a
invalidade do acto administrativo que consubstancie a deciso 7nal, na vertente da
anulabilidade.
?ili"ncias complementares e nova audincia dos interessados
(aso +a-a aspectos de facto ou de direito que carecem de mel+or apuramento . $art.
0);.4! e 0)0.4, n.49%.
:e, na sequncia de dados col+idos na audincia, a administrao alterar o sentido
prov,vel da deciso, tem que voltar a ouvir os interessados sobre este! o mesmo se aplica se
entre a realizao da audincia e a deciso decorrer um lon"o perodo de tempo durante o
qual forem realizadas novas dili"ncias instrut6rias $9 anos num ac6rdo do :=A%.
'elat6rio do instrutor
=erminada a instruo, se no tiver sido o 6r"o competente para a deciso 7nal a
diri"ir a instruo $art. C@.4, n.43%, o 6r"o instrutor elabora um relat6rio em que indica os
elementos do art. 0)<.4.
Este relat6rio tem a funo de +abilitar o 6r"o competente para a deciso,
eventualmente mediante simples +omolo"ao da proposta de deciso nele contida.
125
2 Kase da deciso
O procedimento administrativo extin"ue#se paradi"maticamente com a deciso $art.
0)D.4& e arts. 0)@.4 e 03).4%.
3 Actos e formalidades que podem ter lu"ar em qualquer fase do
procedimento administrativo
5roduo antecipada de prova
(onsiste na realizao de dili"ncias probat6rias em momento anterior 1quele em
que normalmente ocorreriam, em virtude do -usto receio de virem a tornar#se de difcil ou
impossvel realizao, o7ciosamente ou a requerimento dos interessados $art. F9.4, n.40 e
3%.
Interven)+o &rovocada dos interessados
O art. <F.4 trata de uma faculdade da administrao decorrente do princpio
do inquisit6rio.
Art. <F.4 H art. 0)).4& embora com a mesma ep"rafe. Enquanto o art. 0)).4
constitui um direito dos particulares, e incide obri"atoriamente sobre o sentido
prov,vel da deciso, a interveno provocada $art. <F.4% constitui uma faculdade
discricion,ria da administrao e pode ter qualquer ob-ecto.
Medidas &rovis,rias
:o actos administrativos de 7nalidade cautelar, mediante os quais se visa
evitar a inutilizao pr,tica dos interesses pblicos que um determinado
procedimento administrativo visa prosse"uir .
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Ex.: encerramento de um estabelecimento industrial poluente para agir em defesa do ambiente.
A validade das medidas provisrias depende da verificao de requisitos:
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deciso 7nal $art. C;.4, n.40%.
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para a concluso de um procedimento administrativo pode implicar les/es "raves,
de difcil ou impossvel reparao para os interesses pblicos que aquele visa
prosse"uir $art. C;.4, n.40%.
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discricionariedade criativa da administrao! todavia, remetendo para o princpio da
proporcionalidade $art. C;.4, n.40 e 3%
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406
s. art. C<.4 (5A
A previso do art. C<.4, d% ri"orosamente intil em face do art. <C.4, n.40
(5A que prev um prazo "eral supletivo para a concluso do procedimento.
Audi=ncia dos interessados
'onstitui &aradimaticamente uma dili"ncia instrut6ria! contudo,
constitucionalmente imposta, independentemente da fase em que o procedimento
407
se encontre, antes da adopo de quaisquer decis/es que comprometam
imediatamente as posi/es -urdicas sub-ectivas dos particulares.
8 E<tin)+o do &rocedimento administrativo
A deciso 7nal a causa normal da extino. (ontudo, o procedimento pode
ainda extin"uir#se, sem que qualquer deciso se-a adoptada, pelo indeferimento
liminar ou arquivamento do requerimento inicial $art. D@.4, n.49! e C9.4 (5A%.
E ainda&
?esistncia& art. 00).4, n.40. A desistncia s6 extin"ue o procedimento se a
administrao no determinar, ao abri"o do princpio do inquisit6rio, que aquele
prossi"a, caso o interesse pblico assim o exi-a $n.43%. Aqui, apenas afecta a
situao procedimental do particular que pode voltar a fazer valer a mesma posio
-urdica sub-ectiva num procedimento posterior.
'enncia& art. 00).4, n.40. Aqui, alm de afectar a situao procedimental do
particular, envolve mesmo a extino da situao -urdica sub-ectiva que estava
sub-acente.
?esero& se o procedimento estiver parado por mais de @ meses por motivo
imput,vel ao requerente $art. 000.4, n.40%. ?aqui infere#se que o decurso do prazo
de desero no implica automaticamente a extino do procedimento, sendo
necess,ria uma declarao administrativa. Aqui, apenas afecta a situao
procedimental do particular e no as posi/es -urdicas sub-ectivas que pretendia
fazer valer $] desistncia, 000.4, n.43%.
Inutilidade e impossibilidade supervenientes& art. 003.4.
#x!" 3 supervenientemente intil o procedimento ue visa a expropriao de um
imvel para nele se instalar um servio pblico, se esse servio comear a funcionar
permanentemente noutro lugar! 6 supervenientemente imposs'vel o mesmo procedimento,
se aps a sua instaurao, o imvel em causa ruir em conseuncia de um terramoto!
Kalta de pa"amento de taxas ou despesas& apesar do princpio da
"ratuitidade, +avendo lu"ar ao pa"amento de taxas ou despesas, se a continuao
depender do seu pa"amento e se este no ocorrer no prazo 7xado, o procedimento
extin"ue#se $art. 009.4, n.40 e 3%.
Acto t,cito& O (5A inclui o deferimento t,cito no captulo referente 1 extino
do procedimento $supondo#o como uma deciso fnal no expressa%. 1ontudo, no
assim& se o deferimento t,cito extin"uisse o procedimento administrativo,
extin"uiria tambm o dever le"al de decidir! ora, implicando sempre o deferimento
t,cito uma violao le"al do dever de decidir, ele no pode simultaneamente
implicar a extino desse mesmo dever.
9 Sus&ens+o do &rocedimento administrativo
:e a deciso 7nal do procedimento pressupuser a resoluo de outra
questo que se-a da competncia de outro 6r"o administrativo ou de um tribunal
$questo pre-udicial%, o procedimento deve ser suspenso at que o 6r"o ou tribunal
competente se pronunciem, salvo se da no resoluo imediata do assunto
resultarem "raves pre-uzos $art. 90.4, n.40%.
A suspenso pode cessar . art. 90.4, n.40 e 3.
5% Inter&reta)+o do acto administrativo
O apuramento do sentido dos actos administrativos s6 pode fazer#se
mediante interpretao.
408
Esta pode $e, em al"uns casos, deve% ser efectuada pela
administrao, pelo destinat,rio do acto, pelos tribunais e pelos demais
operadores -urdicos.
Eo existem normas -urdicas que especi7camente dispon+am sobre
os termos a que deve obedecer esta interpretao.
*ual o (m da interpretao do acto administrativoZ O apuramento do
sentido que o seu autor l+e quis dar $concepo sub-ectivista% ou o sentido
que ele ob-ectivamente tem $concepo ob-ectivista%Z
A resposta correcta a 0^, pois o acto administrativo uma conduta
unilateral e imperativa, decorrente da autotutela declarativa de que a
administrao "oza na prossecuo do interesse pblico. (aso contr,rio,
frustar#se#ia a le"itimidade da administrao para a prossecuo do
interesse pblico administrativo.
(ontudo, por fora do princpio da tutela da con7ana, a 7nalidade
sub.ectivista da interpretao deve ser mitiada& o resultado da
interpretao no pode ir para alm daquilo que uma pessoa mdia,
colocada na posio concreta do destinat,rio do acto, poderia compreender.
Os meios de interpretao so ar"umentos que possibilitam
determinada concluso&
) Ar"umentos lin"usticos& a interpretao inicia#se na formulao
lin"ustica do acto administrativo, atravs da delimitao do seu campo
semAntico, e no pode ir alm deste. Aspectos relevantes& si"nos
lin"usticos que traduzem a deciso nsita no acto tal como a sua
fundamentao.
0 Ar"umentos "enticos& anteriores 1 pr6pria abertura do procedimento
. requerimento dos interessados, decis/es, ordens e directivas em
procedimento anteriores.
3 Ar"umentos sistem,ticos& a interpretao deve atender 1 con-uno e
articulao das diversas prescri/es -urdicas que nele eventualmente
este-am contidas $argumentos sistem%ticos intr'nsecos%, bem como 1s
prescri/es contidas em outros actos administrativos relevantes para a
7xao do seu sentido $argumentos sistem%ticos extr'nsecos%.
Estando a administrao adstrita ao princpio da le"alidade, o acto
administrativo deve ser interpretado em conformidade com as normas
-urdicas, desde lo"o constitucionais e le"ais que l+e so aplic,veis.
Estando a administrao adstrita 1 prossecuo do interesse pblico
de7nido por lei, a interpretao do acto administrativo deve ser
positivamente orientada para a prossecuo dos 7ns normativamente
de7nidos.
9 Ar"umentos retirados dos comportamentos posteriores da
administrao e do destinat,rio do acto& comportamentos relevantes da
administrao . eventuais actos secund,rios que ten+am por ob-ecto o acto
interpretando, praticados pelo seu autor ou por outro 6r"o administrativo,
e aqueles em que se traduz a execuo do acto em causa.
Actos relevantes do destinat,rio do acto& aqueles em que se traduz o
acatamento ou o desacatamento do acto interpretado e o teor de peti/es,
requerimentos, reclama/es eGou recursos administrativos, bem como de
ac/es -urisdicionais que o destinat,rio ten+a apresentado.
#% E<ist=ncia e ine<ist=ncia do acto administrativo
409
A; Re:uisitos de e<ist=ncia do acto administrativo
:o exi"ncias relativas aos aspectos estruturais do conceito de acto
administrativo, tal como resulta do art. 03).4.
>; Qmbito da ine<ist=ncia do acto administrativo
A relevAncia -urdico#administrativa da inexistncia sofreu com a entrada em
vi"or do (5A, pela amplitude dos casos de nulidade ob-ecto de previso normativa
$art. 099.4% que abran"em situa/es que de outro modo seriam consideradas como
de inexistncia.
Actos viciados de usurpao de poder, de coao fsica e de falta de qu6rum ou
maioria faltam, respectivamente, o exerccio da funo administrativa, o car,cter volunt,rio e
a existncia de uma deciso . aspectos esses indenti7cadores do conceito de acto
administrativo, pelo que deveriam prima facie ser considerados como inexistentes. (ontudo,
o (5A considera#os nulos.
Os art 09D.4, n.40 09F.4, n.40, a% referem expressamente a inexistncia.
#xemplos consensuais" actos no praticados mas notifcados aos
destinat%rios- as licenas no emitidas mas tituladas por alvar%- os actos praticados
por meros agentes sem delegao de poderes ou ao abrigo de delegaes
inefca+es- actos praticados por usurpadores de funes pblicas!
Eo existe qualquer aparncia de acto. A existir, no rene os requisitos
mnimos necess,rios para a sua imputao a uma pessoa colectiva administrativa.
'; Reime .ur/dico da ine<ist=ncia do acto administrativo
Em coerncia com a sua viso minimal da inexistncia -urdica, o (5A limita#
se a referir a sua insanabilidade mediante rati7cao, reforma ou converso $art.
09D.4, n.40% e a sua irrevo"abilidade $art. 09F.4, n.40%.
O art. <C.4, n.40 (5=A no pode deixar de aplicar#se aos actos
administrativos inexistentes, por maioria de razo, o re"ime dos actos nulos $art.
09;.4%.
=ambm se l+es pode aplicar o art. 09;.4, n.49 visto visar salva"uardar
situa/es de con7ana que podem "erar#se independentemente da existncia
-urdica do acto.
O art. DF.4, n.49 (5=A exi"e que, quando se-a pedida a declarao de inexistncia, o
autor produza ou requeira a produo da prova da aparncia desse acto.
5rofessor& [ luz do (5=A e do princpio da tutela -urisdicional efectiva $art. 3).4, n.40
('5% deve re-eitar#se a ideia se"undo a qual a impu"nao contenciosa deve ser re-eitada
por falta de um pressuposto procedimental relativo ao ob-ecto.
B% @ealidade e ilealidade do acto administrativo
A; Re:uisitos de lealidade do acto administrativo
Existem situa/es mar"inais em que a sua preterio "era mera
irre"ularidade.
i; E<ist=ncia dos &ressu&ostos ob.ectivos e elementos do acto
administrativo
5rimeiro, os seus pressupostos tm ue existir nos planos material eGou
-urdico. Assim, os actos administrativos tm que ter autor, destinat,rios, contedo,
ob-ecto, forma, formalidades, 7m e motivos.
ii; Re:uisitos sub.ectivos da lealidade do acto administrativo
) 'equisitos relativos ao autor& que ten+a sido re"ularmente investido nas
fun/es que exerce e tem que ser id6neo $i.e. no se veri7car qualquer
impedimento 1 sua interveno . art. ;;.4 e se"s%.
410
0 'equisitos relativos ao autor e 1 competncia& o 6r"o tem que ser titular
das atribui/es prosse"uidas com a pr,tica do acto e tem que ser o 6r"o
le"almente competente para a pr,tica do acto $art, 3F.4, n.40%.
3 'equisitos relativos ao autor e 1 vontade& a vontade tem que ser
livre $sem coao ou constran"imento% e esclarecida $con+ecer todas as
circunstAncias de facto e de direito relevantes para a deciso%.
9 'equisitos relativos aos destinat,rios& tm que ser id6neos como suporte
le"timo dos efeitos que o acto visa produzir.
ii; Re:uisitos ob.ectivos materiais de lealidade do acto
administrativo
Em "eral&
'equisitos relativos aos pressupostos de facto e de direito da deciso&
vinculadamente exi"idas por lei ou no exerccio da mar"em de livre deciso.
'equisitos relativos ao contedo e ao ob-ecto& tm que ser material e
-uridicamente possveis, inteli"veis e le"ais, no sentido de compatveis e conformes
com o bloco de le"alidade.
'equisitos relativos ao contedo& tem que respeitar os princpios $art. 3@@.4,
n.4 ('5%! a deciso 7nal deve resolver todas as quest/es pertinentes suscitadas
$art. 0)D.4 (5A%!
o (l,usulas acess6rias& aspectos Lacess6riosM resultantes de deciso
discricion,ria da administrao, permitindo optimizar a articulao de
interesses, eventualmente con>ituantes, em presena, mediante a
>exibilizao do contedo decis6rio do acto administrativo.
O art. 030.4 (5A importa do ?ireito civil& a condio, o termo e o modo.
O art. 039.4 contm uma +abilitao "enrica, apenas com 3 limites& a
contrariedade 1 lei e ao 7m a que o acto se destina.
A redaco do art. 030.4 (5A, ao inculcar que as cl,usulas acess6rias apenas tm
que ser compatveis com o 7m le"al, en"anadora . (5A Anotado.
Q admissvel a reserva de revo"ao $como cl,usula acess6ria%, embora no
de forma arbitr,ria e com os mesmos limites que vi"oram para a condio, o termo
e o modo.
o Kundamentao dos actos administrativos& exi"ncia da ('5 quanto
aos actos desfavor,veis $art. 3@C.4, n.49 ('5%.
O (5A alar"ou substancialmente o Ambito dos actos su-eitos a
fundamentao . art. 03;.4, n.40! e 03@.4, n.40 (5A%. Excludos da necessidade de
fundamentao esto, a contrario sensu, todos os restantes actos administrativos.
Os tribunais administrativos tm vindo a entender que, por fora do princpio do
aproveitamento do acto administrativo, os vcios da fundamentao $embora no a sua falta%
no "eraro a invalidade do acto viciado quando o tribunal 7que convencido de que o acto,
com o sentido e contedo com que foi praticado era a nica deciso admissvel.
5rof. Narcelo& Estes termos levam a uma preterio quase inte"ral das fun/es do
instituto da fundamentao.
'equisitos& expressa $art. 3@C.4, n.49 ('5! art. 03<.4 (5A%, sucinta, clara,
con"ruente, su7ciente, acessvel.
A fundamentao ser, conforme 1s exi"ncias constitucionais e le"ais
quando permita a uma pessoa mdia, colocada na posio do destinat,rio do acto,
compreender as raz/es que levaram 1 sua emisso $art. 03<.4, n.43%.
:=A& Lo dever de fundamentao cumpre#se desde que exista uma
declarao a exprimir um discurso que pretenda -usti7car a deciso,
independentemente de esse arrazoado ser materialmente correcto, convincente e
inatac,velM.
A "eneralidade da doutrina e -urisprudncia consideram que se trata de uma
formalidade, essencial quando exi"ida por lei, concomitante do acto administrativo,
no inte"rando o seu contedo.
iii; Re:uisitos ob.ectivos 0ormais
411
) 'equisitos relativos 1 forma& forma escrita ou oral $art. 033.4%
0 'equisitos relativos 1s formalidades& art. 039.4
iv; Re:uisitos ob.ectivos 0uncionais
'equisitos relativos ao 7m& prossecuo do interesse pblico $fm real%,
de7nido por lei $fm legal%. Exi"e#se coincidncia entre 7m real e o 7m le"al dos
actos administrativos
'equisitos relativos aos motivos& ponderao dos interesses pblicos e
provados relevantes para a deciso, por fora do princpio da imparcialidade, quer
na sua dimenso ne"ativa, quer na positiva
'equisitos relativos ao 7m e aos motivos& tribunais administrativos .
pra"matismo quanto 1 averi"uao da conformidade entre o 7m le"al e o 7m real,
exi"indo apenas que o motivo determinante ten+a visado a prossecuo do 7m
le"al.
>; V/cios do acto administrativo
i; Evolu)+o Eist,rica
A teoria dos vcios do acto administrativo nasceu no ?ireito administrativo
francs do sculo TIT.
O nico mecanismo de reaco dos particulares contra os actos
administrativos ile"ais era o ento c+amado recurso por excesso de poder,
autonomizando#se a incompetncia, o vcio de forma a violao de lei e o desvio de
poder.
:6 por in>uncia de N. (AE=AEO, se passou a falar de uma construo
coerente neste domnio, que distin"uia claramente < vcios& usurpao de poder,
incompetncia, vcio de forma, desvio de poder e violao de lei.
Esta construo teve valor normativo em 0F<@.
A tendncia actual para relativizar a teoria dos vcios do acto
administrativo. A entrada em vi"or do (5=A acarretou a eliminao de qualquer
enumerao le"al dos vcios do acto administrativo.
As insu7cincias e o declnio da teoria dos vcios do acto administrativo so
+o-e patentes& no cobre todas as ile"alidades.
ii; Os tradicionais v/cios do acto administrativo
Rsur&a)+o de &oder6 quando um 6r"o da administrao pblica exercer
uma outra funo do Estado que no a funo administrativa, sem para isso estar
+abilitado . violao do princpio da separao de poderes $art. 0CD.4 (5A%.
Incom&et=ncia6 quando um 6r"o administrativo pratica um acto
administrativo sem que qualquer norma le"al l+e atribua a competncia para tal .
consequncia directa do princpio da reserva de lei, na sua dimenso de
precedncia de lei, e do subprincpio da le"alidade da competncia.
A incompetncia pode ser absoluta ou relativa& consoante se-a estran+o 1s
atribui/es da pessoa colectiva ou da unidade de atribui/es em que o seu autor se
insere, ou no.
V/cio de 0orma6 desrespeito dos requisitos formais de le"alidade . vcio de
forma por preterio da forma le"al eGou vcio de forma por preterio de
formalidades essenciais.
Desvio de &oder6 decorre da preterio de requisitos de le"alidade
respeitantes ao 7m e aos motivos dos actos administrativos.
A -urisprudncia e doutrina& +, desvio de poder apenas quando o motivo
principalmente determinante de um acto administrativo no visa a prossecuo do
7m le"al.
O desvio de poder pode ser por motivo de interesse privado ou por motivo de
interesse pblico $outro que no o 7m le"al%.
412
O desvio de poder um vcio tpico dos actos praticados ao abri"o de mar"em
de livre deciso administrativa.
As situa/es de desvio de poder, sobretudo doloso, so normalmente
dissimuladas pelos seus respons,veis . atravs da ocultao dos verdadeiros
motivos na fundamentao do acto . lo"o difceis de apurar.
A construo deste vcio tem vindo a assumir contornos secund,rios,
principalmente devido 1 moderna construo do princpio da imparcialidade,
permitindo ultrapassar al"umas destas suas limita/es.
Viola)+o de lei6 o conceito no abarca toda e qualquer violao da lei.
(ritrio positivo& Q o vcio em que incorrem os actos administrativos que
desrespeitem requisitos de le"alidade relativos aos pressupostos de facto, ao
ob-ecto e ao contedo.
(ritrio ne"ativo& padecem de violao de lei os actos administrativos ile"ais
cu-a ile"alidade no se possa reconduzir a qualquer dos outros vcios . car,cter
residual.
iii; Outros v/cios do acto administrativoS
5ara conferir um ri"or l6"ico 1 teoria dos vcios&
HOE_AJ2E: 5E'EI'A propSs a autonomizao da causa $como elemento do
acto administrativo%& adequao entre os pressupostos dos actos discricion,rios e o
seu contedo! se no estivesse presente 1 referida adequao padeceria o acto do
vcio de falta de causa.
O conceito de causa sucedAneo ob-ectivo da vontade.
Nais recentemente, 2IEI'A ?E AE?'A?E propSs a autonomizao do vcio de
falta de le"itimidade, que decorreria da idoneidade do autor e do destinat,rio.
(ontudo, estas tentativas de reformulao no tm tido sequncia doutrinal
ou -urisprudencial de relevo.
iv; V/cios do acto administrativo e v/cios da vontade
A vontade constitui um elemento do acto administrativo sobre o qual
incidem determinados requisitos de le"alidade.
A sua preterio ori"ina, por excluso de partes, a violao de lei.
Estes vcios so desi"nados se"undo a terminolo"ia utilizada no ?ireito
privado $erro, coaco%.
5ara K'EI=A: ?O ANA'AJ, os vcios da vontade no respeitam 1 preterio de
quaisquer requisitos de le"alidade. Assim, um acto administrativo pode ser inv,lido sem ser
ile"al.
5rof. Narcelo& =al no se a7"ura conveniente.
2cios da vontade quanto aos aspectos vinculados dos actos administrativos&
o erro de facto ou de direito , em princpio, irrelevante se todos os aspectos
vinculados do acto estivessem -uridicamente conformes, mas poder, relevar se
tiver sido induzido por dolo do particular.
'; A invalidade do acto administrativo
Arts. 099.4#09@.4 (5A
i; A nulidade do acto administrativo
7 "% Qmbito da nulidade
O art. 099.4& n.40 . cl,usula "eral! n.43 . enumerao exempli7cativa.
(ritrio "eral de nulidade& falta de elementos essenciais&
Elementos do acto administrativo . sub-ectivos e ob-ectivos, materiais, formais
e funcionais.
413
A lei refere#se ao autor e destinat,rios do acto administrativo como
elementos e no como pressupostos sub-ectivos.
A falta de um elemento essencial corresponde 1 sua ausncia total e no 1
mera existncia de um vcio que o afecte.
Estas so situa/es raras. #x!" falta o elemento destinat%rio se a pessoa visada por
um acto administrativo tiver morrido antes da sua emisso!
Os elementos essenciais so tambm os aspectos essenciais de7nidores de
cada tipo de acto administrativo $ex!" actos certifcativos, a veracidade dos factos
certifcados & 12$ anotado%! bem como sero equipar,veis 1 falta de elementos
essenciais, situa/es muito "raves $ex!" falta de fm pblico ou a falta total de
idoneidade do destinat%rio 2IEI'A ?E AE?'A?E%.
O :=A -, aceitou ambas as teses.
Actos viciados de usurpao de poder& correspondncia total entre o vcio e
o desvalor& todos os casos de usurpao de poderes "eram nulidade.
Incompetncia absoluta& por falta de atribui/es, mas deixa de fora al"umas
situa/es, como as secretarias re"ionais. =odavia, pode considerar#se que todas as
situa/es de incompetncia absoluta "eram nulidade.
Impossibilidade, ininteli"ibilidade e criminalidade do ob-ecto e do contedo&
situa/es de violao de lei. 5ara +aver impossibilidade necess,rio que o
contedo ou o ob-ecto de um determinado acto administrativo se-am, no apenas
proibidos pela ordem -urdica, mas absolutamente irrealiz,veis no plano f,ctico ou
-urdico.
Bm acto administrativo ininteli"vel quando a sua interpretao no permita
apurar quais os efeitos que visa produzir ou qual a realidade sobre a qual pretende
incidir.
LActos administrativos que impliquem a pr,tica de um crimeM . interpretao
extensiva& situa/es em que o acto administrativo envolva, na sua preparao ou
execuo, a pr,tica de um crime $ex!" acto praticado sob extorso%.
2iolao do contedo essencial de um direito fundamental& devem entender#
se apenas os direitos, liberdades e "arantias $=tulo II da 5arte I ('5, quer os
direitos an,lo"os a estes . art. 0D.4 ('5%.
Q excessivamente restrita a interpretao de K'EI=A: do ANA'AJ& s6 esto
em causa direitos estritamente li"ados 1 di"nidade da pessoa +umana.
Autores sub-ectivistas tendem a considerar que a fundamentao e a audincia dos
interessados so prescritas em benefcio dos particulares, correspondendo a situa/es
-urdicas sub-ectivas com proteco constitucional e, portanto, a direitos fundamentais cu-a
violao "era nulidade.
Autores ob-ectivistas tendem a considerar que ambos os institutos visam
fundamentalmente a mel+or prossecuo do interesse pblico, constituindo por isso meros
deveres ob-ectivos da administrao, cu-a violao "era mera anulabilidade.
[ luz do art. 3@C.4, n.49 ('5 difcil deixar de sustentar a nulidade dos actos que
pretiram a exi"ncia do seu cumprimento. =odavia, "rande parte da doutrina e dos tribunais
administrativos tm sustentado a mera anulabilidade dos actos administrativos em causa.
Actos praticados sob coao& falta ou vcio da vontade, recondutveis 1
violao de lei.
(arncia absoluta de forma le"al& interpreta#se extensivamente a norma de
modo a abran"er no apenas a formas em sentido estrito, mas tambm as
formalidades.
Eo +, certamente carncia absoluta de forma quando em vez de forma escrita
quali7cada $ex.& portaria% se emita sob forma escrita simples $ex.& despac+o% .
"erador de mera anulabilidade.
Q duvidoso que +a-a carncia absoluta de forma le"al quando a lei prescreva
forma oral para determinado acto administrativo e este se-a emitido sob forma
escrita . irre"ularidade.
414
Nas, no se exclui a aplicao do art. 099.4, n.43, f% quando a forma oral se-a
le"almente exi"ida por motivos que no se-am de simples desburocratizao, mas
por, ex!" salvaguarda de interesses substanciais dos destinat%rios do acto . (5A
Anotado.
Interpretao mais restritiva& 2IEI'A ?E AE?'A?E defende s6 estar nesta situao os
casos em que a forma prescrita por lei se-a uma forma escrita solene e o acto administrativo
for expedido sob forma oral. (ontudo, esta tese compa"ina#se mal com o texto normativo,
pois uma forma escrita prescrita por lei , ainda que simples, uma forma le"al.
) ?esrespeito dos requisitos de normalidade circunstancial das delibera/es,
inobservAncia do qu6rum ou da maioria le"almente exi"idos& vcio de forma
espec7co das delibera/es dos 6r"os cole"iais quer na sequncia de perturba/es
provocadas pelo pblico presente, quer o tumulto proven+a do interior do pr6prio
6r"o. Eos dois ltimos casos, no esto reunidas as condi/es mnimas de
cole"ialidade.
2IEI'A ?E AE?'A?E interpreta restritivamente o preceito& s6 as situa/es extremas de
falta de qu6rum ou de maioria provocam a nulidade das delibera/es aprovadas. Nas, no
parece +aver sustentao textual para esta interpretao.
0 2iolao de decis/es -urisdicionais& as decis/es dos tribunais so obri"at6rias
para a administrao e prevalecem sobre as decis/es desta. A sua preterio
padece de violao de lei.
A fora de caso -ul"ado das decis/es -urisdicionais traduz#se nas suas
imodi7cabilidade e vinculatividade, visto no serem ob-ecto de recurso ordin,rio
para outro tribunal e ob-ecto de reforada tutela constitucional.
O art. 0<C.4, n.43 (5=A alar"ou a previso de nulidade, abran"endo os actos
administrativos que desrespeitam qualquer deciso -urisdicional, ainda que no
transitada em -ul"ado $ex!" acto administrativo ue desacate uma providncia
cautelar%.
3 'elao de consequencialidade com actos administrativos anteriores
inv,lidos& o preceito excessivamente amplo . deveria apenas prever para aqueles
que se apresentem como viciados em resultado da insubsistncia que deriva de
actos anteriores inv,lidos, "erando vcio de forma ou violao de lei.
Este preceito destina#se a asse"urar que as consequncias da invalidade dos
actos antecedentes se efectivem plenamente& caso os actos consequentes fossem
meramente anul,veis, a anulao dos actos antecedentes poderia 7car sem efeitos
pr,ticos.
Existem restri/es a esta nulidade&
o 5rimeiro, no decorre para a administrao qualquer proibio de
voltar a praticar um acto idntico ao anulado, desde que a
formalidade em causa se-a observada.
o :e"undo, a situao dos interessados na invalidade do acto
antecedente tem que ser compatibilizada com a de terceiros com
interesse na manuteno do acto consequente . em al"umas
situa/es, a nulidade poder, no ser oponvel 1queles terceiros.
O art. 0D9, n.49 e ; (5=A tentou resolver al"uns dos problemas oriundos deste
preceito.
5or maioria de razo, so tambm necessariamente nulos os actos
consequentes de actos nulos ou inexistentes.
9 Actos administrativos de renncia 1 competncia& $art. 3F.4, n.43 (5A%.
(aso fossem meramente anul,veis, os actos em causa poderiam importar uma
modi7cao duradoura na distribuio normativa de competncias e, como tal, uma
derro"ao da reserva de lei.
; Eulidades estabelecidas em leis especiais& art. F<.4 JAJ.
< Eulidades por natureza&
5oder, +aver casos de nulidade no previstos na leiZ
415
:e"undo um vel+o do"ma& no pode +aver nulidade seno por determinao
da lei. (ontudo, parte da doutrina portu"uesa $como K'EI=A: do ANA'AJ% defende
que um acto administrativo poderia ser nulo, independentemente de previso le"al,
caso a possibilidade da sua produo de efeitos fosse l6"ica ou valorativamente
inaceit,vel, com o re"ime de anulabilidade.
Ex.& Aplicao de normas le"ais inconstitucionais seria para :AJHA?O de NA=O: e
\JAE(O de NO'AI: um caso de nulidade por natureza.
=odavia, no esta a posio dos tribunais administrativos e do pr6prio =ribunal
(onstitucional, que sustenta a mera anulabilidade dos actos em causa.
