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RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 2
Abr-Jun 1999
Srgio
Abranches,
socilogo,
cientista
poltico e
consultor
Reforma regulatria:
conceitos, experincias e
recomendaes
Srgio Henrique Hudson de Abranches
1. Introduo
O objetivo deste texto examinar criticamente o processo regulatrio
brasileiro, luz da experincia internacional e da anlise acadmica profis-
sional mais recente, para propor algumas medidas que permitam ao governo
usar os processos de desregulao, privatizao e regulao como parte inte-
grante e coerente de uma poltica de reforma do Estado. Reestruturar os
aparelhos regulatrios do Estado uma tarefa maior e mais importante do
que se imagina. O presidente Fernando Henrique Cardoso tem afirmado que
parte de seu projeto substituir o estatismo pelo moderno Estado regulador.
Entretanto, o aparato regulatrio que j existe enorme e velho, burocratizante,
intervencionista e estatista. Se o objetivo criar um Estado regulador moder-
no, ento reformar a funo regulatria significa mudar exatamente a nature-
za e o formato institucional da funo que caracterizar o novo Estado. Esse
um ponto focal crtico da reforma do Estado e do projeto poltico que ir
definir a identidade da gesto social democrtica.
O texto se divide em duas grandes partes. Na primeira, formulo
um quadro bsico de referncias conceituais e comparativas, com inser-
es crticas sobre a experincia brasileira passada e recente. Na segun-
da, fao uma srie de sugestes relativas formulao de uma nova
poltica regulatria, inserida no quadro geral da reforma do Estado.
2. Regulao sem poltica vs.
poltica para a regulao
Praticamente toda ao do Estado envolve regulao, embora exis-
tam campos de interveno estatal inteiramente dedicados funo
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regulatria. O monoplio estatal uma forma de regulao. A ao do
IBAMA na rea ambiental outra. A atuao dos Procons constitui tam-
bm ao regulatria. O CADE uma agncia regulatria central. ,
portanto, inexorvel que a reforma do Estado se constitua, principalmente,
em uma reforma dos seus aparelhos regulatrios. Tanto a reforma do
Estado na sua totalidade, quanto a reforma regulatria, especificamente,
deveriam, de algum modo, levar em considerao os novos modelos norma-
tivos de sociedade. Isto , diante das mudanas sociais, polticas, tecnol-
gicas, econmicas e institucionais da ltima dcada, a reforma no deveria
deixar de cogitar sobre qual o novo modelo de sociedade que se deseja.
H um consenso formado, que vai da centro-esquerda centro-
direita, de que esses novos modelos devem ser mais liberais, devendo ter
no seu eixo econmico algumas das variantes do capitalismo de mercado
e serem mais abertos e globalizados. Politicamente, o consenso pelo
Estado democrtico. Da em diante, os modelos variam muito, no que diz
respeito ao padro de financiamento do novo Estado, dos estilos regula-
trios, do escopo e da direo da ao estatal. Portanto, a doutrina que
orienta a reforma faz muita diferena. Como faz diferena, tambm, imple-
mentar uma reforma do Estado e do aparato regulatrio sem uma orien-
tao doutrinria clara.
Para os liberais mais extremados, o modelo deve reduzir a regulao
estatal a uma ao exclusivamente residual; limitar em escopo e funes
o governo e a governana, criando uma agncia mnima, centrada na
segurana e na garantia da propriedade; diminuir a incidncia geral de
impostos, mantendo o mximo da renda em mos privadas, circulando
pelo mercado, com o mnimo de passagem pelo setor pblico.
2.1. Regulao na agenda
social democrtica
claro que esta agenda liberal extremada no serve, politicamente,
aos social-democratas, mesmo quando aliados aos liberais em torno de
um consenso liberalizante, como esto em muitos pases, inclusive no
Brasil. certo, tambm, que o velho modelo regulatrio, estatista e
burocratizante, j no responde mais aos ideais social-democrticos, nem
respondem aquele consenso pela liberalizao, mais coerente com a agenda
social democrtica contempornea. Para ela, o Estado deve regular dire-
tamente, via restries ao privada, apenas quando no for capaz de
eliminar as disfunes no mercado, estimulando prticas de mercado ou
utilizando mecanismos que se aproximem ao mximo da ao do mercado.
A regulao deve ter um custo de administrao mnimo, o mximo
incentivo auto-regulao, reduzir os custos de transao, por meio de
esforos iniciais de resoluo de conflitos manifestos e da transparncia
de procedimentos e informaes.
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O consenso em torno de uma ao estatal mais liberal e democrtica
no mercado sugere que o elevado grau de transitividade entre diferentes
formas de regulao permite hierarquiz-las e dar prioridade quelas que
tenham maior ndice de orientao para o mercado (market-orientedness).
Este procedimento indica que no se deve tratar os diferentes campos da
regulao isoladamente. Compartiment-los implica em excluir a possibi-
lidade de uma verdadeira poltica regulatria, que permita redefinir efetiva-
mente a ao do Estado.
A poltica antitruste, por exemplo, tem posio preferencial na pauta
da nova regulao, substituindo velhas prticas de fixao de preos, estabe-
lecimento de quotas e controle de entradas. Pela mesma razo, as reformas
contemporneas das prticas regulatrias e de seus aparatos administra-
tivos procuram usar a reduo de tarifas e barreiras importao, sempre
que possvel, em substituio s formas pretritas de regulao, tomando o
lugar, at mesmo, em muitos casos, da ciso de empresas, que mecanismo
da regulao antitruste.
No caso das chamadas regulaes sociais, de proteo ao meio-
ambiente, ao consumidor e ao trabalho, a antiga prtica de fixao de
padres e licenciamento, que exige burocracias extensas, fiscalizao per-
manente e implementao com alto custo de administrao, tende a ser
substituda, sempre que vivel, por taxao especfica, interferindo na
capacidade competitiva das firmas e gerando um poderoso incentivo ao
abandono de comportamentos socialmente lesivos.
2.2. Falta uma poltica regulatria
O governo brasileiro no tem ainda uma doutrina para a reforma
do Estado. Tem aquela idia, afirmada pelo presidente da Repblica em
vrias ocasies, inclusive na solenidade de posse do Conselho da Reforma
do Estado, segundo a qual o Estado burocrtico e intervencionista deveria
ser substitudo por um Estado regulador. Tem uma doutrina setorial,
estabelecida pelo Plano Diretor da Reforma do Estado. Mas no tem
ainda uma concepo explcita da natureza operacional do novo Estado,
nem de que modo de regulao dever caracteriz-lo e de como essa
regulao deveria ser exercida.
O problema que, como o governo se encontra em meio a um
processo de desregulao e re-regulao de inmeras atividades, tende a
permitir que cada ato de desregulao ou privatizao seja acompanhado
de nova regulao, oriunda de concepes burocrtico-corporativas de
setores que deveriam ser, eles mesmos, objeto da desregulao,
da flexibilizao e da re-regulao. Cada nova proposta de regulao
feita sem um esforo de uniformizao de vises (sobre o novo Estado e
a nova sociedade imaginadas pelo grupo governante), de macro objetivos
e de princpios.
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No se trata de uma ortodoxia, que no funcionaria; o pressuposto
, ao contrrio, a flexibilidade. Estou falando de um conjunto coerente,
minimalista, de princpios gerais e estratgicos, que enquadrasse todas as
iniciativas governamentais de regulao quanto natureza, escopo, obje-
tivo, formato institucional e administrativo da regulao. As especificidades
seriam, evidentemente, levadas em considerao, porm, como exceo
a princpios gerais vlidos universalmente para o aparelho de Estado.
2.3. Estratgia regulatria
A existncia de uma poltica regulatria permitiria, ainda, comear
a privatizao e a desregulao com um quadro regulatrio mnimo, a ser
complementado ao longo do tempo, com base no acompanhamento do
desenvolvimento do mercado liberado, orientado pelas definies estrat-
gicas contidas na regra geral.
A re-regulao deve comear mnima, com poucas regras, de natu-
reza geral, por algumas razes importantes:
1) praticamente impossvel antecipar comportamentos, princi-
palmente nos casos de privatizao;
2) Para no pr em risco o sucesso da poltica de liberalizao,
deve-se evitar o surgimento, no curto prazo, de conseqncias negativas
imprevisveis e difceis de corrigir rapidamente. Como essas conseqncias
so altamente provveis, mas no se pode antecip-las, quanto menos
regulao, menores as chances de efeitos colaterais, na primeira fase,
que politicamente a mais crtica do processo;
3) Regulao adicional, baseada no acompanhamento do processo
concreto de desenvolvimento do setor, em novas bases, tende a ser
mais eficaz;
4) Como no dispe de informao sobre a dinmica, a lgica e as
tendncias do novo ambiente que se est criando na indstria desregulada,
a regulao prvia tende a estar contaminada pela cultura formada no
antigo quadro regulatrio, que se quer reformar.
Uma estratgia minimalista e incrementalista estaria assim se con-
trapondo velha cultura burocrtico-legislativa brasileira, que se deseja
reformar. Esta se caracteriza por ser minuciosa a priori, procurando
antecipar, nos mnimos detalhes, eventos futuros e enquadr-los na legis-
lao, o que se sabe ser impossvel; por usar conhecimentos do passado,
para regular eventos futuros, falta de informao e conhecimento sobre
o novo ambiente. O resultado inflexibilidade, burocratismo, excesso de
interveno, ineficincia e ineficcia.
Os custos dessa orientao tradicionalista para a regulao so
muito elevados, porque os efeitos colaterais da legislao se fazem sentir
muito mais rapidamente e so muito mais difceis de corrigir ex post do
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que os efeitos colaterais da ao livre de agentes econmicos no mercado.
Exceto em rarssimos casos e em circunstncias muito especiais, os resul-
tados negativos da ao dos agentes econmicos podem ser corrigidos
rapidamente, como no caso de preos abusivos, ou levam tempo para se
acumular e consolidar, permitindo intervenes antes que grandes danos
irreversveis ocorram, beneficiadas pela informao e pelo conhecimento
oriundos do acompanhamento do desenvolvimento concreto de
situaes reais.
