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RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 1
Jan-Mar 1999
Professor
visitante de
Cincias
Polticas no
Instituto
Universitrio
Europeu, em
Florena, Itlia
Do Estado positivo ao
Estado regulador: causas e
conseqncias de mudanas
no modo de governana
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Giandomenico Majone
1. Estratgia e estrutura
H mais de trinta anos, Alfred Chandler (1962: 16) props a tese de
que a estrutura acompanha a estratgia, e de que o tipo mais complexo de
estrutura o resultado da concatenao de vrias estratgias bsicas. De-
pois, ele levou a discusso terica a um passo frente ao fazer duas pergun-
tas correlatas: (1) Se a estrutura realmente acompanha a estratgia, por que
deveria haver atrasos no desenvolvimento da nova organizao, necessria
para atender s demandas administrativas da nova estratgia? (2) Por que a
nova estratgia, que exigia uma mudana da estrutura, chegou primeiro?
A tese de Chandler teve profundo impacto sobre o estudo da moder-
na empresa industrial e da organizao dos negcios de um modo geral. O
mesmo no se verifica com relao ao estudo da poltica pblica e da ges-
to pblica, embora as questes levantadas por este eminente historiador
econmico sejam to relevantes para o setor pblico quanto o so para o
setor privado. Tradicionalmente, as mudanas nas polticas pblicas e nas
estruturas da governana tm sido tratadas, na melhor das hipteses, como
processos tenuamente vinculados a serem analisados por subdisciplinas
separadas, utilizando-se diferentes quadros conceituais e ferramentas ana-
lticas. Essa separao empobreceu sobremaneira tanto a anlise das pol-
ticas pblicas quanto o estudo da administrao pblica. Progressos recentes
na teoria positiva das instituies e na economia poltica das polticas pbli-
cas podero, com o passar do tempo, levar a modelos gerais capazes de
explicar tanto a inovao poltica quanto as correspondentes mudanas
Traduzido por
Ren Loncan
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estruturais. Enquanto isso, no entanto, a transformao das polticas pbli-
cas e das estruturas da governana est ocorrendo num ritmo tal que o
estudante de polticas pblicas no pode aguardar o desenvolvimento de
tais modelos antes de tentar entender o que est acontecendo.
Este artigo trata de mudanas estruturais significativas induzidas
por uma concatenao de vrias estratgias bsicas: a privatizao, a
liberalizao e a desregulao (no sentido correto da reforma regula-
dora), a austeridade fiscal, a integrao econmica e monetria e vrias
inovaes em matria de polticas ligadas ao paradigma da nova gesto
pblica. A despeito de sua heterogeneidade, essas novas estratgias con-
correm para limitar o papel do Estado intervencionista ou positivo, especial-
mente ao restringir seu poder de tributar e de despender, ao mesmo tempo
em que aumentam o poder normativo e, assim, o papel do Estado regula-
dor. Embora a mudana do Estado positivo para o Estado regulador tenha
recentemente atrado a ateno de vrios estudiosos, especialmente nos
Estados Unidos (Seidman e Gilmour, 1986), ainda nos faltam anlises
sistemticas das conseqncias polticas, jurdicas e institucionais dessa
mudana na governana. O artigo tenta proporcionar, mais que um levan-
tamento exaustivo de seus muitos aspectos, um mapa ainda impreciso de
um terreno em grande medida inexplorado.
2. O declnio do Estado positivo
As teorias poltico-econmicas modernas do Estado distinguem trs
tipos principais de interveno pblica na economia: redistribuio de ren-
da, estabilizao macroeconmica e regulao de mercados. A
redistribuio de renda inclui todas as transferncias de recursos de um
grupo de indivduos, regies ou pases, para um outro grupo, bem como a
proviso de bens de mrito tais como educao primria, seguro social,
ou certas formas de assistncia sade que os governos obrigam os
cidados a consumir.
A estabilizao macroeconmica tenta atingir e manter nveis
satisfatrios de crescimento econmico e de emprego. Seus instrumentos
principais so a poltica fiscal e monetria juntamente com o mercado de
trabalho e a poltica industrial. As polticas reguladoras tm como objetivo
corrigir vrios tipos de falhas de mercado: o poder de monoplio, as
externalidades negativas, a informao incompleta, a proviso insuficiente
de bens pblicos.
Por detrs da noo de falha de mercado, h um teorema funda-
mental da economia do bem-estar, segundo o qual, em determinadas con-
dies, os mercados competitivos levam a uma alocao ideal de recursos,
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segundo os termos de Pareto (Stiglitz, 1988). As falhas de mercado ocor-
rem quando uma ou mais condies da validade do teorema no so sa-
tisfeitas. Da a regulao, se conseguir eliminar essas falhas a um custo
razovel, poder melhorar a eficincia do mercado, ou mesmo assegurar
a viabilidade dos mercados, tais como a daqueles de servios financeiros,
onde a confiana, a transparncia e a clareza de informaes so de
extrema importncia.
Todos os Estados modernos se dedicam redistribuio da renda,
gesto macroeconmica e regulao de mercados, mas a importncia
relativa dessas funes varia de pas para pas e de um perodo histrico
para outro. Assim, ao fim do perodo de reconstruo das economias
nacionais minadas pela Segunda Guerra Mundial, a redistribuio e a
gesto macroeconmica surgiram como prioridade poltica mxima da
maioria dos governos da Europa ocidental. O mercado foi relegado ao
papel de provisor de recursos para pagar pela generosidade gover-
namental, e quaisquer provas de falhas de mercado eram consideradas
suficientes para justificar a interveno do Estado, muitas vezes sob a
forma intrusa da alocao central de capitais e da nacionalizao de
setores-chave da economia. Realmente, a centralizao e a poltica
discricionria ilimitada chegaram a ser consideradas pr-requisitos da
governana eficaz.
A importncia atribuda s polticas de redistribuio e gesto
discricionria da demanda agregada revela-se nos rtulos Estado do
bem-estar, Estado keynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar,
que se tornaram populares naquele perodo. No entanto, o consenso
social-democrtico sobre o papel beneficente do Estado positivo como
planejador, produtor direto de bens e servios e como empregador de
ltimo recurso comeou a desmoronar-se nos anos 70. A combinao
de crescente desemprego e de crescentes taxas de inflao no podia
ser explicada dentro dos modelos da poca, enquanto a despesa pblica
discricionria e as generosas polticas de bem-estar eram cada vez mais
vistas como parte do problema do desempenho econmico insatisfatrio.
Foi nessa poca que a noo da falha governamental surgiu, com
tericos da escolha pblica identificando vrios tipos de falhas do setor
pblico, exatamente como geraes anteriores de economistas haviam
produzido uma lista sempre crescente de falhas de mercado. As polticas
de nacionalizao pareciam proporcionar uma evidncia inquestionvel
do fracasso do Estado positivo. De um pas a outro, empresas de pro-
priedade estatal foram postas na berlinda por no conseguirem atingir
seus objetivos sociais, bem como os econmicos, por sua falta de respon-
sabilizao e por sua tendncia a serem capturadas por polticos e por
sindicatos (Majone, 1996: 11-23).
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No importa se essas crticas no so sempre justas ou empirica-
mente embasadas; o fato que um nmero crescente de eleitores foi
convencido por elas e se disps a apoiar um novo modelo de governana
que inclusse a privatizao de muitas partes do setor pblico, mais con-
corrncia em toda a economia, maior nfase na economia no lado da
oferta e reformas de longo alcance no Estado do bem-estar.
O fracasso da experincia socialista do presidente Mitterand em 1981/
1982 reforou a viso de que o redistributivismo keynesiano j no era
possvel em pases que, como a Frana, esto estreitamente integrados
nas economias europia e mundial.
Fica ainda mais claro, hoje em dia, que a globalizao e, de forma
mais imediata, a integrao econmica e monetria dentro da Unio
Europia esto promovendo a eroso da prpria base do Estado positivo:
seu poder de tributar (ou de tomar emprestado) e de gastar. Assim, o
artigo 104c do Tratado de Maastricht conclama os Estados-membros a
evitarem dficits governamentais excessivos e exige que a comisso
monitore o desenvolvimento da situao oramentria e do estoque da
dvida governamental dos Estados-membros, com vistas a identificar
erros grosseiros. O pargrafo 11
o
do mesmo artigo d ao Conselho de
Ministros da Economia e de Finanas a autoridade para exigir que os
Estados-membros que tm dficit governamental excessivo faam um
depsito no gerador de juros, num montante apropriado ... at que o
dficit excessivo tenha sido corrigido, na opinio do Conselho, e/ou
impor multas.
Ademais, o fato de que somente variveis monetrias tenham sido
utilizadas para estabelecer os critrios de convergncia, que os membros
da unificao devem satisfazer, indica que no houve uma verdadeira
troca entre estabilidade de preos, de um lado, e crescimento e emprego,
de outro (Tsoukalis, 1993: 219). Em suma, o ativismo do Estado positivo
crescentemente limitado por uma variedade de fatores internacionais,
europeus e domsticos. A natureza e os aspectos temporais das primeiras
reaes em matria de polticas quelas limitaes variaram muito de
pas para pas, mas agora todos os governos europeus, inclusive aqueles
das antigas economias centralmente planificadas, parecem estar adotan-
do, grosso modo, o mesmo modelo novo de governana.
3. O crescimento do Estado regulador
O novo modelo, que comeou a surgir no fim dos anos 70, inclui a
privatizao, a liberalizao, a reforma dos esquemas de bem-estar e
tambm a desregulao. Realmente, junto com a privatizao, a
desregulao geralmente considerada como uma de suas caractersticas
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mais distintivas. Paradoxalmente, o mesmo perodo assistiu a um cresci-
mento expressivo da formulao de polticas reguladoras tanto em nvel
nacional quanto europeu (ver abaixo). No entanto, o paradoxo mais
aparente do que real. A verdade que, neste perodo, mtodos tradicio-
nais de regulao e de controle estavam ruindo sob a presso de potentes
foras tecnolgicas, econmicas e ideolgicas, e foram desmantelados
ou radicalmente transformados. Isto freqentemente chamado
desregulao, mas o termo enganador. O que se observa na prtica
no um desmantelamento de toda a regulao governamental uma
volta a uma situao de laissez-faire que na realidade nunca existiu na
Europa mas, em vez disso, uma combinao de desregulao e nova
regulao, possivelmente em um nvel diferente de governana.
