Artículo Adiciones de Poder

1
ADICIONES DE PODER
Los poderes de decreto en el presidencialismo colombiano 1992-2014
*

Resumen

El artculo analiza los poderes legislativos del presidencialismo colombiano. Contrasta
las tesis que clasifican a Colombia dentro del grupo de un fuerte presidencialismo y
sostiene que este es ms moderado. No obstante, a partir de las coaliciones partidistas de
gobierno y las negociaciones entre partidos, congresistas y poder Ejecutivo, estas
prerrogativas se potencian y se convierten en adiciones de poder a partir de las
facultades extraordinarias y de los estados de excepcin. Se configura en el pas una
forma de presidencialismo de transaccin con presidentes poderosos, pero asediados.
Recurre al anlisis de la normatividad, de las leyes, de las sentencias de la Corte
Constitucional y una amplia revisin hemerogrfica para el periodo respectivo.

Palabras clave

Presidencialismo, poderes legislativos, estado de excepcin, instituciones, partidos, democracia

Abstract

This paper discusses the legislative power of presidentialism in Colombia. Contrast the
argument that classify Colombia within the group of strong presidentialism and argues
that this is more moderate and nuanced in their potential constitutional powers.
However, with partisan governing coalitions and negotiations among parties, Congress
and the executive branch, these powers are enhanced and become important power
additions from the extraordinary powers and states of emergency. It is configured in the
country a presidential form of transaction with powerful presidents, but besieged. The
analysis is based on the study of law, the judgments of the Constitutional Court and
analysis of newspapers and magazines of the period.

Key wrods
Presidential, legislative powers, state of emergency, institutions, parties, democracy

Introduccin

Despus de los debates de las dcadas de 1980 y 1990 acerca del presidencialismo
y sus relaciones con la estabilidad democrtica en Amrica Latina incentivados
inicialmente por los anlisis de Juan Linz (1990 y 1994), hubo una ola de importantes
estudios sobre los poderes presidenciales, algunos de ellos orientados a ponderar las

2

facultades constitucionales de los presidentes, otros a clasificar a los pases segn el grado
de fortaleza/debilidad de estos poderes y a establecer tipologas del presidencialismo. Se
propusieron esquemas explicativos acerca de estos poderes que convergieron en factores
institucionales (la capacidad que las instituciones les confieren a los presidentes) y polticos
(los poderes partidarios de los presidentes).
Los trabajos pioneros en la conceptualizacin y cuantificacin de los poderes
potenciales y reales de los presidentes fueron de politlogos norteamericanos
especializados en Amrica latina (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart,1997;
Carey y Shugart,1998), luego vino un abundante produccin de artculos y libros que se han
ocupado del tema y algunos de ellos han producido ndices para su medicin (Siavelis,
2000; Shugart y Haggard, 2001; Samuels y Shugart, 2003; Saiegh, 2005 y 2010; PUND,
2005; Payne et.al, 2003; Aninat, 2009; Garca Montero, 2004 y 2009).
En medio de la explosin de anlisis generales, comparados y de estudios de casos,
una preocupacin recurrente ha sido la de clasificar a los pases segn la fortaleza o
debilidad de los poderes presidenciales, para ello se han propuesto diferenciar estos poderes
y agruparlos en categoras. En un trabajo de la primera mitad de la dcada de 1990 se
propuso una distincin bsica entre poderes de iniciativa (incluyen la iniciativa legislativa,
el poder de decreto, la iniciativa legislativa exclusiva, los poderes de emergencia o de
excepcionalidad); poderes de veto (para no sancionar o vetar una ley, de forma total o
parcial) y poderes de referendo (la facultad para convocar plebiscitos sin recurrir al
Congreso, o recurriendo a l en su fase aprobatoria) (Sartori, 1994). Posteriores propuestas
prefirieron los conceptos de poderes de accin (aquellos mediante los cuales los presidentes
pueden incidir en la adopcin de polticas que signifiquen cambios en el statu quo, como
gobernar mediante decreto, establecer el presupuesto, controlar la agenda mediante
3

mensajes de urgencia, convocar a sesiones extraordinarias) y poderes de reaccin los (que
expresan la efectividad del presidente para bloquear reformas o polticas instituidas por el
poder legislativo, como los poderes de veto, iniciativa legislativa, convocar a plebiscito
para aprobar o derogar una ley (Shugart y Carey, 1992; Mainwaring y Shugart, 1997;
Payne, at. al, 2003). Tambin se propuso agrupar los poderes presidenciales distinguiendo
poderes de agenda positivos (PAP), que expresan la capacidad de iniciativa y trmite de
las propuestas del Presidente (iniciativa exclusiva legislativa, el mensaje de urgencia,
elaboracin del presupuesto nacional, convocatoria a sesiones extraordinarias, el poder de
decreto) y poderes de agenda negativos (PAN), que contrarrestan al poder legislativo
(poderes de veto: veto e insistencia parcial veto e insistencia total)(Cox y McCubbins,
2005).
Las tres propuestas se orientan a diferenciar lo que los presidentes pueden hacer en
el ejercicio de sus poderes y lo que pueden impedir o intentar impedir que haga el poder
legislativo, con el cual interacta a partir de los principios de separacin y autonoma de
poderes en un esquema de pesos y contrapesos. La fortaleza o de debilidad de los
presidencialismo estn en funcin de las atribuciones y competencias de los presidentes,
pero tambin respecto a las potestades del Congreso, Parlamento o Cmara de Diputados
para delegar, ejercer control, limitar o regular sus poderes.
En cuanto a los poderes potenciales del Ejecutivo se considera que dependen de la
especificidad, los lmites y alcances de sus competencias, especialmente se recalcan tres
atribuciones: (a) las que le permiten al Presidente controlar la agenda legislativa (poder
enviar mensaje de urgencia a los proyectos, lo cual permite ordenar la agenda; la iniciativa
legislativa exclusiva en ciertas materias, el control sobre la elaboracin y el proceso de
aprobacin del presupuesto de la nacin, la convocatoria a sesiones extraordinarias al
4

Congreso o Parlamento); (b) las que permiten al Presidente modificar el status quo
unilateralmente (poder emitir decretos con fuerza de ley, convocar a plebiscitos, formas de
veto constructivo) y, (c) las que le permiten bloquear decisiones al Congreso o Parlamento
(el veto total y parcial y la iniciativa exclusiva legislativa) (Shugart y Carey, 1992; Carey y
Shugart, 2002; Mainwaring y Shugart, 1997; Archer y Shugart, 1997; Samuels y Shugart,
2001; Payne, et.al, 2003; Aninat, 2009)..
Respecto a los poderes partidarios, se asume que el poder presidencial es mayor
cuando el gobernante cuenta con respaldo de mayoras en el Congreso, tiene amplios
poderes y amplias facultades constitucionales. Los poderes constitucionales que son
potenciales deben verse en el contexto de las correlaciones de fuerza, del balance de las
fuerzas polticas y de los poderes partidarios con que cuenta el presidente (Mainwaring y
Shugart, 1997; Coppedge, 2001; Carey y Shugart, 2002; Negreto, 2002).
En el marco de estos estudios el artculo analiza los poderes de decreto en el
presidencialismo colombiano durante el periodo 1992-2013 de vigencia de la Constitucin
instituida en 1991 con base en tres argumentos centrales: (1) se cuestiona la tendencia a
ubicar a Colombia dentro del grupo de presidentes con fuertes poderes de accin o poderes
de agenda positivos (PAP), para ello se contrastan los resultados de cuatro estudios y sus
respectivos indicadores, se matizan sus alcances y se propone ubicar al pas como un caso
de un presidencialismo con un poder constitucional de decreto moderado
1
; (2) se sostiene
que los alcances reales de los potenciales poderes de decreto con que cuentan los
presidentes dependen de su capacidad para obtener el apoyo de las mayoras en el Congreso

1
Se entiende la capacidad de decreto la autoridad del poder Ejecutivo para establecer leyes o decretos-leyes
en lugar del Congreso o parlamento o asamblea, sea por delegacin de estos o por contar con la potestad para
hacerlo. No se refiere a los decretos administrativos o los que reglamentan o regulan leyes que han sido
aprobadas por los Congresos.
5

a travs de sus propios o partidos o de la construccin de coaliciones. Durante este periodo
dos presidentes han contado con mayoras partidistas (Csar Gaviria Trujillo, 1990-1994, y
Ernesto Samper Pizano, 1994-1998), uno tuvo una coalicin mayoritaria durante la mitad
de su periodo de gobierno (Andrs Pastrana, 1998-2002) y dos presidentes debieron
construir coaliciones multipartidistas (lvaro Uribe Vlez, 2002-2006 y 2006-2010; Juan
Manuel Santos, 2010-2014); (3) el apoyo obtenido por los presidentes para ejercer sus
facultades legislativas a travs de decretos se da a partir de transacciones e intercambios de
incentivos con los partidos y los congresistas que operan a travs de modos de obrar
poltico basado en el clientelismo. Ante la debilidad de la institucionalizacin organizativa
y la frgil cohesin interna de los partidos, los presidentes deben recurrir a frecuentes
transacciones e intercambios individuales y de grupo con los congresistas que cuentan, a su
vez, con capacidad de chantaje ante los dbiles poderes partidarios de los presidentes y la
alta fragmentacin del sistema de partidos que obliga a conformar coaliciones
multipartidistas.
El artculo consta de tres partes. La primera contrasta los indicadores de los estudios
que clasifican a Colombia dentro del grupo de presidentes con fuertes poderes legislativos y
propone su reubicacin como un caso de presidencialismo con poderes de decreto
moderados. La segunda parte da cuenta de la frecuencia y de los casos en los que los
presidentes han recibido facultades extraordinarias del Congreso para emitir decretos, en el
contexto de un presidencialismo de transaccin, y se analizan tambin los estados y de
excepcin como momentos especiales de adiciones de poder en los que los presidentes
pueden asumir tambin un rol legislativo temporal. La tercera parte da cuenta de las
limitaciones con que cuentan los poderes de decreto de los presidentes en Colombia, tanto
por las propias reglas como por parte del control de constitucionalidad ejercido por la Corte
6

Constitucional cuando ejerce su funcin de reguladora del poder poltico operando como
parte del poder judicial en un esquema bsico de separacin y autonoma de poderes
pblicos.