A ao governamental tem efeitos imediatos e, em muitos casos
irreversveis, porque o governo , em mercados regulados, a mega fora
que influencia e constrange decisivamente a ao dos agentes. Estes, por
necessidade imperiosa, se adaptam ao dessa mega fora e tomam
decises em funo dela. Essa adaptao faz com que os agentes econ-
micos tomem decises de longo alcance, quase inteiramente determinadas
pelas aes estatais.
A reverso dessas decises implica em elevados custos diretos
e indiretos para os agentes privados, com repercusses negativas para os
consumidores. Como a alterao de rumo decorre de mudanas nas regras
estabelecidas pela prpria mega fora estatal, qual os agentes procuravam
se adaptar, ocorre tambm um custo poltico elevado, no s sob a forma de
perda de credibilidade, mas de deslegitimao progressiva da necessria
ao estatal. Por isto as coisas tendem a ficar como estavam no incio e as
ineficincias do excesso de regulao acabam no sendo corrigidas, seno
em prazo muito longo, em algum ciclo de grandes reformas.
Em resumo, possvel identificar e corrigir falhas decorrentes da
livre ao de agentes no mercado, antes que elas produzam danos
irreversveis. O custo poltico da nova regulao pequeno, pois a disfun-
o de mercado se justifica e a ausncia anterior de regulao qualifica a
falha como inteiramente privada.
Essas duas consideraes indicam que melhor regular menos no
princpio, para regular na medida da necessidade e no gerar efeitos
colaterais adversos de difcil correo. Um mnimo de enquadramento
doutrinrio e/ou poltico-estratgico, fixando regras para as regras, regu-
lando a regulao e definindo procedimentos mnimos comuns, faria toda
a diferena. A administrao FHC passaria a ter, efetivamente, uma po-
ltica de governo para a privatizao, a desregulao e a re-regulao, a
qual seria uma parte importante da poltica de reforma do Estado e no
apenas um conjunto de medidas estanques isoladas entre si, setorialmente
definidas, sem obedecer a uma estratgia central. Ter uma estratgia
central permite descentralizar as aes governamentais, que passam a
ser delegadas em um quadro poltico-estratgico conhecido e, portanto,
passveis de responsabilizao a qualquer momento.
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Na presena de uma poltica de governo, a estratgia incremen-
talista, que se inicia com o mnimo de regulao possvel, no precisa ser
inercial ou residual. Se estiver orientada por uma poltica, por uma viso
estratgica efetiva, nada impede que ela proceda a mudanas no patamar
de regulao, sempre que elas sejam justificadas por falhas observveis
de mercado. E, nesses saltos, o governo pode, ainda, optar por adjudicar
sanes ou restries, especficas a casos individuais, ou emitir regras
gerais, tendo em vista o carter generalizvel das falhas observadas. Isto
faz do mecanismo regulatrio um mecanismo mais inteligente, um
servomecanismo, acionado por sinais captados no prprio mercado, ao
invs de um mecanismo repetitivo, acionado pela cultura burocrtica.
3. Referncias conceituais
e comparativas
3.1. A regulao e seus efeitos
sobre transaes privadas
Regulao controle: controle de relaes transacionais. Neste
tipo de relao, no existe a possibilidade de efeitos puramente unilaterais.
A interferncia nunca se d, realmente, sobre o agente; ela incide sobre
as transaes que o agente tem com outros agentes. Logo, controle de
um lado da relao representa controle tambm do outro lado da rela-
o.
1
Quando o governo impe determinados padres para um determinado
produto, fora os consumidores a aceitarem um produto que provavel-
mente no consumiriam se tivessem liberdade de escolha. Ao regular as
caractersticas do produto, o governo forado a proibir a diferenciao
porque sabe que o consumidor no escolher o produto regulado, criando
barreiras entrada e competio.
A restrio do que pode ser vendido, uma restrio do que pode
ser comprado. Desta forma, regras para o mercado afetam o equilbrio
entre oferta e demanda, alteram a natureza das relaes de mercado e os
termos contratuais das relaes entre compradores e vendedores. Ora,
para que o Estado possa fazer este tipo de interveno, a ao regulatria
deve estar cercada de cuidados, de regras de procedimento, que garantam
a justia (fairness) e a legitimidade das decises, assim como o respeito
a todas as partes envolvidas no processo e evitem privilegiar agentes ou
firmas especficos.
Esses mecanismos de regulao da regulao consistem em
alm da reviso judicial, que deve caber em qualquer caso um
conjunto de procedimentos comuns, adotados compulsoriamente pelas
agncias regulatrias e na anlise processual das regras especficas,
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necessrias para ajustar a ao da agncia s especificidades de seu
campo de atuao, de modo a assegurar que sejam pluralistas,
transparentes e justas. Esses mecanismos podem reduzir o nvel de arbtrio,
discricionariedade e ineficincia da regulao estatal. Eles permitem
reduzir o risco de substituir falhas de mercado por falhas de governo.
So vrios os tipos de regulao, quando examinados sob a tica
das falhas de mercado que pretendem corrigir. Regulaes de preos,
entrada e qualidade de servios, geralmente no segmento de servios
pblicos, como eletricidade, telecomunicaes e dutos, tentam corrigir
imperfeies no mercado associadas a barreiras entrada. Regulaes
ambientais e de segurana de produtos se referem a externalidades, sendo
os custos produzidos por aquelas transaes para terceiros. Regulaes
sobre segurana no local de trabalho ou termos contratuais se referem a
internalidades, ou efeitos de transaes que no se refletem nos termos
de troca. Regulao antitruste tem por alvo os tipos de contratos entre
firmas e entre as firmas e seus consumidores, regulando associaes,
fuses e formao de cartis, de modo a aumentar a eficincia econmica
e aumentar a concorrncia. As conseqncias da interveno governa-
mental variam, em larga escala, se a regulao alivia ou exacerba imper-
feies de mercado ou de informao. Quando o Estado cria barreiras
entrada, exacerba imperfeies no mercado. Quando o Estado bloqueia
transaes competitivas no mercado, ele inibe os sinais do mercado e
exacerba a imperfeio de informaes. Quando o Estado elimina barreiras
entrada, ele estimula a competio.
Regulao no tem o mesmo significado em toda parte. Por isto
existem modelos regulatrios muito distintos. O fato de que todos estejam
sob processo de reforma, indica que todos eles respondiam, de alguma
maneira, a requisitos scio-econmicos e tecnolgicos, hoje superados.
Nos EUA, ela tem um sentido bastante especfico, que associa a idia
de regulao existncia de um rgo regulador, com caractersticas
poltico-administrativas bem definidas. O grau de estatismo da socie-
dade estadunidense sempre foi, historicamente, muito menor do que nos
pases europeus.
Na Europa, a noo de regulao abrange todo o campo de inter-
veno estatal, por legislao, governana ou controle social. A reforma
regulatria, nesses pases, mais ampla e profunda, exigindo liberalizao
de mercado, privatizao, desregulao e re-regulao. No Japo, a maior
parte da idia de regulao est submetida idia de poltica industrial,
implementada por agncias estatais, como o MITI e por empresas estatais.
A reforma regulatria tambm requereu privatizao, desregulao e
regulao, mas no necessariamente liberalizao de mercados
2
. No caso
dos EUA, a liberalizao no era to necessria, porque se tratava de uma
das mais (seno a mais) abertas e liberais economias do mundo. Mesmo
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assim, tem havido ampla desregulao e a lei recente de telecomunicaes
abre os mercados do setor de forma indita. Na Europa, a necessidade de
liberalizao foi determinada pela Unio Europia.
No caso brasileiro, estamos falando de uma tradio de extensa e
profunda interveno do Estado, na maioria dos casos acompanhada de
um tipo de regulao, quase sempre de natureza burocrtica. H pelo
menos seis grandes reas de regulao na tradio brasileira, nenhuma
delas inteiramente reformada ainda.
A primeira, associada presena de empresas estatais na produo
de bens ou servios.
A segunda, associada ao controle das importaes, por meio de
proibies e/ou quotas e por meio de tarifas. A abertura reduziu muito
sua fora, assim como a extino da CACEX, mas a cultura permanece
viva em vrios setores do Estado brasileiro.
A terceira, de poltica industrial, hoje mitigada, mas dando sinais de
revigoramento, via cmaras setoriais e boa parte da ao do MICT e da
Secretaria de Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda
(que tambm interfere em preos). Implica em restries entrada, tarifas
de importao, estmulos institucionais exportao, administrao de
oferta, regulao de insumos, licenciamentos, tendo tido o seu pice
poca do conjunto burocrtico CACEX/CDI/CPA/INPI, incluindo tam-
bm o BNDES e outras agncias de poltica setorial ou fomento, algumas
j desaparecidas.
A quarta, de preos, hoje com funes residuais, mas englobando
todo o aparato oriundo do complexo CIP/SUNAB que continua existindo.
Alm disto, h os rgos setoriais, como o DNAEE e o DNC, que regulam
os preos de setores monopolizados, no todo ou em parte, pelo Estado e
que esto passando por alguma mudana, para regular os setores priva-
tizados ou desmonopolizados.
A quinta, de regulao antitruste, um misto de velhas instituies
getulistas, como o CADE, e legislao recente. Tem sido objeto perma-
nente de controvrsia.
A sexta, social, ambiental, de defesa do consumidor, trabalhista.
De todas estas reas, talvez a que inspire mais cuidados, seja a que
est sendo objeto de desmonopolizao ou privatizao. As reas estati-
zadas so de regulao estatal, porque na quase totalidade dos casos a
estatizao decorreu de monoplios legais, portanto barreiras institucionais
entrada. O princpio de que uma restrio pelo lado da oferta implica
em restries pelo lado da demanda, tem muita importncia neste caso.
A existncia de um monoplio estatal veda aos consumidores brasi-
leiros a possibilidade de terem acesso a bens e servios diferentes daqueles
que a empresa estatal pode ou deseja ofertar. Em alguns casos, a presena
de uma empresa estatal portanto, dispensada de seguir parmetros de
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mercado incentiva o estabelecimento de outras regulaes, a ttulo de
poltica industrial ou energtica ou ambiental, por exemplo, que restrin-
gem, ainda mais, a liberdade dos consumidores. Casos clebres so os
carros a lcool e a adio de lcool gasolina.
