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APNDICE
INTRODUCCIN
I,n edicin original -americana de este libro apareci con el ttulo
""lilical Power and the Governmental Process en el ao 1957, editado
11'"' laUniversity of Chicago Press. En 1962 se public una segunda edi-
I 1111 Y en 1965 una edicin en rstica. Tambin apareci una traduccin
I plfiola (1964), con un documentado ensayo de la pluma de Alfredo
l.di 'go Anabitarte, sobre la posicin del autor en el marco de la cien-
I Idel derecho constitucional contemporneo. En 1967 se public una
11 llluccin japonesa.
El libro fue objeto, en los Estados Unidos y en el extranjero, de co-
IIl1l1tarios sorprendentemente numerosos y no pocas veces competen-
1I , lo cual es ms sorprendente todava en una poca en la que la su-
pi II'icialidad y presuntuosidad de los crticos caracterizan a gran parte
d, I s resenas. De todas formas, en Amrica incluso, las recensiones
, ,'11intencionadas podan hacer poca mella en el cerrado campo de la
, ,'11ia poltica, al cual haba sido atribuido el libro. Dicha especiali-
lilll est tan dominada desde hace aos por el anlisis del comporta-
1Il1('nto(behaviorism), acompaado de juegos matemticos y construc-
I nll de modelos y sistemas, que nada poda hacer con la orientacin
Ii 16rico-analtica del libro. Por el contrario, en Espaa, que durante
lit' s aos se ha alimentado mal que bien del decisionismo introducido
di' dc Alemania, y en Amrica latina, dominada desde hace una genera-
11,11por la ardua disciplina de la teora del Estado kelseniana, la obra
1111' 'ce haber cubierto una laguna. Finalmente, en lengua -alemana, la
1,nda de la constitucin ha encontrado suficiente buena acogida tanto
I111 r' los especialistas como, lo que es ms importante, entre la juven-
11111 estudiosa, para justificar una segunda edicin. Como no es posible
11111 revisin a fondo de la obra, damos cuenta de los nuevos desarrollos
, cll'\ nuevo material por medio de este apndice.
En este punto quiz se debe destacar que nuestra teora de la cons-
1 1II 'i6n es solamente lo que su denominacin, frecuente en Alemania,
1. LA CONSTITUCIN COMO ATRIBUTO DE LA ESTATALIDAD
En la fecha deaparicin dela primera edicin americana haba unas
setenta naciones miembros de las Naciones Unidas; actualmente (prin-
cipios de 1968) hay ciento veinticuatro; con ello sin duda se han alean-
indica, asaber, una explicacin realista del papel que una constitucin,
sea escrita o no escrita, juega o est llamada a jugar en la dinmica
poltica actual. Frente al positivismo usual en el derecho pblico por
lo menos hasta el fin de la ltima guerra, dentro del campo jurdico
alemn, la teora de la constitucin contempla las normas de derecho
no en el espacio vaco de la tcnica jurdica, sino situndolas en la co-
rriente viva del proceso poltico. Las instituciones y tcnicas estatales
se juzgan como elementos de la realidad poltica constitucional. Como
no poda ser de otra manera para quien Max Weber constituye el mo-
delo cientfico fundamental, el terico del derecho pblico ha venido a
aliarse con el investigador de la ciencia poltica o quiz mejor con el
socilogo del Estado. A partir de ah se explica el acento que pone la
teora delaconstitucin en el fenmeno del poder como motor de todos
los acontencimientos polticos. Algunas objeciones crticas ocasionales,
as como otros motivos, por ejemplo objetivos ticos o religiosos o el
bin comn, podan tambin actuar como fuerzas motrices, no han lo-
grado hacer impresin alguna en el autor. El poder ei! s es un concepto
neutral (vid. supra, pg. 23y ss.); en cuanto tal no es ni bueno ni malo,
aunque pueda, como muestra con frecuencia la experiencia, usarse y
abusarse de l para fines perversos que, como es habitual, son encu
biertos tica e ideolgicamente. Los diez aos transcurridos desde la
primen .edicin no han podido modificar en nada esta posicin funda-
mental de la obra.
Resumiendo, una teora de la constitucin no es una teora general
del Estado, que como peculiaridad alemana debera abordar tambin y
sobre todo la naturaleza del Estado y su supuesta soberana, su forma-
cin y extincin, su justificacin y sus objetivos y otras materias de
naturaleza filosfico-terica, que precisamente se excluyen de un modo
consciente de una simple teora de la constitucin. Sin embargo, una
teora de la constitucin no es tampoco un compendio de los derechos
constitucionales vigentes, aun cuando estos materiales le son indispen-
sables. Falta en la literatura una tal exposicin sistemtica de los dere-
chos constitucionales sobre bases jurdico-comparativas. Una compila-
cin deeste tipo estuvo una vez, hace ya tiempo, en lamente del autor;
queda, sin embargo, para lasiguiente generacin, que quiz deba formar
para ello un equipo internacional.
471 LA CONSTITUCIN 'COMO ATRIBUTO DE ESTATALIDAD
I.odolos lmites ms altos, puesto que, casi terminada ya la descoloni-
zacin, no quedan muchos ms candidatos. Por lo dems uno se siente
IIntanto escptico en East River, en Nueva York, donde las Naciones
Unidas estn en su casa -o por lo menos deberan estarlo-, ante los
denominados mini-estados -antes llamados estados enanos-, despus
que, por ejemplo, el conjunto de islas de las Maldivias ha conseguido
ser miembro, o ante el caso de la minscula isla antillana de Anguilla
(1967) que, no llevndose bien con sus vecinas, hubiera deseado serlo.
edebe encontrar para tales casos una unin con la organizacin mun
dial sin recurir a laficcin de laestatalidad.
Sea como fuere, todos los recin llegados estn provistos, al ingresar
en las Naciones Unidas, de una constitucin formal, con la que atesti
guan su estatalidad y con ello su soberana. Es indiferente que exista
ono una fundada probabilidad de que puedan vivir bajo tal ordenacin.
Tales constituciones se aprueban de las ms variadas formas. En el .
mejor de los casos, esto es, cuando el proceso democrtico de autocon-
figuracin est lo suficientemente arraigado, la constitucin ser elabo-
rada por una asamblea nacional elegida y despus normalmente ratifi
cada por un referndum constitucional. El mundo se contenta, sin em-
bargo, con una constitucin impuesta por el gobierno cuando le sigue
un plebiscito constitucional para su legitimacin democrtica. La con-
feccin de constituciones se ha convertido de este modo en una especie
de industria, en la que cuando el talento nacional no basta, se utilizan
tambin expertos extranjeros. Muchas de estas nuevas constituciones,
si no todas -como hay que aadir para ser justos-, estn expuestas
auna considerable mortalidad infantil, y otras mueren en su ms tierna
infancia. En su lugar se instala inmediatamente un rgimen autoritario,
en la mayora delos casos de observancia militar, que a su vez se fabri
ca a la medida una constitucin que adopta plebiscitariamente como
encubrimiento democrtico. Sepuede decir, sin exageracin, que lacons-
titucin de la mayora de los jvenes pases en vas de desarrollo no es
una ley fundamental, puesto que no existe ninguna base socioeconmica
slida en laque pueda enraizarse. Con esto se aduce una prueba ms,
si es necesario, de que en la actualidad la constitucin ha perdido en
gran parte su pasado prestigio, quiz todava reciente, de un orden re
guIador duradero e inviolable, en tanto que supremo, de la comunidad
estatal. '.9
Por lo tanto, hoyes axiomtico que una constitucin, al ser conside
rada como legitimacin democrtica de la estatalidad, consiste en un
~iCO documento constitucional que contiene las disposiciones esencia-
( ~ tanto sobre la formacin de la voluntad estatal como sobre las re
laciones del gobierno con los ciudadanos Los pases en vas de desarro-
llo parecen tomarse aqu ms seri mente la racionalidad del procc o
APNDICE 470
472 APNDICE
LA CONSTITUCIN COMO ATRIBUTO DE ESTATALIDAD 473
poltico que los Estados antiguos y experimentados, que con el tran -
curso del tiempo han aguado considerablemente el vino de sus constitu-
ciones, fenmeno caracterizado como desvalorizacin de las constitucio-
nes (vid. supra, pg. 222Y ss.). Sin duda tambin se han elevado voce
que, sobre todo ante el ejemplo de la Gran Bretaa,! no conceden nin-
gn valor absoluto a la constitucin escrita/ Se puede aludir aqu tam-
bin a pasadas y presentes dictaduras que mal que bien -o por lo que
concierne a los sometidos al poder ms bien mal- no han considerado
necesaria una constitucin escrita. Pero, en general, hoy como ayer la
entrada enlacomunidad internacional de las naciones no se permite sin
una carta constitucional plenamente vlida, por lo que sera sin duda
deseable retirar la calidad de miembros a los Estados que se hubiesen
desembarazado de laconstitucin hasta que se legitimasen de nuevo de-
mocrticamente. Pero se advierte que tambin en la mayora de los
pases que por cualquier razn han renunciado a su constitucin, el
perodo inconstitucional es considerado como un nterin a superar ms
o menos rpidamente. Incluso los dictadores, que slo muestran despre-
cio por la democracia, conceden valor a una constitucin escrita a efec-
tos de prestigio internacional.
,-----Lo que puede resultar aqu de ms importancia es que la clasifica-
\ cin tripartita de las constituciones, segn su carcter normativo, nomi-
nal o semntico, propuesta por primera vez por el autor (vid. supra,
pg. 216 y ss.), no slo ha encontrado aceptacin en la literatura,3
sino que tambin ha probado su eficacia, por as decirlo, en su utiliza-
cin diaria, como medida para valorar constituciones concretas.\.Exter-
namente las constituciones se parecen como hermanas, lo cu~st en
relacin con el espritu de la poca y con el fenmeno de las "familias
de constituciones (vid. supra, pg. 2.09). Todas las constituciones, in-
cluso las de pases africanos y asiticos en vas de desarrollo, han se-
guido desde un principio la acostumbrada distribucin de los rganos
estatales segn las funciones de legislacin, gobierno, administracin y
jurisdiccin. Ninguno ha intentado introducir en el esquema tradicional,
aunque slo fuera de modo transitorio, circunstancias tradicionales da-
das, como comunidades tribales o agrupaciones tnicas.
1. Vid. KARLLOEWENSTEIN, Staatsrecht und Staatspraxis von Grossbritan-
nien, Heidelberg-Berln-NuevaYork, 1967, vol. 1, pg. 43 Y ss. (apartir deaho-
ra citado como: LOEWENSTEIN, Grossbritannien).
2. Vid., por ejemplo, BENJAMIN AKZIN, AReport on the Placeof the Cons-
titution inthe Modero State, Israel Law Review, vol. 3 (1967), pg. 1 Y ss. El
autor, relevante jurista israelita, saca conclusiones generales a partir de la
situacin de su pas. Israel no tiene constitucin escrita aparte la ley tran-
sitoria 6709/1949.
3. Vid., por ejemplo, GIOVANNI SARTORI, Democratic Theory, Nueva York-
Washington-Londres, 1965, pgs. 324, 449 Y passim; HEINZLAUFER, Die demo-
kratische Ordnung, Stuttgart, 1966, pg. 108.
Deeste modo, para lograr formar un juicio fundamentado de la rea-
lidad constitucional de un Estado concreto, debemos intentar compren-
ti r la estructura verbal de la constitucin en relacin con el medio
N ciopoltico, lo cual constituye precisamente la legtima tarea del te-
rico de la ciencia poltica formado en el estudio del derecho pblico.
A este respecto resulta enormemente til la propuesta trada de cons-
liluciones normativas, nominales y semnticas.
Sigue siendo vlido hoy en da que tan slo una minora de las
'onstituciones vigentes son normativas, esto es, son utilizadas en lapra-
xis del proceso poltico como prescribe su texto. El que los gobiernos
noseatengan al en todas las circunstancias no significa nada respecto
asu validez general. As, actualmente el gobierno.de los Estados Unidos
llevaa cabo una guerra que el Congreso no ha declarado expresamente,
y no puede alegar para ello que ste le dio carta blanca en la conocida
resolucin del golfo de Tonkn del 6 de agosto de 1964. Los tribunales
federales han eludido hasta ahora, por razones comprensibles, decidir
si en una guerra no declarada las medidas blicas adoptadas legislativa-
mente son legales o no..El grupo de estas constituciones normativas no
ha aumentado en el ltimo decenio, pero sus prdidas -Brasil, Argen-
tina, Grecia- no deben ser muy duraderas. La mayora de las constitu-
ciones escritas deben ser calificadas, hoy como siempre, solamente de
nominales, lo que para cada caso permite abrigar esperanzas ms o me-
nos fundadas de que un da no demasiado lejano sean plenamente uti-
lizadas y vengan a tener una vigencia normativa. Y finalmente, puesto
que en nuestra poca el nmero de estados autoritarios aumenta con-
tinuamente, tambin se ha ensanchado el crculo de las constituciones
estrictamente semnticas, las cuales de este modo congelan la constela-
cin del poder en beneficio de los dictadores que en ese momento se
encuentran al frente de sus pases hasta tanto no ocurra un cambio
de rgimen a consecuencia de una revolucin o de la prdida de una
guerra. As pues, las perspectivas mundiales del constitucionalismo no
han mejorado.
Eri !odo caso, en la categora de las constituciones semnticas hay
que senalar una reserva: en el rea de influencia del comunismo, en el
que hasta la fecha las constituciones semriticas han estado a la orden
del ~a, se ha ido abriendo paso un acercamiento entre stas y el tipo
nommal de constitucin. Desde la muerte de Stalin se ha producido en
la URSS un perceptible alejamiento del despotismo policaco-estatal de
su ~oca, tanto bajo Nikita S. Jruschov (desde 1957) -segn parece
muy mfravalorado por el mundo contemporneo-, como bajo sus con-
tinuadores Aleksei N. Kossyguin y Lenidas 1. Breznev (a partir de
1964). Ello conduce a una mayor seguridad jurdico-constitucional del
ciudadano sovitico y a una menos errtica manipulacin de los dere-
2. LA LLAMADA DIVISI6N DE PODERES
4. Cfr..PAOLOBISCARETTI DIRUFFIAy STEFAN ROSMARYN, La c0l1stitution
con:me 101 fondamentale dans les Etats de l'Europe Occidentale et dans les
Etats socialistes, Turn-Pars,1966; adems: Zur Ausarbeitung der Sozialisti-
sche,,! Ve,rfassung der Deutschen Demokratischen Republik, editadopor la
CancIllenadel ConsejodeEstadodelaROA,cuaderno3, S.' perodoelecto-
ral (1967).
El complejoterico delaseparacin depoderes (vid. supra, pg. 44
Y ss., 54y ss.), tan enraizado en el corazn del constitucionalismo cl-
sica, est completamente sobrepasado por la actual dinmica poltica.
Elloes vlidosobretodo para los Estados autoritarios, conosin cons-
titucin. Si una autocracia sehaconsolidadotan firmementequepuede
arriesgarse a encubrir con una constitucin semntica el punto dbil
desudesnudoejercicio del poder -camo sucede, por ejemplo, enCorea
del Sur (1962) y frecuentemente tambin en dictaduras latinoamerica-
nas deaos anteriores-, rinde un tributo, ciertamente verbal, a ladi-
visin de poderes, a la que es inherente la idea de distribucin del
poder; sin embargo, permanece vaca de contenido, puesto que todo
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LA LLAMADA DIVISIN DE PODERES
5. Vid. LOEWENSTEIN, Grossbritannien, vol. 1,pg. 225Y ss.
(" poder polticoseconcentraenmanosdeun fuerteejecutivo, cualquie-
l' queseael nombre que adopte. Ladistribucin del poder es sencilla-
menteincampatible can un proceso poltica que seagata en la supre-
macadel gobiernofrente atodoslosdems factores.
Perotambin enlos Estados propiamente constitucionales, laautn-
ricadistribucin oseparacindepoderes, tal comolahaban imaginado
I~srevolucionesamericanay francesay el sigloXIX, sehavaciada prc-
llcamentehasta lainutilidad. Ha sido sustituida por lo que las consti-
luciones, plenamente anticuadas eneste punto, vienen a querer decir,
estoes, el trptico contemporneodel ejercicio del poder quesecompone
delatoma dedecisiones, suejecuciny sucontrol (vid. supra, pg. 62
Y ss.). Quiz tan slo podemos contemplar sin prevenciones la situa-
cinenGran Bretaa, laRepblicaFederal Alemanao Francia, ensta
al menos hasta las eleccionesdemarzo de 1967,yaque hasta este mo-
mento lamayoragaullistaenlaAsambleaNacional ha sido inexpugna-
~le: Cuando una mayora disciplinada no corre ningn peligro de ser
mfl1tradao desbancada por la opasicin, el legislativa no es sino un
instrumento msomenos dcil-queejecuta el programa gubernamental
que seledicta. Yano hay iniciativas legislativas espectaculares. Todo
loqueel gobiernotienequehacer espreocuparse dequesus corderitos
parlamentarios permanezcan en el redil, lo cual seconsigueen Inglate-
r~apor medio.delosltigos del partido (party whips),S en Francia gra-
Cl~S~laautOrIdaddede Gaulleyel mieda alaoposicin, y en laRe-
publIca Federal Alemanapor medio del compromiso con el eventual
a~iadoenlacoalicin. El resultado es el mismo entodas partes: el go-
~lerno, sol~, .lleva.acabo la toma dedecisiones y su ejecucin legisla-
tivay admmlstratlva, y la funcin de control del Parlamenta se con-
viertetambin enilusoria.
Lasituacin es hasta cierto punto distinta sloen los Estados que,
como la Uninamericana, han consagrado el sistema presidencial cl-
sico. En poltica exterior el Congresoamericano sesomete tradicional-
mente a la direccin presidencial sin necesidad de muchos cumplidos.
Enpolticainterior, por el contrario, el Congresosabe defender suinde-
pendencia, puesto que, de acuerdo con la constitucin, tiene en'sus
manos las llaves del arca y na selas deja arrebatar; el elector es tam-
binquienpagalosimpuestos. Ni el pragrama legislativodel presidente
Kennedy ni el deJohnson pudieron lograr una aprobacin incondicio-
na~enlasegunda sesindel Congreso, y esto a pesar oporque los de-
~ocratas no s~~ohab~nconseguidoque su candidato fuera presidente
SIDOque tamblen dommaban ambas cmaras por amplia mayora. As
pues, laexcepcinamericana confirmalareglageneral deque laclsica
APNDICE
chas fundamentales de carcter constitucional, como por ejemplo s(
puede apreciar enlas refarmas penal y procesal-penal. Tambinen lo.
pases comunistas llamados satlites -la expresin mismaest hoy CJI
cierto modoanticuada- sehaefectuado un claro giro. Las razones de
este relajamiento reposan en que el rgimen poltico en cuestin n
cansidera amenazada su existencia y en que ha ganado terreno una
nuevageneracinqueciertamente seha formado por completo bajo cl
sacialismo, pero que tiene ms contactos con el Occidente y que pro-
bablemente noquiere someterse de grada por ms tiempo aun poder
estatal arbitrario. Nos deberemas acostumbrar, pues, a un cambio de
.orientacinen lavalaracin delos Estados plenamente socialistas. Sig-
nificaesto quesurge unateora socialista del Estado que siguesu pro-
piamtoda y_quees, asumoda, constitucionalaunque na necesaria-
mente occidental. Odicho deotra forma: no es el Estado el queseha
marchitado paulatinamente, como quera el marxisma .ortodoxo; lo que
ha quedado superado es laigualmente .ortodoxadictadura del proleta-
riada, quedehechoparecelimitarseaunamerasituac1ntransitaria.
Sin dudalacategora delaconstitucin semntica, que refleja nica-
mentelasituacindepoder del momenta, es hoytan vlidacomoantes,
dandesetrata decrudas dictaduras militares, quedesgraciadamente no
invaden sloapases constitucionalmente inexpertos camo sonlos pa-
sesenvasdedesarrolla.
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476 APNDICE BIPOLARIDAD GLOBAL Y CONVERGENCIA IDEOLGICA 477
separacin de poderes ha sido arrojada por la borda y en su lugar ha
permanecido nicamente la distribucin de funciones. Por lo dems,
tambin en los Estados Unidos la lnea divisoria entre el gobierno y el
legislativo se ha modificado considerablemente, pues el Congreso toma
parte en la poltica exterior, constitucionalmente reservada al presiden-
te, como por ejemplo en el 90Congreso (1967 y 1968) mediante la limi-
tacin de la ayuda econmica al extranjero. Por su parte el presidente
se ha convertido en un rgano capital del proceso legislativo que ejer-
cita en gran parte la iniciativa legislativa por medio de amigos miem-
bros del Congreso, y tambin el derecho de veto leda la oportunidad de
terciar en el dominio legislativo.
6
3. GOBIERNO AUTORITARIO Y ESTADO TOTALITARIO
Del mismo modo la distinciri propuesta hace diez aos entre for-
mas de gobierno autoritarias y totalitarias (vid. supra, pg. 75Y ss.) ha
demostrado ser slida, a pesar de,la confusin terminolgica, siempre
a tener en cuenta, del.perodismo vulgar, que considera totalitario un
rgimen que ciertamente muestra rasgos de Estado polica en el ejer-
cicio del dominio, pero que en realidad es slo autoritario porque le
falta una ideologa estatal coactiva. Hay gobiernos y Estados autorita-
rios, pero no hay gobiernos totalitarios; slo el Estado en cuanto tal es
totalitario. El crculo de los regmenes autoritarios s ha ampliado sus-
tancialmente, pero ningn Estado totalitario ha aparecido en escena, si
se entiende por ello, como conceptualmente es necesario, un sistema de
dominio que sustenta una ideologa estatal y social dominante que se
intenta implantar en la vida social y poltica de los destinatarios del
poder por medio de la persuasin o de la coaccin.'
La construccin de un autntico Estado totalitario exige esfuerzoi
educativos y organizativos de una tal entidad -aparte el largo tiempo
necesario 'para conseguirlo- que en poca reciente slo ha tenido xito
en laChina comunista, eincluso all no est en modo alguno asegurado,
como la reciente revolucin cultural de Mao Tse-tung y contra l parece
demostrarlo. En la misma URSS y en los Estados que la siguen, los
6. Vid. KARL Lo EWENSTEIN, Verfassungsrecht und Verfassungspraxis der
Vereinigten Staaten, Berln-Gottingen-Heidelberg, 1959(a partir de ahora ci-
tado como LOEWENSTEIN, Vereinigte Staaten), pg. 368Y ss.
7. Un ejemplo convincente lo constituye el ridculo intento de la junta
militar griega, tras el golpedel 21deabril de 1967,deintroducir un rgimen
totalitario de renovada moralidad, manifestada en la asistencia obligada a
la iglesia, la prohibicin de laminifalda y de las barbas, etc. Fracas desde
un principio, puesto que no se trataba de una genuina ideologa sino de
prejuicios dealgunos coroneles pequeoburgueses de la junta que el pueblo
griego, cnico desdela antigedad, no comparte.
rnsgos propiamente totalitarios estn en manifiesta y paulatina desapa-
ricin. Probablemente, el trnsito a una generacin crecida ntegramen-
te bajo el socialismo, y la seguridad econmica que el socialismo inte-
gral est en condiciones de ofrecer, han relajado de modo decisivo el
'ontenido totalitario del orden social comunista. Y en un perodo de
I rosperidad general un totalitarismo de origen fascista es tambin bas-
lante improbable; el nacional-socialismo pudo arraigar no slo debido a
u ideologa populista y antisemita, para cuya implantacin efectiva
necesit largos aos de coaccin, sino tambin porque tras una profun-
da depresin prometi y pudo ofrecer seguridad econmica a las masas.
4. BIPOLARIDAD GLOBAL y CONVERGENCIA IDEOLGICA
Hoy se habla comnmente todava de un mundo "bipolar, que se
divide en unos Estados o pueblos "libres y otros presuntamente <<no
libres. En todo caso, ya no se habla oficialmente, como antes, del teln
de acero tendido entre ellos, un hallazgo. verbal de Winston Churchill
en su alocucin de Fulton (1946). La biparticin siempre ha necesitado
rectificaciones importantes y ,hoyes ms discutible que nunca. La ex-
presin Estados <<libresno es ningn concepto sino un juicio de valor
propagandstico de la guerra fra. El llamado mundo libre comprende
indiscutiblemente Estados cuyos pueblos son cualquier cosa menos li-
bres, a saber, las dictaduras autoritarias con o sin uniformes militares,
y otros muchos Estados donde la ideologa liberal, si tiene alguna vi-
gencia, es de modo limitado, puesto que su constitucin es. en el mejor
de los casos simplemente nominal. La bipolaridad no es otra cosa que
la oposicin entre los Estados comunistas y los no comunistas. Por un
mnimo de probidad periodstica se poda confesar esto tambin en Oc-
cidente sin destruir por ello el valor propagandstico del slogan.
La diferencia entre los Estados libres y ~(nolibres no es posible
percibirl en el texto de las constituciones respectivas. Los documentos
constitucionales del mundo comunista estn asimismo elaborados se-
gn el modelo occidental, aunque tambin se pueda encontrar en ellos
adornos procedentes de la ideologa socialista. En el curso del ltimo
decenio, por efecto de la ley de la convergencia, la oposicin se ha ate-
nuado considerablemente. Se ha producido un notorio acercamiento
entre el sistema poltico de la democracia constitucional y el del socia-
lismo integral. Ciertamente no comprende todava la poltica interna-
cional que, como siempre, est dominada por las aspiraciones de poder.
de ambos bloques, y en la cual el mundo occidental es conducido por
el "imperialismo americano mientras en el oriental laChina roja reem-
plazar de ahora en adelante a la Unin Sovitica como Estado hege..
