Polticas macroprudenciales:

el desafo est en la implementacin

Enrique Marshall
Miembro del Consejo
Banco Central de Chile
Presentacin efectuada en el panel sobre Implementacin de Polticas Macroprudenciales en Chile
organizado por el Centro de Regulacin y Estabilidad Macrofinanciera de la Facultad de Economa y
Negocios de la Universidad de Chile, el martes 28 de mayo de 2013.
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Agenda
Introduccin
Condiciones previas
Gobernanza para la macroprudencia
Rol del banco central
Instrumentos macroprudenciales
Supervisin y macroprudencia
Riesgos de implementacin
Comentarios finales
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Introduccin
La macroprudencia ha adquirido notoriedad en el anlisis de
las polticas pblicas despus de la crisis financiera global.
Muchos pases estn avanzando en la implementacin de
polticas macroprudenciales.
Esta presentacin contiene algunas reflexiones sobre la
aplicacin de este tipo de polticas en nuestro pas.
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Introduccin
La macroprudencia tiene un foco preciso y acotado: los
riesgos sistmicos.
Por lo tanto, la aplicacin de polticas macroprudenciales
deben contar siempre con un diagnstico referido a la
incubacin y/o desarrollo de los riesgos sistmicos y deben
apuntar, en ltimo trmino, a contener y/o reducir dichos
riesgos.
Si lo que preocupa est en otro mbito, por ejemplo en el de
la gestin macroecommica, no deberamos hablar
propiamente de acciones macroprudenciales.
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Introduccin
Ejemplos de acciones que no son propiamente
macroprudenciales: el uso de encajes monetarios para
reforzar la poltica monetaria y evitar un alza en la tasa de
inters; la acumulacin de reservas para afectar el nivel del
tipo de cambio.
La precisin en el uso de los conceptos es importante.
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Condiciones previas
La aplicacin de polticas macroprudenciales supone el
cumplimiento de ciertas condiciones previas.
Entre ellas est el contar con un buen esquema de polticas
macroeconmicas (fiscal y monetaria) y con un buen marco
de regulacin y supervisin financiera.
Si se advierten deficiencias en el cumplimiento de estas
condiciones bsicas, lo recomendable es orientar esfuerzos
para superar dichas deficiencias y postergar la
implementacin de polticas macroprudenciales para ms
adelante.
La mejor lnea de defensa para mantener acotados los
riesgos sistmicos es contar con buenas polticas macro y
con buenas regulaciones.
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Condiciones previas
Las polticas macroprudenciales deben ser entendidas,
entonces, como una segunda lnea de defensa.
En esa misma perspectiva se podra sostener que la mejor
poltica macroprudencial es una buena poltica
microprudencial.
Es claro, en todo caso, que las polticas macroprudenciales
no estn llamadas a suplir deficiencias en otros mbitos.
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Condiciones previas
En Chile no se presentan deficiencias manifiestas en el
mbito de la gestin macroeconmica ni el de la regulacin y
fiscalizacin financiera.
El marco de polticas macroeconmicas ha funcionado bien
en el curso de los ltimos aos.
Lo propio se puede sealar sobre el marco de regulacin y
supervisin, que ha permitido superar sin grandes
contratiempos los episodios de crisis que hemos enfrentado,
como la crisis asitica y la crisis financiera global.
Por lo tanto, las condiciones para avanzar en la
implementacin de un buen marco de polticas
macroprudenciales estn dadas.
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Gobernanza para la macroprudencia
La implementacin de polticas macroprudenciales requiere de
una estructura institucional funcional a ese propsito.
Varias son las opciones que pueden ser consideradas como
razonables o plausibles para avanzar en esa direccin.
Lo relevante, en todo caso, es: contemplar buenos
mecanismos de coordinacin y comunicacin entre las
autoridades financieras; asegurar la disponibilidad de
informacin para monitorear adecuadamente los riesgos; y
contar con reguladores y supervisores dotados de las
capacidades tcnicas necesarias.
