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ALAI N BAUER

L E S T CHE S D E L A P OL I CE
E T L E S MU TAT I ONS
D E L A D L I NQU A NCE
VERS L I NLUCTABLE DCLI N
DE LA POLI CE D TAT ?
Les conflits sociaux qui ont marqu la fin de lanne 2001 la fois dans
la police et la gendarmerie nationales ont rvl au grand jour plusieurs
crises dans le domaine de la scurit intrieure.
Une crise culturelle qui est devenue une crise sociale et qui a permis,
pour la premire fois dans son histoire, la gendarmerie nationale
dexprimer son mcontentement par des manifestations publiques. Une
crise sociale qui tend devenir une crise structurelle et qui mine la police
nationale. Des crises de toutes natures qui affectent les magistrats,
ladministration pnitentiaire, les douanes. Toute la chane pnale est
ainsi affecte par des troubles massifs et concomitants.
La police nationale, elle seule, connat les symptmes de tous les
maux qui affectent les autres corps dtat. Crise didentit, problme
daffectations de moyens, gestion archaque des personnels et des car-
rires, retour de la violence, mutation gographique de la dlinquance,
manque de reconnaissance, dignit perdue.
LA POLI CE EN FRANCE :
MYTHOLOGI E ET RALI T
La police nationale en France est de cration rcente (textes du
Marchal Ptain davril 1941). Loin de lide selon laquelle elle serait un
des lments fondateurs de la Rpublique, sa formation, en tant que
structure unitaire centralise et disposant dun quasi-monopole (avec la
gendarmerie nationale) de lusage de la violence lgitime relve plus
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du pouvoir central autoritaire que des principes fondateurs de la
Rvolution (qui confia la police aux municipalits tout en abolissant la
vnalit des charges, suivant en cela le dveloppement des franchises
communales qui, durant lAncien Rgime, permirent de nombreux
sujets de devenir des citoyens). Elle est dabord et principalement une
police dtat.
Dabord lus (en 1791), les commissaires de police sont ensuite
nomms (ds 1795). Cest le Consulat (ds lan VIII 1800), puis
lEmpire qui creront la premire police centralise, disposant pour la
premire fois dun code dinstruction criminelle (1808). Il faudra
attendre 1851 pour la premire tatisation dune police municipale,
celle de Lyon. Le Second Empire tentera tout au long de son histoire
dtatiser toutes les polices municipales (lois de 1853, 1855, 1867 et
1868), essentiellement afin de prvenir ou de lutter contre les meutes
ouvrires. La Rpublique reviendra en arrire en 1874 puis en 1884,
grce la grande loi donnant de vritables pouvoirs des municipalits
lues. Toutefois, ds 1908 la police de Marseille sera nouveau tatise.
Lentre-deux-guerres voit ce mouvement sacclrer avec les tatisa-
tions de Toulon, La Seyne, Nice, Strasbourg, Mulhouse, Metz, Alger,
141 communes de Seine-et-Oise, 14 communes de Seine-et-Marne,
diverses villes dAlgrie. Les troubles lordre public inciteront chaque
fois ltat prendre le contrle de polices municipales souvent mises en
cause pour leur participation aux campagnes lectorales des lus ou pour
leur corruption.
En 1941, le gouvernement de la Collaboration dirig par le marchal
Ptain tatisera les polices locales. En 1946, le nouveau gouvernement
sera tent de revenir en arrire sans succs. Puis les vnements de 1947
consolideront la volont de donner ltat le monopole de la puissance
publique en matire de scurit. Mme les lois de dcentralisation de
1983 prvoiront la possibilit, pour les polices municipales qui y avaient
chapp, de rintgrer le champ de contrle par ltat.
LA POLI CE FACE LA MUTATI ON
DE LA CRI MI NALI T
En 1950, on ne compte que 574 000 crimes et dlits (dont 58 000 actes
de violences contre les personnes). En 1963, on est encore (aprs une
pointe 733 000 crimes et dlits en 1962, en pleine guerre dAlgrie)
567 000 crimes et dlits (pour toujours 58 000 actes de violences contre
les personnes).