" 2% Reime da nulidade
7 =otal improdutividade -urdica de efeitos& os actos nulos so necessariamente
ine7cazes.
" Eo vinculatividade e inexecutoriedade& no estando expressamente
previstas na lei, so manifestamente recon+ecidas pela -urisprudncia e doutrina
como consequncias da sua total improdutividade.
2 IrrelevAncia do decurso do tempo $art. 09;.4, n.43%& a nulidade pode ser
invocada a todo o tempo, inclusivamente mediante impu"nao administrativa ou
-urisdicional. O decurso do tempo no permite a superao da nulidade ou sequer a
consolidao do acto nulo na ordem -urdica . decorrendo problemas de
compatibilizao com o princpio da tutela da con7ana $art. 099.4, n.43, i%.
3 Insanabilidade $art. 09D.4%& no podem vir a produzi#los em virtude de actos
administrativos secund,rios $rati7cao, reforma, converso% que os expur"em da
ile"alidade de que padecem.
8 ?esnecessidade de declarao -urisdicional ou adm $art. 09;.4%& por raz/es
de se"urana -urdica. A existir tal declarao, esta tem car,cter declarativo e no
constitutivo da e7c,cia do acto.
9 5ossibilidade "eral de con+ecimento $art. 09;.4, n.43! art. 30.4 ('5%&
qualquer tribunal, mesmo que no administrativo, pode desaplicar um acto nulo!
qualquer 6r"o ou a"ente da administrao pode recusar#se a acatar um acto nulo!
qualquer particular pode desobedecer a um acto nulo, exercendo o seu direito de
resistncia.
O art. 09;.4, n.43 vai lon"e de mais ao a7rmar que qualquer tribunal ou 6r"o da
administrao pode declarar a nulidade de um acto administrativo. A faculdade de
declarao da nulidade reserva#se aos tribunais com competncia para anular actos
administrativos $tribunais administrativos% e aos 6r"os administrativos competentes para
revo",#los . (5A Anotado.
? 5ossibilidade de con+ecimento o7cioso $art. 09;.4, n.43%& mesmo que a
nulidade no ten+a sido ale"ada pelas partes ou pelos interessados.
5 Irrevo"abilidade& art. 09F.4, n.40, a%.
# 5ossibilidade de -uridi7cao dos efeitos putativos& art. 09;.4, n.49
permitindo que as situa/es de facto criadas 1 sombra de um acto nulo possam ser
-uridi7cadas se, por fora do decurso do tempo, os princpios "erais de ?ireito
impuserem a sua consolidao . princpio da tutela da con7ana.
ii; A anulabilidade do acto administrativo
"% Qmbito da anulabilidade6
?esvalor residual do acto administrativo, encontra o seu teor no art. 09<.4
(5A.
416
2% Reime da anulabilidade6
O art. 09@.4 decorre da compatibilizao entre a necessidade de
reinte"rao da ordem -urdica violada pelo acto ile"al e preocupa/es de
se"urana -urdica e tutela da con7ana.
) 5ossibilidade de produo de efeitos -urdicos $art. 03D.4, n.43%, desde que
preenc+idos os respectivos requisitos de e7c,cia.
0 2inculatividade e executoriedade& art. 0;F.4, n.40. (aso os destinat,rios no
acatem as suas imposi/es, o acto pode ser executado, ou se-a, imposto pela fora
como se se tratasse de um acto v,lido.
3 (onsolidao por decurso do tempo $art. 09@.4, n.43! e 0;0.4, n.40%. A
revo"ao administrativa e a anulao -urisdicional dos actos anul,veis s6 podem
ser solicitadas um ano a partir da data da sua publicao, se obri"at6ria, ou da
emisso do acto.
=eoricamente, este prazo pode ser ultrapassado pelo prazo de 9 meses para a
impu"nao contenciosa pelos interessados, em situa/es absolutamente anormais
de noti7cao muito tardia dos destinat,rios do acto.
K'EI=A: do ANA'AJ& o decurso do prazo de impu"nao dos actos anul,veis opera a sua
sanao. 5ara 2IEI'A ?E AE?'A?E acarreta apenas a sua insindicabilidade administrativa e
contenciosa.
) :anabilidade& art. 09D.4, n.40, a contrario sensu, mediante um acto
administrativo secund,rio $rati7cao, reforma ou converso% que os expur"ue da
ile"alidade de que padecem.
0 Eecessidade de anulao -urisdicional ou revo"ao adminitrativa& art. 09;.4,
n.40, a contrario sensu. At esta ocorrer, e caso rena os respectivos requisitos de
e7c,cia, o acto anul,vel produz efeitos, vinculativo e pode ser executado.
Ambas tm car,cter constitutivo da destruio dos efeitos do acto.
) (ar,cter retroactivo da revo"ao ou anulao& $art. 0;<.4, n.43! e 0D9.4,
n.40 (5=A%. O que implica a constituio da administrao no dever de reconstituir
inte"ralmente a situao actual +ipottica.
0 (ar,cter restrito da competncia para o seu con+ecimento& art. 0;3.4. :6 os
tribunais administrativos podem con+ecer da anulabilidade, e s6 al"uns 6r"os
administrativos podem revo"ar os actos anul,veis.
Os particulares no se podem recusar a obedecer& o desacatamento pode
mesmo ser sancionado criminalmente. Os interessados tm que impu"nar o acto
-urisdicional ou administrativo, ou ainda solicitar a suspenso da sua e7c,cia.
) Eecessidade de ale"ao perante os tribunais dos vcios determinantes da
anulabilidade& no entanto, a anulabilidade de con+ecimento o7cioso pela
administrao $nos procedimentos de controlo, art. 09C.4%.
0 'evo"abilidade& art. 09C.4 e 0;0.4.
iii; 'orres&ond=ncia entre v/cios e desvalores do acto
administrativo
:alvo quanto 1 usurpao de poder, que "era sempre nulidade $art. 099.4,
n.43, a%, no existe uma correspondncia total entre cada um dos restantes vcios e
um desvalor espec7co.
iv; 'umula)+o de desvalores no mesmo acto administrativo
417
A nulidade consome o desvalor menos "rave $anulabilidade%, devendo
considerar#se o acto, para todos os efeitos, como nulo.
(ontudo, aqueles vcios que "eram anulabilidade s6 podendo ser invocados
como fundamentos de impu"nao administrativa ou -urisdicional dentro dos prazos
le"almente previstos para a invocao do desvalor por si "erado.
Ex.& um acto simultaneamente viciado de carncia absoluta de forma le"al e de
incompetncia relativa nulo, podendo ser impu"nado a todo o tempo! mas a incompetncia
relativa s6 pode ser invocada cimo fundamento da anulao do acto dentro do prazo para a
impu"nao de actos administrativos anul,veis.
D; A irreularidade do acto administrativo
O (5A nem sequer se l+e refere expressamente.
#xemplos"
4 $ctos viciados de erros de c%lculo e de escrita 7art! /89!0:!
/ $ctos ue no mencionem ter sido praticados ao abrigo de delegaes de
poderes 7art! .9!0:!
5 $ctos praticados com excesso de forma, nos casos em ue tal no impliue
invalidade!
. $ctos em cujo procedimento ten,am sido preteridas formalidades
degradadas em no essenciais!
O re"ime -urdico dos actos irre"ulares essencialmente idntico ao dos
actos le"ais e re"ulares.
O acto administrativo irre"ular ile"al e, como tal, ilcito para efeitos de
responsabilidade disciplinar e civil $ou mesmo contra#ordenacional e criminal%, o
que acarreta uma diminuio da sua funo tituladora.
"7% E(c2cia, ine(c2cia e e0eitos do acto administrativo
A; Re:uisitos de e(c2cia do acto administrativo
Apesar do art. 03D.4 (5A, o (6di"o contm 3 re"ras "erais acerca da e7c,cia
dos actos administrativos&
) Bma para actos 0avor2veis $art. 03D.4%.
0 Outra para actos des0avor2veis $na terminolo"ia le"al, excessivamente
restrita Lactos constitutivos e deveres ou encar"osM% . art. 093.4.
*uando os actos administrativos desfavor,veis esto su-eitos a publicao
obri"at6ria, parece fazer#se depender desta, e no da noti7cao, a sua e7c,cia.
E parece ainda permitir#se que o acto produza efeitos ainda que no
noti7cado, a partir do comeo da sua execuo $art. 093.4, n.40%, o que se tem por
veri7cado aquando da produo de quaisquer efeitos que atin-am os destinat,rios
do acto $art. 093.4, n.49%.
Este preceito tem de se interpretado conforme ao art. 3@C.4, n.49 ('5, sendo
inadmissvel que actos desfavor,veis no noti7cados, ainda que publicados ou
executados, produzam efeitos em relao aos seus destinat,rios.
*uando se-am ambas obri"at6rias, so requisitos cumulativos de e7c,cia
dos actos desfavor,veis, que comeam a produzir efeitos em relao aos seus
destinat,rios a partir da data em que a ltima daqueles ocorra.
Re:uisitos "erais de car2cter neativo, de e7c,cia&
Eo nulidade
Ausncia de suspenso de e7c,cia
5ublicao $art. 09).4! e 090.4! e 9D.4, n.43 (5A! art. F0.4 JAJ%
Aprovao $art. 03F.4, a%& aprovao +ier,rquica, ou aprovao tutelar em
caso de tutela inte"rativa a posteriori
2isto& art. 03F.4, c%, com previso "enrica . trata#se de um acto de
aprovao com a particularidade de ser emitido por um 6r"o de controlo
$actualmente, o =ribunal de (ontas%
418
'eferendo $art. 03F.4, a%& no o referendo nacional que no pode incidir
sobre actos administrativos $art. 00<.4, n.49 ('5%, mas o referendo local $art.
3;).4 ('5%
2eri7cao de condio ou termo suspensivos $art. 03F.4, b%
'eduo a acta e aprovao desta ou da respectiva minuta $art. 3D.4, n.4;! e
033.4, n.43 . delibera/es dos 6r"os cole"iais
Aceitao do destinat,rio
>; Qmbito tem&oral dos e0eitos do acto administrativo
Os efeitos que se reportam ao passado desi"nam#se por efeitos retroactivos
$art. 03C.4%.
Os efeitos podem ser retroactivos por&
Determina)+o da lei&
o Actos administrativos interpretativos $art. 03C.4, n.40, a% e de
recti7cao $art. 0;C.4, n.43%.
o Actos administrativos de execuo de decis/es -urisdicionais $art.
03C.4, n.40, b%.
O que implica o dever, pela administrao, de reconstituir
inte"ralmente a situao actual +ipottica, pela emisso de actos
retroactivos $art. 0D9.4, n.40 e 3 (5=A%.
Esta retroactividade tem 3 limites& art. 03C.4, n.40, b%! e a imposio
de deveres, a aplicao de san/es ou a restrio de direitos ou interesses
le"almente prote"idos $art. 0D9.4, n.43 (5=A%.
o Actos administrativos de revo"ao de actos inv,lidos $art. 0;<.4,
n43% . reinte"rao plena da le"alidade violada.
Decis+o discricion2ria administrativa6
o Actos administrativos favor,veis $art. 03C.4, n.43, a%! e 0;<.4, n.49, a%
o Actos revo"at6rios emitidos pelo autor do acto revo"ado em sede de
procedimento de controlo $art. 03C.4, n.43, b%
Ea reclamao essa reviso compete ao pr6prio autor do 6r"o $art.
0<C.4, n.43, a%. Eos recursos cabe a um 6r"o diverso, mas ao autor do acto
sempre dada a possibilidade de retractar#se, revo"ando o acto impu"nado.
) Actos administrativos desfavor,veis de revo"ao de actos v,lidos $art.
0;<.4, n.49, b%
'; E0eitos &rotot/&icos dos actos administrativos e(caCes
) Efeito vinculativo& car,cter obri"at6rio das determina/es contidas no acto
administrativo para os su-eitos da relao -urdica sobre a qual incide, com al"umas
excep/es.
0 Efeito de previso& implica a necessidade de todos os 6r"os pblicos, alm
do seu autor, observarem o acto adminstrativo, ainda que subsistam dvidas acerca
da sua le"alidade, e de o tomarem como pressuposto das suas decis/es.
3 #x!" sendo algu3m titular de um certifcado de licenciatura em Direito efca+, no l,e
pode ser negada a inscrio na Ordem dos $dvogados com o fundamento de no possuir
auela licenciatura!
9 Efeito le"alizador& $manifestao do efeito de previso% implica a
impossibilidade de adopo de medidas administrativas, nomeadamente de
preveno ou de represso de riscos, contra actua/es de su-eitos provados
tituladas por actos administrativos.
; Ex.& le"itimidade de actua/es administrativas destinadas a prevenir riscos
ambientais resultantes de actividades industriais privadas ob-ecto de licenciamento pblico.
Ou, le"itimidade de imposio administrativa de deveres de remoo dos danos ambientais
provocados no exerccio de actividades tituladas por actos administrativos permissivos.
419
< Efeito conformador& pressup/e que, apesar de ser um acto -urdico#pblico,
em certas circunstAncias o acto administrativo molda o contedo de rela/es
-urdicas entre privados . administrao infra#estrutural.
@ (ontudo, os tribunais -udiciais portu"ueses tm#se recusado a aceitar o efeito
conformador dos actos administrativos e as suas consequncias processuais . ac6rdos do
:=8, mediante os quais particulares foram obri"ados a cessar actividades tituladas por actos
adm permissivos e7cazes eGou a ressarcir os danos que elas provocaram a terceiros.
D Efeito -usti7cador& afastamento, por actos administrativos permissivos, da
ilicitude penal de factos praticados por particulares . a consequncia imediata a
desapario de um pressuposto da responsabilidade criminal e, portanto, a
impunidade daquele facto. Q, no entanto, muito duvidoso que se possa considerar
-usti7cada a ilicitude de factos dolosos.
C Os actos administrativos que envolvam a pr,tica de crimes so nulos e de
nen+um efeito $art. 099.4, n.43, c%! e 09;.4, n.40%, pelo que um acto administrativo
cu-o contedo contemple directamente a pr,tica de um crime no pode ter,
naturalmente, qualquer efeito -usti7cador $embora possa, eventualmente, revelar
para efeitos de "raduao da culpabilidade do a"ente%.
F Efeito de determinao& vinculao dos 6r"os da administrao, no
propriamente 1s decis/es contidas em actos administrativos anteriores, mas 1
determinao dos factos na base da qual aqueles foram adoptados.
0)Este efeito s6 existe quando previsto na lei . ex!" uando so
normativamente exigidos v%rios actos permissivos, de rgos diferentes, para o
exerc'cio de uma mesma actividade!
420
""% Actos administrativos secund2rios es&ecialmente reulados
Q o caso dos actos revisivos de revo"ao! a substituio e
modi7cao! a declarao de nulidade e suspenso! dos actos de
esclarecimento de recti7cao! e dos actos saneadores de rati7cao#
sanao, reforma e converso.
A; Revoa)+o
i; Dundamento da com&et=ncia revoat,ria
A revo"ao de actos adm fundamenta#se no poder "enrico de auto#
controlo da adm pblica.
Este +eter6nomo . quando cabe a um 6r"o adm diverso daquele
que praticou o acto ob-ecto de controlo $poder de superviso%.
Q aut6nomo . quando cabe ao pr6prio 6r"o autor do acto ob-ecto de
controlo $poder de auto#controlo em sentido estrito%.
Ao contr,rio do que, por vezes, se a7rma $K'EI=A: do ANA'AJ%, a
competncia revo"at6ria no decorre da competncia dispositiva $art. 0;3.4
e 0D;.4 (5A%.
ii; Revoa)+o e colis+o de &rinc/&ios
Os princpios da le"alidade e da prossecuo do interesse pblico so
os fundamentos ltimos do instituto da revo"ao de actos adm.
(ontudo, so ainda relevantes os princpios da tutela da con7ana e
do respeito pelas posi/es -urdicas sub-ectivas dos particulares, e a funo
estabilizadora dos actos adm $estabilidade, se"urana e previsibilidade da
actuao adm%.
O (5A visa atin"ir um ponto de equilbrio entre ambas as exi"ncias.
iii; Revoa)+o e marem de livre decis+o
A competncia revo"at6ria de actos adm ile"ais de exerccio
vinculado ou discricion,rioZ
Aparentemente, a resposta no poderia deixar de ser a primeira! caso
contr,rio, a adm disporia, em momento posterior, da possibilidade entre
revo"ar ou no os actos ile"ais por si praticados.
Eo entanto, o princpio da le"alidade obri"a a adm a eliminar as
ile"alidades de que padeam os actos, mas no obri"a necessariamente 1
eliminao desses mesmos actos. Assim, pode eliminar#se um vcio atravs
da sua sanao, substituio ou modi7cao . a adm "ozar, de
discricionariedade optativa entre todos.
iv; Re:uisitos de lealidade da revoa)+o
"% 'equisitos sub-ectivos& competncia revo"at6ria
Autor do acto& art. 0;3, n.40, parte inicial.
A quem que pertence a competncia para revo"ar actos adm
viciados de incompetncia relativa& os 6r"os que os praticaram $teoria do
autor efectivo% ou os 6r"os le"almente competentes para os praticar
$teoria do autor le"al%Z
A soluo correcta a teoria do autor efectivo, art. 09D.4, n.49 (5A.
X
5rofessores :Q'2BJO (O''EIA, 5ABJO O=EO', E:=E2E: de OJI2EI'A
. teoria do autor le"al. Esta teoria, que parte erradamente da premissa de
421
que a competncia revo"at6ria coincide ou tem que coincidir com a
competncia dispositiva, levaria 1 total perverso dos esquemas
constitucionais e le"ais de supra#infraordenao adm.
:uperiores +ier,rquicos do autor do acto& art. 0;3.4, n.40, parte
7nal.
Esta competncia decorre do poder de superviso e do poder,
acess6rio a este, de decidir recursos.
O art. 0;3.4, n.43 deve ser interpretado restritivamente, tendo em
conta o art. 0D;.4, n.40, que inequivocamente permite a revo"ao de tais
actos pelo superior em sede de recurso +ier,rquico.
Assim, a proibio aplica#se apenas 1 revo"ao espontAnea dos
actos do subalterno pelo seu superior.
O dele"ante e o subdele"ante em relao aos actos praticados
pelo dele"ado ou subdele"ado& art. 9F.4, n.43! e 0;3, n.43.
A lei no permite ao dele"ado ou subdele"ado a revo"ao de actos
adm praticados $no Ambito da competncia dele"ada%, pelo dele"ante ou
subdele"ante, sob pena de reverso da relao de supra#infraordenao
sub-acente 1 dele"ao de poderes.
Vr"os com poderes de tutela revo"at6ria& art. 0;3.4, n.49.
A competncia no decorre directamente do (5A, carecendo de
previso le"al expressa.
Vr"os cole"iais, em relao aos actos praticados pelos seus
membros& art. 0D@.4, n.43.
Esta competncia infere#se lo"icamente da remisso do art. 0D@.4,
n.49 para o 0D;.4, n.40.
Eormalmente, os 6r"os cole"iais no tm poder de superviso sobre
os seus membros $a no ser em situa/es de dele"ao de poderes%. Assim,
esta competncia revo"at6ria s6 existe nos casos previstos na lei.
2% 'equisitos ob-ectivos materiais& ob-ecto da revo"ao
O acto da revo"ao incide sobre 3 ob-ectos& directamente, os efeitos
do acto revo"ado! indirectamente, a situao -urdica material re"ulada por
aquele.
3%
4. Es&eci(cidades&
5ossibilidade do ob-ecto& o art. 09.4 (5A considera insusceptveis de
revo"ao os actos adm inexistentes, anulados contenciosamente,
actos nulos, e revo"ados com efeitos retroactivos, que nunca
existiriam ou -, no existem no momento da revo"ao.
Os actos caducados ou es"otados no podem ser revo"ados para o futuro,
na medida em que -, no produzem efeitos, mas podem ser revo"ados
retroactivamente $art. 09F.4, n.43%.
9% Os actos revo"at6rios de actos insusceptveis de
revo"ao padecem de violao de lei e so nulos por impossibilidade
do ob-ecto $art. 099.4, n.43, c%.
Je"alidade do ob-ecto& as proibi/es de revo"ao de actos v,lidos e
consolidados.
422
Existem actos adm cu-a revo"ao, apesar de possvel $na medida em
que produzem efeitos -urdicos susceptveis de destruio%, proibida por
lei.
(omo o caso dos actos adm v,lidos $por analo"ia, os actos
anul,veis consolidados pelo decurso do prazo de impu"nao contenciosa%&
(u-a emisso decorra de vinculao le"al $art. 0;).4, n.40, a%! pois a sua
revo"ao suscitaria uma ile"alidade por omisso.
*ue se-am favor,veis aos seus destinat,rios $art. 0;).4, n.40, b%! sob
pena de violao dos princpios da tutela da con7ana e do respeito pelos
posi/es -urdicas sub-ectivas dos particulares, e da funo estabilizadora
dos actos adm.
?os quais resultem para a adm obri"a/es le"ais ou dtos
indisponveis $art. 0;).4, n.40, c%.
A irrevo"abilidade dos actos favor,veis , contudo, apenas relativa&
eles podem ser revo"ados $art. 0;).4, n.43, a%, b%! e 03C.4, n.43, b%.
?% 'equisitos ob-ectivos materiais& pressupostos da revo"ao de actos
anul,veis
Os actos anul,veis s6 podem ser revo"ados dentro do prazo para a
sua impu"nao contenciosa $art. 0;0.4, n.40, parte inicial%.
O prazo relevante ser,, em situa/es normais, o prazo de 0 ano para
a impu"nao pelo Ninistrio 5blico . art. <C.4, n.43, a% (5=A, contado a
partir da pr,tica do acto ou da sua publicao, quando obri"at6ria $art. <F.4,
n.4@ (5A%.
5% ?ecorrido tal prazo, aquele pressuposto
desaparece, recaindo#se no re"ime de revo"ao de actos adm
v,lidos $art. 0;).4%.
'equisitos ob-ectivos formais& forma e formalidades da revo"ao
Korma da revo"ao& art. 0;9.4.
O acto revo"at6rio deve revestir a forma le"almente prescrita ou efectiva
para o acto revo"ado $paralelismo da forma le"al e efectiva, n.40 e 3%.
Kormalidades da revo"ao& art. 0;;.4.
'equisitos ob-ectivos funcionais& 7ns da revo"ao
Os 7ns variam consoante o acto revo"ado se-a&
2,lido& deve visar a mel+or prossecuo do interesse pblico.
Inv,lido& deve visar a reposio da le"alidade violada $art. 0;0.4, n.40%.
:e o motivo principalmente determinante da revo"ao visar a prossecuo
de um 7m distinto do seu 7m le"al, a revo"ao padece de desvio de poder.
5rofessor& a proibio de revo"ao de actos inv,lidos com
7nalidades de boa adm passvel de crticas.
v; E0eitos da revoa)+o
Os efeitos variam consoante o acto revo"ado se-a v,lido ou inv,lido,
sendo problem,tica a revo"ao de actos revo"at6rios.
'evo"ao de actos v,lidos&
=em sempre efeitos retroactivos ex lege $art. 0;<.4, n.43%, ou se-a, destr6i os
efeitos ile"ais do acto revo"ado a partir do momento em que se produziram.
423
(onsequncia necess,ria do princpio da le"alidade, na sua dimenso de
preferncia de lei.
'evo"ao de actos inv,lidos&
=em, em re"ra, efeitos meramente ab#ro"at6rios $art. 0;<.4, n.40%, ou se-a,
destr6i os efeitos do acto revo"ado apenas a partir do momento e que o
acto revo"at6rio adquire e7c,cia, preservando os efeitos produzidos at
esse momento $tradicionalmente desi"nado como cessao de efeitos%.
Eo entanto, pode adquirir efeitos retroactivos por deciso
discricion,ria do seu autor em 9 situa/es&
Art. 0;<.4, n.43, a%.
Art. 0;<.4, n.43, b%.
Art. 03C.4, n.43, b%.
'evo"ao de actos revo"at6rios&
Esta acarreta a repristinao do acto primitivamente revo"ado pela
revo"ao revo"adaZ
?e acordo com o art. 0;@.4, o efeito respristinat6rio s6 existe quando
decorra da lei ou mediante deciso discricion,ria do autor da ltima
revo"ao.
5orm, esta disposio carece de interpretao restritiva em 3
aspectos&
5rimeiro, se a revo"ao de um acto revo"at6rio tiver efeito
retroactivo, tal acarreta imediatamente a destruio de todos os efeitos da
revo"ao revo"ada, incluindo o efeito revo"at6rio do acto prim,rio . art.
0;<.4, n.43 e 9.
:e"undo, quando a ltima revo"ao tiver efeito meramente ab#
ro"at6rio, a possibilidade de atribuio discricion,ria de efeito
respristinat6rio deve considerar#se excluda quando o 6r"o revo"at6rio no
dispuser de competncia dispositiva.
>; Substitui)+o e modi(ca)+o
i; Dundamento da com&et=ncia substitutiva
=rata#se de actos com efeitos revo"at6rios mas de car,cter
dispositivo.
Exemplos& :ubstituio . o acto de deferimento de um requerimento
apresentado por um particular, praticado pelo superior +ier,rquico, depois de o
subalterno ter praticado um acto de indeferimento do mesmo pedido.
Nodi7cao . o acto pelo qual se alar"a o prazo 7xado por um acto adm
anterior para a pr,tica, por um particular, de um acto procedimental.
\asta que exista uma incompatibilidade ob-ectiva entre 3 actos de
car,cter dispositivo, um posterior ao outro! e no correspondem
necessariamente ao exerccio de qualquer poder de auto#controlo adm.
=odavia, no se pode excluir a eventualidade de a substituio e a
modi7cao serem utilizadas como expediente alternativo 1 revo"ao.
ii; Substitui)+o dis&ositiva e substitui)+o revisiva
(onsoante este-a em causa o mero exerccio de uma competncia
dispositiva ou tambm o exerccio de uma competncia revisiva.
424
:ubstituio ou modi7cao revisiva . aquela emitida em sede de um procedimento
de controlo.
:ubstituio ou modi7cao dispositiva . aquela que emitida num
procedimento que tem por ob-ecto uma determinada situao -urdica e no
eventuais actos adm que sobre ela incidam $ex.& em virtude de uma alterao
superveniente das circunstAncias de facto que l+e sub-azeram%.
iii; Reime da substitui)+o e da modi(ca)+o
Art. 0;D.4 # a aplicao no pode ser inte"ral, em virtude do car,cter
dispositivo dos institutos X revo"ao.
) (ompetncia& ambas revisivas, e a revo"ao, decorrem do exerccio
de um poder de auto#controlo adm.
A competncia para a pr,tica de actos de substituio e modi7cao
revisiva , em todo o caso, mais restrita do que a competncia revo"at6ria,
pois pressup/e que o seu autor deten+a tambm a competncia dispositiva
$assim, o superior +ier,rquico pode revo"ar os actos da competncia
exclusiva do subalterno, mas no pode substitu#los ou modi7c,#los . art.
0;3.4, n.40 e 9! 0;D.4! 0D;.4, n.40! e 0DD.4, n.4;%.
O re"ime inadequado para a substituio e modi7cao dispositivas
pois estas no envolvem qualquer apreciao da le"alidade ou de mrito do
acto substitudo ou modi7cado.
Assim, a competncia cabe aos 6r"os que ten+am competncia
dispositiva, ori"in,ria ou dele"ada, na matria em causa,
independentemente de disporem ou no da competncia revo"at6ria.
Eada impede que o dele"ado pratique actos de substituio ou modi7cao
dispositivos emitidos pelo dele"ante& uma vez que no est, em causa o exerccio de
um poder de superviso, a pr,tica daqueles actos em nada pre-udica a posio
supraordenada dos autores dos actos substitudos ou modi7cados.
0 Ob-ecto& no existe razo para a impossibilidade de substituio de
actos nulos $art. 09F.4, n.40, a%, parte inicial%! uma vez que a substituio
no visa imediatamente a destruio de efeitos do acto substitudo mas sim
a introduo de uma nova disciplina -urdica.
=ambm no se -usti7ca a proibio de substituio ou modi7cao
de actos v,lidos favor,veis $art. 0;).4, n.40, b%! desde que em sentido to
ou mais favor,vel do que o resultante do acto substitudo.
3 Efeitos& o car,cter autom,tico da retroactividade do art. 0;<.4, n.43 s6
opera quanto aos efeitos desinte"rativos da substituio e da modi7cao
$ou se-a, 1 destruio total ou parcial dos efeitos do acto substitudo ou
modi7cado%.
A possibilidade de atribuio discricion,ria de efeito retroactivo 1
substituio ou modi7cao de actos v,lidos, quanto ao seu contedo
dispositivo, deve ser tal qual o art. 03C.4.
5or 7m, o car,cter dispositivo da substituio afasta, por natureza, a
existncia de qualquer efeito repristinat6rio da substituio de um acto
revo"at6rio . art. 0;@.4.
'; Declara)+o de nulidade
Art. 09;.4, n.43 atribui com&et=ncia para a declarao de nulidade a
qualquer 6r"o adm.
425
5rofessor& A soluo deve ter#se por inconstitucional, por violao do
princpio da unidade da aco adm $art. 3@D.4, n.43 ('5% e das normas
constitucionais que con7"uram as rela/es adminteor"Anicas e
intersub-ectivas $art. 0FF.4, d% ('5%, na medida em que permite a
declarao de nulidade de actos adm por 6r"os infraordenados em relao
aos seus autores.
O art. 09;.4, n.43 deve, portanto, ser interpretado conforme 1 ('5, no
sentido de permitir apenas a desa&lica)+o por qualquer 6r"o adm de
actos nulos.
Ob.ecto6 actos nulos.
A declarao de nulidade de actos v,lidos ou anul,veis nula por
impossibilidade do ob-ecto $art. 099.4, n.43, c%.
Dorma e 0ormalidades6 no esto de7nidas na lei, aplicando#se
analo"icamente o art. 0;9.4 e 0;;.4.
Dim6 exclusivamente a reposio da le"alidade e a eliminao da
incerteza -urdica criada pelo acto nulo.
A declarao de inexistncia no sequer referida pelo (5A, mas no
repu"na aplicar#l+e analo"icamente o re"ime da declarao da nulidade.
'; Sus&ens+o
Art. 0@9.4, n.43.
O art. 0<).4, n.43 manda aplicar 1 competncia para a suspenso o
re"ime da revo"ao $art. 0;3.4%. o que se a7"ura coerente, pois quem pode
o mais pode o menos.
A remisso le"al para o re"ime da revo"ao dever, estender#se ao
ob-ecto, contedo, 7ns, forma e formalidades da suspenso.
*uanto ao ob.ecto, ressalva#se a possibilidade de suspenso de
actos favor,veis, independentemente da sua validade, pelo menos na
pendncia do procedimento de controlo que visem precisamente determinar
a sua conformidade le"al.