8. El artculo merece ser citado aqu literalmente: "Son principalmente
propiedad del pueblo las riquezas del subsuelo, las I?rincipales fuentes .d~
energa, los bosques, los curs.~s ~e agua. y los manantiales de. aguas m~~lcI-
nales, los medios de producclOn mdust~lal, de transporte fluv.lal y man~l?:o
y deinformacin, losinstitutos monetan?s y dese~uros, la radlO,.lat.ele':lslon
y el cine, as como los principales orgamsmos sociales como las mstItuclOne!
de seguridad social, escuelas, institutos econmicas, etc..
9 Cfr. LOEWENSTEIN Grossbritannien, vol. 11, pg. 168Y ss., 212y ss. La
corporacin pblica existente all c?mo rgan? .dela. administracin se co-
rresponde aproximadamente alasumdades admmlstratIvas checoslovacas para
lapropiedad del pueblo. Sobrelaconsti~ucineconmica enel Occi~en~ec~ns-
titucional, especialmente en Francia, vzd. BERNARD CHENOT, Orgal1lsatlOn eco-
l10mique de l'tat, Pars, 1965.
mnico del marxismo-leninismo. Ni en el Este ni en el Oeste se pued'
hablar de un bloque monoltico. Desde hace tiempo no son ya las in-
conciliables contradicciones de las respectivas formaciones sociales o
de las ideologas las que mantienen al mundo en tensin, sino las aspi-
raciones de poder en poltica exterior de ambos campos. Incluso si S'
consulta el texto de las constituciones, lo que en s no permite ninguna
conclusin sobre la realidad constitucional, las diferencias parecen ser
ms de naturaleza cuantitativa que cualitativa. En la constitucin de la
Repblica Socialista de Checoslovaquia de 1960 se hablar invariable-
mente de sistema econmico socialista con socializacin de los medios
de produccin y de propiedad socialista. El artculo 8 divide la pro-
piedad socialista en propiedad del pueblo y propiedad de las comu-
nidades del pueblo.
8
Pero segn el artculo 9 se permite la economa
privada basada en el trabajo personal, se excluye la explotacin de la
fuerza de trabajo ajena y se garantiza la transmisin hereditaria de
la propiedad privada (artculo 9, prrafo 2). Pero tambin en el Occi-
dente constitucional, donde por lo dems las constituciones, econmica
y polticamente neutrales, en modo alguno prescriben un orden eco-
nmico capitalista, la propiedad estatal sobre los complejos industria-
les y sobre todo los servicios sociales ha adquirido un volumen que
podra corresponder tambin a un orden socialista y a sus postulados
econmicos. Por ejemplo, en Gran Bretaa han sido estatalizados, esto
es, segn el uso normal del trmino, socializados, el carbn, el gas y la
electricidad, los ferrocarriles y canales, los diques y pertenencias por-
tuarias, la radio y la televisin, amplios sectores de transportes y la in-
dustria del acero.
9
En Occidente tambin la propiedad estatalizada se
orienta hacia el beneficio; pero igualmente en el crculo de los Estados
soci~listas, aunque lentamente, adquiere carta de naturaleza la compe-
tencia entre las empresas individuales y su inters por el beneficio se-
gn el modelo occidental, de lo cual Yugoslavia, bajo la constitucin
de 1963, es el ejemplo ms cercano al Occidente. Asimismo, en los pa-
ses capitalistas, el Estado es el mayor empresario, patrn, banquero,
\'(mstructor, adquirente deproductos industriales y agrcolas, ypromotor
ti laeducacin, la investigacin y el arte.
Se puede sin temor dar un paso ms y comprobar que en el lugar
l' las ideologas socio-estatales, hasta ahora plenamente opuestas y ex-
l'luyentes, se ha ido abriendo paso una especie de ideologa universal de
validez general que se puede caracterizar, con una frase hecha, como el
. fuerzo por un ms alto nivel de vida para las amplias masas. Hoy
'omo ayer las vas por las que este fin superior debe alcanzarse son dis-
lintas segn las convicciones sociales dominantes; pero tambin aqu
'oinciden los sistemas polticos supuestamente irreconciliables en un
afn por una produccin nacional ms elevada (the gross national "pro-
<fuc!), que seconvierte en la consigna y salvacin de esta poca: Por un
nivel de vida ms alto se entiende ante todo la ampliacin de los servi-
cios sociales en beneficiados y prestaciones, en especial para los ancia-
nos y los incapacitados para el trabajo, y ms posibilidades de forma-
cin para los aventajados sin diferencias de posicin o clase. Brevemente,
lo que con una frase hecha contempornea se designa como lucha
contra la pobreza, se ha elevado al rango de ideologa universal, en
comparacin con la cual han perdido su significado todos los otros
postulados del dogma social. En el terreno de las prestaciones sociales,
la medicina pblica y la educacin, los Estados comunistas van todava
muy por delante; pero sobre todo Gran Bretaa, y asimismo la Repbli-
ca Federal Alemana y Francia, e incluso los Estados Unidos, han vanza-
do enormemente. Desde laltima guerra mundial la sociedad occidental
se ha colectivizado tambin visiblemente, en el conocimiento de que
el bienestar social es indivisible y que ninguna nacin puede ser mitad
pobre y mitad rica sin que su estabilidad resulte amenazada. Tambin
en Occidente el individuo debe capitular ms y ms ante la colectividad
pluralista del orden social. Este y Oeste se diferencian solamente en el
grado y el ritmo de lacolectivizacin y tambin en las relaciones de los
sectores pblico y privado de laeconoma, pero ya no en sus principios.
Todo esto pueden ser fenmenos ms o menos superficiales. La ra
zn profunda. para la convergencia estructural del mundo capitalista y
socialista yace en que la moderna sociedad industrial est igualmente
determinada por la tecnologa, tanto si est"orientada hacia el afn ca-
pitalista por el lucro como hacia laprosperidad general socialista. Dicho
con una frmula breve, tecnologa significa utilizacin sistemtica de
mtodos'y tcnicas cientficas para la produccin de bienes. Y la tec-
nologa implica indefectible e inevitablemente una planificacin, esto
es, fijacin de objetivos a largo plazo. La introduccin de un nuevo
automvil, de un nuevo sistema de armamento, de una nueva forma de
explotacin de la tierra, requiere una planificacin racional de varios
aos. Adems, lo que principalmente hace posible la planificacin, tanto
479 BIPOLARIDAD GLOBAL Y CON\"ERGENCIA IDEOLGICA
APNDICE 478
480
APNDICE
LAS TCNICAS DEL PROCESO POLTICO 481
en una sociedad socialista como en una capitalista, es la ayuda. fina~-
ciera y organizativa que por medio del Estado se dis~ensa a la mve~t~-
gacin cientfica. Slo el Estado tiene capacidad suficIente para pOSIbI-
litar la tecnolocra y su planificacin. En otras palabras: para la actual
sociedad indus7rial el Estado se ha hecho indispensable. Con ello la
convergencia del mundo occidental y oriental alcanz~ un ~rado de acero
camiento tecnolgico que debe caracterizarse como IdentIdad. Desde el
punto de vista tecnolgico la presunta bipolaridad se ha transformado
en coinciden tia oppositoru111.
5. LAS TCNICAS DEL PROCESO POLTICO
La asimilacin que se ha iniciado entre el constitucionalismo occi-
dental y el mbito de observancia comunista no se limita al terreno
ideolgico; alcanza mucho ms visiblemente a las t~cnicas del proceso
poltico. Los mismos soviticos, y en mayor medIda los Estado~ de
orientacin comunista de la Europa oriental, vieron que era aconsejable
por razones deprestigio internacional y til c~mo .medida ~e~s:a?ilidad
interna sustituir los antiguos mtodos arbItranos de aJundIcIdad y
violencia frente auna oposicin real o presunta por una serie de dispo-
siciones formales que en su conjunto pueden calificarse perfectam~nte
como la forma comunista del estado de derecho. No podemos analIzar
aqu hasta qu punto este relajamiento del mero poder estatal e.st en
relacin con la reciente formacin de una acomodada clase medra con
un status definido. Una persona que entra en conflicto con el aparato
estatal comunista hoy apenas lo pasa peor en Rusia que, por ejemplo,
en la Repblica Federal Alemana, en la medida en q~e en ambo~pases
se prescribe laprisin preventiva, de la cual se prescmde en la mmensa
mayora de los casos en los pases anglosajones mediante el acostum-
brado depsito de fianza. Del mismo modo, el marco penal es apenas
ms desfavorable para un condenado del otro lado del teln de acero
que para los declarados culpables de actividades anticonstitucionales en
la Repblica FeJdcral. La pena de muerte est abolida aqu como all;
en Francia es impuesta a lo sumo por tribunales militares y en Inglate-
rra desde la ley de 1967 no se admite ni en caso de homicidio. En
la rbita sovitica las personas consideradas enemigas del Estado no
son ya ejecutadas sumariamente. Las burdas acciones p~lticas de li~-
pieza (purgas) habituales en tiempos de Stalin han termm~do. E.I abIs-
mo entre la lite dominante del partido y la masa de destmatanos del
poder ha disminuido visiblemente. Las promociones en la oligarqua
del partido y en el funcionariado se basan mucho ms que ant~s en el
servicio, sea al partido sea a la administracin. Es caracterstlco que
1 tener o no ttulo, una herencia del rgimen zarista, que a su vez se
remonta histricamente al Bizancio medieval, juega tambin en el fun-
cionariado del Estado y de la industria del actual sistema sovitico un
papel extraordinario como smbolo de 'status.
La cumbre del partido y del Estado, que es idntica a la de cualquier
parte del pluripartidista Occidente, se renueva igual que all por coop-
tacin. En la medida en que exista nepotismo es menos visible desde
el exterior que en el Oeste, donde pueden utilizarse los mtodos de pu-
blicidad existentes. El modelo de una dictadura personal inexpugnable,
encarnado por el stalinismo, ha sido sustituido por un equipo de d,iri-
gentes colectivo (vid. supra, pg. 239 y ss.). El Consejo de ministros
y el Comit Central del partido comunista son rganos de responsabili-
dad colectiva. Deacuerdo con ello seefectu el relevo de Jruschov, que
se haba hecho necesario por razones obvias, por Kossyguin como pre-
sidente del Consejo de ministros y Breznev como presidente del Comit
Central, deun modo completamente regular, lo cual es tanto ms espec
tacular cuando se lo compara con la manera como, en la constitucional
Gran Bretaa, el entonces primer ministro Harold Macmillan sigui el
juego a su compaero de partido, el Earl of Home, posteriormente sir
Alee Douglas-Home, para conseguir el liderazgo poltico (octubre de
1963).10
Frente a ello se debe constatar que las libertades civiles, que repre-
sentan la caracterstica del constitucionalismo occidental, no han alcan-
zado en el mbito sovitico la validez que tienen normalmente en Occi-
dente, a pesar de que, si son ciertos los indicios, en general tambin
son deseadas por muchos intelectuales adictos al comunismo. Cierta-
mente se han producido lagunas en el control estatal de la formacin
de la opinin, pero sta contina -y presumiblemente permanecer as
largo tiempo- siendo manejada por el Estado. Evidentemente tampoco
cabe esperar el paso de los monolticos partidos comunistas al plura-
lismo de partidos deOccidente. Con ello falta en el mbito de influencia
comunista un elemento esencial para una estructura estatal liberal.
De cualquier modo queda por ver si el ciudadano ruso, rumano o
hngaro de la actual segunda generacin v.eah un defecto real de la
configuracin de su vida y si cambiara el servicio de sanidad pblica
gratuita, el acceso sin obstculos a las posibilidades educativas existen-
tes y la plena eliminacin del paro y del analfabetismo por las suprimi-
das libertades civiles. Por lo dems hay que notar que la libre forma-
cin de partidos en una comunidad reconocidamente democrtica como
la Repblica Federal Alemana, slo est garantizada dentro del marco,
10. Para lospormenores vid. LOEWENSTEIN, Grossbritarmiel1, vol. 1, pg. 386
Y ss.
482 APNDICE
FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO Y NEOPRESIDENCIALISMO 483
de la constitucin; el partido comunista est prohibido desde 1956 por
sentencia del Tribunal Constitucional Federal. Y en los Estados Unidos,
tras el Subversive Activities Control (MacCarran) Act de 1950, los miem-
bros del partido comunista y los afiliados al llamado frente de organi-
zaciones comunistas, fueron sometidos a importantes limitaciones de
sus derechos civiles, que en todo caso han sido considerablemente redu-
cidas en los ltimos aos por el Tribunal Supremo.
1t
En este contexto no se puede pasar por alto que en los regmenes
autoritarios, ya se trate del neopresidencialismo provisto de ropajes
constitucionales o de desnudas dictaduras militares, las libertades civi-
les no son a menudo ms respetadas que en el mismo Crculo sovitico.
Los tribunales de las organizaciones internacionales existentes estn de
acuerdo en afirmar que el respeto a las libertades ha disminuido en
todo el mundo de ao en ao. As, pues, se ha pecado intra muros et
extra.
6. LA FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO Y EL NEOPRESIDENCIALISMO
Algunos comentaristas de la obra dejaron traslucir que el tratamien-
to de tipos de gobierno calificados como neopresidencialistas (vid. su-
pra, pg. 84 Y ,ss.) haba sido en cierta medida demasiado breve. La
objecin es justificada, aunque est algo paliada por el hecho de que
hace diez aos la tendencia hacia el neopresidencialismo se haba des-
tacado mucho menos que desde entonces. De hecho la configuracin
neopresidencialista del gobierno, sobre todo en Francia, y su posterior
acogida en muchos pases en vas de desarrollo, es un fenmeno poltico-
estatal de suma importancia en la ltima dcada, puesto que corres-
ponde a la tendencia universal. hacia un poder ejecutivo fuerte, y se
manifiesta como casi dictatorial 'en el ejercicio del poder y simultnea-
mente legitimada democrticamente.
a) El modelo francs
Como la forma de gobierno de la V Repblica francesa, entonces en
sus comienzos, no poda ser discutida a fondo, debe ser ahora repasada
con algn detenimiento.J2
Durante los meses de mayo y junio de 1958 la IV Repblica francesa
11. Ms en detalle en LOEWENSTEIN, Vereinigte Staaten, pg. 547 y ss.; y
del mismo, "Staatspolitik und Verfassungsrecht in den Vereinigten Staaten,
1956-1964, JoR, N.F., vol. 13(1964), pg. 85 Y ss.
12. La bibliografa, en todas las lenguas imaginables, es, comprensible-
mente, amplia en extremo. Sobre la Constitucin de 1958y sus objetivos dan
una completa informacin HENRYW. EHRMANN,"Die Verfassungsennvicklung
imFrankreich del' Fnften Republik, JoR, N.F., vol. 10(1961), pg. 353 Y ss.;
GILBERTZIEBURA, Frankreic11s neues Regierungssystem, Colonia-Opladen, 1960.
d'semboc en una crisis estatal que puso en peligro su existencia. La
('alisa fue el dilema, aparentemente irresdluble, entre las aspiraciones
l' 'volucionarias a la independencia de la poblacin nativa en los tres
departamentos argelinos, formalmente pertenecientes a la Francia me-
Il'opolitana, y la tenaz resistencia opuesta por sectores de la minora
tle colonos franceses blancos apoyados por los decisivos militares y por
importantes elementos del capitalismo privado de la metrpoli. Los go-
biernos de coalicin socialista-burguesa frecuentes en la IV Repblica
dieron muestras de ser incapaces de dominar la situacin de alguna
forma; la quiebra completa de la autoridad gubernamental e incluso una
revuelta militar trada de Argelia a Francia convirtieron en amenaza-
doramente prximo el peligro apremiante de una guerra civil. Es inge-
nuo preguntar si realmente hubo medios para dominar la situacin,
despus que las unidades de la flota, a las que el gobierno Pflim!in orde-
n la ocupacin de la rebelde Crcega, rehusaron obedecer. De hecho
el general Charles de Gaulle result ser el salvador de la crtica situa-
cin porque amplios sectores atribuan slo a su autoridad personal la
capacidad para superar la crisis. Elide junio de 1958 consigui, de
acuerdo con la constitucin vigente, ser investido presidente del gobier-
no por la Asamblea Nacional por 329 votos frente a 250 en contra. Elu-
diendo el procedimiento normal de una Asamblea Nacional elegida como
portadora del pOl/voir constituant (lo cual era al fin y al cabo un des
cubrimiento francs), y basndose en una ley especial de autorizacin,
hizo elaborar por medio de comisiones de deliberacin designadas, sin
legitimacin constitucional, una nueva constitucin a la medida. sta
entr en vigor como la de la V Repblica francesa por referndum del
28 de septiembre de 1958
13
(una tcnica estatal consagrada en Francia
por la tradicin revolucionaria) 14 y sigue vigente desde entonces.
El desarrollo posterior (hasta las elecciones presidenciales de 1965 inclusive)
lo trata con ejemplar objetividad y precisin, con minuciosa indicacin bi-
bliogrfica, aunque exclusivamente francesa, JACQUES CHAPSAL,La vie politique
de la Frailee dpuis 1940, Pars, 1966, pg. 333Y ss. Bibliografa alemana: PETER
ZRN,Die republikanisehe Monarehie. Zur Struktur der Verfassung der V. Re-
publik in Fral1kreicl1, Munich, 1965; A. SATTLER,"Die Verfassung der Fnften
. Republik und das parlamentarische Regierungssystem, AoR, 87(1962), pg. 335
Y ss.; citemos adems de la bibliografa: MAURICEDUVERGER, La V/e Rpubli-
que et le rgime prsidentiel, Pars, 1961; PIERREMENDES-FRANCE, La rpublique
l11odeme, Pars, 1962; DOROTHYPICKLES.TI1e Fifth Republie, /nstitutions and
Polities (3: ed., Nueva York, 1965); E. ST. FURNISS,De Gaulle and the Freneh
Army, Nueva York, 1964.
13. La mayora de los votos afirmativos fue masiva (79,2 % de los votan-
tes o, si se contemplan las abstenciones, el 66,6 % de los que tenan derecho a
voto). Tambin en Argelia la mayora fue abrumadora, si bien por diferentes
motivos, puesto que los musulmanes esperaban que de Gaulle les concediera
la independencia, mientras que los colonos franceses crean que encontraran
una va de integracin duradera a Francia.
14. Cfr. sobre la tradicin francesa de la legislacin popular directa, KARL
LOEWENSTElN, Vo/k IIlld Par/al/lellt Ilach del' Staatsallffassul1g del' frw1Zosiscl1el1
Natiol1a/versallllll/ullg VOI1 1789, Munich, 1922 (reimpresin: Aalen, 1964);
HENRYW. EHR~IANN, "Direct Democracy in France, en Tl1e American Politi-
cal Scie17ce RevielV, LVII (1963),pg. 883 Y ss.; para la nueva praxis del refe-
rndum desde 1954,ch-. GILBERTBORTOLI, Soci%gie du rfrel1dwn dal1s /a
Frallce 11l0del'l1e, Pars, 1965.
El entonces presidente Ren Coty, que se haba mostrado benvolo
frente al cambio de rgimen, comunic que no presentara de nuevo su
candidatura. El general Charles de Gaulle fue elegido presidente de la
Repblica el 21 de diciembre de 1958por aplastante mayora de un co-,
legio de votantes al cual corresponda tambin la eleccin del Senado.
Las elecciones para la primera Asamblea Nacional, basadas en una ley
elcctoralque en general respetaba la tradicin, tuvieron lugar en dos
vueltas el 23y el 30de noviembre de 1958; dieron, por razones que no
vamos adetallar aqu, lamayora en la' segunda vuelta al partido gaullista
(Unian Natianal Rpl/blicaillc y grupos afiliados a ella) que de ninguna
manera corresponda a los votos recibidos en la primera. Como conse-
cuencia, la izquierda, catastrficamente dividida como siempre, y el
centro, estaban infrarrepresentados.
La constitucin de 1958, llamada con razn la Constitucin de de
Gaulle, pisaba un terreno poltico virgen en la medida en que pretenda
unir un ejecutivo fuerte en manos del presidente con el mantenimiento
de un parlamentarismo dbil o domesticado. Pero la balanza poltica
se inclin decisivamente a favor del fuerte poder presidencial y ha po-
dido mantenerse desde entonces en el mismo equilibrio. El Parlamento,
esto es, la Asamblea Nacional puede manifestar su falta de confianza en
el gobierno, por lo cual ste debe dimitir. El Parlamento, la Asamblea
Nacional, ha hecho. uso repetidas veces de este control interorgnico
frente al gobierno, pero una sola vez con xito (octubre de 1962), fren-
te a Georgcs Pompidou, llamado en abril de 1962 tras Michel Debr.
al oficio de pl:esidente del Consejo; ello condujo a la disolucin de la
Cmara y a nuevas elecciones para la Asamblea Nacional (noviembre
de 1962). Segn la constitucin, el presidente del Consejo (Prsident
du Callseil) y los titulares de los ministerios son llamados al cargo y se-
parados de l por el presidente de la Repblica. La Asamblea Nacional
tiene tan poca influencia sobre el conjunto del gabinete que la cons-
titucin, siguiendo aqu a la constitucin federal americana, determina
la incompatibilidad del mandato parlamentario con la pertenencia al
gabinete. Adems, la funcin legislativa del' Parlamento est esencial
mente limitada, en la medida en que una gran cantidad de importantes
materias lehan sido sustradas y traspasadas al poder reglamentario del
presidente. Y finalmente, segn el famoso artculo 16, el presidente
dispone de un poder para caso de urgencia del que puede hacer uso
15. En el primero de estos dos referndums el nivel de abstenciones
(23,S %!) era tan elevado que, aunque los votos afirmativos sumaban enefecto
el 75,3%delosvotantes, slo constituan un 55,9%delosquetenan derecho a
voto. En el segundo referndum, sin embargo, enel que el nmero deabsten-
ciones fue aproximadamente igual, disminuyeron de tal modo los votos ne-
gativos (9,3%) que el 90,6% aprobaron el plan de de Gaulle. Los plebiscitos
sobre Argelia prueban que el pueblo francs puede conseguir resultados tiles
incluso en una atmsfera cargada emocionalmente:
485 FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO Y NEOPRESIDENCIALISMO
segn su criterio por tiempo ilimitado, sin ningn control parlamen-
lario y que de hecho ya ha sido utilizado. As pues, el nuevo instru-
mento constitucional consiste en una constitucin presidencial que con-
trariamente alaconstitucin federal americana no sebasa en la igualdad
y coordinacin entre el Parlamento y la cumbre presidencial o el gobier-
no, sino que el ,Parlamento est conscientemente subordinado -y segn
seha demostrado, con pleno xito- al p'oder presidencial; una forma de
gobierno que sepuede calificar comparativamente y en oposicin al pre
sidencialismo norteamericano como neopresidencialista.
El presidente de la Repblica, de Gaulle, justific la confianza que
en l haba depositado la mayora de la nacin francesa y logr una so-
lucin del problema argelino aceptable para esta mayora. Solucin que
ciertamente no consisti en la integracin duradera del pas insurrecto'
al territorio metropolitano francs sino que finaliz con la concesin de
laplena e ilimitada independencia. En esta solucin ver la historia con
toda probabilidad el mayor servicio del general, que no slo supo neu-
tralizar diversas rebeliones de los impertrritos militares en Argelia,
sino que se mostr como un maestro de la estrategia poltica y un pro-
fundo conocedor de la mentalidad poltica francesa. Desde luego necesi-
t cuatro aos para el arreglo definitivo, en los que de nuevo dos refern-
dums marcaron las etapas. El plebiscito de 28de enero de 1961 ratific
su objetivo poltico al otorgar la plena autodeterminacin a Argelia, y
el de 8de abril de 1962le concedi un mandato popular para aplicar los
acuerdos de Evian concluidos con el gobierno rebelde de Argelia.
ls
El resultado de la gran jugada mereci la pena: tras la obtencin de
la independencia, el nuevo estado argelino mantuvo y estrech sus rela-
ciones con la antigua metrpoli, y Francia a su vez le proporcion ayuda
y apoyo tcnico y financiero considerables. Hoy Argelia y Francia son
recprocamente sus mejores clientes, y el dominio cultural de Francia en
frica del Norte no ha sufrido menoscabo de ningn gnero.
No es sta la ocasin para una apreciacin, aunque slo fuera suma
ria, del papel que el general, como autcrata de Francia, considerado con
todo derecho como un monarca republicano, ha jugado en los ltimos
diez aos. Puede considerarse seguro que conquist un alto rango en
la historia de Francia, de hecho slo comparable mutatis mutandis con
ambos Napoleones o quiz con Ge~rges Clemenceau. Desarroll un esti-
APNDICE 484
\

16. UnaexplicacinbasadaenUD conocimientontimodelamsticaper-


sonal dedeGaulley suconcienciademisinresultantedeellaenJEAN-RAY-
MOND TOURHEAUX, La Iragdie du gl1ral, Pars, 1967.
17. Cfr., por ejemplo, JEAN-Ll"C PARO!)!, Quatl:e.annes de contr~:ner~e
constitutionelie,enRev/le 1"ra/lraise de SCleI1C~PolI1ICL!e,XII (1963), pag:~45
yss.; FRANl;OIS GOGUEL, Rllexionssur lerglmepohtlqueenFranee,Ibld.,
pg. 813 Y ss. l' d
18. H. PARRIS, The COllseil d'Elal i/l Ihe 1"ifllt Repub IC, Goverl1lnenl an
Opposiliol1, 3 (1966/67), pg. 89 Y ss.
jopersonal 16 quehallamplioecofueradelasfronteras francesasySUp?,
gracias asu desacostumbrada personalidad, investir denuevo a FrancIa
de prestigio mundial. Conello Francia, en s una nacin demogrfica-
mentepequea, auncuando intelectual y econmicamentecompletamen-
teautrquica, haentrado denuevo enlalista delas grandes potencias.