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Cest en 1964 que la dlinquance en France va prendre son essor (en
dehors de toute crise conomique ou sociale). Aprs vingt ans de stabi-
lit presque absolue, la dlinquance commence voluer fortement du
fait des atteintes aux biens. La socit de consommation sinstalle (voi-
tures, lectromnager, chques sans provision), la criminalit, comme
toujours, sadapte. Les policiers, encore municipaux par tradition, bien
qutatiss en termes de gestion, commencent tre remplacs par des
nouveaux venus, sortis des coles nationales, et forms essentiellement
au maintien de lordre. 1947 (grve insurrectionnelle communiste et
conflits avec les organisations ouvrires proches) est rest dans toutes
les ttes. Les effets, sur le continent, de la guerre dAlgrie se font sen-
tir. Les policiers ont mme d en partie tre dshabills pour leurs
trajets entre domicile et commissariats afin dviter les attentats. La
police est avant tout une police dordre public et de dfense des insti-
tutions, elle le restera tout au long des annes soixante et soixante-dix,
marques par des manifestations nombreuses et souvent violentes. La
vieille tradition de jacquerie sociale de la France saffirmant dans des
affrontements avec les agriculteurs et les ouvriers, puis avec un nouvel
interlocuteur : les tudiants.
La police perd peu peu son lien avec la population et sloigne de
ses dispositifs de proximit, lexception de ce qui restera jusquen
1974 la police municipale de Paris, marque par son organisation sp-
cifique darrondissement, notamment en matire judiciaire (laffaire
Ben Barka imposera ds 1965 une intgration formelle dans la nouvelle
police nationale, mais la dnomination, et les pratiques, subsisteront
longtemps).
Durant toute cette priode, la dlinquance progresse pour atteindre
en 1977 la barre des 2 millions de crimes et dlits (90 000 atteintes aux
personnes), pour beaucoup du fait de laugmentation trs forte des
dlits lis la circulation automobile et aux chques sans provision,
dnomms les contentieux de masse .
Face au flux, ltat dcide, plutt que daugmenter les moyens des
services judiciaires, de dcriminaliser, dpnaliser, contraventionnaliser
les troubles. Plus tard, la chute vertigineuse du taux dlucidation (pas-
sant de 65 % moins de 25 %en trente ans) conduira les parquets de
trs nombreux classements sans suite.
La dlinquance continue et acclre sa progression. Prs de 2,9 mil-
lions de crimes et dlits sont enregistrs en 1981 (108 000 atteintes aux
personnes).
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Vnissieux, en banlieue lyonnaise, sembrase durant lt 1981. Les
espaces de relgation, les faubourgs dhier redevenus les banlieues font
entendre la voix des ghettos urbains. Regroupant dans des grands
ensembles des populations prcarises et oublies par lemploi comme
par les dispositifs publics de proximit, les ts chauds ponctuent
larrive de la gauche au pouvoir. La politique de la ville nat dans la vio-
lence. Les violences urbaines viennent de natre.
Le modle dintgration franais semble en crise. La rflexion poli-
tique aussi. Les rponses sociales sont marques soit par un ang-
lisme fond sur la victimation sociale suppose des auteurs et sur
lexcuse de leurs actes face la brutalit de la dsagrgation de la socit
dans des quartiers dexil . Face cet intgrisme de lexplication
sociale, en apparat rapidement un autre, celui de la rpression aveugle,
nonobstant la nature du passage lacte ou lhistoire personnelle de
lauteur.
Enferme dans cet affrontement strile, la police nationale, malgr
des rflexions individuelles de grande qualit, mais trs isoles, ne par-
vient pas voluer
1
. Elle continue de rester un service de protection des
institutions, bien plus que de dfense des personnes et des biens. Elle
doit en plus prendre en compte de nombreuses tches indues (accueil
des trangers, transfert ou hospitalisation des dtenus, protection des
btiments publics) ou la mise en place de dispositifs antiterroristes
lourds (Vigipirate). La demande sociale de service public multipliant,
durant la mme priode, lactivit de police-secours dans des condi-
tions exponentielles.