*uanto ao conte1do, a suspenso ter,, sob pena de invalidade que
7xar um prazo para a sua vi"ncia, caso aquele no decorra da lei.
*uanto aos (ns, a suspenso visa a simples salva"uarda, a ttulo
cautelar, do interesse pblico, quando existam dvidas fundadas acerca da
le"alidade ou do mrito de um acto adm e este-a pendente um
procedimento de controlo tendente a esclarec#las mediante um acto
de7nitivo $art. 0@;.4, n.4 3#; (5A%.
D; Recti(ca)+o
Art. 0;C.4.
Ob.ecto& cin"e#se necessariamente aos actos adm v,lidos e
anul,veis, pois nen+um sentido faria a recti7cao de actos nulos.
426
4ressu&ostos ob.ectivos& que o acto recti7cado padea de um
mero erro de exteriorizao $e no de verdadeiro vcio da vontade% e que
esse erro se-a manifesto, no sentido de ser apreensvel por uma pessoa
mdia tendo em conta o contexto em que foi praticado.
A recti7cao inte"ra#se no acto recti7cao e retroa"e
automaticamente os seus efeitos 1 data da pr,tica deste $art. 0;C.4, n.43%.
E; Actos secund2rios saneadores6 rati(ca)+o, re0orma e convers+o
Art. 09D.4.
9 (ompetncia& cabe aos 6r"os competentes para a revo"ao $art.
09D.4, n.43%! salvo tratando#se de rati7cao de actos viciados de
incompetncia relativa, que da competncia do 6r"o le"almente
competente para a sua pr,tica $art. 09D.4, n.49%.
Ob-ecto& exclusivamente os actos anul,veis $art. 09D.4, n.40 a contrario
sensu%.
A reforma incide sobre actos parcialmente inv%lidos, enuanto a
ratifcao;sanao e a converso incidem sobre actos totalmente inv%lidos!
$ rati7cao#sanao tem a particularidade de s6 ter como
ob-ecto actos viciados de incompetncia relativa, ou eventualmente, de
vcio de forma por preterio de formalidades essenciais suprveis $assim,
ac6rdo do :=A%.
'ressuosto de ,acto& tempestividade, aferida nos termos da revo"ao de actos
anul,veis $art. 0;0.4! e 09D.4, n.43%.
427
"2 % 4rocedimentos administrativos de controlo
Eos procedimentos adm decis6rios existem os c+amados
procedimentos de controlo.
Estes visam a produo de decis/es de apreciao de condutas adm
anteriores, positivas ou omissivas $desi"nados, por vezes como procedimentos
decisrios de 2. grau%.
*uando incidem sobre anteriores actos adm, culminam com a
emisso de actos adm secund,rios. *uando visam a apreciao de
omiss/es, culminam com uma primeira deciso sobre a matria em causa.
Estes procedimentos podem ser de iniciativa o7ciosa o de iniciativa
particular.
A% 5rocedimentos de controlo de iniciativa o7ciosa
O (5A no re"ula directamente os procedimentos de controlo de
iniciativa o7ciosa. (ontudo, a sua admissibilidade certa.
Art. 09C.4.
Art. 0;C.4, n.43.
Art. <;.4.
Art. 0;;.4 e 0;D.4.
Os procedimentos de controlo de iniciativa o7ciosa podem visar a
apreciao, quer da le"alidade, quer da convenincia do acto ou da omisso
sobre a qual incidem.
Os procedimentos que apreciam omiss/es, culminam com a emisso
da deciso emitida. Assim, devem tambm ser tramitados nos termos "erais
dos procedimentos decis6rios.
>; 4rocedimentos de controlo de iniciativa &articular
i; As&ectos erais
Art. <3.4, n.40 ('5 . direito de petio.
Esta "arantia ultrapassa, em muito, mas abran"e o direito de solicitar
a 6r"os da adm pblica a apreciao de actos ou omiss/es adm.
Em conformidade, o art. 0<C.4, n.40 (5A prev a superao le"al do
modelo de tratamento das omiss/es adm como actos t,citos, que tm de
ser interpretadas actualisticamente no sentido de permitirem a utilizao
dos procedimentos de controlo para se obter a emisso de actos adm.
Estes procedimentos so de 3 tipos, conforme a identidade do 6r"o
competente para os decidir $6r"o ad uem% e, eventualmente, a natureza
da sua relao com o 6r"o que praticou o acto ou omisso $6r"o a quo%.
*uando o 6r"o ad uem no procedimento de controlo o pr6prio
autor do acto ou da omisso . reclama)+o $art. 0<C.4, n.43, a%.
*uando o 6r"o ad uem do procedimento de controlo um 6r"o
diverso do autor do acto ou omisso . recurso.
:e o 6r"o ad uem o superior +ier,rquico do 6r"o a uo .
recurso Eier2r:uico $art. 0<C.4, n.43, b%.
:e o 6r"o ad uem um 6r"o da mesma pessoa colectiva a que
pertence o 6r"o a uo e que sobre este exerce poder de superviso, sem
428
ser seu superior +ier,rquico . recurso Eier2r:uico im&r,&rio $art. 0<C.4,
n.43, b%! e 0D@.4, n.40%.
:e o 6r"o ad uem um 6r"o que exerce poder de tutela sobre a
pessoa colectiva a que pertence o 6r"o a uo . recurso tutela $art. 0<C.4,
n.43, c%! e 0DD.4, n.40%.
=odos podem visar a apreciao, quer de le"alidade quer da
convenincia do acto ou da omisso questionados $art. 0<F.4%.
ii; Reclama)+o
Art. 0@0.4#0@<.4.
7 5ressupostos procedimentais&
; (ompetncia& a competncia para decidir a reclamao do 6r"o
autor do acto ou da omisso reclamados $art. 0<C.4, n.43, a%.
< Je"itimidade& art. <9.4 # apenas tm le"itimidade para reclamar
aqueles que se considerem lesadas pelo acto adm ou omisso reclamados
$art. 0@).4%.
@ 'eclamabilidade& art. 0@0.4.
D =empestividade& prazo para a tempestividade da reclamao de 0<
dias $art. 0@3.4%. =ratando#se de uma omisso, do momento em que deveria
ter sido praticado o acto omitido.
7 Efeitos da reclamao sobre o acto ou omisso reclamados&
*uanto ao acto adm, +, que distin"ui#lo consoante se-a ou no
susceptvel de impu"nao contenciosa $o acto reclamado no susceptvel
de contenciosa se dele couber um recurso necess,rio%.
:e a reclamao incidir sobre uma omisso, a sua interposio no
tem qualquer efeito autom,tico, sem pre-uzo de o 6r"o competente poder,
se a lei o permitir, emitir actos positivos provis6rios de 7nalidade cautelar.
7 Efeitos da reclamao sobre os prazos de reaco contenciosa contra
o acto ou a omisso reclamados&
A interposio da reclamao suspende o prazo de impu"nao
contenciosa do acto recorrido, que s6 retoma o seu curso com a noti7cao
da deciso proferida sobre a reclamao ou com o decurso do respectivo
prazo le"al sem a emisso de uma deciso $art. <F.4, n.4; (5=A, que revo"a
tacitamente o art. 0@;.4, n.43%.
8% 5rocedimento&
O (5A no re"ula especi7camente, pelo que, com as necess,rias
adapta/es, se aplicar, as re"ras do procedimento decis6rio $art. 0;;.4! e
0;D.4%.
7 5razo para a deciso&
5ara o 6r"o ad uem de 9) dias $art. 0@<.4%.
iii; O recurso Eier2r:uico
7 Aspectos "erais
429
=rata#se de um mecanismo atravs do qual o superior +ier,rquico
pode exercer os seus poderes de interveno sobre o resultado do exerccio
das competncias do subalterno $poderes de superviso e de substituio,
desi"nadamente%.
=rata#se de um instrumento fundamental da +ierarquia adm.
A +ierarquia adm afastada pela dele"ao de poderes& assim, o recurso
que cabe de um acto adm praticado ao abri"o de uma dele"ao +ier,rquica no
um recurso +ier,rquico e sim um recurso +ier,rquico impr6prio.
" Espcies de recurso +ier,rquico
O recurso +ier,rquico necess2rio se incidir sobre um acto adm
insusceptvel de impu"nao -urisdicional.
O recurso +ier,rquico 0acultativo se incidir sobre um acto adm
susceptvel de impu"nao -urisdicional ou sobre uma omisso $art. 0@D.4,
n.40%.
=rata#se, portanto, de pressupostos de acesso dos particulares aos
tribunais adm.
O art. <0.4, n.40 (5=A estabelece a impu"nabilidade contenciosa de
todos os actos adm com e7c,cia externa, desi"nadamente aqueles cu-o
contedo lese posi/es -urdicas sub-ectivas dos particulares, incluindo os
actos praticados por subalternos. ?o art. <F.4, n.4< (5=A decorre claramente
a possibilidade de impu"nao de actos adm na pendncia dos recursos
+ier,rquicos que os ten+am como ob-ecto, o que implica o car,cter em
re"ra meramente facultativo daqueles recursos.
=odavia, isto no exclui que a lei estabelea recursos +ier,rquicos
necess,rios em situa/es espec7cas.
2 'e"ime comum do recurso +ier,rquico
) 5ressupostos procedimentais
A com&et=ncia para decidir o recurso +ier,rquico cabe directamente
ao mais elevado superior +ier,rquico do autor do acto ou da omisso
recorridos! ou a 6r"o no qual aquele ten+a dele"ado a competncia para
decidir recursos $art. 0@F.4, n.43%.
5or raz/es de desburocratizao e celeridade, dispensa#se o
recorrente de interpor um nmero potencialmente elevado de recursos at
obter uma deciso do 6r"o m,ximo da cadeia +ier,rquica em que o autor
do acto se insere . recurso per saltum%
A leitimidade do recorrente afere#se no art. 0@).4.
*uanto 1 recorribilidade& de qualquer acto ou omisso de m 6r"o
subalterno $art. 0@@.4%.
) Kundamentos do recurso +ier,rquico
*uer a ile"alidade quer a inconvenincia do acto ou da omisso
recorridos $art. 0@D.4, n.43%.
0 Efeitos do recurso +ier,rquico sobre os prazos de reaco contenciosa
contra o acto ou a omisso recorridos
A interposio deste recurso suspende o prazo de impu"nao
contenciosa do acto recorrido, que s6 retoma o seu curso com a noti7xao
da deciso proferida sobre o recurso ou com o decurso do respectivo prazo
le"al sem a emisso de uma deciso $art. <F.4, n.4; (5=A%.
430
Eo silncio da lei, o recurso +ier,rquico no tem qualquer efeito
suspensivo do prazo de propositura de aco adm com pedido de
condenao 1 pr,tica de acto devido $art. @F.4 (5=A%.
3 5rocedimento do recurso +ier,rquico
Art. 0@F.4 (5A.
Art. 0D0.4. . esta formalidade preenc+e uma funo semel+ante 1 da
audincia dos interessados $art. 0)).4%.
:e ocorrer retractao, o recurso extin"ue#se por inutilidade
superveniente $art. 003.4, n.40%.
A retractao s6 possvel caso no +a-a oposio dos contra#interessados,
pelo que s6 pode ocorrer depois de decorrido o prazo daquela.
9 5oderes do 6r"o ad uem na instruo do recurso +ier,rquico
O 6r"o ad uem pode anular total ou parcialmente o procedimento
decis6rio e determinar a realizao de nova instruo ou de novas
dili"ncias complementares $art. 0D;.4, n.43%.
; 5oderes do 6r"o ad uem na deciso do recurso +ier,rquico
2ariam consoante respeitem 1 sua competncia separada ou 1 sua
compet;ncia exclusiva . art. 0D;.4.
(omo decorrncia do princpio do inquisit6rio o 6r"o ad uem no
est, subordinado ao requerimento de interposio do recurso apresentado
pelo recorrente $art. 0D;.4, n.40%.
Isto si"ni7ca que aquele 6r"o pode decidir o recurso atravs de um
acto adm de tipo, contedo eGou efeito diferentes daqueles pretendidos pelo
recorrente $ex.& pode substituir o acto recorrido mesmo que o recorrente
ten+a solicitado a sua revo"ao%! e ainda que pode decidir o recurso
atravs de um acto mais desfavor,vel, para o recorrente, do que o acto
recorrido $o recurso +ier,rquico admite reformatio in pe-us%.
< 5razo para a deciso do recurso +ier,rquico . 9) dias $art. 0D<.4%.
3 'e"ras espec7cas do recurso +ier,rquico necess,rio
@ 5razo de interposio do recurso +ier,rquico necess,rio
Este recurso deve ser interposto no prazo de 9) dias. O (5A no diz a
partir de que momento se conta este prazo, devendo aplicar#se
analo"icamente o art. 0@3.4.
D Efeitos do recurso +ier,rquico necess,rio sobre o acto recorrido
Em re"ra, suspende automaticamente a e7c,cia do acto recorrido
$art. 0D).4, n.40%.
8 'e"ras espec7cas do recurso +ier,rquico facultativo
C 5razo de interposio do recurso +ier,rquico facultativo
Este recurso deve ser interposto no prazo para a utilizao dos meios
de reaco contenciosa contra o acto ou omisso recorridos.
Q de 9 meses $art. <C.4, n.40, b%! e art. @F.4, n.43 (5=A% contados a
partir da noti7cao, da publicao ou do con+ecimento do acto ou da sua
extenso $art. <F.4, n.40 e 9! e art @F.4, n.49 (5=A%.
O prazo do recurso +ier,rquico facultativo de omiss/es de um ano a
partir do termo do prazo le"al para a emisso do acto omitido $art. @F.4,
n.40 (5=A%.
431

F Efeitos do recurso +ier,rquico facultativo sobre o acto recorrido
Eo suspende a e7c,cia do acto recorrido $art. 0@C.4, n.43%, pelo que,
se o recorrente pretender obter esta suspenso, ter, que requer#la ao
6r"o ad uem $por analo"ia ao art. 0@9.4, n.43#; (5A e com base na re"ra
"eral do 0<).4, n.43 (5A%, ou aos tribunais adm $art. 003.4, n.43, a%.
A interposio sobre uma omisso no tem qualquer efeito
autom,tico, sem pre-uzo de a lei poder permitir que o 6r"o competente
emita actos positivos provis6rios de 7nalidade cautelar.
iv; O recurso Eier2r:uico im&r,&rio
0) 'ecurso para o dele"ante G subdele"ante dos actos praticados pelo
dele"ado Gsubdele"ado! decorrente de um poder de revo"ao . art. 9F.4,
n.43.
00 5ara 6r"o cole"iais s6 existe nos casos expressamente previstos na
lei $art. 0D@.4, n.43%, pois no existe qualquer poder de superviso daqueles
6r"os sobre os seus membros.
Em ambos, a desi"nao do recurso inadequada pois no existe
qualquer relao de +ierarquia entre o 6r"o a uo e o 6r"o ad uem.
'emisso do art. 0D@.4, n.49, o re"ime aplic,vel o do recurso
+ier,rquico $em princpio facultativo%. As modi7ca/es que o re"ime tem de
sofrer respeitam 1queles aspectos que pressupon+am a existncia de
+ierarquia entre os 6r"os a uo e ad uem.
v; O recurso tutelar
5ressup/e 9 aspectos&
) *ue exista uma relao de tutela entre 3 6r"os de pessoa colectivas
diferentes.
0 *ue o poder de tutela do 6r"o tutelar compreenda faculdades de
interveno no exerccio das competncias do 6r"o tutelado $faculdades
revo"at6rias ou substitutivas%.
3 Art. 0DD.4, n.43.
O 6r"o tutelar s6 pode modi7car ou substituir o acto recorrido se a
tutela compreender a faculdade substitutiva secund,ria! e praticar o acto
omitido se a tutela compreender a faculdade substitutiva prim,ria $art.
0DD.4, n.4;%.
Art. 0DD.4, n.4< . ex.& no pode aplicar#se ao recurso tutelar o art.
0D;.4, n.43, na parte em que permite o 6r"o ad uem ordenar o 6r"o a
uo a realizao de nova instruo $-, que tal possibilidade pressup/e o
poder de direco, inexistente na relao tutelar%.
432
"3% 4rocedimentos administrativos e<ecutivos
A actividade adm visa introduzir nas ordens -urdica e material todas
as modi7ca/es pretendidas pelos actos adm decis6rios exequveis .
e<ecu)+o.
Art. 0.4, n.40 . a sucesso ordenada de actos e formalidades que visa
executar a vontade da adm expressa atravs de um acto adm decis6rio .
&rocedimento e<ecutivo.
Art. 0;F.4#0<D.4 (5A.
A execuo pode implicar a pr,tica de novos actos adm, com a
caracterstica da capacidade de introduzir no mundo fsico modi7ca/es
irreversveis, ou muito di7cilmente reversveis, que no acto decis6rio eram
apenas potenciais.
>; Reime dos &rocedimentos e<ecutivos
i; Re:uisitos de lealidade6
) Existncia de um acto decis6rio $art. 0<0.4, n.40%& Os actos de
execuo so actos consequentes.
Os actos adm tm uma clara funo tituladora! fala#se mesmo do
acto adm como t/tulo e<utivo.
O art. 0<0.4, n.40 exceptua da necessidade de existncia de um acto
decis6rio as situa/es de estado de necessidade. Nas, em ri"or, mesmo
netas ocasi/es, lo"icamente necess,ria a existncia de uma deciso.
A falta do acto titulador de execuo so aquelas em que o acto
decis6rio inexistente, -, caducou, foi anulado, revo"ado, substitudo,
inte"ralmente executado e se a execuo excedeu os termos do ttulo
executivo. $art. 0<0.4, n.49%.
0 Exequibilidade do acto decis6rio.
3 E7c,cia do acto decis6rio $art. 0;F.4, n.40! e 0<).4%&
A execuo de um acto adm um dos seus possveis efeitos. (omo
tal, se um acto decis6rio no produzir efeitos, ele no pode ser executado
$:=A%.
Assim, para +aver execuo le"al, o acto exequendo tem que
preenc+er os respectivos requisitos de e7c,cia.
H
Actos anul,veis! embora a sua eventual anulao ou revo"ao
implique o dever adm de destruir todos os efeitos de execuo.
) Existncia de uma +abilitao le"al para proceder 1 execuo&
(oncretiza o princpio da reserva de lei.
'eclama uma +abilitao le"al pr6pria.
O art. 0;F.4, n.43 contm uma +abilitao normativa su7ciente para a
pr,tica de actos adm de execuo.
H
8, a execuo atravs de actos materiais pode afectar dtos
fundamentais de forma irreversvel ou muito di7cilmente reversvel. 5ara
estes casos, o "rau de densidade normativa constitucionalmente exi"ido
para a lei +abilitadora superior ao art. 0;F.4, n.43.
433
Este preceito, quanto 1 execuo destes actos, deve, portanto, ter#se
por inconstitucional, por violao do princpio da reserva de lei, na sua
dimenso de reserva de densi7cao normativa.
A questo a que se faz referncia convoca a problem,tica do privil3gio da
execuo pr3via ou autotutela executiva da adm.
Assim, sendo, os actos materiais carecem de uma +abilitao le"al
espec7ca, que tem que se procurada na le"islao especial que re"ula o
acto decis6rio exequendo.
(asos de execuo adm atravs de actos materiais expressamente
+abilitados por lei& a posse adm e as obras coercivas de bene7ciao ou demolio
de constru/es que ameacem runa ou ofeream peri"o para a sade pblica e para
a se"urana de pessoas.
0 (ompetncia para executar&
=rata#se de uma competncia anexa, e implicitamente retirada, da
competncia para decidir.
Eo entanto, existem abundantes situa/es em que cada uma das
competncias cabe a 6r"os diferentes . ex.& executar os actos dos 6r"os
cole"iais deliberativos cabe aos 6r"os executivos! para executar os actos
dos 6r"os cole"iais executivos cabe aos seus presidentes $art. 9;.4, n.40,
a%! e art. @;.4, n.40, b% JAJ%.
2 5roporcionalidade da execuo $art. 0<0.4, n.43%&
?ecorria -, dos princpios fundamentais $art. 3@@.4, n.43 ('5! e art. <
(5A%.
O art. 0<0.4, n.43 refere apenas a dimenso da necessidade, mas dela
devem inferir#se as restantes dimens/es do princpio da proporcionalidade.
i; Re:uisitos de lealidade es&ec/(cos da e<ecu)+o
atravs de actos materiais6
9 Autorizao -urisdicional para proceder 1 execuo&
*uando no exista norma le"al que +abilite a execuo adm atravs
de actos materiais, a adm encontra#se despida de autotutela executiva.
=ratando#se de uma relao -urdica adm, os tribunais competentes
para autorizar a execuo so os tribunais adm $art. 303.4, n.49 ('5! e art.
9D.4, n.40 (5A%.
4ro0essor& todavia, a soluo an6mala $e, por implicar uma
limitao di7cilmente compreensvel da autotutela declarativa da adm
porventura mesmo inconstitucional%& sendo o acto adm um ttulo executivo,
a sua execuo deveria se"uir a tramitao do processo executivo
-urisdicional $art. 0<D.4#0DF.4 (5=A%, mas a lei s6 admitiu que este fosse
empre"ue para executar actos adm contra a pr6pria adm $art. 0<D.4, n.49%.
; 5ossibilidade de cumprimento volunt,rio&
Art. 0<<.4, n.40! 0<@.4! 0<D.4, n.40.
A execuo coercive de actos adm tem car,cter subsidi,rio, pelo que
s6 pode ter lu"ar quando se tiver es"otado a possibilidade de acatamento
volunt,rio do acto adm pelo seu destinat,rio.
Assim, no silncio da lei, deve ser adm 7xado um &raCo para que os
obri"ados adoptem as condutas necess,rias para tal . discricionariedade
criativa, todavia o prazo deve ser adequado 1s concretas actividades a
empreender $prazo ra+o%vel, no art. 0<D.4, n.40%.
O procedimento adm executivo 7ca suspenso durante o decurso do
prazo para acatamento volunt,rio durante o qual a adm est, impedida de
434
proceder 1 execuo $salvo, porventura, se o particular enunciar
antecipadamente a inteno de no acatar o acto decis6rio%.
(aso o particular obri"ado acate voluntariamente o acto adm, nem
c+e"a a iniciar#se a execuo propriamente dita.
5 ?eciso de executar& art. 0<3.4.
@ 'espeito pela tipicidade le"al dos procedimentos executivos e dos
actos de execuo&
Art. 0;F.4, n.43.
Art. 0<;.4 prev 9 tipos de procedimento para a execuo atravs de
actos materiais&
0 4aamento de :uantia certa $art. 0<<.4%.
3 Entrea da coisa certa $art. 0<@.4%.
9 E<ecu)+o &ara &resta)+o de 0acto . tem re"imes diferentes
consoante se trata de& facto fun"vel $aquele que pode ser indiferentemente
realizado por pessoa diferente do obri"ado% ou de facto infun"vel $aquele
que s6 pode se realizado pelo obri"ado%.
Eo primeiro caso, a adm pode optar entre realizar directamente a
actividade em causa e incumbir um terceiro da sua realizao, 7cando neste
caso todas as despesas, incluindo indemniza/es e san/es pecuni,rias, por
conta do obri"ado $art. 0<D.4, n.43%.
Eo se"undo caso, o facto infun"vel pode ser positivo $como a
comparncia de pessoas em determinados locais% ou ne"ativo $como a
absteno de uma determinada conduta% . art. 0<D.4, n.49.
As normas aplic,veis devem procurar#se em re"imes especiais.
435
! 27 $ O reulamento
"% No)+o e as&ectos erais
O re"ulamento uma deciso de um 6r"o da adm pblica que, ao
abri"o de normas de direito pblico, visa produzir efeitos -urdicos em
situa/es abstractas e concretas $normas -urdicas% . lo"o, trata#se de um
acto normativo.
2% Reulamento, lei e acto adm
A; Reulamento e lei
A distino substancial entre ambos decorre da distino entre funo
le"islativa e funo adm& a lei partil+a do car,cter prim,rio da funo
le"islativa! enquanto o re"ulamento partil+a do car,cter secund,rio da
funo adm, estando por isso subordinado ao princpio da le"alidade.
>; Reulamento e &rinc/&io da lealidade
?a su-eio dos re"ulamentos 1 &re0er=ncia de lei decorre&
Os re"ulamentos que contrariem o bloco de le"alidade a que esto
su-eitos so ile"ais e, normalmente, inv,lidos.
Bma lei posterior revo"a um re"ulamento que se-a contr,rio 1quilo
que nela se disp/e. =rata#se de uma revo"ao pura e simples ou de
um efeito revo"at6rio decorrente de um fen6meno de invalidadeZ
A revo"ao ou cessao de vi"ncia da lei +abilitante da emisso de
determinado re"ulamento implica a cessao da sua vi"ncia por
caducidade, salvo se a manuteno do re"ulamento for
salva"uardada por lei.
A interpretao dos re"ulamentos deve ser conforme 1 lei! e deve
tambm ser positivamente orientada para a prossecuo plena e
inte"ral dos 7ns da lei re"ulamentada.
Os re"ulamentos ile"ais devem ser desaplicados pelos tribunais $art.
3);.4 ('5, por identidade de razo& art. D9.4, n.43 (5=A%, e so
susceptveis de impu"nao contenciosa, na sequncia da qual os
tribunais adm podem declarar a sua ile"alidade com fora obri"at6ria
"eral $art. 3@C.4, n.4< ('5! art. D3.4! e D@.4, n.43 (5=A%.
?a su-eio dos re"ulamentos 1 reserva de lei decorre&
Os re"ulamentos tm, necessariamente que ser +abilitados por lei.
(ontudo, o "rau de densidade normativa da lei +abilitante pode variar
entre a vinculao total do contedo re"ulamentar e a atribuio de uma
quase total liberdade de conformao re"ulamentar $em que se limita a
identi7car a competncia% . ex.& re"ulamentos independentes e os
re"ulamentos internos.
436
:o em re"ra proibidos os re"ulamentos retroactivos. :6 admissveis
nos casos em que a lei positivamente o admite, sob pena de violao
de lei.
5rofessor& Eo existe qualquer possibilidade "enrica de retroactividade dos
re"ulamentos favor,veis ao seu destinat,rio.
H
5rofessor K'EI=A: do ANA'AJ
i; Jierar:uia dos reulamentos
Os re"ulamentos so +ierarquicamente diferenciados entre si. A
+ierarquia dos re"ulamentos serve para "raduar a preferncia de lei entre
os re"ulamentos.
) (ritrio da posio do 6r"o emissor&
Os re"ulamentos emitidos pelo Hoverno enquanto 6r"o superior da
adm pblica e 6r"os de soberania so +ierarquicamente superiores em
relao a todos os restantes re"ulamentos adm. E os re"ulamentos emitidos
por 6r"os supraordenados so +ierarquicamente superiores 1queles
emitidos pelos 6r"os que l+es se-am infraordenados . art. 3;0.4 ('5.
Assim, os re"ulamentos emitidos por um superior +ier,rquico, por um
dele"ante, por um superintendente ou por um 6r"o tutelar so
+ierarquicamente superiores 1queles emitidos pelos seus LinferioresM.
0 (ritrio do Ambito "eo"r,7co das atribui/es prosse"uidas&
Os re"ulamentos emitidos por 6r"os inseridos em pessoas colectivas
cu-as atribui/es se-am de Ambito territorial mais amplo so
+ierarquicamente superiores 1queles emitidos por 6r"os inseridos em
pessoas colectivas cu-as atribui/es se-am de Ambito territorial mais restrito
. art. 3;0.4 ('5.
Este critrio diminui o Ambito de especialidade "eo"r,7ca enquanto
mecanismo de resoluo de con>itos normativos.
3 (ritrio da forma&
Os re"ulamentos de forma mais solene so +ierarquicamente
superiores 1queles que se-am revestidos de forma menos solene.
Em caso de con>ito, prevalecem ento os re"ulamentos se"undo
estes critrios, sendo aqueles que os contradi"am ile"ais e, em princpio,
inv,lidos.
=odavia, os critrios de Eierar:uia reulamentar n+o s+o
absolutos.
Assim, o critrio da posio do 6r"o e emissor e o critrio do Ambito
"eo"r,7co das atribui/es prosse"uidas cedem quando os re"ulamentos
dos seus LinferioresM ten+am sido emitidos ao abri"o de reservas
sectoriais de adm $assim, os re"ulamentos dos 6r"os das 'e"i/es
Aut6nomas%.
Os reulamentos auton,micos prevalecem sobre os estaduais.
Aqueles podem, no espao re"ional, derro"ar os re"ulamentos estaduais
+abilitados por leis e decretos#lei que no ten+am reservado para 6r"os da
'epblica a competncia re"ulamentar $art. 3DD.4, n.40, d% ('5%.
Os critrios apontados limitam#se entre si na medida em que so de
aplicao subsidi,ria, pela ordem acima indicada.
437
(aso se conclua pela i"ual +ierarquia de 3 re"ulamentos, os
eventuais con>itos existentes entre normas constantes de ambos tm que
ser resolvidos fora dos quadros da preferncia de lei . critrios de
"eneralidade G especialidade G excepcionalidade normativos ou de sucesso
temporal entre actos -urdicos.
'; Reulamento e acto administrativo
Estado Eovo . o Hoverno simultaneamente o princpio 6r"o
le"islativo e adm.
Actualmente . o re"ime "eral dos re"ulamentos constante do (5A
muito sinttico, podendo as suas lacunas ser pelo menos parcialmente
inte"radas pela aplicao do re"ime do acto adm.
Eos domnios em que avulta o car,cter normativo do re"ulamento,
como a interpretao, continua a ser inultrapass,vel al"uma aproximao
aos acto le"islativos.
3% Dundamentos e 0un)*es dos reulamentos
A; Dundamentos dos reulamentos
Do &onto de vista socio&ol/tico6 os re"ulamentos fundamentam#
se nos limites naturais da funo le"islativa& a lei no pode nem deve
alme-ar a disciplinar os mais n7mos aspectos da vida social. Assim, o
campo de operatividade por excelncia comea onde acaba a
capacidade de previso da lei.
?o ponto de vista -urdico& o fundamento dos re"ulamentos o
princpio da le"alidade, na sua dimenso de reserva de lei.
?o ponto de vista da estrutura -urdico#constitucional do Estado&
al"uns re"ulamentos fundamentam#se no princpio da separao de
poderes.
Exerccio de competncias
re"ulamentares relativas a reservas de adm, desi"nadamente reservas
sectoriais de adm aut6noma $aut,rquica, associativa e universit,ria% ou
auton6mica& as zonas de reserva de adm esto subtradas 1 incidncia do
poder le"islativo.
>; Dun)*es dos reulamentos
Dun)+o de e<ecu)+o das leis visa possibilitar a aplicao pr,tica de um
determinado re"ime le"al . matrias em que a lei se absteve de re"ular e
que todavia necess,ria para que esta se-a exequvel.
Krequentemente, a pr6pria lei
que recon+ece ter car,cter no auto#exequvel! outras vezes, a no auto#
exequibilidade da lei deve ser induzida atravs de um exame de
praticabilidade qua tale das suas disposi/es.
