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Carter excepcional da indicao de marca


em edital
CONSULTA N. 849.726 RELATORA: CONSELHEIRA ADRIENE ANDRADE
RELATRIO
Trata-se de consulta formulada pelo Sr. Luiz Humberto Dutra, presidente da Cmara Municipal de Uberaba,
por meio da qual apresenta as seguintes perguntas:
Este consulente junto CPL tem encontrado insegurana na elaborao dos editais, a
especifcao do objeto, vez que o art. 15, 7, I, da Lei 8.666/93, diz que a especifcao do
bem a ser adquirido no deve conter a indicao de marca.
[...]
Assim, requer a Vossa Excelncia e demais membros componentes dessa Corte, no sentido de
esclarecer o seguinte:
1. Pode lanar nos editais na aquisio do objeto a utilizao de marca para fns de identifcao
dos produtos?
2. Ao lanar a marca no edital, pode ser considerada como mera exemplifcao e qualidade
do objeto?
3. A utilizao de marca como referncia, pode ferir o princpio da isonomia entre os
concorrentes?
Instada a se manifestar, a Coordenadoria e Comisso de Jurisprudncia e Smula emitiu o relatrio
tcnico a fs. 29-34, contendo o histrico das deliberaes desta Corte sobre a questo suscitada, na forma
prevista no art. 213, I, do Regimento Interno deste Tribunal, com a redao dada pela Res. TC n. 01/2011,
registrando que, apesar de no terem sido encontradas deliberaes da Casa nos exatos termos suscitados
pelo consulente, esta Corte de Contas j se manifestou acerca dos seguintes tpicos pertinentes indagao
formulada:
EMENTA: CONSULTA PRESIDENTE DE CMARA MUNICIPAL ELABORAO
DE EDITAL DE LICITAO ESPECIFICAO DO OBJETO INDICAO DE
MARCA JUSTIFICATIVA TCNICA OU FINALIDADE DE PADRONIZAO
CARTER EXCEPCIONAL
Na especifcao do objeto, possvel, excepcionalmente, a indicao de marca, para
fns de parametrizao da qualidade do objeto e/ou em virtude de questes tcnicas
devidamente justifcadas, sob pena de malferir o princpio da isonomia.
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1) possvel indicar a marca do produto no edital de licitao desde que a Administrao
demonstre, de forma efetiva, que pretende dar continuidade utilizao de determinada marca,
utilizar marca mais conveniente ou padronizar marca ou tipo de servio pblico. Consulta n. 455.236
(03/12/1997); Denncias n. 747.505 (05/08/2008) e n. 719.754 (03/04/2007); Representao
n. 685.828 (04/03/2008).
2) Na celebrao de contrato de arrendamento mercantil pela Administrao Pblica, a especifcao
dos bens que sero licitados deve ocorrer sem a indicao de marca. Consulta n. 463.736 (20/05/1998).
3) admissvel a especifcao de marcas, nos editais de licitao, para fns de padronizao sem que
isso ofenda o princpio da isonomia entre os concorrentes. Denncia n. 747.505 (05/08/2008).
o relatrio, em sntese.
PRELIMINAR
Preliminarmente, conheo da presente consulta, por se encontrarem presentes os requisitos de
admissibilidade elencados no art. 212 do Regimento Interno deste Tribunal, quais sejam, o consulente,
presidente da Cmara Municipal de Uberaba, tem legitimidade para formular a consulta, a matria de
competncia deste Tribunal e a indagao no versa sobre caso concreto.
MRITO
De incio, essencial destacar o que dispe a Lei n. 8.666/93, em seus arts. 14 e 38, caput, e 40, I, sobre o
objeto da licitao, in verbis:
Art. 14. Nenhuma compra ser feita sem a adequada caracterizao de seu objeto e indicao
dos recursos oramentrios para seu pagamento, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade
de quem lhe tiver dado causa.
Art. 38. O procedimento da licitao ser iniciado com a abertura de processo administrativo,
devidamente autuado, protocolado e numerado, contendo a autorizao respectiva, a
indicao sucinta de seu objeto e do recurso prprio para a despesa, e ao qual sero juntados
oportunamente:
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie anual, o nome da
repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a
meno de que ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentao
e proposta, bem como para incio da abertura dos envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o
seguinte:
I objeto da licitao, em descrio sucinta e clara;
(grifo nosso)
Portanto, se o objeto da licitao deve ser caracterizado de forma adequada, sucinta e clara, a interpretao
dos dispositivos citados nos leva a concluir que a descrio do objeto deve ser simples e sem maiores
detalhes. Entretanto, isso no signifca que deve ser defciente ou omisso em pontos essenciais.
A determinao da Lei de Licitaes que o objeto seja descrito de forma que revele a exata necessidade do
Poder Pblico, com todas as caractersticas indispensveis, afastando-se aquelas irrelevantes e desnecessrias,
que apenas restringem a competio.