Assim, a privatizao dos servios pblicos normalmente seguida
de regulao de preos, enquanto que empresas recentemente privatizadas
perdem sua imunidade preexistente em relao s leis de concorrncia
nacional e europia. Realmente, o poder dos operadores titulares (e antigos
monopolistas) para expulsar rivais em potencial do mercado to grande
em indstrias desse tipo, que os governos tm de intervir a fim de limit-lo.
Neste caso, como em outros, os concorrentes devem sua existncia s
limitaes reguladoras impostas sobre seus maiores rivais.
A desregulao tambm pode significar regulao menos rgida
ou restritiva. Por exemplo, a rationale para alguma forma de interven-
o governamental tem sido raramente questionada em reas crescente-
mente importantes da regulao social meio-ambiente, sade,
segurana, proteo ao consumidor. A questo aqui no , falando em
termos estritos, desregulao, mas, antes, como se atingir alguns objeti-
vos reguladores atravs de mtodos menos pesados. Assim, a substitui-
o de normas ambientais por cobranas pela poluio no elimina a
regulao ambiental, mas apenas introduz diferentes instrumentos de
poltica, presumivelmente mais eficazes.
Longe de constituir um desvio da tendncia geral no sentido de um
Estado mais enxuto e eficiente, a importncia crescente da regulao na
Europa melhor entendida como uma conseqncia direta dos mesmos
processos que contriburam para o declnio do Estado positivo. Isto pode
ser mostrado, considerando-se trs desses processos: a privatizao, a
europeizao da formulao de polticas e o crescimento do governo
indireto ou terceirizao, a serem discutidos na prxima seo.
Para entender a relao entre a privatizao e a regulao (mais
precisamente a regulao legal administrada por agncias ou comisses
independentes), deve-se ter em mente que a propriedade pblica tem sido,
historicamente, o modo principal de regulao econmica na Europa. Em-
bora a existncia de empresas estatais remonte ao sculo XVII, seu uso se
tornou disseminado somente no sculo XIX, com o desenvolvimento dos
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servios pblicos: o gs, a eletricidade, a gua, as ferrovias, o telgrafo e,
mais tarde, o telefone. Esses setores, ou partes deles, so monoplios natu-
rais, produzem bens necessrios, e eram amide considerados estrategica-
mente importantes. Da supunha-se que a propriedade estatal daria ao Estado
o poder para impor uma estrutura planejada economia, e ao mesmo tem-
po proteger o interesse pblico contra interesses privados poderosos.
No entanto, a experincia viria mostrar que a propriedade e o con-
trole estatais no podem ser considerados a mesma coisa. Realmente, o
problema de se impor controle pblico efetivo sobre as grandes empresas
nacionalizadas mostrou-se to impraticvel que o objetivo principal pelo
qual haviam sido ostensivamente criadas regular a economia em fun-
o do interesse pblico foi quase esquecido (Majone, 1996: 11-15).
O fracasso da regulao atravs da propriedade estatal explica a
mudana para um modo alternativo de controle, pelo qual os servios
pblicos e outros setores, considerados importantes ao interesse pblico,
so deixados em mos privadas, mas sujeitos a regras desenvolvidas e
aplicadas por agncias especializadas. Essas entidades normalmente so
criadas por estatuto, como autoridades administrativas independentes, no
sentido de que lhes permitido operar fora da linha de controle hierrqui-
co pelos ministrios do governo central. Assim, o nexo causal entre a
privatizao e a regulao legal proporciona uma importante explicao,
ainda que parcial, para o crescimento do Estado regulador.
Uma segunda varivel explicativa a europeizao da formulao
de polticas, que se traduz na crescente interdependncia das polticas
domsticas e supranacionais dentro da Comunidade Europia/Unio
Europia (CE/UE). Este processo complexo ainda mal entendido, mas
para os fins deste artigo suficiente chamar a ateno para dois aspectos
bastante livres de controvrsia: a posio central da regulao na formu-
lao europia de polticas, de um lado, e o impacto das polticas da CE e
seus desdobramentos reguladores sobre os Estados-membros, de outro.
A importncia da normatividade na CE mostrada, em primeiro
lugar, pelo crescimento quase exponencial, durante as trs ltimas dca-
das, do nmero de diretrizes e regulamentos produzidos pelas autoridades
de Bruxelas a cada ano. Como resultado, at 1991, a CE estava introdu-
zindo no corpo do direito francs mais regras do que as prprias autorida-
des nacionais: estima-se que hoje em dia somente 20% a 25% das normas
legais aplicveis na Frana sejam promulgadas pelo governo nacional sem
qualquer consulta prvia a Bruxelas (Conseil dEtat, 1993). No entanto,
medida que o programa de mercado nico ultrapassou seu apogeu, o cres-
cimento das diretrizes da CE/UE diminuiu seu ritmo e algumas foram
retiradas em nome da subsidiariedade.
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A regulao europia cresceu no apenas do ponto de vista quan-
titativo, mas tambm qualitativo. Especialmente a partir da Lei Europia
nica, que introduziu a votao de maioria qualificada para uma srie de
importantes reas de poltica, as regras europias freqentemente tm
sido mais inovadoras que aquelas de todos ou da maioria dos pases da
UE (Majone, 1996: 74-78). Tambm importante notar que a expanso
das competncias da CE/UE permaneceu, em grande medida, limitada
regulao econmica e social. Por exemplo, embora a regulao ambiental
da CE hoje inclua mais de 200 peas de legislao (de modo que, em
muitos Estados-membros, o corpo do direito ambiental de origem comu-
nitria maior do que o de origem puramente domstica), as competncias
europias na rea da poltica social permanecem bastante limitadas.
Voltaremos s razes para essa expanso seletiva das competncias numa
seo posterior.
claro, de qualquer maneira, que o crescimento notvel das
regulaes europias no poderia deixar de ter um impacto significativo
sobre o desenvolvimento de polticas e instituies reguladoras em nvel
nacional. A poltica de concorrncia fornece o melhor exemplo deste im-
pacto. Quando o Tratado de Roma foi assinado, somente a Alemanha, en-
tre os membros fundadores, tinha uma lei anti-truste moderna e um corpo
regulador forte, o Escritrio Federal de Cartis, para implement-la. Qua-
renta anos mais tarde, todos os membros da Unio Europia tm leis de
concorrncia, que se assemelham substancialmente lei europia, e auto-
ridades de concorrncia que esto estreitamente vinculadas Direo de
Concorrncia (DG IV) da Comisso. Realmente, a DG IV recentemente
deu incio a um projeto de descentralizao com o objetivo de ter, a longo
prazo, um estatuto comunitrio da concorrncia, aplicado em toda a UE por
uma rede que inclua as autoridades nacionais de concorrncia, os tribunais
nacionais e a prpria DG IV.
Uma estratgia de parceria coordenada entre reguladores nacio-
nais e europeus teria sido impensvel mesmo h dez anos. Atualmente
possvel, porque surgiu espontaneamente entre os Estados-membros um
alto nvel de harmonizao de leis nacionais de concorrncia, e porque os
reguladores nacionais da concorrncia esto tornando-se mais profissio-
nais e crescentemente ciosos de sua independncia para com seus pr-
prios governos (Laudati, 1996).
Embora a evoluo jurdica e institucional no esteja to avanada
em outras reas de formulao de polticas reguladoras, pode-se notar uma
tendncia geral no sentido da harmonizao dos enfoques reguladores e
uma estreita cooperao entre reguladores nacionais e seus contrapartes
no nvel europeu. O que ainda mais significativo para o crescimento do
Estado regulador a delegao de poderes importantes no nvel euro-
peu no diminuiu, mas na verdade aumentou a importncia das polticas
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e instituies reguladoras em nvel nacional. Este paradoxo aparente de
fcil explicao. No sistema de formulao de polticas criado pelo Trata-
do de Roma, a implementao da maioria das regras da CE de respon-
sabilidade dos Estados-membros, que muitas vezes tm de criar novas
entidades, ou pelo menos expandir organizaes existentes para esse fim.
Ademais, em muitos casos, a lei comunitria cria novas responsabilidades
reguladoras para os governos nacionais. Por exemplo: a maioria dos re-
gulamentos ambientais e de proteo ao consumidor nos pases da Euro-
pa meridional foram desenvolvidos a fim de implementar diretrizes da
CE. Mesmo no Reino Unido, o presidente da Comisso de Sade e Segu-
rana recentemente observou que a CE agora deve ser considerada como
o motor principal dos regulamentos de sade e segurana que afetam o
Reino Unido, no apenas em matria de segurana do trabalho, mas em
assuntos envolvendo riscos importantes e na maioria dos assuntos
ambientais (Baldwin, 1996).
Resumindo, a fim de tomar parte ativa na formulao de todas
essas novas regras em Bruxelas, e ento implement-las internamente,
os Estados-membros foram forados a desenvolver capacidades regula-
doras numa escala sem precedentes. Assim, o desenvolvimento da CE
como Estado regulador influenciou fortemente uma evoluo paralela nos
Estados-membros.
4. A face interna do Estado regulador
A mudana do governo direto para o indireto ou por aproximao
(Seidman e Gilmour, 1986) a terceira causa importante do crescimen-
to do Estado regulador, mais precisamente, do crescimento do que Hood
e James (1996) chamaram a face interna do Estado regulador. Aspec-
tos familiares dessa evoluo incluem: a descentralizao e a
regionalizao administrativas; a diviso de entidades antigamente
monolticas em unidades com uma nica finalidade e com oramentos
prprios; a delegao de responsabilidade pela prestao de servios a
organizaes privadas, lucrativas ou sem fins lucrativos, e a entidades
no-ministeriais que operam fora do quadro normal do Poder Executi-
vo; licitaes e outros arranjos contratuais, ou quase-contratuais, com-
petitivos, atravs dos quais os poderes para elaborar oramentos e
tomar decises so delegados a compradores que, em nome de seu
grupo de clientes, compram servios dos prestadores que oferecem o
melhor value for money.