Una recomendacin prctica es construir sobre la base de lo
que existe y evitar duplicaciones o superposiciones.
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Gobernanza para la macroprudencia
En Chile se han dado dos pasos importantes tendientes a
fortalecer la institucionalidad financiera.
El primero fue la creacin del Comit de Superintendentes.
Este ha cumplido funciones de coordinacin e intercambio de
informacin en el mbito especfico de la fiscalizacin, lo que
ha permitido suplir debilidades propias de un esquema de
fiscalizacin sectorial.
El segundo, ms reciente, ha sido la creacin del Comit de
Estabilidad Financiera (CEF), constituido por el Ministro de
Hacienda, quien lo preside, los superintendentes sectoriales y
el Presidente del Banco Central en calidad de invitado
permanente. La evaluacin sobre su funcionamiento es
positiva.
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Gobernanza para la macroprudencia
Mientras se discuta la idea de crear el CEF se consider la
posibilidad de dotarlo de facultades de regulacin e incluso de
supervisin, pero fue descartada, lo que me parece correcto.
En lnea con ello se opt por crearlo mediante decreto
supremo.
Las autoridades han anunciado que se buscar dotar al CEF de
un estatuto legal, lo que me parece razonable.
Sin embargo, es importante tener presente que la creacin y
funcionamiento de un comit de esta naturaleza plantea
algunos riesgos, como son la dilucin de responsabilidades, la
superposicin de funciones y facultades, la prdida de
autonoma de las instituciones cuyos representantes
concurren a la conformacin de esta instancia colegiada.
En todo caso, el CEF no debera invadir el campo propio del
Comit de Superintendentes.
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Rol del banco central
Los bancos centrales se han relacionado desde sus orgenes
con el tema de la estabilidad financiera.
En los aos que precedieron a la crisis se incub un exceso de
confianza en el funcionamiento de los mercados o en la
capacidad del sistema para autocorregirse.
Ello llev a desatender ciertos riesgos, pero la crisis se ha
encargado de restablecer esta preocupacin por la estabilidad
financiera.
Los acontecimientos de los ltimos aos han puesto en
evidencia, adems, las estrechas interrelaciones entre
estabilidad de precios y estabilidad financiera.
Por todo ello, parece fundamental que los bancos centrales
sean protagonistas de primera lnea en la implementacin de
polticas macroprudenciales.
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Rol del banco central
En el caso especfico del Banco Central de Chile (BCCh), ste
se encuentra preparado para asumir responsabilidades en este
campo.
Su mandato est en perfecta armona con el concepto de
macroprudencia.
Dispone de mltiples facultades regulatorias que se relacionan
con la estabilidad financiera y los riesgos sistmicos. Estas
cubren distintas materias y alcanzan a distintos actores del
sistema financiero.
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Rol del banco central
El BCCh conduce la poltica monetaria que guarda una relacin
muy estrecha con la macroprudencia.
Adems, como es habitual en economas emergentes, cuenta
con atribuciones muy amplias para definir el rgimen
cambiario, aplicar controles de capital, intervenir en el
mercado cambiario y acumular reservas internacionales. Estas
atribuciones se pueden usar con distintos objetivos, pero no
son completamente ajenas a la macroprudencia.
En un mbito institucional, el BCCh cumple requisitos de
autonoma y gobernanza interna que parecen necesarios para
aplicar polticas macroprudenciales.
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Rol del banco central
El BCCh ha dado pasos tendientes a fortalecer su capacidad de
anlisis en materia de estabilidad financiera:
Cre una divisin con el mismo rango que la de poltica
monetaria para el seguimiento de la estabilidad financiera y
las regulaciones.
Inici la publicacin del Informe de Estabilidad Financiera y, en
los ltimos aos, lo a utilizado muy activamente para advertir
sobre potenciales riesgos sistmicos.
Comenz a realizar ejercicios de tensin para el sistema
bancario.