Por outro lado, a indefnio do objeto lesa o princpio da isonomia entre os licitantes, pois, no sendo o
objeto claro o sufciente, o licitante no poder elaborar uma proposta objetiva e, consequentemente, no
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conseguir elaborar com preciso os demonstrativos de preos, conforme determinao do inciso X do
art. 40 da Lei n. 8.666/93.
A descrio precisa do objeto da licitao, com a indicao de suas caractersticas tcnicas, visa alcanar
plenamente o princpio da igualdade. Somente de posse de todas as informaes sobre o produto a ser
licitado que os interessados podero disputar o certame em igualdade de condies.
A falta de clareza do objeto da licitao fere o princpio do julgamento objetivo, pois no haver condies
de comparar as propostas ofertadas nem de demonstrar que o preo proposto compatvel.
Resumindo, podemos dizer que a falta de defnio correta e clara do objeto da licitao ofende, sobremaneira,
o princpio fundamental da licitao, que a competio. Nesse sentido, conveniente registrar que o
Tribunal de Contas da Unio (TCU) sumulou esse entendimento (Smula n. 177):
A defnio precisa e sufciente do objeto licitado constitui regra indispensvel da
competio, at mesmo como pressuposto do postulado de igualdade entre os licitantes, do
qual subsidirio o princpio da publicidade, que envolve o conhecimento, pelos concorrentes
potenciais das condies bsicas da licitao, constituindo, na hiptese particular da licitao
para compra, a quantidade demandada uma das especifcaes mnimas e essenciais defnio
do objeto do prego.
As perguntas feitas pelo consulente: se possvel, sem ferir o princpio da licitao, indicar marca para a
identifcao e defnio adequada do produto pretendido na licitao, e se a marca pode ser considerada,
apenas, como exemplifcao e indicao da qualidade do objeto, envolvem vrias questes que podem ser
esclarecidas pela prpria Lei de Licitao, pela doutrina e pela jurisprudncia.
A possibilidade ou no da indicao de marca deve ser examinada primeiramente, antes de se frmar o
entendimento de que tal indicao no objeto da licitao venha a equivaler indicao do produto com
caractersticas exclusivas, o que poder defnir hiptese de inexigibilidade de licitao.
A insegurana do consulente quanto utilizao de marca para identifcao do objeto a ser licitado
compreensvel, mas no pode inibir a ao do agente pblico, se essa alternativa for a mais adequada para
alcanar com efcincia e efccia a satisfao do interesse pblico.
Vejamos as disposies da Lei n. 8.666/93 sobre a indicao de marca na defnio do objeto da licitao. A
palavra marca aparece trs vezes na Lei n. 8.666/93: em duas vedada a sua indicao e apenas em uma
admitida, mas como exceo:
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:
[...]
7 Nas compras devero ser observadas, ainda:
I a especifcao completa do bem a ser adquirido sem indicao de marca;
...................................................................................................................................................................
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial:
I para aquisio de materiais, equipamentos, ou gneros que s possam ser fornecidos por
produtor, empresa ou representante comercial exclusivo, vedada a preferncia de marca,
devendo a comprovao de exclusividade ser feita atravs de atestado fornecido pelo rgo
de registro do comrcio do local em que se realizaria a licitao ou a obra ou o servio, pelo
Sindicato, Federao ou Confederao Patronal, ou, ainda, pelas entidades equivalentes;
...................................................................................................................................................................
Art. 7 As licitaes para a execuo de obras e para a prestao de servios obedecero ao
disposto neste artigo e, em particular, seguinte sequncia:
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[...]
5 vedada a realizao de licitao cujo objeto inclua bens e servios sem similaridade ou de
marcas, caractersticas e especifcaes exclusivas, salvo nos casos em que for tecnicamente
justifcvel, ou ainda quando o fornecimento de tais materiais e servios for feito sob o regime
de administrao contratada, previsto e discriminado no ato convocatrio. (grifo nosso)
O art. 15, 7, inciso I, e o art. 25, I, vedam a indicao de marca, e o art. 7, 5, a admite em carter
excepcional, em duas hipteses: uma, quando se tratar de caso tecnicamente justifcvel, e a outra quando se
tiver em conta a execuo por administrao contratada.
Cumpre ressaltar que o presidente da Repblica vetou a previso da administrao contratada no projeto
que resultou na Lei n. 8.666/93, de tal forma que no existe base legal para essa modalidade de contratao.
Mesmo diante da tentativa do Congresso Nacional de reincluso do instituto na Lei n. 8.666/93, quando da
edio da Lei n. 8.883, de 8 de junho de 1994, o presidente da Repblica novamente vetou os dispositivos em
questo com a argumentao de que se tratava de norma contrria ao interesse pblico.