Um exemplo importante o programa britnico Prximos Pas-
sos, cuja maior realizao foi a quebra do servio pblico unificado. Trs
anos depois do incio do programa, mais de 50% dos funcionrios pblicos
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haviam passado de departamentos ministeriais para agncias, que podem
ou no vir a ser privatizadas, e, ao fim de 1994, cerca de 62% dos funcio-
nrios pblicos o haviam feito. Como assinala Dowding, embora tenha
havido agncias anteriormente, a diferena principal entre essas e as agn-
cias do programa Prximos Passos o acordo-quadro negociado entre
a agncia e o departamento central. Esse acordo pode ser visto como um
plano empresarial que estabelece objetivos atuais e futuros, arranjos fi-
nanceiros, condies bsicas de emprego e os procedimentos revisados,
atravs dos quais o departamento (ministrio) central monitorar a agn-
cia (Dowding, 1995: 75).
O governo indireto envolve no apenas uma estrutura de respon-
sabilidades, mas tambm novas formas de controle e de responsabilizao.
Se os formuladores de poltica desejam controlar ou influenciar as agncias
e outras organizaes que operam com certa autonomia, devem faz-lo
atravs de arranjos contratuais e por meio de regras e regulamentos: o
governo atravs da regulao o concomitante inevitvel do governo por
aproximao (Seidman e Gilmour 1986: 128).
Num sistema de governo indireto, a gesto, cada vez mais, tende
a ser identificada mais com a regulao de terceiros, que proporcionam
os bens e servios, do que com a responsabilidade e a responsabilizao
pela prestao de servios. Como assinalam Hood e Scott, a terceiri-
zao, a delegao a entidades no-ministeriais e a contratualizao
(na qual compradores e prestadores operam atravs de contratos for-
mais ou, pelo menos, atravs de quase-contratos, mesmo ambos sendo
organizaes pblicas) levaram entidades internas de regulao a ter
uma ao mais penetrante. Assim, os Comissrios do Servio Pblico,
originalmente criados para organizar o recrutamento por mrito de
funcionrios pblicos, tm constantemente aberto mo do lado
operacional do recrutamento, e seu papel principal, nos termos de uma
Ordem de Conselho de 1995, tornou-se o de um regulador que esta-
belece normas e verificaes de controle de qualidade (Hood e Scott,
1996: 13-14). Tambm nos termos do programa Prximos Passos, a
regulamentao da prestao do servio pblico est surgindo como
uma das funes-chave dos ministrios centrais.
A Comunidade Europia proporciona um exemplo interessante de
governana indireta na rea da padronizao tcnica. A partir do novo
enfoque delineado no White Paper de 1985 sobre a conformao do
mercado interno (Comisso das Comunidades Europias, 1985), as dire-
trizes europias agora se restringem a estabelecer as exigncias essen-
ciais que os produtos devem satisfazer. Essas exigncias essenciais
compreendem, sobretudo, a proteo da sade, da segurana, do meio-
ambiente e do consumidor. A especificao de normas pormenorizadas
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delegada a entidades normativas europias: Comit Europen de
Normal i sat i on (CEN), Comi t Europen de Normal i sat i on
Electrotechnique (CENELEC), e European Telecomunications
Standards Institute (ETSI). Essas so associaes de direito privado
das organizaes de padronizao dos Estados-membros.
As relaes entre a Comisso da CE e as entidades de padroniza-
o europias so reguladas de forma contratual. Assim, os arranjos
contratuais entre a Comisso e a CEN/CENELEC especificam que as
propostas da Comisso para harmonizao tcnica devem referir-se
explicitamente a normas estabelecidas por aquelas organizaes. Tambm
se espera que a Comisso apie ativamente o uso de normas europias nos
mbitos domstico e internacional. Por sua parte, a CEN e a CENELEC
assumem a responsabilidade por assegurar que suas normas estaro de
acordo com as exigncias essenciais das diretrizes da CE. Em caso de
dvidas quanto conformidade, o assunto encaminhado a um comit
permanente, que uma junta consultiva da Comisso. Alm disso, as
entidades de padronizao garantem o direito de todas as partes interes-
sadas (usurios da indstria, sindicatos, consumidores, agncias estatais)
participarem do processo de estabelecimento de normas, e, em especial,
o direito da Comisso de ser convidada a todas as reunies dos comits
tcnicos. Em resumo, nos termos da nova abordagem, a Comisso abriu
mo do lado operacional da harmonizao tcnica e, em vez disso, assu-
miu a responsabilidade pelo monitoramento da qualidade e da justia do
processo de criao de normas em nvel europeu.
Antes de ir adiante, pode ser til resumir-se a argumentao de-
senvolvida at agora. No esprito da tese de Chandler, identificamos uma
concatenao de vrias estratgias bsicas conducente ao crescimen-
to do Estado regulador em seu duplo papel de reguladora externo, ou de
mercado, e de regulador interno. Discutiu-se trs grupos de estratgias: a
privatizao, a liberalizao e a reforma reguladora (desregulao); a
adaptao das polticas e instituies domsticas para aprofundar a
integrao europia e a mudana para o governo indireto. Durante as
duas ltimas dcadas, todos os governos da Europa ocidental adotaram
essas estratgias, embora o tempo, a velocidade e a determinao de
suas escolhas tenham variado muito de pas para pas. Da as adaptaes
estruturais necessrias para atender s demandas polticas e administra-
tivas das novas estratgias no so igualmente bem desenvolvidas na
Europa inteira. A tendncia geral, contudo, razoavelmente clara, e
dessa tendncia, mais do que de acontecimentos especficos de pases,
que trata a segunda parte do artigo (Quadro1).
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Quadro 1: Comparando dois modelos de governana
5. Tributao e despesa x criao de regras
A maioria das diferenas estruturais entre o Estado positivo e o
Estado regulador podem ser examinadas retrospectivamente, em ltima
anlise, em relao a uma distino entre duas fontes de poder gover-
namental: a tributao (ou tomar fundos emprestados) e a despesa, de
um lado, e a criao de regras, de outro. Em termos concretos, esta
uma distino entre polticas que exigem o dispndio direto de recursos
pblicos e as polticas reguladoras. O ponto crucial que as limitaes
oramentrias tm impacto muito reduzido sobre a elaborao de regras,
enquanto o tamanho de programas de despesa direta no-reguladores
determinado por dotaes oramentrias e, assim, pelo nvel de receitas
tributrias do governo.
O oramento pblico uma limitao leve que se impe aos
formuladores de regras, porque o custo real dos programas reguladores
no absorvido pelos reguladores, mas por aqueles que tm de obedecer
regulao. Nas palavras de Christopher De Muth (1984: 25), um antigo
administrador em assuntos reguladores na Repartio de Gesto e Ora-
mento dos Estados Unidos da Amrica:
As cifras de oramento e de receita so bons resumos do que
est acontecendo nas polticas de bem-estar social, de defesa ou
tributrias, e podem ser utilizadas para comunicar, de maneira
Modelos
Itens comparados
Estado positivo Estado regulador
Funes principais Redistribuio, estabilizao
macroeconmica.
Corrigir falhas de mercado.
Instrumentos Tributao (ou tomar fundos
emprestados) e dispndio.
Formulao de regras.
Arena principal de conflito
poltico
Alocaes oramentrias. Reviso e controle da
formulao de regras.
Instituies caractersticas Parlamento, departamentos
ministeriais, empresas
nacionalizadas, servios de
bem-estar social.
Comisses parlamentares,
agncias e comisses
independentes, tribunais.
Atores-chave Partios polticos, funcionrios
pblicos, grupos corporativos.
Movimentos em prol de
questes singulares,
reguladoras, peritos, juzes.
Estilo de polticas Discricionrio. Limitado por regras, legalista.
Cultura de polticas Corporativista. Pluralista.
Responsabilizao poltica Direta Indireta
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eficiente, com o pblico em geral sobre o conflito dos grupos de
interesse relativo, programa por programa, ... No mundo da
regulao, todavia, onde o governo comanda, mas quase tudo
ocorre na economia privada, geralmente nos faltam bons nmeros
agregados para descrever o que est sendo tributado e
dispendido na busca da implementao das polticas pblicas.
Em vez disso temos listas, listas infindveis de projetos que o
governo gostaria que outros assumissem.
impossvel exagerar na significao dessa diferena estrutural
entre as polticas reguladoras e aquelas que envolvem o dispndio direto
de recursos pblicos. A distino especialmente importante no nvel
europeu, uma vez que no apenas os custos econmicos, mas tambm os
custos polticos e administrativos da implementao das regras europias,
so absorvidos, direta ou indiretamente, pelos Estados-membros. Real-
mente, as caractersticas estruturais da elaborao de polticas reguladoras
explicam o vis regulador da elaborao das polticas comunitrias (Majone,
1996: 64-66).
Resumidamente, a explicao a seguinte. A despeito do cresci-
mento significativo em anos recentes, o oramento da UE representa
apenas 2,4% de toda a despesa dos setores pblicos dos Estados-mem-
bros e menos de 1,3% do produto interno bruto da Unio. Por compara-
o, entre 45% e 50% da riqueza produzida nos Estados-membros so
gastos pelos governos nacionais e locais. O oramento da UE no ape-
nas muito pequeno, mas tambm rgido: mais de 50% do total das dota-
es consistem de despesas obrigatrias. Esses recursos vo, em sua
maioria, para a poltica agrcola comum e para um punhado de programas
redistributivos. O que resta insuficiente para sustentar iniciativas de
grande escala em campos politicamente atraentes, como a poltica indus-
trial, programas de bem-estar social e de criao de empregos, pesquisa
ou inovao tecnolgica. Em vista destas limitaes, a nica maneira pela
qual a Comisso Europia pode aumentar a sua influncia expandindo o
escopo de suas atividades de regulao: a elaborao de regras coloca
muito poder nas mos das autoridades de Bruxelas, a despeito das estritas
limitaes oramentrias impostas pelos Estados-membros. Em outras pa-
lavras, uma vez que a CE no tem o poder independente de tributar e de
dispender, ela poderia aumentar suas competncias somente atravs do
desenvolvimento de um tipo quase que puro de Estado regulador.