Inici la implementacin de una encuesta financiera de
hogares para contar con un mejor diagnstico sobre la
materia.
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Rol del banco central
En un mbito regulatorio, ha sido proactivo en la adopcin de
acciones para fortalecer la estabilidad financiera:
Incorpor al permetro regulatorio a los sistemas de tarjetas
de crdito no bancarias (decisin adoptada conjuntamente con
el supervisor).
Tuvo un rol activo en el perfeccionamiento de la regulacin
para los fondos mutuos del mercado monetario.
Particip en la reglamentacin de la recin creada cmara de
compensacin y central de contrapartes para ttulos
financieros.
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Rol del banco central
Por ello, el BCCh debe jugar un rol protagnico en la
implementacin de polticas macroprudenciales.
Sin embargo existen aspectos o materias que requieren
perfeccionamientos o reformas para que ese rol pueda ser
cumplido cabalmente.
El BCCh debe adquirir una mayor participacin en la
definicin de las regulaciones prudenciales,
particularmente, en materias relacionadas con
requerimientos de capital y provisiones.
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Rol del banco central
Adems, ciertas disposiciones contenidas hoy en la ley
deberan quedar sujetas a reglamentacin del BCCh y/o del
respectivo supervisor, entre otras razones porque cierto
grado de discrecionalidad resulta necesaria para aplicar
polticas macroprudenciales.
Ello se podra implementar exigiendo la aprobacin
simultnea del supervisor y el BCCh para la definicin de
estas normas. Este es un mecanismo que se usa
actualmente y que se ha probado eficiente.
Otro punto que no puede ser soslayado son las eventuales
implicancias de estas polticas sobre el balance del BCCh y,
en ltimo trmino, sobre los recursos pblicos. Ello
requiere necesariamente una adecuada coordinacin con
las autoridades fiscales.
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Instrumentos macroprudenciales
Lo que define a la macroprudencia no son los
instrumentos, sino el diagnstico subyacente y los
objetivos perseguidos.
Los instrumentos que se pueden utilizar para efectos
macroprudenciales son mltiples y, en principio, no muy
distintos a los que usa la microprudencia (exigencias de
capital, relacin crdito/garanta, provisiones, etc.).
Lo que distingue a la macroprudencia est ms bien en la
forma y la oportunidad con que estos instrumentos son
utilizados.
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Instrumentos macroprudenciales
En todo caso, consideraciones prcticas debern estar muy
presente en la seleccin de los instrumentos.
Tambin es importante sealar que los instrumentos deben
guardar relacin con los riesgos y vulnerabilidades ms
relevantes.
Por ello, en economas emergentes se debe prestar
especial atencin a los descalces de moneda tanto en
intermediarios financieros como en sus clientes, a la
dependencia del exterior para el fondeo de bancos y
empresas, y a la presencia de filiales de bancos extranjeros
con altas cuotas en el mercado local.
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Instrumentos macroprudenciales
La distincin entre instrumentos de corte transversal e
instrumentos de corte longitudinal (contracclicos) resulta
apropiada para el anlisis.
En general, los instrumentos de corte trasversal son
conocidos y han sido aplicados, con distintos grados de
intensidad, en el mbito de la microprudencia.
En principio, su implementacin no conlleva desafos
especiales o extraordinarios.
En todo caso, la macroprudencia demandar que se los
utilice con un enfoque mucho ms proactivo que el
tradicional, lo que implica revisarlos y evaluarlos
peridicamente y volver a calibrarlos a la luz de la
experiencia acumulada.
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Instrumentos macroprudenciales
Chile exhibe cierta familiaridad con este tipo de
instrumentos.
Existen normas, vigentes desde antes de la crisis, que
permiten elevar las exigencias de capital para los bancos
de mayor tamao desde un 8% hasta un 14%. Existe
tambin una larga tradicin en la aplicacin de normas de
liquidez y calce cambiario. En lo que se refiere a la
presencia de bancos extranjeros, se cuenta con
disposiciones que reducen la probabilidad de contagio
desde la matriz a la filial.
