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A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NA GESTO

PBLICA BRASILEIRA
Revista
JUS ET SOCIETATIS
ISSN 1980 - 671X


Rubens Pinto Lyra
Doutor em Direito pela Universit de Nancy I - Frana

RESUMO
Este texto trata de demonstrar que a fonte geradora das prticas participativas que
hoje integram a institucionalidade jurdico-poltica brasileira foi a luta pela
redemocratizao, levada a cabo nos anos setenta, e que teve no novo
sindicalismo e nos movimentos sociais emergentes os seus mais conspcuos
protagonistas. Os operrios do ABC, liderados por Lus Incio Lula da Silva,
organizaram as primeiras greves sob a ditadura, visando melhoria de salrios,
direitos trabalhistas, e conquista das liberdades sindicais, tendo como forma de
organizao a participao direta das bases no processo decisrio.
Palavras chave: Institucionalidade jurdico-poltica Movimentos sociais
Sociabilidade poltica


RESUMEN

Este texto trata de demostrar que la fuente generadora de las prcticas
participativas que hoy integran la institucionalizacin jurdico-poltica brasilea ha
sido la lucha por la redemocratizacin, llevada a cabo en los aos setenta y que ha
tenido en el nuevo sindicalismo y en los movimientos sociales emergentes sus
ms representativos protagonistas. Los operarios del ABC, liderados por Lus Incio
Lula da Silva, han organizado las primeras greves bajo la dictadura, visando la
mejora de los salarios, derechos laborales y la conquista de las libertades
sindicales, tiendo como forma de organizacin la participacin directa de las bases
en el proceso decisorio.
Palabras claves: Institucionalidad jurdico-poltica Movimientos sociales
Sociabilidad poltica


1. Introduo

Do ponto de vista sociolgico, a fonte geradora das prticas participativas que hoje
integram a institucionalidade jurdico-poltica brasileira foi a luta pela
redemocratizao, levada a cabo nos anos setenta, e que teve no novo
sindicalismo e nos movimentos sociais emergentes os seus mais conspcuos
protagonistas. Os operrios do ABC, liderados por Lus Incio Lula da Silva,
organizaram as primeiras greves sob a ditadura, visando melhoria de salrios,
direitos trabalhistas, e conquista das liberdades sindicais, tendo como forma de
organizao a participao direta das bases no processo decisrio.

O exemplo dos metalrgicos do ABC irradiou-se para as categorias mais politizadas
de trabalhadores, na esfera pblica e privada, em todo o pas, gerando uma nova
sociabilidade poltica, lastreada na ao corporativa e na democracia direta. O
incremento dessas lutas contra a institucionalidade ocorreu espontaneamente (pois
o objetivo no estava previamente traado), contribuindo, de forma decisiva, para
por em cheque a transio lenta, gradual e segura, substituindo-a por um
processo que culminou, mediante a promulgao da Constituio cidad, com o
pleno reconhecimento institucional do regime democrtico.

Neste sentido, a democracia brasileira pode ser considerada como um sub-produto
de lutas corporativas, diferentemente de outras transies como, por exemplo, as
da Espanha e de Portugal. Nestas, a oposio poltica, ainda que impulsionada pelas
lutas sindicais, teve papel crucial na liquidao do autoritarismo, seja atravs de
um pacto congregando as foras vivas da Nao (Espanha) ou pela mediao
revolucionria de militares progressistas (Portugal). Em ambos os casos, a
restaurao da democracia constituiu-se no plo aglutinador e na razo de ser da
luta contra o autoritarismo.

Todavia, por que pases onde ocorreram lutas semelhantes pela restaurao do
regime democrtico no ensejaram experincias participativas comparveis s do
Brasil?
Porque, apenas no Brasil, fatores de ordem social e poltica se articularam de forma
peculiar, propiciando a gestao de vrios institutos de participao direta ou semi-
direta na gesto pblica:

1) A profunda debilidade do sistema partidrio, alis destroado, poca, pela
ditadura militar, e substitudo pelo artificialismo de um bipartidarismo constitudo
pelo partido do governo (ARENA) e pela oposio consentida (MDB).
2) Coincidindo com o perodo de declnio das realizaes econmicas do regime
militar (o milagre brasileiro), a plena afirmao, na arena social e poltica, do
segmento moderno do operariado cujo eixo de gravitao, como vimos, se situava
no ABC paulista. E, concomitantemente, a expanso das novas camadas mdias,
igualmente carentes de instrumentos de vocalizao de suas potencialidades
polticas, que se concretizar, com base na prxis social da democracia direta, por
meio dos diferentes institutos da democracia participativa.

Na verdade, as dcadas de setenta e oitenta testemunharam o surgimento de uma
revoluo silenciosa, que vem pondo em cheque, com fora crescente, os costumes
polticos impregnados de autoritarismo, ainda hoje dominantes, na formao social
brasileira. A constituio dessa nova sociabilidade apresenta-se indubitavelmente,
como um dos momentos mais altos dessa construo do pblico pela sociedade
civil, a qual, segundo Carvalho e Felgueiras, foi lenta e permanentemente
construindo-se nas brechas deste status quo hierrquico e impermevel s
demandas sociais (2000, p. 5).

2. REPERCUSSES POLTICO-INSTITUCIONAIS

2.1 A ao propositiva na Constituinte de 1988

A prxis de participao da base nos movimentos sociais e sindicatos ser
transposta, em verso atenuada, para a esfera jurdico-institucional, notadamente
atravs de promulgao da Constituio de 1988.

Algumas manifestaes dessa nova sociabilidade gerada na luta pela
redemocratizao concorreram diretamente para a mobilizao social pr-
participao popular na constituinte: a ampla difuso da democracia direta no
sindicalismo, o basismo particularmente forte nos movimentos sociais
hegemonizados pela Igreja Catlica, o papel das Organizaes No Governamentais
(ONGs), ligadas promoo da cidadania e o engajamento crescente de
importantes setores da classe mdia nas prticas participacionistas.

de se observar, todavia, que o corporativismo dominante na sociedade civil
organizada restringiu o mpeto de participar apresentao de emendas
constitucionais de interesse mais direto para o movimento ou para a organizao
proponente. Somente as entidades religiosas, com destaque para a Igreja Catlica,
efetuaram ampla mobilizao nacional objetivando inserir, no texto constitucional,
mecanismos de democracia direta.

No caso especfico da emenda n 21, sobre participao popular, aquelas
organizaes lideraram a coleta de assinaturas em todas as regies do pais. Foi a
partir desta emenda que se consolidaram alguns dos princpios fundamentais da
democracia direta, como o plebiscito, a iniciativa popular de lei e o referendo. Por
essas razes, das sete emendas constituio que conseguiram recolher mais de
500.000 assinaturas, cinco foram apoiadas por organizaes religiosas (DOIMO,
1994, p. 195).

Afora essas organizaes, apenas entidades ligadas sade e assistncia social
mostraram capacidade de mobilizao para viabilizar, primeiro, na Constituio
brasileira, e depois, na legislao federal, a instituio de canais de participao da
cidadania na formulao de polticas pblicas.

Nesse processo, desempenharam papel central o Movimento Popular de Sade
(MOPS) situado na rbita da Igreja e o Movimento de Reforma Sanitria
formado por profissionais da sade, funcionrios pblicos e professores
universitrios. A ao desses movimentos possibilitou a insero, no texto
constitucional, da garantia de participao da sociedade na formulao da poltica
de sade e, posteriormente, a criao, a nvel municipal, regional e nacional, de
Conselhos ligados rea.

J no mbito das polticas relacionadas com a assistncia social, alcanou papel de
destaque o Movimento Nacional dos Meninos de Rua. Atuando como plo
aglutinador de um conjunto de entidades empenhadas na luta pelos direitos da
criana e do adolescente, o Movimento garantiu, na Constituinte, a participao da
cidadania nas aes de governo atinentes poltica da criana e do adolescente, e
contribuiu, de forma decisiva, para a aprovao do respectivo Estatuto (DOIMO,
1995, p. 110-114).