A jurisprudncia do TCU tem sido pacfca quanto impossibilidade de adoo do regime de administrao
contratada aps a edio da Lei n. 8.666/93. A ttulo de exemplifcao, cito as Decises n. 1.070/2002 e
n. 978/2001; os Acrdos n. 2.016/2004, n. 1.168/2005, n. 1.596/2006 e n. 2.060/2006, todos contendo a
mesma determinao: Diante do exposto necessrio determinar ao rgo que abstenha-se de adotar, na
execuo dos servios, o regime de administrao contratada por falta de amparo legal e por contrariar
diversas deliberaes deste Tribunal. (grifo nosso)
Assim, a nica justifcativa para indicao de marca, conforme o 5 do art. 7 da Lei de Licitaes, que
a autoriza, deve estar amparada em razes de ordem tcnica, motivada e documentada, observando a
impessoalidade. Em se tratando de reas especfcas e especializadas, o laudo pericial dever fazer parte
dos autos. Apresentamos, como exemplo, o caso de equipamento eletrnico que dever ser analisado por
engenheiro da especialidade. Alm de descrever a especifcao do produto pretendido considerada
essencial para a Administrao esse profssional dever tambm demonstrar que as outras marcas no
possuem aquelas caractersticas, acrescentando, por imposio legal, que essa peculiaridade imprescindvel
ao interesse pblico.
importante dizer que a mera indicao de marca pode, ou no, levar inexigibilidade de licitao. Haver
inexigibilidade se na localidade houver um nico fornecedor daquele produto; do contrrio, a licitao ser
obrigatria.
A doutrina tem entendido que a aquisio de produto de marca determinada, com excluso de similares,
possvel em trs hipteses: para a continuidade de utilizao de marca adotada no servio pblico; para a
adoo de nova marca mais conveniente que as utilizadas; para padronizao de marca ou tipo no servio
pblico.
Nessas trs hipteses, o essencial que a Administrao demonstre que a adoo da marca busca apenas
atender o interesse pblico, afastadas as predilees ou averses pessoais do administrador.
Maral Justen Filho, em seu livro Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos, ensina:
A vedao do 5 conjuga-se com o art. 25, inciso I, a cujo contedo se remete. possvel
a contratao de fornecedores exclusivos ou a preferncia por certas marcas, desde que essa
seja a soluo mais adequada para satisfazer as necessidades coletivas. No se admite a opo
arbitrria, destinada a benefciar determinado fornecedor ou fabricante. A proibio no
atinge, obviamente, a mera utilizao de marca como instrumento de identifcao de um bem
selecionado pela administrao em virtude de suas caractersticas intrnsecas. O que se
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probe a escolha do bem fundada exclusivamente em uma preferncia arbitrria pela marca,
processo psicolgico usual entre os particulares e irrelevante nos limites do direito privado.
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Assim, segundo o administrativista
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, para a contratao de um objeto imprescindvel que se antecipe a
verifcao de diferentes solues tcnico-cientfcas para amparar a escolha da Administrao, de forma
que atenda o interesse pblico. No h reprovao legal utilizao de marca como meio de identifcao
de um objeto escolhido por suas qualidades ou propriedades intrnsecas. A avaliao deve ser, no entanto,
objetiva, podendo-se, mesmo, valer-se de marca como forma de identifcao do objeto, desde que tal opo
tenha sido baseada em caractersticas pertinentes ao prprio objeto. Embora se entenda que a marca no
pode ser a causa motivadora da escolha, admite-se a identifcao da marca como mero elemento acessrio,
consequncia de uma deciso que se fundou em caractersticas especfcas do objeto escolhido.
Em relao descrio do objeto com caractersticas exclusivas ou com indicao de marca, tm o TCU e este
Tribunal, ao decidir sobre a questo, buscado confrontar a razoabilidade dessa restrio competitividade
com o interesse pblico.
Este Tribunal teve oportunidade de enfrentar a questo nos autos de n. 747.505, Denncia, de minha
relatoria, apreciada na Sesso da Segunda Cmara de 05/08/2008, quando se examinava a possibilidade de
a Administrao Pblica estabelecer marcas para a aquisio de produtos, no caso especfco, ftas reativas
compatveis com o aparelho Accu-check active.
Na referida denncia, a alegao da denunciante era pautada na suposta infringncia ao princpio da
competitividade, insculpido no inciso I do 1 do art. 3 da Lei n. 8.666/93, que veda a escolha de clusulas
ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o carter competitivo da licitao e estabeleam
preferncias ou qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o especfco objeto do contrato.