1. Los presidentes colombianos: poderes de decreto moderados

En general, se suele considerar que la facultad de emitir decretos, la capacidad de
veto sobre las iniciativas del Congreso y la posibilidad de convocar a plebiscitos o
referendos vinculantes, constituyen los poderes constitucionales que ms inciden en la
fortaleza o debilidad legislativa de los presidentes. Aunque hay un relativo consenso al
respecto, algunos anlisis ms recientes han resaltado la importancia de ponderar los
poderes legislativos de los presidentes para poder estimar sus verdaderos alcances, esto
bajo el presupuesto de que no se es adecuado asignar el mismo valor e importancia a todos
los poderes y que algunas facultades de los presidentes tienen mayor peso e incidencia en el
ejercicio del poder presidencial que otras. Algunos estudios suelen incluir dentro de los
poderes legislativos la facultad de elaborar y proponer el presupuesto, la iniciativa
legislativa exclusiva, los mensajes de urgencia, la convocatoria a sesiones extras, la
convocatoria a plebiscitos, el poder de veto y el poder de decreto, pero se le concede ms
valor ponderado a estos ltimos al considerar que estos tienen mayor peso en el poder
legislativo global de los mandatarios (Morgenstern, 2002; PNUD, 2005, Aninat, 2004;
Montero, 2004 y 2009).
Las distintas mediciones de los poderes de decreto (las que ponderan su valor y las
que no lo hacen) suelen ubicar a Colombia dentro del grupo de los pases con presidentes
ms poderosos en sus prerrogativas constitucionales. Si se desagrega la puntuacin
7

asignada a su poder para emitir decretos con fuerza de ley, Colombia ocupa el segundo
lugar en promedio, despus de Brasil y junto con Per y Chile (ver tabla 1). Se asigna a los
presidentes de estos pases amplios poderes de accin (Shugart y Mainwaring, 1997; Payne,
et.al, 2003; PNUD, 2005), o fuertes poderes de agenda positivos (Garca Montero, 2004 y
2009).
Tabla 1

Pases

C
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p
a
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i
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a
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D
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0
0
9
)

1. Brasil 1.00 0.50 1.00 1.00
2. Colombia 0.67 1.00 0.50 1.00
3. Per 0.67 0.50 0.50 1.00
4.Chile 0.33 1.00 0.25 0.66
5. Ecuador 0.33 0.50 0.25 1.00
6. Panam 0.67 0.00 0.12 0.66
7. Uruguay 0.67 0.00 0.12 0.33
8. Paraguay 0.00 0.00 0.00 0.00
9. Guatemala 0.33 0.00 0.25 0.33
10. Costa Rica 0.00 0.00 0.00 0.00
11. Bolivia 0.00 0.00 0.00 0.00
12. Mxico 0.67 0.00 0.12 0.33
13. Argentina 0.33 0.50 0.25 0.66
14. Honduras 0.33 0.00 0.25 0.33
15. Nicaragua 0.00 0.00 0.00 0.00
16. El Salvador 0.00 0.50 0.00 0.00
17. Venezuela 0.33 0.00 0.25 0.66

Fuente: elaboracin del autor con base en: Samuels y Shugart, 2003; Payne, et.al, 2003; PNUD, 2005;
Garca Montero, 2009.
Las categoras y valores utilizados por las obras citadas para la capacidad de emitir decretos mediante
facultades extraordinarias son las siguientes:
PNUD: 0= El presidente no tiene facultad de emitir decretos; 0.33 = el Congreso puede delegar poderes
legislativos al Presidente, pero el campo es restringido (circunstancias excepcionales / algunas reas de la
ley); 0.67 = El Presidente puede emitir decretos no delegados, pero los decretos tienen validez slo por un
tiempo limitado; 1 = El Presidente puede emitir decretos no delegados, que no pueden ser revocados
fcilmente por el Congreso y tienen efectos de largo plazo.
Samuels y Shugart: 2= Posibilidad de emitir decretos en diversas materias y el Congreso solo puede
pronunciarse despus del efecto; 1= posibilidad de emitir decretos pero su vigencia est limitada a la
promulgacin del Congreso; 0= sin poderes para emitir decretos sin la delegacin del Congreso.
Mercedes Garca Montero (2009): 1= El presidente puede emitir decretos no delegados pero los decretos
tienen validez slo por un tiempo limitado y/o ante situaciones de emergencia y el Congreso puede
revocarlos; 0.66= La Constitucin establece expresamente que el Congreso puede delegar poderes
legislativos al presidente que tiene poder constitucional de legislar por decreto restringido (circunstancias
8

excepcionales/algunas materias); 0.33= La Constitucin establece expresamente que el Congreso puede
delegar poderes legislativos al presidente que tiene poder constitucional de legislar por decreto (en
circunstancias excepcionales y en muy pocas materias); 0= el presidente no puede emitir decretos.
* La transformacin del valor del ndice en una escala de 0 a 1 se ha realizado de la siguiente forma: Valor
(0-1)= {valor/valor superior del rango de la escala}.

Los estudios sobre el presidencialismo tienden a ubicar a Colombia como un caso
de fuerte presidencialismo, como presidencialismo extremo (Urrego y Quinche-Ramrez,
2008). Los argumentos enfatizan que el Presidente en Colombia cuenta con poderes de
agenda positivos (PAP) muy fuertes, derivados de su posibilidad de emisin de decretos, lo
que, de hecho, le atribuyen una potestad de invencin normativa que le permite co-legislar
y crear piezas normativas. Tambin se refieren a Colombia como un caso de
presidencialismo puro a partir de atribuciones de tipo general como la capacidad de
nombramiento de los ministros y altos funcionarios y la capacidad de co-legislar (Laserna,
et. Al, 2007) o se refieren al pas como un ejemplo de desmedido poder presidencial
(Osuna, 2002).
Ante las mediciones y los adjetivos cabe preguntarse: corresponden a la realidad
normativa las mediciones de las facultades legislativas de los presidentes colombianos?
son tan poderosos los presidentes colombianos en su capacidad de decreto y en su
posibilidad de legislar? Se convierten en la prctica en co-legisladores generando rupturas
en el esquema de separacin de poderes y de pesos y contrapesos?
Respecto a la primera pregunta, el contraste entre las mediciones con las normas
vigentes permite apreciar que hay problemas en las mediciones, las cuales estn
sobredimensionadas y contienen errores de apreciacin. En realidad los poderes de decreto
de los presidentes colombianos son ms moderados que los que sealan los estudios. Los
presidentes colombianos tienen la prerrogativa de emitir decretos-leyes solo como un poder
9

delegado y a travs de las facultades extraordinarias que le confiere el Congreso y pueden
emitir decretos reglamentarios, pero no se trata de un poder autnomo, tienen las
limitaciones preestablecidas por el contenido de las leyes, tienen restricciones temporales y
alcances limitados a la materia en que son delegadas. En situaciones de excepcin tienen
todava ms restricciones temporales, adems del control de constitucionalidad.
La normatividad en Colombia establece que los presientes pueden emitir cuatro
tipos de decretos: los decretos leyes (que se expiden en virtud de facultades extraordinarias
como un poder delegado, un poder autorizado, siguen vigentes despus del vencimiento del
tiempo de la delegacin); los decretos legislativos (son los que se emiten en los estados de
excepcin, son transitorios, suspenden las leyes que sean incompatibles y son temporales,
mientras dura el estado de excepcin, en el caso de emergencia econmica, social y
ecolgica su vigencia es indefinida hasta que el Congreso los modifique o derogue
2
), con
excepcin de los que crean nuevos tributos, salvo que el Congreso los vuelva permanentes),
el decreto del plan nacional de desarrollo (se formula cada cuatro aos por parte del

2
La Constitucin Poltica de 1991 estableci tres tipos de estados de excepcin: el Estado de guerra exterior:
lo declara el Presidente, con la firma de todos los ministros y adquiere las facultades estrictamente necesarias
para repeler la agresin, defender la soberana, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el
restablecimiento de la normalidad. Solo procede cuando el Senado la autoriza, salvo que a juicio del
Presidente fuere necesario repeler la agresin. (Art. 212). El Estado de Conmocin Interior: lo declara el
presidente con la firma de todos los ministros en caso de grave perturbacin del orden pblico que atente de
manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y
que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Polica, por
trmino no mayor de noventa das, prorrogable hasta por dos perodos iguales, el segundo de los cuales
requiere concepto previo y favorable del Senado de la Repblica.Mediante tal declaracin, el Gobierno tendr
las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbacin e impedir la extensin de
sus efectos. (Art. 213). El estado de emergencia social, econmica y ecolgica: Cuando sobrevengan hechos
que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econmico, social y ecolgico del pas,
o que constituyen grave calamidad pblica. Rige por perodos de hasta treinta das en cada caso, que sumados no
podrn exceder de noventa das en el ao calendario. Mediante tal declaracin el Presidente puede dictar decretos
con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos (Art. 215).
En los dos primeros los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrn suspender las leyes incompatibles y
dejarn de regir tan pronto como se declare restablecido el orden pblico o pase la emergencia, en el tercero el
Congreso podr derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artculo, en aquellas materias
que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relacin con aquellas que son de iniciativa de los
congresistas, podr ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.
10

gobierno y si el Congreso no lo aprueba en los tres siguientes meses entra a regir) y los
decretos de contenido administrativo (los decretos reglamentarios, los decretos que
desarrollan leyes marco y los decretos ejecutivos
3
.
Los decretos leyes o decretos extraordinarios son los que expide el presidente en
ejercicio de las facultades que le confiere el Congreso (C.P, Art 150). Estas facultades
especiales tienen seis caractersticas: (a) deben ser solicitadas expresamente por el
gobierno, lo cual implica que el Congreso debe evaluar la pertinencia de la solicitud con
base en criterios de eficacia, de capacidad tcnica o porque considera que es algo de trmite
que puede realizar sin problemas el gobierno; (b) no puede ser una delegacin genrica, ni
una carta blanca para que el gobierno legisle sobre cualquier tema, debe evitarse la
vaguedad y la indeterminacin; (c) estn limitadas en el tiempo a un mximo de seis
meses
4
, (d) el Congreso puede en todo tiempo y por su propia iniciativa modificar los
decretos-leyes emitidos durante ellas, (e) no se pueden delegar para expedir cdigos, leyes
estatutarias, leyes orgnicas ni para decretar impuestos, (f) siempre hay una comisin
consultiva conformada por senadores y representantes y que asesoran al Presidente.
Este tipo de facultades extraordinarias se suelen incluir en los arreglos
institucionales justificadas en el hecho de que las autoridades deben tomar decisiones en
tiempos cortos y que el proceso legislativo suele ser demorado mientras se debate, se llegan

3
La potestad reglamentaria es una facultad permanente del Presidente prevista en el artculo 189 de la
Constitucin Poltica y se ejerce mediante decretos, resoluciones y rdenes necesarios para la cumplida
ejecucin de las leyes. Las leyes marco son una clase especial de ley con las que el Congreso le seala al
Gobierno los criterios y objetivos que habrn de servirle de marco para la produccin de decretos que
permitan la realizacin de esas finalidades. El gobierno tiene esta facultad permanente para dictar este tipo de
decretos con dos condiciones: que se haya aprobado la ley marco y que los decretos se enmarquen en los
criterios y objetivos establecidos por esta. El Presidente tambin emite decretos para convocar al Congreso a
sesiones extraordinarias (Art. 200).
4
La Corte consider que la expedicin de decretos-ley por fuera del tiempo de las facultades extraordinarias
constituye una violacin a la Constitucin y una invasin de poderes al Congreso pues este no renuncia a sus
funciones legislativas sino que habilita temporalmente al Gobierno para hacerlo (Corte Constitucional
sentencia C-138 de 1996, magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muoz).
11

a acuerdos y se surten todos los procedimientos formales. En el caso de Colombia la Corte
Constitucional ha insistido en el carcter habilitante, comisionado, no delegatario, de este
tipo de facultades. Se considera que se trata de agilizar la legislacin en un tema especfico
y no debe afectarse la distribucin de poderes (Sierra Porto, 1998:330). Se trata de una
habilitacin, dejar la potestad legislativa en manos del gobierno mediante un reparto
excepcional que conducen a que el Presidente cuente de forma temporal con la potestad
reglamentaria pero siempre con la intervencin del legislativo que habilita, acompaa y
puede derogar los decretos-ley.
Con base en estas reglas se puede considerar que la medicin del PNUD (2005)
incurre en un error al asignarle a Colombia un valor correspondiente al caso en que el
Presidente puede emitir decretos no delegados con validez slo por un tiempo limitado
(0.67), corresponde ms a un caso en el cual el Congreso puede delegar poderes legislativos
al Presidente, pero el campo es restringido a circunstancias excepcionales o a algunas reas
determinadas por la ley que concede las facultades extraordinarias (0.33). La medicin
sobrevalora el poder de decreto. Solo en los estados de excepcin los presidentes pueden
emitir decretos no delegados, pero estos tienen vigencia limitada, cuentan con control
constitucional y, en el caso de la conmocin interior, cuando se prorroga por tercera vez
debe contar con la aprobacin del Senado. La medicin de Samuels y Shugart (2003) es
todava ms inexacta por cuanto le asigna el mximo valor (1.00 en la conversin a escala
0-1) que corresponde segn ellos a la posibilidad de emitir decretos en diversas materias y
el Congreso solo puede pronunciarse despus del efecto. En realidad los presidentes no
pueden emitir este tipo de decretos si no cuentan con las facultades delegadas por el
Congreso y los decretos reglamentarios se cien estrictamente al contenido de la respectiva
ley. El valor que le asigna Garca Montero (2009) es tambin equivocado. Considera la
12

autora que Colombia corresponde a un pas en el que el presidente puede emitir decretos no
delegados, pero estos tienen validez slo por un tiempo limitado y/o ante situaciones de
emergencia y el Congreso puede revocarlos (corresponde al valor de 1.00/1.00). Segn lo
vimos los presidentes no pueden emitir decretos sin delegacin del Congreso por facultades
especiales y los decretos reglamentarios son limitados por el contenido de las leyes,
pudiendo el Congreso siempre revocarlos a travs de otra legislacin. Dentro de sus
categoras corresponde ms a la segunda: la Constitucin establece expresamente que el
Congreso puede delegar poderes legislativos al presidente que tiene poder constitucional de
legislar por decreto restringido (circunstancias excepcionales/algunas materias (0.66/1.00).
Se pueden agrupar a los pases en cinco categoras en intervalos iguales: muy bajos
poderes de decreto (0-0.20), poderes bajos (0-21-0.40), poderes medios de decreto (0.41-
0.60), medio altos (0.61-0.80) y muy altos (+ de 0.80). Colombia quedara ubicada en la
categora de poderes bajos (PNUD, 2005) y poderes moderados o medios (Samuels y
Shugart, 0.50; Payne, et.al, 2003), solo en la agrupacin de mercedes Garca Montero
(2009) se ubicara con poderes medio altos. El poder de decreto de los presidentes
colombianos es ms moderado de lo que se suele plantear y, en todo caso, como se ver en
el siguiente apartado, las facultades delegadas dependen de la correlacin de fuerzas en el
Congreso y de los poderes partidarios del presidente.