No mbito do movimento sindical, a Associao Nacional dos Docentes do Ensino
Superior (ANDES) foi uma das raras entidades a formular uma proposta mais
abrangente para o texto constitucional. Tal proposta contemplava, entre outros
pontos, as vrias modalidades de democracia direta, posteriormente inscritas na
Constituio de 1988. Postulava, tambm, a criao do cargo de Defensor do
Povo (Ombudsman), eleito pelo parlamento mediante a indicao de candidatos
pelas organizaes da sociedade civil (LYRA, 1987, p. 31).
Todavia, a aprovao das propostas de ndole no-corporativa teve carter,
sobretudo, formal, tendo sido votada sem nenhum debate ou mobilizao da
categoria, por um plenrio sonolento e esvaziado (LYRA, 2000, p. 44).

2.2 A Constituio brasileira e a legislao
infraconstitucional

A participao direta do cidado na gesto pblica princpio consolidado h quase
cinqenta anos, inscrito na prpria Declarao dos Direitos do Homem, na qual se
l que todo homem tem o direito a tomar parte no governo de seu
pas diretamente, ou por intermdio de representantes livremente escolhidos (Art.
XXI, inciso I). Mas, poucas constituies reproduziram o contedo desse
dispositivo, sendo que a brasileira o fez apenas em 1988: Todo poder emana do
povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituio (Art. 1, par. nico).

Alm desta norma genrica, vrios artigos da Constituio prevem a participao
da cidadania na gesto pblica, seja atravs da participao da comunidade, no
sistema nico de sade e na seguridade social (Art. 198, III, e art. 194, VII), seja
como, no caso da poltica agrcola, com participao efetiva dos diferentes agentes
econmicos envolvidos em cada setor de produo (art. 187, caput). Somente nos
casos da assistncia social e das polticas referentes criana e ao adolescente se
especifica como se d a participao da populao: por meio de organizaes
representativas (Art. 200, II).

Da mesma forma, a constituio federal estatui, no seu Art. 206, VI, que o servio
pblico de ensino se organizar com base na gesto democrtica. Desses e de
vrios outros dispositivos constitucionais infere-se que a participao do cidado na
gesto pblica, no Brasil, representa bem mais do que um emaranhado de regras
esparsas autorizantes da adoo de institutos participativos em situaes
especficas. Trata-se, a participao administrativa, de um autntico princpio
constitucional (PEREZ, 2004, p. 80). Este rege um amplo espectro de polticas
pblicas: agricultura, educao, sade, assistncia social e planejamento urbano,
entre outras, que so necessariamente acompanhadas pela colaborao,
participao ou controle popular, por disposio expressa da constituio
brasileira.

O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), criado pela Lei 8.059, de 12 de julho
de 1990, d contedo ainda mais preciso s inovaes introduzidas na Carta Magna
em matria de participao popular. Assim, nos Conselhos da Criana e do
Adolescente cuja instalao em nvel nacional, estadual e municipal o ECA torna
obrigatria devero ter assegurada a paridade entre as organizaes
representativas da populao e os rgos do Governo (Art. 88, 1).

Vale salientar que o ECA tornou-se o primeiro diploma legal a consagrar, em nvel
nacional, a democracia participativa paritria, na definio e implementao de
uma poltica setorial.

J no caso dos Conselhos Tutelares, importante rgo previsto no Estatuto acima
referido, todos os integrantes so representantes da sociedade eleitos pelos
cidados locais para mandato de trs anos (Art. 132).

Tambm na rea de sade, a legislao federal introduz em todo o pas a
participao da sociedade na gesto pblica, mediante as Conferncias de Sade
rgo de carter propositivo e dos Conselhos de Sade, a quem compete
formular estratgias e controlar a execuo da poltica de sade, inclusive nos
aspectos econmicos e financeiros (Lei n 8.142, de 28 de dezembro de 1990).

Mais recentemente, a lei n 10.257, de 10 de junho de 2001, conhecida como
Estatuto da Cidade, ao regulamentar os art. 182 e 183 da constituio federal,
estipula, no seu artigo 45, que os organismos gestores das regies metropolitanas
e aglomeraes urbanas incluiro obrigatria e significativa representao da
populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da comunidade,
de modo a garantir o controle direto de suas atividades e o pleno exerccio da
cidadania. Esta participao se d, em geral, nos Conselhos de Desenvolvimento
Urbano. J o Art. 43, IV, estabelece que, para garantir a gesto democrtica da
cidade, dever ser acionada, entre outros instrumentos, a iniciativa popular de
projeto de lei e de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano.

Todos os institutos acima referidos, que contemplam a participao popular nos
seus colegiados, tm fora vinculante. Isto , suas deliberaes obrigam o gestor
pblico a cumprir suas decises. Neste caso, o cidado ou entidade que deles
participa compartilha dos poderes constitucionalmente atribudos administrao
pblica. Esta uma das peculiaridades da participao na gesto pblica brasileira.
O cidado participa como sujeito deliberativo no interior do prprio rgo decisrio
do Estado.

Por outro lado, diversas Constituies Estaduais, por iniciativa de seus
constituintes, tendo em vista o chamado efeito domin, estenderam a
participao popular a diversas outras reas, notadamente quela referente ao
monitoramento das polticas de direitos humanos.

Cabe ainda observar que, mesmo sem terem sido recepcionados na Constituio,
outros rgos da democracia participativa vm se insinuando no ordenamento
jurdico ptrio. Nesse campo, a principal inovao a Ouvidoria. Este instituto de
carter unipessoal vem se desenvolvendo de forma pouco homognea, mas
alcana, indistintamente, quase todas as esferas do servio pblico: Unio, Estados
Municpios, autarquias e corporaes especficas, como as polcias estaduais.

3. O CARTER SUI GENERIS DA GESTO PBLICA
PARTICIPATIVA BRASILEIRA

A expresso democracia participativa recobre diferentes significados, relacionados a
concepes poltico-ideolgicas bastante diferenciadas, sendo algumas antagnicas
entre si. Entre estas, a influncia dominante a socialista nos seus diversos
matizes , sobretudo no que diz respeito aos processos de democracia direta.

Nas palavras de Genro, [...] a exacerbao de formas de democracia direta, que
combine estabilidade e previsibilidade regras de jogo firmes e contratos claros
sobre os limites da utopia com a legitimao permanente dos conflitos e a
aceitao de um certo grau de indeterminao sobre o futuro (ou seja, considerar
os consensos como necessariamente provisrios) passa a ser o estatuto mais
avanado da cidadania moderna (GENRO, 2002, p. 30).

Entre as modalidades de democracia direta, o Oramento Participativo o mais
referenciado. O OP objetiva a desconstituio do ordenamento jurdico, tendo como
mola propulsora a tenso produzida pela coexistncia, at agora pacfica, entre a
institucionalidade vigente e, construdos margem desta, com ela interagindo,
dialeticamente, os espaos pblicos hbridos, com atuao autnoma da sociedade.
Tanto assim que a sua regulamentao no feita por lei municipal, mas sim,
pela prpria sociedade de maneira autnoma (GENRO e SOUZA, 1997, p. 48).

A corrente socialista , em geral, qualificada de democrtico-radical, pois objetiva
fortalecer a participao da sociedade civil, notadamente a localizada no mundo do
trabalho, com vistas construo de caminhos alternativos ao capitalismo ou que,
ao menos, conduzam substituio das atuais polticas de feio neoliberal pelas
que promovam maior incluso social, mais investimento pblico e a radicalizao
da democracia, mediante o aprofundamento e a ampliao da participao popular
na gesto pblica.

Mas a militncia socialista tambm influenciou decisivamente a constituio
de conselhos de polticas pblicas. Assim, a esquerda buscou assegurar, no
ordenamento jurdico regido pela Constituio cidad de 1988, instrumentos que
garantissem, para as foras sociais dotadas de potencial transformador, espaos
institucionais que lhes permitissem prosseguir na disputa pela hegemonia.