Por cierto, la introduccin de un marco macroprudencial
demandar perfeccionamientos en la normativa vigente y la
introduccin de disposiciones complementarias
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Instrumentos macroprudenciales
Sin embargo, la novedad de la macroprudencia est en los
instrumentos contracclicos, entre los que estn: los
sugeridos por Basilea III, los bonos convertibles en capital
(CoCos), y las provisiones dinmicas.
La implementacin de este tipo de herramientas s conlleva
desafos importantes.
Un tema clave es la definicin de los criterios para la
activacin o desactivacin de los instrumentos (por
ejemplo para la acumulacin o des-acumulacin de los
colchones de seguridad). Al respecto existen varias
opciones, cada una con sus ventajas y desventajas. Una
posibilidad es fijar criterios sobre bases individuales, lo
que asegura una mejor correspondencia entre las acciones
que adopta un banco y su situacin financiera, pero ello
requiere de una buena supervisin.
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Instrumentos macroprudenciales
Otra opcin es fijar criterios en funcin del
comportamiento de ciertos agregados financieros o
macroeconmicos que den cuenta de la posicin cclica de
la economa. Estos tendran un sello contracclico, pero su
aplicacin prctica puede generar tensiones con otros
objetivos de polticas pblicas.
En todo caso, cierto grado de discrecionalidad en la
aplicacin de estos instrumentos parece necesaria. La
sujecin a reglas excesivamente rgidas puede resultar
contraproducente.
La entrega de facultades discrecionales puede encontrar
cierta resistencia en jurisdicciones donde existe poca
tradicin al respecto. En Chile, la solucin que se ha
explorado para vencer esa aprensin es generar
mecanismos de contrapeso para el ejercicio de ciertas
facultades regulatorias.
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Instrumentos macroprudenciales
Cuando se implementen estas u otras polticas
macroprudenciales no se puede perder de vista, sin
embargo, que el objetivo principal es prevenir las crisis
sistmicas y no evitar los ciclos econmicos.
Las economas emergentes han utilizado las provisiones
por riesgo de crdito como un instrumento clave de
regulacin y supervisin. Ello es coherente con la
existencia de riesgos y mrgenes ms altos que los
observados habitualmente en pases avanzados.
Un sistema robusto de provisiones, ms all de cualquier
impronta contracclica, es un instrumento macroprudencial
que tiene mltiples ventajas. Favorece la buena gestin de
los crditos (alinea decisiones con resultados) y fortalece la
vigilancia privada (aproxima el valor contable de los
crditos a su valor econmico).
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Instrumentos macroprudenciales
Por ello, la opcin de perfeccionar las normas sobre
provisiones, introducindoles un sello dinmico o
contracclico parece simple e interesante. Algunos pases
de la regin ya han dado pasos en esa direccin y sus
experiencias deberan ser observadas con atencin.
Es importante tener en cuenta, adems, que la
implementacin de cualquier forma de capital contracclico
puede resultar difcil en economas con mercados de
capital relativamente poco profundos.
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Instrumentos macroprudenciales
Las polticas macroprudenciales deben ser
complementadas necesariamente con mecanismos de
resolucin que permitan minimizar los costos una vez que
los riesgos se han materializado. Sin ello, un marco
macroprudencial estara incompleto.
Chile, desde hace 25 aos, cuenta con mecanismos de
resolucin para bancos, que comienzan a operar mucho
antes que se haya alcanzado un cuadro de insolvencia, lo
que parece muy recomendable.
Sin embargo, estos mecanismos no han sido sometido a
prueba en cuadros de tensin extrema, por lo que existen
aprensiones sobre su aplicacin en esas circunstancias.
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Instrumentos macroprudenciales
Adems, la creciente presencia de inversionistas
institucionales que mantienen importantes depsitos e
inversiones en el sistema bancario ha generado un cuadro
distinto al que exista cuando esos mecanismos fueron
diseados.