2. Poderes moderados, pero presidentes que (co) legislan

13

Aunque los poderes de decreto de los presidentes colombianos son moderados en
sus alcances y constituyen un poder delegado, temporal y restringido
5
, cuando los obtienen
los presidentes asumen una funcin de co-legisladores. En su concrecin entra en juego el
Congreso que le delega poderes dependiendo de la capacidad que tengan los presidentes
para conformar una coalicin mayoritaria en ambas cmaras y de su disposicin para
distribuir incentivos selectivos a los congresistas, con lo que se configura una forma de
presidencialismo de transaccin.
El ejercicio del poder de decreto de los presidentes durante los seis gobiernos
postconstitucionales (1992-2014) no han sido el producto de la delegacin de poderes al
Presidente por parte del Congreso debido a la imposibilidad para llegar a acuerdos entre los
partidos, tampoco ha sido la expresin de la usurpacin arbitraria o impuesta de parte del
poder Ejecutivo sobre el legislativo
6
. Es el producto de juegos de transaccin, los
congresistas adoptan la estrategia de adicionarle poder al presidente mediante facultades
extraordinarias en la dinmica de intercambios y de mutuos beneficios: los presidentes
pueden adelantar sus programas y polticas y los congresistas obtienen a cambio prebendas

5
Los poderes de decreto a travs de las facultades extraordinarias y la potestad para decretar estados de
excepcin establecidos por la Constitucin de 1991 se dieron en el contexto de una Asamblea Nacional
Constituyente pluralista en la cual los tradicionales partidos Liberal y Conservador debieron compartir el
poder de decisin con nuevos actores polticos, especialmente con la Alianza Democrtica M-19 que contaba
con 19 de los 70 constituyentes y otros seis escaos fueron de fuerzas polticas no tradicionales. Hubo
limitaciones a los fuertes poderes presidenciales vigentes con la constitucin anterior. En este caso se verifica
la hiptesis de Carey y Shugart (1998) en cuanto a que la autoridad constitucional de legislar por decreto
deriva de procesos constituyentes realizados bajo el control directo de individuos o grupos que controlaban o
esperaban controlar el Ejecutivo. Las decisiones en la ANC no fueron dirigidas ni impuestas por el entonces
presidente Csar Gaviria y obedecieron a debates ms plurales y a un inters en moderar el fuerte
presidencialismo, esto se expresa en los recortes a las facultades extraordinarias, las limitaciones y controles a
los estados de excepcin y la prohibicin de la reeleccin presidencial (que fue restablecida posteriormente en
2005 producto de la coalicin de apoyo del entonces presidente lvaro Uribe Vlez).
6
La tesis de la usurpacin de poderes por parte del Presidente al Congreso es sostenida en algunos anlisis.
Por ejemplo, Sergio Roberto Matas plantea que las reformas econmicas mercado cntricas y neoliberales del
gobierno de Csar Gaviria fueron producto de las facultades extraordinarias arrebatas al Congreso y
otorgadas a l para su uso exclusivo (Matas, 2011, p.31)
14

destinadas a su propio beneficio de estatus, poder y posicionamiento, al de sus allegados y
familiares y a su electorado, de formas ms o menos directas.
Las facultades presidenciales fueron objeto de anlisis de Ronald Archer y Matthew
Shugart a finales de la dcada de 1990, quienes caracterizaron a Colombia como un caso de
presidencialismo asediado y sometido a presiones y chantajes por el poder Legislativo.
Sostenan entonces que los presidentes colombianos poseen amplios poderes
constitucionales sobre la legislacin, pese a lo cual aparecen con frecuencia como
incapaces de llevar a cabo agendas polticas que sus propios partidos nominalmente
respaldan (Archer y Shugart, [1997] (2002), p.121). Esta situacin la atribuyen los autores
a la debilidad de los poderes partidarios, los cuales, a su vez, se deben a que los partidos no
tienen control sobre el uso de las etiquetas y el sistema favorece la competencia
intrapartidaria. As las cosas, aunque los presidentes cuenten con mayoras en el Congreso
no hay disciplina partidaria, ni jefes nicos obedecidos, ni el Presidente tiene poder sobre el
partido. No se puede contar con la certeza del apoyo de los congresistas, la mayora de los
cuales acta en el marco de los modos de obrar clientelar y los presidentes tienen que
negociar continuamente -y con un alto nmero de actores- las reformas, las polticas e
iniciativas gubernamentales, esto disminuye sus poderes legislativos constitucionales, de
por s moderados.
Este argumento mantiene su validez de forma parcial para el siguiente periodo
(1998-2014). Aunque el poder presidencial en sus facultades constitucionales no es tan
fuerte como ellos lo plantearon, es claro que los presidentes estn a merced de las presiones
de los congresistas y deben negociar con estos sus proyectos, las polticas y las adiciones de
poder que obtienen con las facultades extraordinarias para emitir decretos con carcter de
ley. Aunque desde finales de la dcada de 1990 se han presentado cambios institucionales
15

(entre ellos la implementacin de las listas nicas, la prohibicin de la doble militancia y la
creacin de las bancadas, orientadas a generar ms disciplina y cohesin interna den los
partidos) y el sistema de partidos transit de un bipartidismo fragmentado a un
multipartidismo que ha ido reduciendo el nmero de partidos, se mantiene la dinmica de
negociaciones e intercambios de tipo clientelar entre los congresistas y el poder Ejecutivo y
la concrecin de las facultades extraordinarias, de las adiciones de poder, ha dependido de
este tipo de interacciones.
Hay una doble condicin de los partidos polticos de gobierno que conduce a este
tipo de actuaciones transaccionales: su dbil institucionalizacin organizativa y su carcter
clientelista. Lo primero impide que haya disciplina, cohesin y acatamiento de las
directrices y de las reglas internas, con lo que los congresistas mantienen una alta
autonoma, dirigen sus propias facciones, financian sus actividades y, con frecuencia,
cuestionan, se distancian y desobedecen de las decisiones partidistas. Lo segundo genera
una dinmica de transacciones individuales entre los congresistas y el poder Ejecutivo en
bsqueda de recursos para mantener su distribucin de incentivos selectivos a sus
seguidores y a quienes sirven de soporte a su reproduccin electoral (Duque, 2006).
Durante los seis gobiernos que cubre el periodo postconstitucional (la mitad del
periodo 1990-1994 y hasta el 2014) las facultades extraordinarias se han concedido con
frecuencia y esto ha sido posible por la conformacin de coaliciones de gobiernos con
fuerza suficiente para imponer sus decisiones sobre la oposicin marginal y dbil
electoralmente. Los gobiernos de Csar Gaviria y Ernesto Samper contaron con mayoras
nominales en el Congreso, pero se trataba de un Partido Liberal profundamente dividido y
16

descohesionado
7
, los presidentes no ejercan como jefes de sus partidos y la dirigencia
nacional de este era poco acatada por los senadores y representantes a la Cmara
ampliamente autnomos. El siguiente gobierno de Andrs Pastrana (1998-2002) cont con
un Partido Conservador minoritario y dividido internamente y logr organizar una
coalicin fabricada que se mantuvo los dos primeros aos y estuvo integrada tambin por
congresistas liberales disidentes -denominados colaboracionistas- que se haban
distanciado de la dirigencia de su partido en la coyuntura del proceso iniciado al presidente
Samper y a muchos congresistas por la financiacin de las campaas con dineros del
narcotrfico, y otras minoras partidistas. Los tres siguientes gobiernos, dos de lvaro
Uribe Vlez (2002- 2006 y 2006-2010) y el de Juan Manuel Santos (2010-2014), contaron
con amplias coaliciones multipartidistas mayoritarias, muchos congresistas y muchos
partidos con exigencias e interesados en el reparto del botn de la burocracia estatal (ver
tabla 2).
Coaliciones fabricadas sobre la base de partidos de clientela conformados por
congresistas con gran autonoma en su reproduccin electoral, que mantienen sus propias
estructuras polticas regionales, que toman las decisiones importantes en sus partidos y que
mantienen una laxa disciplina. Su permanencia o ascenso en la vida poltica depende de su

7
Para este periodo se recurra al nmero de listas para ponderar el grado de divisin de los partidos, sobre la
base de que cada lista en las elecciones representaba una faccin interna con feudos electorales concentrados
en sus respectivos departamentos. En las elecciones de 1991, despus de la revocatoria del Congreso por parte
de la Asamblea Nacional Constituyente, se presentaron en promedio 7.8 listas por departamento a las
elecciones para la Cmara y en 1994 subi a 9.27 y se multiplicaron las listas para Senado en la
circunscripcin nacional (144 en 1991 y 254 en 1994, para 100 escaos en disputa). Existan ocho
movimientos que se identificaban como liberales: Movimiento Nacional progresista, Movimiento Liberal
Independiente de restauracin, Movimiento Nueva Colombia, Movimiento Oxgeno Liberal, Movimiento
Colombia mi Pas, Movimiento Seriedad por Colombia, Movimiento Renovador de Accin Social, Cambio
Radical y en los departamentos las facciones reciban con frecuencia la denominacin correspondiente al
congresista que las encabezaba. Se trata de facciones de clientela, estructuradas en torno a un congresista a
veces tambin por diputados departamentales , incluso por algunos concejales poderosos-, que se auto-
constituan, se auto-mantenan y autofinanciaban, la direccin central del partido no ejerca control sobre estas
facciones ni exista disciplina partidista (Duque, 2006).
17

distribucin de incentivos selectivos a sus seguidores y al personal que le sirve de soporte a
sus organizaciones, por ello mantienen una constante actitud de transaccin y de exigencias
al poder Ejecutivo que condiciona su apoyo a las iniciativas y proyectos gubernamentales.
Los presidentes optan por el camino menos tortuoso: administrar los pequeos intereses
personales de los congresistas. La negociacin al menudeo se ha convertido en el recurso
con el que se ha buscado asegurar la gobernabilidad entre el Ejecutivo y el legislativo
(Medelln, 2006, p.235)
8
.
Tabla 2
Colombia: coaliciones de gobierno 1990-2014

Gobierno

Partidos de la coalicin al
iniciarse el gobierno
Escaos en el Congreso
(nmero y porcentaje)

Senado Cmara de
representantes
Csar Gaviria Trujillo (1990-
1994)
Partido Liberal
(1)
58 (56.9%) 88 (54.6%)
Ernesto Samper Pizano
(1994-1998)
Partido Liberal 58 (56.9%) 88 (54.0%)
Andrs Pastrana Arango (1998-
2002)

La Gran Alianza por el cambio.
Primera parte del gobierno (1998-
2000)
(2)

58 (56.8%) 89 (55.8%)
lvaro Uribe Vlez
(2002-2006)
Coalicin del Uribismo
(3)

63 (61.8%) 90 (58.2%)

lvaro Uribe Vlez (2006-
2010)
Coalicin del uribismo
(4)

70 (68.6%)

112 (67.4%)
Juan Manuel Santos
(2010-2014)
Coalicin Unidad Nacional 80 (78.4%) 139 (84.2%)

Fuente: clculos del autor con base en estadsticas electorales de la Registradura Nacional del Estado
Civil. Para la Grana Alianza por el Cambio: El Tiempo julio 30 de 1998 Alianza se apodera de las
comisiones
(1)
Liberales oficialistas 56, Movimiento Nacional Progresistas 1. Movimiento Lder 1.