Com efeito, o desenho institucional conselhista se adequa a esse propsito, na
medida em que a grande maioria dos colegiados na gesto pblica brasileira, com
participao societal, paritria. Para que se compreenda o alcance dessa
participao, vale lembrar que ela se distingue dos formatos convencionais de
deliberao existentes em outros pases. Isto porque, nestes casos, o dilogo
envolvendo Estado e sociedade se d entre dois interlocutores que ocupam espaos
qualitativamente distintos no processo de deliberao, permanecendo, a
sociedade, externa administrao pblica. Assim, as propostas dela oriundas no
so obrigatoriamente incorporadas, cabendo ao Estado a palavra final. Enquanto
nos conselhos de polticas pblicas, que incorporam a participao cidad, a
interlocuo j se d no mbito do prprio Estado, com as entidades
representativas da sociedade compartilhando, enquanto sujeitos deliberantes,
decises que vinculam a administrao.

Registre-se tambm, a contribuio das teses comunitaristas em nosso entender,
tambm relacionadas com o participacionismo cristo de Franco Montoro no
formato das representaes conselhistas. Tais teses concebem o fortalecimento da
sociedade civil em termos de integrao, dos rgos representativos da sociedade
aos rgos deliberativos e administrativos do Estado (GOHN, 2001, p. 16).

Na verdade, o desenho institucional prevalecente na legislao ptria combina,
ainda, outras influncias tericas, como a participao corporativa, que valoriza a
presena dos corpos intermedirios entre a economia e o Estado. Ambas as formas
de participao a corporativa e a comunitria motivam o indivduo a participar
pela sua preocupao com o bem comum - que visa tornar mais justa a ordem
social vigente e no pela satisfao de interesses meramente pessoais.

Outra a tica da corrente liberal cujo lan participativo no se interessa pela
justia social ou pela democratizao da gesto pblica. Ao contrrio: busca o
fortalecimento da sociedade civil para evitar as ingerncias do Estado no mercado e
na vida pessoal do cidado. Trata-se de aperfeioar o sistema capitalista de
produo, mediante o estmulo participao voltada para o combate ao
estatismo, ao burocratismo e busca de melhoria dos servios prestados pelo
Estado, submetendo-os racionalidade competitiva e eficcia gerencial,
espelhadas nos mecanismos de mercado.

Da a sua identificao com Organizaes Sociais (OS) que, sob tais parmetros,
executam os servios pblicos terceirizados, com o controle de seu desempenho
confiado aos rgos do Estado e aos segmentos sociais representados nas OS,
definidos pelo governo. Alm de se identificar com estas, a concepo liberal
estimula a participao em reas como a da proteo e defesa dos direitos do
consumidor, pois a se busca o aprimoramento dos servios, e no o
questionamento e a redefinio das polticas pblicas e a ampliao da ao do
Estado.

Com relao s ouvidorias, as primeiras foram criadas no Estado do Paran, no
final dos anos oitenta: a do municpio de Curitiba e a daquele Estado, ambas por
iniciativa do Governador Roberto Requio. Todavia, somente nos anos noventa as
ouvidorias vieram alcanar notvel impulso, tendo, desde ento, crescido em
propores geomtricas. Suas caractersticas conformam um primeiro paradigma
desse rgo, que podemos qualificar de modernizador. Escolha de cima para
baixo, ausncia de autonomia do ouvidor e objetivos voltados, sobretudo, para a
modernizao e eficcia do servio pblico (LYRA, 2004, p. 124).

Mas um segundo paradigma vem se consolidando nos ltimos anos, compondo a
vertente democrtica, ou democrtico-popular do instituto da ouvidoria. V-se
que este outro modelo expressa caractersticas radicalmente diversas. A
ouvidoria, nesse caso, surge de uma mobilizao de setores da sociedade. Nessas
condies, criada de baixo para cima, confere ao ouvidor mandato certo e
independncia perante o rgo fiscalizado. Uma outra caracterstica desse tipo de
ouvidoria a sua preocupao com a justia e a cidadania sem deixar de investir
na busca de eficcia (LYRA, 2004, p. 124).

No obstante as antinomias assinaladas, a maior parte dessas experincias no se
desenvolve em compartimentos estanques. Ao contrrio, com a possvel exceo
das OS, as outras formas de participao cidad na gesto pblica apresentam
diferentes graus de proximidade, formando, em um extraordinrio caleidoscpio,
um conjunto de experincias participativas, de longe, o mais relevante da
atualidade.

A democracia participativa brasileira apresenta um conjunto de aspectos, os quais,
interagindo dialeticamente, produzem uma dimenso qualitativa nova,
inconfundvel e de importncia territorial e populacional incomparvel, sui generis,
mais expressiva que qualquer outra experincia em curso na atualidade.

O ineditismo e a originalidade destas impem uma nova abordagem do conceito de
democracia participativa, e, em particular, de sua modalidade direta, cuja
teorizao pelos clssicos se encontra ultrapassada. Por contraste, so ainda
escassas e incipientes as anlises sobre o tema. Urge, portanto, a crtica das
concepes clssicas e a reconstruo do conceito de democracia participativa.

So, portanto, profundamente diversos, tanto das experincias histricas como das
propostas clssicas de renovao destas, os pressupostos poltico-ideolgicos em
que se assentam as principais modalidades da democracia participativa na esfera
pblica brasileira e tambm a sua dimenso quantitativa e qualitativa, o campo de
eticidade prpria por elas engendrado, os objetivos a que se propem e seu
multifacetado significado poltico.

Examinaremos, na seqncia, os trs principais institutos da gesto pblica
participativa brasileira: os conselhos de polticas pblicas, as ouvidorias e o
oramento participativo.

4. OUVIDORIAS PBLICAS

A ouvidoria pblica quando autnoma se assemelha ao instituto do ombudsman
uma modalidade de democracia participativa que, devido sua natureza
unipessoal, no tem sido salvo raras excees objeto de anlise dos estudiosos
de cincia poltica.

Trata-se, todavia, de instrumento de participao cidad de grande importncia
para a administrao pblica brasileira. So mais de mil ouvidores espalhados em
todo o pas, que, na qualidade de representantes da sociedade nas instituies que
fiscalizam, transportam o cidado comum para a prtica da administrao pblica
na medida em que suas denncias, crticas e sugestes contribuem para o
aprimoramento e a correo dos atos de governo.

necessrio sublinhar que a denominao de ouvidoria pode estar associada ao
desempenho de funes inteiramente distintas das que so atribudas a um rgo
que, em princpio, deveria ter prerrogativas para exercer alguma forma de controle
da administrao pblica. Quando as tem, ela o fiscal desta, no sentido mais rico
desse termo.

Por exemplo, quem integra a administrao no pode ser considerado ouvidor, no
sentido pleno deste conceito. Tambm no, embora ostentando este nome, os que
apenas repassam aos dirigentes do rgo em que atuam as demandas que lhe so
encaminhadas. Na verdade, trata-se, no caso em espcie, de titular de uma central
de reclamaes, sem esta denominao.
Mesmo reconhecendo a diversidade do seu formato, entendemos que algumas
atribuies so inerentes funo do ouvidor, como a prerrogativa de receber a
resposta da autoridade que interpela, e de emitir parecer a respeito, procedendo,
quando necessrio, investigao que julgar conveniente. Assim, tambm, a
prtica da mediao, atravs da qual arbitra conflitos, buscando a composio de
interesses. O exerccio deste mnus torna possvel a melhoria do relacionamento
institucional, evitando os confrontos desnecessrios. Finalmente, cabe ao ouvidor o
poder de propositura, essencial para que possa agir como um indutor de mudanas
no rgo em que atua.

Porm, tais prerrogativas, indispensveis ao exerccio independente do cargo de
ouvidor assim como a autonomia perante o rgo que fiscaliza, assegurada por
mandato eletivo, e pela escolha de um colegiado independente do poder fiscalizado
constitui apangio de poucos institutos denominados ouvidorias. A subordinao
destes generalizada, o que representa, no somente uma capitio diminutio, mas
tambm uma verdadeira contradictio in terminis. Com efeito, poderia representar a
sociedade, com idoneidade para exercer o efetivo controle de um ente pblico,
algum nomeado pelo titular do rgo que fiscaliza?

Todavia, nos ltimos anos, tm sido instaladas ouvidorias sobretudo em
universidades e em corporaes policiais cujos titulares dispem de mandato
eletivo. Alm disso, a maior parte das ouvidorias de polcia e de algumas
municipalidades importantes, so, no s independentes a exemplo das de So
Paulo e de Santo Andr como contemplam, igualmente, o chamado controle
extra-orgnico. Quer dizer, os seus titulares so escolhidos por entidades da
sociedade civil e da esfera pblica, externos s respectivas municipalidades ou
corporaes.