Enpolticaexterior su retirada del pacto militar delaOTAN,suacerca-
miento a laesfera sovitica, suabierta hostilidad al mundo anglosajn,
dedondeprocedeladoblenegativaalaentrada deGran Bretaa enel
Mercado ComnEuropeo (1963 y 1967) Y su enemistad con Israel con
motivo de la guerra contra los rabes (junio de 1967), han resultado
hechosenormemente divulgadosy controvertidos.
Lapoltica exterior del general de Gaullecaus tanta sensacin que
por ello el juicio sobre su poltica interior tena que salir perjudicada.
Las decisionesen cuestiones econmicas, por las queel inters del ge-
neral noera mayor quesuconocimiento, las dej lamayor parte delas
vecesenmanos delos tecncratas desus ministerios. Laprosperidad de
Francia, herencia dela IV Repblica, tan denostada por de Gaulle, no
alcanzaba a importantes sectores. Mientras los servicios sociales fran-
cesespuedenequipararse perfectamente alos decualquier otro pas fue-
radelosdel mbito sovitico, laagricultura ylaconstruccin devivien-
dashan quedado atrs enunpas depor s rico. El nivel desalarios de
estos trabajadores es inferior al de otras industrias estatales punta y
lajornada de trabajo de ordinario ms larga. El nivel de vidageneral
nosehaelevadopor encimadel delaIVRepblica, si esquelohahecho
algo, debidoalasubida deprecios, desfavorablepara el consumo delas
masas.
Enel contexto deuna teora delaconstitucin tiene especial impor-
tancia la manera en que el todopoderoso general-jefe de Estado y su
gobierno hanmaltratado supropia constitucinY Queel Conseil Consti-
tutionnel previsto por la constitucin no estuviese en condiciones de
oponerse era de esperar. Slo el Conseil d'Etat mantuvo fielmente su
papel tradicional debastin delas instituciones republicanas 18 sin que
por lo dems pudiera ejercer una influencia inmediata puesto que no
esun tribunal constitucional. Lasinstituciones parlamentarias represen-
tativas existentes -el Senado no se ha dej~do convertir a la mayora
18a. Desdequelaleyentrenvigoren1881 hasta1958 slohubonueve
yentre1958 y1968 trescientos!
487 FORMA AUTO:lITARIA DE GOBIERNO Y NEOPRESIDENCIALISMO
gaullista durante todo el perodo- fueron arrinconadas siempre que
fueposible. Por ejemplo, inmediatamente desp~s delas eleccionespar-
lamentarias de 1967 la exigua mayora fue implacablemente utilizada
parahacer entrar envigor, por mediodeleyesparlamentarias envez de
por vareglamentaria, un conjunto determinantes y controvertidas me-
didaseconmicas, entre ellas laparticipacin de los trabajadores enel
beneficiode las empresas, queno era apoyada ni por stos ni por los
empresarios. Enlaeleccindelosmiembros desus gabinetes el general
ha sido afortunado o, como sedebereconocer para ser justos, ha de-
mostrado suespecial talento parael conocimiento deloshombres. Rara
vezenun estado contemporneo seha reunido un equipo gubernamen-
tal ms capaz, y el desgaste de los miembros del gabinete ha sido sor
prendentemente reducido. Pero los ministros no hacen sino recibir r-
denes, comoabiertamente corresponde al espritu delaconstitucin; la
libreexpresindeopiniones enlas sesiones del gabinetequed reducida
al mnimo segn testimonios fidedignos y los miembros del gabinete
eran severamente exhortados a limitarse a sus departamentos, lo qur
por ejemplo, causara la dimisin del primer ministro deHacienda An-
toinePinay. Perosobretodo, el gobierno disponadel monopolio de los
medios detelecomunicacin, queen"nuestra pocason ms importantes
para laformacin delaopinin quelaprensa poltica. Tanto enlosre-
ferndums como en las elecciones parlamentarias, la oposicin recibi
dietas tan escasas quenada podahacer frente alamasiva propaganda
gubernamental. El jefe del Estado apareca personalmente en la pe-
quea pantalla -incluso llegado el momento enel quelas leyeselecto-
rales prohiban todapropaganda-, detal modoqueno setrataba dela
opinin del gobierno, sinodelavoz dela nacinquede Gaullealegaba
personificar.
Laslibertades cvicastradicionales fueronengeneral respetadas como
nosepodadejar deesperar deunhombre detanprofunda cultura his-
trica; sinembargo, seprodujeron encasosaislados, inclusodespus que
fuelevantado el estado deurgencia queautorizaba aello, abusos contra
laspersonas ylas libertades personales queenotros pases democrticos
no hubiesen quedado sin rectificacin judicial. Tambin el presidente,
excesivamente irritable contra la crtica pblica, hizo incoar, por pre-
suntas ofensas al oficio presidencial, ms procedimientos penales que
todos loshabidos desdeel comienzode laRepblicafrancesa hasta en-
tonces.
18a
Pero ciertamente laviolacindems graves consecuencias de
laconstitucin vigentela supuso lapropuesta dereforma de la consti-
tucinpresentada por el gobierno ainstancias del general, por mediode
APNDICE 486
19. Vid. el material en CHAPSAL, op. cit., pg. 463Y ss., Y ms literatura
en pg. 5 71 .
20. Vid. FRAN<;OIS GOGUEL, L'lection prsidentielle fran<;aisede dcem-
bre 1965,enRevue Fran9aise de Science Politique, XVI (1966),pg. 221Y ss.
la cual la eleccin popular directa del presidente segn el modelo ame-
ricano deba sustituir alaeleccin indirecta existente hasta esemomento.
El artculo 8de la Constitucin de 1958 prescriba obligatoriamente que
el presidente fuera elegido para un perodo de siete aos por un colegio
electoral cuyo peso principal recaa en los consejos municipales de
las pequeas ciudades y de los pueblos. El artculo 89 establece para
toda reforma de la constitucin un procedimiento predominantemente
parlamentario. Lareforma propuesta sobre laeleccin del presidente por
el mismo electorado, en vez de tener lugar ese procedimiento, iba a rea-
lizarse por medio de un referndum sin ninguna intervencin de las
cmaras parlamentarias. Los juristas del gobierno se apoyaban en la
mxima fundamental de lasoberana del pueblo, formulada en el artcu-
lo 3, que poda manifestarse a travs de medidas tanto representativas
como plebiscitarias, as como en el artculo 11 que prev el referndum
para laorganizacin de los poderes pblicos. Los juristas independientes
eran unnimamente de la opinin de que el procedimiento proyectado
era anticonstitucional y advirtieron del inminente golpe de Estado. Tam-
bin el Consejo Constitucional y el Conseil d'tat formularon reparos.
19
El referndum de28 deoctubre de 1962 sobre el nuevo modo de elec-
cin consigui ciertamente una mayora delos votantes (61,7por ciento),
pero dada lacantidad de abstenciones (22,7 por ciento) resultaba de he-
cho ser tan slo una minora (46,4por ciento).
Por ello no poda constituir ninguna sorpresa que en las elecciones
presidenciales celebradas el 5 dediciembre de 1965, el general de Gaulle,
que sepresentaba alareeleccin, slo pudiera conseguir el 44por ciento
de los votos emitidos, mientras sus contrincantes ms prximos logra-
ron, Fran<;oisMitterrand (por la izquierda socialista) el 32 por ciento y
Jean Lecanuet (por el centro burgus) el 16 por ciento. De este modo
fue forzoso ir a una segunqa vuelta, perjudicial para su prestigio, con
Mitterand (19 de diciembre de 1965), que si bien la gan con una ma-
yora del 55por ciento, considerando las abstenciones, resultaba de nue-
vo ser una minora del 45 por ciento de la nacin.lO
Con la introduccin de la eleccin popular directa del jefe del Esta-
do cabe caracterizar al rgimen dedeGaulle tambin formalmente como
.neopresidencial. La autoridad del presidente se ha robustecido con la
untura de aceite democrtico, mientras que por el contrario las institu-
ciones parlamentarias se han debilitado. Esto hace ver claramente la
diferencia con el autntico presidencialismo americano, que se basa en
una coordinacin entre el ejecutivo y el legislativo.
El tiempo transcurido desde el comienzo de la V Repblica france-
sa, una dcada, es lo suficientemente largo como para emitir un juicio
sobre si el tipo de gobierno del neopresidencialismo fundado por de
Gaulle ha calado realmente en la opinin pblica. Las elecciones para
laAsamblea Nacional celebradas desde 1958 constituyen al respecto un
lndice fiable, as como los plebiscitos, en cualquier caso muy condiciona-
dos emocionalmente. En los cambios debidos a tctica electoral que
tienen lugar en la segunda vuelta no podemos entrar aqu, si bien la
primera refleja mucho ms fielmente la opinin pblica que aqulla, li
mitada slo alos dos candidatos con ms votos.
En las elecciones para la primera Asamblea Nacional del 23 y' 30 de
noviembre de 1958, los votos se dividieron como hasta entonces en la
primera vuelta en ocho bloques de partidos, y el partido gaullista (Union
Nouvelle Rpublicaine-UNR) ni siquiera era el ms fuerte entre ellos.
Por el contrario, en la segunda vuelta, que en Francia siempre acta
como una bola de nieve, concert acuerdos con todos los partidos bur-
gueses, de modo que la UNR pudo lograr 198 escaos; con un reparto
proporcional slo hubiera conseguido 82 mandatos. Por su parte, los
comunistas que en la primera vuelta haban logrado 97 escaos se tu-
vieron que conformar en la segunda vuelta con slo diez ms. Los so-
cialistas alcanzaron 44 en vez de los 72 que proporcionalmente les hu-
bieran correspondido. De este modo los gaullistas con sus aliados bur-
gueses tenan una fuerte mayora de dos tercios frente a la fuerza
combinada de los partidos de izquierda.
El 5 de octubre de 1962 laAsamblea Nacional aprob un voto decen-
sura presentado por el encanecido len parlamentario Paul Reynaud
contra el gobierno Pompidou por 280 votos contra 231, esto es, con los
votos de todos los partidos frente a los gaullistas. La causa fue la pro-
puesta presidencial deeleccin popular en vez del sistema constitucional-
mente establecido. La rebelde Asamblea Nacional fue inmediatamente
disuelta. Las elecciones para la segunda Asamblea Nacional tuvieron lu-
gar el 18' y 25 de noviembre de 1962. En la primera vuelta hubo un por-
centaje de bstenciones no alcanzado nunca hasta entonces (31,3 por
ciento!). La UNR, que se revel como el partido ms fuerte con el 31
por ciento de los votos emitidos, un xito como no se haba conseguido
desde el fin de la guerra, estaba sin embargo, muy lejos de alcanzar la
mayora. Pero en la segunda vuelta, que en muchos casos acab en un
duelo entre los gaullistas y los comunistas, los primeros obtuvieron 233
asientos de un total de 482diputados, a los que haba que aadir toda
va los 35 republicanos independientes, aliados con ellos bajo el lideraz,
go de G:scard d'Estaing. As, por primera vez en lahistoria parlamenta-
ria francesa, un solo partido consegua lamayora absoluta (241 escaos).
Frente a eso los comunistas aumentaron de 10 a 41 asientos y los socia-
489 FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO Y NEOPRESIDENCIALISMO APNDICE 488
490 APNDICE
FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO Y NEOPRESIDENCIALISMO 491
listas de 43a 66. Con esta mayora ampliamente confortable, el s'.
gundo gobierno Pompidoupudo permanecer enel poder ms decuatro
aos sinel peligro deunaderrota parlamentaria.
En las siguientes eleccionespara la tercera Asamblea Nacional (8y
15 demarzode 1967) laconstelacinpoltica dioun dramtico giro. En
el conocimiento de queslocon acuerdos alectorales acordados y cum-
plidos incondicionalmente podan desbancar a la mayora gaullista, los
partidos burgueses no gaullistas, cuyos candidatos yaen las anteriores
elecciones presidenciales haban salido espectacularmente airosos, pac-
taron conlos partidos deizquierda socialista ycomunista tanto para la
primera vuelta como especialmente para la segunda. El resultado fue
que los gaullistas (con sus afiliadoslos republicanos independientes) al
perder 25mandatos pudieron mantener la mayora slo por un nico
escao. Laizquierda no comunista (Fdration Dmocratique et Socia
liste Gauche) compuesta de socialistas y burgueses pudo elevar su n
mero de escaos, con un aumento de25, a 116 mandatos, y el partido
comunista, ganando 32, a73.
As pues, sehaproducido alolargodel deceniotranscurrido desdeel
comienzodelaVRepblicaqueha debilitado considerablemente el Par-
lamento, una nuevaconstelacin departidos, queyano permite al par-
tido gubernamental determinar el curso dela pol~icainterior francesa
segnel buen criterio soberano del presidente de Gaulle. Lapelota de
lapolticaest denuevo en el tradicional tejado parlamentario.
El general deGaullehaimplantado enel plazodeunadcadael tipo
ideal, por as decirlo, de laforma degobierno caracterizable como neo-
presidencialista. Aunqueno seacompletamente nueva, puesto que tiene
un precedente, por ejemplo en la constitucin polaca de Pilsudski de
1935, puede reivindicar el ser una constitucin originaria (vid. supra,
pg. 209),yhaejercido encuanto tal una influenciaextraordinaria enla
elaboracin deotras constituciones contemporneas. Esforzndose por
una terminologa.expresiva, quizsera preferible clasificarla como mo-
nocracia constitucional, lo cual podra parecer al observador con cono-
cimientos histricos una evocacindeladominacindel gran AugustO.
21
Los franceses han sabido siempre bandearse con las sorpresas pol
ticas. Enabril y mayo de 1968 laagitacin estudiantil universal, nacida
delasociedad demasas ydirigida contra ella, invadi Francia. Los es-
tudiantes, en su mayora provenientes de capas acomodadas, tenan
quejas fundadas. Laformacin orientada deun modo humanista, en s
misma superior, es elitista y no corresponde ya a la afluencia de las
masasalaenseanzayalasnecesidades deunasociedadtecnolgica. En
21. Vid. KARLLoEWENSTEIN, DiekonstitutionelleMonokra!iedesAug~s-
tus, ~ei~schritt tr Politi.k, N:F.,9(~961), pg. 1?7 Y ss.; publIcadotamblen
enBeztrilge zur StaatssoZlOloge, Tubmga, 1961, pago3y ss.
Purs, en torno a lavenerable Sorbona y sus alrededores, seformaron
.ulvajesbarricadas, tras las cuales los estudiantes, conadoquines como
lI1unicin,y las tapas delos cubos del servicios delimpiezacomo escu-
los, ofrecieron una heroica y desesperada resistencia a la polica anti-
disturbios, armada hasta los dientes. Pero larevuelta estudiantil acab
'onvirtindose, en cierto modo por un estallido espontneo, en una
huelgageneral en laque los trabajadores ocuparon las fbricas y a la
cual seunieron los campesinos demanera inmediata y numerosa, sobre
lodoenel sudoeste, opuesto al gobierno. Durantesemanas estuvieron pa-
ralizadosel trficoyel comercio. Laspropuestas demejora del nivel de
vidaelaboradas precipitadamente por el sorprendido gobierno fueron
aceptadas sin dudar por los dirigentes sindicales, pero los obreros las
rechazaron lamayoradelas veces.
El gobierno seencontr sin recursos. El primer ministro Pompidou
estabaausente, enunviajedepropaganda al lejanoAfganistn, yel jefe
del Estado era aclamado en la Rumana comunista. Vuelto anticipada-
mente y con pleno desconocimiento de la situacin, se refugi. c~mo
primera medida en la mstica, tan apreciada por l, de un plebiscito:
unaleydeba conceder al gobierno plenos poderes para realizar una re-
forma que no sebasara enel capitalismo ni en el comunismo, sinoen
unademocraciadeparticipacin. Prescindiendo decualquier otro pun-
to de vista, la propuesta era completamente anticonstitucional, puesto
quesloel Parlamento, noel electorado, puede promulgar leyes.
Incluso laAsambleaNacional sevioarrastrada por el torbellino an-
tigaullista, yaqueal vacilar los republicanos independientes deGiscard
d'Estaing, que hasta ese momento haban sido indispensables para la
composicin de la mayora, la Asambleapoda contar con un voto de
noconfianza(vid. supra, pg. 33,nota 12. - N. del T.) contra el gobierno
ypor ellocon un golpedirecto contra el presidente. En esta situacin
el general de Gaulle jug sus cartas de un modo maestro y gan la
partida. Una vezque sehubo asegurado el apoyo militar en una visita
relmpagoalacomandancia del ejrcito francs del Rhin en Baden-Ba-
denyBelfort, diomarcha atrs enel proyectado referndum y disolvi
repentinamente laAsambleaNacional, medidas que segndicen fueron
adoptadas por presin de Pompidou. Las eleccionesfueron fijadas para
el 23y el 30dejunio de 1968. Loscarros decombate retumbaron por
lossuburbios de Pars; lahuelga general se derrumb.
Los gaullistas, que serebautizaron como Uninde la Defensa Na-
cional, dirigieron la campaa bajo el smbolo de la bandera tricolor
frente a la bandera roja, como una campaa contra una toma comu-
nistadel poder, peseal hechociertodequeloscomunistas notenannada .
que ver con la' revuelta estudiantil y de que no haban convocado ni
alentado la huelga general. Pero COIloen poltica el fin justifica los
medios, la jugada les sali redonda gracias al sobresaltado electorado.
Laburguesa propietaria, que en Francia puede llegar ms a laizquierdo
que en cualquier otra parte, reaccion al trauma de la parlisis de lo
vida pblica durante varias semanas con un poderoso desplazamiento
hacia los gaullistas. stos se destacaron ya en la primera vuelta, en la
que lograron ms de 150mandatos del total de 175 decididos en esta
vuelta. En la segunda vuelta les ayud el susto que a los burgueses, y
sobre todo al electorado femenino, les haba calado hasta los huesos.
Pues la oposicin -comunistas, socialistas y la Federacin de la Iz-
quierda Democrtica, principal punto de confluencia delaoposicin bur-
guesa- destac en la segunda vuelta, como el ao anterior, a aquellos
candidatos que contaban con ms bazas frente a los gaullistas o sus
aliados; pero el electorado no se preocup de las consignas de los par-
"tidos y vot a los gaullistas. Laoposicin no conserv ni uno solo de los
52 mandatos que en 1967haba conseguido con una mayora de menos
de mil votos. El resultado fue tan espectacular para la Unin de la De-
fensa Nacional como desastroso para la oposicin; por primera vez en
toda lahistoria parlamentaria francesa un solo partido consegua la ma-
yora absoluta de los asientos -ms de 290 de un total de 487, a los
que todava haba que aadir los de ultramar-, sin depender de nin-
gn aliado. Los republicanos independientes de Giscard d'Estaing tam-
bin consiguieron aumentar el nmero de mandatos a 64. Frente a ello,
los comunistas quedaron reducidos a 33escaos, justo lo suficiente para
la formacin de un grupo parlamentario y la izquierda burguesa pas
de 121mandatos a57, o sea menos dela mitad. Laoposicin dispona en
adelante deapenas 90escaos" en vez de los 195en laanterior Asamblea
Nacional. Una consecuencia ms, comnmente 'sentida, fue que Pierre
Mendes-France fue completamente arrollado -perdi su escao en Gre-
noble con slo 132 votos (de ms de 62.000)-, y poda haber llegado
conello al final desucarrera poltica..As pues, los gaullistas y sus aliados
dominaban la nueva Asamblea Nacional con una mayora superior a los
dos tercios.
Polticamente los resultados no implicaban cambio alguno, puesto que
la ventaja numrica de votos de los partidos gubernamentales era de
escasa importancia. En laprimera vuelta los gaullistas y sus aliados re
cibieron 10millones de votos y laoposicin" 9 millones. Incluso en laV-
tacin de desempate laproporcin era tan slo de 6,7 millones frente a
6,1. Los porcentajes de los partidos apenas haban variado respecto a
las elecciones de 1967. En consecuencia, en la primera vuelta los gaullis-
tas recibieron el 37,1 por ciento de los votos emitidos, y los republicanos
independientes de Giscard d'Estaing alrededor del 8,4por ciento; un to-
tal, pues, deun 46,1por ciento que no alcanzaba lamayora. Y esun efecto
tradicional del sistema electoral francs que la votacin de desempate
deforma por completo la autntica voluntad popular, que slo se puede
Inferir de la primera vuelta. Tambin las abstenciones se mantuvieron
I ntro de lmites aceptables; fue mayor esta vez el miedo al fantasma
rojo que el descontento habitual con el Estado.
El verdadero triunfador de esta noble batalla electoral no fue el fa-
ligado jefe de Estado de Gaulle sino su primer ministro Pompidou,
quien haba literalmente salvado enel ltimo momento al rgimen, gra-
vemente quebrantado. Sin embargo no se lereconoci. El desagradecido
jefe de Estado le sustituy de forma completamente imprevista por el
ms complaciente Couve de Murville (9 de julio).
Sin embargo, no basta una mayora aplastante en laAsamblea Nacio-
nal para solucionar los pr~blemas de la poltica interior francesa, aban-
donados durante un decenio completo y que se han puesto sbitamente
a la luz con los acontecimientos de los ltimos meses. En raras ocasio-
nes sepueden abordar simplemente con leyes los problemas econmicos
y sociales. El sistema monetario francs se ha deteriorado gravemente.
Las mejoras del nivel de vida concedidas a los trabajadores se han des-
valorizado a causa de la ola inflacionista posterior. Sin una reorganiza-
cin radical de la agricultura francesa los pequeos campesinos segui-
rn como hasta ahora en la indigencia. Sin duda la revolucin estudian-
til queda por lo pronto apaciguada con la amplia reforma universitaria
del ministro de Educacin Flix Faure. A pesar de ello, el gobierno de
CouvedeMurville seenfrenta contiempos difciles. No es necesario hacer
profecas polticas para prever que antes o despus un poderoso mar de
fondo social inundar de nuevo la orilla. Donde falla la oposicin parla-
mentaria, hace su aparicin la extraparlamentaria.
A un autntico lder, como es indudablemente Charles de Gaulle, no
se le puede negar el derecho segn su parecer, de hacer uso, en inters
de la nacin, de las posibilidades de liderazgo creadas por l mismo.
Pero es indiscutible que la autoridad y popularidad del general, visi-
blemente envejecido, se haba deteriorado en los ltimos aos, lo cual
no poda ocultarse tras la cultivada fachada de su estilo personal. Por
doquier y especialmente en el hombre de lacalle, cuya elevada inteligen-
cia poltica se elogia en Francia con toda razn, cobra fuerza la impa-
ciencia con la idiosincrasia de un anciano y el descontento con la inca
pacitacin de la nacin, por no hablar del aislamiento en el que ha de
sembocado lapoltica exterior francesa del jefe del Estado. Para decirlo
sin rodeos: a de Gaulle no se le toma ya en serio sino que se espera
su marcha. Esto no significa nada en loque se refiere al puesto de honor
que lecorresponde en la historia de Francia, si es que no en la europea
o en lamundial. Respecto a lo que es esencial en el marco de una tip-
loga de la naturaleza de los gobiernos, a saber, si el ejercicio del domi
nio por los detentadores del poder es beneficioso para lasituacin social
492 AP~NDICE FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO Y NEOPRESIDENCIALISMO 493
494 APNDICE
FORMA AUTORITARIA DE GOBIERNO Y NEO PRESIDENCIALISMO 495
de los destinatarios del mismo, esto es, del pueblo en cuanto tal, el ve
redicto negativo ha sido emitido por el pueblo francs con motivo de la
explosin social anterior a las elecciones. Tras un decenio completo d'
ejercicio ininterrumpido del poder, el neopresidencialismo personificado
por el rgimen de de Gaulle ha fracasado en asegurarse el favor de los
trabajadores y del campesinado. Excluidos de la prosperidad e indife-
rentes a las aspiraciones de grandeur del rgimen, estos sectores han
sopesado a ste.y lo han encontrado demasiado liviano.
Lo que ocurra despus de de Gaulle es una cuestin completamente
en suspenso. Quienquiera que le suceda podr tener quizs el talento
poltico de de Gaulle, pero no su categora y su auctoritas. Se puede
predecir con seguridad que el pueblo francs no tolerar a ningn suce-
sor de de Gaulle el desprecio a los partidos y el debilitamiento del Par-
lamento que ste se pudo permitir gracias a especiales circunstancias.
Lamalaise con el rgimen autoritario es profunda y no se la puede des-
preciar a lalarga. Los franceses estn hartos de ser tratados como sb-
ditos: quieren ser de nuevo ciudadanos. Reclaman democracia en vez de
megalocracia. As pues, dentro de lo que humanamente cabe prever, se
puede contar con que a la V Repblica le seguir la VI, cuya tarea ser
evitar tanto la Escila del pluripartidismo disgregador como el Caribdis
de una dictadura presidencial autoritaria. No sera la primera vez que
los franceses ponen a disposicin de sus contemporneos un nuevo tipo
de gobierno utilizable.
b) Las imitaciones
El influjo del tipo gaullista degobierno es especialmente visible, como
es natural, en las antiguas colonias francesas de Africa. Por ejemplo,
Tnez (1959) cuyo presidente y gobierno ni siquiera son responsables
ante el Parlamento; Senegal y Costa de Marfil (1960) y Argelia (1963),
este ltimo Estado hasta el golpe militar del coronel Bumedin (1964).
La forma constitucional gaullista ha encontrado, sin embargo, cre-
cientes partidarios tambin en otros lugares, como aquellos en que los
detentadores del poder, ya sean militares o civiles apoyados en el ejr-
cito, encuentran ventajoso esconder un gobierno realmente autoritario
tras una fachada pseudo-constitucional. El Estado ms importante des-
pus deFrancia que se ha declarado partidario de este sistema es Brasil.