A privatizao se d, portanto, freqentemente, em mercados, diga-
mos, hiper-regulados, que requerem ampla desregulao, para que se crie
um ambiente propcio ao privada. Os formatos que vm sendo pro-
postos para regulamentar a privatizao, no chegam a desregular efetiva-
mente os mercados, mantendo graus muito elevados de regulao a priori
e regulao segundo o quadro conceitual do passado. Isto est evidente
no projeto da reforma do DNAEE, nas telecomunicaes, no edital para a
privatizao da RFFSA, que chega a fixar tarifas, quando a tendncia mun-
dial de preos livres
3
.

Alis, tambm, no setor eltrico, onde ainda persistem
monoplios naturais e a regulao se faz necessria, h razes para rever o
arsenal regulatrio, luz de vrias mudanas importantes, o que no est
contemplado no projeto para reformulao do DNAEE
4
.
3.2. Regulao, desregulao, re-regulao
difcil, seno impossvel, estabelecer novos princpios e novos
formatos regulatrios, na presena das velhas estruturas regulatrias,
intervencionistas e estatistas. Por isto, as estratgias mais bem sucedidas
tm sido as de re-regulao, isto , nova poltica regulatria, aps a efetiva
desregulao do setor. A desregulao no um processo trivial. Ela
incorre nos custos, aludidos acima, de reformar ou descontinuar instru-
mentos e polticas, aos quais mercados e agentes haviam se adaptado.
Gera, portanto, novos custos de readaptao, perdas para os agentes menos
capazes de se adaptar ao novo ambiente e custos polticos, decorrentes
da oposio de interesses associados ao status quo ante. Esta oposio,
geralmente, gravita em torno da prpria agncia que implementa a poltica
e se constitui no centro da contra-reforma
5
.
Tanto a desregulao como a re-regulao tm histrias diferentes
em diferentes pases. Nos EUA, a desregulao das telecomunicaes, a
mais celebrada, resultou de um acordo em juzo, consubstanciado em uma
sentena judicial, no quadro de um prolongado processo baseado na legis-
lao antitruste. J a desregulao dos transportes por caminho
(trucking) e das ferrovias decorreu de decises da prpria agncia regu-
latria, a Federal Trade Commission, que chegou concluso de que
mudanas no ambiente econmico haviam eliminado as razes da regu-
lao, tal como era praticada antes
6
.
No Japo, a desregulao e privatizao das telecomunicaes
surgiram como recomendao da Comisso da Reforma Administrati-
va
7
. A NTT privatizada mantm, at hoje, vantagens monopolistas. Este
28
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ano, o governo japons iniciou uma srie de revises na regulao das
telecomunicaes, que tm por objetivo reduzir, se no eliminar essas
vantagens da NTT sobre seus competidores.
Na Inglaterra, foi resultado da poltica de ultraliberalizao
thatcherista. Na Frana e na Alemanha, a privatizao e desregulao
das telecomunicaes esto sendo determinadas por decises associadas
s recomendaes da Comisso da Comunidade Europia.
A re-regulao tem seguido basicamente duas linhas distintas. Na
primeira tipicamente o que ocorreu com as telecomunicaes nos EUA,
onde o setor era privado a desregulao, na primeira etapa, no foi
substituda por novas regras, j que decorreu fundamentalmente da apli-
cao de medidas antitruste, forando a ciso de empresas e fixando
limites integrao e/ou diversificao das atividades das empresas
resultantes das cises. O quadro regulatrio, a cargo da Federal
Communications Commission FCC, permaneceu praticamente
inalterado at recentemente, quando o presidente Clinton sancionou a
nova lei de telecomunicaes, que liberaliza radicalmente o setor e eleva
a competio em todos os segmentos; trata-se de re-regulao associada
desregulao. No primeiro estgio, houve uma elevao muito acentua-
da da taxa de competio nos mercados desregulados, com vrias novas
entradas. Agora, o novo ambiente assim criado comea a requerer uma
reforma regulatria propriamente dita, nas regras que regulam a opera-
o das indstrias, a cargo da FCC.
Na segunda, da qual o Japo e a Europa so exemplos, a priva-
tizao requereu desregulao, pois empresas estatais tendem a ser mais
minuciosamente reguladas do que empresas privadas; e re-regulao,
criando regras mais adequadas ao novo caso. O quadro regulatrio de
mercados onde prevaleciam monoplios e monopsnios estatais, no
implementvel em um mercado privado, a menos que se deseje que empre-
sas privadas se comportem como se fossem estatais, o que geraria mais
custo social e ineficincia, do que se permanecesse o controle estatal. A
privatizao requer, portanto, uma reforma completa do aparato
regulatrio, compreendendo a desregulao, ou seja, o desmonte e a
descontinuao do aparato regulatrio existente, e a re-regulao, a criao
de um novo sistema regulatrio. neste caso que se aplicam as estratgias
minimalistas com mximo sucesso. E este o caso do Brasil.
3.3. Resoluo de conflitos regulatrios
O processo regulatrio freqentemente suscita fortes conflitos de
interesses, tendo que se tornar tambm um processo de resoluo de
conflitos. Nos EUA, as agncias regulatrias so mais impositivas; suas
regulamentaes no nascem de negociaes entre as partes. A resoluo
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RSP
de conflitos se d por reviso judicial ou por apelao das partes que se
consideram afetadas
8
. No Japo, ao contrrio, a regulao nasce de
consensos formados por negociao e, nem por isto, so menos exigentes.
Na tradio brasileira, a burocracia tem sido todo-poderosa. Apenas
recentemente, as empresas comearam a buscar a via judicial, para con-
testar determinaes tecno-burocrticas. Freqentemente, os conflitos
so resolvidos sem regras claras, sem transparncia processual
9
,
mediante presso dos interessados sobre distintos nichos da hierarquia
burocrtica. Esta modalidade burocrtica de resoluo de conflitos, alm
de no-democrtica, incentiva uma srie de vcios no relacionamento da
burocracia com grupos de presso e das prprias autoridades governa-
mentais com ncleos especficos de interesses. O estabelecimento de
mecanismos, princpios e regras transparentes para apelao e reviso
de decises regulatrias reduz consideravelmente esses riscos.
O caso recente de deciso do CADE contestada pelo grupo
Gerdau e que suscitou a interferncia do ministro da Justia, mediante uma
interpretao controversa da legislao, a qual procurava, de fato, afirmar
a autonomia do conselho em relao ao ministrio , ilustra bem as
disfunes decorrentes da opacidade dos procedimentos, m definio das
regras e, na verdade, da ausncia de um cdigo de procedimentos admi-
nistrativos, regulando a relao entre reguladores, regulados e consumi-
dores. O caso se torna um exemplo agravado, quando pretexto para uma
alterao na legislao e no desenho institucional da regulao antitruste,
totalmente casustica, estimulada por este fato e por processos conjunturais,
que esto promovendo reestruturaes setoriais, mediante fuses e aquisi-
es. De fato, h evidncia suficiente para afirmar que a maioria dos casos
de fuso de empresa no tem efeitos inibidores da competio, porque
neles no se verifica a presena de barreiras entrada
10
. Mas a legislao
antitruste e as formas de sua implementao devem ser formuladas com
base em cogitaes que transcendem a conjuntura e integrarem a reforma
regulatria, em particular, e a reforma do Estado, em geral, pelas razes j
apresentadas aqui, conferindo a este modo de regulao a centralidade
necessria aos novos modelos de Estado e de economia.
3.4. Novas tendncias na regulao
A regulao se faz por um conjunto de razes. Algumas delas,
cada vez menos, justificam a interveno do Estado. O caso mais clssi-
co de regulao justificada o do monoplio natural, decorrente de eco-
nomias de escala. Esta foi a razo para a regulao ou estatizao de
setores como eletricidade, telecomunicaes, gs natural, gua e trans-
portes, principalmente, ferrovias, canais e dutovias.
30
RSP
Em todos eles, mltiplas entradas levariam duplicao onerosa
de redes de transmisso e outros equipamentos, como a malha ferroviria
e dutos. Por isto, o governo regula preos, servios e entradas. O mono-
plio natural se caracteriza pela existncia de barreira entrada, sob a
forma de custos de produo no-recuperveis, especficos quele merca-
do em particular (sunk costs), nos quais o entrante deve incorrer, mas
que no se aplicam s firmas j estabelecidas. A construo de uma
malha ferroviria ou de uma rede de transmisso de eletricidade, por
exemplo, tem estas caractersticas. Mas nem sempre custos fixos elevados
ou economias de escala representam barreiras entrada. o que uma
grande quantidade de pesquisas em organizao industrial tem mostrado.
Muitos dos mercados que exibem grandes economias de escala ou altos
custos fixos, so estruturalmente contestveis, isto , abertos compe-
tio. S a existncia de sunk costs constitui efetiva barreira entrada.
Nos outros casos, a tecnologia produtiva est disponvel a entrantes
potenciais, fazendo com que entradas e sadas no tenham custos.
Mudanas tecnolgicas esto reduzindo consideravelmente o efeito
de economias de escala e custos irreversveis sobre o comportamento
das empresas, em muitos mercados , e abrindo oportunidades de compe-
tio eficiente nelas. Alm disso, medida em que se consegue com-
preenso mais acurada da dinmica desses mercados, particularmente
da proviso da infraestrutura de servios, o modo tradicional de regulao
de monoplios naturais tem sido objeto de considerao crtica e mudan-
a institucional. Embora no seja possvel desregular todo o mercado,
existem vrias possibilidades de desregulao parcial. A separao ver-
tical, por exemplo, feita nas telecomunicaes dos EUA, permite desre-
gular o mximo, deixando apenas a parte irredutvel a rede fsica local
ainda regulada. Nova regulao procura evitar a reintegrao vertical
das firmas. Nas ferrovias, os segmentos competitivos podem ser
desregulados, pois os custos fixos no tm mais impacto, no novo ambi-
ente competitivo, sobre a formao de preos. A seguir sumario, com
brevidade, as principais tendncias nos mercados mais importantes de
servios pblicos.