O ex-Ministro Olvio Dutra, quando Governador do Rio Grande do Sul, ao enfatizar a
importncia do controle pblico sobre os poderes do Estado, chegou a afirmar que,
ser revolucionrio hoje, lutar para tornar efetivo, na prxis poltica e nas
instituies pblicas, esse controle. A ouvidoria um dos seus instrumentos mais
importantes e visa contribuir para que os princpios constitucionais de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia que regem, em tese, a
administrao pblica brasileira embora se esteja, de fato, muito distante disso
se tornem, na prtica, eixos norteadores da prestao do servio pblico.

Sabemos que as demandas de carter rotineiro ou, at mesmo, as denncias
so, no raro, tratadas com negligncia, omisso ou de forma autoritria pela
administrao. H, conseqentemente, uma natural descrena na sua capacidade
de autocorreo. Tambm a via judicial, pela sua morosidade e elevados custos,
no se mostra eficaz como mecanismo de controle rotineiro dos rgos pblicos. O
parlamento, por sua vez, no parece adequado resoluo de questes que
surgem no dia-a-dia do funcionamento da mquina administrativa (GOZAINI, 1989,
p. 14-15).

Da a necessidade de um instrumento de caractersticas inovadoras, como a
ouvidoria, cujo carter unipessoal, informalidade de procedimentos e autonomia
perante o rgo fiscalizado parece ajustar-se como uma luva s necessidades de
pronta correo de atos administrativos ilegais ou injustos. E o far na medida em
que o ouvidor, pela sua competncia e pela sua militncia democrtica, goze de
credibilidade para praticar a exigente magistratura da persuaso.

Mas o sub-produto desse controle a participao cidad na gesto pblica, to
ou mais importante que os objetivos formais consignados ouvidoria, pelo fato
dessa participao trazer embutida um rico aprendizado pedaggico de carter
poltico. Com efeito, a ouvidoria transmuda ao do particular que, acionando-a,
investe-se, de certa forma, do mnus pblico, ao revestir a sua demanda,
originariamente fundada numa leso privada, com o manto da indumentria
pblica. De sorte que [...] as reclamaes e denncias formuladas pelos cidados,
ao serem admitidas pelo ouvidor, so por eles assumidas, contrapesando
presuno de verdade e f pblica dos servidores pblicos em face do particular
(GOMES, 2000, p.86).

Por outro lado, a ouvidoria tambm contribui para a democracia na medida em que
sua ao enfraquece o corporativismo, um dos principais bices que se antepem
formao de uma conscincia cidad, voltada para questes de interesse pblico e
de carter universal. Assim, algumas corporaes sindicais se opem s ouvidorias
por temerem o questionamento do desempenho de seus integrantes.

Todavia, as resistncias mais tenazes provem sobretudo de polticos, de ndole
autoritria, ligados ao establishment, notadamente deputados e vereadores,
prefeitos e governadores. Os primeiros receiam a perda de seu espao poltico para
a ouvidoria, alm de no quererem, como os segundos, se sujeitar a um controle
externo que os impediria, em muitos casos, de prevaricar.

Tomemos o exemplo do gasto com verbas publicitrias. O carter das licitaes, a
natureza dos contratos, o montante e a destinao das verbas alocadas
publicidade, a funo e o objetivo desta, a sua conformidade com a legislao
vigente, tudo seria objeto de fiscalizao, cobrana e debate. Quando se conhece o
clientelismo, o personalismo e o carter ilegal, no raras vezes presentes na
publicidade em todos os nveis de governo, compreende-se melhor a resistncia de
polticos conservadores a formas de controle social do servio pblico, como a
ouvidoria. No por outra razo que os governadores s aceitam implant-la
quando nomeiam o seu titular.

No se pode, pois, perder de vista as condies especficas em que atua o ouvidor,
to distanciadas das do ombudsman europeu, que trabalha em ambiente de
democracia consolidada, no qual a expresso res publica tem efetividade. Viva a
Repblica!, saudao usual nas manifestaes cvicas da Frana, no mera
retrica, mas deriva de conquistas revolucionrias que se encontram enraizadas na
alma do povo francs.

consabido que no temos essa cultura cvica republicana. Por isso, a ao do
ouvidor alcana um impacto poltico inexistente nos institutos europeus similares
ouvidoria. Assim, o respeito ao princpio constitucional de igualdade de todos
perante a lei no plenamente acatado, na prtica, no servio pblico brasileiro.
Nessas condies, o desempenho do ouvidor [...] esbarrar, por vezes, nas
limitaes e at na injustia da prpria Lei. Ele no substituir a figura do
legislador: e, quando o legislador falhar, faltar ou sentir-se tolhido,
oombudsman no substituir a urgncia dos interventores da Histria. No entanto,
o cumprimento da Lei elaborada pela classe dominante seria suficiente, no mais das
vezes, ao estabelecimento da justia. Porque a arrogncia dos poderosos tanta
que, ao confiar no seu privilgio, edita leis relativamente justas mas espera pelo
seu no cumprimento. Eis o momento do ombudsman (PINTO, 1995, p. 88).

A simples experincia e funcionamento de uma magistratura de natureza apenas
persuasiva tem, contrariamente ao que muitos pensam, o condo de deixar
inquietos os maiorais e seus apaniguados, quando se defrontam com a ao
fiscalizadora de uma ouvidoria autnoma. Sabem que esta pode iluminar, pelas
frestas de uma administrao opaca, os seus desvos, e assim expor os nichos de
privilgios que se ocultam na aparente legalidade de seus servios. Talvez por isso,
antecipando-se s cobranas, no poucos tomam a iniciativa de criar uma
ouvidoria decorativa, para ingls ver, que funciona como instrumento de
legitimao e propaganda de um poder intransparente. Quando se deparam com
uma ouvidoria autnoma (pela sua estrutura, pelo comportamento do ouvidor, ou
por ambos) tratam de fragiliz-la, quando no podem, simplesmente, fech-la.

Por isso, entendemos que, para setores ponderveis da administrao pblica
brasileira, o funcionamento da ouvidoria, mesmo quando no consegue inflectir os
seus rumos, j demonstra ipso facto a sua imprescindibilidade. Assim, muitos
consideram que a mais notvel vantagem da ouvidoria talvez resida na existncia
de uma instituio que pode adentrar o biombo que oculta a administrao e ali
investigar exaustivamente a razo de determinada queixa, o fazendo como
autoridade independente e abalizada (GOMES, 2000, p. 216).

No h dvidas de que, agindo com independncia, o ouvidor, ao quebrar arestas
corporativas e o autoritarismo que as acompanha, transfigura o seu papel. Este no
mais apenas o de lutar contra a m administrao, mas sobretudo o de
trabalhar em favor de uma nova administrao, escolhida, dirigida e fiscalizada por
parmetros que se regem pela tica do universal, e no do particular; do pblico e
no do privado, do interesse geral e no do imediatismo corporativista.

Mas a eficcia da ao da ouvidoria e, portanto, a efetividade da sua ao pblica
depende, em grande medida, do processo de aprofundamento da democracia, e de
uma reforma do Estado orientada para a mudana nas suas relaes com a
sociedade. Dessarte, afirmar a ao da ouvidoria, enquanto mecanismo de
democratizao nas relaes Estado-sociedade, pode contribuir para assegurar a
cidadania plena a todos os brasileiros, garantindo a vigncia de seus direitos.

Para finalizar, destacamos a importncia de se firmar alianas tticas e estratgicas
entre movimentos sociais e lideranas institucionalizadas da Administrao Pblica.
Tais alianas permitiriam ocupar espaos institucionais cada vez mais importantes
para buscar a conjugao de propostas racionalizadoras com a luta pela
democratizao do acesso a servios pblicos de qualidade (COSTA, 1998, p. 169).
E tambm, ajudariam a promover a disseminao de ouvidorias autnomas,
dotadas das atribuies prprias desse instituto e constitudas com a participao
da sociedade na escolha do ouvidor.