Naquela ocasio a questo foi analisada luz do art. 15 da Lei n. 8.666/93, no sentido de que as compras
devem, sempre que possvel, ser realizadas sem indicao de marcas, e, tambm, de que a vedao da Lei
de Licitaes refere-se preferncia subjetiva e arbitrria de um produto sobre outro, sem rigor tcnico ou
econmico, sendo, no entanto, possvel Administrao Pblica indicar marcas para fns de padronizao,
se tal indicao for calcada em razes de ordem tcnica e constantes do processo licitatrio.
A indicao de marca tambm foi analisada nos autos de n. 685.828 (Representao), da relatoria do
conselheiro Antnio Carlos Andrada, apreciada na Sesso da Segunda Cmara de 04/03/2008, que decidiu
in litteris:
[...] Quanto exigncia da marca do processador no edital, conforme se depreende da anlise
do rgo tcnico, a fs. 200-207, no se confgura irregularidade nesta escolha, pois foram
apresentadas as justifcativas tcnicas que demonstraram que a marca indicada apresentava
o melhor desempenho, em consonncia ao disposto no art. 7, 5, da Lei 8.666/93.
Por fm, destaco a jurisprudncia do TCU que caminha na direo de se admitir a indicao de marca
como parmetro de qualidade do objeto a ser licitado, desde que a Administrao demonstre, de forma
efetiva, que pretende dar continuidade utilizao de determinada marca j adotada, ou utilizar marca mais
conveniente ou padronizar marca no servio pblico, como pode ser visto em algumas decises transcritas:
[...], o princpio da padronizao no confita com a vedao de preferncia de marca, que no
constitui obstculo sua adoo, desde que a deciso administrativa, que identifca o produto
pela marca, seja circunstanciadamente motivada e demonstre ser essa a opo, em termos
tcnicos e econmicos, mais vantajosa para a administrao. (TCU. Acrdo n. 1547-22/04.
Sesso da Primeira Cmara de 29/06/2004. Relator: min. Walton Alencar Rodrigues.);
1
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 14. ed. So Paulo: Dialtica, 2010, p. 157-158.
2
Ibidem, 2010, p. 361.
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[...] a justifcativa para a indicao de marca deve fundamentar-se em razes de ordem tcnica.
Alegar o princpio da padronizao como argumento para limitar a participao dos ofertantes
em procedimento licitatrio, ou mesmo para declar-lo inexigvel, requer justifcao objetiva
dos motivos que levam o administrador a essa concluso (TC 009.319/96-4, Acrdo n. 300/98
1 Cmara Ata n. 23/98).
Concluso: diante do exposto, assim respondo ao consulente:
A vedao indicao de marca, insculpida no art. 15, 7, I, deve ser interpretada de forma harmnica
com os demais dispositivos congneres. Diante do exposto, conclui-se que os rgos e entidades do Poder
Pblico, desde que observados os princpios constitucionais da Administrao Pblica, esto autorizados a
indicar ou pr-qualifcar marcas de produtos para fns de aquisio futura sempre que a marca indicada for
a nica que puder atender ao fm da Administrao.
Para no ferir o princpio da isonomia entre os licitantes, a indicao de marca na identifcao do
objeto da licitao conforme o nico dispositivo da Lei de Licitaes que a autoriza, art. 7, 5, dever
amparar-se em motivos de ordem tcnica, sem infuncias pessoais, e que tenham um fundamento
cientfco. A justifcativa deve ser documentada por laudos periciais, que devero fazer parte integrante
do processo. Deve-se demonstrar, tambm, que as caractersticas da marca indicada no se encontram
em outras marcas e, ainda, que aquelas peculiaridades so essenciais ao interesse pblico. O que no se
admite a restrio injustifcada, porque afeta o princpio basilar da licitao, qual seja, a isonomia entre
os interessados.
Pode-se indicar a marca no ato convocatrio como forma ou parmetro de qualidade do objeto para
facilitar a sua descrio, acrescentando-se as expresses ou equivalente, ou similar e ou de melhor
qualidade, se for o caso. Tal recomendao tem por fundamento a possibilidade de existir um produto
novo que apresente caractersticas similares e, s vezes, melhores do que o j conhecido. A Administrao
poder inserir em seus editais clusula prevendo a necessidade de a empresa participante do certame
demonstrar, por meio de laudo, o desempenho, qualidade e produtividade compatvel com o produto
similar ou equivalente marca de referncia mencionada.
No h, portanto, reprovao legal utilizao de marca como meio de identifcao do objeto, desde que
tal opo tenha sido baseada em caractersticas pertinentes ao prprio objeto.
o parecer que submeto considerao dos senhores conselheiros.
A consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na Sesso do dia 12/06/2013, presidida pela conselheira Adriene
Andrade; presentes o conselheiro Wanderley vila, conselheiro substituto Licurgo Mouro, conselheiro Mauri Torres, conselheiro
Jos Alves Viana e conselheiro em exerccio Gilberto Diniz. Foi aprovado, por unanimidade, o voto da relatora, conselheira
Adriene Andrade.