Reulamentos de e<ecu)+o%
Kuno de com&lementa)+o das leis visa a re"ulao de aspectos
acess6rios de um determinado re"ime le"al, que a lei no re"ulou
directamente $por raz/es de maior proximidade da adm em relao 1s
situa/es re"uladas%. Eo se trata, em sentido estrito, de executar a lei, na
438
medida em que esta pode, mel+or ou pior, ser aplicada sem a aprovao de
re"ulamentos.
Reulamentos com&lementares%
Kuno de dinamiCa)+o lobal da ordem .ur/dica& visa a introduo de
disciplinas normativas materialmente inovat6rias . re"ulamentos que
operam em Ambitos de densidade mnima da lei +abilitante! os decretos
re"ulamentares do Hoverno e os re"ulamentos aut6nomos e auton6micos
em matrias de reserva sectorial da adm.
Reulamentos inde&endentes%
8% 'lassi(ca)*es de reulamentos
i; Nuanto O titularidade do interesse &1blico
&rosseuido
'e"ulamentos aut6nomos& emanam de um 6r"o de uma pessoa colectiva
da adm aut6noma. Ex.& estatutos.
'e"ulamentos auton6micos& emanam de um 6r"o de uma pessoa colectiva
da adm auton6mica.
ii; Nuanto ao conte1do
0 5e.u"amentos de or.ani4ao& incidem sobre asectos atinentes 6 estruturao
or.7nica e instituciona" da adm -b"ica*
1 'e"ulamentos de funcionamento& incidem sobre aspectos relativos 1
actividade interna da adm.
2 'e"ulamentos de polcia& disciplinam rela/es entre a adm pblica e
os particulares, ou destes entre si $expresso polcia num sentido amplo%.
3 'e"ulamentos 7scais& estabelecem taxas, tarifas e preos a pa"ar
pelos particulares em contrapartida de presta/es adm.
iii; Nuanto ao -mbito de e(c2cia
0 'e"ulamentos internos& disciplinam a or"anizao e o funcionamento
da pessoa colectiva a que pertence o 6r"o do qual emanam.
As pessoas visadas no re"ulamento interno so#no apenas na sua
qualidade de funcion,rio e no na de cidados.
Ex.& circulares que contm instru/es de um superior +ier,rquico para os
seus subalternos.
Ex.& re"imentos& corpos de normas aprovados pelos 6r"os cole"iais que
visam disciplinar os seus pr6prios funcionamento e or"anizao.
1 'e"ulamentos externos& visam a produo de efeitos para fora da
pessoa colectiva a que pertence o 6r"o da qual emanam.
9% 4rocedimento reulamentar
Art. 00<.4#00C.4 disciplinam o procedimento re"ulamentar, embora
em termos muito insu7cientes.
Apesar do silncio da lei, as disposi/es do (5A acerca do
procedimento re"ulamentar aplicam#se apenas aos re"ulamentos externos!
439
o modo de produo dos re"ulamentos internos , em "eral,
desformalizado.
A; Dase da iniciativa6
5blica ou particular $art. <;.4 (5A, aplic,vel subsidiariamente%.
Art. 00<.4.
>; Dase de &re&ara)+o do &ro.ecto de reulamento
Kase desformalizada, no silncio da lei.
?urante a preparao do pro-ecto de re"ulamento, a adm pode ouvir
6r"os e servios pblicos que sero encarre"ues da sua aplicao,
auscultar entidades representativas dos seus destinat,rios, estimar o seu
impacto econ6mico, social e cultural e solicitar pareceres, ou outras
dili"ncias que se mostrem adequadas.
Eo campo das dili"ncias, +, uma aproximao tendencial ao re"ime
da instruo do procedimento para actos adm $art. C@.4#FD.4%.
Art. 00@.4.& a nota -usti7cativa, do ponto de vista funcional, aproxima#
se mais do relat6rio do instrutor no procedimento de actos adm.
'; Dase da &artici&a)+o dos interessados
Art. 00D.4! 00C.4.
:e da participao dos interessados resultar uma modi7cao
substancial do pro-ecto de re"ulamento, volta a recair sobre este a
obri"ao de audincia eGou apreciao pblica, conforme as situa/es.
Bma audi=ncia de todos os interessados num procedimento
re"ulamentar seria impratic,vel, na medida em que os destinat,rios do
re"ulamento no so, por de7nio, identi7c,veis a priori, para alm de
serem em nmero potencialmente in7nito.
A audincia s6 no dever, ter lu"ar se ocorrerem raz/es de interesse
pblico devidamente fundamentadas . essas raz/es podem ser as do art.
0)9.4, mutatis mutandis.
Art. 00D.4, n.40 . trata#se de uma norma le"al no auto#exequvel, a
audincia dos interessados no procedimento re"ulamentar , actualmente, uma
formalidade de realizao meramente discricion,ria, no "erando a sua omisso
qualquer ile"alidade do re"ulamento que ven+a a ser aprovado $-urisprudncia do
:=A%.
Apenas a exi"ncia le"al de apreciao pblica de todos os pro-ectos de
re"ulamentos $art. 00C.4, n.40%, ao "arantir a participao no procedimento
re"ulamentar, permite salvar o art. 00D.4, n.40 da inconstitucionalidade por violao
do art. 3@D.4, n.4< ('5.
A a&recia)+o &1blica exi"ida para todos os re"ulamentos, mesmo
aqueles su-eitos a audincia dos interessados $art. 00C.4, n.40%.
A apreciao pblica visa apurar a opinio, no apenas dos
interessados, mas de qualquer pessoa, acerca do pro-ecto de re"ulamento.
Art. 0)9.4 novamente.
Ao contr,rio, as disposi/es sobre a apreciao pblica so auto#
exequ6veis, do que resulta adeer a apreciao pblica uma formalifade
essencial dos procedimentos re"ulamentares.
D; Dase de conclus+o
O modo normal da concluso dos procidemtnos re"ulamentares a
aprovao do re"ulamento, mediante deciso ou deliberao do 6r"o com
competncia re"ulamentar.
440
5or vezes, o exerccio da competncia re"ulamentar consequente,
ou depende mesmo -uridicamente da prvia apresentalo de uma proposta
por outro 6r"o $art. 0D.4, n.43! e <3.4, n.43#; JAJ%.
Eo entanto, pode suceder que a concluso do procedimento se d
sem a aprovao do re"ulamento $ex.& se for arquivado%.
?% Inter&reta)+o do reulamento
Eo doutrinalmente pac7co, aplica#se o art. F.4 (( $sobre a
interpretao da lei%.
Imposio espec7ca do princpio da le"alidade a de que a
interpretao dos re"ulamentos se-a conforme 1 lei e positivamente
orientada para a mel+or prossecuo dos 7ns por si visados.
Assim, os ar"umentos teleol6"icos no atendem exclusivamente aos
7ns visados pelos re"ulamentos em que esto inseridas, mas tambm
1queles que a lei na qual estes se fundamentam pretende ver prosse"uidos.
5% Re:uisitos de e<ist=ncia e lealidade do reulamento
A; Re:uisitos de e<ist=ncia do reulamento
=emos de estar perante um acto -urdico, imaterial, unilateral,
normativo, de adm e de "esto pblica.
'equisitos espec7cos dos decretos re"ulamentares so& a
promul"ao $art. 09;.4, b%! e 0;).4, n.40% e a respectiva referenda
ministerial $art. 09D.4! e 0;).4, n.43 ('5%.
>; Re:uisitos de lealidade do reulamento
3 'equisitos sub-ectivos&
(ompetncia do 6r"o emissor do re"ulamento atribuda por lei .
trao paradi"m,tico do re"ime -urdico das pessoas colectivas pblicas.
Idoneidade do autor& que se exprime na ausncia de situa/es de
impedimento relativamente ao procedimento re"ulamentar.
9 'equisitos ob-ectivos materiais&
O contedo e o ob-ecto dos re"ulamentos tm que ser possveis e
inteli"veis, no podem dizer respeito a matrias da reserva de lei, nem
contrariar o bloco de le"alidade.
Os pressupostos de facto e de direito do re"ulamento tm que se
veri7car no momento da sua emisso.
'equisito espec7co, quanto ao contedo dos re"ulamentos
revo"at6rios de outros que conferem exequibilidade a normas le"ais, o de
que os primeiros conten+am uma nova disciplina -urdica da matria sobre a
qual incidem $art. 00F.4, n.40% . para evitar situa/es de ile"alidade por
omisso.
; 'equisitos ob-ectivos formais&
*uanto 1 forma& que os re"ulamentos revistam a forma exi"ida pela
('5 ou pela lei.
441
A forma dos re"ulamentos externos necessariamente escrita. :e
no for exi"ida uma forma escrita espec7ca, deve ser adoptada a forma
simples de despac+o.
Os re"ulamentos internos podem ser expedidos sob forma oral.
As principais formas escritas dos re"ulamentos na ordem -urdica portu"uesa
so as se"uintes&
< 'e"ulamentos do Hoverno&
) ?ecreto re"ulamentar.
0 'esolu/es do (onsel+o de Ninistros.
3 5ortarias.
9 ?espac+os normativos.
; ?espac+os simples.
) 'e"ulamentos dos 6r"os da adm aut6noma&
< 5ostura.
@ Estatuto.
) 'e"ulamentos dos 6r"os da adm auton6mica&
D ?ecreto le"islativo re"ional.
C ?ecreto re"ulamentar re"ional.
F 5ortaria.
'e"ulamentos internos&
(ircular Gofcio#circular.
Ofcio circulado.
?espac+o.
'e"ulamentos dos 6r"os de pessoas colectivas da adm indirec`ta e
da adm independente&
?espac+o.
*uanto 1s formalidades prvias 1 aprovao dos re"ulamentos&
respeito dos trAmites obri"at6rios . audincia dos interessados,
consulta pblica e nota -usti7cativa.
*uanto 1s formalidades concomitantes dos
re"ulamentos&
:ob pena de inconstitucionalidade formal, todos os
re"ulamentos tm que indicar de forma expressa a lei que
visam re"ulamentar $re"ulamentos de execuo e
complementares%! ou a lei que de7ne a competncia ob-ectiva
e sub-ectiva para a sua emisso $re"ulamentos independentes,
aut6nomos e auton6micos%.
Art. 00F.4, n.43.
Art. 00D.4, n.43.
Art. 00C.4, n.49.
O re"ulamento tem que ser emitido no prazo le"al& no +, um
prazo "eral especi7camente estabelecido, aplicando
analo"icamente o art. <C.4, contado a partir da data da entrada
em vi"or da lei re"ulamentada. (ontudo, estes prazos vm
frequentemente re"ulados em leis especiais.
'equisitos ob-ectivos funcionais&
Os re"ulamentos tm que visar a prossecuo do 7m de
interesse pblico de7nido por lei. O motivo principalmente
determinante da emisso do re"ulamento deve visar a
prossecuo do 7m le"al.
442
Os re"ulamentos tm ainda que respeitar o princpio da
imparcialidade, ou se-a, ser precedidos de uma ponderao de
todos os interesses pblicos e privados relevantes para a sua
emisso.
Bma vez que a lei no imp/e a fundamentao dos
re"ulamentos, os vcios funcionais destes so particularmente
difceis de detectar . podero ser inferidos no procedimento
re"ulamentar ou na nota -usti7cativa.
#% Ine<ist=ncia do reulamento
?e veri7cao muito pouco frequente.
2eri7ca#se nos decretos re"ulamentares do Hoverno no
promul"ados ou cu-a promul"ao no ten+a sido ob-ecto de
referenda ministerial.
B% Ilealidade e invalidade do reulamento
A invalidade a consequncia por excelncia para os
re"ulamentos ile"ais.
4ro0essor& Os re"ulamentos inconstitucionais so nulos&
1 violao da lei fundamental da ordem -urdica deve caber, em
princpio, o desvalor mais "rave possvel em direito, sob pena
de depreciao da forma normativa da ('5.
Os re"ulamentos que violem a lei ordin,ria tm tambm
como nico desvalor admissvel a nulidade. (aso contr,rio, o
re"ulamento ile"al teria, na pr,tica, a virtualidade de
suspender a lei por si violada desde a sua entrada em vi"or at
1 sua anulao, bem como a de revo"ar a lei por si violada, no
caso de a anulao no se rpedida no prazo le"almente
previsto.
Art. 003.4, n.4< ('5.
Art. D;.4 (5=A.
Art. D9.4, n.40 e 3 (5=A.
Ainda que no estabelea a mera anulabilidade para os
re"ulamentos ile"ais, o art. D@.4, n.43 (5=A permite aos tribunais adm
que 7xem a produo de efeitos das decis/es de declarao de
ile"alidade de normas re"ulamentares apenas a partir da data do
trAnsito em -ul"ado da sentena, quando raz/es de se"urana
-urdica, de equidade ou de interesse pblico de excepcional relevo,
devidamente fundamentadas, o -usti7quem.
'ro,essor& esta
dis&osi)
443
+o da
mais
duvidos
a
constitu
cionalid
ade%
*uanto aos re"ulamentos que violem re"ulamentos
+ierarquicamente superiores, no pareceria inadmissvel a sua
mera anulabilidade. =odavia, tal soluo sempre dependeria de
previso le"al positiva, na ausncia da qual, por aplicao
directa do princpio da le"alidade da adm $art. 3@@.4, n.43 ('5%,
tais re"ulamentos devem considerar#se como nulos.
444
A invalidade dos re"ulamentos pode ser&
=otal.
5arcial.
(onsoante a preterio de requisitos de le"alidade respeite a
todas as suas normas ou apenas a parte delas.
Em consonAncia, o contencioso prev a declarao de
ile"alidade das normas re"ulamentares e no do re"ulamento
em si $art. D3.4, n.40 (5=A%.
0)% Irreularidade do reulamento
(asos de irre"ularidade sero, por exemplo, os de
ausncia da nota -usti7cativa $art. 00@,4% e de falta de
indicao expressa das normas revo"adas pelo re"ulamento
$art. 00F.4, n.43%.
""% E(c2cia e vi=ncia do reulamento
A; Re:uisitos de e(c2cia do reulamento
A circunstAncia de os re"ulamentos serem actos unilaterais e
impositivos, eventualmente desfavor,veis, exi"e que os seus
efeitos s6 se produzam depois da possibilidade do seu
con+ecimento pelos destinat,rios!
E a circunstAncia de estes ltimos serem, por de7nio, plurais
e indetermin,veis
Exi"e como requisito "eral de e7c,cia dos re"ulamentos
externos a sua publicao*
Art. 00F.4, n.40, +% ('5.
Os demais re"ulamentos das 'e"i/es Aut6nomas e das
autarquias locais carecem tambm de publicao com idntica
cominao para a sua falta $nestes casos, nos 8ornais O7ciais
das respectivas 'e"i/es Aut6nomas%.
Art. 00F.4, n.49 ('5.
Art. F0.4 JAJ.
Art. 090.4 (5A.
O superior +ier,rquico, ou por 6r"o que exera tutela
sobre o seu autor $re"ulamentos dos Hovernadores (ivis esto
su-eitos a aprovao do Ninistro da Adm Interna%, e os
estatutos das universidades pblicas esto su-eitos a
aprovao pelo Hoverno. A e7c,cia do re"ulamento pode
tambm depender de aprovao em referendo local $art. 3;0.4,
n.40 ('5%.
A e7c,cia das normas re"ulamentares pode ser
suspensa, quer adm, quer -urisdicionalmente $art. 09).4 (5=A%!
445
a ausncia de suspenso constitui, por isso, um requisito
$ne"ativo% de e7c,cia dos re"ulamentos externos.
>; 'essa)+o da vi=ncia do reulamento
A revoa)+o pode operar em virtude da supervenincia
de um outro re"ulamento de cate"oria idntica ou superior,
bem como de um acto -urdico +ierarquicamente superior,
nomeadamente uma lei, que com ele se-am incompatveis.
A caducidade decorre da supervenincia de qualquer
facto de que depende a vi"ncia do re"ulamento,
particularmente a cessao de vi"ncia da li +abilitante da sua
emisso ou o decurso do prazo pelo qual o re"ulamento.
A declara)+o de ilealidade com 0or)a obriat,ria
eral pode ser -urisdicional $art. D3.4, n.40! e D@.4 (5=A% ou
adm $decorrente de um "enrico dever adm de eliminao das
ile"alidades cometidas, imposto pelo princpio da le"alidade%.
! 2" $ O contrato administrativo
"% No)+o e as&ectos erais
446
O contrato administrativo um acordo de vontades que
visa a produo de efeitos sobre uma relao -urdica
administrativa $implicitamente& art. 0.4G@ e 3C).4G0,3 e 9 do
((5%.
A; O as&ecto Facordo de vontadesG
Art. 0.4G@ ((5 . decorre implicitamente que um acto
positivo e imaterial! decorre explicitamente que o contrato
administrativo s6 7ca perfeito com o concurso de 3 vontades
contrapostas, ou se-a, um acto bilateral.
5elo menos uma das partes tem que ser um contratante
pblico, ou se-a, uma entidade pblica . $art. 9.4 ((5%.
>; O as&ecto F&elo :ual constitu/da, modi(cada ou
e<tinta uma rela)+o .ur/dica admG
Efeitos que o contrato pblico visa produzir& constitutivos
$criao, suspenso, modi7cao ou extino% ou meramente
declarativos
Bma rela)+o .ur/dica adm . situao -urdica
plurilateral atinente a atribui/es da adm pblica prosse"uidas
atravs de meios de direito pblico, sendo re"ulada pelo direito
administrativo.
'ontrato&
Q um acto da adm, na medida em que envolve o exerccio da
funo adm.
Q um acto -urdico, pois visa a produo de efeitos.
Q um acto no normativo, uma vez que os seus su-eitos e a
relao -urdica a que respeita so determin,veis no contexto
em que o contrato celebrado.
Q um acto de "esto pblica pois prosse"ue o interesse pblico
prevalecente.
:endo, como consequncia, disciplinado pelo dto adm.
5or vezes os contratos adm contm disposi/es "erais e abstractas
aplic,veis a pessoas que no so partes no contrato& tais disposi/es
tm car,cter re"ulamentar! devendo distin"uir#se das cl,usulas pelas
quais o concession,rio acorda em aplic,#las a terceiros.
2% Evolu)+o Eist,rica e im&ort-ncia actual do contrato
administrativo
Eas doutrinas alem e italiana do perodo formativo do
dto adm vin"ou a tese da inaceitabilidade dos contratos de
direito &1blico.
Assim, tal como o poder le"islativo se exprime na lrei e o poder
-urisdicional na sentena, o poder adm exprimir#se#ia no acto
adm e no re"ulamento.
A adm poderia celebrar contratos, mas estes teriam
idnticos aos celebrados entre particulares e, por isso, meros
contratos de direito privado.
447
?esenvolveu#se em Krana, a partir de 0CD), a
aceita)+o da (ura dos contratos adm como 7"ura distinta
dos contratos de direito privado.
(om o advento do Estado social de direito e das
modernas realidades da adm prestacional e infra#estrutural, a
contratao pblica veio a con+ecer uma expanso na Europa
continental.
O contrato adm passou a operar em zonas anteriormente
reservadas ao acto adm, mesmo no Ambito da adm a"ressiva.
Esta difuso suscitou preocupa/es, que se mantm
actuais& quer com a possibilidade de se imporem encar"os aos
cidados em violao do princpio da i"ualdade, quer com o
peri"o de os Estados 7carem presos em terias de vincula/es
contratuais.
Em 5ortu"al, data do incio do sculo TT, a aceita)+o do
contrato adm enquanto realidade distinta do contrato de
direito privado.
A partir de 0FC; . modelo da cl,usula "eral de contrato
adm $art. 0DC.4, n.40%& admissibilidade "eral da sua celebrao
pelas pessoas colectivas inte"rantes da adm pblica $art.
0DF.4, n.40%.
Eas ltimas dcadas, assistiu#se a uma pro"ressiva
ocupao, pelo dto adm, de zonas de re"ulao anteriormente
deixadas ao dto privado, no domnio contratual.
Esta evoluo veio pSr em crise o conceito de acto
adm enquanto realidade distinta do contrato de dto &rivado
da adm.
:uscita#se a questo da sua eventual dissoluo numa
cate"oria mais ampla de Lcontratos da admM ou Lcontratos
pblicoM $N 8 E:=O'EIERO%.
Nais recentemente, o art. ;.4, n.40, b%, e%, f% (5=A
eliminou, para efeitos processuais, a cate"oria dos contratos
adm enquanto realidade contraposta aos contratos de direito
privado da adm.
3% O contrato administrativo na ordem .ur/dica
A; 'ontrato adm e &rinc/&io da lealidade
Os contratos adm esto su-eitos ao princpio da
le"alidade, mas suas dimens/es de preferncia e reserva de
lei.
Art. 3DC.4 # +abilitao "enrica para a celebrao de
contratos pblicos, salvo se a lei proibir ou resultar da natureza
das rela/es a estabelecer.
448
A norma abran"e a permisso para a celebrao de
contratos substitutivos de actos adm.
>; 'ontrato adm e contrato de dto &rivado da
administra)+o
O re"ime material previsto no ((5 s6 se aplica aos
contratos administrativos $art. 0.4G0 ((5%.! no plano processual
apesar do art. ;.4, n.40, b%, e%, f% (5=A, admite#se a
competncia dos tribunais adm para apreciarem quest/es
relativas a contratos da adm eventualmente quali7c,veis como
de dto privado, certo que os tribunais comuns, 1 luz do art.
303.4, n.49 ('5, no detm prima facie competncia para
apreciar quest/es relativas a contratos de direito pblico.
i; Os critrios identi(cadores do contrato
adm
R, mais de um sculo que o problema da descoberta de
um critrio individualizador do contrato adm ocupa a doutrina
-usadm.
(ritrio da taxatividade le"al& so adm aqueles contratos que
como tal se-am expressamente considerados por lei e de direito
privado os restantes contratos da adm.
A taxatividade le"al dos contratos adm vi"orou no dto positivo
portu"us at 0FC;, sobretudo por in>uncia de N. (AE=AEO. A
"rande vanta"em do critrio a se"urana -urdica.
Os contratos adm so le"almente de7nidos atravs de
uma cl,usula "eral, tendo a sua enumerao le"al car,cter
meramente exempli7cativo. Assim, a relevAncia deste critrio
, +o-e, meramente +ist6rica.
(ritrio da natureza dos su-eitos& so adm os contratos em que
a adm se-a parte e no adm os restantes.
?eve ter#se em ateno que 1 data da formulao deste
critrio, no era "eralmente aceite a inte"rao de privados na
adm pblica em sentido or"Anico, ao contr,rio do que sucede
actualmente.
Actualmente, a pr6pria lei admite a celebrao de contratos
adm entre privados.
(ritrio das cl,usulas de su-eio& so contratos adm aqueles
cu-o contedo atribui poderes de supremacia $poderes de
autoridade% ao contratante adm sobre o contratante particular.
E so contratos de dto privado aqueles em que a adm se
relaciona com os contratantes privados em condi/es de
i"ualdade.
O dto adm no pode ser encarado como ordem -urdica da
supraordenao do Estado em relao 1 sociedade.
*uando, efectivamente, ocorre a colocao dos co#
contratantes da adm numa situao de su-eio em relao a
esta pode no derivar das cl,usulas contratuais e sim do
pr6prio re"ime le"al aplic,vel ao contrato.
449
'e"ime de su-eio& so contratos adm aqueles nos quais, em
consequncia do re"ime -urdico que l+es aplic,vel, o
contratante adm 7ca colocado numa posio de supremacia
em relao ao seu co#contratante particular $poderes de
autoridade administrativa . art. 9)3.4 ((5%.
0.4& Eem todos os contratos consensualmente considerados
como adm envolvem necessariamente a potencialidade de
exerccio de poderes de autoridade por parte da adm.
3.4& Os poderes de autoridade nem so um exclusivo do dto
adm. Eles existem nos contratos de dto privado celebrados
entre particulares $ex.& contrato individual de trabal+o . em que
o empre"ador disp/e de poderes similares a todos os poderes
adm referidos no art. 9)3.4 ((5%.
9.4& A determinao do re"ime aplic,vel a um contrato
necessariamente uma consequncia e no a causa da sua
quali7cao como adm ou de dto privado.
(ritrio do direito estatut,rio& so contratos adm aqueles aos
quais se aplique o dto adm como dto comum $i.e. como
estatuto -urdico% da funo adm ou da adm pblica. Os
contratos de direito privado da adm so aqueles aos quais se
aplique o dto privado.
Q incontornavelmente real, a aplicao de re"ras
procedimentais de dto administrativo a contratos da adm
"eralmente considerados como de dto privado.
Assim causa#se um dilema& OB este critrio conduz 1
extenso da noo de contrato adm a todos os contratos da
adm, OB a distino depende de uma "raduao da
intensidade da vinculao do contrato ao dto adm, que no
possvel aferir com ob-ectividade.
(ritrio do ob-ecto do contrato& so contratos adm aqueles que
incidam sobre rela/es -urdicas adm. so contratos de dto
privado aqueles quenincidam sobre rela/es -urdicas de dto
privado.
Este critrio limita#se a substituir o problema de saber o que
um contrato adm pelo de saber o que uma relao -urdica
adm.
(ritrio do 7m do contrato& so contratos adm aqueles que
visem a prossecuo de 7ns de imediata utilidade pblica! e
contratos de dto privado da adm aqueles que visem a
prossecuo de 7ns que s6 mediatamente prossi"am tal
utilidade.
:ob pena de total arbitrariedade, a imediatividade em
causa no parece ser estritamente cronol6"ica e sim funcional.
A partir deste critrio, +, uma expanso desmesurada do
conceito de contrato adm, 7cando apenas de fora os contratos
celebrados por raz/es de economato ou de "esto de bens do
domnio privado $:Q'2BJO (O''EIA%! ou uma restrio aos
contratos que ten+am por ob-ecto o exerccio da autoridade
pblica $N 8 E:=O'EIERO%.
450
4ro0essor& Este critrio no satisfaz as exi"ncias
mnimas de ob-ectividade e se"urana -urdica.
(ritrio do "rau de intensidade do interesse pblico
prosse"uido& so contratos adm aqueles que visem a
prossecuo do interesse pblico em termos tais que este tem
necessariamente que prevalecer sobre os interesses privados
com ele con>ituantes. :o contratos de dto privado da adm
aqueles em que o interesse pblico prosse"uido em termos
de paridade com os interesses privados con>ituantes.
=rata#se, no fundo, da aplicao do critrio "eral da distino
entre os actos de "esto pblica e os actos de "esto privada.
Eo entanto, a sua aplicao causa o mesmo dilema do
critrio do dto estatut,rio.
(ritrio do ambiente de dto adm& so contratos adm aqueles
cu-o contexto factual e normativo permita concluir pela
aplicao fo dto adm! sendo contratos de dto privado os
restantes contratos da adm.
A -urisprudncia alem faz#se apelo a ideias como as de
Lcar,cter "lobal do acordoM e de Lcentro de "ravidadeM ou
Lquadro "lobalM do contrato.
Eo obstante, so -ustas as crticas ao car,cter
sub-ectivo, >uido, difuso e impressionista deste critrio.
4ro0essor& Een+um deles se apresenta como
inte"ralmente satisfat6rio do ponto de vista cient7co.
ii; O critrio do contrato adm no ''4
(ritrio da quali7cao . so adm os contratos que por fora da
lei, ((5, ou a vontade das partes se-am assim quali7cados $art.
0.4G@ a% 0^ parte ((5%
(ritrio do re"ime substantivo . so adm os contratos que, por
fora do ((5, de lei ou da vontade das partes, se-am
submetidos ao re"ime substantivo do direito pblico $art. 0.4G@
a% 3^ parte ((5%
(ritrio do ob-ecto de direito pblico . so adm os contratos
com ob-ecto passvel de acto adm e os demais contratos sobre
o exerccio da autoridade administrativa $art. 0.4G@ b% do ((5% e
os contratos que con7ram ao co#contratante direitos especiais
sobre coisas pblicas ou o exerccio de fun/es dos 6r"os do
contratante pblico $art. 0.4G@ c% do ((5%
(ritrio do re"ime -urdico pr#contratual e do 7m da prestao
do co#contratante . so adm os contratos que a lei submeta a
um procedimento de formao re"ulado por normas de direito
pblico e, cumulativamente, em que a prestao do co#
contratante possa condicionar ou substituir, de forma
451
relevante, a realizao de atribui/es do contratante pblico
$art. 0.4G@ d% ((5%
ii; O (m do contrato administrativoS
N 8 E:=O'EIERO tem sustentado a identidade
fundamental de natureza de toda a contratao adm a uma
disciplina normativa de direito pblico.! onde os contratos de
dto privado da adm seriam dissolvidos na cate"oria mais ampla
dos contratos da adm pblica.
A ideia tem "an+o al"um peso na doutrina.
4ro0essor& (ontudo, existem 3 ideias a ter em conta&
Os poderes adm de autoridade em sede de execuo do
contrato, no sendo exclusivos d todos os contratos adm nem
privativos do dto pblico, so relativamente raros nos contratos
de dto privado celebrados entre privados.
O nvel da re"ulao normativa dos contratos da adm pelo
direito pblico varia si"ni7cativamente entre os diversos tipos
contratuais.
iii; A a&ro<ima)+o dos &aradimas .us&ublicista e
.us&rivatista no Estado social de direito
O conceito de contrato adm sur"iu no perodo +ist6rico do liberalismo,
em que o direito pblico e o direito privado eram opostos $autoridade
pblica X liberdade individual%. Jo"o, as diferenas entre os contratos so
particularmente ntidas.
Actualmente, indesmentvel que ocorreu uma aproximao entre
direito pblico e direito privado& a ideia de consenso deixou de ser estran+a.
Aproximao do re"ime dos contratos adm em relao ao dos
contratos de direito privado, traduzida na eliminao, pela reviso do (5A
de 0FF@, da autotutela executiva da adm em sede de execuo contratual
$art. 0CD.4% e na remisso para normas do (( sobre invalidade e excepo
de no cumprimento dos contratos $art. 0C<.4, n.4 3, 9, b% (5A.
iv; A administrativiCa)+o do reime dos contratos da
administra)+o
=odos os contratos envolvem necessariamente o exerccio da funo
adm. Assim sendo, a re"ulao pelo dto adm de todos os contratos da adm
sur"e como evidente $dto comum da funo adm%. A re"ulao pelo dto
adm dos contratos da administrao no inte"ral mas tem um patamar
mnimo.
) A 0ase &rKcontratual de todos os contratos da adm
necessariamente re"ulada, ao menos em parte, pelo dto. adm. . actos
unilaterais de car,cter no normativo $como a deciso de contratar e o acto
de escol+a do co#contratante%, recondutveis ao conceito de acto adm e,
como tal, necessariamente re"ulados pelo direito adm.
0 Os as&ectos ob.ectivos materiais e 0uncionais dos contratos&
art. 3.4, n.4< (5A e art. <.4G@ a% do ((5 . todos os contratos da adm esto
452
su-eitos aos princpios fundamentais da actividade adm $art. 3@@.4 ('5! art.