Si quantitativement les effectifs continuent de crotre (101 000 actifs
en 1980, 111 000 en 1990, plus de 131 000 en 2002 compte tenu de
16 000 adjoints de scurit), les rformes de laprs-1981, notamment la
mesure exprimentale de 1984 (cycle 3/2
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), rduisent fortement les
personnels disponibles sur le terrain.
La dlinquance volue brutalement. La violence revient. Aprs
quatre sicles de civilisation de la violence par la Ville (de 100
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1. Notamment celles du Syndicat des commissaires et hauts fonctionnaires de la police
nationale, ou de linspecteur gnral Genthial, parmi dautres.
2. Cycle de 5 jours avec 5 quipes : travail laprs-midi le 1
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jour, le matin le 2
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et la nuit du 2
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jour, suivi de 2 jours de repos. Cette nouvelle rpartition horaire avait pro-
voqu la perte technique dun dixime de leffectif disponible. Le passage aux 39 heures
ayant renforc cet effet.
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150 homicides pour 100 000 habitants au XVI
e
sicle, on est pass moins
de 4), la tendance se retourne et la victimation physique des personnes
prend un cours exponentiel et continu (voir tableau 1, page suivante).
La dlinquance semble ainsi connatre une volution identique
lapparition du chmage. Le chmage comme concept est devenu les
chmeurs, ayant un visage, une identit, entrant dans le cercle amical
puis familial, et prenant la premire place dans les proccupations des
Franais. Le concept de dlinquance devient les victimes, suit le mme
parcours didentification et rejoint le prcdent, quant il ne le devance
pas en termes de demande sociale des citoyens.
Linscurit nest plus une psychose. Le rel vcu saffirme, com-
plte en le relativisant le rel statistique connu.
Lappareil statistique policier pose lui-mme problme. Partiel, par-
cellaire et partial, il masque la ralit et saffirme comme la forme la
plus labore du mensonge . Les chiffres de lenqute nationale de
victimation 1999 confirment ltendue immense de lespace gris de
cette ralit masque, nie.
La police de lordre, qui navait pas su devenir une police de la tran-
quillit publique, fait dsormais face une demande mixte : scurit et
tranquillit.
En effet, le niveau de sensibilit des populations avait beaucoup
baiss. Le trouble tait plus une difficult la gestion de laltrit
(bruits, promiscuit) quune vritable inscurit. Mais le retour de la
violence cre les conditions dune demande sociale nouvelle et lgitime.
Ce dautant plus que les effets pervers de la sanctuarisation des
domiciles et des vhicules voulue par les assureurs pour des motifs
comptables se faisaient sentir. Entre deux sanctuaires, on est vulnrable
sur la voie publique. Sur ce mme espace, loffre sest diversifie : dis-
tributeurs de billets, tlphones portables Pour attenter aux biens, il
faut sen prendre aux personnes. La victime, qui ntait que tmoin de
lacte, phnomne dsagrable mais supportable psychiquement,
devient acteur du dlit et doit grer un stress post-traumatique nouveau.
Avec prs de 400 000 victimes en 2001 compte tenu des 134 000 vols avec
violence (1 million en trois ans, autant en tendance que dans les dix
annes qui ont prcd), linscurit sappuie sur une ralit indiscu-
table, celle de la victimation physique des personnes.
Face cette demande sociale, on assiste dans un premier temps la
rsurrection des polices municipales (depuis 1983). Cette rapparition
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(plus de 15 000 agents dsormais), double dune monte en puissance
de loffre prive de scurit (plus de 110 000 personnes, en progression
constante), a provoqu de nouvelles rponses de ltat.
Dans le droit fil de la modernisation de la police voulue par Pierre
Joxe, la loi dorientation et de programmation prsente en 1995 par
Charles Pasqua reconnat pour la premire fois lexistence dun
domaine partag en lieu et place de lespace rgalien de lancien mono-
pole public. Le maire rapparat (pour la prvention). Les oprateurs
privs sont reconnus (mais bien peu contrls
3
).