Modelos recentes do comportamento burocrtico proporcionam ou-
tro exemplo da importncia de se distinguir entre regulao e outros tipos
de elaborao de polticas. Um dos mais conhecidos modelos de escolha
pblica da burocracia parte do pressuposto de que os funcionrios tentam
maximizar as dimenses dos oramentos de suas agncias. Segundo este
17
RSP
modelo, a maximizao de oramento possvel porque os gestores das
agncias conhecem o custo verdadeiro de produo de um bom nvel de
servios, enquanto que o Parlamento e outros rgos supridores de fundos
no dispem desse tipo de informao (Niskanen, 1971). Conforme assina-
la Dunleavy (1991), no entanto, Niskanen desenvolveu seu modelo levando
em conta agncias que administravam programas de despesa direta. A
maximizao oramentria pode ser uma hiptese plausvel para esse tipo
de agncia, mas, pelas razes dadas acima, no o so para agncias regu-
ladoras. Realmente, as teorias econmicas da regulao no fazem qual-
quer uso da hiptese da maximizao dos oramentos ao modelar o
comportamento dos reguladores. Segundo tais teorias, os reguladores
maximizam sua utilidade, no atravs do ocultamento da funo custo
que consiste, em grande medida, de custos de pessoal, que o rgo financiador
pode estimar com razovel exatido mas, antes, fornecendo benefcios
reguladores a vrios grupos de interesse (Majone, 1996: 31-34).
A ausncia de uma limitao oramentria geradora de obriga-
es para a elaborao de polticas reguladoras tem vrias conseqn-
cias importantes. Em primeiro lugar, nem o Parlamento nem o governo
determinam sistematicamente o nvel geral de atividade reguladora para
um dado perodo. Em segundo, nenhuma repartio responsvel por
estabelecer prioridades em matria de regulao de todo o governo.
Finalmente, embora os programas que envolvem despesa sejam regu-
larmente objeto de auditoria, nenhum controle deste tipo exercido
sobre programas reguladores. Numa tentativa de corrigir esses proble-
mas, alguns analistas da regulao aventaram a idia de um oramen-
to regulador (Litan e Nordhaus, 1983). Neste contorno bsico, esse
oramento seria estabelecido para cada agncia, talvez comeando-se
com um oramento total (nacional), e alocando-o entre as diferentes
agncias. Segundo as intenes de seus defensores, o oramento regula-
dor clarificaria os custos de oportunidade de adotar-se um regulamento
e, assim, incentivar a eficincia em termos de custos. A considerao
simultnea de todos os novos regulamentos tambm permitiria que seu
impacto conjunto sobre setores especficos e sobre a economia, como
um todo, fosse levado em conta.
A Repartio de Oramento e Gesto (OMB) dos Estados Unidos
aplicou a idia em base experimental, aparentemente com bons resultados.
O que importante para ns, no entanto, no o sucesso dessas ou de
outras propostas para melhorar o processo regulatrio, mas o que esse
debate sugere: no Estado regulador, o contexto poltico muda da arena tra-
dicional do processo oramentrio para uma nova arena onde a jurisdio
sobre o exame e controle do processo regulatrio proporciona a principal
fonte de conflito. Segundo Seidman e Gilmour (1986: 129-131), Reagan foi o
primeiro presidente dos Estados Unidos a perceber claramente o significado
18
RSP
da regulao num governo que dependia crescentemente de agncias que
operavam fora do Poder Executivo normal; e entender que a reviso das
regulaes tomaria o lugar da reviso oramentria tradicional, uma das prin-
cipais ferramentas gerenciais disponveis para o gestor de cada agncia.
Da a crescente importncia da OMB, que se localiza no Escritrio
Executivo, como uma espcie de Cmara de Compensao Reguladora.
A Portaria n
o
12.291, de 17 de fevereiro de 1981, determinou que deveria
ser aplicado um teste de custo-benefcio a todas as mais importantes
regras e regulamentos, dando OMB o poder de estabelecer os critrios
para a determinao de quais regras e regulamentos eram mais impor-
tantes. A mo da OMB foi reforada ainda mais pela Portaria n
o
12.498,
de 4 de janeiro de 1985, que exige que cada agncia se submeta a uma
viso geral de suas polticas reguladoras, metas e objetivos por ano de
programa, bem como informaes relativas a todas as aes reguladoras
significativas da agncia em fase de planejamento ou de implementao...
conforme o diretor (OMB) considere necessrio desenvolver o programa
regulador da administrao (Ibidem, 131).
O Congresso dos Estados Unidos se ops fortemente, embora em
ltima anlise sem sucesso, a esse monitoramento centralizado do pro-
cesso regulador. Seidman e Gilmour concluram que, embora no passado
a disputa entre o presidente e o Congresso pelo poder de dirigir as polti-
cas pblicas tenha centrado sobretudo em questes relativas a alocaes
oramentrias e estrutura do Poder Executivo, agora o principal conflito
gira em torno do controle da normatividade.
Isto ocorre de maneira ainda mais intensa na Unio Europia,
onde o contraste entre os Estados-membros e o Executivo da CE, em
termos das alocaes oramentrias, empalidece em comparao com
o conflito sobre o escopo, o nvel e os mtodos de criao de normas. O
Tratado de Maastricht apenas o mais recente estgio de uma luta
constante pelo controle da regulao europia. Assim, embora a Lei
Europia nica tenha ampliado consideravelmente os poderes regu-
ladores da Comisso, o tratado freqentemente exclui a harmonizao
das leis dos Estados-membros em novas reas de competncia comu-
nitria. Muitas disposies novas do a impresso de que seu objetivo
primordial no tanto legitimar o poder regulador da CE em alguns
novos campos, mas, antes, assegurar que este poder no seja usado
alm de certos limites uma impresso que apenas reforada pela
incluso do princpio da subsidiariedade no Tratado. Ademais, as decla-
raes anexadas ao tratado sobre transparncia e acesso informao
e sobre a avaliao em termos de custo-benefcio de propostas da Comis-
so deveriam ser vistas como parte do mesmo esforo por monitorar,
de maneira mais prxima, o processo regulador.
19
RSP
6. Da burocracia centralizada
ao modelo de agncias
Entre as conseqncias estruturais mais bvias da mudana para
um modo regulador de governana, figura a ascenso de uma nova
classe de agncias especializadas e de comisses que operam autono-
mamente em relao ao governo central. A redistribuio de renda e a
gesto macroeconmica exigem um alto nvel de centralizao na for-
mulao de polticas e na administrao. Da um servio pblico unifi-
cado, grandes empresas nacionalizadas e burocracias do bem-estar social
expandidas serem instituies caractersticas do Estado positivo. As
demandas administrativas do exerccio da normatividade, todavia, so
bastante diferentes. Essas demandas so melhor atendidas por organi-
zaes flexveis e altamente especializadas que gozem de autonomia
considervel no processo de tomada de decises: as agncias regulado-
ras independentes.
Os defensores do modelo de agncias, por vezes, argumentam como
se o modelo fosse incondicionalmente superior aos mtodos tradicionais de
elaborar e implementar polticas. Isto no verdade, evidentemente. Por
exemplo, as polticas redistributivas, ou polticas que tenham conseqncias
expressivas em termos de redistribuio, deveriam permanecer sob o controle
direto dos dirigentes polticos. O modelo de agncias s aplicvel em
reas limitadas, mas importantes, como as da regulao econmica e social
e outras atividades administrativas em que conhecimentos e experincia
especficos e reputao sejam a chave para maior eficcia.
Nessas reas, as agncias independentes gozam de duas vanta-
gens significativas: conhecimentos e experincia especficos e a possibi-
lidade de assumir comprometimentos dotados de credibilidade poltica. A
f na fora dos conhecimentos e experincia especficos como motor da
melhoria social a especificidade tcnica que nem legisladores nem
tribunais nem generalistas burocrticos presumivelmente possuem
sempre foi uma fonte importante de legitimidade para os reguladores,
especialmente nos Estados Unidos. Segundo escritores da era New Deal,
tais como Merle Fainsod quando jovem (1940: 313), as comisses regula-
doras surgiram e se tornaram instrumentos importantes da governana
precisamente porque o Congresso e os tribunais se revelaram incapazes
de satisfazer ao grande imperativo funcional da especializao. As co-
misses independentes se auto-elogiavam porque ofereciam a possibili-
dade de atingir a especializao e a experincia especficas no tratamento
de problemas especiais, uma relativa liberdade com relao s exigncias
da poltica partidria em sua considerao dos assuntos e a sua celeridade
no trato dos mesmos. James Landis (1996 [1938]: 23), um dos mais
conhecidos estudiosos e especialista da regulao nos Estados Unidos,
20
RSP
escreveu que as demandas por conhecimentos e experincia especfi-
cos, por uma continuidade de preocupaes, ..., levam naturalmente
criao de autoridades limitadas em sua esfera de ao para as novas
tarefas que o governo deve empreender.
Certamente, os defensores das comisses independentes da poca
do New Deal, conforme diz Fainsod, sabiam que os conhecimentos e
experincia especficos da burocracia reguladora no esto sempre livres
de suspeitas. Ainda assim, eles justificavam a criao das comisses pela
maior facilidade no recrutamento de peritos ou especialistas para uma
agncia independente do que para departamentos (ministrios) do Poder
Executivo. Isso pode ser menos verdadeiro atualmente, quando os
ministrios rotineiramente recrutam peritos de alto nvel e podem contar
com extensas redes de consultores. A verdadeira vantagem comparativa
das agncias independentes a combinao de conhecimentos e
experincia especficos com a continuidade de preocupaes
mencionada por Landis.