5. ORAMENTO PARTICIPATIVO

5.1 Introduo

O Oramento Participativo constitui a experincia de maior impacto, entre outras
razes, pelo fato de aglutinar, em todo o pas, milhes de participantes, em
aproximadamente trezentas cidades, na definio de prioridades na alocao dos
recursos pblicos. O exemplo de Porto Alegre se disseminou em todo o Brasil,
especialmente nas grandes metrpoles, como So Paulo, Belo Horizonte, Braslia,
Recife e no ABC paulista, mas, tambm, em vrias capitais do Nordeste e em
pequenos e mdios municpios espalhados em todo o territrio nacional.

O Oramento Participativo (O.P.) a denominao comum atribuda a processos de
participao da populao bastante diferenciados no que diz respeito s suas
atribuies (deliberativo ou consultivo), sua abrangncia (envolvimento ou no
dos conselhos setoriais do municpio no seu processo deliberativo), no que respeita
ao montante de recursos que administra e aos seus mecanismos de deliberao,
entre tantos outros aspectos. Ademais, todos os formatos do O.P. esto, em graus
variveis, permanentemente sujeitos reviso das suas estruturas e normas de
funcionamento.

O oramento pblico, segundo Fedozzi, expressa em grande parte como se d a
produo do fundo pblico (via tributria e de receitas) e de que forma esse
produto social apropriado ou distribudo mediante a poltica de despesas pblicas.
O oramento pblico, por isso, considerado o ncleo duro do processo de
planejamento governamental (FEDOZZI, 1997, p. 107).

Neste estudo, tomaremos como referncia o Oramento Participativo de Porto
Alegre. Esta experincia pode ser considerada sui generis por envolver a
participao voluntria da populao de uma cidade, na apreciao e deliberao de
parte do gasto publico oramentrio. Tal operao somente se torna possvel
porque as autoridades dotadas de competncia institucional para propor e aprovar
parte do oramento do municpio (Prefeito e Cmara dos Vereadores) dela abdicam,
devolvendo-a a quem lhe delegou esta prerrogativa: o seu titular, o prprio povo.

Trata-se, portanto, de um processo de compartilhamento da gesto pblica que, ao
efetivar-se no pleno respeito igualdade jurdica e s liberdades fundamentais,
mas em tenso dialtica com a institucionalidade, gerou uma forma de poder e
um novo espao tico-poltico baseado, essencialmente, na democracia direta. Cria-
se, assim, uma esfera pblica ativa de co-gesto do fundo pblico municipal que se
expressa, fundamentalmente, em regras de participao e regras de distribuio
dos recursos de investimentos que so pactuados entre o executivo e os
municpios.

5.2 O Oramento Participativo como poltica pblica

Os critrios bsicos que se referem alocao de recursos pelo OP, no caso de
Porto Alegre, so os seguintes: 1) carncia de servio ou de infra-estrutura urbana,
2) populao em reas de carncia mxima, 3) populao total da regio do
oramento participativo, 4) prioridade atribuda pela regio aos setores de
investimentos demandados por ela (FEDOZZI, 1995, p. 126-127).

Vale sublinhar que a implementao do OP tem produzido uma melhoria nas
condies administrativas para a tomada de decises, derivadas da participao da
sociedade, pois as informaes de que dispem o Estado e o mercado so
incompletas. Assim, os arranjos deliberativos pactuados entre Estado e sociedade
presumem que as informaes ou solues mais adequadas no so a priori detidas
por nenhum dos atores e necessitam ser construdas coletivamente (SANCHEZ,
2002, p. 67).

V-se que o OP estabelece uma relao dialtica entre participao, eficcia e
justia social. As vantagens do oramento participativo so evidentes, no que diz
respeito a uma maior eficcia latu sensu do servio pblico. Entendemos por
eficcia, no somente agilidade e competncia no desempenho funcional, mas,
tambm, mecanismos que reduzem custos e evitam ao mximo, desperdcio e
corrupo.

certo que esta forma de exerccio do poder pblico em pblico, ainda mais
dando-se atravs de um ente coletivo, , por definio, transparente, e, como
tal, inibidora da corrupo. Quanto economia de custos, ela decorre do natural
empenho dos participantes do OP em fiscalizar os gastos de obras, afinal, por eles
prprios custeadas.

Existem, no somente assemblias das quais todos participam, mas tambm
delegados do OP, encarregados, entre outras atribuies, de sistematizar as
propostas provenientes das assemblias regionais. Todavia, esses delegados
prestam contas, perante os coletivos que o elegeram, do andamento dos projetos
acordados com o governo e que esto sendo desenvolvidos na comunidade. Se, por
exemplo, as obras em edificao no estiverem em conformidade com o projeto
aprovado, os delegados tem competncia para embarg-las, Assim, garantem o fiel
cumprimento dos contratos.

Outra caracterstica do OP, conforme se depreende dos seus critrios de
funcionamento, j referidos, de ser eficaz promotor de mais justia e incluso
social, produzindo uma inverso de prioridades no gasto pblico e favorecendo,
dessa sorte, os bairros e populaes mais desassistidas.

5.3. O OP e seus sub-produtos polticos

Devemos ressaltar, alm dos resultados de natureza administrativa, os subprodutos
do OP relacionados com a socializao da poltica, de grande potencial
transformador. Como dizem Genro e Souza, a principal riqueza do oramento
participativo a democratizao da relao do Estado com a sociedade, deixando o
cidado de ser um simples coadjuvante da poltica tradicional para ser protagonista
ativo da esfera pblica (1997, p. 45-46). Nesta, os cidados, voluntariamente, se
mobilizam para compartilhar as responsabilidades de governo.
Nessa prxis coletiva, tecem laos de solidariedade, criando um espao pbico
privilegiado, do ponto de vista dos ensinamentos que ela produz. Com efeito, no
OP, o cidado comum aprende a desvelar, desmistificando, a caixa preta do
Estado, j que sua participao lhe torna familiar as engrenagens da mquina
administrativa a as polticas pblicas postas em prtica pela administrao. Mais do
que isto: ele aprende que, sem sua participao, o poder pblico no conseguiria
identificar as necessidades do povo nem teria a mesma fora para garantir, com
igual acuidade, a implementao das medidas necessrias sua satisfao.

Por outro lado, vrios estudiosos do OP ressaltam a sua capacidade de gerar uma
compreenso qualitativamente diversa do que seja o pblico, as questes de
carter universal, em contraste com a percepo corporativa do Estado. Em um
espao de onde emergem mltiplas reivindicaes, os seus participantes, mediante
a ao comunicativa envolvendo os diferentes interesses em jogo, descobrem que
os recursos so finitos, sendo, portanto, necessrio identificar prioridades propostas
que atendam melhor ao interesse da coletividade.

Com isso, surgem novas lideranas capazes de atuar em um ambiente coletivo
aberto a todos, onde a impessoalidade e a publicidade das decises tomadas
contrastam com a escolha arbitrria, por parte da administrao, de determinadas
demandas em detrimento de outras, devido, to somente, ao peso da influncia do
vereador ou de grupos de presso de extrao empresarial, comunitria ou outra.

A prxis do OP vai mais alm: faz com que a populao se conscientize de que
existem problemas que ultrapassam a esfera do municpio. Assim, as questes de
sade, habitao, assistncia social, gerao de renda, entre outras, para sua
resoluo, dependem de polticas macroeconmicas e fiscais e de definies dos
governos estaduais, da Unio, da Assemblia Legislativa e do Congresso Nacional
(GENRO e SOUZA, 1997, p. 50-51). Portanto, o OP contribui para que haja uma
conscientizao de que preciso mudar, o que s pode ocorrer se os interessados
em promover mais justia social se empenharem na construo e efetivao de
polticas pblicas, a nvel nacional, capazes de gerar transformaes estruturais na
sociedade brasileira.