9.4#00.4 (5A% e 1s demais normas constitucionais sobre actividade adm.
3 Ao contr,rio do que maioritariamente aceite pela doutrina, o re"ime
material de dto adm dos contratos abran"e tambm os &oderes adm de
autoridade na e<ecu)+o do contrato Tart% 372% ''4%.
'esultado da circunstAncia evidente de todos os contratos da
administrao envolverem o exerccio da funo adm! e da existncia de
uma reserva constitucional de dto adm quanto ao exerccio da funo
adm.
Este re"ime particularmente sensvel aos poderes de modi7cao e
resciso unilateral.
As normas de dto privado, quando aplicadas 1 actividade da
administrao, tm que ser teleol6"ica e sistematicamente mediadas
pelos princpios e re"ras de dto adm.
Assim, as normas de dto adm in>uem forosamente na interpretao
das disposi/es de dto privado aplic,veis a todos os contratos da adm.
5or isto, ainda que fosse inte"ralmente composto por normas
oriundas de le"islao privada, o re"ime aplic,vel a um contrato da ad,
nunca seria ri"orosamente idntico 1queles pelo qual se re"eria um
contrato civil ou comercial.
Eo &lano contencioso& o art. ;.4 Estatuto dos =ribunais Adm e
Kiscais $E=AK% deixou de referir#se 1 cate"oria do contrato adm e
recon+eceu o movimento de assimilao pelo dto pblico da
"eneralidade da actividade contratual da adm.
A irrelevAncia da dicotomia contrato adm G contrato de dto privado da adm
para efeitos -urisdicionais frequentemente desvalorizada pelo sector doutrinal que
advo"a a sua manuteno para efeitos substantivos.
Eo entanto, sendo o contrato adm um conceito que teve na sua ori"em no
contencioso adm, di7cilmente se pode i"norar o impacto desta alterao para
efeitos de quali7cao substantiva dos contratos da adm.
Acresce a isto, a su-eio de lit"ios deles emer"entes 1 -urisdio dos
tribunais adm, o que tem necessariamente implcita a considerao de que tal
contrato tem por ob-ecto uma relao -urdica adm! caso contr,rio, teria de
considerar#se inconstitucional 1 luz do art. 303.4, n.49 ('5.
Art. 0DC.4, n.40 (5A.
v; Iraus de administrativiCa)+o dos contratos da
administra)+o
Hrau mais amplo de administrativizao& contratos adm tradicionais .
=tulo II da 5arte III do ((5 . 5rocessualmente, esto su-eitos 1
-urisdio dos tribunais adm $art. ;.4, n.40, f% E=AK%.
Hrau intermdio de administrativizao& contratos adm cu-o ob-ecto
abran-e presta/es submetidas 1 concorrncia de mercado $art. <.4G0
((5 a contrario%
5rocessualmente, esto tambm su-eitos 1 -urisdio dos tribunais
adm $art. ;.4, n.40, e% E=AK%.
453
Hrau mais restrito de administrativizao& contratos da adm,
tradicionalmente considerados como de dto privado, que no
envolvam aquisio onerosa de bens e servios $ex.& contratos de
doao de bens 1 adm% . art. ;.4, <.4 e @.4 ((5.
Estes contratos esto su-eitos 1 -urisdio dos tribunais -udiciais $art.
;.4, n.40, e%, f% E=AK, a contrario%, embora no possa excluir#se a
competncia dos tribunais adm para apreciao da invalidade contratual
decorrente da invalidade de actos adm pr#contratuais $art. ;.4, n.40, b%
E=AK%.
vi; A universaliCa)+o tendencial da (ura do contrato
adm e o car2cter marinal do contrato de dto &rivado da adm
4ro0essor&
a Imp/e#se, prima facie, os contratos da adm se-am considerados
como actos de "esto pblica.
aa Imp/e#se concluir que, na sua "eneralidade, os contratos da adm
tradicionalmente entendidos como de dto privado devem +o-e ser
considerados como contratos adm, na medida em que correspondem 1
prossecuo de atribui/es adm.
aaa A cate"oria do contrato de dto privado da adm deve ser rele"ada
para um papel mar"inal, mas excessivo pretender#se acabar com ela&
empresas pblicas stricto sensu, substitutos adm, epeWs . pessoas colectivas
de dto privado na adm pblica em sentido or"Anico.
aaaa A admisso do car,cter no adm resultar, da 7xao da mera
competncia em sentido sub-ectivo e do 7m de interesse pblico a
prosse"uir.
'; 'ontrato administrativo e acto administrativo
i; 'ontrato substitutivo de actos administrativos
5retende#se saber se a adm pode celebrar contratos adm em vez de
actos adm apenas quando para tal este-a +abilitada ou se esta uma
possibilidade "enrica.
Art. 3DC.4 ((5& abran"e a possibilidade "enrica de celebrao de
contratos substitutivos de actos adm. (ontudo, esta permisso no
ilimitada. Kicam excludas as situa/es&
*uando a lei proba& f,#lo implicitamente quando preve-a a
competncia para a pr,tica de um acto adm totalmente vinculado,
no pode a escol+a da forma estar su-eita 1 mar"em de livre deciso.
*uando a natureza das rela/es a estabelecer impea a celebrao
de um contrato& existem domnios espec7cos da actuao da adm
nos quais, por de7nio, se imp/e o exerccio da funo adm atravs
de actos unilaterais e imperativos . actos adm de comando,
sancionat6rios, de classi7cao, certi7cativos, de esclarecimento e
inte"rativos.
5or aplicao extensiva do art. 03;.4, n.40, d% (5A, a opo pela
celebrao de um contrato substitutivo deve ser fundamentada, na medida
em que implica de certa forma um desvio 1 con7"urao normal.
ii; 'ontrato adm com e0eito &romiss,rio
Acordos pelos quais a adm se vincula a praticar, ou no, um acto adm
com certo contedo $99D.4G3 ((5%.
454
7 'ontrato intra&rocedimental
Acordos celebrados no Ambito de procedimentos adm pelos quais a
adm pblica e os interessados 7xam o ob-ecto e o contedo do acto adm
que constituir, a deciso 7nal de um determinado procedimento $90).4G0
((5%.
Eo s6 no dispensam, como tm mesmo por ob-ecto, a pr,tica de
um acto adm, sendo por isso contratos obri"acionais . consensualizao do
acto adm.
Os verdadeiros contratos adm intraprocedimentais no se confundem com
acordos informais $declara/es de inten/es, Lacordos de caval+eirosM% que ten+am
lu"ar no decurso do procedimento, pois estes so desprovidos de vinculatividade
-urdica.
A admissibilidade e os limites para estes contratos decorrem do
art. 3DC.4 ((5& a celebrao destes contratos s6 ser, admitida se estiverem
reunidas as condi/es le"ais da pr,tica do futuro acto adm.
Estes contratos so sempre celebrados sob reserva de alterao do
re"ime normativo aplic,vel e das circunstAncias sobre as quais assentam,
sob pena de se admitir a vinculao da adm 1 pr,tica de um acto adm que,
no momento da sua emisso, pode ser ile"al $art. 99D.4G3 ((5%.
O contedo destes contratos materialmente similar ao dos
contratos#promessa do dto civil.
Em virtude da sua celebrao, a adm 7ca vinculada a exercer a sua
mar"em de livre deciso de determinado modo. O particular obri"a#se a
aceitar o contedo do acto adm a emitir, renunciando por isso 1 sua
impu"nao $salvo quanto a vcios no imput,veis ao contedo contratual%.
O particular pode assumir contratualmente quaisquer obri"a/es que l+e
pudessem ser unilateralmente impostas pela adm mediante cl,usulas
acess6rias do acto adm $condio, termo, modo . art. 030.4 (5A%.
Nuito importante o art. 3C0.4 ((5
iii; 4rocedimentos em matria contratual e acto
administrativo
7 5rocedimentos de formao da vontade de contratos adm&
Envolvem necessariamente a pr,tica de actos adm.
Eo caso dos contratos substitutivos devem, em princpio, ser
praticados os mesmos actos adm que teriam lu"ar no procedimento para a
emisso do acto adm substitudo.
Eos restantes, so actos adm necess,rios aqueles que
consubstanciam a deciso de contratar e a escol+a do co#contratante.
O acto adm pr#contratual inv,lido de que dependa a celebrao de
um contrato adm envolve a invalidade deste $3C9.4 ((5%.
" 5rocedimentos de execuo dos contratos adm&
Os &oderes de autoridade da adm so exercidos atravs de actos
adm $art. 9)3.4 e 9)D.4G3 ((5%.
O seu exerccio pode in>uenciar o cumprimento do contrato $poder de
direco% e dele pode mesmo resultar a sua modi7cao $pode de
modi7cao unilateral% ou extino $poder de resoluo unilateral%.
Os actos adm com e7c,cia externa e imediatamente lesivos
praticados no decurso dos procedimentos de formao e de execuo dos
contratos adm . actos destac2veis.
455
Estes actos no se dissolvem no pr6prio contrato, ates mantendo
autonomia funcionam em relao 1quele, para efeitos de impu"nao
contenciosa.
iv; Acto adm substitutivo de contratos administrativos
Art. 0.4G9 ((5 . possvel a substituio de contratos adm por actos
adm quando se trate da atribuio de puras vanta"ens e benefcios, como
os contratos de atribuio de subsdios e al"uns contratos de uso privativo
do domnio pblico.
Aplica#se ao acto adm substitutivo o re"ime dos contratos pblicos
8 % 'lassi(ca)*es e ti&oloias de contratos administrativos
A; 'lassi(ca)*es de contratos adm
i; Nuanto Os &artes6
) ?ependendo da identidade das partes&
) (ontratos entre pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas
privadas . paradi"ma da contratao adm.
Ex.& todos as alneas do art. 0DC.4, n.43 (5A
0 (ontratos exclusivamente entre pessoas colectivas privadas .
so admissveis desde que pelo menos uma das partes inte"re a adm
pblica em sentido or"Anico e ten+a capacidade contratual de dto
pblico $art. 3.4G3! 9.4G0 b% e 3 dos ((5.
2x*& contratos de empreitada de obras -b"icas em que os donos da obra sejam
sociedades an)nimas de caitais exc"usiva ou maioritariamente -b"icos,
concession#rios de servio -b"ico, ou essoas co"ectivas criadas ara satis,a4er de
um modo esec%,ico necessidades de interesse .era"*
2 +ontratos entre essoas co"ectivas -b"icas 8 contratos interadministrativos /338*0 ++'1
1 9eendendo da n-mero das partes&
0 :i"aterais 8 duas artes*
1 ;u"ti"aterais 8 duas ou mais artes*
2 ?ependendo da posio relativa das partes&
0 5arit,rios 8 inexist(ncia de uma re"ao de suraordenao da adm em re"ao 6 sua
contraarte*
0 :ubordinao . existncia de uma relao de supraordenao da adm
em relao 1 sua contraparte.
ii; Nuanto ao ob.ecto6
7 (ontratos adm com ob-ecto passvel de acto adm . visam rodu4ir
e,eitos que, em abstracto, oderiam ser atin.idos atrav!s de actos adm*
456
" (ontratos com ob-ecto passvel de contrato de dto privado .
visam rodu4ir e,eitos que, em abstracto, odem ser atin.idos atrav!s de contratos de
dto rivado*
< distino ,oi introdu4ida no dto naciona" com a"cance meramente doutrina" or
=>5?@AB +B552C< e, osteriormente, ,oi objecto de ositivao "e.a", a ro)sito da
determinao do re.ime a"ic#ve" 6 inva"idade dos actos adm /art* 185*0, n*031*
2sta c"assi,icao atende aoenas 6 suscetibi"idade abstracta, e no 6 sua
admissibi"idade jur%dica em concreto*
0 (ontratos prim,rios 8 versam e"a rimeira ve4 sobre uma situao da vida*
1 (ontratos secund,rios 8 incidem imediatamente sobre um contrato adm anterior e
mediatamente sobre a situao da vida sobre a qua" este incide*
Ex.& subcontratosD contrato que roceda 6 modi,icao ou resciso de um contrato adm
anterior*
2 (ontratos sobre a prossecu o consensual de atribui/es
administrativas 8 rosse.uem as atribuiEes administrativas em 4onas 6 artida subtra%das
ao exerc%cio da autoridade -b"ica*
(ontrato s sobre o exerccio da autoridade administrativa 8 re.u"am
mat!rias em rinc%io destinadas a constituir o objecto de um acto uni"atera" de autoridade da
administrao /art* 1*0F6 b1D 5*0F6 b1D 285*0F1D 313*0F3D 336*0 e 337*0 ++'1
iii; Nuanto ao conte1do6
7 (ontratos declarativos . caso se "imitem a comrovar situaEes jur%dicas
anteriormente existentes*
Ex.& contrato e"o qua" as artes acordam na nu"idade de um contrato anteriormente
ce"ebrado entre ambas*
" (ontratos constitutivos . criam, modi7cam ou extin"uem situa/es
-urdicas.
Ex.& G%tu"o CC da 'arte CCC do ++'*
2 (ontratos obri"acionais 8 instituem direitos e obri.aEes das artes*
Ex.& G%tu"o CC da 'arte CCC do ++'*
(ontratos decis6rios 8 cont(m a re.u"ao imediata de uma determinada
situao jur%dica*
Ex.& contratos substitutivos.
3 (ontratos unilaterais . o nmero das partes que nele se vincula
$sobretudo, no Ambito dos contratos obri"acionais% apenas uma.
Ex.& contrato pelo qual a adm se vincula perante um particular a
adoptar ou no adoptar determinada conduta, sem que o particular
assuma qualquer vinculao.
8 (ontratos sinala"m,ticos . as partes assumem obri"a/es recprocas.
Ex.& art. 93D.4G0 ((5.
iv; Nuanto ao (m6
9 (ontratos de colaborao . visam associar uma das partes ao
desempen+o re"ular de atribui/es adm pertencentes 1 outra parte.
457
Ex.& art. 0.4G@ c% ((5
? (ontratos de atribuio . visam a outor"a, pela adm, de uma
vanta"em 1 sua contraparte.
Ex.& art. 0.4G9 ((5.
5 (ontratos de coordenao . contratos celebrados entre pessoas
colectivas pblicas tendo como ob-ecto o concerto da prossecuo das
respectivas atribui/es.
Ex.& art. 9D.4, e @@.4 JAJ.
A distino entre contratos de atribuio e coordenao reside no
facto de apenas os primeiros a outor"a de vanta"ens ao co#contratante da
adm constituir a prestao tpica.
v; Nuanto ao -mbito sub.ectivo de e(c2cia6
# (ontratos com e7c,cia entre as partes . no produzem efeitos seno
entre as partes.
Ex.& art. ;9D.4 e ;<).4 ((5.
B (ontratos com efeitos directos para terceiros . alm de produzirem
efeitos inter partes, criam direitos eGou deveres para pessoas estran+as ao
crculo contratual $art. ;).4, n.43, b% (5=A%.
Ex.& art. ;)D.4 ((5.
Aqueles efeitos podem produzir#se, quer em relao a pessoas
determin,veis, quer em relao a pessoas determin,veis $contratos
verdadeiramente re"ulamentares%.
0 (ontratos com efeitos re>exos para terceiros . afectam a esfera
-urdica de pessoas estran+as ao contrato em virtude da sua execuo.
Ex.& art. 9;9.4G0 ((5.
A distino entre as 3 ltimas 7"uras tem relevAncia para a
determinao da le"itimidade processual& art. ;).4, n.43, b%! e ;).4, n.40, "%
(5=A.
vi; Nuanto O reula)+o leal6
1 (ontratos tpicos . aqueles cu-o re"ime -urdico resulta de disposi/es
normativas que os tm especi7camente como ob-ecto.
2 (ontratos atpicos . aqueles que no so ob-ecto de uma disciplina
normativa espec7ca, aplicando#se#l+e o re"ime "eral dos contratos adm.
Ex.& contratos substitutivos de actos adm.
vii; Nuanto O e<ecu)+o6
) ?ependendo da necessidade ou no de execuo&
) (ontratos exequveis. . carecem de actos posteriores
0 (ontratos no exequveis. . es"otam#se no momento da celebrao
) ?ependendo do nmero de actos em que se traduz a execuo&
3 (ontratos de execuo instantAnea . so executados num nico
momento subsequente 1 respectiva celebrao.
458
Ex.& contrato pelo qual a adm se vincula a praticar um
determinado acto adm ou a pa"ar uma determinada quantia em
din+eiro.
9 (ontrato de execuo continuada . exi"em a pr,tica de um
pluralidade de actos sucessivos em momentos subsequentes 1 respectiva
celebrao, pelo que constituem rela/es -urdicas duradouras entre as
partes.
Ex.& art. 9;9.4G0! ;)D.4 e ;)C.4 ((5.
viii; Nuanto O rela)+o com os outros6
) :ub#contrato . contrato adm celebrado pelo devedor num contrato
adm com uma pessoa estran+a ao crculo contratual ori"in,rio, pelo qual a
ltima se vincula perante o primeiro a efectuar presta/es includas no
ob-ecto do contrato#base.
>; Aluns ti&os de contratos administrativos
"
2 i; 'ontratos adm &revistos no '4A
9 Em&reitada de obras &1blicas6 contrato adm pelo qual um
particular $empreiteiro% se obri"a perante a adm pblica $dona da obra% a
executar, ou a conceber e executar, uma obra pblica, mediante o
pa"amento de um preo $art. 9;9.4 # ;)@.4 ((5%.
5ermitindo explora a concorrncia entre os empreiteiros para obter
preos mais baixos e, portanto, uma maior poupana de recursos pblicos.
;
< 'oncess+o de obras &1blicas6 contrato adm pelo qual um
particular $concession,rio% se obri"a perante a adm pblica a executar, ou a
conceber e executar, uma obra pblica, tendo como contrapartida
necess,rio o direito de explorao da obra durante perodo determinado
$normalmente, mediante a cobrana de taxas aos utilizadores%, por sua
conta e risco e no interesse "era, e, como contrapartida, o pa"amento de
um preo $art ;)D.4 # ;3C.4 ((5%.
@ (ontrato especialmente apropriado sobretudo quando este-am
em causa pro-ectos de "rande dimenso eGou impacto 7nanceiro, na medida
em que permite libertar recursos pblicos ara a satisfao de necessidades
tidas como priorit,rias, atravs da diluio no tempo dos custos da
execuo da obra e, sobretudo, da sua transferncia para os utilizadores.
459
D 'oncess+o de servi)os &1blicos6
460
c
461
o
462
n
463
t
464
r
465
a
466
t
467
o
468
a
469
d
470
m
471
p
472
e
473
l
474
o
475
q
476
u
477
a
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l
479
a
480
l
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"
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485

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i
487
n
488
v
489
e
490
s
491
ti
492
d
493
oopor uma
pessoa colectiva pblica na tarefa de "erir, ou de montar e "erir, um servio
pblico, por sua conta e risco e no interesse "eral. $art. ;)D.4 # ;3@.4 e ;3F.4
# ;9).4 ((5%
O concession,rio pode ser, quer um privado, que uma pessoa
colectiva inte"rante da adm pblica $ex.& empresa pblica, substituto adm%.
494
C =radicionalmente entendia#se que a remunerao do
concession,rio de servio pblico decorria exclusivamente da cobrana de
taxas de utilizao aos utentes do servio pblico! mas, actualmente, esta
apenas uma forma de remunerao possvel entre outras $ex.& pa"amentos
feitos pelo concedente, a ttulo de preo, indemnizao compensat6ria,
receitas de publicidade, etc.%
F
0) (oncesso de explora)+o de bens dom/nio &1blico6 contrato adm
pelo qual uma pessoa colectiva pblica transfere para outrem $normalmente
um particular% os poderes pblicos associados 1 "esto e explorao
econ6mica de um ou v,rios bens do domnio pblico! de modo, a
proporcionar a obteno da utilidade pblica que os bens dominiais so
capazes de "erar, por conta e risco do concession,rio, que pode cobrar
taxas ou preos pelas vendas de bens ou presta/es de servios. $art. ;)C.4
((5%
00
Art. C;.4, n.40, a%#f% ('5.
Ea c"assi,icao de ;<5+2AB +<2G<HB existem os se.uintes dom%nios
-b"icos& 3%drico, a!reo, mineiro, de circu"ao, "in3as te"e.r#,icas e te"e,)nicas, ener.ia
e"!ctrica, monumenta" /cu"tura" e art%stico1, e mi"itar*
Os bens de titularidade pblica que no inte"rem o domnio pblico dizem#se
do domnio privado da administrao& os im6veis da titularidade do Estado que no
faam parte do domnio pblico, os direitos de arrendamento de que o Estado se-a
titular como arrendat,rio, os bens m6veis corp6reos e quaisquer direitos reais
privados sobre coisas.
A concesso de explorao do domnio pblico pode ser&
5rincipal . quando resulta de contratos que a tem por ob-ecto principal.
Acess6ria . quando constitui um efeito necess,rio de contratos de
concesso de obras pblicas ou de servio pblico.
@oca)+o de bens K ;90.4 a ;9@.4 ((5
Aquisio de bens m6veis . ;9D.4 a ;;F.4 ((5
A:uisi)+o de servi)os $ art. ;<).4 a ;<;.4 ((5
ii; 'ontratos adm do direito
adm es&ecial
+ontratos adm no 7mbito do direito do urbanismo*
+ontratos adm no 7mbito do direito das exroriaEes*
+ontratos adm no 7mbito do direito aut#rquico*
+ontratos adm no 7mbito do direito econ)mico*
+ontratos adm no 7mbito do direito ,inanceiro e ,isca"*
+ontratos de disosio de bens do dom%nio -b"ico ou rivado da administrao
-b"ica*
2tc*
495
9% O &rocedimento &ara a
celebra)+o de contratos
administrativos
4rocedimento &rKcontratual6 A celebrao de contratos adm
precedida de um
&rocedimento
adm%
Embora a
autonomia
&rivada admita a
subordina)+o de
contratos
inter&rivados a
um
496
&rocedimento
&rvio, tal
resultar2 do
consenso das
&artes e n+o, em
&rinc/&io, de uma
im&osi)+o
.ur/dica%
A; 4rinc/&ios 0undamentais sobre os &rocedimentos &rKcontratuais
=odos os contratos so precedidos por um procedimento adm
Aplicao a todos os contratos adm&
5rincpio da le"alidade& respeito pelo bloco de le"alidade e a necessidade de
+abilitao le"al para a actuao adm. $art. <0.4 e 0@.4G0
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809
4rinc/&io
da
&rossecu)
+o do
interesse
&1blico%
810
4rinc/&ios
da
trans&ar=
ncia e da
&ublicida
de6 Art. 0.4G; ((5 # relevantes nos procedimentos que
no admitem ne"ociao, nos termos dos quais o critrio de escol+a do co#
contratante da adm e as condi/es essenciais do contrato que se pretende
celebrar devem estar de7nidos previamente 1 abertura do procedimento e
ser dados a con+ecer a todos os interessados a partir da data daquela
abertura, e fundamentar a escol+a do seu co#contratante.
Al"uns actos procedimentais, devem ser praticados oralmente na presena
dos interessados.
811
4rinc/&io
da
iualdade
6 Art% "%4G; ((5 # devem
proporcionar#se i"uais condi/es de acesso e de participao dos
interessados em contratar. Eo pode ser feita qualquer discriminao entre
os interessados.
As viola)*es do &rinc/&io da iualdade s+o, em eral, muito di0/ceis
de &rovar, e<ce&to :uando este.am em causa tratamentos
discriminat,rios ocorridos num mesmo conte<to &rocedimental
0ecEado T&rocedimentos &rKcontratuais;%
5rincpio da concorrncia& Art. 0.4G; ((5 # salva"uarda o normal
funcionamento do mercado e a proteco sub-ectiva dos concorrentes! e
prosse"ue o interesse pblico que preside 1 celebrao do contrato, na
medida em que a concorrncia permite em re"ra que aquela se faa nas
mel+ores condi/es 7nanceiras para a adm.
4rinc/&io da im&arcialidade6 ponderao de todos os interesses pblicos
e privados relevantes, uns com os outros e entre si $pro"ramas de concurso,
cadernos de encar"os e outros documentos que servem de base ao
procedimento pr#contratual no podem conter clausulas que visem
favorecer ou pre-udicar os interessados em contratar.
4rinc/&io da &ro&orcionalidade6
Dimens+o da ade:ua)+o . deve ser escol+ido o procedimento pr#
contratual mais apropriado ao interesse pblico a prosse"uir.
9imenso da necessidade . apenas se devem efectuar as dili"ncias e praticar
os actos que se relevem indispens,veis 1 prossecuo dos 7ns que
le"itimamente se visam alcanar.
812
9imenso da ra4oabi"idade . necessidade de ponderao dos custos e dos
benefcios decorrentes da utilizao de cada um dos procedimentos pr#
contratuais para efeitos da sua escol+a.
4rinc/&io da boa 06
=ub rincpio da tutela da con7ana.
813
:ub princpio da primazia da materialidade sub-acente
8
disposi/es claras e precisas
814
<
815
rt
816
*@.4#A (5A& este princpio vincu"a quer a adm quer os
articu"ares*
'rinc%io da estabi"idade& pro-eco do princpio da boa f, na sua dimenso da
tutela da con7ana. =m relevAncia nos procedimentos que no admitem
ne"ociao.
817
G
818
ra
819
ta
820
$se de
um mecanismos de tute"a subjectiva dos interessados na ce"ebrao do contratoD e de
uma .arantia objectiva da concorr(ncia*
821
4rinc/&io da res&onsabilidade6 as partes $lato sensu% podem ser
responsabilizados civil, 7nanceira e disciplinarmente pela pr,tica de actos
ile"ais.
>; Normas erais sobre os &rocedimentos &rKcontratuais
Aproveita#se os princpios do procedimento adm $arts. F.4! <@.4! <D.4!
<F.4%, as normas de requerimentos $art. D;.4#C3.4%, noti7ca/es $art. @@.4#
D).4%, e prazos $art. <C.4! D0.4#D9.4% e a audincia dos interessados $art.
3@D.4, n.4 < ('5! art. 0)).4#0)9.4 (5A%.
'; 4rocedimentos &rKcontratuais reulados &ela 4arte II do ''4
i; Ti&os de &rocedimentos &rKcontratuais
Art% "?%A" ''4
ii; 'lassi(ca)*es de &rocedimentos &rKcontratuais
*uanto ao seu universo sub.ectivo&
4rocedimentos abertos6 podem apresentar propostas quaisquer
interessados que renam as condi/es exi"idas $concurso pblico%.
4rocedimentos semiKabertos6 podem candidatar#se a apresentar
propostas quaisquer interessados que renam as condi/es exi"idas! mas
s6 podem apresentar propostas aqueles candidatos que se-am escol+idos
pela adm numa fase de pr#seleco $concurso limitado por prvia
quali7cao! procedimentos por ne"ociao com prvia publicao de
anncio e o dialo"o concorrencial& art. 0@9.4 a%! 0F;.4 a%! 3)<.4G0 ((5%.
4rocedimentos 0ecEados6 s6 podem apresentar propostas os interessados
que para tal ten+am sido convidados pela adm $concurso limitado sem
apresentao de candidaturas! procedimento por ne"ociao sem prvia
publicao de anncio! procedimento de consulta prvia! a-uste directo%.
Rabitualmente, a doutrina divide os procedimentos pr#contratuais em& concursos e
procedimentos no#concursais.
Esta distino no tem qualquer valor do"m,tico porque o aspecto
caracterizador dos concursos $a circunstAncia de, neles, se apreciar
necessariamente o mrito de uma pluralidade de interessados na celebrao do
contrato ou das propostas por si apresentadas% est, tambm presente nos
procedimentos com consulta prvia e nos procedimentos por ne"ociao.
*uanto ao rau de riideC das &ro&ostas&
4rocedimentos :ue n+o admitem a modi(ca)+o das &ro&ostas6 estas
quando apresentadas no so passveis de ser modi7cadas $di,lo"o
concorrencial . 3);.4G3 ((5%
A imodi7cabilidade das propostas uma consequncia do princpio da estabilidade
e visa "arantir a compatibilidade daquela por parte da administrao& aqui a tutela
da concorrncia mais ampla.
4rocedimentos :ue admitem a modi(ca)+o das &ro&ostas6
K 4rocedimentos :ue admitem a neocia)+o6 assentam na
possibilidade de ne"ociao livre, entre a adm e os interessados, das
condi/es constantes das propostas por aqueles apresentadas.
Eos procedimentos de ne"ociao $0F;.4 ((5% a ne"ociao obri"at6ria.
Eos procedimentos de a-uste directo $003.4 e 03<.4G3 ((5% e em al"uns
822
procedimentos de concurso pblico e concurso limitado por prvia
quali7cao $0;F.4G0 e 0@3.4G0 ((5% est, na mar"em de livre deciso adm.
K 4rocedimentos :ue admitem modi(ca)*es es&ont-neas Os
&ro&ostas6 estas podem ser modi7cadas por iniciativa de quem as
apresentou, atravs do leilo electr6nico $0;).4 ((5%
*uanto ao ob.ecto da escolEa administrativa&
Eos procedimentos &ara escolEa de &ro&ostas& a determinao da
identidade do co#contratante da adm depende da apreciao das condi/es
ob-ectivas de contratao por si oferecidas 1 adm. $art. D<.4G0 ((5%
Ex.& solicitao de fornecimento de bens e servios ao mercado.
Nos &rocedimentos &ara escolEa de &essoas& a determinao da
identidade do co#contratante da adm resulta da apreciao do mrito
sub-ectivo dos interessados em contratar, sendo as condi/es ob-ectivas de
contratao ri"idamente 7xadas pela adm.
Ex.& recrutamento de funcion,rios e a"entes adm.
iii; 'ritrios de determina)+o dos &rocedimentos &rK
contratuais
Jiberdade "eral de escol+a do tipo de procedimento e valor do contrato
Art. 0C.4 ((5 . a adm "oza de discricionariedade quanto 1 escol+a do
procedimento pr#contratual.
Nas a sua escol+a ir, condicionar o valor do contrato $art. 0D.4 ((5% que
no pode ultrapassar determinados limites para cada tipo de procedimento.
*uanto maior for a dimenso 7nanceira do contrato, maiores so as
exi"ncias impostas pelo principio da concorrncia e mais solene e
formalizado dever, ser o procedimento pr#contratual aplic,vel.
iv; Tramita)+o dos &rocedimentos &rKcontratuais
Eoti7ca/es& ;@D.4 a ;@F.4 ((5.
5razos& ;D).4 ((5
?ele"ao de poderes e dele"ao t,cita& 0)F.4 a 003.4 ((5
2alores pecuni,rios& ;D9.4 ((5
Dase &reliminar6
Alcance meramente intra#adm, que se inicia com a formulao da deciso
adm de contratar.
O 6r"o competente& art. 9@.4 ((5! casos especiais& 9D.4 e 9F.4 ((5.