3.4.1. Telecomunicaes
Nas telecomunicaes, s existe justificativa para regulao
extensiva parcialmente nos servios bsicos locais. Os servios de
longa distncia, a produo de equipamentos, transmisso de dados e
demais servios de maior valor agregado, j no se incluem mais, nem
parcialmente, no conceito de monoplio natural, pois se tornaram estrutu-
ralmente competitivos. Da a ampla privatizao e desregulao que se
promove mundialmente.
31
RSP
Nos servios bsicos, de telefonia a cabo, pode-se observar eco-
nomias de escala e escopo muito considerveis, que produzem custos
unitrios decrescentes associados ao tamanho e abrangncia do servio.
O conjunto de vantagens associadas a escopo, escala e centralizao de
planejamento e gesto, somadas aos custos fixos irrecuperveis, criam
barreiras efetivas entrada. Os servios de telefonia local ainda retm,
portanto, boa parte das caractersticas de monoplios naturais, no patamar
tecnolgico em que se encontram os sistemas de ponta hoje. Entretanto,
a emergncia de meios competitivos de acesso comunicao local
aumentaram, significativamente, o potencial de entrada ou competio
nos mercados locais (a telefonia celular e o sistema por microondas so
exemplos) e devero comear a mudar a lgica desses mercados, me-
dida em que os custos incrementais para os diferentes meios de proviso
de acesso local convirjam, ao longo do tempo. As tendncias regulatrias,
nesses mercados em mudana acelerada, so trs: 1) separao vertical
(desverticalizao), desregulando os servios interurbanos e internacionais,
a produo de equipamentos e terminais, todos os servios de maior valor
agregado, como transmisso de dados, que so estruturalmente competi-
tivos no atual patamar tecnolgico; 2) estabelecimento como foco
regulatrio de restrio integrao vertical de provedores locais que,
por ainda terem caractersticas de monoplios naturais, poderiam discri-
minar entre provedores de acesso interurbano ou internacional, o que
constituiria abuso de poder de mercado; 3) por princpio, no restante das
medidas regulatrias, implementao de um controle distncia, permi-
tindo maior flexibilidade s firmas, para que possam se adaptar mais rapi-
damente ao ambiente em mudana
11
.
3.4.2. Ferrovias
Nos transportes ferrovirios, as caractersticas estruturais, que
levaram regulao e estatizao, so as indivisibilidades, economias
de escala e escopo muito generalizadas e abrangentes, bem como os
altos custos de entrada.
Contudo, com o desenvolvimento dos sistemas de transportes e as
mudanas tecnolgicas que produziram amplas possibilidades de
relocalizao de plantas industriais, muitos segmentos ferrovirios j no
tm a liberdade de fixao de preos do passado. S naqueles segmentos
em que se verifica a presena de barreiras entrada e ausncia de concor-
rncia de outros meios de transportes, as firmas continuam sendo capazes
de auferir rendas monopolistas.
Apesar dos elevados sunk costs, custos irreversveis e irrecu-
perveis, e da longevidade do capital ferrovirio, as ferrovias se transfor-
maram em mercados estruturalmente muito mais competitivos do que se
32
RSP
imagina. Isto , os servios ferrovirios se tornaram contestveis. A intensa
competio intermodal (rodovirio, dutovirio e aquavirio), intramodal
(entre diferentes agentes ferrovirios, onde os monoplios legais foram
quebrados), geogrfica e por produto, reduziu significativamente as vanta-
gens de economias de escala e alterou o processo de formao de preos,
que no obedecem mais a parmetros associados ao custo fixo, mas a
diferenas de demanda, de natureza de produto e de custos marginais.
Adicionalmente, a possibilidade de contratos entre a ferrovia e
diferentes agentes ferrovirios, em termos individualizados, estabelecen-
do condies e mecanismos compensatrios especficos, permite maior
competitividade e operaes rentveis, onde j no mais possvel auferir
rendas monopolistas e a inflexibilidade regulatria ou a gesto estatal pro-
duzem rentabilidade negativa.
As tendncias regulatrias so: 1) privatizao; 2) separao das
linhas em unidades independentes de negcios, como fez a British
Railway; 3) acesso competitivo para diferentes transportadores s linhas
ou, quando cada transportador proprietrio de linhas especficas, asse-
gurar acesso de uns s linhas dos outros, como se faz nos EUA, onde h
grande freqncia de contratos entrelinhas e comutao recproca, em
muitos casos voluntrios, em outros por mandato regulatrio; 4) separao
entre o atacado, submetido a regulao branda, que opera a rede, e o
varejo, constitudo por transportadores privados, provedores de servios
multimodais (trens, caminhes, barcaas) e livres de regulao; 5) adminis-
trao por pedgio, na qual o proprietrio da linha administra a rede fixa,
qual usurios autorizados tm acesso competitivo, mediante o paga-
mento de pedgio. Desta forma se separa a operao de transporte da
gesto da rede fixa, uma tendncia que se observa na Comunidade Euro-
pia e em partes do Reino Unido. Cada opo depende da natureza dos
mercados, da extenso e qualidade de rede fixa, do grau de contestao
estrutural j existente
12
.
No caso brasileiro, est se andando contra a tendncia, com
a obsesso pela regulao dos preos. A participao da ferrovia no trans-
porte de cargas muito pequena, quando comparada mdia internacional.
Nem vantagens de distncia a RFFSA aproveita: a participao no trans-
porte de cargas cai, aps 500 quilmetros de distncia, quando em toda
parte aumenta. Trata-se de um mercado contestado, portanto sob presso
competitiva, cuja poltica de preos ser para ganhar market-share e nunca
para auferir rendas monopolistas, que inexistem. Mesmo nos produtos que
tm participao elevada no movimento da RFFSA, por causa de suas
caractersticas minrio de ferro (41%) e combustveis (30%) ela
sofre condicionamentos por parte dos clientes, que a impedem de praticar
preos em funo do poder de mercado. Portanto, regular preos, antes
mesmo de privatizar as ferrovias, um equvoco.
33
RSP
3.4.3. Eletricidade
A proviso de eletricidade o setor mais controverso, atualmente,
no que se refere aos modelos institucionais. No h consenso sobre o
benefcio da privatizao, sobretudo na distribuio. A gerao conside-
rada um segmento competitivo, que pode ser privatizado e submetido a
regulao mais distncia, focada nos parmetros de preo um assunto
extraordinariamente controverso, onde as evidncias e anlises so
inconclusivas sobre o melhor sistema de orientao da formao de preos
e de investimento
13
.
A transmisso o segmento em que os elementos de monoplio
natural so mais fortes e no pode ser desregulada. No h consenso
sobre os benefcios de sua privatizao. A desverticalizao parece ser
mais consensual, separando a transmisso da gerao e da distribuio.
A contestabilidade do sistema de transmisso, que o tornaria relativa-
mente competitivo, depende da existncia de um mercado de altos volumes
(bulk market) significativo. A possibilidade de acesso de terceiros s
redes de transmisso, nos mercados de elevado volume e nas linhas de
alta voltagem, pode aumentar o grau de competitividade no sistema, aumen-
tando a eficincia-preo e reduzindo o nvel de subsdios cruzados.
A distribuio, um monoplio natural, o segmento mais complexo
para reformar; requer regulao adequada e no h evidncia conclusiva
acerca dos benefcios de sua privatizao. Em alguns casos, a segmentao
do mercado separando os de baixo volume abaixo de 100 kw , que
devem permanecer regulados ainda que privatizados, dos mercados de
alto volume acima de 100 kw , que so desregulados e mais facil-
mente privatizados, parece dar resultados positivos, do ponto de vista de
eficincia e rentabilidade.
As tecnologias de co-gerao reduziram o efeito das economias
de escala, em vrios segmentos, e permitem introduzir presses competi-
tivas no sistema.
A melhor evidncia a respeito do sistema eltrico de que sua
eficincia e os benefcios ao consumidor dependem menos do tipo de
propriedade das empresas estatal ou privada e muito mais da quali-
dade da regulao. Empresas pblicas bem administradas podem, pelo
menos, igualar o desempenho mdio de empresas privadas. As privadas
tm melhor desempenho nos mercados mais competitivos, por isso h
mais consenso sobre a privatizao da gerao, do que da transmisso e
distribuio, que so menos competitivos. Mas a chamada eficincia
alocativa depende fundamentalmente da regulao.
Trs pases reformaram radicalmente seus sistemas eltricos, alte-
rando os modos de propriedade e regulao: Inglaterra, Chile e Argentina.
Nestes pases houve desverticalizao, privatizao, desregulao e
34
RSP
re-regulao. Os resultados indicam que os efeitos da desverticalizao,
da desregulao e da re-regulao tm sido mais importantes, at agora,
do que os da privatizao. Mais que isto, as evidncias indicam que a
reestruturao prvia do setor aumenta significativamente as chances de
sucesso, como se fez na Inglaterra, que primeiro desverticalizou o setor
eltrico, segmentou os mercados, estabeleceu novos princpios regulatrios
e s depois privatizou.
A Nova Zelndia promoveu uma reforma do processo regulatrio,
desregulando e re-regulando, principalmente na gerao e na transmisso.
A distribuio no foi alterada. O novo sistema desverticalizado, mas as
empresas estatais no foram privatizadas. O segmento de gerao tor-
nou-se competitivo e foram eliminadas as barreiras entrada de gerado-
res privados. O segmento de transmisso foi organizado como empresa
estatal. A distribuio, que municipal, no foi alterada, mas foram elimi-
nadas as barreiras entrada de distribuidores privados. Como as mudanas
so recentes, ainda no h avaliaes sobre o seu desempenho. O novo
princpio regulatrio neozelands requer que o regulador focalize sua ativi-
dade nas condies de entrada e sada, tecnicamente na contestabilidade,
procurando garantir condies justas de entrada em qualquer parte do
mercado regulado.
H alguns critrios gerais consensuais para a regulao do setor
eltrico, mas observa-se na prtica uma diversidade considervel nos de-
senhos institucionais da regulao.
O primeiro critrio bsico que se encontre um sistema de
parmetros para os preos, que equilibre os interesses dos consumidores
e a necessidade de garantir o autofinanciamento do sistema.