A continuidade de polticas notoriamente difcil de se conseguir
numa democracia, que uma forma de governo pro tempore. O limite de
tempo imposto pela necessidade de eleies com intervalos regulares
um constrangimento forte que se impe ao uso arbitrrio, por parte dos
vencedores das disputas eleitorais, dos poderes com que investem os elei-
tores. No entanto, a segmentao do processo democrtico, em perodos
de tempo relativamente curtos, tem srias conseqncias sempre que o
problema enfrentado pela sociedade exigir solues de longo prazo. Na
expectativa da alternncia, os polticos tm poucos incentivos para de-
senvolverem polticas cujo sucesso, se houver, vir depois da prxima
eleio. Assim, difcil para os dirigentes polticos se comprometerem
com credibilidade e com estratgias de longo prazo. O problema do compro-
metimento ainda mais agravado pelo fato de, no processo de tomada
coletiva de decises, haver muitas maiorias possveis cujas preferncias
respectivas no necessitam de ser consistentes. Novamente, uma vez
que os direitos de propriedade poltica so atenuados uma legislatura
no pode obrigar a sua subseqente, e um governo no pode comprometer
outro governo as polticas pblicas sempre so vulnerveis e renegadas,
e conseqentemente lhes falta credibilidade.
Uma soluo importante para o problema do comprometimento
consiste em delegar os poderes de elaborao de polticas a instituies,
como os bancos centrais independentes e as agncias reguladoras, ou
mesmo a autoridades supranacionais, como a Comisso Europia. Seja
em nvel nacional ou supranacional, a lgica da delegao sempre a
mesma. Nas palavras de Gatsios e Seabright (1989: 46), a delegao de
poderes reguladores a alguma agncia diferente do prprio governo ...
21
RSP
melhor entendida como um meio atravs do qual os governos podem com-
prometer-se com estratgias de regulao que no teriam credibilidade
na ausncia dessa delegao. uma questo aberta, em qualquer caso
especfico, se o comprometimento mais eficazmente obtido por delegao
a agncias nacionais ou supranacionais.
O que distingue o modelo de agncias do modelo burocrtico
tradicional, ento, a combinao de conhecimentos e experincia
especficos e independncia juntamente com a especializao, numa
gama bastante estreita, de questes de poltica. Pois bem, o contraste
entre agncias especializadas e burocracias generalistas tem uma
analogia interessante com a maneira pela qual as legislaturas organi-
zam seu trabalho atravs de comisses e subcomisses especializadas.
O sistema de comisses mais antigo e mais plenamente desenvolvido
o do Congresso dos Estados Unidos. As comisses parlamentares
tm jurisdio quase monopoltica sobre um pequeno conjunto de ques-
tes de poltica. Isto inclui o poder de fazer propostas, bem como po-
deres de veto sobre propostas feitas por legisladores que no faam
parte da comisso relevante. Assim, as comisses permitem que seus
membros tenham influncia extraordinria sobre um subconjunto de
polticas. As comisses parlamentares tendem a adotar um estilo de
tomada de decises no-partidrio e aberto soluo de problemas,
em vez do estilo tradicional da barganha que caracteriza as polticas
distributivas (Krehbiel, 1992).
O sistema de comisses no est to bem desenvolvido na maioria
dos Parlamentos europeus, mas a situao est se modificando rapida-
mente. Assim, embora as comisses seletas do Parlamento britnico
costumassem ser obscuras e bastante incuas (Craig, 1994), recentemente
a revista The Economist pde escrever sobre uma revoluo silenciosa
que est transformando o Parlamento: Seu verdadeiro trabalho j no se
realiza no plenrio da Cmara dos Comuns, onde o debate ... se limita ao
bate-boca partidrio ritual. A ao mudou-se para o andar de cima, para
as comisses seletas compostas de todos os partidos, onde os parlamen-
tares agora centram seus esforos no sentido de fazer responsabilizar o
Poder Executivo (12 maro de 1994, p.47).
As similaridades estruturais entre o sistema de comisses e o
modelo de agncias explica realmente porque o controle poltico das
agncias reguladoras exercido em grande medida atravs de comisses
de superviso. Uma explicao terica poderia ser desenvolvida, como
segue. A teoria do agente-principal prev que, entre os responsveis
polticos das agncias estatutrias, os legisladores seriam os mais
influentes. Isto porque so os estatutos que criam as agncias e
proporcionam a estrutura de incentivos que deveria minimizar a
22
RSP
divergncia entre as intenes legislativas e os resultados em termos de
regulao. A teoria tambm pressupe, entretanto, que a informao
distribuda de maneira assimtrica. Os agentes normalmente tm mais
informao do que seus superiores sobre os pormenores das tarefas a
eles confiadas e sobre suas prprias preferncias, capacidades e aes.
Da eles poderem aproveitar-se do alto custo da mensurao de suas
caractersticas e de seus desempenhos para se dedicarem a comporta-
mentos oportunistas.
Para reduzir esses custos das agncias, os legisladores no ape-
nas criam um sistema adequado de incentivos, mas tambm julgam
ser de seu interesse criar mecanismos especiais para monitorar o com-
portamento de seus agentes. As comisses legislativas, que tm quase
jurisdio monopoltica sobre um pequeno subconjunto de polticas,
so esses instrumentos de monitoramento. O apoio emprico a esta
concluso suprido por vrios estudos norte-americanos. Assim,
Weingast e Moran (1983) utilizaram dados anuais sobre decises da
Comisso Federal de Comrcio (FTC) para mostrar que as preferncias
em matria de polticas das comisses parlamentares, que tm
responsabilidades de superviso, desempenham um papel importante
na determinao das aes da agncia: mudanas nas preferncias
das comisses so o que provocam mudanas na poltica das agncias.
De modo semelhante, numa histria pormenorizada, legislativa e
jurdica, da elaborao de polticas anti-truste de 1969 a 1976, Kovacic
(1987) sustenta que a FTC, em vez de ignorar as preferncias parla-
mentares, conforme sugerem teorias mais antigas sobre os limites do
controle poltico da burocracia, na realidade, escolheu programas que
fossem consistentes com as preferncias em matria de polticas de
sua comisso supervisora e a elas positivamente reativas. Um estudo
muito pormenorizado de sete agncias reguladoras, de fins dos anos
70 at a maior parte dos anos 80, chegou a concluses semelhantes
(Wood e Waterman, 1991).
Como a regulao legal uma prtica muito mais recente na Euro-
pa, ainda no foram feitos estudos comparveis das relaes entre as
agncias e as comisses parlamentares, nem em nvel nacional nem em
nvel comunitrio. No entanto, as provas empricas disponveis parecem
indicar que, tambm deste lado do Atlntico, as comisses parlamentares
esto comeando a desempenhar um papel importante na conformao
das atividades das agncias estabelecidas por lei, especialmente atravs
do processo de nomeao e atravs da conduo de audincias de super-
viso. Por todas essas razes, no Quadro 1, as comisses parlamentares
foram relacionadas entre as instituies caractersticas do Estado regula-
dor, juntamente com as agncias e os tribunais.
23
RSP
7. Novos atores, estilos
diferentes de governana
Alm das novas estruturas organizacionais e dos novos arranjos
institucionais, a mudana do Estado positivo para o Estado regulador
acarreta o surgimento de novos atores na arena poltica, ou pelo menos
uma redistribuio significativa do poder entre velhos atores. Por
exemplo, tem sido sustentado que o crescimento do Estado regulador
transformou o nico poder no eleito do estado, o Judicirio, de um
rbitro relativamente neutro num protagonista ativo do jogo administra-
tivo (Seidman e Gilmour, 1986: 132).
Realmente, o envolvimento dos tribunais na administrao e na
formulao de polticas talvez a conseqncia mais importante do
crescimento do Estado regulador. Quando a administrao direta
substituda por relaes contratuais com prestadores de servios mais ou
menos independentes, j no mais possvel resolver disputas atravs
dos canais hierrquicos. O que costumava ser uma srie de conflitos
burocrticos internos passa a ser externalizado, conduzindo ao litgio
nos foros apropriados. No entanto, uma vez que os juzes aceitam a
adequabilidade de seus tribunais como locais para a soluo de disputas
entre agentes normativos governamentais e agentes autnomos, eles se
tornam atores significativos, s vezes os mais significativos, do processo
administrativo (Ibidem, 136).
O papel dos juzes igualmente essencial com relao regulao
e aos mercados. Aqui, novamente, a experincia norte-americana muito
instrutiva. Nos Estados Unidos, o processo de tomada de deciso das
agncias reguladoras foi em grande medida plasmado pelos tribunais.
Desde a aprovao da Lei sobre Procedimentos Administrativos Fede-
rais (APA), em 1946, a tomada de decises em matria reguladora pas-
sou por um processo de judicializao de grande alcance. Nos termos
da APA, as decises das agncias passaram a assemelhar-se em muito
s decises judiciais, inclusive devido existncia de um processo
contencioso para a obteno de provas a partir das partes contendoras,
e da necessidade de um registro escrito para servir de base s decises
das agncias. Essas exigncias facilitaram muito o exame judicial das
decises administrativas. Por outro lado, as exigncias da APA para
fins de criao de normas eram menos estritas. Essas diferenas no
influram muito, medida que muito da regulao era do tipo que esta-
belece taxas e atribui licenas e que, assim, dependia em grande medi-
da de decises. No entanto, quando a criao de regras (por exemplo, o
estabelecimento de normas e padres) tornou-se muito mais importante
com o crescimento da regulao social nos anos 60 e 70, os tribunais pron-
tamente comearam a desenvolver um grande corpo de novas regras de
24
RSP
procedimento e de padres e normas de exame judicial (Shapiro, 1988).
Em resumo, a poltica e as polticas de regulao nos Estados Unidos
no podem ser entendidas sem se levar em conta o papel dos tribunais
e, em especial, a possibilidade sempre presente do exame judicial das
decises das agncias.
Na Europa, tambm, o crescimento da regulao est dando aos
tribunais um novo papel no processo de elaborao de polticas. Isto
especialmente evidente em nvel comunitrio. J no incio dos anos 60,
uma srie de decises marcantes da Corte Europia de Justia (ECJ)
conseguiu fazer passar o exame das leis dos Estados-membros da esfera
do direito internacional para aquela do direito constitucional. Segundo a
Corte, os tratados fundadores no so simplesmente acordos no mbito
do direito internacional, mas criam um regime constitucional. Da, os pr-
prios tratados, bem como leis comunitrias promulgadas sob o imprio
dos mesmos, tm precedncia sobre o direito internacional e tm efeitos
diretos sobre os Estados-membros (Shapiro, 1992: 126).