8
Hay muchas evidencias de la forma como el ejecutivo recurre a la burocracia, a los cargos diplomticos (el
clientelismo de la diplomacia) mediante la cual se conceden cargos en embajadas y consulados a sus
allegados y a familiares de los congresistas, y a los contratos y todo tipo de favores polticos como medio de
negociacin para lograr el apoyo a sus proyectos y polticas y sobre como presionan los congresistas a los
ministros y al propio presidente. Toda una variedad de recursos estatales alimentan los intercambios
clientelistas (Vase: Garca Villegas y Revelo, 2010; Semana, diciembre 1 de 2002 Conatos de rebelda;
El Tiempo, junio 12 de 2004 Tira y afloje; Uribe est cansado de tanta pedidera, septiembre 26 de 2006;
Revista Semana: El ventilador de las notaras, junio 27 de 2009; Corte Suprema conden a Alirio
Villamizar por feria de las notaras, julio 9 de 2010; El Espectador Por Yiddis-poltica ir a juicio Sabas
Pretelt, septiembre 7 de 2010; El Tiempo, enero 16 de 2007 Diplomacia a la carrera; Revista Semana La
canciller julio 9 de 2010; Semana, marzo 12 de 2011 Grito de protesta, Semana marzo 12 de 2011 Las
disputas de la Unidad Nacional.

18

(2)
Incluye al Partido Conservador y sus movimientos internos (Movimiento de Salvacin Nacional,
Nueva Fuerza democrtica, Conservatismo Independiente, Fuerza progresista, Progresismo democrtico,
Movimiento nacional Conservador; un sector del Partido Liberal denominado colaboracionista, un
congresista indgena y algunos pequeos movimientos polticos.
(3)
Partido Conservador, Cambio Radical, liberales disidentes y ms de 20 pequeos movimientos con un
solo escao.
(4)
Partido Conservador, Partido Social de Unidad nacional, Cambio Radical, Convergencia Ciudadana,
Alas-Equipo Colombia, Colombia Democrtica, Colombia Viva, Movimiento Nacional, Apertura
Liberal, Movimiento de Integracin Regional, Movimiento Popular Unido, Por el pas que soamos.
(5)
Partido Social de Unidad Nacional, Partido Conservador, Partido Liberal, Cambio Radical, Partido
Verde.

Todos los presidentes han ejercido sus facultades de decreto con frecuencia y han
contado con la delegacin interesada por parte de los congresistas que las han aprobado. El
gobierno de Csar Gaviria Trujillo (1990-1994) cont con mayores facultades
extraordinarias que los dems presidentes, lo cual se explica por su condicin de gobierno
de transicin, que cabalg entre dos constituciones y que debi hacer el trnsito hacia la
plena vigencia de la nueva Constitucin de 1991.
Con la Constitucin anterior a 1991 era frecuente que los presidentes acudieran a
estas facultades que no tenan limitaciones de tiempo y el Presidente ejerca un fuerte poder
legislativo, mientras el Congreso se converta en apndice remunerado con gabelas
clientelares. La frecuencia de estos poderes presidenciales condujo a que el nuevo
Congreso elegido en 1990 le solicitara a Csar Gaviria -recientemente posesionado- que en
lo posible se abstuviera de presentar proyectos de ley sobre facultades extraordinarias, pues de
esa manera se cercenaran las facultades legislativas del Congreso (El Tiempo, septiembre 7 de
1990) y que en los debates pre-constituyentes el expresidente Belisario Betancur (1982-1986)
propuso una revolucin en el pas que permitiera que fuera el Congreso, y no el gobierno, el
que legislara (El Tiempo, octubre 22 de 1990). En medio de las solicitudes de los congresistas
y de los deseos del exmandatario no pas mucho tiempo antes de que el presidente solicitara las
facultades especiales y durante su primer ao de gobierno recibi poderes extraordinarias en
varias ocasiones: para organizar la administracin de la Presidencia; para reformar la salud;
19

otras para reformar la cancillera; para reorganizar la escala salarial del poder Ejecutivo, y
tambin para adelantar una reforma laboral (ver tabla 3).
Con la nueva Constitucin Poltica el presidente Gaviria sera revestido de nuevos
poderes para decretar leyes. Los artculos transitorios concedieron facultades extraordinarias al
presidente como una forma de acelerar la implementacin de los cambios y de poner en marcha
el nuevo entramado institucional, a la par que el nuevo Congreso elegido en octubre de 1991
empez a sesionar en diciembre, en remplazo del anterior que por disposicin de la Asamblea
Nacional Constituyente haba sido revocado. Como contaba con mayoras en ambas cmaras,
Gaviria no tuvo problemas en que el Congreso le aprobara facultades extraordinarias al menos
en cuatro ocasiones ms entre 1992 y 1994 para reorganizar la carrera interna en la Polica
nacional; para legislar sobre porte de armas; para realizar reformas en entidades del orden
nacional y para limitar los gastos de funcionamiento en entidades oficiales. Cont al menos con
once facultades extraordinarias, en medio de un Congreso en transicin y con mayoras en el
Congreso (ver tabla 3). Aunque las nuevas reglas tenan el propsito de limitar el fuerte
presidencialismo histrico del pas, en la prctica le atribuye fuertes poderes de decreto al
Presidente.

Tabla 3

Facultades extraordinarias periodo de transicin de la nueva
Constitucin Poltica 1991-1994

Csar Gaviria Trujillo (199-1994)

Noviembre de 1990: para modificar los salarios del sector pblico y establecer las condiciones de
ingreso, permanencia y promocin del personal.
Diciembre de 1990: facultades para reglamentar las nuevas funciones del Ministerio de Desarrollo
y del Instituto Colombiano de Comercio Exterior.
Diciembre de 1990: para adecuar la organizacin administrativa de la Presidencia (Ley 50 de
1990).
Octubre de 1990: facultades para reformar el sistema de seguridad social; facultades para reformar
la cancillera.
20

Diciembre de 1990: La ley 50 de 1990, para expedir el Cdigo sustantivo del Trabajo.
Enero de 1991: por un ao para crear un Fondo para atender por cuenta de la Nacin, los pasivos y
obligaciones de Foncolpuertos y dictar normas especiales sobre contratacin, rgimen laboral y de
presupuesto para la liquidacin de la Empresa Puertos de Colombia, para la formacin de las
sociedades portuarias regionales (Ley 01 de 1991).
Constitucin de 1991: para: (a) expedir las normas que organicen la Fiscala General y las normas
de procedimiento penal; (b) reglamentar el derecho de tutela; (c) tomar las medidas administrativas
necesarias para el funcionamiento de la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la
Judicatura; (d) expedir el Presupuesto General de la Nacin para la vigencia de 1992; (e) expedir
normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales (C.P. Art: 5 transitorio).
Constitucin de 1991: por dos meses siguientes debe dictar el rgimen procedimental de los juicios
y actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional. En todo tiempo el Congreso
podr derogar o modificar las normas as establecidas (CP 1991. Art. 23 transitorio).
Constitucin poltica de 1991: por tres meses para expedir decretos con fuerza de ley mediante los
cuales se asegure la debida organizacin y el funcionamiento de los nuevos departamentos
erigidos como tales en la Constitucin. En ejercicio de estas facultades el Gobierno podr suprimir
las instituciones nacionales encargadas de la administracin de las antiguas intendencias y
comisaras y asignar a las entidades territoriales los bienes nacionales que a juicio del Gobierno
deban pertenecerles (CP 1991. Art. Transitorio 39).
Constitucin de 1991: mientras se expide la ley a que se refiere el artculo, el
Gobierno podr dictar las normas fiscales necesarias y las dems relativas al funcionamiento de los
territorios indgenas y su coordinacin con las dems entidades territoriales.
Febrero de 1992: Para expedir normas complementarias sobre porte, propiedad, importacin de
armas.
Agosto de 1993: por seis meses facultades extraordinarias para dictar normas sobre armas,
municiones y explosivos, y para reglamentar la vigilancia y seguridad privadas (Ley 61 de 1993).
Mayo de 1993: para reformar las normas de carrera del personal de oficiales, suboficiales y agentes
de la Polica Nacional en las siguientes materias: jerarquizacin, administracin del personal,,
formacin suspensiones, reservas, normas sobre polica cvica (Ley 62 de 1993).
Diciembre de 1993: para precisar las funciones del Invima y proveer su organizacin bsica;
reorganizar y adecuar el Instituto Nacional de Cancerologa, los sanatorios de contratacin y de
Agua de Dios y la Unidad Administrativa Especial Federico Lleras Acosta; reestructurar al Instituto
Nacional de Salud, y al Ministerio de Salud de acuerdo con los propsitos de esta ley; modificar la
estructura y funciones de la Superintendencia Nacional de Salud (Ley 100 de 1993).
Junio de 1994: por dos meses para que proceda a fijar lmites a las apropiaciones destinadas a
gastos de funcionamiento de las contraloras y personeras distritales y municipales (Ley 136 de
1994.Art 202).

Fuente: elaboracin del autor con base en las respectivas leyes, la Constitucin de 1991, y El Tiempo octubre 12 de 1990
nueva dificultad para reforma laboral. Oposicin multisectorial a las facultades extras; El Tiempo octubre 26 de 1990
Mediante el uso de las facultades extras Gaviria reformar la seguridad social, El Tiempo, octubre 25 de 1990; El
Tiempo septiembre 29 de 1990 Viceministro asumira comercio internacional; El Tiempo noviembre 23 de 1990
Control a desafueros en entidades oficiales, vuelco a nminas del sector pblico.