O segundo princpio que a regulao no iniba incentivos eficin-
cia operacional e ao investimento, no que se refere escolha de localiza-
o, escala, custos e inovao.
O terceiro que as regras sejam estveis e sua reviso, com base
em mudanas no ambiente, devam ser transparentes e negociadas. Normal-
mente, contratos de concesso so os melhores instrumentos para isto e a
mudana de regras deve se fazer com o consentimento dos concessionrios.
O quarto que o desenho do rgo regulador deve evitar sua captura
pela indstria ou pela burocracia governamental do setor, ter autonomia
assegurada e um processo decisrio aberto, que garanta acesso aos con-
sumidores.
O exemplo mais radical o da Nova Zelndia, que promoveu
uma importante reforma no sistema eltrico e que transferiu o poder
regulatrio para a Comisso de Comrcio, responsvel pela regulao de
atividades comerciais em geral. Ao afastar-se do modelo do regulador
especializado, reduziu consideravelmente o risco de captura do regulador
pelo regulado.
35
RSP
No Brasil, a tendncia apresentada pelo anteprojeto para reestru-
turao do DNAEE mostra pouca sensibilidade em relao s
evidncias e tendncias internacionais.
Em primeiro lugar, no Brasil se procura imaginar o rgo regulatrio e
um complexo sistema regulatrio, antes de decidir sobre a reestruturao
concreta do setor. Trata-se de um exerccio destinado ao fracasso, pois no
possvel antecipar a dinmica futura do setor, tendo em vista que ele mudar
com a desregulao e parcial privatizao. Alm disto, as reformas recentes,
na escala mundial, indicam que pode haver mudanas comportamentais,
gerenciais e tecnolgicas que alteraro ainda mais o ambiente.
Em segundo lugar, o anteprojeto no atende aos princpios funda-
mentais de desburocratizao da regulao, transparncia do processo
decisrio, acesso de consumidores e de deciso colegiada.
Em terceiro lugar, o anteprojeto no s no assegura autonomia ao
novo rgo gestor que de fato no novo, apenas sua legislao est
sendo alterada como cria condies para a captura do regulador pelo
regulado, como alis tem sido a regra no Brasil, principalmente nos seg-
mentos estatizados do mercado.
Em quarto lugar, o anteprojeto no crias condies necessrias
para a obteno independente e tecnicamente qualificada de informa-
es estratgicas sobre o setor, provavelmente o aspecto mais importante
dos novos modos de regulao.
Com todas essas deficincias, se aprovado o projeto, influenciar
restritiva e negativamente a reestruturao do setor.
4. Elementos para a reforma
regulatria do Estado
A regulao, freqentemente, assume a natureza de um processo
de formao de coalizo, por negociao, envolvendo consumidores,
firmas e agncias regulatrias. O processo administrativo da regulao
envolve interaes diretas entre agncias, consumidores e firmas. Mesmo
que as coalizes sejam implcitas ou uma das partes seja desconsiderada,
no processo, em termos virtuais e de suas conseqncias concretas,
o processo regulatrio tem esta caracterstica de potencial de coalizao.
No raro, nos casos em que essa coalizo no ocorre e o ato regulatrio
no observa estritamente parmetros tcnicos e de objetividade,
universalidade e eqidade nos seus efeitos, certo que ter ocorrido um
conluio entre a agncia regulatria e uma das partes, em detrimento
das outras ou a captura do regulador pelo regulado. O desenho da regulao
deve estar primariamente voltado para, do lado substantivo, criar condi-
es de que o regulador possa eliminar ao mximo as restries
36
RSP
concorrncia, que esto produzindo falhas de mercado; ou evitar ao
mximo que uma firma monopolista obtenha rendas extraordinrias, deri-
vadas de sua posio de mercado, diante de barreiras irremovveis en-
trada. Pelo lado processual, deve evitar ao mximo o conluio entre o
regulador e uma das partes e a captura do regulador pelo regulado ou por
interesses corporativos ou polticos.
H muitas questes substantivas da regulao que so extrema-
mente relevantes e contribuem para definir o modo de regulao. Entre
as de natureza mais tcnica, sem querer ser exaustivo, esto: o escopo da
regulao, os mecanismos regulatrios, a escolha entre preos regulados
e preos livres, parmetros para preos regulados, barreiras entrada e
sada vs. livre entrada e sada.
Mas, sem dvida, hoje, o fator substantivo distintivo da regulao
a prioridade conferida aos mecanismos de mercado e quelas alterna-
tivas regulatrias que mais se aproximem destes mecanismos ou aos meca-
nismos estatais convencionais de controle do mercado. Aqui se d a
primeira distino importante, entre a regulao orientada para o mercado
e a regulao estatstica. claro que a regulao orientada para o mercado
tem o consumidor como foco principal e procura promover seus interesses
implantando a concorrncia, como forma de eliminar as falhas de mercado.
O outro conjunto crtico de fatores, que diferencia a velha da nova
regulao, tem a ver com questes processuais, isto , relativas aos proce-
dimentos decisrios, ao grau de acesso das partes ao regulador e ao grau
de transparncia das decises. Os processos regulatrios fechados,
caracterizam o modelo burocrtico-autoritrio, intervencionista e de alta
discricionariedade. Os processos abertos caracterizam os modelos de
regulao democrtica, voltada para o cidado-consumidor.
A natureza das relaes regulatrias, que implicam formao
de coalizes e resoluo de conflitos, estabilidade de regras e flexibili-
dade para adaptao ao ambiente em mudana, cria forte exigncia de
regras processuais.
Essas regras tm, por objetivo, regular a regulao, garantindo
a estabilidade de regras operacionais, a transparncia de procedimentos,
a busca aberta de informaes e a deciso pluralista. Aqueles modelos,
que so capazes de maximizar esses atributos, emergem como o melhor
formato possvel para evitar o poder excessivo da burocracia e a captura
da agncia por grupos de interesses constitudos por aqueles que so os
objetos da regulao a sndrome do controlato controlatore.
A transparncia de procedimentos, assegurada por audincias pbli-
cas, ampla publicidade das decises e dos procedimentos decisrios,
permite o estabelecimento de contenciosos em relao s decises das
agncias regulatrias. Na regulamentao da regulao, devem constar
sempre, com clareza, as regras que asseguram a contestao de quaisquer
37
RSP
das partes que se julguem prejudicadas sobretudo consumidores e
os procedimentos decisrios para resolver o conflito.
A busca aberta de informaes talvez seja o ponto nodal que
determina a qualidade da regulao, permitindo minimizar seu carter
discricionrio e o vis em favor de quaisquer grupos. No raro ver
o governo tomar decises regulatrias protecionistas, por exemplo
com base exclusivamente nas informaes da indstria beneficiria.
A obrigao de que a deciso seja tomada com base em informaes
plurais sobretudo, abrindo espao para a contestao daquelas gera-
das pelo grupo de interesse que advoga a medida, via levantamentos pr-
prios e conforme a abrangncia e relevncia da medida, por meio de
audincias pblicas reduz a margem de risco de favorecimento injusto
de qualquer grupo pelo Estado.
claro que no basta fazer audincias pblicas. preciso que a
audincia siga procedimentos que forcem a pluralidade e o contencioso.
O regulador precisa, por isto, no s dar publicidade da audincia, mas
estimular a participao de outros grupos cujos interesses possam ser
afetados pela deciso, e de especialistas independentes que possam ajudar
a avaliar a fidedignidade das informaes que esto sendo prestadas.
O Administrative Procedures Act, nos Estados Unidos, que
regula as agncias reguladoras, determina, por exemplo, que cada agncia
d a uma pessoa interessada o direito de peticionar para que uma regra
seja implementada, emendada ou repelida. As agncias devem dar, segun-
do o APA, a indivduos interessados uma oportunidade de participar no
processo de feitura das regras, por meio da apresentao, por escrito, de
dados, pontos de vista e argumentos, com ou sem a oportunidade de
apresentao oral, durante o processo formal de deciso.
Os crticos desse tipo de procedimento argumentam que ele conso-
me tempo e recursos, tanto da agncia que promove audincias pblicas
quanto das partes interessadas. H duas boas razes que justificam esse
custo: 1) o estabelecimento de procedimentos formais, com a oportuni-
dade para expresso de pontos de vista diferentes, permite que o proces-
so decisrio de agncias regulatrias atenda o mximo possvel
observncia dos requisitos legais, do due process of law; 2) as decises
governamentais so influenciadas por informaes de terceiros; logo a
proviso competitiva de informaes e argumentos, por grupos ou indiv-
duos defendendo posies contrrias, aumenta a probabilidade de uma
deciso mais equilibrada e justa.
A tendncia majoritria de adoo da deciso colegiada, em
rgos regulatrios, segue o mesmo princpio e garante o pluralismo
decisrio: reduzir o peso de um s indivduo o chefe da agncia
regulatria e da prpria burocracia, abrindo espao para que distintas
vises competitivas influenciem diferentes decisores, obrigando a uma
38
RSP
busca de consenso, por conflito e negociao, que permita um equilbrio
de informaes, argumentos e critrios. Os colegiados devem ter seus
membros escolhidos por critrios objetivos, entre profissionais de reconhe-
cida qualificao. No Brasil, o chamado notrio saber, muito freqente-
mente, designa indisfarvel incompetncia e bvio personalismo nas
escolhas governamentais.
A regulao autoritria impede o contencioso; a democrtica busca
o contencioso, como meio de informao e equilbrio. Em muitos casos a
agncia se torna um mediador entre as partes. Mas, para isto, preciso
que esteja eqidistante das partes.
A eqidistncia das partes e o equilbrio pluralista de interesses
no se obtm apenas com a deciso colegiada. preciso que o colegiado
tenha autonomia mnima garantida, em relao a burocracias setoriais e
aos regulados. Esta autonomia, difcil de se obter na prtica, pressupe,
no mnimo, a existncia de trs elementos. Primeiro, o insulamento finan-
ceiro do rgo regulador, que alm de oramento prprio deve ter fonte
prpria de receita, oriunda do mercado regulado. Segundo, o insulamento
administrativo em relao burocracia ministerial, com seu prprio quadro
tcnico-administrativo, o qual, para impedir o conflito de interesses, no
deve poder transitar, pela via de requisies e emprstimos, entre as em-
presas estatais e os departamentos ministeriais do setor. E terceiro, uma
regra que procura reduzir os riscos de relacionamento promscuo e de
captura do regulador por interesses especficos, seja da burocracia, seja
dos regulados.