Aprs la prsidentielle de 1995, qui a permis au candidat socialiste
de rompre avec la logique traditionnelle du tout-social, la gauche com-
mence son lent cheminement vers un nouveau ralisme danalyse de la
dlinquance. Aprs Gilbert Bonnemaison, beaucoup comment mais
peu lu, Bruno Le Roux, son successeur la mairie dpinay, convertit
le PS la ralit de la situation. De son ct, dans un rapport mconnu
de 1991, Julien Dray, dput de lEssonne, a analys les violences des
jeunes dans les banlieues avec courage et lucidit.
La victoire surprise de la gauche aux lgislatives de 1997 provoque
la rforme des dispositifs annonce au colloque de Villepinte de
lautomne 1997. Outre les contrats locaux de scurit (imports de
Belgique), se profile dj le retour des lus locaux au centre des dispo-
sitifs dintervention, une forme de contractualisation avec des moyens
relatifs (adjoints de scurit) et une rforme de la police nationale vers
la proximit.
Mais les forces nationales de scurit subissent, au mme moment,
une crise interne historique.
En effet, le systme pnal franais a tir en 1972 les consquences de
lapparition de contentieux de masse qui submergeaient les prtoires
(chques sans provision, dlits lis lautomobile). Depuis, la loi seffi-
loche : dcriminalisation, dpnalisation, contraventionnalisation, clas-
sement sans suite, dispositifs palliatifs ou alternatifs font que, pour le
mme dlit, on peut tre ou ntre pas poursuivi, passer ou ne pas pas-
ser devant un tribunal, tre ou ntre pas condamn, essentiellement
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3. Mme si une loi de 1983 fixe des conditions prcises de contrle des activits prives
de gardiennage. Ce texte a t prsent aprs lhomicide dun SDF par un vigile au Forum des
Halles. En 1990, la loi sur les transports prvoit, discrtement, la possibilit de faire contr-
ler les passagers et leurs bagages par des agents privs dans les aroports. Il en est de mme en
1996 dans les ports.
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pour des raisons dopportunit ou par manque de moyens. Ce qui nest
pas sans effet sur lactivit et la productivit des services de police et de
gendarmerie.
Car cest la chute rgulire du taux dlucidation des dlits par les
services de police ou de gendarmerie (malgr des diversits locales),
comme la qualit relative de certaines procdures, qui fournissent les
principaux motifs de classement (voir tableau 2).
POUR SAUVER LE SERVI CE PUBLI C DE LA POLI CE
Sauf accepter de laisser mourir la police nationale dans une lente ago-
nie, il reste quelques options qui pourraient permettre une vritable
dconcentration de laction policire tout en maintenant un service
public de qualit :
Reconnatre les ralits gographiques du pays
Il ne sagit pas de reprendre ici la dfense du rapport Hyest-Carraz qui
avait, juste titre, dnonc lincohrence des implantations des forces
de police ou de gendarmerie sur un territoire qui a beaucoup chang
depuis 1945. La rurbanisation du pays aurait d provoquer des
modifications de comptence en fonction de la progression dmogra-
phique. Lunivers rurbain stend et transfre des modes de vie et de
dlinquance nouveaux. Les bassins de dlinquance ignorent les fron-
tires administratives et le capharnam territorial et de comptences
franais.
Mais au-del cest la logique mme du dcoupage des circonscrip-
tions de scurit publique qui se pose :
entre les 5 500 habitants de la plus petite des circonscriptions de
scurit publique et les 905 000 de la plus grande, quelle cohrence ?
qui peut comprendre que dans une mme communaut urbaine on
puisse trouver les morceaux de deux ou trois circonscriptions de scu-
rit publique et plusieurs brigades de gendarmerie ?
Le ministre de lIntrieur, soutenu par un consensus gnral, a
engag une action soutenue en faveur des agglomrations. Pourquoi ne
pas aller jusquau bout et assurer la dconcentration de la police natio-
nale, son adquation avec les ralits urbaines, la prise en compte de la
ralit des bassins de dlinquance, plus proches des cartes des transports
publics que de celle des services de police ?