El pas puede vanagloriarse deuna tradicin constitucional de un notable
arraigo para las condiciones latinoamericanas, tradicin que tambin los
generales polticos estn acostumbrados a tener en cuenta. Al acabar el
perodo presidencial de Jucelino Kubitschek (1955-1960) hubo repetidos
relevos en la presidencia (Janio Quadros y Goulart), tras lo cual los ge-
nerales intervinieron y se hicieron con el poder. Bajo la presidencia del
mariscal Humberto de Alenear Castello Branco se celebr incluso un
plebiscito (6 de enero de 1963) sobre si el rgimen parlamentario exis-
tcnte segn la constitucin de 1946deba ser sustituido por otro mani-
liestamente presidencial. Como no poda dejarse de esperar, vista la pre-
sin ejercida desde arriba, la mayora se pronunci por este ltimo. Una
nueva constitucin elaborada por el gobierno fue finalmente aprobada
por el Congreso el 22 de enero de 1967y entr en vigor el 15de marzo
del mismo ao, al tiempo que la entrada en funciones del nuevo presi-
dente Arturo Costa e Silva. La constitucin rinde tributo a un neopresi-
dencialismo no adulterado, en el que el centro de la decisin reside
nicamente en las manos del presidente y del gobierno nombrado por
l. Las instituciones parlamentarias subsisten, pero completamente pu-
rificadas; todos los lderes de la oposicin con prestigio o con posibili-
dades de adquirirlo fueron reducidos al silencio, prohibindose les la
aceptacin de cargos electivos por largos aos o forzndoles al exilio.
Simultneamente se promulg una ley de prensa que dio al gobierno
todas las bazas deseadas para limar auna oposicin de conocidos cnicos
brasileos. En el Congreso y en la formacin de la opinin puede haber
una cierta oposicin, pero en ningn caso demasiada.
Otro ejemplo parecfdo fue Indonesia, uno de los pases ms populo-
sos, bajo Sukarno (hasta su eliminacin poltica enel ao 1967). Sukarno,
presidente de la Repblica, haba asumido desde 1963incluso la presi-
dencia del Consejo deministros, con lo cual sehizo con el verdadero po-
der ejecutivo. Lo que all se calificaba como democracia dirigida era
meramente una decoracin de escaparate.
No sepuede trazar una lnea tajante de separacin entre el neopresi.
dencialismo y una dictadura a secas. Esto vale tanto para Latinoamrica
como especialmente para los pases en vas de desarrollo de Africa 22 y
22. Tanto en los Estados Unidos como en Alemania se ha puesto de
modael ?cuparse de.lospases africanos envas dedesarrollo, mucho menos
en.cambIOen la~antiguas potencias coloniales, a las que la materia interesa
ma~.. Cfr. por ejemplo M. Fortes y E. E. Evans-Pritchard (editor), African
Polttlcal.Systems, Londres, 1961;HERBERTJ. SPIRO,Politics in Africa, Engle-
wood Chffs, N. J., ~9?2;Gw.e~do~enM: Carter (editora), Five African States,
Itha.ca, N. Y..' 1963;lbld., POlttlCS mAfrzca, Nueva York, 1966;LucyMAIR,New
Natwns, Chlcago 1963;.ARISTI!lEA. ZOLBERG, Creating Political Order, The
Party States of West-Afrzca, Chlcago, 1966;D. E. ASHFORDThe Elusiveness of
Pawer, Th~ Nr~can Single .Party States, Ithaca, N. Y., 1966;WILLIAMARTHUR
~EWIS,POlt~lCSm.West-Afrzca, Londres, 1965;DOROTHYDODGE, African POlitlCS
mPerSpeC!lVe, Prmceton, N. J., 1966;JEANROUSSEAU, Afrique noire et indpen-
dante, Pans, 1962.
Delas numerc;>sasI}lonografassobre pases aislados, citaremos: FREDERICK
A. O. SCHWARZ, Jr., Nlgeria, The Tribes, the Nation or the Race Boston 1965'
BRIANWEINSTEIN, Gab?n, fo!ation-building on the Ogou, Boston,'1967; CLEMENS
HENRYMOORE,Tunesla smce Independence, University of California Press,
1965;James S. Colemany Charles G. Rosberg (editores) Political Parties and
National Integration in Tropical Africa, University of alifornia Press, 1964;
RENLEMARCHANO, Political Awakening in the Congo, University of Califor-
nia Press, 1964;J. A. BALLARo, "Politics and Government in Former French
West- and Equatorial Africa, en Journal of Modern African Studies, 3(1965),
pg. 589 Y ss., ofrece una excelente bibliografa crtica para una parte de
frica.
De las exposiciones alemanas sobre el tema citamos: FRANZANSPRENGER,
Politik im Schwarzen Afrika, Colonia-Opladen, 1961; Afrika, Eine politische
Landerkunde, reedicin, Berln, 1967; EUGENFEHR, Demokratische Staats-
formen in Westafrika, Zurich, 1965; P. J. IOENBURG, "Demokratie und Auto-
kratie im tropischen Afrika, en Europa-Archiv, 20 (1965), pg. 419 Y ss.;
Hans-Ulrich Scupin (editor), Unvollendete Demokratien, Organisationsformen
und Herrschaftsstrukturen in nichtkommunistischen Entwicklungsliindern,
Colonia-Opladen, 1965.
23. Vid. el denso estudio, tambin con una detallada bibliografa, de KARL
J. NEwMAN, Die Entwicklungsdiktatur und der Verfassungsstaat, Frankfurt/
Main-Bonn, 1963.
Asia que todava recientemente se encontraban bajo dominio colonial.
Estos pases se han encaminado con frecuencia hacia un tipo de gobier-
no, en el que un jefe de tribu, que ha desempeado en la formacin del
Estado el papel de un George Washington o de un Bismarck local, s
convierte en dictador. A pesar de que el ejercicio del dominio est con
cierta frecuencia cubierto de prendas constitucionales y que incluso exis-
ten instituciones parlamentarias, para el caso no es sino un poder dic-
tatorial.
La aparicin de tales dictaduras desarrollistas 2J no es sorprendente,
ni por otra parte se hubiese podido evitar. No se poda esperar que or-
ganizaciones sociales que hasta entonces se basaban en estructuras tri-
bales y otras formas comunitarias primitivas y en las cuales los tabs
y prejuicios, a menudo de naturaleza religiosa, determinan hoy tanto
como ayer ala conducta social, se transformasen en una noche en Esta-
dos democrticos segn el modelo occidental y pudiesen operar con
procedimientos igualmente democrticos. Slo el liderazgo sustancial-
mente dictatorial de algunos miembros de la lite educada en Occidente,
a quienes las poblaciones rurales han atribuido con razn o sin ella cua-
lidades carismticas, poda integrar una comunidad tribal en un Estado
moderno. Laestructura poltica tena que ser necesariamente monopolio
de un nico partido estatal, o bien excluir totalmente la formacin de
partidos. La experiencia de muchos pases descolonizados demuestra
que la dictadura, disimulada por medio de una 'constitucin nominal o
semntica, es la nica solucin viable durante un perodo de transicin
de una duracin imprevisible para, en suma, establecer un Estado sobre
unas tribus amenudo asentadas dentro de unas fronteras trazadas arbi-
trariamente. Muchas de estas dictaduras de transicin estn dirigidas
por civiles, siempre que la lite que lleva a cabo la descolonizacin tenga
un carcter civil. Pero la dictadura puede tambin recaer en alguno de
los oficiales formados en la mayora de los casos en una academia mili-
7. LA DICTADURA MILITAR
497 LA DICTADURA MILITAR
tar occidental. El tiempo que estas dictaduras de transicin puedan man-
tenerse en el poder es imprevisible.
Por otra 'parte, no son en absoluto excepcionales entre los pases en
vas de desarrollo, y especialmente entre los de procedencia francesa, los
Estados constitucionales, cuando no plenamente democrticos. Como
ejemplos se pueden citar Costa de Marfil, cuyo presidente, de formacin
francesa, Felix Houphouet-Boigny plasm en la Constitucin de 1960un
fiel modelo de la Constitucin de de Gaulle, o Senegal, que bajo el
presidente Lopold Senghor sigui igualmente las huellas de de Gaulle
con la Constitucin de 1960; tras el fallido golpe del primer ministro,
derribado por el Parlamento (1962), este cargo fue suprimido y el poder
ejecutivo ilimitado traspasado al presidente. Exactamente igual ocurri
en Mal (1968). Frente a esto la Repblica de Madagascar ha podido con-
servar su carcter constitucional durante dos elecciones parlamentarias
(1960y 1965). Tampoco faltan Estados semejantes en el antiguo mbito
colonial ingls, por ejemplo Kenia, nico pas africano que consagr, bajo
Jamo Kenyatta, el sistema presidencial americano.
Desde el punto de vista de la teora de la constitucin comparada, el
fenmeno ms llamativo del ltimo decenio es probablemente la rpida
difusin de una forma de dominio que en conjunto se puede denominar
dictadura militar.
24
Naturalmente no es nueva bajo el sol. Incluso el
principado de Augusto no hubiera sido posible sin haber tenido a su
disposicin el poder militar de las legiones. En la actualidad el punto de
vista decisivo consiste en si las fuerzas armadas estn subordinadas a
la autoridad incondicional del poder civil legtimo o si sus jefes ejercen
el dominio directamente al tiempo que subordinan al poder civil. Slo
en aquellos EstadoS en los que existe una ininterrumpida tradicin de
24. Una equilibrada exposicin de ~onjunto no exi~te todavfa. Pa~a el
planteamiento general del problema es Importante MorrIs JanowItz (edItor),
The New Military, Changing Patterns of Organisation, Nueva York, 1964(con
relacin de bibliografa sobre revoluciones y golpes, de Estado. t:n los pases
en vas de desarrollo, pg. 339 Y ss.). Cfr. ademas, The Mtlttary In the
Development of New States, Chicago, 1964;John J. Johnson (editor), The Rule
of the Military in Underdeveloped Countries, Princeton, N. J., 1~63;para la
situacin en Latinoamrica, vid. EOWINLIEUWEN, Generals v. Prestdents, Neo-
Militarism in Latin America, Nueva York, 1964;para Asia, vid. NEWMAN(citado
supra en nota 23) con detallada indicacin de bibliografa; Morris Janowitz
(editor), Sociology and the Military Establishment, Nueva York, 1965.Un pe-
netrante anlisis poco comn de Egipto como sociedad militar, ANOOUAR'
ABoEL-MALEK, Egypte, socit militaire, Pars, 1962;en qu medida ha variado
la situacin aconsecuencia de la prdida dela guera con Israel, es algo que
no se puede apreciar desde el exterior.
APNDWE 496
24a. Dehecho la lista debecompletarse con Per Panam y Mal.
25. Laconstitucin, en vigor desde 1967y la elec~in-en la medida en
que la ~xpresin pue~a aplicarse ~tal p~ocedimiento- del general Nguycn
~an Thleucomo pres!dente y del vlcemanscal NguyenCao Ky como vicepr -
sIdente no han cambiado nada en el carcter de dictadura militar del rgi-
men apoyado por los Estados Unidos. .
,?5a. La.~ituacinal~ est pocociar?; un plebiscito, que deba legalizar 1
re~l!ilenml]tar, fr.acasC?acausa del bOicot delos dos anteriores presidentes,
e~~]adosen Francia: vId, Ne\v York Times del 7de mayo de 1968.Vid. tam
bienDer Spiegel, 28(1968),pg. 84.

la primaca del poder civil sobre el militar -como sucede sobre todo
en los pases anglosajones y escandinavos, y tambin en Suiza-, carece
de posibilidades de triunfo la implantacin de una dictadura militar,
aunque en situaciones de urgencia nacional, como la que se cre en los
Estados Unidos a causa de la guerra del Vietnam, se reconozca a los
militares un influjo mayor que el normal en la adopcin de decisiones
polticas. El ambiente en el que las dictaduras militares son a todas lu-
ces endmicas es caracterstico sobre todo de Latinoamrica, adems
de los pases denominados en vas de desarrollo con un previQ status
colonial, aunque recientemente tampoco falte por completo en Europa.
No podemos ofrecer aqu una enumeracin de las dictaduras milita-
res existentes en el momento en que escribimos, a cuyo efecto sera
accidental la distincin de si los autnticos detentadores del poder vis-
ten uniforme o traje civil. Probablemente quedara superada antes de
su impresin.
24
Puede bastar el citar los siguientes Estados. En Latino-
amrica: Argentina, Brasil, Paraguay, Bolivia, Hait, Nicaragua, Honduras
y El Salvador. En Asia: Siria, Yemen, Irak, Pakistn, Birmania, Taiwan,
Tailandia (formalmente una monarqua constitucional, pero bajo el con-
trol del mariscal Sarit Thanarat desde 1958hasta su muerte, 1963, y des-
deentonces del general Thanom Kittikachorn), Corea del Sur y Vietnam
del Sur.
25
En frica: la Repblica rabe Unida (Egipto), Argelia, Rep-
blica Centroafricana, Volta, Burundi, Congo, Dahomey,25. Togo, Ghana,
Nigeria, Sierra Leona, Sudn. 'En Europa: Espaa (gobernada por el
caudillo generalsimo Franco Bahamonde) y, desde el 27 de abril de
1967, Grecia, la renombrada cuna de la democracia. En Francia y Yu-
goslavia los detentadores del poder son, desde luego, antiguos militares,
pero ninguno de los dos Estados est sometido a una dictadura militar.
Dos circunstancias merecen ser mencionadas. Recientemente muchas
antiguas dictaduras militares se han convertido de nuevo al constitucio-
nalismo: Turqua, Guatemala y la Repblica Dominicana; de todas for-
mas en estos dos ltimos Estados no hay seguridad alguna de que no
recaigan en una dictadura. Y bajo la rbrica de las dictaduras militares
no se encuentra ni un solo Estado comunista.
Loque intranquiliza a la vista de la difusin de las dictaduras milita-
res es el consiguiente peligro de contagio regional. Esto est en gran
medida relacionado con la mecnica de la toma del poder; sobre ello se
liaelaborado una especie deritual fijoeincuestionable, del cual el recien.
tsimo golpe militar en Grecia es caracterstico y realmente ejemplar.
Puesto que ni un solo general ni -recientemente- ningn otro alto
oficial est en condiciones de ejercer el mando sobre el conjunto de las
fuerzas armadas, los oficiales que planean una rebelin contra el leg
timo gobierno civil se renen en un grupo que acta conjuntamente,
para el que se ha hecho habitual la denominacin tomada del espaol
dejunta. Sin duda esta comunidad colectiva no es por regla general duo
radera; un militar, que no tiene necesariamente que pertenecer al grupo
inicial, logra imponerse sobre sus rivales en la lucha por el poder que
sedesarrolla entre bastidores y decide ser el nico detentador del poder.
En el golpe, la tarea principal del grupo de oficiales que lo intenta
es hacer participar a todas las armas de las fuerzas armadas -Ejrcito
de Tier~a, Marina, Aviacin-. Si no logran atraerse a h~aviacin, que
es conSIderada la lite tecnolgica de todo el ejrcito, el golpe no triun-
far. Ningn dictador est seguro de su dominio de fOrInaestable, pues.
to que est siempre expuesto a la rivalidad de los otros generales o in
cluso de los coroneles. Tales luchas rivales han sido frecuentes, espe
cialmente en Argentina, donde adems la flota puede alcanzar con sus
caones la capital, Buenos Aires.
Tambin se ha revelado en los ltimos golpes militares otro signi-
ficativo fenmeno sociolgico: las fuerza p'ropulsoras no son ya exclusi-
vamente los generales, sino tambin desde los coroneles y oficiales subal-
ternos hasta los sargentos. El mando jerrquico se ha debilitado: en el
caso griego stos detuvieron a comandantes, e incluso generales, y con-
dujeron las columnas de rebeldes.
En lo que respecta a la mecnica de la toma del poder, su ejecucin
es relativamente sencilla y, a excepcin de algunos casos aislados, se
llevaacabo sin ningn derramamiento de sangre. A este efecto seha ido
elaborando un esquema realmente de manual. Las tropas que se hallan
a las rdenes de los oficiales alzados ocupan los edificios gubernamen-
tales de la capital del pas, y principalmente la radio, sin la cual no
puede triunfar un golpe; aseguran los aeropuertos y otras instalaciones
de trfico importantes, detienen segn una lista preparada de antemano
al gobierno que se encuentra en el poder y a los presuntos oponentes
entre la poblacin civil, y se impone una prohibicin absoluta de mo-
vimientos y de expresin de opiniones hasta que se encuentran afianza-
dos en su puesto. El golpe griego de los coroneles se llev a cabo re-
pentinamente sobre labase deuna medida preparada haca largo tiempo'
p~r la OTAN contra los comunistas naionales. Por lo que se puede apre-
Ciar, el rey Constantino fueinformado confidencialmente por vez primera
499 LA DICTADURA MILITAR
APNDICE 498
s a o APNDICE
LA DICTADURA MILITAR 501
unavez quelaaccinestaba yaen marcha. Enel plazo deunas hora
el golpedeEstadosehabaconsumado por completo.
Unaresistenciadelasmasas, inclusocuandosonensumayoracom-
pletamente opuestas a la revuelta militar, no tiene, considerando las
armas modernas, ningunaperspectiva de xito, ni al comienzo ni tras
el establecimiento del rgimenmilitar. Lasbarricadas de larevolucin
clsica son impotentes contra los tanques y las ametralladoras. Unos
cuantos carros y ametralladoras pueden dominar un emplazamiento, y
unos pocos aviones, de los queslo disponenlos rebeldes, unaciudad
entera. Tambinpor medio delaeliminacindeloslderes delaoposi-
cin imposibilitan una resistencia organizada. Razonablemente, el indi-
viduocombativo, aislado, perder antes lalibertad quelavida.
En algunoscasos los militares rebeldes prefierenvalersedeun civil
comosuhombredepaja, el cual no es sinouna marioneta ensus ma-
nos puesto quelefalta lafuerza.
El desarrollo posterior delas dictaduras militares transcurre igual-
mente deacuerdo con un experimentado esquema. El Parlamento qui-
zs existenteser disuelto o dispersado;, lamismaconstitucin suspen-
didaoderogadasinms, las libertades civilespuestas en suspenso por
tiempo ilimitado, los partidos polticos disueltos y sunuevaformacin
severamentecastigada. El terror sepractica ocultaypblicamente. Los
polticos delaoposicin, si no son detenidos sin proceso, sonexiliados
yprivados desus derechos polticos por largotiempo, demodo queno
tengan posibilidades deliderazgopoltico.
Tras el forzoso apaciguamiento de la opinin pblica, que parece
necesario para laconsolidacindel rgimenmilitar, secomienzala ela-
boracindeunanuevaconstitucin, realizadapor serviciales expertos
deacuerdo conlasinstrucciones delos detentadores del poder. Conab-
solutageneralidadlaconstitucinesuninstrumento quedaunaaparien-
ciaconstitucional al rgimenrevolucionario, peroqueenrealidadotorga
todoel poder dedisposicinsobreel Estado yla sociedad a los deten-
tadores del poder. Esta constitucinseapruebaa continuacinpor me-
diodeunplebiscito, y si esnecesarioseprometetambin lacelebracin
deeleccionesdeacuerdo conlasnormas deaqulla, aunque no siempre
sellevenacabo. Estas medidas persiguen el doblefin de engaar con
apariencias constitucionales -lo cual tiene xitoamenudo- a la opi-
ninpblicaoccidental, queno acepta conbenevolencialos golpesmi-
litares, y tambin deseducir alaoposicininterior, locual sinembar-
gojams seconsigue. Losplebiscitos sobre lanuevaconstitucin obtie-
nenmayorasaplastantes, enparteporquesecelebranbajo el terror, en
parte porque pueden ser manipulados desdearriba atodos losniveles.
Tambinperteneceal ritual quesiguealainvestidura deuna dicta-
dura militar el quesea reconocidaformalmente por los. gobiernos ex-
Lranjerosquedurantelatomadel poder haban suspendidolasrelaciones
diplomticas. Segnel derecho internacional no sepuede objetar nada
'ontraesto, puestoqueel reconocimiento deun gobiernode tacto es lo
acostumbrado encasodequeseacapaz deejercer sudominiosobre el
territorio estatal, siendoindiferentecmohayallegadoal poder. El que
lapertenencia al pacto delaOTANest limitado a Estados democrti-
cosfuecortsmente pasado por alto en los casos deTurqua y Grecia.
Enel momento apropiado el hombrefuerteabandonar suuniforme
y seconvertir enun civil inofensivoy temeroso deDios. Enese caso
sepresentar alaseleccionespresidenciales que, tanto por causade,la
faltadeoposicincomo por las otras razones yamencionadas, lecolo-
carn, con el porcentaje superior al 90por ciento habitual en las dic-
taduras, enel sillnpresidencial, enel quesemantendr firmehasta su
futuro derrocamiento. Entonces, tranquilizados en cierta medida los
nimos tanto enel interior comoenel extranjero, tienen lugar las pro-
metidaseleccionespara el Parlamento, el cual, tras una luchaelectoral
complemetantereprimida, si es quetal lucha setolera, presentar una
mayoraabrumadora y cuidadosamente seleccionadadepartidarios del
gobierno, puesto quelosverdaderos partidos ocandidatos deoposicin
permanecenexcluidoscomo antes.
Comoejemplos del curso normal deuna dictadura militar esbozado
aqu necesitamos remitirnos tan slo alapresidencia de Gamal Abdel
Nasser enlaRepblicarabeUnida(Egipto) yal presidentePark Chung
HeedeCoreadel Sur. En ambos casos el general de la revolucinse
civilizy sehizoelegir presidente delaRepblica, al tiempo queuna
nuevaAsambleaNacional servacomoconstitucional hojadeparra dela
desnudadictadura militar. .
Unavez queunadictadura mjlitar -o cualquier otra dictadura que
disponga del monopolio del poder militar- seha atrincherado en el
poder, slopuedeser eliminada por losdestinatarios del poder, el pue-
blo, encondicionesmuydetermin~das. Lasrevueltas, difcilesdeocultar
antelasfuerzasdeseguridad, nosonmsqueaccionesdesesperadasfren-
teal modernoarmamentoadisposicindeladictadura. Underrocamien-
to puede triunfar slo cuando laexistencia del rgimenes amenazada
desdefuera, ocuandodentro del mismoel lder del rgimendictatorial
es eliminado violentamente, o si surgeuna divisin, en la que la opo-
sicinlogreatraer asuladopor lo menosuna parte delos mandos de
las fuerzas armadas ypuedaamenazar as conel peligro deuna guerra
civil. Entre grupos depoder rivales existesin duda el peligro de que
el remedio seapeor que laenfermedad. Tambinaqu existe suficiente.
material dehechoparaconfirmar esto. Ladictadura deFranco enEspa-
aes claro quesemantendr hasta lapartida del caudillo. Ladinasta
Trujillo estuvoininterrumpidamente enel poder enlaRepblicaDomi-
. 26. Igual quetodo el complejodela dictadur:amilitar, tampocosuter
minacinhasidoestudiadasistemticamente.Cfr.SInembargoS.VON NOSTITZ,
Dictatorshipand Resistance;TheProblemof Howto Resist, en Westem
Political Science Quarterly, 20(1%7), pg. 161Y ss.
nicana desde 1930hasta 1961,cuando el generalsimo Rafael Lenida
Trujillo fueasesinado (1961). En Paraguay, donde han tenido lugar di-
versos golpes militares, el general Alfredo Stroessner se encuentra in-
conmovibleenel poder desde1953,elegidocuatro vecespresidente (1952,
1958,1963y 1968).
El ejemplo ms relevante de derrocamiento de un dictador civil,
pero quehaballegadoal poder ysehaba mantenido enl conlaayuda
de las fuerzas armadas, es naturalmente la cada de Mussolini (1943),
medianteunaresolucindel GranConsejoFascista, tras el queseencono
traban lamonarqua y los militares ms destacados; pero en realidad
era laguerrayaperdida laquehaba quebrantado al rgimen. Lacons
piracin contra Hitler del 20de julio de 1944,que esperaba apoyarse
fundamentalmente en generales disidentes, fracas, como se sabe,
porque los generales no estaban dispuestos a romper su juramento a
Hitler, pero sobre todo porque se llev a cabo con una torpeza nada
comn.
26
Doscuestiones seplantean eneste punto. Son siempre y bajo cual
quier circunstancia inaceptables las dictaduras militares? Y hay posi-
bilidades deimpedir suaparicin? Aqu las respuestas slopueden que-
dar apuntadas. .
Las dictaduras militares no deben descartarse en bloque. Segn las
circunstancias, tienen su utilidad e incluso sujustificacin histrica. El
slogan con el que los militares acostumbran a justificar la. toma del
poder antelosescpticos otambinanteel pueblo crdulo es-aparte el
de evitar el peligro comunista, alegado en todas partes- que el rgi-
men derribado seha destruido a s mismo por la corrupcin, el derro-
che, ladivisindepartidos y lafalta deideologanacional. Esto puede
no pocas veces ser cierto, pero realmente no hay ninguna garanta de
quelos jefes militares no caigan en los mismos vicios. Lo que, sin em-
bargo, aporta el rgimen militar al ejercicio del dominio es en todo
caso lavirtud de la disciplina, inculcada enlaprofesin militar, y con
ello, si se equiparan disciplina y orden, la perspectiva del restableci-
miento en cierta medida del orden pblico. Los adornos tico-ideolgi-
cos -en el casogriego el desafo a laminifalda, alos barbudos y a la
escasa religiosidad delajuvenlud- no tienen ninguna fuerza de atrac-
cin; probablemente latenga, encambio, el restablecimiento del orden,
en lamedidaen que sepueda imponer por medio dela disciplina.