H razes ponderveis, no que diz respeito autonomia, para que
se examine a separao de funes, no mbito da ao regulatria do
Estado, deixando a cargo de uma agncia, as funes administrativas e
de formulao de regras, e a um colegiado qualificado, as funes pol-
tico-estratgicas, de avaliao das regras em relao aos princpios
substantivos e processuais da poltica regulatria do Estado, bem como as
adjudicativas, tais como deciso sobre casos concretos, convocao de
audincias pblicas para examinar a propriedade das decises regulatrias
relativas a julgamento de pleitos e recursos de partes afetadas e consumi-
dores descontentes.
Neste caso, a agncia localizada funcionalmente no ministrio
ou departamento apropriado, com estatuto de autonomia cuidaria da
administrao e acompanhamento da poltica regulatria para o setor e
da formulao de novas regras ou alterao das existentes, para adapt-
las ao ambiente em mudana e corrigir desenvolvimentos inibidores
da concorrncia ou lesivos aos consumidores. Estas regras, antes de trans-
formadas em resolues impositivas, devem ser submetidas aprovao
do colegiado pertinente. Os colegiados deveriam ficar localizados
funcionalmente na chefia executiva, embora com direito a utilizar os
39
RSP
recursos tcnicos e financeiros da agncia regulatria pertinente. Mas, o
apoio administrativo deveria ser dado por um departamento especfico do
gabinete executivo.
As mesmas razes indicam que a regulao deve se fazer por
delegao. Portanto a legislao autorizativa deve ser mais de proce-
dimentos e princpios, eximindo-se, ao mximo, de fixar parmetros
ou estabelecer concretamente regras que tenham efeitos regulatrios
diretos sobre os preos ou entradas, por exemplo , deixando que a
agncia, com autonomia, defina o modo de regulao mais apropriado,
mediante aprovao poltico-estratgica do colegiado pertinente, luz de
um cdigo regulatrio da regulao.
Em muitos casos, h conflito de objetivos nas aes de diferentes
rgos regulatrios, em um mesmo mercado. o que ocorre, por exemplo,
nos EUA, na rea financeira, em que atuam vrias agncias diferentes,
entre elas a SEC Securities Exchange Commission, que regula o
mercado de aes, a CFTC Commodities and Futures Trading
Commission, que regula o mercado de futuros e commodities, o Federal
Reserve Board e a FDIC Federal Deposit Insurance Corporation,
que atuam no mercado bancrio. O Congresso e o Executivo estudam a
criao de uma Comisso de Superviso das Polticas Regulatrias para
o Mercado Financeiro, composta por representantes daquelas agncias e
de outras agncias de regulao financeira, para compatibilizar procedi-
mentos regulatrios e eliminar conflitos de objetivos e polticas.
A idia de possibilitar a criao de colegiados intra ou inter-setoriais,
sob orientao de uma instncia do governo, com atribuies para formular
a poltica de desregulao e desestatizao, tem muitos adeptos, faz
muito sentido.
Este um dos pontos mais importantes para balizar a ao do novo
Estado a busca de coerncia e estabilidade de regras que requer
um esforo permanente de definio e redefinio de polticas, isto ,
coordenadas estratgicas, princpios e procedimentos para a ao estatal
em um determinado setor de atividade social ou econmica.
No Brasil, a falta de poltica e a incoerncia nascida da m definio
de objetivos e funes, bem como da justaposio e conflito de competn-
cias, desacreditaram a idia dos colegiados, aos quais cabia promover a
articulao entre vrios rgos de governo. Articulao uma palavra
vazia de significado que, geralmente, indica problemas insolveis exceto
por reforma administrativa, no raro com extino de um ou mais dos
rgos a serem articulados. Colegiados devem ter poderes para pr em
prtica a definio estratgica de procedimentos e regras processuais que
reduzam o grau de arbtrio da ao estatal, aumentem a estabilidade das
regras e enquadrem politicamente a ao estatal, submetendo-a ao controle
social indispensvel e regulao poltico-administrativa dos governantes.
40
RSP
Esse enquadramento poltico-estratgico da ao do Estado permite a
autonomia das agncias, mediante a delegao de poderes e a reduo da
mincia legislativa, porque o controle processual substitui com vantagem as
restries substantivas, pelas quais a lei chega a fixar, por exemplo, tarifas
que devem ser, por definio, flexveis. Articular significa no ter poder
algum. Propor, examinar e autorizar, so os verbos ativos do processo
decisrio, os quais os colegiados devem ser capazes de conjugar plenamente.
Dotados de autonomia, rgos regulatrios e seus colegiados so
capazes de arbitrar conflitos entre as partes, formular polticas (policies)
e promover a eliminao de falhas de mercado, estimulando a competi-
o, sempre que possvel.
Nos modelos burocrtico-cartoriais, como o caso do Estado brasileiro
da era getulista, esses papis no podiam ser cumpridos por nenhuma agncia
estatal ou colegiado, porque todos mantinham relaes preferenciais com
uma das partes. Tinham clientes preferenciais, no raro os prprios regula-
dos. Era assim com o CDI , a CACEX e o Befiex, por exemplo.
Ser colegiado e ter autonomia no so, portanto, condies suficientes,
apenas necessrias, para se assegurar ao mximo as virtudes da regulao e
reduzir ao mnimo os seus riscos. preciso que as regras para a regulao
determinem processos abertos ao contraditrio. No exame de conflito se
estabelece, quase sempre, no apenas um processo de negociao, mas tam-
bm de comunicao, de troca e confronto de informaes, que pode permitir
aos reguladores induzir consensos produtores de princpios regulatrios mais
legtimos, aumentando a governana do sistema, ou que at mesmo mostrem
a desnecessidade da regulao. O APA nos EUA, em seu pargrafo 554b,
determina que as agncias regulatrias devem dar s partes interessadas a
oportunidade para submeter fatos, argumentos, ofertas de soluo negocia-
da e propostas de ajustamento, os quais deve considerar apropriadamente,
antes de tomar qualquer deciso. No caso do Japo, a consulta prvia a
regra e so infreqentes os casos no consensuais de regulao. O tempo
consumido neste processo permite ao mercado selecionar uma taxa de ajus-
tamento, antes do novo regime regulatrio entrar em vigor.
O modelo dos EUA tem especificidades no-aplicveis a outros
pases, por causa da peculiar estrutura de equilbrio entre poderes. A
idia de countervailing powers est enraizada em todo o sistema pol-
tico-administrativo do pas. Os colegiados regulatrios so agncias
independentes, com delegao do Poder Legislativo, portanto imunes
influncia do presidente da Repblica e, em alguns casos, com poderes
judiciais. Nas agncias com poderes judiciais, portanto obrigadas a seguir
o due process of law, as funes regulatrias no-judiciais esto separa-
das e as judiciais so executadas por juzes federais administrativos togados,
pois um rgo do Poder Executivo no pode exercer funes judiciais,
que so monoplio do Poder Judicirio.
41
RSP
A experincia de pases to distintos como os Estados Unidos, a
Inglaterra e a Nova Zelndia, com modelos muito diferenciados de
regulao, indica um fato bsico: a proteo ao cidado-consumidor e a
eficcia social da regulao dependem de um Judicirio forte, atuante e
eficiente. No caso do Brasil, a reforma do Judicirio se torna uma condi-
o necessria ao fortalecimento dos cidados em relao ao Estado.
4.1. Regulao antitruste
No possvel separar a questo da regulao antitruste do tema
regulatrio mais geral, por trs razes principais.
A primeira que a regulao contempornea procura se aproxi-
mar ao mximo dos critrios de mercado, portanto, preferindo medidas
que estimulem a concorrncia, corrigindo falhas de mercado com as pr-
prias regras de mercado, a medidas que interferem com as relaes de
mercado, fixando preos, estabelecendo barreiras entrada, licenciando
produtos ou restringindo insumos ou tecnologia. A poltica de competio,
fixada em lei prpria termo que vem sendo usado em lugar de antitruste,
mais restritivo , ao evitar barreiras artificiais entrada e facilitar aces-
so aos mercados, fortalece e complementa outras polticas de promoo
da concorrncia e a poltica regulatria em senso estrito
14
. A regulao
antitruste tem por objetivo, precisamente, promover a competio e,
juntamente com a reduo de barreiras tarifrias e legais impor-
tao, vem sendo vista como substituta ideal estatizao e a outras
formas de regulao.
A segunda que a privatizao ou a eliminao de monoplios
legais requer acompanhamento dos mercados onde ocorrem, para evitar
que a cultura anti-competitiva se reinstaure, agora em mos privadas ou
sob controle de um oligoplio misto, envolvendo a estatal at ento
monopolista e alguns poucos concorrentes preferenciais, para os quais as
barreiras entrada so menores. H ampla evidncia de que a nica
restrio efetivamente lesiva ao do mercado a existncia de barreiras
entrada. Optar por regular a entrada, como parece estar sendo a ten-
dncia no Brasil, tanto nas telecomunicaes quanto no petrleo, significa
reduzir na origem os potenciais benefcios ao consumidor do aumento da
concorrncia. O melhor caminho seria eliminar barreiras entrada e dei-
xar o acompanhamento antitruste cuidar para que no haja restries
indevidas concorrncia ou abuso de poder do mercado.