Este novo espao de contra-hegemonia se torna mais plausvel na medida em que o
funcionamento dos coletivos populares, (assemblias regionais, plenrias temticas
e conselhos) ocorre livre da influncia direta da grande imprensa. Assim, ele cria
estruturas de formao e de reproduo de uma opinio pblica independente. As
comunidades, pelo exerccio direto da ao poltica, passam a ter, inclusive, um
juzo critico sobre o prprio poder que as classes privilegiadas exercem sobre o
Estado pois passam a conviver com a presso exercida pelos meios de comunicao
para realizar determinados investimentos, pactuados por interesses elitistas ou
socialmente minoritrios. (GENRO e SOUZA, 2001, p.16).

interessante observar que a influncia do OP no se d esvaziando outros
espaos associativos populares, potencialmente contra-hegemnicos. Ao contrrio,
conduz ao aumento da influncia de associaes e de movimentos sociais. H uma
inter-relao entre sua dinmica e uma teia de outros espaos abertos para a
participao no poder pblico municipal, como a Cidade Constituinte, congresso
com edies anuais, articulando os mais diferentes fatores, com o propsito de
constituir coletivamente diretrizes para o planejamento (BAIERLE apud SANCHEZ,
2002, p. 62-63).

Last but not least: sabemos que a poltica econmica dos Estados capitalistas se
caracteriza atualmente pela desarticulao estatal, a perda de direitos, a
precarizao das relaes sociais e a excluso social crescente, implicando na
deformao dos atributos da cidadania e do direito, em virtude de um certo retorno
ao estado de natureza. Por contraste, o OP se fundamenta no resgate do valor do
espao pblico, da reorientao democrtica, participativa e solidria do Estado e
no revigoramento da sociedade civil. Destarte, as experincias do OP desafiam o
minimalismo da teoria poltica liberal, do pluralismo competitivo e da teoria
democrtica restrita conceituao das regras do jogo (SANCHEZ, 2002, p. 82).

J os seus aspectos polticos-institucionais so muito bem sintetizados por Chico de
Oliveira, quando salienta o que h de sui generis no OP: [...] no captulo das
relaes entre o executivo e o legislativo, intervindo no papel do Estado na
regulao da economia pelo social; moldando a poltica social pblica pela ativa
interveno cidad nas prioridades; integrando a vontade cidad com as decises
legislativas e executivas, acaparando agora parte do poder delegado e
reapropriando-o diretamente; reduzindo as distncias entre governantes e
governados; introduzindo um nvel intermedirio entre a representao clssica em
vias de esgotamento e a democracia direta sonhada mas no realizvel, uma
extraordinria inveno poltica vem se firmando no Brasil. O que a tradio, curta
verdade, est chamando de oramento participativo (OLIVEIRA, apud SANCHEZ,
2002, p. 58).

6. OS CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS

6.1 Introduo

A modalidade mais amplamente difundida de participao institucional da cidadania
na administrao pblica brasileira so os conselhos gestores de polticas pblicas e
os conselhos de direitos. Estes, predominantemente, de natureza fiscal,
propositivo-consultiva.

Segundo Santos Em 1993, j se contabilizavam cerca de 3.000 conselhos na rea
de sade (IBAM, 1993); em 1994, dados do Centro Brasileiro da Infncia e do
Adolescente apontavam a existncia de 2.362 na rea da criana e do adolescente;
em 1997, dados do Ministrio e da Previdncia e Assistncia Social registravam a
presena de 2.908 no setor da assistncia social (SANTOS JUNIOR, 2004, p. 22).

So, portanto, milhares de conselheiros que, em todo o pas, participam desses
colegiados cuja criao, funcionamento e composio (paritria) so regulados por
legislao federal. Existem muitos outros conselhos, de mbito municipal e
estadual, distribudos em todas as unidades da federao, como os de educao, de
segurana e de desenvolvimento urbano, que agregam outros milhares de
participantes na gesto pblica democrtica.

Assim, os conselhos no tm uma configurao uniforme e acabada. Apenas os que
funcionam nas reas reguladas pela legislao federal (os de Sade, da Criana e
do Adolescente e os de Assistncia Social) apresentam, obviamente, o mesmo
formato em todo o territrio nacional. Alm do mais, no h consenso sobre vrios
pontos, entre outros, a paridade e a representao dos prestadores de servios.

Nos demais conselhos, as diferenas dizem respeito s suas caractersticas
essenciais: peso da sociedade civil, dos entes pblicos, e, em particular, dos
representantes do rgo fiscalizado na sua composio; sistema de indicao de
seus membros pelas organizaes da sociedade civil, ou por ambos e a abrangncia
de sua jurisdio. Os conselhos de direitos do cidado, por exemplo, podem ser
competentes somente para fiscalizar o respeito aos direitos humanos ou, de forma
mais abrangente, o desempenho do conjunto dos rgos do Poder Executivo
Estadual. Outro exemplo: existem conselhos com jurisdio restrita rea de
segurana, ou a de justia e outros que incluem ambas.

6.2 Modalidades

Os conselhos, que institucionalizam a participao cidad, a despeito da sua grande
diversidade, tm sido objeto de diferentes classificaes, nem sempre
concordantes. Optamos por distingui-los de acordo com a sua competncia e com o
seu papel na administrao pblica, como se segue:

a) Conselhos Gestores. A estes esto afetos a conduo de diferentes reas de
atuao do governo, como a da Sade, a da Assistncia Social e a da Criana e do
Adolescente. Os conselhos desses setores da administrao foram criados por leis
federais e foram instalados, em nvel nacional, em todos os Estados e em quase
todos os municpios. Mas existem outros conselhos gestores de polticas pblicas,
como os de Segurana (ou Defesa Social), que, como foram institudos por leis
estaduais, existem somente nos Estados que optaram por sua criao.

b) Conselhos de Defesa e Promoo de Direitos. A maioria destes so dotados
apenas do poder de fiscalizao, sendo, portanto, de natureza consultiva,
propositiva e educativa; enquanto os conselhos gestores tm, tambm, poder de
deciso. Nessa categoria se enquadram vrios conselhos, entre eles, os de Direitos
Humanos, os da Mulher, os da Comunidade Negra etc. Mas existem conselhos de
direitos, como os da Criana e do Adolescente, e alguns conselhos de Idosos, que
so tambm conselhos gestores.

c) Conselhos de controle administrativo-financeiro e funcional. Todos os conselhos
mencionados neste estudo dizem respeito ao governamental nucleada no poder
executivo e, so, portanto, relacionados com polticas pblicas. Todavia, inserimos,
nesta classificao, pela sua analogia com os demais, o Conselho Nacional de
Justia (CNJ), recentemente institudo, no Poder Judicirio, atravs da Emenda
Constitucional n
o.
45, de 8 de dezembro de 2004. Trata-se de um rgo com
atuao nacional, composto de quinze membros e presididos por um Ministro do
Supremo Tribunal Federal.

No CNJ, a sociedade est representada por apenas quatro membros. Dois destes
so indicados pelo Conselho Federal da OAB e mais dois, um dos quais, pela
Cmara dos Deputados, e outro pelo Senado Federal, exigindo-se de ambos
notvel saber jurdico e reputao libada. Cabe ao CNJ o controle administrativo
e financeiro do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos
juzes ( 4, inciso XIII, artigo 103-b, Emenda Constitucional n
o.
45).

A despeito da representao da sociedade ser pouco expressiva no CNJ, este rgo
tem tido uma atuao destacada no controle do Poder Judicirio, tendo, entre
outros, conseguido resultados importantes no combate ao nepotismo naquele
poder.

d) Conselhos de Programas. Criados para operacionalizar aes de governo, de
carter especfico, como os de Segurana Alimentar, da Merenda Escolar, do
Aleitamento Materno, do Desenvolvimento Rural etc. No dizem respeito, como os
conselhos at agora estudados, promoo de direitos ou efetivao de
conquistas sociais contempladas em lei. So vinculados ao provimento concreto de
acesso a bens e servios elementares ou a metas de natureza econmica
(Comunidade Solidria/IBAM/IPEA, s.d. apud LCHMANN, 2002, p. 54).

e) Conselhos Consultivos de Governo. Existem basicamente duas modalidades
desses conselhos:

1) os que articulam polticas pblicas. Exemplo tpico dessa categoria so alguns
Conselhos Municipais de Segurana. Eles coordenam aes de vrios rgos das
administrao, no que diz respeito segurana preventiva (preveno da violncia
e da criminalidade), propondo normas e expedindo recomendaes sobre a
matria. Mas suas propostas esto sujeitas livre apreciao do Chefe do
Executivo Municipal. Como se trata de conselhos com atribuies administrativas, a
maioria de seus integrantes , regra geral, vinculada ao Executivo;

2) os meramente consultivos, como o Conselho de Desenvolvimento Econmico
Social (CDES), ligado Presidncia da Repblica. Esses conselhos, tem apenas,
como atribuio, formular recomendaes ao Governo. Assim, so compatveis com
uma composio majoritariamente emanada da sociedade civil. Observe-se,
contudo, que, no caso do CDES, os representantes da sociedade so escolhidos
pelo Governo, o que, em nosso entender, compromete a sua idoneidade.

f) Conselhos de Eventos. Estes conselhos so mais localizados e alguns mais raros,
como o Conselho de Carnaval da Cidade de Salvador, que tem como funo
coordenar a organizao dessa festa popular (HERBER, 2000).