Aqu hay que aludir a un significativo elemento sociolgico: antes,
los oficialesprofesionales provenan mayoritariamente de las archicon-
serv~doras clases superiores de la sociedad, que frecuentemente coin-
cidan con los terratenientes feudales; una revuelta militar serva por
lotanto para conservar lapropiedad delas clasesposeedoras y conello
el poder poltico, quequizs estaba amenazado por el programa radical
deizquierdas de los polticos civiles. La dictadura militar deba, por
consiguiente, proteger el statu qua econmico-social. Recientemente, sin
embargo, se ha roto el monopolio conservador en la composicin del
cuerpo deoficiales. Lamayora delos oficiales de carrera ya no sere-
clutaentre las capas superiores delaburguesa propietaria, sino entre
lasclasesmedias einclusoentre las inferiores; losoficialesjvenes son
amenudo reformistas o incluso social-revolucionarios. Lasrevueltas mi
litares se dirigen frecuentemente contra el establishment propietario-
burgus existente. Sin embargo, a l pertenecen los generales y almi-
rantes que ocupan la cspide de la pirmide de la jerarqua militar,
cuyos puestos de mando los deben precisamente al establishment. De
esto sededuce quelos oficialesrevolucionarios pertenecen a un grupo
de militares deinferior graduacin que se integra desde los coroneles
hasta los sargentos y quecuando menos son progresistas y desdeluego
no reaccionarios. La meta que persiguen con la toma del poder no es
el mantenimiento sinolaeliminacindel rgimenoligrquicodominante.
Losgolpes militares surgen, por lotanto, amenudo de estas capas me
dias de oficiales y se dirigen tambin indirectamente contra los gene-
rales, a loquenaturalmente sesuman los motivos humanos de los que
con razn o sin ella se sient~n perjudicados en sus posibilidades de
ascenso.
As como hay querevisar laopininsobre el programa social de los
militares rebeldes, debeuno guardarse de considerar sin ms a todos
losmilitares diletantes en asuntos degobierno einexpertos en la admi-
nistracin prctica deun Estado. Es cierto quehasta ahora no sedispo-
nede ningn material de hecho del quesepueda deducir lo contrario,
porque los nuevos jefes militares siempre han conservado al funciona-
riado decarrera y lohan intentado atraer haciasus posiciones. Deeste
modo los' ministerios han estado ocupados por civiles con experiencia
enlaadministracin. Pero en el futuro esto puede variar encierta me-
dida. Muchasacademias militares yano selimitan a laestricta forma-
cinmilitar desu cuerpo deoficiales. Cadavez conms frecuencia, en
los denominados pases subdesarrollados, se permite a oficiales capaci-
tados interrumpir sucarrera militar para adquirir, a cargo del Estado,
formacindejuristas, economistas oingenieros. Losjvenesoficialesde
losEstados latinoamericanos y dedeterminados pases en vas de desa-
rrollo reciben enlos Estados Unidoso encualquier otra parte una for-'
macinespecial nomilitar. Tambinenel Occidentedemocrtico lanue-
vaorientacin de lacarrera militar est en marcha. Oficialesfranceses
503 LA DICTADURA MILITAR
AP~NDICE 502
27. Entre losestudiantes del autor seencuentran oficial~sdecarrer~ame-
ricanos, queson temporalmen.t~licenciados para la_obtenc~ndeun dlpl0!'I1a
deDerecho o deCiencias Pohtlcas. Y haceunos anos el d~rector deuna 1m
portante empresa comercial japonesa en Bangkok me exphc conto.dafran-
quezaqueel oficial designado a l I?o~el gobiern<?Th~~para custodla~leha
ba adquirido tan profundos cono':lmlentos de dlrecclOn, que se habla con
vertido precisamente en una espeCIede colaborador.
de Saint Cyr o de la cole Polytechnique son empleados en profesiones
civiles, lo cual es frecuente tambin en otros pases. Aprenden tcnicas
de direccin y prcticas tiles en las profesiones civiles; en muchos ca-
sos han superado o estn en trance de hacerlo el constituir una casta
profesional militar de miras estrechas. No se puede excluir en forma al-
guna el que oficiales formados de tal modo sean no pocas veces mejores
administradores y directores que los polticos de partido dejados por
ellos sin empleo y que deben al partido su ascenso al poder y no a su
autntica capacidad.27 Luego, a la elevada capacitacin tecnolgica del
joven oficial seune adems su deseo de poder utilizarla en la prctica
y quiz tambin el resentimiento de que oficiales de procedencia social
ms elevada sean preferidos profesionalmente a l, de modo que puede
advertirse fcilmente por questa capa deoficiales presiona para latoma
del poder y no los generales ya instalados.
Conello en modo alguno sedefiende la toma ilegtima del poder por
parte de los militares, por mucho que, dado el caso, se justifique con
las reformas sociales bsicas. Sino que, en cada caso particular y hasta
donde se disponga de informacin pertinente, se debe aplazar el juicio
sobre el valor social y la justificacin poltica deun golpe militar hasta
que haya pruebas de si los nuevos detentadores del poder han cumplido
realmente sus promesas. Por lo dems no sepuede hacer otra cosa; una
vez que una dictadura se ha asentado firmemente, no puede ser aparta-
da ni desde el interior ni desde el exterior, hasta que no sea eliminada
por una nueva constelacin del poder, en la que la oposicin popular se
haya unido a uno de los grupos militares rivales.
Lasegunda cuestin planteada ms arriba, decmo sepuede impedir
laimplantacin deuna dictadura militar, parece no tener respuesta hasta
tanto no cambien las relaciones econmicas y sociales de las que surge.
En los pases en vas de desarrollo de frica y Asia habr que esperar
todava mucho, mucho tiempo hasta que se hayan afianzado econmi-
camente lo suficiente para apoyarse en sus propias fuerzas. Esto re-
quiere tanto una adecuada industrializacin propia como el paso de
los monocultivos a una produccin agrcola diversificada, lo cual es
de nuevo una cuestin capital. Otra posibilidad para el progreso de los
pases subdesarrollados seran las asociaciones econmicas regionales,
ypor consiguiente una planificacin regional para tales pases, aportando
los recursos naturales y financieros, las instituciones comerciales y sobre
28. El material legislativo sobre el problema no lo exponemos en este
contexto; sereserva para un estudio especial dela cuestin. Aqu menciona-
remos nicamente, attulo deejemplo, queel cdigomilitar americano releva
del deber cteobedienciaslo si laorden militar es ilegal porque se refiera a
la comisin deun delito grave contra la paz, la humanidad o las normas
sobre la direccin dela guera. As pues, una orden encaminada a derrocar
al gobierno slo dejara de ser obligatoria si con ella se exigiera al desti-
natario delaorden cometel"una accinpunible.
505 LA DICTADURA MILITAR
todo el talento nacional en un pool comn. Esfuerzos de este tipo estn
'n marcha, sobre todo en Africa, pero su consecucin exige todava mu-
ho tiempo.
Sin embargo, vamos a referirnos por vez primera a otra posibilidad
eleevitar una dictadura militar que ciertamente slo se aplica a aque-
llos pases en los que la gran masa de lapoblacin ha alcanzado un de
terminado nivel deformacin y educacin. Los pormenores deben reser-
varse para otro contexto. En pocas palabras y completamente simplifica-
do, se trata de lo siguiente: el grupo de oficiales, numricamente siem-
pre muy pequeo, que planea una intentona, necesita para su xito del
apoyo de las tropas capitaneadas por ellos, pues, dado el caso, es pre-
cisamente el potencial militar puesto en juego el que impide por com~
pleto que surja cualquier resistencia a la implantacin del rgimen
militar as como el que pudiera enfrentarse a ella con xito. La gran
masa de los soldados que se encuentran en el servicio militar, en su
inmensa mayora civiles llamados temporalmente a filas, no tienen real
mente ningn inters en el xito del golpe, pero debe colaborar en l
puesto que est ligada por el deber deobediencia militar. El fundamento
inalienable de las fuerzas armadas es la obediencia incondicional a la
autoridad de los militares superiores. As pues, para precaverse de la
amenaza de un golpe militar contra el legtimo gobierno constitucional,
el deber de obediencia militar debera limitarse de modo que est des-
ligado del el que reciba una orden de un superior que sedirija contra
el gobierno legtimo.
Para lograr esto, las disposiciones contenidas en las diversas leyes
militares, segn las cuales el soldado no debe obedecer una orden ilegal
de un superior, se muestran completamente insuficientes, puesto que
exigen al receptor individual delaorden ladecisin sobre si sta es ilegal
o no. En caso deque seequivoque sobre el particular se arriesga a una
sancin militar.
28
Por eso se propone aqu una disposicin clara en la
constitucin, comprensible y obligatoria para todos, segn la cual el re
ceptor de una orden militar queda liberado de su deber de obediencia
si la orden de su superior va dirigida contra el gobierno legtimo. Esta
disposicin constitucional podra formularse aproximadamente como si-
gue: Losmiembros delas fuerzas armadas quedan desligados de laobli
APNDICE 504
29. Esta propuesta fue hecha por el autor en un excurs? re~erente a la
constitucin japonesa que constitua un anexo a la traducclOg. Japonesa de
su libro Uber Wesen, Technik und Grenzen der Verfassungsqnder!t':!5, Ber-
ln, 1961 (incluido en el presente libro, pg. 162 Y ss.). Una dlSposlclOna!:.
loga seincluy por iniciativa del presidente de Gaulle en la nueva redacclOn
del Code de Discipline Militaire' vid. el Dcret n.O66-749 de 1 de octubre de
1965 (1.0., 1965, pg. 8853 Y ss., 'arto23, ~pgra.fe3). La. iniciativa responda a
una experiencia prctica durante los dlsturblOs argehnos: cuando los gen~-
rales rebeldes Salan, Challe, Jouhatid y Zeller. quisieron i.mplantar en ~rgeha
una dictadura militar dirigida contra el gobler!!,oDebre en la FranCIa ~e
tropolitana (21 de abril de 1961), las tropas que Iban a ser puestas en aCClOn
para el golpe al da siguiente, mientras estaban acuart~ladas por la noche,
oyeron en sus transistores-receptores la orden d~l presldent~ de Ga~lle de
oponerse por todos los medios al golpe yel gobIerno d
7
Pans exhorto a l.as
tropas a no someterse a las rdenes de los generales (VId. CHA:SAL,op. CIt.,
pg. 430 y ss.). Fue esta victoria de los transistores la que dlOlugar a la
citada disposicin. . .
30. No se puede entrar aqu en los complejos aspectos tcmc.os y pSI.CO
lgicos que surgiran con la puesta en prctica de la propuesta. DIremos .sIm
plemente que el xito depende bsicamente de la postura de los suboficIales
y sobre todo exige una formacin instructiva a los reclutas.
gacin de obediencia a las 'rdenes de sus superiores cuando stas con
tradigan la constitucin vigente.29
El deber absoluto de obediencia militar es uno de los pocos postu-
lados organizativos universales que han regido hasta ahora y lo siguen
haciendo sin ms como inalienables e incondicionales. Por tanto, modi-
ficarlo supone una medida que aparentemente cuestiona los fundamen-
tos de cualquier organizacin estatal. La propuesta que hacemos de una
relativiza cin del deber militar de obediencia deber tropezar consiguien-
temente con una fortsima repulsa y no nicamente de los crculo
militares. Se cuenta con ello desde el principio. En primer lugar, el va
lor prctico de tal disposicin constitucional para evitar dictaduras mi
litares puede parecer por ello de escaso valor, sobre todo en los Esta-
dos jvenes, cuyas constituciones, adems, slo pueden ser semntica
o, en el mejor de los casos, nominales. Por eso el valor de esta norma
constitucional puede por lo pronto ser slo propagandstico, y yace en
su efecto de ilustracin y educacin popular. Las perspectivas de lege
fe renda actualmente pueden considerarse como extremadamente redu-
cidas, puesto que una alteracin del incondicional deber militar de obe
diencia parece chocar con la experiencia histrica de siglos. Pero se po
dra deshacer el hielo del vetusto tab si un Estado que haya probado
su inmunidad frente a los regmenes militares -por ejemplo Suiza o
una de las monarquas constitucionales europeas- se decidiera a dar el
primer paso. Esto podra influir en los Estados polticamente inestables
y propensos a los golpes, y finalmente conducir a la siguiente ruptura
intelectual. Dispensar de la obligacin militar de obediencia no es un
peligro, sino al contrario una proteccin para el ordenamiento estatal
constitucional,3
El sistema poltico de la democracia constitucional (vid. supra, pagI-
na 89 y ss.) no cuenta en el ltimo decenio con ninguna nueva adquisi
cin, y en comparacin con la competencia de las diversas versiones de
formas autoritarias de gobierno se encuentra ms o menos a la defen-
siva; sin embargo, all donde ha arraigado se ha mantenido sorprendente-
mente estable. En los viejos Estados democrticos de Europa occidental
-Gran Bretaa con Eire, pases escandinavos incluida Finlandia, Bepe-
lux y Suiza- el proceso poltico discurri por los cauces constituCiona
les normales, con celebracin de elecciones regularmente o, tras una
disolucin parlamentaria, bajo un libre pluralismo de partidos y con
un respeto escrupuloso de las libertades civiles bajo la proteccin de
tribunales independientes. La prosperidad econmica que en la actua-
lidad se prolonga ya media generacin ha contribuido a esta estabilidad;
cuando ala gente leva bien no tiene ninguna necesidad de apartarse del
proceso poltico normal. La inquietud apreciable en todas partes de la
juventud universitaria, consecuencia igualmente del bienestar, est mo-
tivada por una crtica social -por lo menos hasta ahora- y en el fondo
no poltica. Ciertamente en las democracias occidentales ha habido cri-
sis polticas, pero en ningn caso una verdadera crisis constitucional.
Esto es vlido tambin para los pases anglosajones, Australia y Nueva
Zelanda; incluso en Canad, donde sin duda se ha desintegrado el sis-
tema bipartidista hasta ahora existente, ambas partes estn seriamente
empeadas en liquidar pacficamente el crtico conflicto entre Quebec,
mayoritariamente catlico y de habla francesa, y las otras provincias de
habla inglesa. Por aadidura en los Estados Unidos, considerados como
el caballero del Santo Grial de la ideologa y praxis democrtica, el
curso normal del proceso poltico ha proseguido con regularidad de re-
lojera. En el siempre difcil problema de los negros se han logrado, grao
cias a la enrgica jurisprudencia asimiladora del Tribunal Supremo, con-
siderables avances,3! cuyo ritmo, sin embargo, se ha moderado reciente-
mente. El que el pas ms rico y poderoso de la actual poca haya de
sembocado desde hace unos aos en una aguda crisis social, cuyos sn-
tomas son las descomposicin, relacionada con la cuestin negra, de los
cascos urbanos de las grandes ciudades y el aumento de la crimina-
lidad, slo tiene que ver con la constitucin y con el transcurso normal
del proceso poltico en la medida en que el gobierno del presidente Lyn-
don B. Johnson se ha complicado tanto en la guerra vietnamita que.
se ha visto forzado a posponer los problemas polticos internos.
31. Vid. en lanota 11 el citado estudio de KARL LOEWENSTEIN, laR, N. F., 13
(1964), pg. 90 Y ss.
5 07 LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
8. LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
APNDICE
506
32. Cfr. YAVUZ ABADAN, Dietrkische 'Verfassung vom9. Juli 1961,JoR,
N. F., 13(1964),pg. 325Y ss.
Tampoco en Italia ha sufrido alteraciones el normal desarrollo d I
proceso poltico. Los cambios frecuentes de gobierno, caractersticos d'
la posguerra, causados por la desunin de los partidos, se han superad
con xito desde que en el ao 1963el partido hegemnico de la Demo-
cracia Cristiana se coalig con los socialistas moderados de acuerdo con
la entonces muy controvertida apertura a sinistra -apertura a la iz-
quierda~. El apoyo del gobierno se pudo ampliar de nuevo por medio
de la posterior fusin de ambos partidos socialistas. El gobierno estuv
dirigido por el mismo Aldo Moro desde 1963a 1968. Tras las elecciones
de junio de 1968, desastrosas para los socialistas, stos abandonaron la
coalicin, que fue sustituida por un gobierno democristiano minoritario.
El pas tuvo tambin por primera vez, tras laprematura muerte del pre-
sidente Antonio Segni, elegido para siete aos en 1962, un presidente so
cialdemcrata en la persona de Giuseppe Saragat (1964).
En Austria, que ha podido alcanzar un puesto preferente en la gene-
ral prosperidad econmica de Europa Occidental, se ha mantenido desde
1945una coalicin de los dos principales partidos, el partido austraco
del pueblo (catlico) y los socialdemcratas, de los cuales ninguno al-
canzaba en las elecciones una ventaja decisiva sobre el otro. Se disol
vi la coalicin en el ao 1966, despus de que el partido del pueblo
obtuviera por primera vez la mayora absoluta y pudiera por tanto for-
mar un gobierno de un solo partido. Conello toc asu fin uno de los ex-
perimentos ms interesantes degobierno detodos los partidos, sin tener
en cuenta un tercer partido sin significacin nacional. Fue aleccionador
sobre todo porque la economa y la poltica del pas se resolva, 'con ex-
clusin del Parlamento, por medio de los acuerdos en el gobierno entre
los partidos integrantes delacoalicin, acuerdos que funcionaban sin di-
ficultad en lamedida en que los spoils polticos y econmicos se reparo
tan proporcionalmente con gran precisin. Con este sistema el Parla
mento qued reducido nicamente a la funcin de ratificar las decisio-
nes delas direcciones de los partidos. La posterior disolucin dela coa-
licin debe conducir con el tiempo a una reanimacin del parlamentaris-
mo, completamente entumecido.
Finalmente, Turqua pudo superar con sorprendente rapidez el inter-
medio de una dictadura militar. Ya en el ao posterior al golpe militar
del general Gemal Grsel (29 de mayo de 1961) seelabor y ratific por
referdum una nueva constitucin (9 de julio de 1961).32Desde entonces
sehan celebrado sin obstculos las elecciones para el Senado y la Asam
blea Nacional previstas por la constitucin. En las elecciones de 1965el
Partido de la Justicia, que en realidad no es sino una rejuvenecida con
33. Cfr. HANS KLINGHOFFER, Parlamentarische Demokratie inIsrael JoR
N. F., 14(1965),pg. 425Y ss.; el autor fuediputado en el Knesset israe. '
509 LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
t inuacin del Partido Democrtico prohibido por la dictadura militar,
an lamayora absoluta y form gobierno con Suleyman Demirel como
presidente del mismo. As pues, Turqua es uno de los pocos Estados
queha utilizado una dictadura militar de hecho slo como una solucin
transitoria para la vuelta a la democracia constitucional.
Israel, lapequea isla democrtica en el mar de las hostiles dictadu
ras rabes, ha podido igualmente conservar una forma de gobierno par-
lamentario semejante al tipo ingls, aunque de estructura pluripartidis-
ta,33yesto apesar delapermanente amenaza sobre su existencia. Lavic-
toriosa campaa de los seis das en junio de 1967condujo a una cierta
consolidacin delas fronteras, por lo menos provisional.
En el escenario latinoamericano, sometido a un rpido cambio de de-
corado, la poltica parece oscilar cclicamente entre los polos constitu
cional y autoritario. En los ltimos diez aos las fronteras se han mo-
dificado considerablemente. El campo democrtico ha registrado serias
prdidas con las dictaduras deArgentina y Brasil, los dos Estados pol
tica y econmicamente ms importantes del continente, aunque ha lo-
grado reconquistar algunas posiciones hasta ahora autoritarias y con-
servar otras que parecan amenazadas.
En Argentina una junta militar presidida p.or el general Juan Carlos
Ongana derroc al gobierno constitucj()nal (1966), disolvi el Parlamento
ylos partidos polticos, y desde esa fecha seencuentra en el poder como
dictadura militar. Tambin en Brasil un rgimen militar seinstal en el
poder por medio deungolpeincruento (1964), sinque, noobstante, abolie-
ra completamente las instituciones parlamentarias y los partidos. Como
primera medida el Congreso eligi para lapresidencia, en sustitucin del
dimitido presidente Janio Quadros, al general Humberto de Castello Bran-
ca(1964) yprolong su permanencia en el cargo hasta 1968.Tambin su
sucesor, el mariscal Arturo Costa e Silva fue elegido por el Congreso
(1966). Las elecciones para el Congreso se realizaron en debida forma
pero fueron limitadas a slo dos partidos autorizados y con importantes
restricciones de la libertad electoral, especialmente a causa de la pri-
vacin delos derechos electorales pasivos decretada para los lderes de
la oposicin mal considerados. Una nueva constitucin perteneciente a
la categora del neopresidencialismo, igualmente aprobada por el Con-
greso, entr envigor el 15demarzo de 1967.Deesta forma, Brasil parece
mantener formalmente su tradicin constitucional aun sin haberle dado
una forma plenamente democrtica.
En cambio, la democracia constitucional parece firme en Venezuela,
que por primera vez en su historia ha podido realizar dos elecci.ones pre-
APNDICE 5015
510 APNDICE
LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL " 511
sidenciales limpias y democrticas (1958 y 1964) sin irregularidades sig-
nificativas. Tampoco en los dos Estados de Per y Ecuador, con triste
reputacin de inestabilidad, ha habido recadas dictatoriales. Una delas
experiencias polticas ms interesantes se ha realizado en Colombia, y
por loque sepuede apreciar, conxito. Tras aos deun psimo gobierno
militar dictatorial, seacord por medio deun referndum (1957), con el
voto favorable del ejrcito, instaurar un rgimen de todos los partidos
por un perodo de doce aos, que podra despus prolongarse mediante
reforma constitucional a diecisis. Segn este pacto los partidos tra-
dicionales, el liberal y el conservador, se alternaran para ocupar la
presidencia. El presidente conservador fue sustituido de comn acuerdo
por un liberal en 1966. Existe tambin paridad de ambos partidos en la
representacin en el Congreso Nacional, en las legislaturas de los Es-
tados y en los ayuntamientos. Colombia reanuda con ello su respetable
tradicin de ser el Estado ms slidamente democrtico de Latino-
amrica.
En Chile, libre desde hace ms de una generacin de perturbaciones
dictatoriales, seha producido un nuevo giro. En las elecciones presiden-
ciales de 1964 el partido demcrata-cristiano, logr, por primera vez en
la historia latinoamericana, que su lder Eduardo Frei Montalva alcan-
zara la presidencia, y consigui asimismo una mayora absoluta en la
Cmara de diputados. Lanueva mquina funciona bien: se"consigui un
acuerdo conlos interesados norteamericanos, favorable para Chile, sobre
la explotacin del cobre, principal artculo de exportacin del pas. Se
acometi una reforma agraria limitando los latifundios feudales yfavora-
ble a los campesinos independientes y se tomaron otras medidas avan
zadas, especialmente fiscales. Deesta forma, Chile es el primer pas la-
tinoamericano que emprende un intento deautorreforma del tradicional
feudalismo agrario. Hay muchos que la contemplan como la nica al
ternativa que podra, alalarga, restar atractivo en todo el continente la
tinomericano al seductor castrismo revolucionario de tipo cubano.
Mxico debe ser contemplado' como la success story por excelencia
deLatinoamrica. No slo sehan observado los debidos procedimientos
democrticos y se han celebrado elecciones para la presidencia y para
el Congreso con ritmo inalterado; el pas ha recibido un impresionante
impulso econmico de la afortunada armona del sector pblico con el
privado en la Constitucin escrita de 1917, en un tiempo prototipo de
utopa socialista.
Los Estados deCosta Ricay Uruguay, tenidos desde hace largo tiem-
po por modelos deconvicciones ypraxis democrticas, han permanecido
fieles a su tradicin. Adems, Uruguay mediante el referndum de 1951
introdujo una peculiar forma de gobierno colegiado, un gobierno direc-
torial como el modelo suizo (vid. supra; pg. 141 Y ss.), suprimido por
referndum en 1966; con la constitucin de 1967 volvi nuevamente al
gobierno presidencial estricto en versin americana, sin quepor lodems
haya logrado con ello una mejora sensible de la desfavorable situacin
econmica.
Tambin en frica determinados tipos de gobierno ms o menos
constitucionales sehan podido matener frente al impetuoso torrente de
las dictaduras desarrollistas. Unos pocos Estados -por ejemplo Sierra
Leona en el antiguo mbito colonial britnico y Madagascar en el fran-
cs- han conservado incluso el pluralismo de partidos, evitando el sis-
tema de un solo partido. Nigeria, hasta ahora la obra maestra del arte
colonial britnico, se encuentra actualmente en una guerra civil cuyas
causas son los antagonismos raciales y diferencias religiosas, y cuyo
desenlace no sepuede prever por el momento. Los entendidos estn de
acuerdo, sin embargo, en que las perspectivas para una configuracin
estatal verdaderamente democrtica en el continente negro no son fa-
vorables en absoluto, y mucho menos en la Repblica Sudafricana, com-
pletamente dominada por una minora blanca, y en Rodesia, que si-
guiendo su ejemplo, se separ de la Unin britnica de Estados con la
declaracin de independencia de 11 de noviembre de 1965 y que desde
ese momento es contemplada y tratada por Gran Bretaa como Estado
rebelde.
34
Para concluir esta perspectiva mundial falta una mirada sobre Asia:
India, el pas ms poblado de la tierra con quinientos millones de
habitantes, puede considerarse el Estado ms importante cara al
futuro democrtico. Su prestigioso lder, desde la obtencin de la inde-
pendencia de Gran Bretaa, Jawaharlal Nehru, que condujo al pas con
mano firme por la va constitucional, muri en 1964. Su sucesor en la
presidencia, Shastri, y desde 1967 su hija Indira Gandhi, no se han apar-
tado de ella. Pero ese inmenso medio continente ha entrado en un
terre!10 poltico oscuro. El partido del Congreso, que desde la indepen-
dencia dominaba la forma absoluta como partido gubernamental tanto
en la Unin como en los Estados (excepto Kerala), ha sido aventajado
en las elecciones de los Estados de 1967 por otros partidos, no pocas
veces radicales. La indecisa guerra con Pakistn ha debilitado al pas.