Despus del gobierno de transicin los presidentes han seguido recurriendo a las
facultades extraordinarias y el Congreso las ha concedido sin muchas reticencias y con
frecuencia: ms de treinta casos durante dos dcadas (ver tabla 4).
Las facultades extraordinarias han sido un recurso de los presidentes para adelantar
reformas a la administracin pblica, cambios frecuentes justificados ante el Congreso
21

como un imperativo de la modernizacin y la racionalizacin del gasto pblico. Ernesto
Samper recurri a estas facultades en diciembre de 1996 y le fueron concedidas con el
propsito de suprimir o fusionar dependencias, rganos y entidades de la rama ejecutiva del
orden nacional que desarrollaran las mismas funciones que otras y para racionalizar y
reducir el gasto pblico y, especficamente, para separar la Unidad Administrativa Especial
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales (Ley 344 de 1996). Una razn similar
arguy Andrs Pastrana quien recibi las facultades para disponer la fusin de entidades y
organismos administrativos del orden nacional con el fin de garantizar la eficiencia y la
racionalidad de la gestin pblica, de evitar duplicidad de funciones y actividades y de
asegurar la unidad en la concepcin y ejercicio de la funcin o la prestacin del servicio
(Ley 489 de 29 de diciembre de 1998)
9
. lvaro Uribe Vlez tambin solicit estos poderes
extras en diciembre 2002, en esta ocasin con el propsito de fusionar y eliminar
ministerios y entidades del Estado. Esta ley le permitir al Jefe del Estado unir los
ministerios del Interior y de Justicia; los de Trabajo y Salud los de Desarrollo y Comercio
Exterior (Ley 790 de 2002). Finalmente Juan Manuel Santos cambi lo que el anterior
presidente haba modificado y lo hizo tambin recurriendo a facultades extraordinarias
solicitadas para modificar la estructura administrativa del Estado, para escindir ministerios
y reformar departamentos administrativos. Volvi a separar los ministerios fusionados y
cre nuevas dependencias (Ley 1444 de 2011). Enmendar las enmiendas, reformar al
Estado, hacerlo ms chico y menos oneroso. Por lo menos as fueron presentados los
cambios cuando solicitaron ante el Congreso las adiciones de poder. Se trata de una especie
de reestructuracin sin fin, en medio de modos de obrar clientelistas y de un Congreso

9
Fue declarado inexequible por la Corte Constitucional por vicios de procedimiento Corte Constitucional
sentencia c-702 de 2000.
22

cuyos integrantes participan del reparto de pedazos del Estado con las asignaciones
burocrticas y las cuotas de poder que asigna el Presidente a los integrantes de la coalicin
de gobierno.
A travs de estas facultades los presidentes tambin han legislado sobre una
variedad de temas: regulacin del deporte; tambin para intentar desburocratizar los
procesos administrativos y de contratacin; para reformar entidades del Estado o suprimir
algunas como lo fueron el Instituto de Seguro Social (que fue sustituido por un fondo de
pensiones y que desapareci como entidad prestadora de salud en un contexto de
privatizaciones) y la empresa de telecomunicaciones, Telecom (tambin cedi espacio a las
empresas privadas de comunicaciones y telefona); para hacer ajustes a plantas de personal;
para hacer cambios al interior de las fuerzas militares, generalmente hacindoles
concesiones y fortalecindolas; para reglamentar la carrera de los profesores de bsica
primaria y secundaria; para reglamentar carreras y escalafones de las dependencias
estatales.
Las facultades extraordinarias tambin suelen incluirse en la ley del Plan de
Desarrollo como el resultado de las transacciones e intercambios entre el poder Ejecutivo y
el Congreso. Durante el gobierno de Andrs Pastrana la Ley 508 de 1999 (Ley del Plan de
Desarrollo Cambio para construir la paz) le concedi facultades extraordinarias al
presidente para elaborar un estatuto orgnico que regulara la poltica de comercio exterior,
eliminara y simplificara normas. Mediante la Ley del Plan de Desarrollo en el segundo
gobierno de lvaro Uribe Vlez (2006-2010) Estado comunitario: desarrollo para
todos, se aprobaron tambin facultades extraordinarias al presidente durante seis meses
para expedir normas con fuerza de ley para crear cargos de Procuradores Judiciales y
Sustanciadores, que deban ejercer funciones de Ministerio Pblico (Ley 1151 de 2007, Art.
23

140) y para que expidiera normas con fuerza de ley para modificar la planta de la Fiscala
General de la Nacin, mediante la creacin, supresin o fusin de cargos (Art. 147).
Los presidentes han obtenido tambin facultades especiales para el manejo del
orden pblico y la bsqueda de la paz desde 1997 y se han ido prorrogando y adicionando.
El presidente Ernesto Samper recibi facultades especiales mediante la Ley 418 de 1997
que contena disposiciones para facilitar el dilogo y la suscripcin de acuerdos con
organizaciones armadas al margen de la ley, a las cuales el Gobierno Nacional les
reconociera carcter poltico y para incentivar su desmovilizacin, la reconciliacin social y
la convivencia pacfica. Le daba facultades al Presidente para crear zonas especiales de
ubicacin de estas agrupaciones durante procesos de negociaciones, tambin inclua normas
para garantizar que los voceros que se encontraran detenidos podran hacer parte de las
negociaciones; para nombrar por una sola vez, para cada Organizacin y en su
representacin, un nmero plural de miembros en cada Cmara Legislativa, as como en las
dems corporaciones pblicas de eleccin popular, para lo cual podr no tener en cuenta
determinadas inhabilidades y requisitos. Estableca un conjunto de disposiciones para
facilitar el proceso de negociaciones. Tena vigencia de dos aos, que se cumplan en
diciembre de 1999 y fue prorrogada en el gobierno de Andrs Pastrana por tres aos ms
mediante la Ley 548 de 1999. Durante los dos periodos consecutivos de lvaro Uribe
Vlez tambin recibi facultades extraordinarias, en este caso por una coalicin mayoritaria
que conformada la bancada de gobierno. Finalizada la vigencia de esta ley, fue tambin
prorrogada y reformada mediante la Ley 782 de diciembre de 2002, con las modificaciones
que le daban cabida a negociaciones con grupos paramilitares, no slo con las guerrillas,
24

como haba sido formulada inicialmente
10
. La vigencia era de cuatro aos, durante todo el
periodo de gobierno (hasta el 2006). Se adicion que a direccin, entre otras cosas, que
todo proceso de paz corresponde exclusivamente al Presidente de la Repblica como
responsable de la preservacin del orden pblico en toda la Nacin y quienes a nombre del
Gobierno participen en los dilogos y acuerdos de paz, lo harn de conformidad con las
instrucciones que l les imparta. El Presidente de la Repblica fue autorizado para permitir
la participacin de representantes de diversos sectores de la sociedad civil en las
conversaciones, dilogos y negociaciones. Fue prorrogada nuevamente en el 2006 por
cuatro aos ms (Ley 1106 de 2006) durante el segundo gobierno de lvaro Uribe Vlez y
tambin el nuevo presidente Juan Manuel Santos ampli su vigencia (Ley 1421 de 2010).
Se trata de una ley que fue adicionando aspectos con cada uno de los gobiernos, que
sirvi para que Andrs Pastrana intentar llegar a acuerdos con las guerrillas, para que
Uribe Vlez pactara la desmovilizacin con amplias concesiones a los grupos paramilitares
y presionara ms la accin armada en contra de las guerrillas y para que Santos iniciara un
proceso de paz con las FARC que ha avanzado con acuerdos parciales, sin precedentes en
el pas. Poderes adicionales para la paz que no han solucionado la guerra.

Tabla 4
Colombia: facultades extraordinarias de los presidentes 1994-2014

Ernesto Samper Pizano (1994-1998)

Enero de 1995: durante noventa das para desarrollar en la Polica Nacional la Carrera Profesional
del Nivel Ejecutivo (ley 180 de 1995).

10
La concesin de estatus poltico a los grupos paramilitares que haban sido actores de crmenes de lesa
humanidad permiti que las autodefensas pactaran un proceso de desmovilizacin de cerca de 32.000
paramilitares normada por la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005). Los jefes desmovilizados
posteriormente fueron extraditados por narcotrfico a los Estados Unidos, antes de que se iniciaran los
procesos de verdad y reparacin.
25

Enero de 1995: por seis meses para establecer el otorgamiento de estmulos acadmicos,
econmicos y de seguridad social para los deportistas nacionales destacados en el mbito nacional o
internacional; para revisar la legislacin deportiva vigente y la estructura de los organismos del
sector asociado; crear estmulos tributarios para los productores nacionales e importadores de
implementos deportivos y exonerar de aranceles la importacin de equipos para discapacitados
fsicos y reestructurar el Instituto Colombiano del Deporte, Coldeportes y expedir un Estatuto
Deportivo (Ley 181 de 1995).
Junio de 1995: por seis meses para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos o trmites
innecesarios, existentes en la Administracin Pblica (Ley 190 de 1995).
Diciembre de 1995: por seis meses para que determine la estructura, administracin y recursos de la
Superintendencia de Sociedades con el fin de que cumpla adecuadamente las funciones que se le
fijan en la presente Ley. (Ley 222 de 1995).
Diciembre 1996: para suprimir o fusionar dependencias, rganos y entidades de la rama ejecutiva
del orden nacional que desarrollen las mismas funciones o que cumplan ineficientemente sus
funciones, con el propsito de racionalizar y reducir el gasto pblico; para separar la Unidad
Administrativa Especial Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN (Ley 344 de 1996).
Julio de 1997: por seis meses para ajustar la planta de personal del Ministerio de Educacin
Nacional, para institucionalizar el Viceministerio de la Juventud; Instituir en el Viceministerio de la
Juventud el programa Tarjeta Joven (Ley 375 de 1997).
Julio de 1997: por seis meses para que compile las normas contenidas en las Leyes 09 de 1989, 02
de 1991 y en la presente ley en un solo cuerpo normativo (Ley 388 de 1997).
Diciembre 1997. Facultades extraordinarias al presidente para el manejo del orden pblico y la
bsqueda de negociaciones de paz (Ley 418 de 1997).
Junio de 1998: por seis meses para expedir que adopten el sistema general de nomenclatura y
clasificacin de empleos con funciones generales y requisitos mnimos para las entidades del orden
nacional y territorial (Ley 443 1998).
Andrs Pastrana Arango (1998-2002)

Diciembre de 1998: por cuatro meses para que modifique o derogue el sistema de ajustes integrales
por inflacin consagrado en Estatuto Tributario (Ley 488 de 1998).
Diciembre de 1999: se prolonga por tres aos las facultades concedidas al presidente por la Ley 428
de 1997 para el manejo del orden pblico.
Diciembre 1998: por seis meses para expedir normas con fuerza de ley para suprimir, fusionar,
reestructurar o transformar entidades, organismos y dependencias de la Rama Ejecutiva del poder
Pblico del orden nacional (Ley 489 de 1998). Declarado inexequible por vicios de procedimiento.
Febrero de 2000: por quince das para expedir normas con fuerza de ley para modificar la estructura
de la Contralora General de la Repblica; determinar el sistema de nomenclatura y clasificacin de
los empleos de la Contralora General de la Repblica, Determinar la organizacin y
funcionamiento de la Auditora Externa de la Contralora General de la Repblica; dictar las
normas que regulen el servicio exterior y modificar la estructura de la Registradura Nacional del
Estado Civil y su rgimen de funciones y competencias internas (Ley 573 de 2000).
Marzo de 2000: por seis meses para expedir las normas de carrera, los reglamentos de rgimen
disciplinario y de evaluacin de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y otros aspectos
de las fuerzas militares y de la Polica Nacional (Ley 578 de 2000).
Diciembre de 2001: por seis meses, para (a) Organizar un sistema de inspeccin, vigilancia y
control, adaptable a distintos tipos de instituciones y regiones y (b) para expedir un nuevo rgimen
de carrera docente y administrativa para los docentes, directivos docentes, y administrativos (Ley
715 de 2001). Declarado inexequible el punto (a).
lvaro Uribe Vlez (2002-2006)

Diciembre 2002: por seis meses para que expida el rgimen procedimental y sancionatorio de los
tributos de las entidades territoriales (Ley 788 de 2002).
Diciembre de 2002: reform la Fiscala y estableci el sistema acusatorio y consider que si al 20
de junio de 2004 el Congreso no haba expedido las leyes respectivas quedaba revestido el
26

Presidente de facultades extraordinarias por dos meses para proferir las normas legales necesarias
(Acto legislativo 03 de 2002)
Diciembre 2002: por seis para fusionar y eliminar ministerios y entidades del Estado. Esta ley le
permitir al Jefe del Estado fusionar los ministerios del Interior y de Justicia, Trabajo y Salud, y
Desarrollo y Comercio Exterior (Ley 790 de 2002).
Diciembre de 2002: por seis meses para que expida el rgimen procedimental y sancionatorio de los
tributos de las entidades territoriales (declaradas inexequibles por la Corte).
Diciembre de 2002: Sobre la reforma constitucional que establece el sistema acusatorio en
Colombia. El Congreso de la Repblica dispondr hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las
leyes correspondientes. Si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la Repblica
de facultades extraordinarias, por el trmino de dos meses para que profiera las normas legales
necesarias al nuevo sistema (Acto legislativo 03 de 2002).
Diciembre de 2002: prolonga la vigencia de la Ley 418 de 1997 de facultades para la paz (Ley 782
de 2002).
Junio de 2003: en uso de las facultades concedidas por la Ley 790 de 2002, escinde la Empresa de
petrleos de Colombia y modifica su estructura orgnica (decreto 1760 de 2003).
Enero de 2003: por seis meses para reformar el rgimen pensional del Presidente de la Repblica y
expedir o modificar las normas relacionadas con el rgimen legal para los trabajadores que laboran
en actividades de alto riesgo, de las fuerzas militares (Ley 797 de 2003).
Julio de 2003: con la reforma poltica se estableci que si el Congreso no reglamentaba las
elecciones departamentales en un periodo de hasta tres meses antes de las elecciones el Gobierno
quedaba facultado para emitir un decreto con fuerza de ley hacindolo (Acto legislativo 01 de
2003).
Junio de 2004: para que en el trmino de seis meses expida normas sobre las funciones y la
clasificacin de empleos aplicables a las entidades que deban regirse por la carrera administrativa
(Ley 909 de 2004).