Os conselhos de polticas pblicas vinculados ao poder executivo so
sempre setoriais, quando se ocupam da prestao tradicional de servios de um
determinado segmento da administrao (educao, sade, justia, assistncia
social); e temticos, quando sua atuao tem como fulcro questes relacionadas
com temas especficos muitas vezes relacionados com os interesses de
determinados grupos e camadas sociais - que esto a merecer ateno especial do
gestor (Idoso, Deficiente, Condio Feminina, Comunidade Negra). Se os conselhos
setoriais so gestores de polticas pblicas, entre os temticos existem, tambm, os
que o so. Porm, a maioria, possivelmente, se restringe a funes de fiscalizao,
de carter propositivo, consultivo e educativo.

Finalmente, necessrio distinguir, como fazem diversos estudiosos, os conselhos
de polticas pblicas, objeto deste estudo, que incorporam a sociedade civil
organizada nos processos decisrios, consultivos ou de fiscalizao, no mbito do
Estado, dos Conselhos Comunitrios, compostos, exclusivamente, de
representantes da sociedade civil, cujo poder de fogo reside na fora de
mobilizao e de presso e no no assento institucionalizado junto ao poder
pblico.
Existem, todavia, conselhos consultivos, como os que esto vinculados ao Conselho
de Segurana e de Justia do Municpio de Porto Alegre, de carter institucional
(PORTO ALEGRE, 2003).

A seguir, pela sua importncia, examinaremos as atribuies e os requisitos de
legitimao das duas principais modalidades de colegiados de polticas pblicas: os
conselhos gestores e os de defesa e de promoo de direitos.

6.3. Os Conselhos Gestores
6.3.1. Atribuies e critrios de legitimao

Os Conselhos Gestores, rgos de carter deliberativo, so competentes para
planejar, supervisionar e monitorar a implementao de polticas governamentais.
Entre os mais importantes, esto os conselhos de sade, que lidam com
significativo volume de recursos financeiros; os de desenvolvimento urbano, a
quem cabe ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e da
propriedade urbana (art. 2 da lei 10.257, de 10-7-2001 o Estatuto da Cidade);
os da assistncia social e os da criana e do adolescente.

Os conselhos de segurana so tambm de grande relevncia. A eles esto afetos
as polticas de segurana e de justia dos Estados, competindo-lhe formular,
deliberar e supervisionar a implementao dessas polticas. Devem, tambm,
realizar estudos tcnicos sobre as questes de sua competncia e promover a
integrao dos rgos que compem o sistema de justia e de segurana,
estimulando a participao da sociedade na formulao das polticas nessa rea.
Todavia, so muito poucos os Conselhos de Defesa Social existentes Pernambuco,
Rio Grande do Sul, Par e Alagoas sendo que apenas os dois ltimos tm
representao significativa e autnoma da sociedade. Mas a tendncia a sua
proliferao, face s diretrizes do Projeto Nacional de Segurana Pblica do
Governo Federal, que condiciona a concesso de verbas rea criao desses
Conselhos.

O primeiro critrio de legitimao dos conselhos gestores reside na autonomia das
entidades participantes (no dos prprios conselhos, que so parte integrante da
administrao). Esta autonomia se concretiza com a livre indicao, por elas
prprias, dentre seus membros, de seus representantes nos conselhos.

O segundo critrio de legitimao dos conselhos gestores de polticas pblicas a
presena de uma participao expressiva da sociedade. Esta permite que os
cidados sintam-se motivados para compartilhar as responsabilidades de Governo,
aproximando-o da sociedade e assim fornecendo-lhe os meios para que ele
identifique melhor as suas reais necessidades.

Dessarte, a participao significativa da sociedade nas representaes conselhistas
requisito indispensvel para tornar sua interveno eficaz no que consideramos
ser o mais importante resultado da ao desses conselhos: o aprofundamento e a
ampliao da democracia, atravs da socializao da poltica.

Em primeiro lugar, apenas um exemplo tirado de Raichelis (in CARVALHO e
TEIXEIRA, 2000, p. 45). Esta lembra a verdadeira revoluo cultural que pode
significar a instalao, de conselhos, em pequenas cidades do interior, onde a
poltica s praticada por notveis. Mesmo se inicialmente despreparados, e
facilmente manipulveis, a prxis poltica dos representantes da sociedade poder,
com o tempo, gerar elementos tendentes a favorecer a conscientizao, e
consequentemente maior autonomia sua participao. Em segundo lugar, o
exerccio desta pela sociedade organizada, no mbito dos conselhos confere, ipso
facto, maior transparncia administrao, permitindo, consequentemente, que a
fiscalizao exercida iniba a corrupo, favorecendo uma mais justa alocao do
fundo pblico e contribuindo para menos desperdcio e mais eficincia nos servios
prestados. Assim, fica evidenciado que o fazer poltico no pode ser apangio de
doutores, de especialistas ou de profissionais da poltica, sendo imprescindvel a
presena do cidado.

Em terceiro, a participao da sociedade tambm contribui para relativizar o saber
tcnico, ao mostrar que este no neutro, sendo as propostas que nele se
fundamentam inseparveis da forma de considerar (e de se relacionar) com os
interesses econmicos e sociais em jogo. Ainda assim, de capital importncia que
os conselheiros representantes da sociedade ostentem, no somente
representatividade, empenho, relacionamento com as suas bases e capacidade de
interveno poltica, mas, tambm, preparo para o exame dos dossis, por vezes
complexos, que sero submetidos sua apreciao.

Last but not least: a socializao da poltica , tambm, eminentemente
pedaggica, na medida em que a prxis participativa favorece o aprendizado da
arte de governar. Quando, por exemplo, se percebe a finitude e a escassez dos
recursos postos disposio, compreende-se, tambm, melhormente, a arte de
negociar para se obter um resultado que atenda ao interesse pblico, subsumindo-
se as reivindicaes corporativas a um projeto mais abrangente de sociedade.

6.3.2 Crtica ao formato paritrio e paridade poltica

O papel das entidades da sociedade no pode mais ser o de disputar a hegemonia
dos governantes. Primeiro, por no terem fora transformadora, como a sociedade
civil dos anos oitenta. Segundo, pela impossibilidade ontolgica de se soldar a
mtica unidade da sociedade civil em torno de objetivos que a contraponham ao
poder de Estado.Terceiro, por caber a quem foi eleito pelo voto popular o direito de
ter papel preponderante na definio das polticas pblicas a serem implementadas.

Com efeito, no possvel, no que se refere ao exerccio desse direito, comparar a
legitimidade conferida pela maioria da populao a esses mandatrios, com a
representatividade de entidades sejam quais forem integrantes de conselhos.
Assim, quando se trata de conselhos gestores de polticas pblicas, que definem
estratgias e elaboram polticas para o setor, alocam recursos, em suma, tomam
decises de Governo, entendemos que, nesses casos, legtimo e at necessrio
que o poder executivo disponha de uma representao majoritria (ou, sendo o
colegiado paritrio, do voto de Minerva). Isto porque o titular do executivo
(Governador ou Prefeito) foi eleito pelo povo para governar. O que, obviamente,
poderia vir a no ocorrer, em um Estado em que os rgos responsveis pela
formulao das polticas pblicas fossem, no os do Governo, mas Conselhos
integrados paritariamente por entidades do Poder Executivo, no tendo este
maioria ou direito ao voto de desempate.