O 6r"o competente para a deciso de contratar tambm
competente para escol+er o procedimento pr#contratual $9C.4 ((5%.
Art. C) . revo"ao da deciso de contratar.
A adm nesta fase deve produzir 3 importantes acto adm $art. ;).4
((5%&
5ro"rama do procedimento . de7nio adm dos termos a que obedece o
procedimento pr#contratual $;0.4 ((5%.
(aderno de encar"os . contm as cl,usulas -urdicas e tcnicas, "erais e
especiais, a incluir no contrato a celebrar $;3.4 a ;F.4 ((5%.

823
O 6r"o cole"ial respons,vel pela instruo do procedimento pr#contratual
desi"na#se por -ri $@D.4 a @F.4 ((5%.
Dase inicial6
Exteriorizao da deciso adm de contratar, de modo a lev,#la aos
interessados. Eo concurso pblico, no concurso limitado por prvia
quali7cao, no procedimento de ne"ociao e no di,lo"o concorrencial tem
lu"ar, obri"atoriamente, a publicao de um anncio no ?' $art. 09).4G0,
0<D.4G0, 0@D.4G0, 0FD.4G0 e 3)C.4 ((% podendo ser publicado posteriormente
por internet $09).4G3, 0@3.4G0, 0F9.4, 3);.4G0 ((5% ou ainda publicado no
8OBE $0904, 0@D.4G3, 0FD.4G3, 3)C.4G3 e 9 ((5%.
Eo a-uste directo, a adm envia 1s entidades por si escol+idas convites para
a apresentao de propostas $00<.4 ((5%.
*uer os anncios quer os convites tm que conter obri"atoriamente
determinadas men/es. =odavia, estas no so em re"ra su7cientes para
que os interessados possam 7car a con+ecer inte"ralmente as re"ras
aplic,veis ao procedimento e as cl,usulas que a adm pretende inserir no
contrato, por isso os interessados podem consultar o pro"rama do
procedimento e o caderno de encar"os, ou obter c6pias deles, at ao termo
do prazo 7xado para a apresentao das propostas $099.4 ((5%.
=erminada esta fase, nos procedimentos semiabertos se"ue#se a fase de
apresentao de candidaturas e de quali7cao dos candidatos! nos
procedimentos abertos e fec+ados passa#se 1 fase de apresentao,
apreciao e avaliao de propostas.
Dase de a&resenta)+o de candidaturas e de :uali(ca)+o dos
candidatos6
Art. 0@D.4 a 0CC.4
Eos procedimentos de concurso limitado por prvia quali7cao e de
ne"ociao, terminada esta fase passa#se lo"o 1 fase de apresentao,
apreciao e avaliao de propostas.
Dase de a&resenta)+o de solu)*es e de di2loo com os candidatos
:uali(cados6
Esta fase existe apenas no procedimento de di,lo"o concorrencial $3)< b%
((5%.
Q re"ulada pelos art. 3)F.4 a 30@.4 ((5.
Dase de a&resenta)+o, a&recia)+o e avalia)+o de &ro&ostas6
Eoo de proposta& <@.4G0 ((5
?ocumentos da proposta& <D.4 ((5
Nodo de apresentao& @3.4 ((5
5ode#se apresentar mais do que 0 proposta& <F.4 ((5
5razo& @9.4 e @;.4 ((5
Os interessados podem retirar a proposta e apresentar outra& 09D.4 ((5
As propostas vinculam at @@ dias& @<.4 ((5! no concurso pblico ur"ente
0) dias& 0<F.4 ((5
Eos procedimentos abertos e semiabertos, uma vez terminado o prazo para
a apresentao de propostas, o -ri publica a lista dos concorrentes e das
propostas apresentadas $09C.4 ((5%. :e"ue#se a an,lise das propostas pelo
-ri do procedimento $@F.4G0 b% c% ((5%.
824
5ara efeitos de apreciao e avaliao de propostas, estas so decompostas
em atributos $<@.4G0 ((5% e o -ri pode pedir esclarecimentos aos
concorrentes $D3.4 ((5%.
# Apreciao de propostas& visa veri7car se elas renem as condi/es
prvias, le"ais ou re"ulamentares, para poderem ser admitidas! caso no
renam, devem ser excludas, o que acarreta o 7m da participao desses
concorrentes no procedimento pr#contratual.
# Avaliao das propostas& aplicao a cada uma das propostas o critrio de
ad-udicao $D;.4G3 ((5%. Ordena#se as propostas em funo do seu mrito
$D).4 ((5%.
:e o procedimento no admitir a modi7cao de propostas 1 apreciao e
avaliao se"ue#se lo"o a preparao da ad-udicao.
Dase da modi(ca)+o das &ro&ostas6
=em lu"ar nos procedimentos de ne"ociao e pode ter nos demais, menos
no di,lo"o concorrencial $3);.4G3 ((5%.
5ode ocorrer em virtude de ne"ociao, leilo electr6nico ou de um
mecanismo simpli7cado.
Neocia)+o
A ne"ociao visa a introduo de eventuais altera/es nas propostas
apresentadas pelos interessados de modo a obter condi/es mais favor,veis
para o interesse pblico.
Ocorre necessariamente no procedimento de ne"ociao $0F;.4 ((5% e pode
ocorrer, por deciso adm, nos procedimentos de a-uste directo $003.4 e
03<.4G3 ((5% e no concurso pblico e concurso limitado por prvia
quali7cao $0;F.4G0 e 0@3.4G0 ((5%.
O -ri ir, apreciar e avaliar as propostas e formular um relat6rio preliminar
$033.4, 0;@.4, 0@3.4G0, 3)).4 ((5%. Este relat6rio submetido 1 audincia
dos interessados $039.4, 0;D.4, 0<9.4, 0@3.4G0, 3)).4, 3)9.4 e 3);.4 ((5%.
?epois da audincia o -ri elabora um relat6rio 7nal fundamentado que
envia ao 6r"o competente para a deciso de contratar $03;.4, 0;C.4,
0@3.4G0 e 3)).4 ((5%.
Bma vez proferida a deciso sobre o relat6rio pelo 6r"o com competncia
para a deciso de contratar, inicia#se a ne"ociao dos atributos das
propostas apresentadas $00C.4, 0<0.4, 0@3.4G0, 3)3.4 ((5%
Eo caso dos procedimentos de concurso pblico, concurso limitado por
previa quali7cao e de ne"ociao, a ne"ociao, pode, por deciso adm,
realizar#se apenas com os concorrentes preferidos $art. 0;F.4G3! 0<).4G0 a%!
0@3.4G0! 0F9.4 ((5%! nos restantes casos tem que ser com todos os
concorrentes que ten+am propostas v,lidas.
As ne"ocia/es ocorrem em sess/es presenciais $00F.4! 03).4! 0<0.4!
0@3.4G0! 3)3.4 ((5% ou por meios electr6nicos $0<).4G0 c%! 0@3.4G0 e 0F@.4 c%
((5%.
Kinda a ne"ociao, o -ri deve noti7car os concorrentes para que
apresentem a verso 7nal inte"ral da proposta $030.4G0, 0<0.4, 0@3.4G0,
3)3.4 ((5% as quais no podem ser mais alteradas $030.4G3, 0<0.4, 0@3.4G0,
3)3.4 ((5%.
@eil+o electr,nico
Admitido apenas no concurso pblico e concurso limitado por prvia
quali7cao $0;).4G0 0^ parte e 0@3.4G0 ((5%.
825
Q re"ulado pelos art. 0;).4 a 0;<.4 ((5.
Modi(ca)+o sim&li(cada da &ro&osta
Art. 03<.4G3 ((5
Dase da &re&ara)+o da ad.udica)+o&
Ap6s avaliar as propostas o -ri elabora o relat6rio preliminar que prop/e a
excluso das propostas que no devem ser admitidas e ordena aquelas que
devem ser admitidas $033.4, 0;@, 0@3.4G0, 3);.4G0 ((5%.
Este relat6rio submetido 1 audincia dos interessados $039.4, 0;D.4, 0<9.4,
0@3.4G0, 3)).4, 3)9.4 e 3);.4 ((5 e art. 3@D.4G< ('5%.
?epois elabora o relat6rio 7nal enviando para ao 6r"o competente, como o
relat6rio instrutor do art. 0)<.4 (5A.
Eos procedimentos de a-uste directo em que ten+a sido apresentada apenas
uma proposta, a fase de preparao da ad-udicao simpli7cada& no +,
audincia dos interessados nem +, elaborao dos relat6rios preliminar e
7nal $03<.4 ((5%.
Dase da ad.udica)+o6
Art. D9.4G0 ((5 # (ontm a escol+a da proposta preferida pela adm para a
celebrao do contrato! a ad-udicao individualiza tambm,
indirectamente, o interesse com o qual aquele ser, celebrado.
(ompetncia . art. D@.4G0! indele",vel no -ri . @F.4G3 ((5
Q um acto vinculado& no pode ter lu"ar nos casos do art. DF.4G0 ((5
$taxativo%
5razo para ser emitido e noti7cado o acto de ad-udicao . art. D@.4 e DD.4
((5
5ode ser publicitada . art. DC.4 ((5.
(om o acto de ad-udicao, tem lu"ar a +abilitao do ad-udicat,rio,
pela qual ele atesta, mediante declarao e prova documental, que no se
encontra em qualquer das situa/es em que a lei o impediria de celebrar
um contrato $C0.4#CD.4 ((5 e 03@.4 ((5%. Em caso de no +abilitao a
ad-udicao caduca $C@.4G0 e CD.4%, devendo ad-udicar#se a proposta
subsequente $C@.4G9%.
*uando o contrato revista a forma escrita tem que ser aprovada a
minuta . art. FC.4 a 0)3.4. ?epois da minuta +, um prazo para a celebrao
do contrato . art. 0);.4 ((5.
A ad-udicao feita se"undo um de 3 critrios $D;.4 ((5%&
O da proposta economicamente mais vanta-osa, tendo em conta factores
como o preo, qualidade, mrito tcnico, caractersticas estticas e
funcionais, assistncia tcnica e prazos de entre"a ou execuo.
Bnicamente, o do preo mais baixo.
Eo +, lu"ar 1 ad-udicao quando todas as propostas apresentadas se-am
consideradas inaceit,veis pelas entidades competentes para autorizar a despesa ou
quando +a-a forte presuno de conluio entre os concorrentes.
O procedimento pode ser anulado pela entidade competente para autorizar a
despesa, mediante uma deciso fundamentada e publicitada nos mesmos termos
da abertura do procedimento, quando +a-a manifesto interesse pblico que o
-usti7que,
A ad-udicao considera#se sem efeito quando, por facto que l+e se-a
imput,vel, o ad-udicat,rio no entre"ue a documentao comprovativa das
826
declara/es prestadas, no preste a cauo que l+e se-a exi"ida ou no comparea
no dia, +ora e local 7xados para a outor"a do contrato . a lei quali7ca estas
situa/es como de LanulaoM da ad-udicao, mas parece tratar#se antes de
caducidade. Eestes casos, a entidade competente para autorizar a despesa pode
decidir pela ad-udicao ao concorrente classi7cado em 3.4 lu"ar.
'elebra)+o do contrato6
Outor"a do contrato& 0);.4 ((5
A entidade ad-udicante representada pelo 6r"o competente para a
deciso de contratar& 0)@.4 ((5.
:e o contrato no for celebrado dentro do prazo le"al por motivo imput,vel
ao ad-udicat,rio . 0)<.4G0 e 3 ((5! se for por motivo imput,vel 1 entidade
pblica contratante $ad-udicante% . art. 0)<.4G 9 e ; ((5.
v; Instrumentos &rocedimentais es&eciais
# (oncurso de concepo . art. 30F.4 a 39@.4 ((5
# :istema de aquisio dinAmico . art. 39D.4#3;;.4 ((
# :istema de quali7cao . art. 3;<.4#3<).4 ((5
vi; AcordosK:uadro e centrais de com&ra
5ara contratao pblica em massa em benefcio do interesse pblico&
acordos#quadro $3<0.4 a 3<F.4 ((5% e centrais de compra $3@).4 a 3@@.4
((5%.
D; 4rocedimentos &rKcontratuais n+o reulados na 4arte II do ''4
'ontratos sobre o e<erc/cio da autoridade adm
# (ontratos substitutivos de actos adm e contratos com efeitos promiss6rios
$art. <.4G@ b% do ((5 manda aplicar o (5A, ou se-a, o contrato adm observa
os procedimentos do acto adm.%
# (ontratos intraprocedimentais& celebrados durante um procedimento para
a emisso de um acto administrativo! a remisso feita pelo <.4G@ b% do ((5
indica que deve ser#l+es aplicada a re"ulao procedimental da fase do
procedimento adm em que ocorram.
Os contratos sobre o exerccio da autoridade adm esto submetidos aos
princpios fundamentais e 1s vincula/es le"ais da actividade adm.
'ontratos interadministrativos
=irando as situa/es do art. @.4G0 ((5, estes contratos esto destinados 1
informalidade.
'ontratos de colabora)+o e de atribui)+o
Os art. ;.4 e <.4 ((5 excluem uma serie de contratos de colaborao e
atribuio. Este tipo de contratos so alvo de lacunas, tanto no seu re"ime
como na tramitao do seu procedimento.
E; As condutas unilaterais da adm no &rocedimento &rKcontratual
i; NatureCa .ur/dica dos actos unilaterais &rKcontratuais
827
A adm pratica v,rios actos unilaterais durante o procedimento pr#
contratual& a deciso de contratar, a autorizao da despesa, a escol+a do
tipo de procedimento, a excluso das propostas e a quali7cao de
candidatos, a escol+a de solu/es, a aprovao da minuta, as decis/es de
reclama/es e recursos $ reconduCemKse ao conceito de acto adm%
O pro"rama do procedimento & um reulamento $art. ;0.4 ((5%.
Os anncios da abertura do procedimento, os convites para a
apresentao de solu/es e propostas, a mem6ria descritiva, o caderno de
encar"os, o acto de aprovao da minuta na parte em que prop/e
a-ustamentos ao contedo, as contrapropostas de modi7cao das
propostas dos interessados . sim&les actua)*es adm e, portanto, actos
reais.
ii; Destacabilidade ou incor&ora)+o dos actos unilaterais
&rKcontratuais
'elao entre os actos unilaterais pr#contratuais da adm e o pr6prio
contrato&
a; Teoria da incor&ora)+o6 os actos pr#contratuais dissolvem#se
no contrato e s6 so impu"n,veis atravs da impu"nao deste.
=radicionalmente, tendia a imputar 1 deciso 7nal todos os vcios
incorridos em momento prvio 1 sua emisso.
Actualmente, em face da "arantia constitucional de impu"nao de
actos adm e re"ulamentos lesivos $art. 3@C.4, n.4; e < ('5% e 1 luz da
expressa consa"rao le"al da impu"nabilidade aut6noma de actos
unilaterais pr#contratuais, inclusivamente com a natureza de simples
actua/es adm $art. 0)).4 (5=A e 3@F.4 ((5%, indiscutvel que os actos
pr#contratuais so para todos os efeitos actos destac2veis em relao ao
contrato que ven+a a ser celebrado.
b; Teoria da destacabilidade6 os actos pr#contratuais so
aut6nomos do contrato para efeitos substantivos e processuais, podendo
ser impu"nados separadamente em relao 1quele e mesmo antes da sua
celebrao.
ii; 4rocedimentos administrativos de controlo na 0ase de 0orma)+o
do contrato
# 5ressupostos procedimentais& a reclamao e o recurso devem ser
apresentadas no prazo do art. 3D).4 ((5, com as excep/es do art.
A conta"em dos prazos indicada no art. 3@D.4G3 ((5.
Q ao 6r"o competente para a deciso de contratar que deve ser remetido o
recurso ou reclamao& 3D0.4G3 ((5
# =ramitao do procedimento& art. 3D0.4G0 e 3D9.4 ((5
# Efeitos da impu"nao& art. 3D3.4 ((5
# 5razo de deciso do procedimento adm de controlo& art. 3D;.4 e 3@D.4G3
((5
# (onsequncia da falta de deciso do procedimento adm de controlo& o
silncio equivale 1 re-eio $3D;.4G0 parte 7nal ((5%! uma disposio
infeliz pois a adm no deixa de ter o dever de se pronunciar, podendo ser
828
formulado um pedido de condenao pela pr,tica de um acto adm
ile"almente omitido.
# 'ela/es entre os procedimentos adm de controlo e os processos
-urisdicionais& todos os procedimentos adm de controlo relativos a condutas
pr#contratuais so facultativos $3@C.4 ((5%, o que si"ni7ca que a sua
utilizao no constitui pressuposto da utilizao de meios processuais de
reaco contra a conduta adm em causa.
?% Inter&reta)+o do contrato administrativo
Eo existem normas -urdicas que especi7camente dispon+am sobre
a interpretao dos contratos adm.
Assim, as re"ras de interpretao destes devem deduzir#se a partir do
sistema de dto adm.
=endo em conta que o contrato adm no resulta de qualquer
autotutela declarativa da adm, a interpretao deve ser orientada por uma
7nalidade predominantemente ob-ectiva& o sentido das disposi/es
contratuais aqueles que l+es seria atribudo por uma pessoa normal.
(ontudo, o sentido sub-ectivo deve sempre prevalecer sempre que a
vontade real de uma das partes se-a pela outra con+ecida $art. 39@.4, n.43
(( e 3C).4G9 parte 7nal ((5%.
Neios de interpretao&
Arumentos linu/sticos $ enunciados lin"usticos.
Arumentos enticos6
'elevante importAncia& (omo no momento da ad-udicao, o contedo do
contrato adm -, est, total ou quase totalmente 7xado, a interpretao dos
contratos adm co#envolve necessariamente a interpretao dos actos
-urdicos praticados na fase pr#contratual . procedimento pr#contratual.
Arumentos sistem2ticos $ extrnsecos de destacar, como decorrncia
do art. 3C3.4 ((5 a necessidade de se presumir que o contedo contratual
re>ecte um equilbrio 7nanceiro entre as partes.
'om&ortamentos das &artes &osteriores ao contrato%
A interpretao dos contratos adm pode $e, em al"uns casos, deve% ser
efectuada pela adm, pela sua contraparte, pelos tribunais e pelos demais
operadores -urdicos.
Eo entanto, s6 a interpretao -urisdicional os contratos adm
dotada de fora vinculativa, estando a adm impedida de praticar actos adm
em matria em causa, sob pena de usurpao de poder $art. 9)D.4G0 ((5%.
5% E<ist=ncia e ine<ist=ncia do contrato administrativo
A; Re:uisitos de e<ist=ncia do contrato administrativo
O lei omite esta disciplina.
Estes requisitos consistem em exi"ncias relativas aos aspectos
estruturais do conceito de contrato adm, tal como resulta implicitamente
dos art. 0.4G@ e 3C).4G0,3,9 ((5.
Assim, para um determinado quid existir enquanto contrato adm, tem
que ser um acto -urdico positivo, imaterial, bilateral, no normativo,
praticado por um 6r"o da administrao no exerccio da funo adm.
829
>; Qmbito e reime da ine<ist=ncia do contrato administrativo
:itua/es pouco frequentes.
Ex.&
(ontratos por usurpadores das fun/es pblicas.
?issenso . as partes sup/em erroneamente ter#se posto de acordo quanto
ao teor do contrato quando, na realidade, emitiram declara/es ne"ociais
que no visam a produo dos mesmos efeitos -urdicos.
#% @ealidade e ilealidade do contrato administrativo
A; Re:uisitos de lealidade do contrato administrativo
Re:uisitos sub.ectivos6
(ompetncia& para a celebrao do contrato cabe normalmente ao 6r"o
com competncia para a deciso de contratar $0)@.4 ((5%
(apacidade das partes& quanto aos particulares art. @D.4, @F.4, 033#0<@.4 ((
e art. <3.4 (5A
(ar,cter livre e esclarecido da vontade.
Idoneidade das partes&
?a adm . ausncia de impedimentos le"ais $art. ;;.4#<0.4 (5A%.
?o co#contratante da adm . reunio dos requisitos sub-ectivos le"almente
exi"idos para a celebrao do contrato $<<.4 e 0@<.4 ((5%.
Re:uisitos ob.ectivos materiais6
'eunio dos pressupostos de facto e de direito $desde lo"o, quanto 1
admissibilidade le"al do contrato . art. 3DC.4 ((5%.
5ossibilidade e le"alidade dos seus ob-ecto e contedo&
Je"alidade do contedo& este deve estar de acordo com a deciso de
contratar, com a autorizao da despesa, com o caderno de encar"os, com
a proposta e com a ad-udicao $F@.4G3,<,@ e FC.4G9 ((5%.
Art. 3C0.4 # a remisso le"al para o princpio da proporcionalidade no
exclui, naturalmente, a aplicao dos restantes princpios fundamentais da
actividade adm.
Re:uisitos ob.ectivos 0ormais6
*uanto 1 forma& forma escrita, em suporte papel ou inform,tico $art. F;.4G0
((5%. (ontudo, existem disposi/es especiais que permitem a sua dispensa
. contratos de menor valor ou de ur"ncia e quando raz/es de se"urana
pblica o exi-am $F<.4 ((5%.
*uanto 1s formalidades essenciais& imp/e#se o respeito da tramitao
le"almente estabelecida para o procedimento adm pr#contratual.
*uanto 1s formalidades concomitantes do contrato& men/es obri"at6rias
do art. F@.4G0 e FD.4 ((5 $simtricas 1s do art. 039.4 (5A%.
Re:uisitos ob.ectivos 0uncionais6
Os contratos tm que visar a prossecuo do concreto interesse pblico.
O acto de aprovao da minuta deve veri7car se o contedo do
contrato est, conforme aos ob-ectivos a prosse"uir # FC.4G9 ((5.
O contrato deve ser antecedido da ponderao dos interesses
pblicos e privados relevantes, ao abri"o do princpio da imparcialidade.
830
>; V/cios do contrato administrativo
Os vcios podem ser&
4r,&rios& caso resultem de ile"alidades do pr6prio contrato.
# 2cios de competncia, inadmissibilidade le"al da celebrao do contrato,
da idoneidade das partes, da falta ou vcios da vontade das partes, da
preterio da forma le"al.
O acto de aprovao da minuta tem por funo 7scalizar a ocorrncia de
vcios deste tipo.
'onse:uentes& caso resultem da ile"alidade de actos $actos adm,
re"ulamentos, actos reais% praticados durante o procedimento pr#
contratual de que dependa a celebrao do contrato $3C9.4 ((5%.
Ex.& falta de pressupostos de celebrao do contrato inquinar, os actos
procedimentais que o antecedem.
O contrato no teria sido celebrado, ou no teria sido celebrado com
o mesmo co#contratante eGou com os mesmos ob-ecto e contedo, se o acto
pr#contratual no tivesse incorrido na ile"alidade em que incorreu! isto ,
se a invalidade de um acto pr#contratual no possa ser renovada com o
respeito pela formalidade em causa.
A teoria dos v/cios do acto adm no foi transporta para o contrato
adm. Assim, no se fala daqueles < vcios enquanto vcios do contrato adm.
'; Invalidade do contrato administrativo
Os contratos adm ile"ais so, em princpio, inv,lidos $excepto nas
situa/es mar"inais de mera irre"ularidade%.
O ((5 re"ula a matria nos arts. 3C9.4 a 3C<.4
i; Desvalores do contrato administrativo
Nuanto aos v/cios &r,&rios6
Art. 3C;.4 ((5
Nuanto aos v/cios conse:uentes6
Art. 3C9.4 ((5
ii; Reimes de invalidade do contrato administrativo
Art. 3C<.4 ((5
D; Irreularidade do contrato administrativo
A irre"ularidade uma consequncia mar"inal da ile"alidade dos
contratos adm.
(ontratos adm viciados de erros de c,lculo e de escrita $sempre passveis
de recti7cao . art. 3;F.4 (( e 3C<.4G3 ((5%.
(ontratos adm celebrados com excesso de forma, nos casos em que tal no
implique invalidade.
831
(ontratos adm em cu-o procedimento ten+am sido preteridas formalidades
de"radadas em no essenciais.
O re"ime -urdico essencialmente idntico ao dos contratos le"ais e
re"ulares, salvo situa/es de responsabilidade disciplinar e civil.
B% E(c2cia, ine(c2cia e e0eitos do contrato adm
E7c,cia& Art. 3CD.4 ((5
A publicao em plataforma electr6nica exi"ida para os contratos
celebrados mediante a-uste directo $03D.4G0 ((5%, bem como para os
contratos modi7cativos $90<.4G0 ((5%, sob pena de ine7c,cia $03D.4G3 e
09<.4G3 ((5%.
O contrato substitutivo de acto adm est, su-eito aos requisitos de e7c,cia
do acto substitudo $3CD.4G0 se"unda parte ((5%.
"7% 'um&rimento e incum&rimento do contrato administrativo
4rinc/&io pacta sunt servanda $ deve ser cumprido o estabelecido
no contrato ri"orosa e pontualmente $93<.4G0 ((5%
O incumprimento tratado no ((5 dos art. 93<.4 a 93F.4
O incumprimento do contrato pode dar ori"em a responsabilidade
civil contratual e 1 aplicao de san/es pela adm ao seu co#contratante
faltoso, desi"nadamente o sequestro do contrato.
"7% E<ecu)+o do contrato administrativo
A; Qmbito da e<ecu)+o do contrato administrativo
O problema p/e#se nos contratos de execuo continuada e nos
contratos de colaborao e atribuio.
A natureza dos contratos de coordenao no , em princpio, compatvel
com a existncia de poderes de supraordenao de uma das partes em
relao 1$s% outra$s%, pelo que as quest/es de execuo do contrato
tendero a ser resolvidas principalmente em sede -urisdicional $99C.4 ((5%.
A execuo dos contratos substitutivos semel+ante 1 do acto adm.
>; 4rinc/&ios 0undamentais e normas erais em matria de
e<ecu)+o do contrato adm
Est, su-eito aos princpios fundamentais da actividade adm.
Art. 3C@.4 ((5 submete o contrato pub ao princpio da boa f, da
prossecuo do interesse pblico e o princpio da le"alidade.
Espec7cos da execuo do contrato adm so os princpios da execuo
pessoal $3CC.4 ((5%, colaborao recproca $3CF.4 ((5 e 3F).4G0 e 9 ((5% e
da proteco do co#contratante $3F0.4 ((%.
O ((5 tem normas especiais em relao 1 execuo do contrato que
derro"am as normas do (5A& 1s noti7ca/es e restantes comunica/es
832
aplicam#se os art. ;@D.4 a ;@F.4 ((5! 1 conta"em dos prazos aplica#se o art.
;D0.4 ((5.
'; Restri)*es da autotutela declarativa e e<ecutiva da adm em 0ase
de e<ecu)+o do contrato adm
O acto adm unilateral e imperativo $manifestao por excelncia de
autotutela declarativa da adm e, em al"umas circunstAncias a autotutela
executiva%! e o contrato adm bilateral e consensual $ambas as vertentes
da autotutela esto fortemente restrin"idas%.
Autotutela declarativa6 pelo art. 9)D.4G0 ((5, conclui#se que +, uma
restrio 1 autotutela da adm quanto 1 7xao do sentido e validade ou
invalidade do contrato adm.
Autotutela e<ecutiva6 pelo art. 9)F.4G3 ((5, conclui#se que no +,
autotutela executiva. :6 os tribunais podem executar coercivamente os
contratos.
(ontudo, estas restri/es tm que ser relativizadas&
a% Eo exerccio dos seus poderes de autoridade em sede de execuo
do contrato, a adm pressup/em uma interpretao . autotutela declarativa
implcita.
b% ?o art. 9)F.4G3 (=A resulta a admissibilidade do sequestro adm dos
contratos . semel+ante 1 execuo contratal coerciva pela adm.
'; 4oderes adm de autoridade na 0ase de e<ecu)+o do contrato
adm
4oderes adm na 0ase de e<ecu)+o dos contratos adm
A existncia de tais poderes imposta pela necessidade de asse"urar
a efectiva primazia do interesse pblico, adequando o contratualmente
estipulado 1s suas muta/es.
Estes poderes tm de ser compatibilizados com a ideia de
estabilidade inerente 1 pr6pria noo de contrato, com o princpio pacta
sunt servanda e com os direitos e excpetativas contratualmente adquiridas
pelos co#contratantes da adm.
Eas rela/es contratuais interprivados fala#se em poderes
exorbitantes da adm, com al"um exa"ero.
Art. 9)3.4 ((5
4oder de (scaliCa)+o Tart% 372% b;U 373% e 379% ''4;6
A 7scalizao envolve o acompan+amento, eventualmente permanente, da
actividade do seu co#contratante.
=rata#se de um poder instrumental em relao aos demais& em funo
daquilo que apure no exerccio do poder de 7scalizao, a adm pode exercer
poder de direco ou poder de sano.
833
Eas parcerias publico#privadas existe um re"ime especial& 9;).4G0 a% ((5%.
4oder de direc)+o Tart% 372% a;U 373% e 378% ''4;6
?istin"ue#se do poder de direco +ier,rquico na medida em que&
Abran"e apenas a possibilidade de concretizao do modus faciendi do co#
contratante na execuo das presta/es decorrentes do contrato, e no a
possibilidade de 7xao de novas obri"a/es.
O seu fundamento decorre da titularidade adm do interesse pblico
prosse"uido com o contrato em causa.
4oder de modi(ca)+o unilateral Tart% 372% c;U 3""%A2U 3"2%K3"9%
''4;6
A adm pode modi7car o contedo das presta/es acordadas de modo a
adequar o contedo contratual 1 mutao do interesse pblico entretanto
ocorrida.
(ontudo, existem 3 limites&
A adm no pode modi7car o ncleo essencial do contrato& 909.4 ((5
'espeito pela concorrncia art. 909.4G0 ((5
O exerccio do poder de modi7cao unilateral tem que respeitar o equilbrio
7nanceiro do contrato $90;.4 ((5%, devendo portanto a adm abster#se de
alterar os pressupostos 7nanceiros na base dos quais o contrato foi
celebrado ou, em alternativa, prever o pa"amento contemporAneo de uma
indemnizao que cubra os pre-uzos resultantes da modi7cao unilateral .
indemni+ao pelo sacrif'cio de direitos patrimoniais privados. A reposio
do equilbrio 7nanceiro faz#se nos termos do art. 3C3.4 ((5.
Eas parcerias publico#privadas existe um re"ime especial& 9;).4G3 e 9 ((5
4oder de rescis+o unilateral Tart% "#7%, c; '4A;6
Em virtude de uma mutao superveniente do interesse pblico.
Aqui, exi"e#se que o imperativo de interesse pblico sub-acente 1
resciso se-a fundamentado, o que -, decorria do art. 03;.4, n.40, a%! e exi"e
que o co#contratante da adm se-a indemnizado dos pre-uzos sofridos com a
cessao do contrato antes do momento convencionado . indemnizao
pelo sacrifcio de direitos patrimoniais privados.
A resciso dos contratos adm de concesso, quando vise a assuno
directa pela adm da actividade concessionada, desi"nada como resate.