lvaro Uribe Vlez (2006-2010)

Julio de 2006: por seis meses para que expida normas que contengan el sistema especial de carrera
del Sector Defensa, para el ingreso, permanencia, ascenso, capacitacin, estmulos, evaluacin del
desempeo y retiro de los empleados pblicos civiles no uniformados al servicio del Ministerio de
Defensa Nacional, sus entidades descentralizadas, adscritas y vinculadas, las Fuerzas Militares y la
Polica Nacional (Ley 1033 de 2006).
Diciembre de 2007: por seis meses para reenumerar el articulado del estatuto Tributario para
compilar en un solo cuerpo la normatividad respectiva (Ley 1111 de 2007). Declarado inexequible.
Julio de 2007: Mediante la Ley del Plan de Desarrollo se aprobaron facultades extraordinarias al
presidente durante seis meses para expedir normas con fuerza de ley para crear cargos de
Procuradores Judiciales y Sustanciadores, que deben ejercer funciones de Ministerio Pblico, (Ley
1151 de 2007, Art. 140). Expida normas con fuerza de ley para modificar previo estudio tcnico
realizado por el Gobierno Nacional en coordinacin con la Fiscala General de la Nacin y la planta
de la Fiscala General de la Nacin, mediante la creacin, supresin o fusin de cargos (Art. 147).
Diciembre de 2008: para que reformara la carrera diplomtica y consular.

Juan Manuel Santos (2010-2014

Diciembre de 2010: por seis meses para crear y/o modifique el operador que pondr en marcha el
mecanismo no judicial de contribucin a la verdad y la memoria histrica, as como para regular y
modificar la estructura orgnica y/o la planta de personal de la Fiscala General de la Nacin, la
Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo y el Departamento Administrativo de
la Presidencia de la Repblica Alta Consejera para la Reintegracin, como entidades
comprometidas en el desarrollo de la implementacin de la presente ley, as como para adoptar las
medidas presupuestales a que haya lugar (Ley 1424 de 2010).
Diciembre de 2010: sobre normas tributarias de control y competitividad, facultades por seis meses
27

para para modificar el rgimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir
por la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales. (Ley 1430 de 2010)
Marzo de 2011: para modificar la estructura administrativa del Estado, para escindir ministerios y
reformar departamentos administrativos (Ley 1444 de 2011).
Junio de 2011: por seis meses para expedir por medio de decretos con fuerza de ley, la regulacin
de los derechos y garantas de las vctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indgenas,
ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en lo relativo a generar el marco legal de la
poltica pblica de atencin, reparacin integral y de restitucin de tierras de las vctimas (Ley 1448
de 2011).
Junio de 2011: por seis meses para ampliar la planta de personal de la Fiscala General de la nacin
creando los cargos que sean necesarios (Ley 1453 de 2011).
Julio de 2011: para eliminar o simplificar trmites (Ley 1474 de 2011).
Julio de 2013: para revidar y modificar y estructura y la planta de personal de la Fiscala General de
la Nacin (Ley 1654 de 2013).
Julio de 2013: por seis meses para Modificar la estructura orgnica de la Defensora del Pueblo
(Ley 1642 de 2013).

Fuente: elaboracin del autor con base en las respectivas leyes y El Tiempo, diciembre 21 de 2002 Giro en reforma
pensional; El Tiempo julio 22 de 2008 Gobierno propone privatizar vigilancia carcelaria, sindicato del Inpec tiene sus
reservas.

Durante ms de dos dcadas largas de vigencia de la nueva Constitucin el poder
Ejecutivo con frecuencia ha puesto el aviso: Presidente (co) legislando. Aunque se trata
de un poder delegado, de una adicin de poder concedida por el Congreso al poder
Ejecutivo con aprobacin de las mayoras partidistas, estas facultades han sido objeto de
frecuentes debates. En general los congresistas y partidos de izquierda tienden a considerar
estas facultades de igual forma que las declaratorias de estados de excepcin-como una
forma de usurpacin del poder legislativo por parte del Ejecutivo
11
y algunos crticos
consideran que se trata de una prctica que hace que los gobiernos legislen sobre lo divino
y lo humano con base en poderes extraordinarios, mientras el Parlamento se converta en un
aptico espectador y van ms lejos en sus crticas al ver la frecuencia con que el Congreso

11
Por ejemplo, los congresistas del Polo democrtico Alternativo se opusieron a las facultades extraordinarias
concedidas al presidente Juan Manuel Santos en el 2011 y las consideraron un aumento del
presidencialismo un cheque en blanco al presidente (Semana, marzo 9 de 2011 Los cinco obstculos que
enredan las facultades extraordinarias). Con ocasin de la declaratoria de la Emergencia Social y econmica
del gobierno de Juan Manuel Santos en 2011 el senador del Polo democrtico Alternativo Jorge Robledo
seal que es un estado de excepcin que le arrebata al Congreso su principal funcin, al suplir con decretos
con fuerza de ley la facultad legisladora de Senado y Cmara de Representantes y que se trata de una
dictadura constitucional (Semana, enero 19 de 2011 Quin se opone al estado de emergencia por el
invierno?.
28

delega sus funciones en el presidente
12
. Ms que una usurpacin, los poderes delegados por el
Congreso son la expresin de la conveniencia mutua, de intercambios y transacciones entre el
poder Ejecutivo y sus mayoras parlamentarias: el presidencialismo de transaccin en el cual
los congresistas ceden temporal y parcialmente sus prerrogativas para legislar a cambio de
cuotas de poder, de participacin en los beneficios del poder que resulta vital para su
reproduccin electoral. Se trata de un juego de frecuentes intercambios a favor de ambas partes
y con la habitual exclusin y descontento de las minoras en la oposicin.
La otra forma de adicin de poder a los presidentes es a travs de los estados de
excepcin. Se trata de una situacin constitucional extraordinaria que concede poder
adicional a los presidentes con el fin de solucionar problemas de coyuntura y especiales que
no pueden manejarse con las normas ordinarias.
Hasta la Constitucin de 1991 el pas vivi un largo periodo de gobiernos bajo
estado de sitio que hizo que se calificara el ejercicio del poder poltico como dictadura
constitucional (Garca, 2001) o legalidad marcial (Medelln, 2006). Entre 1958 y 1991
el 75% del tiempo el pas vivi en estado de sitio y en el periodo 1970-1991 rigi la
excepcionalidad 17 de los 21 aos (el 82.1% del tiempo) y muchos de los decretos emitidos
en estado de excepcin terminaron convertidos en legislacin permanente. El presidente
ejerca funciones de colegislador permanente (Garca, 2001). Con la Constitucin de 1991
se redujeron los poderes de excepcin que eran ilimitados en el tiempo y no tenan control
de constitucionalidad pues la Corte Suprema de Justicia era muy condescendiente y se

12
Al respecto el excongresista y expresidente en funciones delegadas Carlos Lemos Simmonds sealaba:
hasta hace poco, el Parlamento era muy severo en lo de conceder facultades y las extenda con muchsimas
reservas y condiciones y solo en casos de verdadera urgencia o extrema necesidad. Eso cambi. Hoy se han
convertido en la ms exaltada expresin de la zalamera. Se distribuyen como confites, sin precauciones, a la
carrera y aun sin que medie discusin. La administracin ni siquiera se debe molestar en pedirlas y menos en
explicar para qu son. Basta un guio para que el Congreso abdique pronta e irresponsablemente en un poder
Ejecutivo tan incapaz como el actual, su alta potestad de legislar (El Tiempo, septiembre 17 de 1999 La
pachanga de las facultades).
29

limitaba a tramitar su formalidad; se introdujeron fuertes restricciones a esta facultad
presidencial y el control ejercido por la Corte Constitucional y se diferenciaron la
conmocin interior, el estado de guerra y la conmocin econmica y social.
El estado de conmocin interior se limit. Frente al anterior estado de sitio que
poda declararse de forma indefinida, se limit la declaratoria inicial a noventa das,
periodo que se puede extender otros noventa das y otro periodo igual con el
consentimiento del Senado y se prohibi que durante su vigencia se juzgara a los civiles por
tribunales militares (lo cual era frecuente anteriormente y dio origen a mltiples casos de
violacin de derechos humanos). Tambin se prohibi limitar las libertades civiles.
Confiere facultades especiales al Presidente en lo econmico y social y el artculo 38 de la
Ley 137 de 1994, estatutaria de los Estados de Excepcin, confiere al Gobierno la facultad
de modificar el presupuesto durante el Estado de Conmocin Interior.
Durante este periodo posconstitucional los presidentes han recurrido en once
ocasiones a estado de Conmocin Interior y en doce al de Emergencia Social y Econmica,
es decir 23 estados de excepcin en 21 aos, en promedio ms de uno por ao. En estas dos
dcadas la presencia de actores armados ilegales y las mltiples formas de violencia han
servido para justificar las declaratorias de estados de conmocin interna: durante la dcada
de 1990 el narcoterrorismo ejercido por los carteles, especialmente el de Medelln y la
violencia guerrillera de las Fuerzas Armadas revolucionarias (FARC) y del Ejrcito de
Liberacin nacional (ELN) fueron el motivo para que Csar Gaviria y Ernesto Samper lo
decretaran, el segundo a los pocos das de haberse posesionado y en tres ocasiones ms. En
el gobierno de Andrs Pastrana se impulsaron los dilogos de paz y haba desaparecido la
amenaza del cartel de Medelln, por ello no fue decretado este estado de excepcin y el
orden pblico se manej con base en la legislacin ordinaria.
30

De nuevo con lvaro Uribe Vlez, cuando la violencia y los atentados guerrilleros
arreciaban y los grupos paramilitares hacan presencia en la mayora de departamentos del
pas, se recurri al estado de excepcin en reiteradas ocasiones. Este presidente adopt
diversas estrategias y acciones tendientes al manejo del orden pblico que fortalecieron la
capacidad coactiva del Estado y robustecieron temporalmente el poder gubernamental: (a)
decret la Conmocin Interior en cuatro ocasiones consecutivas (en 2002, en 2003 y en
2008); (b) recurri a la Emergencia Social y Econmica tambin en cuatro casos
(2008,2009 y 2010); (c) solicit al Congreso facultades extraordinarias para establecer
decretos con fuerza de ley en mltiples ocasiones (ver tabla 4), (d) present al Congreso el
proyecto de reforma constitucional que se convirti en el Estatuto Antiterrorista (Acto
legislativo 02 de 2003), el cual permita la interceptacin o registro de las comunicaciones,
detenciones y registros domiciliarios sin orden judicial, daba funciones de polica judicial a
las fuerzas armadas, ordenada el empadronamiento de la poblacin (la Corte Constitucional
lo declar inexequible, Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2004), (d) intent eludir el
control constitucional a los estados de excepcin y por ello incluy en la declaratoria de
conmocin interior que los decretos seran enviados a la Corte solo para su examen
(Decreto 1837 de 2002, art.3); (e) impuls la propuesta de reforma constitucional que
estableca la reeleccin presidencial que finalmente el Congreso aprob y le permiti un
segundo periodo, luego coalicin de gobierno propuso convocar a un referendo para que se
pudiera cambiar de nuevo la constitucin y que permitiera la reeleccin por segunda vez
(finalmente fue declaro inconstitucional por la Corte Constitucional).