A legislao antitruste deve ser implementada por uma agncia
que tenha as seguintes caractersticas: a) ser autnoma e isolada, poltica
e oramentariamente, do governo; b) ela precisa ser responsabilizada por
seus atos, portanto deve ser obrigada a publicar suas decises e fazer um
completo relatrio anual, prestar contas ao Congresso ou a um colegiado
especial de reviso das aes regulatrias; c) a investigao e a fiscalizao
42
RSP
devem estar separadas da funo adjudicativa, do exame de casos concre-
tos de abuso de poder do mercado, barreiras concorrncia, restries
ao direito dos consumidores, etc.; d) o processo tem que ser transparente,
adotar um sistema de pesos e contrapesos, que permita o direito de apela-
o, o direito de reviso da deciso e o direito e acesso informao e
jurisprudncia fixando a interpretao legal e econmica da legislao;
e) ela deve ser obrigada a decidir rapidamente, para reduzir os custos de
transao envolvidos e prejuzos sob a forma de adiamento ou desistncia
de decises de investimento, fuses ou aquisies que seriam, afinal, apro-
vadas; f) a lei deve conferir agncia poderes suficientes e eficazes, isto
, com garantias legais de obedincia, para desencorajar as prticas anti-
competio, tais como penalidades, sanes e multas significativas e pode-
res para remediar situaes observadas, mediante a proibio de fuses
e aquisies, a determinao de desverticalizao, de abandono de prti-
cas lesivas aos consumidores e assim, por diante; g) a agncia deve ter
poderes e atribuies para formular polticas no campo da promoo da
concorrncia, sugerir ao governo correo de medidas de outras agncias
inibidoras da competio e sugerir ao Executivo e ao Legislativo alteraes
na legislao antitruste.
H, hoje, no Brasil, uma certa resistncia ao controle de fuses
e aquisies, mas ela est errada. Nesta ltima dcada, os instrumentos
de controle de fuses foram criados ou fortalecidos na Austrlia,
Gr-Bretanha, Frana, Alemanha e Nova Zelndia e nas reformas do
Estado de pases emergentes como Grcia, Coria e Taiwan. O sistema
de quarentena, segundo o qual os instrumentos que promovem a reforma
e/ou privatizao de determinados mercados, para o que se prope
fuses e combinaes, autorizem esses processos e o faam imunes
regulao antitruste por um certo perodo de tempo, resolve boa parte das
objees que se tm levantado no Brasil. O restante, advm do fato de
que a legislao antitruste e o rgo regulatrio CADE e SDE so
inteiramente inadequados e no correspondem aos requisitos mnimos que
se exige, contemporaneamente, para uma efetiva poltica de competio.
A resposta no , certamente, modificar a lei ou cercear o CADE,
reformar a ambos, profundamente, de cima at embaixo.
O modelo antitruste coincide em grandes linhas com o modelo
regulatrio geral, que vem sendo adotado na maioria das reformas
regulatrias mundo afora.
5. Concluses em resumo
Os principais elementos que deveriam ser levados em conta na
reforma regulatria do Estado, segundo os argumentos e evidncias aqui
comentados, so os seguintes:
43
RSP
A regulao parte da reforma do Estado, portanto, deve ser
realizada luz dos processos de desregulao, privatizao e re-regulao.
Em muitos casos, recomendvel que a reestruturao e a
desverticalizao precedam a reforma regulatria ou coincidam com ela.
Deve responder a uma poltica explcita, coerente e integrada,
que tenha objetivos claros e um quadro normativo sobre as relaes Esta-
do/sociedade que se deseja e sobre as caractersticas do novo Estado.
Deve seguir uma estratgia minimalista e incremental, que
comece regulando o mnimo possvel e v compondo o quadro regulatrio,
estrategicamente, luz dos desenvolvimentos reais em cada mercado.
Na maioria absoluta dos casos preciso primeiro desregular, para
em seguida re-regular, aplicando-se a estratgia minimalista e incremental.
A regulao da regulao, a existncia de um cdigo processual
para as agncias regulatrias e de princpios que regulem a legislao
regulatria, bem como a criao e o formato institucional dos rgos regulatrios
so parte essencial da democratizao e modernizao da regulao.
O critrio substantivo, que distingue entre a regulao orientada
para o mercado e a regulao estatista, a prioridade aos mecanismos de
mercado e quelas alternativas regulatrias que mais se aproximem dos
mecanismos de mercado ou dos mecanismos estatais convencionais de
controle do mercado.
Um outro conjunto crtico de critrios, que diferencia a velha da
nova regulao, formado por questes processuais, que definem o grau
de acesso das partes ao regulador e o grau de transparncia das deci-
ses. Assim, os principais critrios processuais que regulam a regulao
e asseguram estabilidade de regras, transparncia de procedimentos e
deciso pluralista so os seguintes:
Ampla publicidade de decises e processos decisrios, audincias
pblicas, com garantia de pluralidade, expertise independente e contencioso.
O direito pleno de acesso, apelao e reviso das decises por
todas as partes afetadas, principalmente os consumidores.
Busca aberta e competitiva de informaes, independente das
informaes oriundas dos agentes regulados.
Deciso colegiada, por membros efetiva e comprovadamente qua-
lificados para a tarefa.
Autonomia poltica, oramentria e financeira dos agentes
reguladores.
Separao das funes administrativas e de formulao de
regras, das funes poltico-estratgicas adjudicativas.
Regulao por delegao, por meio de legislao autorizativa e
de procedimentos, com o mnimo de fixao de critrios substantivos.
A existncia de uma instncia colegiada inter-agncias para re-
soluo de conflitos, exame de apelaes e enquadramento na poltica e
estratgia geral de regulao, de agncias em conflito ou contradio.
44
RSP
Preferncia por aes antitruste, de promoo da concorrncia,
a outras medidas regulatrias.
Organizao da agncia antitruste e reviso da lei respectiva
de acordo com critrios que adotem o novo modelo regulatrio,
majoritrio em todas as reformas recentes do Estado em pases maduros
e emergentes.
6. Recomendaes
A discusso acima me parece suficientemente persuasiva, para
que se possa afirmar que a reforma regulatria uma pea central da
reforma do Estado no Brasil. politicamente central, pois o objetivo
estratgico de implantar um moderno Estado regulador, em substituio
ao Estado intervencionista e corporativista atual, parte explcita da agenda
poltico-ideolgica do presidente da Repblica. estrategicamente central,
porque a regulao afeta diretamente os consumidores-cidados. subs-
tantivamente central, porque est no centro das intervenes estatais na
economia e na sociedade.
Na primeira reunio do Conselho da Reforma do Estado, houve
consenso de que o ponto crtico da reforma do Estado e do aparelho
estatal o seu impacto positivo sobre o cidado. Foi, portanto, coerente
e precisa a seleo do tema regulatrio como parte da prioridade do Con-
selho e um dos primeiros a ser objeto de exame e aconselhamento ao
Poder Executivo.
Entendo que a funo de um conselho consultivo, como este,
fazer recomendaes de polticas, com fundamentao tcnica suficiente
para caracterizar a funo de consultoria e escopo factvel.
Pelas razes expostas, creio que seria cabvel e pertinente ao
Conselho encaminhar aos rgos competentes uma proposta de procedi-
mentos a serem adotados pelo governo, no quadro de uma reforma
regulatria do Estado.
Submeto assim, como uma contribuio do Conselho da Reforma
do Estado, a seguinte sugesto de recomendaes Cmara de Reforma
do Estado, para que, se aprovadas, sejam levadas considerao do pre-
sidente da Repblica:
1
o
) que o governo crie uma comisso interministerial e inter-
disciplinar, com audincia a especialistas externos e ao prprio Conselho
de Reforma do Estado, para fixar uma poltica regulatria explcita,
consubstanciada em um sistema de regras e princpios, que orientem estra-
tegicamente a criao ou reforma de legislao e rgos regulatrios;
2
o
) que entre os princpios estratgicos, sempre que possvel, esteja
a implementao de uma poltica incrementalista de regulao, que comece
45
RSP
com o mnimo de regulao possvel, a ser complementado e expandido
com base no acompanhamento dos desenvolvimentos efetivamente
observados no mercado em tela;
3
o
) que o governo cogite da criao de um cdigo de conduta
regulatria, de preferncia sob a forma de lei, que estabelea procedimentos
a serem observados por todas as agncias regulatrias e cuja inobservncia
autorize partes afetadas a recorrer administrativa ou judicialmente;
4
o
) que tanto entre os princpios estratgicos da poltica regulatria
quanto no cdigo de conduta, sejam observados os critrios que assegu-
rem transparncia, pluralismo, acessibilidade e contraditrio, no processo
decisrio e na adjudicao de regras. Que os critrios substantivos pro-
cessuais listados na sesso anterior, faam parte integrante dos novos
princpios regulatrios para o Estado brasileiro;
5
o
) que o governo amplie as atribuies e o formato do Conselho
de Desestatizao transformando-o em Conselho de Desestatizao e
Desregulao, com as seguintes atribuies: a) examinar e aprovar toda
e qualquer legislao regulatria, as propostas de reforma, criao ou
recriao de rgos regulatrios, de modo a enquadr-los nas diretrizes
estratgicas da reforma regulatria do Estado, previamente aprovadas
pelo Conselho e transformadas em lei ou decreto presidencial; b) atuar
como nvel de recurso administrativo, em relao a quaisquer contenciosos
que os colegiados especficos tenham sido incapazes de resolver no seu
prprio mbito; c) propor a desregulao em mercados que estejam se
tornando contestveis, acompanhada ou no de privatizao, conforme o
caso; d) propor ao rgo regulatrio especfico, ou sua falta, ao minis-
trio pertinente, que promovam estudos para a reestruturao de mercados,
cujo ambiente monopolista esteja mudando, sobretudo no que diz respeito
desverticalizao como etapa preparatria para a desregulao e a pri-
vatizao, conforme o caso;
6
o
) que o projeto para reestruturao do DNAEE seja o primeiro a
ser examinado luz desses novos critrios, para ser corrigido e enquadrado
na nova poltica, antes de ser enviado ao Congresso Nacional. E que o
governo cogite de elaborar os termos para reestruturao do setor eltrico,
de modo a implement-la simultneamente reforma regulatria setorial;
7
o
) que as mudanas na legislao antitruste e no prprio CADE
sejam encaminhadas como parte de um processo mais amplo de
mudanas de regras econmicas e reforma do Estado e, portanto, tam-
bm submetidas a exame pelo Conselho de Desregulao ou pela Cma-
ra da Reforma do Estado, luz dos novos critrios, antes de serem
enviadas ao Congresso Nacional;
8
o
) que, no reexame da poltica antitruste, o Poder Executivo pro-
mova uma ampla e profunda reforma legal, administrativa, processual e
46
RSP
substantiva no sistema hoje existente, para adequ-lo s novas tendn-
cias de polticas de competio e importncia central que passaram a
ter no processo contemporneo de abertura econmica, desverticalizao,
reestruturao, desregulao, privatizao e re-regulao;
9
o
) que, no caso de fuses e aquisies resultantes de privatizaes
e reformas setoriais, como a bancria, aprovadas pelo Congresso, seja
estabelecido um perodo de quarentena, durante o qual ficariam isentas
dos efeitos da legislao antitruste, mas logo aps passem a ser monitoradas
pelos agentes reguladores de promoo da competio.