A indemnizao dos lucros cessantes decorrentes de um res"ate c+ama#se
&rmio de evic)+o.
4oder de san)+o Tart% 372% e; '44;6
(arece de +abilitao especi7ca, le"al ou contratual $art. 93<.4G; e 93F.4
((5%
Em caso de mora, cumprimento defeituoso ou incumprimento do contrato
pelo co#contratante da adm, esta pode aplicar#l+e san/es. Estas decorrem
da inexecuo do contrato que depende nos termos da alnea e%, de
previso em lei especial ou no pr6prio contrato.
As san/es adm mais frequentes so multas contratuais T23B%A2
e 3 ''4; por inexecuo do contrato, a resolu)+o sancionat,ria
T32B%A" e 333% ''4;, no "erando o dever de pa"amento de qualquer
indemnizao, san)*es com&uls,rias T325%A8 a; e 873%A" ''4; e o
se:uestro do contrato T827% b; e 82"% ''4; . a adm assume,
834
directamente ou atravs de terceiro, a ttulo transit6rio, a execuo de
presta/es contratuais em falta, a expensas do co#contratante faltoso.
4oder de resolu)+o unilateral Tart% 372% d; e 338% '44;
ii; Qmbito ob.ectivo dos &oderes adm na 0ase de
e<ecu)+o do contrato adm
Inexistncia destes poderes adm, quando tal resulte da lei ou da
natureza do contrato $9)3.4 ((5%.
(ontudo, os poderes de modi7cao e resoluo unilateral so mesmo
insusceptveis de serem afastados, 1 luz do princpio da prossecuo do
interesse pblico.
Eatureza do contrato& quando este-am em causa contratos no exequveis,
contratos de execuo instantAnea e contratos de coordenao,
respectivamente porque no carecem de execuo, porque a sua execuo
se es"ota num nico acto e porque neles so existe necessariamente uma
prvia posio de supra#infraordenao entre as partes.
Q inadmiss/vel :ue a adm &1blica renuncie contratualmente a
:ual:uer dos &oderes das al/neas a; b; c; e e; do art. 9)3.4 ((5, sob
pena de nulidade art. 3F.4G0 (5A.
Ainda que a lei permitisse a renncia contratual a tais poderes, tal
seria inconstitucional por violao do princpio da prossecuo do interesse
pblico, pois no se v como que a adm pblica poderia asse"urar a sua
efectividade durante a execuo do contrato no dispusesse dos poderes de
7scalizao, de direco, de modi7cao unilateral e de resciso unilateral.
O nico dos poderes que pode efectivamente estar na disponibilidade
das partes o poder de sano.
iii; NatureCa dos actos de e<erc/cio dos &oderes adm na
0ase de e<ecu)+o do contrato adm
Estes poderes no constituem apenas declara/es ne"ociais
quali7c,veis como simples actua/es adm, mas antes verdadeiros actos
adm $9)D.4G3 ((5%.
Aos actos em causa aplica#se o re"ime "eral dos actos adm com as
excep/es do 9)C.4G0 ((5.
As nicas dvidas prendem#se com o exerccio imperativo de poderes
sancionat6rios, que pode entender#se estar abran"ido por uma reserva de
-urisdio $todavia, no uma reserva de -urisdio absoluta%.
Q distinta a questo de saber qual o re"ime de reaco contenciosa contra
eles.
Al"uma -urisprudncia tem entendido que os actos em causa no so
susceptveis de impu"nao nos termos "erais da impu"nao dos actos adm,
devendo a sua le"alidade ser discutida em sede de ac/es relativas a contratos.
Esta orientao a7"ura#se como discutvel 1 luz das normas que de7nem os
critrios de impu"nabilidade dos actos adm enquanto tais $art. <0.4#<;.4 (5=A%.
D; A sus&ens+o da e<ecu)+o do contrato
Em re"ra a execuo do contrato contnua. O ((5 admite a suspenso em
dois casos $3FD.4%.
835
*uando as causas cessem recomea a execuo do contrato $3FC.4 ((5%
E; A altera)+o das circunst-ncias
Art. 900.4G0! 903.4 a%! 90;.4G0 a% e 3! 993.4G0 a%! 99<.4G0 ((5
D; O 0acto do &r/nci&e
:endo um contrato de execuo continuada, pode suceder que
entrem em vi"or disposi/es normativas $constitucionais, le"ais ou
re"ulamentares% que se pro-ectem no seu contedo ou mesmo na sua
pr6pria vi"ncia.
O acto -urdico que importa a modi7cao ou a extino do contrato
adm "eralmente desi"nado por fait du prince.
?istin"ue#se do exerccio dos poderes de modi7cao e resoluo
unilateral&
O fait du prince decorre de actos normativos, no necessariamente da
funo adm.
O fait du prince tem efeitos sobre o contrato mas no o tem por ob-ecto.
O fait du prince pode resultar da conduta de um 6r"o de pessoa colectiva
pblica estran+a ao crculo contratual.
O facto do prncipe pode limitar#se a alterar as circunstAncias que o contrato
pressup/e
Apesar das diferenas, o fait du prince suscita quest/es parcialmente
semel+antes quanto 1 necessidade de respeito pelo equilbrio 7nanceiro do
contrato. O su-eito do dever de ressarcir a contraparte dos danos sofridos
no a entidade 1 qual imput,vel o fait du prince, mas a pessoa colectiva
adm contratante.
O ((5 no previu esta 7"ura.
""% Modi(ca)+o e e<tin)+o do contrato administrativo
A; Modi(ca)+o do contrato adm
O contrato adm pode sofrer altera/es relativas 1s partes .
modi7ca/es sub-ectivas! ou aos seus ob-ecto e contedo . modi7ca/es
ob-ectivas.
(esso da posio contratual, mediante autorizao da adm, o outro
co#contratante transmite a sua posio no contrato a um terceiro, 7cando
assim titular dos direitos e vinculado 1s obri"a/es contratuais $90@.4 e
90D.4 ((5%
836
Em virtude de fuso ou extino da pessoa colectiva adm
contratualmente vinculada, esta se-a sucedida por outra nas situa/es
-urdicas de que se-a titular.
<ait du prince!
Nodi7cao unilateral da adm
Acordo das partes expresso num contrato adm modi7cativo.
?eciso -urisdicional proferida em virtude de alterao das circunstAncias.
>; E<tin)+o do contrato adm
'um&rimento interal do contrato e a im&ossibilidade de(nitiva de
cum&rimento $99).4 a% ((5%
Revoa)+o do contrato &or contrato adm secund2rio $99).4 b% e 990.4
((5%
5or resolu)+o .urisdicional em virtude de alterao das circunstAncias
$99).4 c%! 993.4G0 a%! 99<.4 ((5%.
5or resolu)+o .urisdicional ou arbitral em virtude de causas de
resoluo invoc,veis pelo co#contratante da adm $99).4 c% 993.4%
5or resoluo unilateral adm por raz/es de interesse pb ou sancionat6ria
$99).4 c%! 999.4 e 99;.4%
5or fait du prince.
5or resoluo unilateral pelo co#contratante da adm em caso de
incumprimento de obri"a/es pecuni,rias pela adm $99<.4G; ((5%
Anula)+o .urisdicional, nos termos da le"islao processual $art. 9D.4,
n.43, +%! e ;0.4, n.43 (5=A%.
5or den1ncia . uma das partes se op/e a renovao, de outro modo
autom,tica, de um contrato adm.
5or rescis+o contratual Tou distrate%, que constitui um contrato adm
secund,rio.
5or caducidade, decorrente da veri7cao do seu termo le"al ou
contratual, da veri7cao de condio resolutiva, da sua execuo inte"ral
ou da extino de uma das partes.
'; Reime es&ecial de modi(ca)+o e e<tin)+o dos contratos sobre o
e<erc/cio da autoridade adm
Art. 99@.4 e 99D.4 ((5
D; Reime material dos contratos adm subtra/dos ao -mbito de
a&lica)+o da 4arte III do ''4
Aos contratos interadministrativos no se aplica a parte III do ((5 $99C.4
((5%. R, uma lacuna, pois no existem re"imes especiais que se l+es
apliquem. Isto s6 ultrapassado com uma reduo teleol6"ica do art. ;.4
((5 que permita a aplicao da parte III a estes contratos.
! 22 $ As restantes 0ormas de actividade administrativa
"% O &lano
Bm plano um instrumento de pro"ramao das condutas dos
su-eitos -urdicos intervenientes em determinado sector da vida social,
atravs dos meios necess,rios para a prossecuo de ob-ectivos por si
pr6prio de7nidos.
837
O plano corresponde ento a uma substancia que, 1 partida, pode ser
vertida em qualquer das formas tradicionais de actividade administrativa.
O que distin"ue o plano das re"ula/es administrativas normais
precisamente a circunstAncia de os planos possurem uma dimenso
teleol6"ica, enquanto que as outras se limitam a disciplinar situa/es
-urdicas.
Kun/es& +armonizadora e racionalizadora. A primeira decorre do
plano permitir a compatibilizao, entre si, dos interesses pblicos
primariamente de7nidos pela constituio e pela lei, e daqueles com os
interesses privados relevantes. *uanto 1 se"unda funo decorre de o plano
de7nir, cm car,cter de estabilidade, a articulao dos interesses pblicos e
privados relevantes em determinado Ambito, mediante o estabelecimento
de premissas decis6rias para decis/es futuras.
Existe uma "rande +etero"eneidade dos planos quanto 1 forma O
plano no uma forma da actividade administrativa em sentido pr6prio&
com efeito, a ('5 e a lei prevem a existncia de planos sob as formas de
lei, de re"ulamento e, mesmo, de contrato e de acto administrativo.
A +etero"eneidade dos planos manifesta#se tambm ao nvel da sua
vinculatividade. (onsoante o respectivo "rau de vinculatividade, os planos
podem ser quali7cados como indicativos, persuasivos e imperativos.
A actividade administrativa de planeamento no pode, por natureza,
ser estritamente vinculada, antes implicando uma ampla discricionariedade
criativa! esta ltima apresenta, no entanto, al"umas diferenas em relao
1 NJ? dita normal. O exerccio de discricionariedade e N?J em "eral
reconduzem#se 1 concretizao! nos planos a discricionariedade traduz#se
numa conformao.
Eo existe um re"ime "eral dos planos. Este varia conforme a forma
que assumam.
Bm dos "randes problemas do plano o da indissociabilidade entre o
planeamento poltico e o planeamento administrativo, di7culdade a"ravada
pela circunstAncia de, ao nvel estadual, todos os planos sectoriais terem
que se fundar nas "randes op/es de plano, aprovadas por acto le"islativo.
A isto acresce que a discricionariedade de planeamento, comportando
uma compatibilizao para#prim,ria de interesses pblicos e privados,
aproxima#se muito da formulao de escol+as politico#le"islativas! quando
este-am em causa planos, como os de ordenamento do territ6rio, que
comportam restri/es administrativas de direitos fundamentais com
fundamento em +abilita/es le"ais de densidade mnima, levantam#se
mesmo delicados problemas de articulao com o princpio da le"alidade na
sua dimenso de reserva de lei restritiva de direitos fundamentais.
Outro problema -urdico do planeamento prende#se com a incluso
nos planos de disposi/es individuais e concretas a par de disposi/es
"erais e abstractas, o que torna impossvel a quali7cao daqueles como
uma verdadeira forma de actividade administrativa, distinta do actos, do
re"ulamento e do contrato administrativos.
2% Os actos reais
838
(ondutas administrativas com car,cter predominantemente f,ctico G
no mundo fsico.
=es ] coisa.
A; Sim&les actua)*es administrativas
Actos da administrao, unilaterais, no normativos, e de "esto
pblica, sem vocao para a produo de efeitos -urdicos pr6prios $ou,
quando muito, efeitos -urdicos instrumentais%.
>; Actos materiais
(ondutas volunt,rias da administrao susceptveis de apreenso
sensorial directa.
Opera/es materiais . con-unto de actos materiais uni7cados pela
prossecuo do mesmo ob-ectivo.
'; Omiss*es
?o ponto de vista ontol6"ico, d,#se uma omisso quando no
adoptada uma situao possvel. A veri7cao de uma omisso s6 ocorre
necessariamente atravs da percepo sensorial $ne"ativa%, pelo que, em
termos conceptuais, as omiss/es so actos materiais ne"ativos.
Omiss/es -uridicamente relevantes so apenas aquelas que
correspondem 1 no adopo de ac/es possveis, em violao de um dever
de a"ir ou em cumprimento de um dever de omitir.
5odem ser puras ou impuras $quanto 1 natureza dos deveres
acatados ou violados%. As puras decorrem da simples violao de um dever
de a"ir ou de acatamento de uma proibio de a"ir. As impuras decorrem da
violao de um dever de a"ir imposto por um dever de evitar um resultado,
ou do acatamento de uma proibio de impedir a veri7cao de um
resultado.
*uanto 1 natureza da conduta omitida podem dizem respeito a actos
materiais ou actos imateriais.
*uanto 1 conformidade com vincula/es normativas pode ser devidas
ou indevida. As devidas resultam do acatamento de proibi/es de a"ir, as
indevida resultam da violao de deveres de a"ir.
D; O acto t2cito
Omisso indevida de um acto adm cu-a emisso foi solicitada.
LActo t,citoM parece inculcar que da omisso se pode retirar um acto
-urdico positivo ou mesmo um acto adm! mas no assim.
"% Evolu)+o Eist,rica e im&ort-ncia actual6
=radicionalmente&
(omo, perante a omisso indevida, no se admitia a pura e simples
condenao -urisdicional da adm 1 sua emisso $por se entender que tal
839
violaria o princpio da separao de poderes%, a lei permitia ento ao
interessado que utilizasse os meios processuais de impu"nao tal como se
tivesse sido praticado um acto adm de indeferimento $ou se-a, considerava#
se que a omisso implicava um indeferimento t,cito%.
5osteriormente&
[ omisso de um acto adm devido associava#se um si"ni7cado
permissivo do exerccio das posi/es -urdicas sub-ectivas sobre as quais
incidia a pretenso formulada $i.e. considerava#se que a omisso implicava
um deferimento t,cito%.
O (5A consa"rou o indeferimento t,cito como re"ime#re"ra das
omiss/es de actos adm devidos $art. 0)F.4, n,40 (5A%, admitindo o
deferimento t,cito apenas nos casos expressamente previstos na lei $art.
0)C.4, n.40 e 9 (5A%.
Em 3));, os art. ;@.4, n.43, b% e art. @@.4#D0.4 (5=A, ao consa"rarem a
possibilidade de condenao -urisdicional da adm 1 pr,tica de actos
devidos, revo"aram os art. 0)F.4 e 0D<.4, n.49 (5A que consa"ravam o
indeferimento t,cito.
Assim sendo, o deferimento t,cito a nica modalidade de acto
t,cito actualmente existente no dto adm portu"us.
2% Modalidades de acto t2cito
?eferimento t,cito . quando a lei faa decorrer da omisso a satisfao da
pretenso formulada . acto t,cito positivo.
Indeferimento t,cito . quando a lei faa decorrer da omisso a ne"ao da
pretenso formulada . acto t,cito ne"ativo.
Externo . quando este-a em causa a omisso de actos adm dos quais
dependa o exerccio de posi/es -urdicas sub-ectivas pelos particulares.
Interno . quando este-a em causa a omisso de actos adm dos quais
dependa a validade ou a e7c,cia de outros actos -urdicos no Ambito de
rela/es -urdicas interor"Anicas ou intersub-ectivas.
3% NatureCa .ur/dica do acto t2cito
A doutrina tradicional diver"e&
4ro0essor IONVA@VES 4EREIRA6 o acto t,cito um mero facto -urdico
do qual depende a veri7cao de um pressuposto processual da
impu"nao de actos adm.
(rticas&
O alcance do deferimento t,cito substantivo e no estritamente
processual.
A no adopo de uma conduta possvel $acto t,cito% constitui um
verdadeiro acto, ainda que ne"ativo, e no um mero facto -urdico.
4ro0essores MAR'E@O 'AETANO, SWRVR@O 'ORREIA6 o acto t,cito
um verdadeiro acto adm, na medida em que 1 sua emisso estaria
sub-acente uma conduta volunt,ria por parte da adm.
(rticas&
O acto t,cito no num verdadeiro acto adm pois este uma deciso
$art. 03).4 (5A% e o pr6prio (5A considera o acto t,cito como uma no#
deciso.
840
Alm de que, sendo uma omisso, o acto t,cito um acto material.
4ro0essores DREITAS do AMARA@, ESTEVES de O@IVEIRA6 o acto t,cito
uma 7co de acto adm da qual decorreria a aplicao do re"ime do acto
adm.
(rticas&
Ela conduz a resultados arti7ciais e indese-,veis, ou, em alternativa,
reduzida a um ponto em que a proteco -urdica da situao do interessado
avulta desproporcionalmente em relao 1 de eventuais terceiros lesados
pela omisso adm.
Eada existe no art. 0)C.4 (5A que possa fazer inferir a existncia de
uma 7co de acto adm.
=ese inadequada desnecess,ria em face da con7"urao do actual
sistema de contencioso adm.
4ro0essor6 a posio que se a7"ura correcta parte da ideia de que o acto
t,cito mais do que um mero facto -urdico mas menos que um acto adm
ou a sua 7co. =rata#se de uma omisso -uridicamente relevante.
8% 4ressu&ostos de 0orma)+o do de0erimento t2cito
5reviso le"al de deferimento t,cito.
*uando esta previso no exista, a consequncia da omisso indevida de
um acto adm a possibilidade de formulao de um pedido de condenao
-urisdicional da adm 1 sua pr,tica.
Kormao de um pedido de deciso& por um particular $externo% ou de um
6r"o da adm $interno% . art. <;.4 (5A.
Je"itimidade ou competncia do autor do pedido de deciso& o requerente
deve ter le"itimidade procedimental $art. <9.4 (5A%.
'e"ularidade formal do pedido de deciso.
(ompetncia do 6r"o ao qual diri"ido o pedido de deciso.
?ever le"al de decidir& o deferimento t,cito uma consequncia da violao
do dever le"al de decidir. (omo tal, s6 pode produzir#se caso este exista no
caso concreto.
?ecurso do prazo le"al para decidir& F) dias.
O prazo para a deciso conta#se a partir da data da formulao do pedido $o
que ocorre quando o requerimento se-a entre"ue directamente ao 6r"o
competente ara decidir ou aos seus servios%, ou a partir da data da
apresentao do processo ao 6r"o competente $o que ocorre quando o
requerimento no se-a entre"ue directamente 1quele ou aos seus servios%.
Art. 0)C.4, n.4; (5A.
Ausncia de deciso ou de qualquer outra causa de extino do
procedimento antes do decurso do prazo le"al para decidir.
9% Reime .ur/dico do de0erimento t2cito
Kormado o acto t,cito, a aprovao ou autorizao cu-a emisso
ten+a sido solicitada considera#se concedida.
841
Eo se l+e pode aplicar o re"ime do acto adm.
A omisso sub-acente ao acto t,cito sempre ile"al por violao do
dever le"al de deciso e do correspectivo direito sub-ectivo do particular
requerente 1 emisso de um acto adm decis6rio.
O acto t,cito envolve tambm, tipicamente, a violao da dimenso
positiva do princpio da imparcialidade, na medida em que no ten+am sido
ponderados interesses pblicos ou privados relevantes! tal como a violao
dos direitos de participao procedimental e das posi/es -urdicas
sub-ectivas de terceiros.
O re"ime contencioso do acto t,cito passava, tradicionalmente, pela
possibilidade da sua impu"nao -urisdicional como se de um acto adm se
tratasse.
Actualmente, perante o alar"amento das possibilidades de controlo
-urisdicional da adm pblica $atravs da emisso de sentenas
condenat6rias%, o re"ime contencioso do acto t,cito deve considerar#se
idntico ao das restantes omiss/es adm.
O interessado pode pedir a condenao da adm 1 emisso do acto
adm ile"almente omitido, de modo a obter uma tutela plena da sua posio
-urdica.
E; As actua)*es in0ormais
842
! 23 $ As &retens*es reinterat,rias dos &articulares como
conse:u=ncias eventuais da actividade administrativa
"% No)+o e as&ectos erais
O exerccio da actividade administrativa pode envolver a afectao
ne"ativa, por parte da adm, da esfera -urdica dos particulares.
Estas afecta/es podem ser ile"timas! ou le"timas, visto ser
conatural 1 actividade adm a possibilidade de as posi/es -urdicas
sub-ectivas dos particulares serem sacri7cadas em benefcio de interesses
pblicos sobre eles prevalecentes.
A afectao adm da esfera -urdica dos particulares confere a estes
ltimos situa/es activas cu-o contedo consiste na reintera)+o, pela
adm, da sua esfera -urdica.
'ecomposio da esfera -urdica do particular afectado, atravs da
satisfao do direito violado, ou atravs da compensao dos pre-uzos
sofridos, em espcie ou por pa"amento de um equivalente pecuni,rio.
Estas situa/es -urdicas activas desi"nam#se por &retens*es
reinterat,rias.
Existem < tipos de pretens/es reinte"rat6rias&
Res&onsabilidade civil administrativa%
4retens*es indemniCat,rias &elo sacri0/cio de direitos &atrimoniais
&rivados%
4retens*es de restabelecimento de &osi)*es .ur/dicas sub.ectivas
violadas%
4retens+o O reconstitui)+o da situa)+o actual Ei&ottica%
4retens+o O restitui)+o do enri:uecimento sem causa%
2% Res&onsabilidade civil administrativa
A; No)+o e as&ectos erais
:ociedade de risco . inevit,vel a ocorrncia de danos para as
pessoas e o seu patrim6nio.
O princpio vi"ente na ordem -urdica o de que os pre-uzos so
suportados por quem os sofre, mas a situao pode inverter#se quando
se-am causados por factos imput,veis a pessoas distintas daquela em cu-a
esfera -urdica ocorrem. Eestes casos, imp/e#se, prima facie, que os lesados
se-am ressarcidos dos danos sofridos por aqueles que os provocaram.
Res&onsabilidade civil adm . con-unto de circunstAncias da qual
emer"e, para adm, a obri"ao de indemnizao dos pre-uzos causados a
outrem no exerccio da actividade adm.
A responsabilidade civil visa a reparao de danos.
X
'esponsabilidade poltica
X
'esponsabilidades criminal, contra#ordenacional e disciplinar.
843
[s pessoas colectivas de direito privado inte"rantes da adm pblica aplica#
se, na medida em que exeram a funo adm, o re"ime da responsabilidade civil
adm $art. ;.4, n.40, i% E=AK%.
>; Evolu)+o Eist,rica da res&onsabilidade civil adm
Eo Estado absoluto, o poder pblico era considerado irrespons,vel
pelos pre-uzos que provocasse aos particulares.
(om o advento do Estado social de direito, ocorreu a a7rmao de
uma responsabilidade civil do Estado.
Em 5ortu"al&
) (( de 0C@D.
0 Actual ((.
3 ('5 de 0FD@&
) (onsa"rou o princpio da responsabilidade civil solid,ria da adm e dos
seus titulares de 6r"os, funcion,rios e a"entes pelos pre-uzos causados no
exerccio das suas fun/es $art. 33.4 ('5 . direito fundamental dos
particulares 1 reparao dos danos, an,lo"o aos direitos, liberdades e
"arantias%.
0 5roibiu a "arantia adm $art. 3D0.4, n.40 ('5%.
Actualmente, existe uma insu7cincia do re"ime le"al vi"ente
$J'(A5% e a premncia da sua reviso.
'; 'lassi(ca)*es da res&onsabilidade civil administrativa
) *uanto ao ttulo de imputao do pre-uzo, a responsabilidade civil
pode ser&
) Delitual . conduta reprovada pela ordem -urdica $ou
responsabilidade por facto ilcito e culposo%.
0 Res&onsabilidade &elo risco . decorre de re"ras ob-ectivas de
distribuio dos riscos sociais, assentando na ideia de que, apesar de no
ter sido praticado qualquer facto ilcito ou culposo, um determinado dano
exorbita da esfera de risco do lesado, devendo outra pessoa responder por
aquele.
3 Res&onsabilidade &or 0acto l/cito . necessidade de compensar
al"um por sacrifcios que l+e se-am impostos, mediante condutas
-uridicamente conformes, em benefcio do interesse pblico.
0 *uanto 1 natureza da posio -urdica sub-ectiva violada, a
responsabilidade civil pode ser&
) 'ontratual $ decorre da violao de direitos de crdito resultantes
de contrato.
0 E<tracontratual $ decorre da afectao de outros direitos
sub-ectivos ou interesses le"almente prote"idos.
A doutrina tem vindo a identi7car uma terceira via da
responsabilidade civil, a meio camin+o, que abran"eria situa/es de
violao de deveres espec7cos de proteco, informao e lealdade, no
decorrentes de contratos! mas com densidade superior aos deveres
"enricos de respeito de direitos sub-ectivos e interesses le"almente
prote"idos cu-a violao "era responsabilidade extracontratual.
844
) *uanto ao ramo de direito pelo qual re"ulada, a responsabilidade
civil pode ser&
) 4or acto de est+o &1blica $ re"ida por disposi/es de dto adm!
e efectivada perante os tribunais adm.
0 4or acto de est+o &rivada $ re"ida por disposi/es de direito
privado! e efectivada perante os tribunais -udiciais.
O E=AK submeteu aos tribunais adm toda a responsabilidade civil
adm extracontratual $art. ;.4, n.40, "%, +%, i% E=AK%, mesmo por acto de
"esto privada $art. ;.4, n.40, e%, f% E=AK%.
Assim, o alcance da distino resume#se aos casos de
responsabilidade contratual.
D; Res&onsabilidade civil &or acto de est+o &1blica6
res&onsabilidade e<tracontratual $ delitual
i; Dundamentos6
0 ?o ponto de vista sub-ectivo&
) 2inculao da adm aos direitos fundamentais $art. 0C.4, n.40 ('5%.
0 5rincpio do respeito pelas posi/es -urdicas sub-ectivas dos
particulares $art. 3@@.4, n.40 ('5%.
ii; Res&onsabilidade adm e res&onsabilidade &essoal6
As pessoas colectivas adm actuam atravs das pessoas fsicas que
so os seus titulares de 6r"os e a"entes.
(oloca#se, ento, o problema da delimitao entre a responsabilidade
adm e a responsabilidade estritamente pessoal.
O critrio relevante o da imputao&
R, responsabilidade civil adm pelos pre-uzos provocados por actos
que se-am imputados a uma pessoa colectiva adm $actos funcionais%.
5ara que um acto se-a considerado funcional&
3 =em que ser praticado por um titular de 6r"o ou a"ente de uma
pessoa colectiva adm.
9 =em que ser praticado no exerccio das fun/es do titular de 6r"o ou
a"ente, e por causa dessas fun/es.
O dever de indemnizar emer"ente da responsabilidade civil delitual pode
depender, quer sobre a pessoa colectiva a que imputado o facto "erador
do pre-uzo, quer sobre o titular de 6r"o ou a"ente que o praticou.
Os actos no funcionais so actos da esfera privada das pessoas que
os praticam. Aqui, a responsabilidade civil estritamente pessoal e consta
do ((.
iii; 4ressu&ostos da res&onsabilidade adm delitual6
A no veri7cao de um destes pressupostos acarreta
automaticamente a inexistncia de responsabilidade delitual! embora possa
845
ainda +aver lu"ar para outras modalidades de responsabilidade civil ou a
outra pretenso reinte"rat6ria.
7 Dacto volunt2rio6
:6 +, responsabilidade civil delitual por danos resultantes de factos
+umanos domin,veis pela vontade . ou se-a, de actos em sentido pr6prio.
Este facto volunt,rio pode ser positivo $aco% ou ne"ativo $omisso%.
?este Ambito excluem#se os factos naturais, e os actos re>exos ou
praticados sob coaco fsica
2% Ilicitude6
Ilicitude do facto volunt,rio si"ni7ca a sua anti-uridicidade.
Ilcita , por isso, qualquer conduta que viole o bloco de le"alidade
$princpios ou re"ras le"ais e re"ulamentares, princpios e re"ras
constitucionais, re"ras de direito internacional e de direito comunit,rio%.
Alm disto, a ile"alidade deve consistir na violao da norma que
tutela a posio -urdica sub-ectiva cu-a leso se pretende ver reparada.
Assim&
Ilicitude por violao de direitos sub-ectivos.
Ilicitude por violao de normas destinadas a prote"er interesses $normas
de proteco%.
Ex.& interesses le"almente prote"idos.
(ausas de -usti7cao da ilicitude&
B seu re.ime resu"ta da +5'*
+umrimento de um dever&
Ex.& Art. 3D0.4, n.43 ('5.
Ex.& -usti7cada a ilicitude do subalterno que obedea a ordens ou
instruEes i"e.ais, desde que ten3a exercido o direito de reresentao e no se veri,ique
qua"quer causa de cessao do dever de obedi(ncia*
2x*& um re.imento de bombeiros deixa arder um in3a" ara aa.ar outro inc(ndio que
Ee em causa a vida de essoas, ois o dever de sa"var vidas 3umanas assume rima4ia sobre o
dever de rote.er o atrim)nio*
2stado de necessidade&
<rt* 339*0 ++*
Bs ressuostos do 2stado de necessidade /exist(ncia de um peri"o actual ou
iminente! ameaa de bens -urdicos pessoas ou patrimoniais do a"ente ou
de terceiro%, e os reuisitos& mani,esta suerioridade dos danos a evitar em re"ao ao
reju%4o rovocado 8 ou seja, ra4oabi"idade se.undo o rinc%io da roorciona"idadeD e
car#cter meramente atrimonia" dos bens a,ectados*
< actuao em 2stado de necessidade tem que ser ditada or um imerioso interesse
-b"ico& o art* 3*0, n*02 +'< exi.e que o resu"tado or si visado no udesse ser a"canado de
outro modo*
B estado de necessidade no ode justi,icar a i"e.a"idade de condutas adm viciadas de
usurao de oder ou de desvio de oder, nem mesmos toda e qua"quer conduta viciada de
vio"ao de "ei*
B art* 3*0, n*02 +'< 8 resonsabi"idade civi" or ,acto "%cito*
) +onsentimento do "esado&
846
9eriva da ideia in volenti non 7t in-uria& no faz sentido obri"ar 1
reparao de um dano se o lesado consentiu na sua produo.
(ontudo, deste caso, excluem#se situa/es em que este-am em causa
direitos indisponveis ou quando tal se-a -uridicamente proibido.
(omo em dto adm a actuao adm s6 -uridicamente conforme se
for positivamente permitida por lei $precedncia de lei%, o consentimento do
lesado s6 pode -usti7car a ilicitude de uma conduta adm quando tal se-a
normativamente admissvel . art. 03D.4, n.49, b% (5A! e art. 093.4, n.43, b%
(5A.
0 Je"tima defesa&
Art. 30,4 ('5.