Os poderes da ECJ, para exercer a reviso constitucional e admi-
nistrativa sobre todas as leis comunitrias e sobre muitas leis dos Esta-
dos-membros, esto agora bem estabelecidos. Um determinado uso de
tais poderes afetou profundamente a formulao de polticas em nvel
nacional e comunitrio. Assim, a famosa deciso sobre o Cassis de Dijon,
de 1979 pela qual a ECJ determinou que os Estados-membros j no
podiam evitar a promoo da comercializao dentro de suas fronteiras
de um produto legalmente fabricado em outro Estado-membro intro-
duziu uma nova fase na formulao de polticas de regulao da CE,
caracterizada por uma nfase reduzida na harmonizao das regulaes
nacionais e por uma maior aderncia ao princpio do reconhecimento mtuo.
Discutir este princpio vai alm do propsito deste artigo, mas, a
fim de dar uma idia do impacto prtico da deciso da Corte, pelo me-
nos duas conseqncias deveriam ser mencionadas. Em primeiro lugar,
o reconhecimento mtuo acarreta uma enorme expanso das regulaes
da CE, que agora incluem no apenas as decises e estatutos aprova-
dos pelo Conselho da CE, mas tambm todas as medidas reguladoras
adotadas pelos vrios Estados-membros no ponto em que essas me-
didas afetam a livre circulao de bens, servios e pessoas no mercado
europeu. Em segundo, o reconhecimento mtuo cria um sistema de con-
corrncia entre as regulaes dos Estados-membros. Desde o caso
Cassis de Dijon, as regulaes nacionais que satisfazem algumas exi-
gncias bsicas comuns se aplicam a toda UE; portanto, os indivduos e
as atividades econmicas tendero a se mudar para os pases que ofe-
ream o ambiente regulador mais favorvel. Isto uma ilustrao
marcante do impacto de decises judiciais sobre a formulao de polti-
cas reguladoras na Europa.
25
RSP
Os especialistas e os reguladores constituem outro grupo impor-
tante de atores. A regulao depende largamente do conhecimento cien-
tfico de engenharia e de economia, que, conforme j observamos, sempre
foi uma fonte de legitimidade das agncias reguladoras serem o repositrio
de conhecimentos e experincias especficos. Tanto os defensores quan-
to os oponentes de medidas reguladoras especficas normalmente
verbalizam seus argumentos na linguagem da cincia da regulao, mais
do que na linguagem mais tradicional do interesse ou da poltica classista.
Paradoxalmente, o prprio fato de que a base cientfica muitas vezes
incerta e contestvel tende a aumentar o papel dos especialistas em todos
os estgios do processo regulatrio.
Em parte, devido a essa dependncia com relao aos conhecimentos
e experincia especficos, os reguladores gozam de mais poder e discrio
que outros administradores. Eles tambm fazem frente a uma estrutura
diferente de incentivos profissionais e de carreira. Os chefes das agncias
reguladoras tm uma agenda bem definida, e seu sucesso medido pela
quantidade de itens da agenda que conseguem materializar. Centrar-se em
objetivos reguladores especficos seja fazendo aplicar-se leis sobre
concorrncia, melhorando a qualidade ambiental, seja protegendo os
interesses econmicos ou de sade dos consumidores no apenas
favorece um nvel mais alto de profissionalizao que possvel para
generalistas burocrticos, mas tambm facilita a responsabilizao pelos
resultados um ponto que retomaremos na seo seguinte.
Assim como as agncias reguladoras centram sua ateno numa
nica tarefa, os novos grupos pluralistas que agem intensamente no Esta-
do regulador se concentram cada um numa nica questo o meio-
ambiente, a defesa do consumidor, direitos civis, questes de gnero.
instrutivo comparar-se esses grupos no-econmicos e preocupados com
questes nicas com os grupos de interesse empresariais que at recen-
temente desempenhavam um papel to importante na formulao de po-
lticas macroeconmicas na Europa. Em pases onde um nico grupo de
interesse podia falar em nome de seu setor na sociedade associaes
patronais setoriais, sindicatos, grupos de ruralistas monoplios foram
criados ou fortemente incentivados pelo Estado. Os governos refora-
ram o monoplio desses grupos empresariais porque necessitavam de
sua cooperao para apoiar determinados tipos de polticas. A ajuda des-
ses grupos era especialmente necessria para fins de planejamento eco-
nmico e de crescimento econmico liderado pelo governo, assim como
para fins de formulao e implementao de polticas de renda e de bem-
estar social. Os pases neocorporativistas, como a Sucia e a ustria, por
exemplo, dependiam, em grande medida, de associaes patronais e de
sindicatos para refrear o potencial inflacionrio de seu comprometimento
para com o pleno emprego (Wilson, 1990: 90).
26
RSP
Por outro lado, num pas como os Estados Unidos, onde o plane-
jamento econmico, a poltica industrial e a poltica de renda nunca gozaram
de amplo apoio poltico, e onde o poder poltico fragmentado, nenhum
grupo de interesse empresarial, com o direito de falar em nome de um
setor econmico inteiro, poderia jamais existir: a cultura poltica dos Estados
Unidos, o mais antigo dos Estados reguladores, mais pluralista que
corporativista. No entanto, embora os grupos de interesse empresariais
tenham sido consideravelmente mais fracos nos Estados Unidos do que
na Europa, os grupos no-econmicos defensores de questes nicas tm
tido um impacto extraordinrio sobre as polticas de regulao norte-
americanas. Os tribunais foram muito importantes no processo de tornar
possvel essa influncia outra indicao da posio central que ocupa
o Poder Judicirio no Estado regulador. Por exemplo, ao relaxar as exi-
gncias para o incio de ao judicial nos anos 60 e 70, os tribunais norte-
americanos tornaram mais fcil, para uma variedade de grupos de interesse
pblico, o questionamento judicial de polticas, uma evoluo especial-
mente importante na poltica de regulao (Ibidem: 89).
No entanto, o contraste entre a Amrica pluralista e pases euro-
peus neocorporativistas no se aplica Comunidade Europia. Conforme
assinalam Streeck e Schmitter (1991), a negociao corporativista tripartite
nunca realmente funcionou em Bruxelas, e, quando foi tentada, sempre
foi to marginal que no pde chegar perto de um modelo neocorporativista
de governana. No mximo, as relaes entre o trabalho e o capital entram
na arena poltica no nvel da CE, sob a forma de um conjunto de discretas
questes de regulao social. Como tais, prestar-se-o a ser tratadas por
burocratas, peritos e especialistas e comisses intergovernamentais como
o so, por exemplo, regras sobre etiquetagem relativas ao contedo de
colesterol do leo de palma ou regulamentos para a reciclagem de emba-
lagens de gua mineral. Mais que conduzir a negociao constitucional
que fica por debaixo do sistema poltico, as questes tradicionais de classe
da sociedade industrial tero de competir num plano igual com temas ps-
industriais como a proteo ambiental, os direitos dos consumidores, a
igualdade entre homens e mulheres, e assim por diante ... A alternativa
ao neoliberalismo como modelo para a economia poltica europia, dentro
desta evoluo, claramente no o neocorporativismo (alemo ou
escandinavo). Parece ser mais provvel que se adote um padro de estilo
norte-americano, de pluralismo desunido ou de federalismo competitivo
organizado sobre no menos de trs nveis: o das regies, o dos Estados-
nao e o de Bruxelas (Ibidem: 158-59).
Citei extensamente o perspicaz estudo de Streeck e Schmitter sobre
a transio do corporativismo nacional para o pluralismo transnacional, a
fim de mostrar como, partindo de um programa de pesquisa bastante
27
RSP
diferente, eles chegam a concluses muito semelhantes a respeito das
conseqncias polticas da mudana para um modo regulador de
governana. Essa mudana no apenas acarreta conseqncias polticas,
jurdicas e institucionais discutidas at agora, mas tambm levanta
importantes questes de ordem normativa.
8. Novos padres de legitimidade
A democracia comumente pensada como o governo da maioria.
Uma formulao radical dessa viso sustenta que, numa democracia, as
maiorias deveriam poder controlar todo o governo o Legislativo, o
Executivo e, se assim quisessem, tambm o Judicirio e dessa forma
controlar tudo o que se possa dizer a respeito da poltica. Nada esclarece
mais o poder total da maioria que a sua capacidade de alterar e ajustar os
padres de legitimidade (Spitz, 1984, citado em Lijphart, 1991: 485). Uma
interpretao to radical do governo pela maioria tambm implica que o
sistema de governo deveria ser unitrio e centralizado, a fim de assegurar
que no houvesse reas de poltica que o Conselho de Ministros e sua
maioria parlamentar deixassem de controlar.
Pois bem, o Estado regulador caracterizado pelo pluralismo,
pela difuso do poder e por extensa delegao de tarefas a instituies
no-majoritrias, como as agncias ou as comisses independentes. Se
pressupomos que o nico padro da legitimidade democrtica a
responsabilidade direta para com os eleitores ou para com o governo
que expresse a maioria parlamentar do momento, ento, um Estado de
tribunais e de especialistas tecnocrticos obviamente estaria sofrendo
de um dficit democrtico. Em especial, as agncias reguladoras
independentes sero vistas como anomalias constitucionais que no se
inserem bem no quadro tradicional de controles, verificaes e
equilbrios (Veljanovski, 1991: 16), mesmo como desafios a princpios
bsicos da teoria democrtica.
O modelo majoritrio ou populista (Dahl, 1956), todavia, no o ni-
co modelo possvel. O modelo alternativo, ou de Madison, pretende com-
partilhar, dispersar, delegar e limitar o poder. O objetivo preponderante
proteger as minorias contra a tirania da maioria, e as funes judicial,
executiva e administrativa contra assemblias representativas e contra a
opinio inconstante das massas (para declaraes clssicas dessa posio,
ver The Federalist, n. 48, 49 e 71). Assim, a delegao uma estratgia
no-majoritria cujo significado para o Estado regulador temos repeti-
damente acentuado tenta restringir o governo da maioria, colocando a
autoridade pblica nas mos de funcionrios que tenham responsabilidade
limitada ou indireta, seja para com as maiorias, seja para com as minorias.