A ocorrncia dessa hiptese poderia gerar, como subproduto, a substituio da
legitimidade derivada do sufrgio universal pela oriunda de organizaes com base
social limitada, idneas para exercerem influncia e poder de presso no seio do
Estado e para conferirem transparncia gesto pblica. Mas no para governarem
em lugar do Governo. Estaramos assim, em presena da ressurreio do
vanguardismo: uma minoria de iluminados representantes da sociedade civil,
escolhidos por uns poucos, governaria em lugar dos mandatrios eleitos pelo voto
da maioria da populao. Ou ento, prevalecendo o desacordo, a impossibilidade de
resolv-lo poderia conduzir ao eventual engessamento da administrao.

Por toda argumentao desenvolvida, entendemos que a institucionalizao da
participao da sociedade e de rgos pblicos independentes, quando couber
deve ser minoritria, devendo-se atribuir ao governo a maioria numrica, e,
consequentemente, poltica, nas representaes conselhistas.

6.4. Conselhos de direitos: os conselhos de direitos humanos

6.4.1 Atribuies

Existem, como vimos anteriormente, um grande nmero de conselhos que cuidam
da promoo e da defesa de direitos. Escolhemos os de direitos humanos, dentre
esses conselhos, para ilustrar o nosso estudo das atribuies e dos critrios de
legitimao dos conselhos de direitos, quando estes funcionam como rgos de
fiscalizao, de natureza consultivo-propositiva e educativa. Os conselhos de
direitos humanos so os de carter mais abrangente na matria, em mbito
nacional e nos Estados.

Os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos independentes do Governo foram
criados a partir de 1992. So rgos de carter propositivo, educativo, de
fiscalizao e de mediao, e no de Governo. Com algumas variaes, j que cada
Estado legisla livremente sobre a matria, compete-lhes propor as diretrizes para o
Poder Pblico Estadual atuar nas questes relativas aos direitos do homem e do
cidado e sugerir mecanismos legais para a institucionalizao desses direitos.

Sua funo educativa se baseia no dispositivo legal que lhe atribui competncia
para estimular e promover programas educativos, e eventos que incentivem o
debate sobre os direitos do homem e do cidado. Os Conselhos exercem a sua
funo fiscalizadora denunciando e investigando as violaes de direitos humanos
nos Estados, podendo ter acesso a qualquer unidade pblica estadual para o
acompanhamento de diligncias, exames ou inspees. De seu poder de
fiscalizao deriva a sua ao mediadora, voltada, sobretudo, para a soluo de
conflitos que envolvem entre outros, rebelies de apenados e manifestaes de
movimentos sociais, sejam estas consideradas, ou no, atentatrias ordem
jurdica vigente.

V-se que os Conselhos de Direitos Humanos no integram o poder executivo, nem,
alis, nenhum dos poderes do Estado. Portanto, no deliberam sobre polticas
pblicas, mas opinam a respeito e fiscalizam a sua implementao. Deles
participam representantes do poder executivo estadual, o ministrio pblico,
organizaes no-governamentais (ONGs), universidades, centros de direitos
humanos, conselhos profissionais e associaes, com atividades relacionadas
defesa e promoo dos direitos do homem e da cidadania. Existem conselhos em
dezoito Estados da federao, dos quais treze funcionando regularmente: So
Paulo, Paraba, Mato Grosso, Esprito Santo, Alagoas, Rio Grande do Norte,
Pernambuco, Paran, Maranho, Gois e Piau (conselhos independentes), alm do
Cear, da Bahia, de Minas Gerais, do Par, do Acre, do Distrito Federal e do Rio de
Janeiro (conselhos dependentes, em diferentes graus, dos poderes do Estado).
Esto em curso propostas para a instalao de Conselhos de Direitos Humanos no
Rio Grande do Sul e no Amap e para a reestruturao desses Conselhos, com a
maior participao da sociedade, nos Estados de Sergipe e do Par.

A criao de conselhos com competncia de deliberar sobre a formulao de
polticas de Direitos Humanos dos Estados no parece exeqvel, visto que o carter
abrangente dessas polticas, que dizem respeito a quase todos os setores da
administrao provocaria, possivelmente, uma indesejvel superposio de
deliberaes. Alm do que, tal concepo de Conselho de Direitos Humanos no
conta com o respaldo dos Princpios de Paris, consubstanciados na Resoluo
1992/54, da Comisso de Direitos Humanos da ONU, que o define como um rgo
de carter consultivo-propositivo. Por fim, transformados em Conselhos de
Governo, os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos perderiam sua
independncia e teriam enfraquecida a representao da sociedade nos seus
colegiados.

Em assim sendo, o caminho para tornar mais amplas e efetivas as atribuies
desses Conselhos seria garantir-lhes, no mbito estadual, o que est sendo
proposto, na Cmara dos Deputados, em projeto encaminhado pelo Presidente da
Repblica, para o Conselho Nacional de Direitos Humanos. Com efeito, a este ser
deferido o poder de recomendar afastamento de cargo, emprego ou funo na
administrao pblica e de aplicar sano aos infratores. E, tambm, o de expedir
recomendaes a entidades e rgos pblicos, fixando prazo para atendimento, ou
para a justificativa da sua impossibilidade (BRASIL, 2006).

6.4.2 Requisitos de idoneidade

Os requisitos de idoneidade referentes ao desenho institucional dos Conselhos de
Direitos Humanos assim como os demais conselhos de defesa e promoo de
direitos, que no so tambm gestores, so distintos dos exigidos estes ltimos.
Enquanto que, para estes, suficiente a participao autnoma da sociedade e
uma representao expressiva desta, nos Conselhos de Direitos Humanos, por se
tratar de um rgo que exerce o poder de fiscalizao sobre o Executivo, o
prprio rgo que necessita ser autnomo perante aquele poder.

Pela mesma razo, a representao da sociedade ou, mais amplamente, de
entidades ou rgos independentes do executivo, deve ser majoritria em relao
do governo. ainda necessrio, sempre para salvaguardar a sua autonomia, que os
conselhos de fiscalizao, monitoramento e avaliao das polticas pblicas, como
os j referidos, dotem-se de diretorias eleitas, tendo os seus integrantes mandato
fixo.

Finalmente, indispensvel que os membros desse conselhos possam ingressar
livremente nos estabelecimentos ligados ao sistema penitencirio e, quando for o
caso, nas reparties pblicas estaduais.

6.4.3 Um novo campo tico-poltico

Os conselhos que atuam nas reas de segurana e justia vm produzindo, quando
a cidadania neles tem voz ativa, um novo campo tico-poltico. Este nvel espao
pblico se forja em laos de colaborao inditos, consubstanciados em uma
conjuno de foras que contm elevada representatividade social. Com efeito, nos
conselhos esto presentes as entidades mais representativas da sociedade e os
mais importantes rgos pblicos com responsabilidade no campo da justia, da
segurana e da cidadania Portanto, a construo desse espao pblico sui
generis representa um salto de qualidade, por permitir a produo de snteses
dialticas capazes de superar concepes meramente corporativas.

Na verdade, a prxis poltica nesses conselhos permitiu o crescimento do
entendimento e da compreenso recprocas, e de negociaes, ainda que muitas
vezes laboriosas e difceis, entre calejados e reputados militantes de direitos
humanos e representantes qualificados do aparato de segurana e de justia. Disso
tem resultado uma cooperao crescente entre os diversos setores envolvidos na
questo e uma viso mais abrangente dos direitos humanos e da segurana
pblica. De um lado, afastou-se o antigo preconceito contra os direitos humanos;
do outro, deixou-se de promover uma espcie de responsabilizao a priori das
polcias pela violao de direitos, quando ocorrem conflitos.

Os conselhos em foco compem, pelo seu carter permanente e pela fora de suas
atribuies, o principal locus de construo desse novo campo tico, inclusive
porque eles tm sido a matriz geradora de experincias inovadoras de educao em
direitos humanos, permitindo que novas relaes possam estabelecer-se entre a
polcia e a sociedade.

Com efeito, essa reflexo autocrtica constitui o fundamento de um novo conceito:
o de segurana pblica democrtica. Ao invs da culpabilizao individual,
pressupe a responsabilidade coletiva. Coloca os atores sociais em relaes
horizontalizadas do ponto de vista do valor das pessoas, de suas crenas e de seus
desejos (MENDONA FILHO, 2001, p. 13).


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