La mise en cohrence des services par la cration de circonscription
dagglomration, lalignement des territoires des contrats locaux de
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scurit, de la police de proximit et des territoires de lagglomration
est lenjeu majeur. Il y faudra associer la justice, notamment par le dve-
loppement des maisons de justice et du droit en lien avec une vritable
territorialisation du parquet.
Dsamorcer la machine infernale qui, par la combinaison
de dparts la retraite massifs, par laugmentation brutale
des dparts par anticipation, et par les effets pervers
des rcuprations dheures supplmentaires non payes,
met en pril la structure policire elle-mme
Il ne sagit pas seulement de recruter par anticipation les effectifs com-
penser, mais galement de modifier les textes qui gnrent depuis qua-
rante ans pour les plus anciens cette situation. la fois en largissant le
nombre dannes de bonifications cumules (tout retour en arrire tant
impossible) et en payant dsormais les heures supplmentaires, ce qui
permettrait par ailleurs de mieux les contrler. Le ministre de
lIntrieur pouvant ainsi se rapprocher des conditions dapplication du
code du travail quil a aussi pour mission de faire respecter (tableau 3)
Ne pas rendre inextricable une situation dj complexe
en termes de prsence policire sur le terrain
La fidlisation des CRS et des gendarmes mobiles semble une trs bonne
mesure si le choix se limite entre ce mouvement et le statu quo.
Changer la nature des missions des CRS pour leur demander deffectuer
des missions de scurisation dans les quartiers pour une dure maxi-
male de six mois, puis les envoyer en stage afin quils rcuprent leur
savoir-faire en termes de maintien de lordre, apparat comme un mon-
tage complexe. Ce dautant quils effectuent ces missions en conservant
certains de leurs avantages, notamment le rglement des heures suppl-
mentaires et certains forfaits propres leur activit coutumire.
Rcuprer les effectifs des policiers de scurit publique pour les affec-
ter sur le terrain aurait pu sembler plus efficace.
Mais il est vrai quil faudrait alors rsoudre, en mme temps, de
vieilles, et justifies, revendications :
crer enfin les postes de personnels administratifs (qui cotent 1/3
de moins en formation comme en salaire quun policier actif) annoncs
depuis 1995. Il en manque toujours plus de 4 000 sur les 5 000 clairon-
ns lpoque ;
crer une police pnitentiaire, en charge des transferts de dtenus,
de la garde des palais de justice et de la surveillance des dtenus hospi-
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taliss. La ponction que ces missions reprsente, dans les villes dispo-
sant de cours dappel notamment, est telle quil faudra bien traiter ce
problme, sauf accepter le prlvement permanent, et souvent non pla-
nifiable, deffectifs de police de proximit pour ces missions.
Grer la mutation de la pratique judiciaire
Prendre en considration la fin du systme franais o laveu est ll-
ment principal de laction. Bientt, par la combinaison dune nette
amlioration des conditions de garde vue (en termes daccompagne-
ment plus que daccueil), et de la complexification des procdures,
lessentiel de lenqute judiciaire aura lieu avant linterpellation. Mme
les conditions de gestion du flagrant dlit ncessitent une matrise de
plus en plus forte des procdures. Le casier judiciaire central, nouvel
espace de cassation, corrige parfois les dcisions de justice qui ne res-
pectent pas une lgislation de plus en plus complexe. Les policiers nont
pas vocation une matrise plus grande (on la vu rcemment lors de la
Tableau 3.
Les dparts la retraite dans la police nationale
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
3 521 4 603 4 691 4 737 4 897 4 860 4 728 4 589 4 446
En neuf ans, plus de 41 000 fonctionnaires vont quitter la police nationale.
Or, les concours de recrutement de gardiens de la paix, pour la mme priode,
avaient permis douvrir des postes pour :
1996 1997 1998 1999*
3 760 4 300 4 670 4 550
* Prvisions au 31 dcembre 1998
Soit un dficit technique de plusieurs centaines de postes, aggrav par la dure de
la mise en place des concours, et la dure ncessaire de la formation (12 mois).