28
RSP
Segue-se que a legitimidade das agncias independentes muito
menos problemtica no contexto do modelo madisoniano de governana
democrtica. Realmente, no difcil mostrar que, em termos de padres
de legitimidade derivada deste modelo, mais do que de princpios
majoritrios estritos, as agncias independentes podem ser superiores a
ministrios sob o controle direto de executivos polticos eleitos. Para isso,
conveniente distinguir-se entre uma dimenso procedimental e uma
dimenso substantiva da legitimidade (Majone, 1996: 291-6).
A legitimidade procedimental implica, entre outras coisas, que as
agncias so criadas por estatutos democraticamente promulgados que
definem a autoridade legal e os objetivos das agncias; que os reguladores
so nomeados por funcionrios eleitos; que a tomada de decises em
matria reguladora obedece a regras formais que muitas vezes exigem
a participao pblica; finalmente, que as decises das agncias devem
ser justificadas e esto abertas ao escrutnio judicial. O meio mais simples
e bsico de melhorar a transparncia e a responsabilizao das agncias
exigir que os reguladores forneam razes para suas decises. Isto
porque uma exigncia de fornecimento de razes ativa um nmero de
outros mecanismos para controlar a discrio reguladora, tais como o
exame judicial, a participao e a deliberao pblicas, o exame pelos
pares, a anlise de polticas para justificar prioridades reguladoras, e
assim por diante.
A j mencionada Lei Norte-Americana dos Procedimentos Admi-
nistrativos (APA) d uma excelente ilustrao do potencial da exigncia
de fornecer razes. Ser lembrado que a APA determina audincias qua-
se-judiciais para deciso, mas menos rigorosa quanto formulao de
regras. No ltimo caso, no se exige que a agncia baseie suas decises
exclusivamente nos comentrios escritos submetidos por partes envolvi-
das, mas pode levar em considerao qualquer informao que julgue rele-
vante no caso. No entanto, as regras devem ser acompanhadas de uma
declarao geral concisa de sua base e de sua finalidade, e no podem
ser arbitrrias, caprichosas, ou constituir abuso do poder discricionrio.
Partindo de exigncias to gerais e aparentemente incuas, os juzes
federais tm conseguido formular novos princpios para melhorar a trans-
parncia e a racionalidade da formulao de regras. Por exemplo, eles
exigiram que tanto os dados fatuais essenciais, em que se baseia uma re-
gra, quanto a metodologia utilizada no raciocnio a partir dos dados at
chegar-se norma proposta, devem ser revelados para fins de comentrios
no momento em que a regra proposta. Ademais, a discusso, por parte
das agncias, das bases e finalidades de suas regras, deve pormenorizar os
passos do raciocnio da agncia, enquanto que comentrios significativos
recebidos durante o perodo reservado aos comentrios pblicos devem ser
29
RSP
respondidos no momento da promulgao final (Pedersen, 1975). Assim,
hoje em dia, a formulao informal de regras tem de ser acompanhada de
registros e concluses ainda mais pormenorizadas e complexas do que fora
inicialmente considerado para fins de decises formais. Em grande medida,
essas exigncias procedimentais estritas foram conseguidas elaborando-se
a exigncia de fornecer razes contidas na APA (Shapiro, 1992 b: 185).
duvidoso que muitos dos criadores do Tratado de Roma estives-
sem familiarizados com este estatuto, mas eles parecem ter entendido o
significado da exigncia de fornecer razes para melhorar a legitimidade
das instituies no-majoritrias que estavam criando no nvel europeu.
Segundo o Artigo 190 do Tratado, regulamentos, diretrizes e decises do
Conselho e da Comisso devero declarar a razo em que se baseiam.
O Artigo 15 do Tratado de Paris, que cria a Comunidade Europia do
Carvo e do Ao, tambm determina que decises, recomendaes e os
pareceres da Alta Autoridade devero declarar as razes em que se ba-
seiam; enquanto o Artigo 5
o
do mesmo tratado afirma que a Comunida-
de dever ... publicar as razes para suas aes. interessante observar
que no h qualquer exigncia geral em se apresentar as razes que
aliceram as leis da maioria dos Estados-membros, de modo que estas
disposies comunitrias eram, e em alguma medida ainda so, no ape-
nas diferentes das leis nacionais, mas tambm mais avanadas do que
essas (Hartley 1988). Esse exemplo mostra que instituies no-majori-
trias podem estar sujeitas a normas e padres de responsabilizao mais
estritos que os ministrios e departamentos tradicionais dos governos.
Supe-se que os ltimos estejam sob o controle de ministros diretamente
responsveis perante o Parlamento; e embora esta forma de
responsabilizao seja amide um mito, ela proporciona uma desculpa
para que no se imponham exigncias formais de transparncia e justifi-
cao racional sobre os departamentos centrais dos governos.
A legitimidade das instituies depende tambm de sua capacidade
de gerar e manter a crena de que elas so as mais apropriadas para as
funes a elas confiadas. No caso de instituies reguladoras indepen-
dentes, os critrios relevantes da legitimidade substantiva so: consistncia
em matria de polticas; os conhecimentos e experincia especficos e a
habilidade de solucionar problemas dos reguladores; sua capacidade de
proteger interesses difusos; o profissionalismo; e, o que mais importante,
uma definio clara dos objetivos da agncia e dos limites dentro dos
quais espera-se que esta opere.
Objetivos claros so importantes de um ponto de vista normativo,
porque a responsabilizao com relao aos resultados no pode ser posta
em prtica quando os objetivos so demasiado vagos ou demasiado amplos.
A questo dos limites apropriados da responsabilidade das agncias
mais delicada e necessita de explorao mais pormenorizada. Assevero
30
RSP
que a distino conhecida entre eficincia e redistribuio proporciona
uma slida base conceitual para decidir se a delegao da autoridade
para formular polticas a uma entidade reguladora independente tem, pelo
menos, uma legitimidade prima facie.
Numa democracia, as decises pblicas que dizem respeito
redistribuio de renda e de riqueza podem ser tomadas somente por
meio de uma votao da maioria, uma vez que qualquer questo, a respeito
da qual haja conflito inevitvel, ser derrotada diante da deciso majoritria.
A redistribuio pura um jogo de soma zero, uma vez que o ganho de
um grupo na sociedade significa perda por parte de outro grupo. As
questes de eficincia, por outro lado, podem ser consideradas jogos de
soma positiva em que todos podem ganhar, desde que a soluo certa
seja descoberta. Portanto, essas questes poderiam ser resolvidas, em
princpio, por unanimidade. O governo da unanimidade garante, em
determinadas condies, que o resultado da escolha coletiva seja eficiente,
no sentido usado por Pareto, uma vez que todos os adversamente afetados
pela deciso coletiva podem vet-la.
Naturalmente, a unanimidade praticamente impossvel numa
grande polis, mas h alternativas que lhe seguem em excelncia, das
quais a delegao de tarefas de soluo de problemas a uma agncia
especializada independente a mais relevante no contexto atual. A tarefa
mais importante que delegada a agncias reguladoras a correo de
falhas de mercado de modo a aumentar a eficincia das transaes de
mercado. importante se observar que a adoo da eficincia como um
padro importante pelo qual os reguladores devem ser avaliados implica,
inter alia, que os instrumentos reguladores no devem ser utilizados para
finalidades redistributivas. As polticas reguladoras, como todas as polticas
pblicas, tm conseqncias redistributivas, mas, para os reguladores, essas
conseqncias deveriam representar limitaes potenciais em matria de
poltica, mais do que objetivos de poltica. Somente um comprometimento
para com a eficincia, para com um estilo de tomada de decises voltado
para a soluo de problemas, mais que para a negociao, e para com a
responsabilizao por resultados, pode substantivamente legitimar a
independncia poltica dos reguladores. Da mesma forma, decises que
envolvam redistribuio significativa de recursos de um grupo social para
outro no podem ser legitimamente tomadas por peritos ou especialistas
independentes, mas somente por funcionrios eleitos ou por administradores
diretamente responsveis ante funcionrios eleitos. Isto verdadeiro em
nvel nacional e, a fortiori, em nvel europeu (Majone, 1996: 296-30).
Assim, a distino entre polticas de aumento da eficincia de
polticas redistributivas revela ser crucial para a legitimidade substantiva
das polticas reguladoras. Repetindo, a delegao de importantes poderes
de tomada de deciso a instituies independentes democraticamente
31
RSP
justificada somente na esfera das questes de eficincia, onde a depen-
dncia para com os conhecimentos e experincia especficos e para com
um estilo de tomada de decises voltado para a soluo de problemas
mais importante que a dependncia para com a responsabilizao poltica
direta. Quando prevalecem preocupaes de natureza redistributiva, a
legitimidade pode ser assegurada somente atravs de meios majoritrios.
Em concluso, o problema normativo chave do Estado regulador
como a independncia e a responsabilizao democrtica das agncias
podem se tornar valores complementares que se reforam um ao outro e
no valores antitticos. Tentei mostrar que a independncia e a responsa-
bilizao podem ser conciliadas por meio de uma combinao de mecanismos
de controle, mais que por meio de superviso exercida a partir de qualquer
ponto determinado do sistema poltico, quais sejam objetivos estatutrios
claros e limitados para proporcionar normas de desempenho que no sejam
ambguas; exigncias de fornecer razes para decises e exigncias em
termos de transparncia para facilitar o exame judicial e a participao
pblica; disposies relativas ao processo legal para assegurar a justia
entre os inevitveis ganhadores e perdedores de decises reguladoras;
profissionalismo para resistir interferncia externa e para reduzir o risco
de um uso arbitrrio da discrio de que dispem as agncias. Quando um
sistema desses, de controles mltiplos, funciona como deve, ningum con-
trola uma agncia; no entanto, a agncia est sob controle (Moe, 1987).