Laindustrializacin, emprendida con ayuda" europea y americana, le ha
desequilibrado. Las contradicciones culturales y tnicas exigen un com-
promiso que slo con el tiempo podra alcanzarse. En realidad, por pri-
mera vez desde suexistencia como Estado no ha tenido problemas inme-
diatos de alimentacin gracias a los rcords en la cosecha de cereales
de 1967 y 1968, pero no se puede hacer un pronstico cierto sobre su
34. Sobre el conflicto entre Gran Bretaa y Rodesia, vid. LOEWENSTEIN,
Grossbritannien, vol. I, pg. 512 Y ss.
35. Labibliografa ha aumentado considerablemente en los ltimos diez
aos. Una inteligente descripcin comentada de la Constitucin de 1946 en
WILHELMROHL,Die japanische Verfassung, en lacoleccinDieStaatsverfas-
sungen der Welt, Frankfurt/Main, 1963; cfr. adems TERUYAABEDieEnl-
~cklung des japanischen Verfassungsrechts seis 1952, JoR, N. F ., 15 (1966),
pago513 y ss., y el suplemento de KARLLOEWENSTEIN, Questionnaire on th
Essentials of Governmental Organisation in Presentday Constitutional Dem-
cracy)~, ibid., pg. 566 Y ss. Para la jUrisprudencia del Tribunal Supr-
mo. VId. JHONM. MAKI,Court and Constitution in Japan Seattle 1964. Uno
introduccin autorizada esTHEODORE McNELLY, Contempo;ary Gov~rnment o{
Japan, Boston, 1963.
futuro democrtico en vista de las enormes dificultades actuales, tant
econmicas como organizativas. No obstante, es seguro que un fraccio-
namiento del pas en varias partes que siguieran caminos propios d -
bilitara el campo democrtico, as como la superacin definitiva d
todas las crisis lo fortalecera extraordinariamente. Polticamente, la
configuracin futura de la India como contrapeso frente a los bloques
occidental y del Este, y sobre todo frente al creciente poder de laChina
roja, es un factor de decisiva significacin para la constelacin mundial.
Para ser completos, debe apuntarse aqu que tambin Ceiln aplica
no sin xito la democracia constitucional. Quiz puede constatar se que,
a pesar de que los hechos que deberan probar esto no son completa-
mente inequvocos, la pertenencia duradera a la Commonwealth brit-
nica ofrece un cierto lmite a las tentaciones dictatoriales.
Finalmente merecen citarse dos Estados que se han esforzado en
implantar la forma democrtica: Japn, un pueblo de cien millones d
habitantes y actualmente la cuarta potencia industrial del mundo, y la
Repblica -Federal Alemana. Estas, dos naciones, extraordinariament
aventajadas en tecnologa, tienen en" comn el hecho de que por prime-
ra vez se han encaminado hacia la democracia constitucional en este
siglo. Ambos pases han terminado su aprendizaje satisfactoriamente y
son miembros de pleno derecho del club democrtico. Adems, la din-
mica poltica ha seguido un rumbo extraordinario semejante en ambo
Estados.
En primer lugar, por lo que se refiere al Japn,35los japoneses, a pe-
sar de que debieron entendrselas con una constitucin mal elaborada
y completamente inmanejable debido a la mezcla de procedimiento
americanos y europeos -constitucin que les fue impuesta tras la de-
rrota por el gobierno militar americano- y a pesar de que eran plena-
mente novatos en el arte del autogobierno a consecuencia de su tradi-
cin imperial autoritaria, han conseguido alcanzar un florecimiento
econmico nunca disfrutado hasta ahora, con un nivel de vida para las
masas regularmente creciente, sin que hayan tropezado con ninguna di-
ficultad seria en la aplicacin tcnica de la democracia poltica. Las li-
bertades civiles son cuidadosamente observadas, con un celo compren-
36. Referencias a laenormemente rica bibliografa pueden omitirse aqu
justificadamente.
513 LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
sible en los nefitos, bajo los auspicios de un Tribunal Supremo. La
tradicional polica del Estado fue desmembrada completamente. Dentro
<l.ela constelacin. de los partidos, el liberal-democrtico es mayorita-
namente hegemnIco y, salvo una excepcin inicial, de l han salido
desdehace veinte aos el primer ministro y el gabinete, mientras que los
ocialistas marxistas y un grupo de socialdemcratas, semejante al an-
terior partido de los trabajadores britnico, constituyen la oposicin
-yen verdad una oposicin real-o Las luchas por la direccin del
partido y del Estado ocurren entre bastidores, de modo parecido aAle-
mania Occidental, en las comisiones del partido, y no abiertamente en
el Parlamento. En el debe hay que contabilizar una extendida c(jrr~p-
cin en el partido de la mayora y los desmesurados gastos electorales
en contradiccin con todas las prohibiciones legales.
La cuestin que ha ocupado a la opinin pblica poltica desde hace
un decenio ha sido el problema de una reforma constitucional por me-
dio de la cual se pudiera conciliar el mandato de pacifismo consignado
enel artCulo 9 de laConstitucin de 1946 y la prohibicin de cualquier
rearme militar, con la circunstancia de que Japn, bajo presin ame-
ricana, haba, no obstante, organizado unas discretas fuerzas armadas
pudorosamente llamadas fuerzas de autodefensa. La reforma constitu~
cional no se pudo realizar porque la oposicin socialista dispona en la
cmara baja de ms del tercio de bloqueo, de modo que no se alcanz
la mayora prescrita de los dos tercios. En esta situacin, emprender
una investigacin terica durante varios aos sobre la cuestin consti-
tucional por medio de una comisin de expertos no era sino un semi-
nario analtico-constitucional, que ciertamente no tiene parangn en la
actualidad. Por otro lado, dado que el reciente partido de orientacin
neorreligiosa del Komeito (Sokka Gakai), actualmente en auge, es igual-
mente fiel a laconstitucin, la democracia japonesa ha alcanzado, segn
todas las previsiones, la tierra firme de la democracia.
Mutatis mutandis el proceso poltico se ha desarrollado de un modo
parecido en la Repblica Federal Alemana.
36
El rgimen poltico carac-
terizado ms arriba (pg. 115) como demoautoritario, dirigido con es-
pritu intransigente por Konrad Adenauer desde su eleccin como can-
ciller 0.949), persisti hasta su forzada renuncia (1963). Se entiende con
ello una direccin gubernamental democrticamente legitimada sin duda
alguna y confirmada cada vez por medio de un plebiscito personal en-
mascarado como elecciones para el Bundestag, pero que en los perodos
entre las elecciones acta de un modo absolutamente autoritario, sin
contemplar la opinin pbl;a o la oposicin. Esta caracterstica bsica"
APNDICE 512
ha sido facilitada de modo considerable por la patente hostilidad al
pueblo de la Ley Fundamental de Bonn, que no acepta ningn tipo de
referndum y que incluso excluye las elecciones complementarias para
los escaos del Bundestag que hayan quedado vacantes. En estas cir-
cunstancias es comprensible que el gobierno Adenauer, tras haber ga-
nado unas elecciones, se preparase inmediatamente para las siguientes
y que, adems, con el impulso del fiel ministro de Economa Ludwig
Erhard, presunto inventor de la economa social de mercado, las pu-
diese ganar siempre.
Consiguientemente, el desarrollo del proceso poltico durante las tres
primeras legislaturas (1949-1953, 1953-1957, 1957-1961) fue de una mon-
tona normalidad. No hubo ninguna crisis de gobierno, ninguna disolu-
cin del Bundestag, ninguna oposicin eficaz y ninguna situacin tensa
por motivos de poltica interior. Despus de que el principal partido
estatal, los cristiano-demcratas (CDU), perdiera en las elecciones de
1961 la mayora absoluta conseguida en 1957, la situacin se prolong
bajo la forma de una coalicin con los liberal-demcratas, cuya presun-
ta base la constituy un acuerdo de coalicin constitucionalmente dis-
cutible y no vinculante desde un punto de vista poltico-constitucional.
La nica reanimacin de la estancada actividad poltica, que redundaba
en beneficio del desarrollo econmico de la Repblica Federal, la cons-
tituyeron las elecciones en los Lander, desfasadas de las del Bundestag.
La aparicin en ellas de gobiernos socialistas en los Lander aislados
-Hessen, Haml;mrgo, Bremen- y, en otros, la formacin de gobiernos
de coalicin con los socialistas no podan, sin embargo, esperar ejercer
ninguna influencia sobre la autoritaria direccin de la Repblica Fe-
deral.
Es perfectamente coherente con el tenor general de la actividad po-
ltica en la Repblica Federal el hecho de que, si bien los derechos fun-
damentales no son siempre protegidos por la administracin, si se hace
valer la necesidad de su proteccin en casos aislados, lo sean con ejem-
plar escrupulosidad por el Tribunal Constitucional Federal. Sentencias
que llamaron la atencin fueron la declaracin de invalidez de la finan-
ciacin estatal de los partidos y de la competencia penal de las autori-
dades fiscales de acuerdo con la ordenanza tributaria del Reich, que to-
leraba el abuso ininterrumpidamente desde hace cerca de medio siglo.
En medio del torbellino del procso poltico -motivado por intereses
.partidistas-, Karlsruhe ha resultado ser, en la actualidad, ms otro r-
gano de control judicial que un eje inmvil.
En dos ocasiones, sin embargo, se produjo desde abajo una irrup-
cin en las altas esferas del rgimen demoautoritario. El proceso ini-
ciado en 1962 contra la revista informativa Der Spiegel por traicin al
pas, en el cual las autoridades fiscales dependientes del gobierno fe-
.37. La caus
7
clebre ,llam mucho la ~tencin en el extranjero y fue
objeto dedetemdas refleXIOnes.Delas publIcaciones alemanas remitimos en:
tre todas aDie Spiegel-Affare, vol. 1: ALFREDGROSSERy JRGENSEIFFERTDie
Stattsmacht Ifnd ihre. Kontrolle; vol. II: THOMASELLWEIN, MANFRED LIEIELY
INGENEGT, DIe ReaktlOn der Dffentlichkeit, Olten y Friburgo/Br., 1966.
deral tomaron una serie de medidas sumamente discutibles desde el
campo jurdico, termin con un verdadero descalabro gubernamental,
con el sobreseimiento de todos los inculpados,37 mientras que se tam-
balearon las bases polticas del gabinete de coalicin: el ambicioso mi-
nistro de Defensa y lder de la Unin Socialcristiana bvara, afiliada a
los cristiano-demcratas, Franz Josef Strauss, que haba puesto el alud
en movimiento, estaba tan seriamente comprometido que fue elimina-
do del gobierno y durante los cuatro aos siguientes no pudo ocupar
ningn cargo. Era la primera vez desde el fin de la guerra que la forma
de gobierno demoautoritaria de la Repblica Federal Alemana fue se-
riamente acosada por la opinin pblica, que finalmente haba hec.ho' su
aparicin. Se puede constatar como reaccin del asunto Spiegel que la
confianza de laopinin pblica en la juridicidad delos actos del gobier-
no ha experimentado un grave deterioro.
Fue tambin la opinin pblica la que, basndose en una prensa
ejemplarmente libre, se preocup seriamente del estancamiento de la
poltica, tanto interior como exterior, del envejecido y cada vez ms
rgido canciller federal Adenauer. El malestar poltico arraig ahora en
el propio partido que hasta entonces le haba seguido incondicionalmen-
te, de modo que finalmente (1963) se vio forzado a dimitir. Parece que
seera consciente del hecho de que catorce aos de liderazgo autoritario
no haban podido crear un clima propicio para la democracia, y que la
direccin del Estado y de la economa exiga nueva savia. No se pudo,
sin embargo, tener en cuenta, en lamedida en que el poder de la rutina
poltica demostr ser mayor que la fisiologa de la poltica. El doctor
Ludwig Erhard gan la intensa lucha por la sucesin que se desarroll
tras los bastidores de los partidos. Sin embargo, fue tan slo, como se
esperaba, una victoria prrica. Erhard pudo conducir a la victoria a su
equipo una vez ms en las elecciones de 1965 (245 escaos), pero la ven-
taja sobre el partido socialdemcrata bajo la direccin de Willy Brandt
(202 escaos) se haba reducido enormemente. La forzosa coalicin con
los liberal-demcratas (FDP) (49 escaos) result ser slo una solucin
transitoria. Lacapacidad de liderazgo de Erhard, nunca muy apreciada
por el ducho y viejo canciller, semostr insuficiente.
Diversas circunstancias concurrieron para llevar a la Repblica Fe-
deral a su primera crisis poltica real desde su existencia: la aparicin
deun debilitamiento econmico, que incluso provoc denuevo un aumen-
to del paro, y la continuada inmovilidad de la poltica exterior, que no
515 LADEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
APNDICE 514
38.. Vid. ERNsT~RAENKEL, Die repriisentative und die plebiszitiire Kompo-
nente !m demokrat!schen Verfassungsstaat, Tubinga, 1958.
39. Robert A. Dahl (editor), Poltical Opposition in Western Democracies
NewHaven, 1966. '
poda o no quera encontrar ninguna frmula para el acercamient ,
ahora urgente, al otro Estado alemn, la Repblica Democrtica Al .
mana. Al abandonar la coalicin en noviembre de 1966 los liberal.dem
cratas, altivamente tratados por el partido de la mayora, se hizo indis.
pensable una reorientacin. Constitucionalmente sta poda consistir en
nuevas elecciones para el Bundestag, a lo que, sin embargo, el canciller
federal Erhard, duramente denostado, no quera someterse, o en una
nueva constelacin mediante una coalicin con el partido socialdem.
crata hasta entonces en la oposicin. Esto ltimo, aunque mal visto por
la masa de los seguidores del partido y por muchas organizaciones de
distrito, fue sancionado por las direcciones de los partidos en el Bun-
destag y por los mismos diputados. El partido, en otro tiempo marxis-
ta y hasta entonces visto con malos ojos por la burguesa, quera, tra
cerca de catorce aos en el ostracismo, ganarse la respetabilidad como
aliado del gobierno. Por otra parte, la .CDU,ostensiblemente, tena mie-
do a unas elecciones. Por consiguiente, elIde diciembre de 1966, el
hasta esemomento presidente de Gobierno deBaden-Wrttemberg, Kurt
Georg Kiesinger, fue elegido canciller federal. Con ello se cre la lla-
mada gran coalicin rojinegra.
Si se intenta encuadrar la reorganizacin gubernamental realizada
deeste modo -sin duda el episodio ms espectacular hasta ese mamen.
to en lavida poltica de la Repblica Federal- en el marco general de
la teora de la constitucin, se llegar sin dificultad a la conclusin de
que las autocrticas oligarquas de los partidos decidieron sin consul-
ta del electorado o de los miembros de los partidos y de que, por lo
tanto, la Repblica Federal es, en el mejor de los casos, una democra-
cia representativa sin estar sta, en modo alguno, verdaderamente en-
raizada.
38
Con la creacin de la gran coalicin bajo el canciller federal Kie-
singer y el vicecanciller y ministro de Asuntos Exteriores WilIy Brandt,
se puso en marcha una especie de gobierno de todos los partidos, en
el que tan slo la dcima parte del total de diputados del Bundestag,
constituida por los liberal-demcratas, deba jugar el papel de una fic-
ticia oposicin; as pues, no exista una verdadera oposicin,39tanto ms
cuando los liberal-demcratas estaban de acuerdo con muchas de las
medidas gubernamentales. Un gobierno de todos los partidos de este
tipo puede brindarse en situaciones de urgencia pero no en tiempos
de paz y, adems, de prosperidad. La coalicin entre los cristiano-de-
40. Un balance provisional se ofrece en HEINZLAUFER, Institutionelle
Leistungen und Versuche. Zur Innenpolitik der Grossen Koalition, en Zeit-
schrift tr Politik, N. F., 14 (1967), pg. 435 Y ss.
517 LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL
mcratas y los social-demcratas debe mantenerse segn lo convenido
hasta el inicio de la campaa electoral de las prximas elecciones para
el Bundestag (1969). Por el momento no hay por qu romperse la ca-
beza sobre cmo se desarrollar tal campaa electoral entre quienes
todava ayer eran aliados de coalicin; podra, sin embargo, conducir
a la grotesca situacin de que en determinadas discusiones durante la
campaa electoral no se pueda delimitar en absoluto la respectiva res-
ponsabilidad por la poltica de la coalicin o de que se critiquen medi-
das en las que se ha tomado parte, de nuevo a costa de una democra-
ciareal.
Dada la corta existencia de la gran coalicin, no se puede emitil' un
juicio sobre su xito o fracaso.
40
En cualquier caso no se ha roto el es-
tancamiento de la poltica exterior. El objetivo ms importante de una
coalicin gubernamental que comprende la abrumadora mayora del
Bundestag era una nueva regulacin de las relaciones con la Repblica
Democrtica Alemana, cuya existencia eshoy, como siempre, negada igual
que los pases rabes hacen respecto aIsrael, y esto apesar que durante
el tiempo transcurrido la RDA se ha convertido en el quinto Estado in-
dustrial de Europa y, si se aaden los Estados Unidos, Canad y Japn,
en el octavo del mundo. Se sigue manteniendo rgidamente la anticuada
doctrina Hallstein, segn la cual la Repblica Federal rompe las rela-
ciones diplomticas con todo Estado que reconoce a la RDA. Yugosla-
via y Rumana constituyen por el momento las nicas excepciones.
En poltica interior se encontr' una solucin provisional para la
quebrantada hacienda, lo que ms bien era un minus del gobierno ano
terior que un plus de la coalicin. El mandato constitucional estable-
cido ya por la Ley Fundamental en 1949 de promulgar una ley de par-
tidos se cumpli finalmente; sin embargo, este cumplimiento se debi
a razones fundamentalmente egostas de partido, para sustituir la fi-
nanciacin directa de los partidos declarada ilcita por el Tribunal
Constitucional Federal por otra semejante para la campaa electoral.
En lo restante, la nueva regulacin de la actividad de los partidos se
parece ms aun modelo deuna caja de construcciones que al producto
de una autntica dinmica de partidos, que en forma alguna puede
abarcar se legislativamente.
El plan abrigado inicialmente de una reforma electoral que deba
sustituir la combinacin, que en modo alguno haba funcionado mal
hasta entonces, de la eleccin de personalidades en distritos uninomi
nales con el reparto proporcional de todos los votos emitidos, por la
APNDICE
516
41. Vid. unadetallada exposicinenLOEWENSTEIN, Grossbritanniell, vol. I,
pg. 99 Y ss. .
eleccin por mayora relativa segn el modelo britnico,41 fue razonabl .
mente olvidado para las elecciones de 1969. Hubiera atrincherado de:
modo duradero a los cristiano-demcratas como partido mayoritario.
puesto que la esperanza de los social-demcratas de ser un verdadero
partido de alternativa, a modo del laborismo en Gran Bretaa, es visi-
blemente ilusorio, como se ha demostrado plenamente con la prdida
de las ltimas elecciones en los Liinder, sobre todo en las elecciones
completamente catastrficas de Baden-Wrttemberg (abril de 1968). La
coalicin rojinegra es sumamente impopular entre el electorado socia-
lista.
Sin embargo, el objetivo abiertamente reconocido de la introduccin
de la eleccin mayoritaria a secas era impedir el acceso al Bundestag
de un partido de derecha radical, el nacionaldemcrata, recientemente
aparecido en la escena poltica. El NPD haba podido superar desde
1966 a 1968 el conocido obstculo de la clusula de 5 por ciento hasta
alzancar un 10 por ciento y enviar, por tanto, diputados a los parla-
mentos de ocho Liinder. Por ello se trataba de que el partido, en el
que se han inscrito muchos antiguos miembros del NSDAP y tambin
sus epgonos, tildado de neonazi, no conservase por el momento nin-
gn punto firme de apoyo. Su actual jefe, Adolf von Thadden no es
ningn Adolfo II. Estrangular a un grupo electoral tan considerable
por medio de una ley electoral hecha al efecto, y con ello cerrar una
legtima vlvula de la oposicin, suscitara la irritacin de los afecta-
dos, aparte del hecho de que tambin sedara simultneamente el golpe
de gracia a los tiles liberal-demcratas. As pues, no se excluye el que
en el Bundestag de 1969 puedan instalarse 50 nacional-demcratas,
un resultado del que slo se pueden lamentar aquellos que no tie-
nen inters alguno en un desbloqueo de la correlacin de fuerzas
entre los partidos, que se halla completamente congelada en Alemania
Occidental. En caso de que el NPD se propusiera en la prctica objeti-
vos antidemocrticos, el Tribunal Constitucional Federal puede y debe
intervenir de acuerdo con su obligacin.
Pero la tarea principal que la coalicin se haba propuesto era el
realizar una revisin constitucional en gran escala, por la cual el Esta-
do de urgencia nacional se deba insertar en la estructura de la demo-
crtica Ley Fundamental. Tampoco esta empresa puede acogerla el ob-
servador extranjero sin un fundado escepticismo, si se recuerda el
abuso cometido bajo la Constitucin de Weimar por gente en s bien
intencionada con el tristemente clebre artculo 48. En opinin de mu-
chos opositores de prestigio al plan, no existe ningn motivo de peso
para promulgar una constitucin deurgencia que desquiciara por com-
pleto la Ley Fundamental y que, a pesar de todas las cautelas introdu-
cidas, paralizara totalmente el proceso poltico y pondra la seguridad y
el orden pblico en manos delaburocracia militar plenamente incontro-
lable. A pesar de las protestas pblicas de destacados profesores de de-
recho pblico, de lderes sindicales, de la juventud universitaria de
oposicin y tambin de una gran parte de la prensa responsable, la ley
fue aprobada en mayo de 1968 con una sorprendente mayora tambin
por parte de los diputados social-demcratas, e incluso encontr en el
Bundestag una aceptacin unnime. As pues, tampoco este cliz se le
ha evitado ala Repblica Federal.
Por consiguiente, tras cerca de un cuarto de siglo, el cielo demo-
crtico no est completamente despejado sobre la Repblica Federal
Alemana. Sin duda, mientras la situacin econmica sea favorable y el
empleo est garantizado, no hay que temer seriamente por la prdida
de Alemania Occidental como miembro del club democrtico. El pro-
ceso poltico continuar desarrollndose en adelante segn las formas
constitucionales prescritas. Las razones para la intranquilidad son ms
profundas. Que un' pueblo tan disciplinado y apegado al orden como
el alemn sea capaz de seguir tomando fielmente como modelo el ritual
democrtico hay que darlo por supuesto. El prestigio de los militares
est demasiado deteriorado como para que, aparte del caso de una si-
tuacin de peligro exterior real, pudiera tomar la situacin poltica en
sus manos. El problema todava pendiente, y hoy ms que nunca, de la
reunificacin. de los dos Estados alemanes no es, desde el punto de
vista internacional, susceptible en modo alguno de una solucin vio-
lenta. Es inquietante, sin embargo, el alejamiento de todas las clases
sin excepcin y, sobre todo, dela actual juventud respecto a su Estado,
la completa indiferencia frente a una constitucin que no les dice nada
y frente a los polticos profesionales y los partidos de quienes se pien-
sa que no han contribuido en nada al bienestar, que se atribuye al tra-
bajo de todos y cada uno. La proliferacin de funcionarios en el pas
ha adquirido una magnitud amenazadora. En la administracin, espe-
cialmente entre la lite de la burocracia ministerial de la Federacin y
de los Liinder, y las masas de destinatarios del poder se ha abierto un
profundo abismo a pesar de que no faltan entre los primeros men of
good will y excelentes profesionales decorte tradicional. La democracia
es alabada verbalmente por doquier, pero no ha calado todava, como
sera de esperar en la esfera vital, como es el caso de las antiguas de-
mocracias occidentales. Sobre la Repblica Federal domina la burocra-
cia ministerial, sin que siquiera sea sometida ni por asomo a un efec-
tivo control por el Parlamento, los partidos o incluso el electorado. Al
convertirse la socialdemocracia en colaboradora del establishment, ha
519
LA DEMOCRACIA CONSTITUCIONAL.
APNDICE 518
9. EL PARLAMENTARISMO
renunciado a sus posibilidades de control como partido de oposicin.
No se pueden, pues, hacer odos sordos a la legtima cuestin planteada
en Basilea por el viejo filsofo y praeceptor Germaniae Karl Jaspers:
Adnde se dirige la Repblica Federal? 42
En las tcnicas ya experimentadas desde hace largo tiempo para la
eleccin de los cuerpos legislativos no se ha producido innovacin al-
guna ni en los gobiernos de tipo parlamentario ni en los de tipo pre-
sidenciaJ.43 Es de notar que las disoluciones parlamentarias por los
gobiernos, que constituyen el principal control interorgnico en el sis-
tema democrtico de equilibrio de poder (vid. supra. pg. 279 y ss.),
se han hecho menos frecuentes que en pocas anteriores en las que la
inconstancia de los partidos era mayor. En la mayora de las democra-
cias constitucionales los parlamentos elegidos duraron hasta el trmi-
no normal del perodo de la legislatura. En Inglaterra los tories pudie-
ron apuntarse la victoria en los aos 1952, 1955 y 1959, cada vez con
una mayora ms amplia, hasta que en 1964, tras trece aos en el po-
der, fueron desplazados por lps laboristas. La mayora laborista era,
sin embargo, tan escasa que el 'primer ministro Wilson, en un momento
favorable para su partido, disolvi la Cmara de los Comunes y consi-
gui en las elecciones de marzo de 1966una mayora de noventa manda-
521 EL PARLAMENTARISMO
tos, en nmeros redondos, sobre todos los dems partidos, lo cual le
proporcion un margen de cinco aos suponiendo que el partido labo-
rista le sea fiel.