47
RSP
Glossrio de siglas
CACEX Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil
CADE Conselho Administrativo de Defesa Econmica
CDI Conselho de Desenvolvimento Industrial
CIP Conselho Interministerial de Preos (RJ)
CPA Conselho de Poltica Aduaneira
DNAEE Departamento Nacional de guas e Energia
DNC Departamento Nacional do Comrcio
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis
INPI Instituto Nacional da Propriedade Industrial (RJ)
MITI (Japo) Ministrio da Industria e Tecnologia
PROCON Coordenadoria de Proteo e Defesa do Consumidor
RFFSA Rede Ferroviria Federal S/A (RJ)
SDE Secretaria de Direitos Econmicos
Sunab Superintendncia Nacional de Abastecimento
Notas
1
Um tratamento das questes relativas regulao muito equilibrado, conceitualmente
rigoroso, com muito referencial emprico o livro de David F. Spulber, professor de
Economia e Direito da University of Southern California, Regulation and Markets, The
MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1989. O livro de Spulber muito rico teoricamen-
te e se dedica alentadamente a questes institucionais. de leitura relativamente difcil em
algumas partes, de tratamento mais formalizado, para o que recorre teoria dos jogos. Seu
referencial emprico diz respeito exclusivamente aos Estados Unidos. Cludio Frischtak,
na introduo ao livro a ser lanado em breve pelo Banco Mundial, trata de maneira menos
formal e mais abrangente as questes conceituais bsicas da regulao; o livro se intitula
Regulatory Policies and Reform: A Comparative Perspective, Private Sector Development
Department, World Bank, pre-publication Edition, Washington, Dezembro de 1995. Daniel
Okimoto, professor de Cincia Poltica da Universidade de Stanford, trata de forma tam-
bm bastante equilibrada a questo regulatria no Japo, no seu famoso Between MITI and
the Market, Stanford University Press: Stanford, 1989. Yutaka Kosai, do Instituto de
Tecnologia de Tquio, estuda em detalhe a regulao no Japo, em The Politics of Economic
Management e Masu Uekusa, professor da Faculdade de Economia de Tquio, a poltica
antitruste, em Industrial Organization The 1970s to the Present, ambos em K. Yamamura
e Y. Yasuba (eds.) The Political Economy of Japan, vol. The Domestic Transformation,
1987, Stanford, Stanford University Press. Um outro tratamento isento, conceitualmente
rico e fundado em experincia concreta de regulao e desregulao nos EUA, o do Juiz
48
RSP Stephen Breyer, da US Court of Appeals for the First Circuit and Lecturer of Law, da
Harvard Law School, no artigo Regulation and Deregulation in the United States:
Airlines, Telecommunications and Antitrust, publicado no livro que contm o resultado
de um seminrio organizado pela European Policy Unit do European University Institute,
coordenado por Giandomenico Majone, Deregulation or Reregulation? Regulatory
Reform in Europe and the United States, Pinter Publications, Londres, 1990.
2
Os textos mencionados acima trazem as referncias necessrias generalizao do texto.
3
A competio intermodal e a existncia de ramais anti-econmicos desaconselham a fixao
de tarifas ferrovirias, sendo a liberao uma tendncia mundial. O estudo de I. Kessides e
R. Willig. Competition and Regulation in the Railroad Industry, do Banco Mundial,
publicado na coletnea j citada, d ampla evidncia dessa tendncia. Adicionalmente,
Spulber, em seu livro citado, o Juiz Breyer, em seu ensaio sobre os EUA e a anlise do
economista Gnter Knieps, publicada no mesmo volume, reforam os argumentos.
4
O economista David M. Newberry, da Universidade de Cambridge, estuda o setor
eltrico, sob a tica regulatria, no artigo Regulatory Policies and Reform in the Electricity
Supply Industry, publicado na coletnea editada por Frischtak, j citada. Trata-se de
uma anlise comparada bastante abrangente.
5
Cludio Frischtak, um especialista em poltica industrial, que tem assessorado, pelo
Banco Mundial, vrias experincias de desregulao, em diferentes pases, enfatiza este
ponto, em seu ensaio j mencionado.
6
Um bom relato da desregulao nos EUA est no ensaio j mencionado do Juiz Breyer.
Neil Fligstein, professor de sociologia da Universidade do Arizona, fez um estudo
detalhado de como a indstria dos EUA se adaptou, em vrios estgios distintos no
processo de regulao, a polticas antitruste distintas e foi se adequando e mudando
estruturalmente em funo delas, no livro The Transformation of Corporation Control,
Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts, 1990.
7
O caso do Japo est bem documentado no trabalho j citado de Daniel Okimoto e na
coletnea de ensaios editada por Kozo Yamamura, professor da escola de International
Studies da Universidade de Washington e Yasuba, professor da Faculdade de Economia
da Universidade de Osaka, The Political Economy of Japan, Volume 1, The Domestic
Transformation, Stanford University Press, Stanford, 1987.
8
Spulber descreve muito bem os mecanismos adotados nos EUA, no seu livro citado.
Para o Japo, a anlise de Okimoto suficiente.
9
Uso o termo processual, em sentido no-usual e no-judicial, como referentes a proce-
dimentos e processos no apenas judiciais, mas tambm, na deciso administrativa,
sobretudo quando elas adjudicam restries ou sanes a agentes privados. o sentido
do termo procedural na teoria poltico-econmica contempornea, de tradio anglo-
saxnica, que se preocupa com a justia dos procedimentos governamentais.
10
Os argumentos de Frischtak, no ensaio j citado, confirmam esta tese e o estudo do
tcnico da Federal Trade Commision, Roger Alan Boner, no mesmo livro, Competition
Policy and Institutions in Reforming Economies, traz um rico repertrio de evidncias
comparativas.
11
Esse sumrio se baseou nos seguintes textos: I. Kessides, Regulation Policies and Reform
in Telecommunications, na coletnea editada por Frischtak; Spulber, Regulation and
Markets, op. cit.; S. Breyer, Regulation and Deregulation in the United States: Airlines,
Telecommunications and Antitrust; R. W. Crandall, Entry, Divestiture and the Continuation
of Economic Regulation in the United States Telecommunications Sector; G. Knieps,
Deregulation in Europe Telecommunications and Transportation; H. Ungerer,
Comments on Telecommunications Regulatory Reform in the European Community; P.
Koebel, Deregulation of the Telecommunicatons Sector: A Movement in Line with Recent
Technological Advances, todos na coletnea j citada de Giandomenico Majone. O caso
49
RSP japons est nos trabalhos j citados de Daniel Okimoto, Between Miti and the Market e de
K. Yamamura e Y. Yasuba, The Political Economy of Japan, vol. I.
12
Esse sumrio de tendncias se baseou nos textos citados na nota anterior, que se referem
a transportes e em I. Kessides e R. D. Willig, Competition and Regulation in the
Railroad Industry, na coletnea citada de Frischtak.
13
Esse sumrio de tendncias se baseou em D. Newberry, Regulatory Policies and
Reform in the Eletricity Supply Industry e Churchill, Regulating the Power Sector,
ambos da coletnea de Frischtak, j citada.
50
RSP
Resumo
Resumen
Abstract
Reforma regulatria: conceitos, experincias e recomendaes
Srgio Henrique Hudson de Abranches
O autor examinha criticamente o processo regulatrio brasileiro, luz da experincia
internacional e da anlise acadmica mais recente, visando propor algumas medidas que
permitam ao atual governo usar os processos de regulao, privatizao e desregulao
como partes integrantes e coerentes de uma poltica mais global de reforma do Estado. O
texto se divide em duas grandes partes, sendo que a primeira engloba um quadro bsico de
referncias conceituais e comparativas, agregando crticas sobre a experincia brasileira
passada e recente; na segunda parte, h uma serie de sugestes elencadas como contribuio
formulao de uma nova poltica regulatria para o Estado brasileiro.
Reforma de la regulacin: conceptos, experimentos y recomendaciones
Srgio Henrique Hudson de Abranches
El autor examina crticamente el proceso brasileo de regulacin, ante la experiencia
internacional y ante el anlisis acadmico mas reciente, con miras a proponer algunas
medidas que le permita al actual gobierno utilizar los proceso de regulacin, privatizacin y
desregulacin como partes integrantes y coherentes de una poltica ms global de reforma
del Estado. EL texto est dividido en dos grandes partes, la primera abarca un cuadro bsico
de referencias conceptuales y comparativas, agregndole crticas a la experiencia brasilea
pasada y reciente; en la segunda parte hay una serie de sugerencias relacionadas como
contribucin para el diseo de una nueva poltica de regulacin para el Estado.
Regulatory reform: concepts, experiments and recommendations
Srgio Henrique Hudson de Abranches
The author examines the Brazilian regulatory process from a critical standpoint, in
view of the international experience and of the most recent academic analysis, aimed at
proposing some measures apt to enable the current government to avail itself of the
regulation, privatisation and deregulation processes as integral and coherent parts of a more
global policy for the State reform. The text is divided into two major parts, the first one
encompassing a basic framework of conceptual and comparative references, adding criticisms
on the past and more recent Brazilian experience; the second part contains a series of
suggestions, listed as inputs for the formulation of a new regulatory policy for the State.
Contato com o autor: sda@sda.com.br
Revista do
Servio
Pblico
Ano 50
Nmero 2
Abr-Jun 1999
Srgio
Abranches,
socilogo,
cientista
poltico e
consultor