Sil faut souligner leffort du ministre de lIntrieur qui aura russi accueillir
plus de 6 000 candidats dans ses coles en 1999/2000 (un chiffre jamais vu depuis
plus de quinze ans), les dlais techniques et le manque danticipation en 1995 conti-
nuent de peser sur les modalits de remplacement effectif des partants.
De plus, il na pas encore t tir totalement profit de la possibilit, arrache de haute
lutte par le ministre de lIntrieur, de recruter par anticipation certains effectifs.
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rvision de la loi sur le renforcement de la prsomption dinnocence. La
crise de procdure faillit mettre en pril lexistence mme dun texte
novateur mais dconnect, du fait le plus souvent damendements par-
lementaires venus de tous bords, de la ralit du travail policier). Or, par
les effets cumuls de la dflation du corps des commissaires et des offi-
ciers, pour des raisons comptables ou de re-pyramidage des carrires,
une pnurie des officiers de police judiciaire (OPJ) se fait fortement
sentir. Plusieurs milliers dagents de police judiciaire (APJ) auraient d
tre forms aux fonctions dOPJ depuis 1995 pour compenser ces dci-
sions. Il aura fallu attendre 1999 pour engager vritablement cette
dmarche. Mais la pnurie touche galement la direction des services de
police par manque de commissaires disponibles. Si lon peut com-
prendre que certains officiers souhaitent diriger des services de police,
le cot en effectifs de la dflation, et la militarisation du corps impo-
se en 1995 (qui fit passer les inspecteurs en lieutenant, capitaines et
commandants de police), incitent plutt considrer que le civil doit
toujours tre lchelon de dcision dans les services de police. Le cos-
tume cravate a galement des vertus rpublicaines.
Choisir entre voluer et disparatre
Face la demande sociale de scurit, la renaissance des polices muni-
cipales, la prsence de plus de 120 000 agents privs de scurit (dots
dsormais de pouvoirs exceptionnels de fouille des personnes depuis les
amendements la loi dite Scurit quotidienne ), la mutation de la
dlinquance, notamment le retour de la violence physique, et la formi-
dable pousse du nombre de mineurs dlinquants, les rformes ne peu-
vent se limiter un exercice comptable. Le ministre de lIntrieur a une
vritable ambition pour la police nationale, mme si son administration
sapparente fonctionnellement son homologue de lducation, for-
mant ainsi une sorte de Mammouth 2.
La police est trop importante pour que lon assiste impuissant une
agonie inluctable sous lil de doctes mdecins faussement apitoys.
Il sagit dun enjeu essentiel pour lavenir de notre pays. Dautres th-
rapies existent.
Le moment est venu de transformer la police dtat en une vritable
police nationale.
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Les conflits sociaux qui ont marqu la fin de lanne 2001 la fois dans la
police et la gendarmerie nationales ont rvl au grand jour plusieurs crises
dans le domaine de la scurit intrieure. Une crise culturelle qui est deve-
nue une crise sociale et qui a permis, pour la premire fois dans son histoire,
la gendarmerie nationale dexprimer son mcontentement par des mani-
festations publiques. Une crise sociale qui tend devenir une crise structu-
relle et qui mine la police nationale. Des crises de toutes natures qui affec-
tent les magistrats, ladministration pnitentiaire, les douanes. Toute la
chane pnale est ainsi affecte par des troubles massifs et concomitants.
La police nationale vit entre mythologie et ralit sans rencontrer ou ana-
lyser vritablement la ralit de la criminalit ni prendre en compte ses
mutations. Linscurit nest plus une psychose. Le rel vcu saffirme, com-
plte en le relativisant le rel statistique connu. Pour sa part, le systme pnal
franais a tir depuis 1972 les consquences de lapparition de contentieux de
masse qui submergeaient les prtoires (chques sans provision, dlits lis
lautomobile). Depuis, la loi seffiloche : dcriminalisation, dpnalisation,
contraventionnalisation, classement sans suite, dispositifs palliatifs ou alter-
natifs saccumulent.
Le temps est venu de sauver les forces publiques de scurit.
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