El ejemplo britnico de un prolongado dominio tory se repiti en la
Repblica Federal Alemana, donde en cuatro elecciones consecutivas
(1953, 1957, 1961, 1965) el gobierno de la CDU pudo mantenerse, a veces
solo, a veces en alianza con el FDP, hasta el fin de cada legislatura. La
situacin fue estable de modo parecido en los pases escandinavos, in-
cluida Finlandia. Tan slo en Dinamarca hubo repetidas disoluciones
parlamentarias, a consecuencia del pluralismo de partidos existentes,
y formacin de nuevas coaliciones, laltima de ellas en febrero de.1968.
Incluso en pases de tradicional estructura pluripartidista -Suiza, Eire,
Holanda y el resto de los pases escandinavos- las elecciones genera-
les produjeron escasos desplazamientos de los partidos. No ha habido
autnticas elecciones-sorpresa excepto en Gran Bretaa -ya mencio-
nadas anteriormente-, donde la sustitucin de los tories por los labo-
ristas fue inesperada, y en Francia, como ya seexplic ms arriba (vid.
supra, pg. 491).
Blgica ha sido el pas occidental en que las instituciones parlamen-
tarias han funcionado con menos xito. Slo dos de los Parlamentos
elegidos desde 1945 pudieron alcanzar el trmino normal de la legis-
latura; todos los dems acabaron por una disolucin anticipada, al no
poder dar fin a la crisis de gobierno sin una nueva consulta popular.
En animada sucesin se intentaron coaliciones entre los tres principa-
les partidos, el cristiano-social (catlico), el socialista y el liberal, nin-
guna de ellas realmente consistente. No pocas veces el gobierno fue
derribado no por una explcita batalla parlamentaria, sino -una parti-
cularidad belga- a causa de manifestaciones callejeras con objetivos
partidistas ante las cuales el gobierno, o por lo menos uno de los inte-
grantes de la coalicin, se deba inclinar. El resultado del cuarto de si-
glo transcurrido desde el fin de la guerra parece ser que'est en cues-
tin la actual existencia del Estado unitario belga, cuya creacin, hace
cerca de siglo y medio, ha de ser considerada como una obra maestra
de la diplomacia europea. La razn de fondo es la oposicin entre cerca
de cinco millones de flamencos y aproxImadamente tres millones y
medio de valones, para cuya equiparacin se promulg una nueva ley
en 1965; en el norte el flamenco debe ser la lengua principal y el francs
en el sur valn; entre ambas la capital, Bruselas, con cerca de milln y
medio de habitantes, debe convertirse en una especie de amortiguador
bilinge. H;l.staentonces los flamencos se haban quejado, no sin una
cierta justificaci.n, de una postergacin cultural, respecto a lo cual'
debe tenerse en cuenta en todo caso la. enorme fuerza de atraccin de
la civilizacin francesa. Las oposiciones tnicas comenzaron tambin a
APNDICE 5 20
42. KARLJASPERS, Wohin treibt die Bundesrepublik?, Munich, 1966,y Ant-
wort, Munich, 1967.
43. Vid. ltimamente Michel Ameller (editor), Parlements, union interpar-
lementaire, Pars, 1966;Kurt Kluxen (editor), Parlamentarismus, Neue Wis-
senschaftliche Bibliothek. Geschichte, Colonia-Berln, 1966;all est publicado
tambin el enciclopdico artculo que secerraba con Der britische Parlamen-
tarismus (Reinbek-Hamburgo, 1964),del autor.
Los mtodos de trabajo estn necesitados de reforma en todos los actua-
lesParlamentos. Para Gran Bretaa vid., por ejemplo, BERNA ROCRICK, The Re-
form of Parliament, Londres, 1964;KARLLOEWENSTEIN, Zur Gegenwartslabe des
britischen Parlamentarismus, Tubinga, 1967(con abundante indicacin debi-
bliografa). Sobre la situacin en la Repblica Federal Alemana es instruc-
tivo el magnfico artculo de HEINZRAUSCH,Parlamentarismus, en Zeit-
schrift fr Politik, N. F., 14(1967), pg. 259Y ss. En los Estados Unidos las
cosas son diferentes; los impedimentos existentes para lalabor del Congreso
como el filibusteo en el Senado y el principio de ancianidad en la ocupacin
de la presidencia de las comisiones son fenmenos polticos aceptados por
todos comocontroles intrarganos; cfr. KARLLOEWENSTEIN, Vereinigte Staaten,
pg. 180Y ss., 310y ss. ypassim. Encaminado aunos postulados generales de
reforma, cfr. Joseph S. Clark (editor), Congressional reform (el editor es se-
nador de los Estados Unidos por Pennsylvania). La Cmara de los' Comunes
en Canad recientemente ha aprobado importantes mejoras en el proceso
legislativo, si bien slo a ttulo experimental: vid. D. PAGE, Streamlining the
Procedure of the Canadian House of Commons 1963-1966, en Canadian Jour-
nal of Economics and Political Science, 33(1967), pg. 27Y ss.
repercutir en la estructura de los partidos, al presentar los catlico
en las elecciones de 1968una lista flamenca propia, lo que no dej de
tener influencia en la presentacin de las candidaturas socialistas.
En una poca como la actual, de un nacionalismo exacerbado en to-
das partes, la idea de la nacionalidad belga comn parece muy desva-
lorizada. El carcter unitario de un pas tan privilegiado geogrfica y
econmicamente queda descartado hasta tal punto por las fuerzas cen-
trfugas que una solucin medianamente satisfactoria parece que slo
podra basarse en una divisin federal. sta sera una especie de solu-
cin transitoria, hasta que se afianzase la idea de que una separacin
territorial no comporta ventajas econmicas ni polticas, ni hara jus-
ticia a la significacin de Blgica en el marco de las alianzas europeas.
Una anexin de los valones de habla francesa a Francia y de los flamen-
cos a Holanda, que tiene una lengua semejante, no es concebible, pues-
to que ni Francia ni Holanda desean tal crecimiento territorial, aparte
de que entonces Bruselas, con su fundada aspiracin a capital euro-
pea, quedara colgada en el aire. No se puede prever por el momento
si los belgas, una vez tranquilizados los nimos, se conformaran con
una solucin federal, o si se reuniran de nuevo en un Estado unitario.
As pues, se puede decir que en Occidente no hay ninguna novedad,
lo que sin duda est en relacin con la prosperidad general que lima
las oposiciones entre los partidos y empuja a soluciones de compromi-
so, con lo que la barca estatal no oscila excesivamente. Las crecientes
prestaciones sociales y la seguridad econmica arrebataron a los par-
tidos sus mejores puntos programticos. Los partidos han perdido
tambin dinamismo, cuando no se han estancado por completo. No ha
vuelto a ocurrir un fenmeno como el poujadismo, salvo que se con-
sidere como tal el renacer de los nacional-demcratas en la Repblica
Federal, para lo que por el momento no hay motivo. Esto significa que
incluso la oposicin entre derechas e izquierdas se ha estabilizado
y en cierta medida se ha superado. Tambin el joven electorado que se
va incorporando se adapta y amolda a los cuadros actuales de los par-
tidos y no proporciona sorpresas electorales. Esto debera quiz deplo-
rarse, pues una cierta dosis de intranquilidad poltica siempre es bene-
ficiosa para un pas. Lo cual es vlido tambin en lo que respecta a la
rebelin de la juventud, que en'la actualidad se extiende como una epi-
demia por todos los pases, contra el establishment y el statu qua, des-
de luego slo en la medida en que no amenace el normal desarrollo de
la vida diaria.
El mismo equilibrio de partidos ha aparecido especialmente en los
Estados Unidos.
44
En las elecciones presidenciales de 1960 los votos
44. Vid. KARLLOEWENSTEIN, enel artculo del anuario citado enlanota 11,
pg. 5Y ss.
45. En.las .dos repblicas afr~canas de Lesotho y Botswana (antes protec-
tora~os bntmcos deBasutolandIa y Bechuanalandia), queen 1965y 1966res-
pec~Ivamente alcanzaron la independencia, se intenta, cosa poco frecuente en
Afnc~~ten~r en <:uentaen las nuevas constituciones democrticas la orga-
mza~IOntnbal eXIstente. En Lesotho existe un Senado junto a la Asamblea
N<;lcIOnal, que secompone de22jefes de tribu (o sus representantes) y de 11
mIembros, nombrados por. el rey y que debe funcionar como una verdadera
s~gun~acamara. Efol ,cambIOel"!Botswana la House of Chiefs de 15miembros
solo t~~neuna funcIOncOJ?sul.t1vaen comparacin con la Asamblea Nacional.
TambI~nen el nuevo terntono colo~ial deBantustan, en el que la Repblica
Sudafncana haseparado alas poblaCIOnesblanca ynegra seha atribuido cier-
to papel ~l Council of Native Chiefs. '
4t? Vzd. EMEO. AWA,Federal Government in Nigeria, University of Cali-
forma Press, 1964;R. TAYLORCaLE,DieUnabhangigkeitsverfassung des Bun-
desstaats Nigeria von 1960,laR, N. F., 12(1963), pg. 417y ss.
523
EL PARLAMENTARISMO
electorales de ambos partidos estaban tan igualados, que el vencedor
demcrata, John F. Kennedy, gan al republicano Richard M. Nixon
por una ventaja mnima (aproximadamente 108.000votos) de un total
de ms de 64 millones de votos emitidos; la proporcin de votos en el
colegio electoral, que es de donde depende la eleccin, fue en todo caso
de 305:219. El singular triunfo en la historia electoral americana de
Lyndon B. Johnson sobre Barry Goldwater (43,1 frente a 27,2 millones,
con una proporcin en el colegio electoral de 486:52) hay que atribuirlo
a la debilidad del candidato republicano. Las elecciones presidenciales
de 1968 demostraron de nuevo el equilibrio del peso electoral de los
partidos tradicionales. De ms de 70millones de votos emitidos la ven-
taja del vencedor Richard M. Nixon fue slo de unos 300.000: l~cual
ciertamente no semanifiesta en el determinante colegio electoral (302: 191
votos) a causa del absurdo sistema electoral.
La tendencia observada de preferen,cia por el sistema bicameral fren-
te al unicameral (vid. supra, pg. 246) no se ha debilitado. El estable.
cimiento de un Senado en Turqua con la Constitucin de 1961 debe
ser valorado ms como una medida de evitar un rgimen de un solo
partido que como mtodo de mejorar el proceso legislativo; el Senado
no puede derribar al gobierno. De los nuevos ,Estados africanos, Kenia
y Madagascar prefirieron el sistema bicameral al unicameral.45 En Ni-
geria era imprescindible una cmara superior a causa de la introduc-
cin de la estructura federal.
46
A consecuencia de la actual secesin ini-
ciada en 1967de la regin Este, que se autodenomina Biafra el sistema
bicameral est por el mo~ento en cuestin. El que Paragu~y agregara
en su nueva Constitucin de 1967 un Senado tiene su explicacin en
que se quisieran crear puestos bien pagados para los leales partidarios
del sempiterno dictador Stroessner.
Una innovacin de inters general en las tcnicas estatales es la im-
plantacin con xito en muchos sitios del llamado ambudsman, siguien-
APNDICE 522
47. Deentre la numerosa bibliografa existente, como en todas las n?~-
vas materias, destacamos: WALTERGELLHORN, Ombudsman and Others. CI~ll-
lian Protection in Nine Countries, Cambridge, Mass. 1966 (con detallada m-
dicacin de bibliografa).
48. Esto puede corresponder a la actual evolucin. Sin embargo, yaen el
Bajo Imperio Romano exista una institucin ~emejante,. donde. t:l defensor
civitatis o plebis reciba las quejas. delos sbdItos sob~emt.r0mlSl~nesy ve-
jaciones delaadministracin impenal delo~grandes l~tIfundIstas; Vid. U. VON
LBTOWDas romische Vol k, Frankfurt/Mam, 1955, pago546.
49. Vid. LOEWENSTEIN, Grossbritannien, vol. 1, pg. 481 y ss.
do el modelo nrdico Y Con ello se entiende que hay un delegado ele-
gido por el Parlamento cuya tarea es vigilar determinadas ramas de
la administracin en inters del pblico y ocuparse de las quejas que
le llegan. La institucin procede de Suecia,48donde se estableci desde
1809 un comisario de justicia para custodiar los tribunales y la admi-
nistracin de justicia, con xito reconocido. Este hecho hizo escuela,
sin duda, en otros pases; as, en Finlandia, Dinamarca (1955), Noruega
(1,962), Nueva Zelanda (1962) y muy recientemente tambin en Gran
Bretaa.49 Tambin se estudia detenidamente en la actualidad su im-
plantacin en Suiza y en varios de los Estados Unidos. La institucin'
de un rgano nombrado parlamentariamente para controlar una rama
concreta de la administracin tuvo acogida tambin en la Repblica
Federal Alemana, bajo la forma del llamado comisario de las fuerzas ar-
madas, que fue incorporado en 1956 a la Ley Fundamental "para la
proteccin de los derechos fundamentales [de los sometidos al servicio
militar obligatorio] y como rgano auxiliar del Bundestag para el ejer-
cicio del control parlamentario [sobre las fuerzas armadas>. Como era
de esperar en un pas de profunda tradicin militar, slo ha tenido un
xito limitado a pesar de que los detentadores del cargo han sido hasta
el momento hombres bien intencionados. Que los mandos del ejrcito
federal no estn satisfechos con un control externo puede parecer com-
prensible. Pero en realidad tambin el Bundestag se desinteres de la
cuestin, a pesar de que la opinin pblica se sobresalta continuamente
por reclamaciones sobre abusos disciplinarios y por la general insufi-
ciencia del potencial de defensa germano-occidental.
All donde la institucin del ombudsman puede trabajar sin deter-
minados impedimentos sociolgicos ha probado en general su eficacia,
de lo cual sobre todo Suecia es un ejemplo convincente. Posibilita que
un ciudadno que se siente tratado injustamente por una medida de la
administracin encuentre ayuda gracias a la intervencin de un rgano
independiente y descarga al Parlamento en determinados campos de un
control de la administracin al cual en otro caso estara obligado, pero
que de todos modos no .podra tener ni tiempo ni preparacin tcnica
para ello.
Otro fenmeno cuya importancia ha aumentado en el curso de los
525 EL PARLAMENTARISMO
50. Vid. el libro deLOEWENSTEIN y el artculo deEHERMANNcitados en la
nota 14, as como el penetrante estudio deFRAENKEL citado en la 38.
51. Ms en detalle, vid. KARLLOEWENSTEIN, Vber Wesen, Technik und Gren-
zen der Verfassungsiinderung, BeI-ln, 1961, pg. 21 y ss. (incluido en este vo-
lumen pg. 162 Y ss.).
ltimos diez aos es la sustitucin de tcnicas representativas por ple-
biscitarias o de referndum (vid. supra, pg. 330 y ss.). Por lo visto,
cada generacin debe librar de nuevo la batalla entre Rousseau y Mon-
tesquieu.
so
El fenmeno, que claramente no es especfico de un determi-
nado tipo de gobierno y ni siquiera de un determinado sistema poltico,
se encuentra tanto en la democracia constitucional como en formas de
dominio autoritarias. As pues, el plebiscito es segn el ambiente en
el que tiene lugar un instrumento de la formacin de la voluntad po-
pular y estatal o muy refinado o completamente primitivo. Los pases
envas de desarrollo que tienen poca experiencia en el uso de tcnicas
representativas por medio de un Parlamento, le dan la primaca.' El
plebiscito actual se utiliza en muchos estadios del proceso poltico.
Para la ratificacin de una nueva constitucin se ha convertido en ha-
bitual en muchas partes, y asimismo ocasionalmente para la ratifica-
cin popular de una simple reforma de la constitucin,sl o bien de una
ley aislada en caso de que estuviera en contradiccin con la constitu-
cin, as como para actos de soberana territorial. Ejemplos correspon-
dientes han sido: de la aprobacin de una nueva 'constitucin, Turqua
(1961), Corea del Sur (1962); de una reforma aislada de la constitucin,
modificaciones de un solo artculo o introduccin de uno nuevo, la
Constitucin federal de la Confederacin Helvtica; implantacin de
un gobierno de todos los partidos, Colombia (1957 y 1959). En Brasil
un referndum (1963) decidi la vuelta a un sistema presidencialista
ilimitado, que haba debido ceder por algn tiempo ante una forma de
poder ms cercana al parlamentarismo. En Dinamarca un referndum
(1963) rechaz la propuesta de prohibir la compra de terrenos agrco-
las por propietarios urbanos. En Suiza, experta en referndums, ms
de sesenta mil ciudadanos del cantn de Basilea fueron a las urnas para
decidir si deban comprarse dos cuadros de Picasso; la mayora se de-
clar a favor (1967). En Sudfric~ se acord, en un referndum limitado
a la poblacin blanca, si bjen por escasa mayora (52,2 por ciento), la
salida de la Commonwealth (1960) y la proclamacin de una repblica
independiente. Malta, que alcanz la independencia en 1964, hizo repe-
tido uso de los plebiscitos para regular sus relaciones con Gran Breta-
a; la isla permanece bajo la corona britnica como miembro de la
Commonwealth. La poblacin de la colonia de la corona britnica de
Gibraltar prefiri, por abrumadora mayora (1967), el statu qua a su
cesin a Espaa. No 'pocas veces el plebiscito se ha utilizado para actos
APNDICE
524
526
AP~NDICE
EL FEDERALISM O 5 27
de soberana territorial; as en Guinea (1958), Ghana (1960) y en Ro-
desia (por aquella poca Rodesia del Sur) (1964), al otorgar la mayora
blanca un mandato de separacin de la Unin britnica de Estad~s al
gobierno secesionista de Jan Smith.
En los Estados autoritarios el plebiscito goza de especial favor, tan-
to para la ratificacin de una constitucin impuesta desde arriba (Viet-
nam del Sur, 1955, y Ghana, 1960) como tambin para la promocin de
un dictador militar, que ha abandonado el uniforme, a jefe de Estado
regular (Corea del Sur, 1963). En Ghana el entonces presidente Nkru-
~a~, p~steriormente eli~inado por un golpe de Estado, utiliz el ple-'
blsclto mcluso para legahzar un Estado de un solo partido y otras me-
didas sin duda dictatoriales (1963).
Las conclusiones finales que sepueden obtener de toda esta cantidad
d~aspectos s~re~umen en que la diferencia entre referndum y plebis-
Cito se ha dlfummado considerablemente; el referndum ya no se li-
mita a, actos legislativos concretos. Por otro lado, se demuestra que
los detentadores autoritarios del poder estn en condiciones de aprove-
c?~rse del ~lebiscito para la legitimacin de sus regmenes; es ms
facl1 de mampular desde arriba que la deliberacin y adopcin de reso-
luciones por parte de un cuerpo representativo elegido o instalado de
algn otro modo; instancias que si son toleradas no se pueden controlar
en absoluto sin proceder a desvergonzadas falsificaciones de los resul-
tados. Adems, un plebiscito hacia'fuera y cara al extranjero dasiem-
pre impresin de respeto al dogma democrtico al que incluso las dic-
taduras manifiestas se dedican a encomiar con gran diligencia. Por
otra parte, la preferencia del presidente de Gaulle por el referndum,
que hasta ahora ha utilizado cuatro veces, hay que atribuirla tanto a
su actitud de principio contra las instituciones parlamentarias y los
~arti~os polticos como tambin a un misticismo personal que parece
mduclrle a tomar en serio el estruendoso jbilo de la multitud ansiosa
de espectculos en sus visitas a otros Estados, as como las triunfan-
tes cifras, de sus referndums.
E.l uso y abuso de los referndums en nuestra poca, en su origen
conSiderados como la genuina manifestacin -la nica genuina- de
la ideologa democrtica, prueban que una institucin o tcnica poltica
puede ser sometida en la praxis de su utilizacin a un completo cam-
bio de sentido que les despoja de su valor democrtico. Sera de de-
sear una urgente investigacin sociolgico-terica de la materia.
10. EL FEDERALISMO
a) La organizacin federal del Estado
Latesis expuesta ms arriba (vid. supra, pg. 375 Yss.) consiste, dicho
en pocas palabras, en que el federalismo, segn el cual diversos terri-
torios, manteniendo al mximo posible su autodeterminacin interna,
se integran en una unin ms amplia que asume los intereses comunes
a las regiones, a la vista de la nueva praxis, ha sido sometido a un
socavamiento que debilita su valor como un absoluto del proceso po-
ltico. La tesis no ha permanecido incontestada. Casi estaramos' ten-
tados de hablar de una guerra fra entre los impertrritos federalistas,
que por encima de todo estn ligados a la tradicin, y los antifedera-
listas, para los que poco significa la tradicin y mucho el empirismo
del proceso poltico. Entre ambas posturas se encuentra lo que se po-
dra denominar la third force, esto es, el grupo de los que se inclinan
por un federalismo unitario.52
La concepcin antes expuesta requiere una verificacin en la que,
no obstante, como muestra la experiencia, hay que distinguir entre una
organizacin estatal federal y las uniones interestatales. Tambin 'en la
primera rbrica se debera distinguir entre organizaciones federales
-en las que la idea federal est arraigada desde hace mucho tiempo
en la conciencia popular- y aquellas en las que la institucin federal
est condicionada en mayor o menor grado por pragmticas necesida-
des administrativas, cuando la gran extensin territorial del Estado
desaconseja una administracin unitaria. A estas ltimas pertenecen
los Estados latinoamericanos de Argentina, Brasil, Ve'nezuela, Colombia
y Mxico. Si en estos Estados se implanta una dictadura, todos los
lmites federales seran allanados de acuerdo con las necesidades del
poder central que cuenta para ello con un medio legal en la tcnica de
intervencin federal usual en el pas.
52. Cfr. para el planteamiento del problema, CARLJ. FRIEDRICH"New
Tendencies in Feder~l Theory and Practice, JoR, N. F., 14 (1965), pg. '1 Y SS.;
pa~a.la postur~anti~ed~~al cfr., por ejemplo, WILLIAMH. RIKER,Federalism,
Ongzn, Operatwn, Szgmfzcance, Boston, 1964; para la concepcin del federa-
lismo unitarizado, que. si~e muy prxima a la del autor, cfr. por ejemplo
KONRADHESSE,Der umtansche Bundesstaat, Karlsruhe, 1967. La cuestin no
puede ser tratada a fondo en este contexto; setendra que analizar en todo
caso, en lacasustica decada pas. '
.A ttulo deejemplo sepuede aludir aqu simplemente a que en la Rep-
~hca Fede~a~Alemana se ha encontrado como compromiso entre el federa-
hsmo tradiCIOnal y el actualmente preponderante unitarismo social el re-
curso, jurdicamente objetable, de acuerdos administrativos entre la Federa-'
cin y los Linder, de los que se han concluido o deben concluirse ms de
doscientos desde 1945; vid. KARLGRAWERT, Verwaltungsabkommen zwischen
Bund und Lindern in der Bundesrepublik Deutschland, Berln-Munich, 1967.
Tambin en la India, cuya experiencia federal, a pesar de una cons-
titucin especialmente ponderada en este terreno, es inferior a una
generacin, la praxis federal tropieza recientemente con extraordinarias
dificultades. El subcontinente, verdaderamente babilnico en lo que
respecta a mezcla de lenguas y razas, comprende diecisis Estados
miembros con un amplio autogobierno. Pero al desmoronarse a ojos
vistas el partido del Congreso, que desde la obtencin de la indepen-
dencia haba predominado en todas partes, y haber ocupado su lugar
en varios Estados otros partidos, la formacin de gobiernos capaces
de actuar se ha convertido en muchos sitios en algo imposible; ello
fuerza al gobierno central de Nueva Delhi a la asuncin del poder gu-
bernamental -el llamado President's Rule-. Este recurso ha tenido
que ser utilizado en los ltimos meses por lo menos tres veces, prime-
ro en el Estado del norte Hariana, en febrero de 1968y, en el plazo
de una semana, tanto en Bengala Occidental como en el populoso Es-
tado indio de Uttar Pradesh, con 73 millones de habitantes. En total,
en estos momentos, no menos del 90por ciento de los 520millones de
hindes vivenbajo un rgimen especial aplicado por el gobierno central,
en vez de bajo gobiernos surgidos de elecciones estatales. Por lo ge-
neral, quedan suspendidos el gobierno y el Parlamento del Estado afec-
tado, y ocupan su lugar delegados del gobierno central. No siempre
unas nuevas elecciones proporcionan gobiernos capaces de actuar. Los
expertos predicen que con la creciente fragmentacin del partido del
Congreso y el consiguiente pluralismo de partidos, en un futuro previ-
sible se harn frecuentes tales intervenciones federales masivas, a las
cuales hasta ahora slo sehaba recurrido a ttulo excepcional.
En realidad slo son autnticos Estados federales la Confederacin
Helvtica, la Repblica Federal Alemana, los Estados Unidos, Australia
y Canad. En Suiza la autodeterminacin local -sera exagerado hablar
de autogobierno- se ha conservado de manera primitiva y tenaz. En
el territorio alemn la teora federal est arraigada y el problema seha
meditado a fondo. AqU la conciencia federal de los ciudadanos, que
pudo manteners-e frente a la aproximacin de Weimar a una formacin
ms unitaria, fue profundamente afectada por el Estado unitario hit-
leriano. La nueva estructuracin territorial tras la derrota de 1945con-
tribuy tambin al debilitamiento de la conciencia federal, en primer
lugar por la desaparicin dePrusia, pero tambin por medio de la crea-
cin de nuevos Lander con fronteras trazadas ms o menos arbitraria-
mente: Renania-Westfalia, Renania-Palatinado, Baja Sajonia, Sarre y,
sobre todo, el antihistrico y artificial conglomerado llamado Hesse.