31

Tabla 5
Estados de excepcin en Colombia 1992-2013

Fecha y Decreto

Tipo

Hechos invocados por el gobierno

Decisin de la
Corte
Decreto 333
24 de febrero 1992

Emergencia social.
Malestar social y amenaza de huelga
policial

Constitucional
Decreto 680
23 de abril de 1992

Emergencia social
Crisis elctrica nacional por grave
sequa

Constitucional
Decreto 1155
Julio 10 1992
Conmocin
interior
Amenaza de liberacin inmediata de
prisioneros peligrosos

Constitucional
Decreto 1793 del 8 de
noviembre de 1992
Conmocin interior Ataques guerrilleros y amenazas, e
incremento general de la violencia

Constitucional
Decreto 874 del 1
de mayo de 1994
Conmocin interior Amenaza de liberacin inmediata
de prisioneros peligrosos

Inexequible
junio de 1994
Emergencia social Terremoto y avalanchas Constitucional
Decreto 1370 del 16
de agosto de 1995
Conmocin
interior
Incremento general de la violencia,
la criminalidad y los ataques
guerrilleros
Inexequible
noviembre de 1995
Conmocin interior Violencia, actos terroristas y
asesinato del lder poltico lvaro
Gmez Hurtado
Parcialmente
inexequible
Decreto 208 de 1996 Prrroga
conmocin interior
Violencia, actos terroristas y
Gmez Hurtado
Constitucional
conmocin interior
Violencia, actos terroristas y
Gmez Hurtado
Constitucional
enero de 1997
Emergencia social Crisis en la balanza de pagos,
reevaluacin de la moneda y cada
de las reservas internacionales
Inexequible
Decreto 2330 del 16
de noviembre de 1998
Emergencia social Crisis del sistema bancario y
Financiero
Parcialmente
inexequible
enero de 1999
Emergencia social Terremoto Constitucional
agosto de 2002
Conmocin interior Ataques terroristas, amenazas
guerrilleras contra los alcaldes e
incremento de la violencia

Parcialmente
inexequible
noviembre 2002
-prorroga-
Prrroga
conmocin interior
Ataques terroristas, amenazas

Constitucional
febrero de 2003
-prorroga-
Prrroga
conmocin interior
Ataques terroristas, amenazas

Inexequible
Decreto 3929 octubre
2008
Conmocin interior Paro del sector judicial, perturbacin
del orden pblico al impedir acceso a
la justicia.
Inexequible
Decreto 4333 16 de
noviembre de 2008
Emergencia social Emergencia por captacin masiva e
ilegal de dineros de miles de
ahorradores.
Constitucional
emergencia social y
econmica
Emergencia por captacin masiva e
ilegal de dineros de miles de
ahorradores.
Inexequible
diciembre de 2009
Emergencia social Emergencia en el sector de prestacin
de salud
Inexequible
Decreto 2693 de julio
27 de 2010
Emergencia social
y econmica
Para enfrentar la situacin econmica
en la frontera con Venezuela,
rompimiento de relaciones
Constitucional
32

diplomticas.
diciembre de 2010
Emergencia Social,
Econmica y
ecolgica
Con motivo del invierno y de las
inundaciones en gran parte del pas.
Constitucional

Decreto 020 de enero 17
de 2011
Prrroga
Emergencia social,
econmica
Con motivo del invierno y de las
inundaciones en gran parte del pas.
Inexequible

Fuente: elaboracin del autor con base en: Mauricio Garca Villegas y Uprymny, 2005 y decretos respectivos.

Las adiciones de poder que generan los decretos de estados de excepcin son
importantes y les permiten a los presidentes legislar sobre diversas materias relacionadas
con los motivos que los originaron, entre 1990-2013 se han emitido 158 decretos de estados
de excepcin (ver tabla 6) Estos decretos autorizan a los presidentes para que modifiquen,
adicionen y replanteen el presupuesto nacional, y esta potestad es una de las ms
recurrentes de tal forma que hubo decretos en esta direccin durante los gobiernos de
Ernesto Samper (decreto 1532 de 1995, declarado posteriormente inexequible), Andrs
Pastrana (Decretos 2233 y 2233 de 1998; Decreto 198 de 1999 por motivo del terremoto
del eje cafetero; y Decretos 351 y 360 de 1999) y lvaro Uribe Vlez (Decretos 1959 y
2749 de 2002; Decreto 4490 de 2008 de emergencia social y nuevamente el Decreto 4843 y
900 de 2003, este ltimo declarado inexequible por la Corte Constitucional).
Los estados de Conmocin Interior son especialmente polmicos por cuanto suelen
ser utilizados para restringir las libertades y los derechos civiles. As sucedi con las
medidas tomadas bajo el estado de Conmocin Interior decretado cuando se posesion
lvaro Uribe Vlez y que estableca la interceptacin de llamadas, restriccin en la
movilizacin de personas, detenciones y allanamientos sin orden judicial, detenciones
preventivas, las fuerzas armadas adquiran el carcter de polica judicial y creaba las zonas
especiales delimitadas por el presidente y que estaran bajo el mando de un comandante
militar que dirigir la fuerza pblica en ellas (Decreto 2002 de 2002). Una publicacin
nacional titul esta noticia Lleg a cuchilla (Semana, septiembre 16 de 2002), por sus
33

fuertes medidas coactivas. La Corte Constitucional declar inexequibles la mayora de sus
artculos. Posteriormente el Decreto 1900 de 2002 de estado de excepcin tipific nuevos
delitos relacionados con atentados y hurto de hidrocarburos (tambin fue declarado
inconstitucional).
Los estados de excepcin tambin ha sido utilizado con un propsito de recaudo de
nuevos recursos para fortalecer la dimensin coactiva del Estado (como el denominado
impuesto de guerra establecidos en la declaratoria de conmocin interior de lvaro Uribe
Vlez en los inicios de su gobierno en 2002 que deban pagar quienes tuvieran grandes
patrimonios) o para enfrentar situaciones crticas generadas por desastres naturales (como
el terremoto de enero de 1999 en el gobierno de Andrs Pastrana y las inundaciones por las
lluvias durante el gobierno de Juan Manuel Santos en diciembre de 2010).
Los alcances de estas adiciones de poder presidencial han sido importantes es los
casos de desastres naturales. A travs del Emergencia Social y Econmica el presidente
Andrs Pastrana pudo establecer medidas especiales que permitieron canalizar recursos y
organizar la reconstruccin de los departamentos de la zona cafetera que fueron destruidos
(Decreto 195 de 1999) y en la ltima emergencia econmica y social se modific el
presupuesto nacional, se decret la expropiacin de predios por va administrativa, oblig a
las hidroelctricas a destinar un porcentaje de sus ingresos para obras que mitigaran los
efectos del invierno, autoriza al Ministerio de hacienda para tramitar prstamos externos, se
autoriz a vender hasta el 10% de acciones de la empresa de petrleos estatal Ecopetrol,
obligaba a los contratistas privados a disponer de sus maquinarias para enfrentar las obras
de emergencia (Semana, enero 25 de 2011).
Un aspecto importante de la adicin de poder que se concreta en los decretos de
estados de excepcin es que con frecuencia estos se convierten en legislacin permanente,
34

se realiza as la constitucionalizacin de la legislacin de guerra. En el caso de la
Emergencia Social y Econmica el gobierno puede dictar decretos con fuerza de ley,
destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos.
Los decretos debern referirse a materias que tengan relacin directa y especfica con dicho
Estado y establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas
dejarn de regir al trmino de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el
ao siguiente, les otorgue carcter permanente. Hay casos especialmente ilustrativos de esta
incorporacin en la cual los presidentes terminan ejerciendo una fuerte potestad legislativa:
el artculo transitorio 8 de la Constitucin Poltica de 1991autoriz al gobierno para que
convirtiera en legislacin permanente los decretos expedidos en ejercicio de las facultades
del Estado de Sitio, que la Comisin Especial no hubiera improbado (Decreto legislativo
1199 de 1987)
13
; .la Ley 15 de 1992 que modific el Cdigo de procedimiento penal
incorpor normas del decreto 1156 de 1992 de estado de conmocin interior; la Ley 104 de
1993 o ley de orden pblico incorpor 18 decretos dictados durante la conmocin interior
relacionadas con la reinsercin de subversivos (Decreto 1793 de 1992); la Ley 218 de 1995
incorpor las normas sobre exenciones tributarias en las zonas afectadas por el desastre
natural en el sur-occidente del pas (Decreto 1178 de 1994 de Emergencia Social y
Econmica); la Ley 228 de 1995 referida a contravenciones (Decreto 1370 de 1995 de
conmocin interior); la ley 282 de 1996 incorpor muchas de las disposiciones incluidas en
el estado de excepcin del gobierno de Ernesto Samper que aumenta las penas al delito del
secuestro (Decreto 2238 de 1995 de la declaratoria del estado de conmocin mediante el

13
Mediante los decretos 2271 y 2272 de 1991 se convirtieron en legislacin permanente mltiples normas: los
decretos 2390 de 1989 que determinan las entidades beneficiarias de los bienes decomisados; ; decreto 099
de 1991 referidos a la incautacin de bienes en extincin del narcotrfico; Decreto 2790 de 1990 sobre
incautacin de bienes; Decreto 042 de 1990 sobre las atribuciones de los destinatarios de los bienes
incautados; Decreto 494 de 1990 sobre la Direccin Nacional de Estupefacientes; Decreto 1146 de 1990 sobre
tratamiento especial de las aeronaves de servicio pblico martimo y areo (Restrepo, 2007).
35

Decreto 1900 de 1995). Durante la presidencia de Andrs Pastrana el decreto de estado de
Emergencia Econmica y social estableci un impuesto a las transacciones financieras para
financiar en parte el desastre del terremoto de la zona cafetera del pas, luego se convirti
en legislacin permanente (Ley 633 de 2000)(Garca Villegas, 2001).
Asimismo, cuando lvaro Uribe decret la segunda prrroga de la conmocin
interior durante su primer ao de gobierno la coalicin de gobierno convirti algunos
decretos en legislacin permanente como el que redujo los trminos para la extincin de
dominio y el que aument las penas para el contrabando de gasolina (Decreto 1837 del 11
de agosto de 2002, posterior aprobacin de la Ley 793 de 2002). Posteriormente este mismo
presidente en su segundo periodo recurri de nuevo a la conmocin interior para enfrentar
el paro del sector judicial y la perturbacin del orden pblico al impedir acceso a la
justicia, tambin anunci que promovera que las normas se convirtieran en legislacin
permanente a travs de su coalicin mayoritaria en el Congreso (Decreto 3929 octubre
2008). Finalmente la Corte Constitucional declar inexequible el decreto. Tambin decret
la emergencia social para enfrentar la situacin creada por las empresas de captacin ilegal
de dineros (Decreto 4333 16 de noviembre de 2008) y bajo su amparo emiti decretos que
elevaban las penas para el delito de usura y penalizar las transacciones en efectivo, distintas
a las del sector financiero, y que no son reportadas a la Unidad de Informacin y Anlisis
Financiero (UIAF).
En sntesis: los estados de excepcin tambin constituyen adiciones de poder a los
presidentes y aunque son concebidos como mecanismos especiales y eventuales, han sido
decretados con mucha frecuencia y los decretos convertidos en legislacin permanente, una
clara expresin de la capacidad legislativa real de los presidentes colombianos.