Cabe tener presente que estos inversionistas estn
regulados y supervisados y que sus obligaciones cuentan
con ciertas garantas del Estado.
Este cuadro, que se presenta en varios pases de la regin,
plantea un desafo para la definicin de los mecanismos de
resolucin.
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Supervisin y macroprudencia
La supervisin debe ser incorporada al anlisis.
Las regulaciones se tornan letra muerta sin una buena y
efectiva supervisin.
Muchas deficiencias observadas en distintos pases tienen que
ver ms con la supervisin que con la regulacin.
Regulacin y supervisin pueden estar en manos de distintas
instituciones, lo importante es que ambas cumplan
eficientemente sus roles.
En la implementacin de polticas macroprudenciales, la
supervisin puede hacer aportes relevantes en varias fases o
etapas:
En la identificacin temprana de riesgos y vulnerabilidades.
En la evaluacin de los efectos prcticos de las acciones
que se proyecta adoptar.
En la fase de ejecucin de las polticas.
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Supervisin y macroprudencia
En Chile, el supervisor bancario ha efectuado
contribuciones como las mencionadas.
En los aos noventa, dict una normativa que exiga
constituir provisiones para los crditos de consumo
teniendo en cuenta el comportamiento de pagos del cliente
no solo en la institucin comprometida sino en el conjunto
del sistema bancario.
A principios de los aos dos mil, respondiendo a
recomendaciones del Ministerio de Hacienda, imparti
instrucciones a los bancos para que sus evaluaciones de
riesgo y sus polticas de provisiones consideraran
cuidadosamente el descalce cambiario de sus clientes.
Ambas normativas estuvieron motivadas por
consideraciones macroprudenciales (si bien nunca se us
esa palabra).
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Riesgos de implementacin
Generar expectativas desmedidas sobre lo que se debe
esperar de la macroprudencia. Por ello, es crucial que se
formulen objetivos realistas y que exista claridad sobre lo
que se entiende por riesgo sistmico.
Ampliar excesivamente el permetro regulatorio u otorgarle
el mismo trato a instituciones con diferentes implicancias
sistmicas.
Desperfilar a la macroprudencia por el uso poco cuidadoso
de este concepto. Esto puede ocurrir si termina sirviendo
para referirse o para justificar acciones de distinto orden,
incluyendo polticas de gestin macroeconmica adoptadas
bajo muy diversas circunstancias y con distintos objetivos.
Producir efectos adversos no deseados sobre la eficiencia,
la competencia y la vigilancia privada. En ese sentido, es
clave evaluar siempre los costos y beneficios de las
acciones propuestas.
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Comentarios finales
La crisis financiera global puso de relieve la necesidad de
incorporar una dimensin macroprudencial en la
regulacin y supervisin del sistema financiero y, en
general, en las polticas macrofinancieras.
Sin embargo, los desafos que conlleva su implementacin
son significativos. La mayor complejidad est en los
instrumentos contracclicos.
La macroprudencia le plantea tareas tanto a los bancos
centrales como a los supervisores.
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Comentarios finales
En Chile, el marco de regulacin y supervisin ha efectuado
una positiva contribucin a la estabilidad financiera, pero
se requieren perfeccionamientos.
La reciente creacin del CEF es un paso muy positivo en
esa direccin.
El BCCh debera asumir un rol relevante en el diseo e
implementacin de estas polticas y est preparado para
hacerlo.
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Comentarios finales
En esa perspectiva, es clave que el BCCh adquiera una
mayor participacin en la definicin de las regulaciones
prudenciales.
Adems, ciertas disposiciones contenidas hoy en la ley
deberan quedar sujetas a reglamentacin, lo que
introducira mayor flexibilidad para aplicar polticas
macroprudenciales.
La frmula de exigir la concurrencia simultnea del BCCh y
del supervisor respectivo ha funcionado bien para fijar
ciertas regulaciones y podra extenderse al mbito de la
macroprudencia.