La reanimacin llevada a cabo por los aliados despus de 1945tena
predominantemente fines polticos, puesto que se tena la idea, com-
pletamente errnea desde el punto de vista histrico, de que una es-
tructuracin federal dificultara laaparicin deuna nueva dictadura. No
sehabl all de.!a planificacin de una ordenacin territorial orgnica,
aunque la ocaSIOnera favorable, y las nuevas fronteras interestatales
traza~as no han encontrado, como se puede comprobar despus de dos
decemos, el eco esperado en la conciencia popular. En todos esos casos
la rean~~aci~ del federalismo estaba motivada por razones pragmti-
co-admInistrativas y no se perciben ya vestigios deun afecto emocional
de..la poblacin hacia el nuevo Estado como unidad popular. Baden y
Wurttemberg han sido asimismo fusionados. Si bien los campesinos
han ele~ado sus quejas por ello, sobre todo en Baden, stas no son
compartidas en lo ms mnimo ni por la industria ni por el elemento
obrero. Hambur.go y Bremen son casos especiales por razones histri-
cas. Tan slo en Baviera el federalismo ha sido en cierta manera toma-
d? .en s:rio, y ta~bin aqu la mayora de las veces tan slo por los
v~eJosbavaros, antIp~usianos en su tiempo, pero no por los francos que
siempre se han quejado del cehtralismo muniqus. En el Palatinado
bvaro en otro tiempo, ya nadie piensa en el pas natal. Y echand~
una ojeada por ~e~rs de la fachada del federalismo blanquiazul se
descubre con facIhdad que la peculiar mentalidad bvara no es en
modo alguno general en un pas donde la mitad de la poblacin se
c~mpon~de antiguos refugiados y otros advenedizos que prefieren el
chma bavaro para su vida de rentistas. Verdaderamente se puede decir
que la tra~sform~cin, muy avanzada, de un antiguo pas agrario en
un Estado Industnal moderno ha contribuido mucho a aguar la menta-
lidad federal.
Generalmente el act~al federalismo alemn se limita al campo de
la c,ultu~a.y la educacin, donde hasta ahora tena su sitio, y tambin
aquI esta Indudablemente en marcha una universalizacin de valores en
todo el territorio alemn. No hay ms que pensar en la actual tenden-
cia alemana general a la creacin de escuelas nicas de confesionalidad
mixta en la que hasta Renania-Palatinado y Baviera se han visto arras-
tradas por el torbellino unitario.
En lo que respecta a los Estados Unidos, donde ya la extensin con-
tinental y.las. diferenc.i~s de, las oleadas de colonos excluyen el simple
Estado umtano, tambIen alh la apisonadora unitaria es implacable, ni-
velando los derechos reservados a los Estados, tan cuidadosamente ela-
b?rados en la Constitucin federal de 1787. El federalismo americano
dIOsu gr~n batalla en la guerra de secesin y la perdi; desde entonces
el federahsmo al estilo antiguo libra tan slo obstinados combates a la
defensiva. Cuando el Tribunal Supremo, apoyado en la enmienda XIV
aprobada tras la guerra entre los Estados, impuso a stos cmo tenan
que organizar sus escuelas -los fallos claves en esta materia fueron
Brown et al. v. Board 01 Education of Topeca et al. (347 U.S. 485 [1954]
529
EL FEDERALISMO
APNDICE 528
53. Vid. KARL LOEWENSTEIN, Baker v. Carr; Policy Decision und del' Su-
preme Court, enFaktoren der politischen Entscheidung, Festgabe tr Ernst
Fraenkel, Berln, 1963, pg. 237Y ss.. ....
54. Vid. KARL LOEWENSTEIN en el articulo del anuariO Citadomas arriba
en la nota 11, pg. 91 Y ss., Y 108Y ss.
y 349 U.S. 294 [1955])-, y que deban adaptar las legislaturas de los
Estados al principio de one person one vote (cada elector debe poseer
su derecho de voto) -las resoluciones fueron aqu Baker v. Carr (369
U.S. 186 [1963])53 Y Reynolds v. Sims (377 U.S. 533 [1964])-, la Fede-
racin irrumpi en el sancta sanctorum de la presunta soberana de
los Estados y armado con las amplias normas generales de las enmien-
das 1 y XIV no se detuvo ante la puerta de estos supuestos derechos
reservados. La clusula de comercio de la constitucin, siempre ms
ampliamente utilizada, y la legislacin sobre derechos civiles para im-
pedir la discriminacin de los negros en la vida diaria 54 inciden en lo
mismo. Los repetidos y hasta ahora infructuosos esfuerzos del Con-
greso por meter en cintura al Tribunal Supremo privndole de compe-
tencias ohasta mediante una reforma dela constitucin, prueban mejor
que toda la retrica federal que no se puede dar marcha atrs en la
irrupcin de la Federacin en la autodeterminacin de los Estados.
Si las tendencias centrpetas son las que hacen peligrar el federa-
lismo histrico en los Estados Unidos, en la Repblica Federal Alema-
na y en Suiza, la crisis de la organizacin federal en Canad surge de
la tensin centrfuga entre la provincia de Quebec, catlica y de habla
francesa, y las otras provincias, protestantes y predominantemente an-
glosajonas. La oposicin que desde hace mucho arde lentamente y es
sofocada con dificultad se ha agudizado peligrosamente en los ltimos
aos, y hasta ahora, a pesar de los esfuerzos del gobierno del Dominio
en Ottawa, no ha podido encontrarse' ninguna solucin satisfactoria
para ambas partes. Es de esperar, sin embargo, que se pueda alcanzar
un compromiso que evite la ruptura del Estado federal canadiense, de
ms deun siglo de antigedad. Lasecesin deQuebec creara un Estado
en vas de desarrollo en medio del superdesarrollado continente noI'-
teamericano. La esperanza de que se logre este compromiso satisfacto-
rio para todos, con la provincia disidente de Quebec, se basa en la
contundente victoria electoral de los liberales (25 de junio de 1968) bajo
su nuevo lder Pierre E. Trudeau, que procede de medios de habla
francesa. Como primer paso se introducir la paridad de lenguas en
todo el Dominio.
Tambin en el Estado unitario belga han aumentado los indicios de
que el latente antagonismo entre la parte valona del pas, predominan-
temente industrializada, y la poblacin de Flandes, todava agraria, con-
flicto que ha llevado recientemente (1968) de nuevo a una crisis guber-
SS. Laaprobacin de laley puso finauna lucha departidos y deintere-
ses que notieneigual en encono en toda la historia parlamentaria italiana.
El proyecto fue debatido en laCmara deDiputados y en el Senado por es~
pacio de 530 horas, que requirieron 43 das. Tuvieron que discutirse 4.800
propuestas de enmienda, lo que exigi ms de 1.000votaciones. Slo en el
Senado hubo 600intervenciones; vid. New York Times, 16defebrero de 1968.
531 EL FEDERALISM O
namental, no puede ser superado a la larga con medidas meramente
legislativas. Los entendidos opinan que la solucin se encuentra en una
organizacin federal -con Bruselas como tercero en la federacin-o
En este punto hay que aadir que el Parlamento italiano, en febrero
de 1968, fue por fin capaz de cumplir el mandato contenido en el ar-
tculo 114 y ss. de la Constitucin de 1947, de crear catorce regiones
semiautnomas -regioni- (vid. supra, pgs. 374-375) mediante la ela-
boracin deun Statuto delle Regioni.
55
De acuerdo con esto cada regin
conserva, desde 1970,. autonoma administrativa y legislativa sobre los
asuntos de polica, sanidad, bosques y agricultura, museos y monumen-
tos, comunicaciones locales y materias administrativas semejantes, Aqu
se trata de una medida descentralizadora que no tiene nada en comn
con un federalismo real.
En el mbito del sistema poltico del socialismo integral, exclusiva-
mente poseen estructuras federales la URSS y Yugoslavia; el primer
caso est privado de cualquier significado poltico puesto que la coor-
dinacin comunista de todas las instancias lo impide en la prctica.
Yugoslavia, sin duda, puede ofrecer, con la Constitucin de 1963, ms
oportunidades para una verdadera organizacin federal. Tras la libe-
ralizacin checoslovaca (marzo de 1968) tambin se habla all de una
federacin por medio de la cual los catlicos eslovacos, hoy como ayer
econmicamente atrasados, deben conseguir los mismos derechos que
los hegemnicos checos. El experimento, cuyo valor prctico es cues-
tionable, debe llevarse a cabo a partir del 1 de enero de 1969.
Las causas surgidas para que desaparecieran los lmites tras los cua-
les el federalismo se ha podido mantener hasta ahora en cierta medida
intacto en Amrica, Suiza, Alemania, yacen en las actuales circunstan-
cias socioeconmicas. En el fondo ya nadie habla deuna autntica auto-
determinacin, y mucho menos de una presunta soberana de los Esta-
dos miembros de una comunidad federal, puesto que la economa est
montada a nivel nacional. Hoy en da no puede haber ningn oasis es-
tatal en un Estado federal si los servicios y prestaciones sociales para
los satisfechos ciudadanos son regulados unitariamente al nivel es-
tatal, si los partidos polticos y grupos pluralistas funcionan a nivel
nacional. Todas las decisiones polticas, 'sociales y econmicas deben
ser unitarias para todo el Estado. En todos los Estados federales
domina sin excepcin el unitarismo social. Incluso las especfi-
cas tradiciones culturales deben adaptarse y subordinarse a la image
APNDICE 530
56. Francia ha tomado aqu claramente la iniciativa; vid. L. T. SWEETMAN,
Perfects and Planning; France's NewRagionalism, enPublie Administration,
vol. 43(1965),pg. 15Y ss. Para Gran Bretaa, vid. LOEWENSTEIN, Grossbritan-
nien, vol. n,pg. 168Yss., Ysobre laordenacin territorial del gran Londres en
ibid., pg. 162Yss. Para Inglaterra y Francia, vid. J. W. HACKETT, Britain and
France, Two Experiments in Planning, en Political Quarterly, 36 (1966),
pg. 419Y ss.
El movimiento seextiende tambin aotros pases; para Suecia, vid. H. CALM-
FORS,Primarkommun-Storlandsting-Regionskommun, en Nordisk Adminis-
trativ Tidskrift, 47(1966),pg. 233Y ss.; para Nueva Zelanda, C. N. BELL,Re-
gionalism Comes to NewZealand, en New Zealand Journal of Publie Admi-
ltistration, 29(1965), pg. 28Yss.; para la India, F. NATH,Regions for Plan-
ning, en Indian Journal of Publie Administration, 12(1966), pg. 419 Y ss.
Para el planteamiento general del problema de la ordenacin territorial re-
mitimos al valioso artculo de FRIEDRICHR. TENBRUCK, Raumordnung, en
Zeitsehrift fr Politik, N. F., 13(1966), pg. 113Y ss.
nacional. Los intereses y deseos peculiares de los Estados miembro
pueden hacerse valer en los rganos federales comunes, y en sto
tampoco pueden esperarse sino compromisos que tengan en cuenta a
todas las partes. Por lo dems, parece como si los puntos de vista
federales retrocediesen bajo una prosperidad econmica que compren-
da a todo el Estado. Cuando a la gente le va bien no se pregunta si el
bienestar hay que atriburselo a un gobierno nacional o regional. Aun-
que las discusiones dogmticas sobre los pros y los contras del fede-
ralismo continen como hasta ahora, en la realidad constitucional los
Estados unitarios y federales no constituyen ya una anttesis insalvable.
Lo que est apareciendo lentamente y sin mucho ruido en sustitu-
cin de las formas organizativas federales son los esfuerzos para una
reorganizacin territorial que se puede observar tanto en los Estados
"unitarios tradicionales como en los federales. El principal problema
ecnmico-social de todos los Estados industriales occidentales es la
direccin de la industria y la planificacin de los alojamientos relacio-
nada con aqulla. El enemigo comn es la aglomeracin metropolitana
a la que debe ponerse fin por medio de una distribucin racional de la
industria. La nueva planificacin territorial no debe, naturalmente, aten-
der a las demarcaciones histricas de provincias, condados o pases.
En la Repblica Federal Alemana el federalismo tradicional bloquea
todo intento de una planificacin territorial racional. La Federacin no
tiene para ello ninguna competencia constitucional, puesto que la ley
de ordenacin territorial de 1965 lo nico que hace con sus trivialida-
des es hablar sin ton ni son. El plan ingls de alojamiento de la pobla-
cin, segn los Town and Land Planning Acts, en Fracia el regiona-
lismo industrial en marcha, o en Italia con el mezzogiorno, apuntan al
futuro. Se puede predecir con una cierta seguridad que el desarrollo
se mueve hacia este federalismo racional y no hacia el superado fede-
ralismo histrico.
56
57. Sobre el origen del conflicto rodesiano, vid. LOEWENSTEIN, Grossbritall-
nien, vol. I, pg. 512Y ss.
533 EL FEDERA LIS M O
b) Uniones estatales
Por lo que se refiere al federalismo interestatal, los ms recientes
experimentos no han tenido mucho xito. Esto es aplicables en primer
lugar a Nigeria, donde los antagonismos raciales entre los cristianiza-
dos ibos en el Este y en el distrito metropolitano de Lagos por un lado,
y los mahometanos haussas en el Norte por otro, condujeron al hun-
dimiento del sistema federal adoptado al conseguir la independencia
de los ingleses (1960), con golpes de Estado y abundante derrama-
miento de sangre. El Estado nacional ms pqblado y ms avanzado de
Africa est desde 1967 en guerra civil despus que la regin Este se
declarase independiente con el nombre de Biafra. Las posibilidades de
un nuevo acuerdo federal parecen muy escasas.
Tambin se han ido a pique otras uniones interestatales inspiradas
por los britnicos en su antiguo imperio. En 1953Gran Bretaa reuni
varias de sus posesiones en una federacin centroafricana, integrada
por los protectorados de Nyassalandia y Rodesia del Norte y por la co-
lonia de Rodesia del Sur, que an hoy posee formalmente el mismo
status; esta ltima, dotada de pleno autogobierno desde 1923(excepto
en poltica exterior), es un pas al que los colonos britnicos blancos
han llevado a la prosperidad econmica. Al no superarse los antagonis-
mos raciales entre los protectorados completamente negros y el domi-
nio patriarcal blanco en Rodesia del Sur, la Federacin se disolvi de
nuevo tras muy variados acontecimientos en 1964. En seguida ganaron
la independencia Nyassalandia como Malawi. y Rodesia del Norte como
Zambia. Con ello, slo Rodesia del Sur, ahora denominada Rodesia con
pleno derecho, permaneca bajo control britnico. El gobierno de la
minora blanca (unas 225.000 personas) no se mostr dispuesto a per-
mitir el futuro acceso al gobierno de la mayora de cuatro millones de
nativos y rompi unilateralmente con la Unin de Estados britnica
(1965). A pesar de los enrgicos esfuerzos de Gran Bretaa, no se ha
logrado solucionar el conflicto. En la actual situacin slo se puede
confiar, sin que realmente haya mucha base para la esperanza, que
tarde o temprano se encontrar la forma jurdica para que Rodesia
sea reconocida como Estado independiente dentro'y fuera de la Com-
monwealth, bajo ciertas cautelas que aseguren la participacin de la
mayora de los nativos en el proceso poltico.
57
El mismo fracaso sufri el plausible proyecto de reunir las pose-
siones britnicas en el mar Caribe, las llamadas islas de las Indias Oc
cidentales, en una unin de Estados. La FederaCin de las Indias Occi-
APNDICE 532
58. Sob~e.la evolucin reciente en las Indias Occidentales, vid. la admi
r~blc::expOSICInde,CHARLES C; THOMAS,Constitutional Theory and Prac-
tlce IDtheWest IndIes, loR, N. F., 15 (1966), pg. 673 Y ss.
59. Cfr. L. A. SHERIDAN, From the Federation of Malaya to Malaysia
loR, N. F., 14 (1965), pg. 543 Y ss. '
6~. Sinduda alguna Singapur estaba infrarrepresentada enel Parlamento
comun de Kuala-Lumpur; aunque la ruptura tuvo otras causas sumamente
comp!ejas. L~separacin impi~i quizs a ambas partes un gran futuro di-
plomatIco; vzd, el r~velador artIculo dePIERREFISTI,Larupture entre Sin-
gapour et laMalaysle, en Revue Franffaise de Science Politique, XVII (1967),
pg. 237 Y ss.
dentales, creada en 1958, se vino abajo cuando Jamaica, el miembro
ms importante, prefiri laindependencia para convertirse en un miem-
bro independiente de la Commonwealth (1962). Trinidad y Tobago
(1962), as como Barbados (1966), siguieron el ejemplo de' Jamaica. Las
restantes islas, pequeas y muy dispersas -the little eight-, que viven
fundamentalmente de los dlares de los turistas americanos, tienen la
idea de entrar en una especie de unin equivalente con Guayana, pero
que no seha realizado hasta ahora.
58
El nico y mediano xito que se ha podido apuntar recientemente
la idea federal en el antiguo imperio britnico es el establecimiento
de la organizacin federal del nuevo Estado de Malasia en el sudeste
asitico (1964).59 Se compone de la anterior Federacin Malaya, que a
su vez constaba de nueve sultanatos hereditario~ bajo un jefe monr-
quico elegido, y los anteriores protectorados britnicos de Borneo, Sa-
rawak y Sabah (antes Borneo del Norte). Singapur, inicialmente tam-
bin incorporada, se separ, sin embargo, de la Unin Federal Malaya
ya en 1965a causa de las tensiones polticas y sociales surgidas -la
poblacin es china casi en un 80por ciento-.
60
En frica las relaciones polticas y econmicas exigen una ordena-
cin regional racional que acabara con los arbitrarios trazados de fron-
teras del anterior dominio colonial. Pero tampoco aqu han aparecido
uniones estatales en gran escala. La federacin del Camern, que se
compone de dos antiguos territorios en fideicomiso, francs e ingls
(1961), es tan slo un matrimonio de conveniencia sin elementos fede-
rales reales. Tanganica se fusion en 1964con el vecino grupo de islas
de Zanzbar en un Estado unitario que se denomina Repblica Uni-
da de Tanzania. Sin duda los treinta y ocho Estados independientes
africanos son miembros formales de la Organizacin para la Unidad
Africana fundada en 1963-lucus a non lucendo-; pero no' es sino un
foro para discursos ocasionales. Adems, estn en curso numerosas
conversaciones para lograr por lo menos acuerdos econmicos supra-
nacionales; los hay tanto en el mbito francfono como en frica cen-
tral y del Este en las antiguas zonas inglesa y belga. La enumeracin
de sus denominaciones oficiales y de sus miembros no tendra ningn
sentido incluso como contribucin a un atlas, por un lado porque su
composicin vara continuamente por las entradas y salidas y por otro
porque pequeas rencillas nacionales obstaculizan la realizacin de la
unidad econmica y aduanera. Lo que la mayora de los miembros par-
tcipes tienen hasta ahora en comn es, en palabras de Le Monde, la
falta de estabilidad poltica y la inseguridad econmica. Para superar
los problemas sociales y econmicos de frica hay que hallar' nuevas
frmulas; de ningn modo sirve ya el esquema federal convencional.
61
En Latinoamrica ni siquiera la Alianza para el Progreso, auspicia-
da por los Estados Unidos, ha aportado un acercamiento econmico y
mucho menos poltico de sus miembros. Cierto es que en Centroamri-
ca los esfuerzos realizados desde hace aos abocaron a un acuer'do so-
bre un mercado comn, pero su praxis permanece todava en el papel,
puesto que la economa agraria sin industrializacin de los Estados
miembros es poco apropiada para intercambios de mercancas y el
poder de compra de las poblaciones es muy reducido. En febrero de
1968seconcluy un tratado entre los Estados andinos de Bolivia, Chile,
Ecuador, Per y Venezuela sobre ia creacin de una Andean Develop-
ment Corporation, que deba fomentar la integracin econmica de los
pases participantes. Sin embargo, el tratado no ha sido ratificado to-
dava por los Estados individuales. La Unin Panamericana (Ottice ot
American States), a la que pertenecen tambin, adems de los pases
latinoamericanos, Jamaica, Trinidad y Tobago, y sin embargo no perte-
nece Canad, no es una verdadera unin federal, sino tan slo un ins-
trumento de hegemona de los Estados Unidos.
Tampoco en el mundo rabe se ha llegado a ningn acuerdo interes-
tatal. Launin coyuntural formada entre Egipto y Siria como Repblica
rabe Unida se rompi en 1961. Lo que los pases rabes tienen en co-
mn, cuando no seestn peleando directamente -como Egipto y Arabia
Sa~dita sobre el Yemen-, es tan slo el odio contra Israel, por el que
tuvIeron que pagar tan alto precio con la derrota de la guerra relm-
pago de 1967, sin que la unificacin haya avanzado ni un solo paso.
Y, finalmente, el sueo de la Europa unida. Hoy como siempre
Europa occidental se compone del club de los seis bajo liderazgo fran-
cs, y de la ms amplia zona de librecambio bajo liderazgo ingls.
Gracias a la prosperidad general, la comunidad econmica de los seis
ha podido consolidarse en los ltimos diez aos hasta el punto de que
desde elide julio de 1968existe entre ellos una unin aduanera. Lo
que tiene en el mejor de los casos un valor simblico, en la medida en
que los impuestos son elevados en la frontera de modo que las mer-
?1: qr. ~LAUDEEMERSONWELCH,Dream of Unity, Pan-Africanism and
U~llfzcatlOn. In West. ~frica, ~~haca, N. Y., 1966. En Der Spiegel, 20 (1968),
pago148,VIeneuna utIl relaClOnde los actuales convenios.
535 EL FEDERALISMO
APNDICE 534
NOTA FINAL
62. KARL L'OEWENSTEIN, Max Webers staatspolitische Auffassungen in der
Sicht unserer Zeit, Frankfurt/Main, 1965,pg. 85Y ss.
candas importadas no sean ms baratas que las nacionales .. Pero. lo
intentos -si es que han existido alguna vez- para que de alh surgIera
una comunidad poltica han languidecido. Precisamente porque econ-
micamente les va tan bien a los pueblos de los seis, no tienen valor
para lanzarse ai terreno desconocido ~e una u~in poltica y ~reen
tambin no tener necesidad de ello. QUIensea smcero reconocera que
en modo alguno hay que atribuir esto exclusivamente a la filosofa ?O-
ltica del jefe de Estado francs, cuya petulancia gala prefiere la un~on
des patries auna verdadera unin. Y bien pudiera ser que su negatIva
a aceptar a Inglaterra en la unin econmica haya debilitado ms a
Europa que lo hubiera hecho su entrada. El Mercado Comn Europeo
necesita una mar tranquila para navegar felizmente. Las tormentas que
surjan -y no podrn faltar- pueden hacerle naufragar en los escollos
del egosmo nacional.
537
KARL LOEWENSTEIN
NOTA FINAL
Apesar deesto no existe motivo para juzgar demanera pesimista las
perspectivas del Estado constitucional, objeto de una teora de la cons-
titucin. La experiencia histrica ensea que la democracia constitucio-
nal slo tiene oportunidad de triunfar en aquellos Estados cuyas masas
han alcanzado un determinado nivel de vida y de educacin, que les
permiten apreciar el valor del autogobierno y manejar las tcnicas para
su realizacin. Si el mbito del gobierno constitucional se ampla y
cmo, depende deque tambin otros pases, adems de las democracias
establecidas desde antiguo, alcancen ese nivel imprescindible de seguri-
dad econmica y cultura general. En un mundo en el que coexisten ,Es-
tados ricos y pobres a stos les tienta la pretensin de acortar 'el' ca-
mino hacia arriba por medio de una tirana que, dado, el estado de
cosas, no puede traer ni bienestar ni educacin. As pues, la expansin
de lademocracia es una cuestin fundamentalmente econmica y cultu-
ral. Unda -que puede estar an lejano- se habr logrado una nivela-
cin entre los pueblos adelantados yatrasados. Por consiguiente la teo-
ra delaconstitucin demaana no debe en modo alguno ser una labor
historiogrfica, sino un objetivo delarealidad poltica.
Arnherst, Massachusetts
1dediciembrede 1968
APNDICE 536
El precedente repaso de los datos acumulados desde la primer~ edi-
cin de laTeora de la constitucin da ocasin para dos observacIOnes.
Primero: muestra que las bases terico-constitucionales trazadas hace
un decenio no sehan difuminado y menos an borrado. Por el contrario,
se han robustecido visiblemente. El libro, que intencionadamente se ha
aferrado al mtodo analtico-institucional brindado por el ,objeto, debe
conservar, pues, por largo tiempo su valor como sntesis de los proble-
mas estructurales juridico-constitucionales de la mitad del siglo xx, a
pesar de los cambios aislados que se produzcan. Segundo. y.princi~al:
el sistema poltico delademocracia constitucional en sus dIstmtos tIPOS
se ha fortalecido all donde se ha puesto en prctica. Pero la esperanza
quehemos albergado desde haceuna generacin, aproximadamente desde
el fin delaltima guerra mundial, de que seextienda y finalmente some
ta a todo el globo, no se ha cumplido. Por el contrario, la democracia
constitucional est ala defensiva en todas partes frente a la expansin
del dominio autoritario. Vivimos en una poca profundamente revolu-
cionaria y ser -seguramente durante un futuro de duracin imprevi-
sible- una poca de tiranas ilegtimas en su establecimiento y arbitra-
rias en supraxis, frente a las que una resistencia democrtica esimpo-
tente puesto que poseen el monopolio de la coaccin militar. Es una
categora enla tipologa delas formas dedominio que el gran socilogo
Max Weber no haba previsto.
62