36

Tabla 6
Los decretos emitidos bajo los estados de excepcin

Gobierno

Declaratorias de estados de
excepcin

Nmero de decretos
de desarrollo de las
declaratorias
Csar Gaviria Trujillo
(1990-1994)
-Tres estados de conmocin interior
-Tres estados de emergencia social y
econmica

57
Ernesto Samper Pizano
(1994-1998)
-Cuatro declaraciones de conmocin
interior.
-Una emergencia social y econmica
19
Andrs Pastrana Arango
(1998-2002)
-Dos declaratorias de Emergencia
Social y Econmica
14
lvaro Uribe Vlez
(2002-2006)
-Tres declaratorias de conmocin
interior
15
lvaro Uribe Vlez
(2006-2010)
-Una vez Conmocin Interior
-Emergencia Social y Econmica
13
Juan Manuel Santos
(2010-2014)
-Emergencia social y econmica.
-Prrroga emergencia social y
econmica

40
Fuente. Elaboracin del autor. Para el periodo de Csar Gaviria la fuente es Mauricio Garca Villegas
(2001); Semana noviembre 17 de 2008 Gobierno declara estado de emergencia social; para el
gobierno de Juan Manuel Santos: Semana enero 25 de 2011 Qu decreto el gobierno durante el
estado de emergencia? Archivo presidencia de la repblica periodo 2006-2010, disponible en lnea en:
http://web.presidencia.gov.co/decretoslinea/index.htm Redjurista.com: decretos legislativos, disponible
en lnea en: http://www.redjurista.com/Compilations/38/arboles/leyes_e/8480_4.aspx

3. Quin ronda a los presidentes?

En el contraste del poder potencial que confieren las normas y el poder real que
ejercen los presidentes a partir de las adiciones de poder que confieren el poder de decreto y
los estados de excepcin, los presidentes tienen limitaciones constitucionales y contrapesos
de parte de las otras ramas del poder pblico.
En primer lugar, las facultades extraordinarias con las cuales los presidentes son
autorizados a para emitir decretos-leyes estn limitadas a un periodo mximo de seis meses,
tambin deben circunscribirse estrictamente a los temas para las cuales fueron concedidas,
deben ser solicitadas expresamente por el Presidente al Congreso y no pueden concederse
37

para la expedicin de cdigos, leyes estatutarias u orgnicas. En segundo lugar, su
autorizacin como un poder delegado depende de que el Presidente cuente con mayoras en
el Congreso, o de que logre crear un ambiente de consenso sobre la necesidad de legislar de
forma gil y pronta en algunas materias. Esta delegacin tambin abre un espacio de
negociacin para los congresistas que con frecuencia es utilizado para obtener ventajas e
incentivos selectivos que, a su vez, les permiten a estos gestionar obras y recursos para sus
departamentos y obtener ventajas, posiciones, cargos pblicos para sus apoyos electorales.
En tercer lugar, los decretos-leyes pueden ser modificados o derogados en cualquier
momento por iniciativas tramitadas en el Congreso como nuevas leyes o actos legislativos
que reforman a la Constitucin, es una potestad consagrada constitucionalmente. An bajo
estado de Emergencia Social y Econmica el Congreso puede, durante el ao siguiente a la
declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos
legislativos que dicte el Gobierno durante su vigencia.
Por otra parte, est el control de constitucionalidad. Todos los decretos-leyes son
sometidos a anlisis de forma y de contenido y algunos de ellos han sido declarados
inconstitucionales, como las facultades extraordinarias concedidas por el Congreso a
Ernesto Samper mediante la Ley 222 de 1995 con la cual el gobierno modific varios
artculos del cdigo de comercio (Corte Constitucional, sentencia C-290 de 1997), y las
concedidas a Andrs Pastrana para que reformara la administracin pblica (Ley 489 de
1998
14
) que la Corte declar inexequible por vicios de procedimiento y record que esta era

14
Las facultades extraordinarias facultaban al presidente para suprimir, fusionar, restructurar o transformar
entidades, organismos y dependencias de la rama Ejecutiva del poder pblico del orden nacional: consejos
superiores, comisiones regulacin, juntas y comits, ministerios y departamentos administrativos,
superintendencias, establecimientos pblicos, empresas comerciales e industriales del Estado. Tambin para
revisar y ajustar las normas del servicio exterior y la carrera diplomtica y modificar la estructura de la
Contralora General de la repblica (Ley 489 de 1998, Art: 120).
38

una funcin privativa del Congreso y que no poda autorizar al gobierno de una manera
general sino mediante facultades precisas y especficas
15
.
La Ley 137 de 1994 determin que la Corte Constitucional poda revocar los
decretos si usurpaban garantas constitucionales. De hecho la Corte Constitucional ha sido
muy activa al respecto y 11 de las 23 declaratorias de estados de excepcin han sido
declaradas inconstitucionales parcial o totalmente (ver tabla 6). Desde sus comienzos la
Corte Constitucional enfatiz en el carcter especial de los estados de excepcin
16
. En una
de sus primeras sentencias la Corte sent jurisprudencia al respecto:

Los estados de excepcin son excepcionales, y slo se conciben como mecanismo
transitorio e inevitable. Recurrir al Estado de Excepcin con el propsito de solucionar
problemas de crisis menores o de crisis meramente gubernamentales, no significa otra
cosa que un abuso del derecho constitucional que pone en tela de juicio el Estado de
derecho. La nocin de abuso del derecho hace alusin a ciertas situaciones en las cuales
las normas jurdicas son aplicadas de tal manera que se desvirta el objetivo jurdico que
persigue la norma, y esto es justamente lo que sucede cuando la norma del estado de
excepcin es aplicada estratgicamente para solucionar problemas sociales menores o
problemas polticos (Corte Constitucional sentencia c-556 de 1992).

En 1994 por primera vez la Corte Constitucional declaro inexequible por primera vez un
estado de excepcin que haba sido decretado por el presidente Csar Gaviria al recibir una
comunicacin del Fiscal General en la que informaba sobre el inminente regreso a la
libertad de las personas sindicadas de la comisin de graves delitos debido al vencimiento

15
La Corte record que se trataba de un mecanismo especial que no deba ser recurrente: Es bien sabido que
el Constituyente de 1991 tuvo una visin significativamente restrictiva de las facultades extraordinarias,
inspirado en la necesidad histrica de que el Congreso asumiera en forma directa la responsabilidad de
expedir la legislacin en los temas ms importantes para el acontecer nacional, por lo cual busc reducir en
forma ostensible la capacidad del Gobierno de ejercer la funcin legislativa por delegacin del Congreso. A
ese fin, introdujo estrictos requisitos de iniciativa -tanto en relacin con la forma y el fondo de la proposicin,
segn se analizar ms adelante, como respecto de las materias exceptuadas; requiri una mayora calificada
para la aprobacin de las leyes que conceden las facultades extraordinarias; adems, aun cuando conserv las
restricciones referidas a la materia, precisin y temporalidad que caracterizaron esta institucin durante la
vigencia de la Carta anterior, dado el nuevo contexto axiolgico de la reforma, estos adquirieron una
significacin diferente(Corte Constitucional, sentencia C-702 de 1999, magistrado ponente Fabio Morn
Daz).
16
Anteriormente el control formal era ejercido por la Corte Suprema de Justicia y desde 1992 la Corte
Constitucional ejerce esta funcin.
39

de los trminos de instruccin y juzgamiento, y no se poda garantizar que antes de esta
fecha se calificara el mrito de los sumarios (Decreto 80 de 1997) La Corte Constitucional
declar la constitucionalidad y plante que no era suficiente que existieran hechos
coyunturales o excepcionales para decretar el estado de excepcin y que esta medida
excepcional era adecuada y pertinente para prevenir y evitar la ocurrencia de nuevos hechos
que atentaran de forma inminente de la estabilidad institucional, la seguridad del Estado y
la convivencia ciudadana y que no podan ser afrontados mediante el uso de las
atribuciones ordinarias de las autoridades de polica. Requeran medidas eficaces, vigorosas
y enrgicas por parte de quien tiene la facultad constitucional de conservar en todo el
territorio el orden pblico y restablecerlo donde fuere turbado (Corte Constitucional, sentencia C-
027 de 1996. La Corte ha enfatizado que se trata de un mecanismo excepcional y que pierde
este carcter cuando se recurre a l de forma sistemtica para remediar o corregir males que
a travs de los rganos y los procedimientos de la normalidad pueden solucionarse (Corte
Constitucional, sentencia C-122 de 1997).
Los gobiernos no siempre han reaccionado bien a estas limitaciones
constitucionales. Cuando la Corte declar inexequible por primera vez un estado de
excepcin con la declaratoria de la conmocin interior al final del gobierno de Csar
Gaviria (Decreto 874 de mayo de 1994), el gobierno reaccion acusando a la Corte de
querer legislar. Cuando la Corte declar inexequible la emergencia social y econmica en
1997 (Decreto 080 de 1997), el presidente Ernesto Samper manifest que la Corte no tena
facultades para hacer control poltico a las decisiones del gobierno y que los jueces no
podan entrar a establecer juicios polticos ni pretender cogobernar (El Tiempo marzo 14 de
1997). Durante el gobierno de Andrs Pastrana la declaratoria de constitucionalidad
condicionada del Decreto 2331 de 1998 de Emergencia Econmica condujo a que el
40

Gobierno y algunos congresistas de la coalicin cuestionaran el fallo y las atribuciones de
la Corte. En el gobierno de lvaro Uribe Vlez el ministro del Interior y de justicia
manifest que el Gobierno enviaba la declaratoria de la conmocin interior a la Corte solo
por cortesa (Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002), con lo cual desconoca la
competencia del alto tribunal para hacer la revisin de constitucionalidad (El Tiempo,
agosto 14 de 2002). Cuando el Gobierno decret la segunda prrroga del estado de
conmocin interior (Decreto 243 de 2003) la Corte lo declar inexequible por fallas de
procedimiento y el Ministerio del Interior y de Justicia reiter que la Corte no era
competente para hacerlo y que deba limitarse a los aspectos formales y solo ser una
notificadora (El Tiempo, abril 30 de 2003).
As, a los presidentes los rondan los lmites de las reglas de juego, los
cuestionamientos de la oposicin y la Corte Constitucional, encargada de regular el poder
poltico cuando desborda la institucionalidad.

Conclusin

Como se ha planteado en el artculo, las facultades constitucionales de los
presidentes colombianos para emitir decretos son moderadas, respecto a las que tienen otros
presidentes de Amrica Latina. No obstante, cuando se combina la posibilidad de emitir
decretos con fuerza de ley a travs de facultades extraordinarias con una coalicin de
gobierno con mayoras en el Congreso, estas facultades adquieren un mayor realce y los
presidentes reciben una adicin importante de poder. Durante las dos ltimas dcadas han
sido revestidos de facultades extraordinarias y han contado con poderes delegados para
legislar en diversas materias y en repetidas ocasiones se han acumulado estas facultades.
41

Asimismo, la posibilidad de recurrir a los estados de excepcin para emitir decretos le
confieren otra adicin de poder a los gobernantes en situaciones especiales y excepcionales.
Por las condiciones socio-econmicas y polticas de Colombia estos estados de excepcin
son decretados con frecuencia y una parte de los decretos que se emiten son posteriormente
convertidos en legislacin permanente al ser propuestos como proyectos de ley por el poder
Ejecutivo.
Como lo han argumentado otros estudios, los factores que permiten explicar los
alcances de las adiciones de poder a los presidentes son las facultades contempladas en las
constituciones (su fuerza y alcances) y los poderes partidarios de los presidentes. De las
facultades se consideran las ms importantes los poderes de decreto y de veto y el artculo
ha argumentado que en Colombia en el periodo 1990-2013 los relativamente moderados
poderes de decreto se han visto potenciados por las coaliciones mayoritarias con que han
contado los presidentes. Asimismo, los decretos emitidos en estado de excepcin se han
convertido en una fuente importante de adicin de poder, mxime cuando muchos de estos
decretos posteriormente se han convertido en legislacin permanente.
En Colombia se configura un presidencialismo transaccional con presidentes con
poderes constitucionales potenciales moderados pero que en su concrecin real se
potencian y se convierten en adiciones importantes de poder. Esto depende de la
correlacin de fuerzas en el Congreso y durante estas dos dcadas largas
postconstitucionales han sido ampliamente favorables a los gobernantes. No obstante, se
trata de una correlacin de fuerzas con un fuerte componente de chantaje y de asedio al
Presidente, constante y frecuentemente sometido a presiones por el reparto del botn del
Estado que alimenta la reproduccin electoral de los congresistas.

42

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