9. A comparao de estratgias
e de estruturas
Este artigo tentou proporcionar um esboo primrio das conseqncias
mais significativas, acarretadas por uma mudana de um modo de
governana baseado na interveno direta do Estado, apoiado pelo poder
de tributar e de dispender para um modo de governana caracterizado pela
elaborao de regras e por extensa delegao de poderes a instituies que
operem com bastante autonomia em relao ao governo. A evidncia e os
argumentos apresentados anteriormente apiam nossa hiptese inicial de
que a tese de Chandler procede tambm no setor pblico. Conforme vimos,
as mudanas estruturais induzidas pelas polticas estratgicas elaboradas
por governos desde o fim dos anos 70 so muitas e tm longo alcance:
novos atores e arranjos institucionais, novas reas de conflito poltico,
diferentes estilos de formulao de polticas, normas e padres de legitimidade
e mtodos de responsabilizao mais complexos.
Os limites de espao no me permitiram fazer seno referncias
passageiras pergunta de Chandler sobre as razes dos atrasos no
desenvolvimento das estruturas necessrias para implementar as novas
32
RSP
estratgias. Para lidar de maneira adequada com essa pergunta, seria
necessrio uma anlise pormenorizada, pas por pas, ou mesmo investi-
gaes comparativas de setores industriais especficos, tais como o das
telecomunicaes. Mesmo sem o benefcio de estudos dessa ordem, no
entanto, possvel supor que o legado institucional e intelectual do Estado
intervencionista um impedimento de monta para o ajuste expedito das
estruturas da governana s novas estratgias. Isto pode ser observado,
por exemplo, na disseminada relutncia em se aceitar todas as implica-
es da independncia das agncias.
Conforme sustentou-se na seo 6, a delegao de poderes a uma
agncia politicamente independente um meio importante pelo qual os go-
vernos podem comprometer-se com estratgias reguladoras que no teri-
am credibilidade na ausncia dessa delegao. Vejamos: embora os governos
europeus tenham conscincia da importncia da credibilidade das polticas
num mundo crescentemente interdependente e estejam, portanto, prepara-
dos para aceitar a independncia de reguladores nacionais e europeus, em
princpio, na prtica, eles so freqentemente guiados por consideraes de
praticidade poltica no sentido de interferir nas decises dos reguladores.
Assim, a maneira pela qual as autoridades administrativas independentes
francesas foram concebidas e seus poderes definidos, ainda h uma mar-
gem considervel de influncia do governo central. Mesmo o relativamente
poderoso Conselho da Concorrncia no tem a autoridade para iniciar in-
vestigaes. Esse poder permanece nas mos do governo. Realmente, a
Lei de Concorrncia de 1986 no consegue levar sua prpria lgica a uma
concluso final, mantendo uma margem considervel de arbtrio e discrio
nas mos do governo central e, em especial, reforando o poder do ministro
da Economia com relao a fuses (Demarigny, 1996).
Tambm, no Reino Unido, o legado do passado intervencionista
aparente na concepo das agncias que foram criadas para regular os
servios pblicos privatizados. Muitos poderes reguladores importantes
foram dados diretamente ao governo em detrimento das novas agnci-
as, cujas operaes dependem de todas as maneiras de decises prvi-
as do ministro quanto aos princpios a serem aplicados. O risco de que
tais poderes discricionrios poderiam ser objeto de abuso para exercer
por detrs do pano presses sobre os reguladores de maneira muito
semelhante que prevalecia na poca das indstrias nacionalizadas
(Prosser, 1989: 147). Na Gr-Bretanha, como alhures na Europa, ainda
uma questo aberta, como os limites da independncia poltica dos
reguladores sero definidos.
A questo permanece aberta tambm no nvel da CE, e isso
ainda mais preocupante, uma vez que a credibilidade e a coerncia do
direito regulador europeu dependem, de modo crucial, da percepo de
que a Comisso seja capaz de estar desejosa de pr em vigor as regras
comuns de maneira objetiva e eqitativa. Precisamente por esta razo,
33
RSP
o artigo 157 do Tratado de Roma declara, em parte, que os membros
da Comisso devero, no interesse geral da Comunidade, ser completa-
mente independentes no cumprimento de seus deveres ... Eles no de-
vero buscar nem receber instrues de qualquer governo ou de qualquer
outra entidade.
Na prtica, todavia, os membros da Comisso no so imunes a
influncias polticas oriundas tanto dos Estados-membros quanto de
dentro da prpria Comisso. Embora no devam buscar atender aos
interesses nacionais, muitos membros da Comisso Europia so polti-
cos que, depois de deixar Bruxelas, retornaro a seus pases de origem
para l continuarem suas carreiras. Isso cria enorme dificuldades para
se resistir s presses nacionais. Por outro lado, a Comisso um cor-
po colegiado, e a necessidade de se chegar a uma maioria dentro do
collegium em vrias ocasies tem produzido decises reguladoras im-
perfeitas ou inconsistentes.
Essas preocupaes se refletem nas propostas de transformar a
Direo de Concorrncia da Comisso, DG IV, numa autoridade euro-
pia de concorrncia, independente no apenas com relao aos Esta-
dos-membros, mas tambm com relao prpria Comisso. Um modelo
freqentemente citado a esse respeito, e realmente uma das foras vetoras
por detrs de tais propostas, o Escritrio Alemo de Cartis. verdade
que o prprio Escritrio de Cartis no completamente imune a influn-
cias polticas. No entanto, os procedimentos que o governo alemo deve
seguir quando quer passar por cima de uma deciso do Escritrio acarre-
tam altos custos polticos e tornam a interferncia claramente visvel para
todos. As relaes entre a Comisso e o Escritrio Europeu de Cartis
poderiam ser reguladas de maneira semelhante.
Tambm h propostas para um Escritrio Europeu de Telecomu-
nicaes, enquanto uma Agncia Europia de Avaliao de Medicamentos
(EMEA) est operando desde fevereiro de 1995. No entanto, a EMEA no
pode tomar decises autnomas a respeito do licenciamento, em toda a
Comunidade, de novas drogas medicinais, mas deve submeter suas reco-
mendaes aprovao da Comisso. Isso ocorre porque a criao de
agncias reguladoras realmente independentes no nvel europeu apresenta
problemas jurdicos que somente uma reviso dos tratados poderia resolver
de maneira satisfatria. Por outro lado, delegar poderes autnomos a essas
agncias seria um meio importante de adaptar o atual quadro institucional
s realidades de uma UE expandida. Infelizmente, no momento em que
escrevo este artigo, parece altamente improvvel que a conferncia
intergovernamental em curso venha criar as necessrias bases legais.
A questo da independncia das agncias somente um exem-
plo, embora especialmente revelador das dificuldades experimentadas
tanto em nvel nacional quanto europeu, para adaptar estruturas tradi-
cionais a novas estratgias reguladoras. Seria pouco sbio pressupor-se
34
RSP
que essas dificuldades possam ser vencidas num perodo curto de tem-
po como tambm esquecer que a concorrncia internacional ocorre no
apenas entre produtores de bens e servios, mas, crescentemente, tam-
bm entre regimes reguladores. A concorrncia reguladora recompen-
sar regimes nos quais as inovaes institucionais no fiquem muito
atrs das novas estratgias.
Nota
1
Texto publicado na Revista Journal of Public Policy, v. 17, Part 2 may-august 1997,
p.139-167.
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36
RSP
Resumo
Resumem
Abstract
Do Estado positivo ao Estado regulador: causas e
conseqncias de mudanas no modo de governana
Giandomenico Majone
Desde o fim dos anos 70, os governos europeus tm sido forados a mudar seus modos
tradicionais de governana como reao a tendncias, tais como a crescente concorrncia
internacional e a integrao econmica e monetria cada vez mais profunda no mbito da
Unio Europia. A adaptao estratgica s novas realidades resultou num papel reduzido
para o Estado positivo, intervencionista, e no crescimento correspondente do papel do
Estado regulador: a criao de regras est substituindo a tributao e a despesa por parte do
Estado. A primeira parte do artigo identifica trs conjuntos de estratgias conducentes ao
crescimento do Estado regulador, como regulador externo ou de mercado e como regulador
interno da administrao descentralizada. A segunda parte examina mudanas estruturais
importantes, induzidas por mudanas nas estratgias reguladoras.
Del Estado positivo hacia el Estado regulador: causas y
consecuencias de cambios en la gobernabilidad
Giandomenico Majone
Desde fines de los aos setenta, los gobiernos europeos han sido forzados a cambiar sus
modos tradicionales de gobernabilidad, como una reaccin a tendencias como la creciente
competencia internacional y la integracin econmica y monetaria cada vez ms profunda
en el mbito de la Unin Europea. La adaptacin estratgica a las nuevas realidades ha
tenido como resultado un papel reducido para el Estado positivo, intervencionista, y en el
crecimiento correspondiente del papel del Estado regulador; la creacin de reglas est
sustituyendo a la tributacin y a los gastos por parte del Estado. La primera parte del
artculo identifica tres conjuntos de estrategias que conducen al crecimiento del Estado
regulador, como regulador externo o de mercado, y como regulador interno de la administracin
descentralizada. La segunda parte examina cambios estructurales importantes que se han
producido mediante cambios en las estrategias de regulacin.
From the positive State to the regulatory State: causes and consequences for
changes in the mode of governance
Giandomenico Majone
Since the late 1970s, European governments have been forced to change their
traditional modes of governance, as a reaction to trends such as the growing international
competition and the ever deepening economic and monetary integration within the
European Union. The strategic adaptation to the new realities brought about a reduced
role for the positive, interventionist State and in the corresponding growth of the role of
the regulatory State: the creation of rules is by way of replacing taxation and expenditure
by the State. The first part of the article identifies three sets of strategies leading to the
growth of the regulatory State, as an external or market regulator, and as an internal
regulator of a decentralised administration. The second part reviews important structural
changes produced by changes in the regulatory strategies.
Contato com o autor: Fax 3955 4685 201
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 1
Jan-Mar 1999
Professor
visitante de
Cincias Polticas
no Instituto
Universitrio
Europeu, em
Florena, Itlia