(abe tambm aos a"entes da adm a possibilidade de se defenderem
de a"ress/es de que se-am alvo, em princpio nos mesmos termos que os
restantes cidados.
I<utoridade -b"icaJ do art* 21*0 +5' K tribunais e o"%cia*
;esmo quanto 6 adm o"icia", no arece de exc"uir a admissibi"idade da "e.%tima de,esa, que
nesse caso ter# como requisito a imossibi"idade de recurso aos tribunais em temo -ti" ara ree"ir a
a.resso*
'equisitos do art. 30.4 ('5 e do princpio da proporcionalidade&
0 Gem que existir uma a.resso, actua" ou iminente, que seja i"%cita*
1 < de,esa tem que ser necess#ria, no sentido de no ser oss%ve" a,astar a a.resso de
outro modo*
2 B reju%4o rovocado e"a conduta de,ensiva deve constituir um meio adequado e
necess#rio ara ree"ir a a.resso e no ode ser mani,estamente suerior ao dano que visa
evitar*
2ste re.ime no se a"ica quando esteja em causa i uso de armas de ,o.o or a.entes
o"iciais*
3* Culpa:
Preterio da diligncia pela qual a lei exigia que o autor do facto
voluntrio e ilcito tivesse pautado a sua conduta.
So modalidades de culpa:
Dolo6 &ressu&*e a inten)+o de &rovocar um determinado resultado
danoso6
3 ?olo directo se o autor do facto volunt,rio pretender primariamente a
produo desse resultado!
9 ?olo necess,rio se o autor do facto volunt,rio pretende
primariamente a produo de um outro resultado cu-a veri7cao implica
necessariamente a produo do primeiro.
847
; ?olo eventual& e"o menos, a con,ormao com a roduo desse resu"tado*
Nelic=ncia6 pressup/e a violao, consciente ou inconsciente, de deveres
de cuidado.
Ee"li"ncia "rosseira quando a di"i.(ncia emre.ue tin3a sido mani,estam ente in,erior
6que"a a que o titu"ar do )r.o ou a.ente se encontrava obri.ado em ra4o do car.o or si
ocuado*
Art. ;CD.4, n.43 ((& na falta de outro critrio le"al, a culpa apreciada
pela dili"ncia de uma pessoa mdia em face das circunstAncias do caso.
L1ircunst*ncias do casoM& deveres funcionais do concreto titular de 6r"o ou
a"ente, de modo a que se-a respeitado o princpio se"undo o qual nin"um
obri"ado a mais do que aquilo que pode fazer, mas esses padr/es de
dili"ncia no podem ser benevolentes.
(ulpa pessoal e culpa do servio&
Raver, culpa da pessoa colectiva adm quando +a-a culpa $dolo ou
ne"li"ncia% do seu titular de 6r"o ou a"ente.
(ontudo, nas situa/es em que se descon+ece o autor do facto,
no seria possvel formular os -uzos de dolo ou ne"li"ncia dos quais
depende o preenc+imento do pressuposto da culpa da responsabilidade
civil.
(ontudo, neste caso, para que a soluo no se-a inqua para o
lesado e contr,ria aos fundamentos da responsabilidade delitual, a
averi"uao da dili"ncia se faa directamente em relao ao servio
pblico no Ambito do qual se produziu o facto lesivo . culpa de servio.
5rova da culpa e presun/es de culpa
'emisso para o art. ;CD.4 ((& ao lesado que cabe o 6nus de provar
a culpa do autor da leso, excepto se existir presuno le"al de culpa.
A -urisprudncia adm tem#se orientado ultimamente no sentido da aplicao
1 adm das presun/es de culpa estabelecidas na lei civil, mas a questo no
pac7ca.
(ausas de excluso da culpa
O seu re"ime resulta da ('5 e dos seus princpios.
a Erro desculp,vel&
O erro uma falsa representao da realidade, podendo consistir,
quer no descon+ecimento, quer na suposio, de al"o.
Q desculp,vel, excluindo a culpa, quando no se-a ob-ecto de censura
pela ordem -urdica.
Ex.& a adm ter sido induzida por actuao dolosa de um particular.
a Estado de necessidade desculpante&
*uando uma conduta da qual decorre o sacrifcio de bens al+eios no
preenc+e os pressupostos ou requisitos de uma causa de -usti7cao da
ilicitude, ocorrendo contudo em circunstAncias que excluem a culpa do
a"ente.
Ex.& condutas praticadas sob coaco moral! a omisso de realizao
de uma interveno cirr"ica num paciente em risco de vida para que possa
848
ser efectuada uma outra interveno cirr"ica noutro paciente na mesma
situao.
8% Dano6
?iminuio ou extino de uma vanta"em que ob-ecto da tutela
-urdica.
0 ?anos emer"entes& aqueles que correspondem 1 privao de
vanta"ens que -, existiam na esfera -urdica do lesado 1 altura da leso.
1 Jucros cessantes& aqueles que correspondem 1 privao de vanta"em
que iriam formar#se na esfera -urdica do lesado se no tivesse ocorrido a
leso $art. <@;.4, n.40 ((%.
2 ?anos presentes& que -, ocorreram no momento da 7xao da
indemnizao.
3 ?anos futuros& que ainda no ocorreram no momento da 7xao da
indemnizao $art. <@;.4, n.43 ((%.
4 ?anos patrimoniais& quando susceptveis de avaliao pecuni,ria.
5 ?anos morais& quando insusceptveis de tal avaliao.
9% Ne<o de causalidade6
Eexo de causalidade entre o facto volunt,rio e o dano.
) =eoria da causalidade adequada& um dano imputado a um facto
volunt,rio quando, perante a pr,tica deste, fosse previsvel, em condi/es
de normalidade social, a produo do primeiro.
Em caso de omisso, existe nexo de causalidade quando ten+a sido
omitida a aco que, em condi/es de normalidade social, permitiria
previsivelmente impedir a produo do dano.
Ambas as situa/es efectuadas mediante um ju'+o de prognose
pstuma, atendendo aos con+ecimentos espec7cos do a"ente que l+e
permitam dominar processos causais 1 partida anormais.
=eoria dominante do direito portu"us.
0 =eoria da esfera da proteco da norma& existe nexo de causalidade
sempre que o dano ontolo"icamente causado por um facto volunt,rio
$aco ou omisso% incida sobre as vanta"ens conferidas pela norma que
consa"ra um direito sub-ectivo ou pela norma de proteco.
3 =eoria da conexo do risco& +, imputao ob-ectiva quando exista a
criao ou o aumento $em caso de aco%, bem como a no eliminao ou a
no diminuio $em caso de omisso% de um risco no permitido, e esse
risco se concretize num resultado danoso.
Esta parece ser a construo mais aperfeioada da teoria da
causalidade -urdica.
(ausa virtual e comportamento lcito alternativo
(ausa virtual . a doutrina unAnime no sentido de o autor da causa
virtual no poder ser responsabilizado pelo dano ocorrido, na medida em
que este se deveu realmente a uma causa diversa.
849
A soluo inversa seria mesmo inconstitucional, por implicar uma
intromisso no -usti7cada no patrim6nio do autor da causa virtual .
irrelev*ncia positiva da causa virtual.
Existncia de uma causa virtual no pode servir para eximir o autor
da causa real da responsabilidade que l+e cabe pelo dano que
efectivamente provocou . irrelev*ncia negativa da causa virtual.
(omportamento lcito alternativo . violaria o princpio da
proporcionalidade a imposio ao lesante do dever de indemnizar um dano
que, em qualquer caso, se produziria atravs de uma aco lcita.
=odavia, exi"e#se uma demonstrao absoluta de que o
comportamento lcito alternativo no permitiria evitar o dano.
A -urisprudncia adm vai no sentido da inexistncia de nexo de
causalidade entre actos adm materialmente v,lidos, mas padecendo apenas
de vcio de forma ou de violao de lei por falta de fundamentao, e os
danos eventualmente veri7cados& nestes casos, os danos ter#se#iam
produzido na mesma se os actos adm em causa tivessem sido praticados
sem o vcio que os inquinava.
iv; A cul&a do lesado como causa de e<clus+o ou
modi(ca)+o da res&onsabilidade administrativa delitual
A re"ra "eral de imputao de pre-uzos 1 esfera -urdica em que eles
ocorrem pode ser reposta no caso de os pre-uzos serem imput,veis 1
preterio da dili"ncia devida pelo pr6prio lesado, -, que a este incumbe
um 6nus de proteco dili"ente da sua esfera -urdica.
O direito 1 indemnizao s6 subsiste na medida em que o dano no
se possa imputar 1 falta da utilizao dos meios processuais adequados a
evit,#lo ou a diminu#lo, ou 1 ne"li"ente conduta processual do lesado na
aco proposta.
A culpa do lesado pode excluir totalmente a responsabilidade do
lesante ou implicar a distribuio proporcional da responsabilidade pelas
esferas patrimoniais do lesante e do lesado.
Ex.& um autom6vel conduzido por funcion,rio pblico ao abri"o de poder de
direco do superior +ier,rquico atropela um peo, mas este estava a atravessar a
rua no sinal encarnado.
Ex.& um a"ente da polcia dispara ile"almente sobre uma pessoa, mas as
les/es corporais sofridas a"ravam#se em consequncia da recusa do lesado em
submeter#se a tratamento mdico.
v; Su.eitos do dever de indemniCar na res&onsabilidade
adm delitual
) Independncia parcial entre a responsabilidade das pessoas
colectivas adm e a responsabilidade dos titulares de 6r"os ou a"entes&
As pessoas colectivas adm respondem pelos pre-uzos resultantes de
actos ilcitos e culposos dos seus 6r"os ou a"entes.
Os titulares de 6r"os e a"entes adm respondem pelos pre-uzos
resultantes de actos ilcitos dolosos ou pelos quais ten+am excedido os
limites das suas fun/es.
A ne"li"ncia tem que ser "rosseira.
A irresponsabilidade possvel por actos li"eiramente ne"li"entes
$soluo muito discutvel e mesmo de duvidosa constitucionalidade, 1 luz do
art. 33.4 ('5%.
850
0 :olidariedade entre as pessoas colectivas adm e os titulares de
6r"os ou a"entes&
O lesado pode exi"ir individualmente de cada um dos respons,veis,
ou simultaneamente de ambos, a satisfao da totalidade da indemnizao
$art. <03.4 ((%.
A restrio da solidariedade 1 responsabilidade emer"ente de actos
dolosos, o que materialmente inconstitucional por violao do art. 33.4
('5.
3 ?ireito de re"resso&
*uando satisfaa uma indemnizao com fundamento em
responsabilidade delitual, a pessoa colectiva adm em causa pode, por sua
vez, exi"ir ao titular de 6r"o ou a"ente que ontolo"icamente praticou o
facto que l+e pa"ue o montante da indemnizao suportada.
Eo existe direito de re"resso&
) (aso ten+a +avido culpa do servio.
0 (aso o autor do facto volunt,rio ten+a actuado ao abri"o de ordens
ou instru/es ile"ais 1s quais devesse obedincia e ten+a exercido o seu
direito de representao.
3 (aso a ne"li"ncia do titular do 6r"o ou a"ente ten+a sido li"eira.
O dto de re"resso pervertido pela circunstAncia de quase nunca ele ser
efectivamente exercido na pr,tica adm.
9 :olidariedade entre os titulares de 6r"os e a"entes, em causa de
pluralidade de respons,veis&
?etermina a solidariedade entre os v,rios respons,veis $art. ;FD.4,
n.40 ((% e o direito de re"resso entre todos eles existe na medida das suas
culpas e das consequncias que delas advieram, presumindo#se serem tais
culpas i"uais $art. ;FD.4, n.43 ((%.
E; Res&onsabilidade civil &or acto de est+o &1blica6
res&onsabilidade e<tracontratual $ &elo risco
As pessoas colectivas adm respondem pelos -uzos causados por
servios adm excepcionalmente peri"osos.
7 Dundamentos6
Eo existe acordo na doutrina acerca do exacto fundamento da
imputao pelo risco&
0 =eoria da criao do risco& a responsabilidade funda#se na exi"ncia
de quem cria um risco responsa pelas suas consequncias!
1 =eoria do risco#proveito& a responsabilidade funda#se na exi"ncia de
quem tira proveito de uma actividade responsa pelos riscos por ela criados.
2 =eoria do risco de autoridade& a responsabilidade funda#se na
exi"ncia de quem tem sob o seu controlo uma coisa ou um actividade,
responda pelos riscos que elas envolvem.
A responsabilidade pelo risco apenas das pessoas colectivas adm e
no dos seus titulares de 6r"os ou a"entes, uma vez que o risco criado
em benefcio esclusivo do interesse pblico prosse"uido pelas primeiras e
no dos interesses particulares dos se"undos.
851
" 4ressu&ostos6
) Kacto& necess,rio que esse facto resulte do funcionamento de
servios adm excepcionalmente peri"osos, ou de coisas e actividades da
mesma natureza.
Ex.& As opera/es policiais que envolvam armas de fo"o ou coaco fsica
sobre as pessoas! manobras militares! centrais nucleares.
0 ?ano G pre-uzo& no existe qualquer limite qualitativo 1
ressarcibilidade dos danos
3 Eexo de causalidade& mostra#se aqui especialmente apropriada a
teoria da esfera de proteco da norma.
2 'ausa de e<tin)+o ou modi(ca)+o6
(aso de fora maior& quando a criao ou o aumento do risco que
conduziu ao dano ten+a sido provocado por uma circunstAncia
inevit,vel $uma cat,strofe natural, ou uma "uerra%. Q ainda
necess,rio que se-am estran+os ao funcionamento do servio.
(ulpa do lesado& podendo excluir ou reduzir a responsabilidade da
adm.
'esponsabilidade de terceiro& depende da veri7cao, quanto a
outrem, dos pressupostos da responsabilidade civil.
O terceiro respons,vel pode ser uma pessoa colectiva adm ou um
particular.
A responsabilidade de terceiro pode excluir ou reduzir a
responsabilidade da adm, devendo, no ltimo caso, apurar#se em que
proporo o risco criado e o facto de terceiro concorrerem para a produo
do dano.
A responsabilidade de terceiro cumul,vel com a culpa do lesado.
D; Res&onsabilidade civil &or acto de est+o &1blica6
res&onsabilidade e<tracontratual $ &or 0acto l/cito
i; Dundamentos6
4or vezes, a lei permite que, no exerccio da funo adm e em
benefcio do interesse pblico, a adm sacri7que posi/es sub-ectivas dos
particulares. Nas no existe qualquer ilicitude ou risco excepcional.
?ecorre do princpio da -usta distribuio dos encar"os pblicos& que
se fundamenta no princpio do estado de direito $art. 3.4 ('5% e do princpio
da i"ualdade $art. 09.4 ('5%.
ii; Modalidades6
7 Res&onsabilidade &elo sacri0/cio de bens &essoais
?esi"nadamente a vida, a inte"ridade fsica, a sade e a qualidade de
vida, bem como os direitos de personalidade do art. 3@.4, n.40 ('5.
5ressupostos&
Kacto volunt,rio& pode ser um acto adm ou um acto material.
852
Jicitude.
?ano&
o =em que tratar#se de um dano em bens pessoais,
exclusivamente.
o =em que se tratar de um encar"o ou pre-uzo especial e
anormal. Q especial o pre-uzo causado a pessoas
individualmente identi7c,veis! anormal o pre-uzo que
ultrapasse o risco normal da vida social.
) Eexo de causalidade& entre o facto lcito e o encar"o, ou pre-uzo
especial e anormal.
" Res&onsabilidade &or danos causados em estado de
ncessidade
; pressupostos cumulativos&
) Kacto volunt,rio& pode ser um acto puramente -urdico $acto adm,
re"ulamento% ou um acto material.
0 Ilicitude -usti7cada por estado de necessidade.
3 ?ano& sacrifcio de uma coisa ou de um direito.
9 Eexo de causalidade& entre o facto lcito e o dano.
2 Res&onsabilidade &elo n+o restabelecimento le/timo de
&osi)*es sub.ectivas violadas
Os particulares tm direito a que se-a reconstituda na sua esfera
-urdica a situao que existiria se aquelas condutas no tivessem ocorrido.
5or vezes, a lei admite que a reconstituio no ocorra, por tal ser
impossvel ou manifestamente inconveniente, mas imp/e 1 adm o dever de
indemnizar o lesado.
Esta indemnizao um sucedAneo do restabelecimento das posi/es
-urdicas sub-ectivas violadas $e, em particular, da reconstituio actual
+ipottica% e no visa por isso ressarcir o lesado de todos os danos
provocados pela conduta ile"al da adm.
Q apenas necess,rio que se veri7quem os pressupostos das
pretens/es ao restabelecimento de posi/es -urdicas sub-ectivas violadas e
que se veri7que uma situao em que le"tima a sua no satisfao pela
adm.
I; Res&onsabilidade civil &or acto de est+o &1blica6
res&onsabilidade contratual
4rinc/&io pacta sunt servanda $ os contratos devem ser
pontualmente cumpridos.
5roblema de determinao deste re"ime& as normas sobre
responsabilidade contratual do (( s6 podem aplicar#se no caso de existir
uma remisso efectuada por normas de dto adm.
Assim, o re"ime deve inferir#se dos princpios "erais em matria de
responsabilidade civil extra contratual.
A presuno de culpa no incumprimento $art. DFF.4, n.40 ((% e o
re"ime espec7co de responsabilidade pelos actos dos representantes le"ais
e auxiliares $art. C)).4 ((%.
J; Res&onsabilidade civil &or acto de est+o &1blica6 terceira via da
res&onsabilidade civil
Ainda no foi ob-ecto de paci7cao doutrinal.
853
Eo se trata de pura responsabilidade extracontratual, na medida em
que os deveres violados no so "enricos, mas espec7cos $deveres de
proteco, lealdade, e informao%! mas tambm no se trata de
responsabilidade contratual na medida em que os deveres violados no so
os deveres de prestar emer"entes do contrato.
i; Res&onsabilidade &rKcontratual6
Aart. 03D.4 ((& quem ne"ocia com outrem para concluso de um
contrato deve, tanto nos preliminares como na formao dele, proceder
se"undo as re"ras da boa f, sob pena de responder pelos pre-uzos
provocados. ?ecorre do princpio da boa f, na sua dimenso de tutela da
con7ana $art. @.4#A, n.43#a% (5A%.
ii; res&onsabilidade &,sKcontratual6
A satisfao do interesse de uma das partes do contrato exi"e o
respeito, pela outra, de determinados de deveres no impostos pelo pr6prio
contrato, mas decorrentes do princpio da boa f $art. @.4#:A, n.43, a% (5A&
Ap6s a extino de um contrato, a adm d, a con+ecer a terceiros o teor de
documentos e informa/es con7denciais fornecidos pelo seu contratante particular,
provocando#l+e pre-uzos.
iii; 'ontrato com e(c2cia de &rotec)+o &ara terceiros6
*uando os deveres nele estabelecidos visem a tutela de pessoa que
no se-am partes no contrato! -usti7cada a incluso do terceiro na esfera de
proteco do contrato. Ex.& concess/es de servio pblico ou de obras
pblicas.
Ex.& um co introduziu#se numa auto#estrada concessionada, da
resultando danos num veculo que ali circulava.
iv; Rela)+o corrente de ne,cios6
*uando duas pessoas esto +abitualmente li"adas por contrato! as
presta/es efectuadas entre elas, mesmo que no correspondentes a
obri"a/es contratuais, so produto de uma vinculao espec7ca ditada
pelo princpio da boa f $art. @.4#A, n.43, a% (5A.
=rata#se, provavelmente, da situao de terceira via da
responsabilidade civil de mais difcil -usti7cao.
A adm presta uma informao errada, no emer"ente de qualquer dever
contratual e da qual vem a resultar danos, a um contratante com quem tem
diversos contratos em execuo.
Existindo uma lacuna de re"ulao le"al das situa/es de terceira via
da responsabilidade civil, o seu re"ime -urdico ter, que ser obtido caso a
caso.
I; Res&onsabilidade civil &or acto de est+o &1blica6 a
indemniCa)+o
?outrina e na -urisprudncia detm uma concepo patrimonial do
dano da qual decorre a restrio do conceito de indemnizao 1 reparao
pecuni,ria.
Nesmo na ausncia de uma norma similar 1 do art. <@3.4 (( no
domnio do dto adm, a reparao natural de posi/es -urdica violadas pode,
854
em "rande parte das situa/es, ser obtida atravs das de outras pretens/es
reinte"rat6rias.
O art. 0.4, n.40 (5=A manda aplicar supletivamente as lei processual
civil . art. @@0.4, n.43 (5(& se no +ouver elementos su7cientes para a
7xao do montante da indemnizao, o tribunal pode remet#la para
execuo de sentena, sem pre-uzo de condenao imediata, na parte que
-, se-a lquida.
O art. ;0.4, n.49 (5=A parece pressupor a aplicao do re"ime do ((.
Assim&
) O dto 1 indemnizao prescreve no prazo de 9 anos, a contar da data
em que o lesado dele teve con+ecimento ou de 3) anos a contar do facto
danoso $art. ;FC.4, n.40 ((%.
0 O dto de re"resso prescreve no prazo de 9 anos, a contar do
cumprimento do dever de indemnizar $art. ;FC.4, n.43 ((%.
3 :e o facto danoso constituir crime poara o qual estabelea prazo de
prescrio mais lon"o, este o aplic,vel $art. ;FC.4, n.49 ((%.
9 O dto 1 indemnizao emer"ente de responsabilidade por facto lcito
prescreve no prazo "eral de 3) anos $art. 9)F.4 ((%.
; O dto 1 indemnizao emer"ente de responsabilidade contratual
prescreve no prazo em que prescreveria o direito 1 prestao incumprida.
A impu"nao de actos lesivos interrompe a prescrio, aplicando#se
ainda as demais causas suspensivas e interruptivas na prescrio prevista
na lei civil $art. ;0.4, n.49 (5=A%.
P; Res&onsabilidade civil &or acto de est+o &rivada
Art. <)0.4 ((&
O re"ime da responsabilidade do comitente $i.e. aquele que
encarre"a al"um de qualquer actuao% pelos actos praticados pelo
comiss,rio $i.e. aquele que encarre"ado de qualquer actuao por um
comitente%.
4ressu&ostos da res&onsabilidade do comitente6
:6 +, responsabilidade adm emer"ente de factos praticados por
titulares de 6r"os, a"entes ou representantes da adm pblica, no exerccio
das suas fun/es e por causa desse exerccio . pressuposto de toda e
qualquer responsabilidade adm.
O nico pressuposto da responsabilidade adm por acto de "esto
privada a responsabilidade do titular do 6r"o, a"ente ou representante.
O re"ime do art. <)).4 (( na medida em que se aplique 1
responsabilidade adm, tem que ser interpretado conforme ao art. 33.4 ('5,
permitindo assim a responsabilizao da adm quando sobre o titular de
6r"o, a"ente ou representante recaia um dever de indemnizar a qualquer
ttulo, ainda que no de responsabilidade delitual.
A pessoa colectivas adm que satisfaa uma indemnizao em virtude
dos art. <)0.4 e <)).4 (( "oza de direito de re"resso inte"ral contra o titular
de 6r"o, a"ente ou representante que ten+a praticado o acto danoso $art.
<)).4, n.49 ((%.
855
Eo parece aceit,vel a admissibilidade do direito de re"resso na
responsabilidade pelo risco ou por facto lcito, pois ambos tero ocorrido em
benefcio do interesse pblico.
O direito de re"resso existe em todos os casos de responsabilidade
delitual e no apenas em casos de dolo e ne"li"ncia "rosseira! a
responsabilidade pelo risco excepcional e no "eral.
Jei civil& Obri"ao de indemnizar $art. <@3.4#<D0.4 ((% e 1 prescrio
do correspectivo direito $art. ;FC.4 ((%.
3% 4retens*es indemniCat,rios &elo sacri0/cio de direitos
&atrimoniais &rivados
'; Dundamentos6
Kundamento imediato . art. @3.4, n.43 ('5.
Kundamento ltimo . princpio da -usta distribuio de encar"os
pblicos.
D; A indemniCa)+o &elo sacri(co de direitos &atrimoniais &rivados
) Exi"ncia de uma indemnizao contemporAnea do sacrifcio
O pa"amento da indemnizao tem, em re"ra, que ser anterior 1
produo do dano ou simultAneo em relao a ela.
Eo caso de a indemnizao no ser pa"a at 1 produo do dano,
pelo menos o procedimento para a sua quanti7cao tem que ser iniciado
at 1quele momento.
0 Exi"ncia de uma indemnizao -usta
Exi"ncia de que a indemnizao reinte"re a esfera -urdica do lesado
em toda a medida dos danos patrimoniais sofridos e imput,veis ao acto
danoso.
3 O contedo da indemnizao
Em re"ra, a indemnizao pa"a em din+eiro.
=odavia, no est, excluda a possibilidade do seu pa"amento em
espcie& na expropriao . cedncia de bens ou direitos, etc.
8% 4retens*es ao restabelecimento de &osi)*es .ur/dicas sub.ectivas
violadas
>; Dundamentos
Kundamentos sub-ectivos&
9 2inculao adm aos direitos fundamentais $art. 0C.4, n.40 ('5%.
; 5rincpio do respeito pelas posi/es -urdicas sub-ectivas dos
particulares $art. 3@@.4, n.40 ('5%.
Kundamento ob-ectivo&
) 5rincpio da le"alidade.
856
?a combinao de todos decorre a proibio de violao de posi/es
-urdicas sub-ectivas al+eias e, tendo aquelas -, ocorrido, o seu
restabelecimento.
D; Ti&os de &retens*es
0 5retens/es acess6rias& visa a manuteno ou restituio da posse.
3 5retens/es reivindicat6rias&
A reivindicao a pretenso que visa o recon+ecimento -udicial da
propriedade ou de outro direito real sobre uma coisa e a restituio desta,
por quem a deten+a ou possua ile"itimamente, ao seu le"timo titular.
9 'retensEes inibit)rias& visam imedir actividades da adm que ameaam ou erturbam
o direito rea" de titu"ares*
; 'retensEes credit)rias*
< 'retensEes 6 reinte.rao de situaEes jur%dicas "esadas or actos adm ou re.u"amentos
imediatamente a"ic#veis nu"os ou existentes*
@ 'retensEes 6 reconstituio da situao actua" 3iot!tica& as situaEes jur%dicas "esadas e
a reconstituir ,oram e,ectivamente modi,icadas or actos adm anu"#veis e, ortanto, e,ica4es*
J; O n+o restabelecimento le/timo
0 Cmossibi"idade abso"uta& art* 163*0, n*01 +'G<*
1 Lrave pre-uzo para o interesse pblico& art* 163*0, n*01 +'G<*
9 . 4retens*es O reconstitui)+o da situa)+o actual Ei&ottica
A; No)+o e as&ectos erais
5econstituio da situao actua" 3iot!tica 8 quem seja "esado or um acto adm
anu"#ve" tem, no aenas uma retenso 6 anu"ao daque"e, mas tamb!m uma
retenso 6 recomosio natura" ou esec%,ica da sua situao jur%dica ta" como se
veri,icaria no resente se, 3ioteticamente, a conduta adm i"e.a" em causa no se tivesse
veri,icado*
>; Dundamentos
Alm dos elementos enunciados nas outras &retens*es,
acrescentaKse o 0undamento no efeito repristinatrio da anu"ao e da revo.ao
or inva"idade de actos adm*
D; 4ressu&ostos
0 'r#tica de um acto adm /ou re.u"amento1*
1 < sua anu"abi"idade*
2 < sua imu.nao ou r!via destruio*
21 +onte1do
857
7 4retens+o com&leta%
" Dimens+o neativa da reconstitui)+o da situa)+o actual
Ei&ottica6
4ossibilidade de e<iir a re&osi)+o da situa)+o anterior O
conduta adm ileal, mediante a destrui)+o das suas
conse:u=ncias Tart% "53%, n%", "%X &arte '4TA;%
E<%6 o destinat2rio de um acto de re:uisi)+o inv2lido
tem direito O restitui)+o do bem re:uisitado%
Dimens+o &ositiva da reconstitui)+o da situa)+o actual
Ei&ottica6
4ossibilidade de e<iir o restabelecimento da situa)+o
.ur/dica :ue e<istiria no momento da anula)+o se a conduta
adm ileal n+o se tivesse veri(cado% Tart% "53%, n%", 2%X
&arte '4TA;%
E<%6 um 0uncion2rio ilealmente demitido ao &aamento das
remunera)*es relativas ao &er/odo decorrido entre a demiss+o
ileal e a sua anula)+o, Os &romo)*es e O &roress+o salarial :ue
eram devidas durante o mesmo &er/odo e O contaem da:uele
&er/odo como tem&o de servi)o%
D; Modos de e0ectiva)+o da &retens+o
E0ectiva)+o &or via adm%
E0ectiva)+o &or via .urisdicional atravs do &rocesso de
e<ecu)+o%
E0ectiva)+o &or via .urisdicional atravs do &rocesso de
declara)+o%
I; Situa)*es em :ue le/tima a n+o reconstitui)+o da situa)+o
actual Ei&ottica
7 As Fcausas le/timas de ine<ecu)+oG das senten)as de
anula)+o%
" O ree<erc/cio do &oder adm em sentido iual ou e:uivalente
ao do acto anulado%
?% 4retens*es O restitui)+o do enri:uecimento sem causa
A; No)+o e as&ectos erais
A:uele :ue, sem causa .usti(cativa, enri:uecer O custa de
outrem obriado a restituir a:uilo com :ue in.ustamente se
locu&letou $ art% 853% ''% A:ui, 0alarKseKia em situa)*es de
enri:uecimento da adm O custa dos &articulares%
D; Situa)*es t/&icas de enri:uecimento sem causa
7 Enri:uecimento &or &resta)+o%
" Enri:uecimento &or interven)+o%
2 Enri:uecimento resultante de des&esas e0ectuadas &or
outrem%
E; 4ressu&ostos
858
7 Enri:uecimento6 &roveito de car2cter &atrimonial Ti%e%
susce&t/vel de avalia)+o &ecuni2ria; :ue &ode consistir na cria)+o
ou no aumento de uma vantaem e na evita)+o da sua e<tin)+o ou
diminui)+oU bem como na elimina)+o ou diminui)+o de uma
desvantaem%
TrataKse de uma vantaem &ura resultante &ara o
enri:uecido%
" A:uisi)+o do enri:uecimento O custa de outrem%
2 Ine<ist=ncia de causa .usti(cativa do enri:uecimento%
D; 'onte1do do dever de restitui)+o do enri:uecimento
O enri:uecido ter2 :ue restituir ao em&robecido a:uilo :ue
tenEa obtido O custa deste, ou se.a, restituir a totalidade do
enri:uecimento%
A restitui)+o in natura do enri:uecimento sem causa &ode ser
im&oss/vel%
Ocorrendo esta im&ossibilidade de restitui)+o, a reintera)+o
do &atrim,nio do em&obrecido deve ser e0ectuada atravs de um
e:uivalente &ecuni2rio%
A e<acta natureCa desse ressarcimento n+o clara%
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