A NATUREZA AMBGUA DE CONSELHOS MUNICIPAIS DE POLTICAS

PBLICAS, ORIENTADA LEGAL E POLITICAMENTE.

Pedro Fauth Manhes Miranda
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Danuta Estrufika Cantia Luiz
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Introduo e Objetivos.
Os Conselhos Gestores Municipais possuem um enorme potencial de
transformao, pois so espaos de insero social e participao poltica. Contudo,
tal situao no se verifica concretamente, em razo da natureza ambgua de alguns
destes conselhos, determinada por leis contraditrias e orientada por interesses
polticos. Assim, espera-se demonstrar que esta impreciso contribui para
obstaculizar a gesto pblica, concluindo pela necessidade de adoo de uma
natureza especfica, preferencialmente mais deliberativa.
Neste sentido, temos como objetivo geral discutir a natureza ambgua dos
Conselhos Municipais de Polticas Pblicas como um dos fatores da no efetivao
de suas resolues. Por conseguinte, nosso objetivo especfico debater as
naturezas deliberativa e consultiva destes Conselhos, inserindo as leis contraditrias
e interesses polticos nesta situao.

Referencial Terico Central.
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil garante a existncia de um Estado
Democrtico de Direito (art. 1, caput). Todavia, inegvel o abismo existente entre
os ditames da lei e a realidade ftica, uma vez que vrios ideais democrticos s
existem em um mbito meramente formal, no enfrentando os nveis de
desigualdade no pas.
Assim, exemplos de incoerncias no nos faltam e no auge histrico de nossa
contradio, no qual coexistiam o direito livre manifestao de pensamento, de
convico poltica ou filosfica (art. 153, 8 da Emenda Constitucional n1 de 1969)
e a represso a exatamente estas manifestaes, a sociedade paulistana conseguiu

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Mestrando em Cincias Sociais Aplicadas, pela Universidade Estadual de Ponta Grossa e
Advogado (OAB/PR 48.361). E-mail: pedromiranda.adv@gmail.com
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Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, Professora da
Universidade Estadual de Ponta Grossa: Departamento de Servio Social e do Mestrado em Cincias
Sociais Aplicadas. E-mail: danutaluiz88@gmail.com
o direito meramente formal, vale frisar de participar da poltica, por meio dos
Conselhos Comunitrios. Assim, tais rgos paulistas foram os embries dos atuais
Conselhos Gestores de Polticas Pblicas.
Os Conselhos Gestores se fazem presentes em todos os nveis da nossa federao
e tm como funes, pelo menos em teoria, a definio de polticas pblicas, o
assessoramento e a fiscalizao em suas respectivas reas (educao, sade,
acessibilidade, entre outras), possuindo um carter plural e hbrido, dado que so
compostos por representantes estatais, representantes da sociedade civil e de
prestadores de servios pblicos (ALMEIDA e TATAGIBA, p.69). Assim, cidados
tornam-se cogestores das polticas pblicas, buscando superar a crise da
democracia representativa, ao concretizarem por eles mesmos o bem comum.
Entretanto, triste constatar que os Conselhos Comunitrios da ditadura e os atuais
Gestores guardam muitas similaridades, visto que aqueles eram inoperantes, (...)
informantes do poder centralizado, sem nenhum respaldo popular (GOHN, p.77) e
estes no esto desempenhando o papel deliberativo, necessrio gesto
participativa (MORAES, 1998 apud ALMEIDA e TATAGIBA, p.92-93).
Enquanto a situao dos conselhos de outrora tinha, evidentemente, sua fonte no
regime ditatorial, a de hoje nos parece mais complexa, porque oriunda de vrios
fatores, sejam relativos prpria formao dos conselhos (no representatividade
de certos grupos, falta de instruo de conselheiros etc.) ou aos seus debates
(ausncia de metodologia, interferncia de corporativismo etc.). Alm destes
problemas, h tambm a ambiguidade da natureza dos Conselhos, em especial dos
Municipais, que deveria fomentar um debate mais amplo por parte dos nossos
estudiosos, visto ser gerada por leis contraditrias, claramente orientadas por
interesses polticos, conforme buscaremos discutir.
Esta contradio legal existe pela imposio concomitante aos conselhos de duas
naturezas mutuamente excludentes, a consultiva e a deliberativa, por meio das leis
municipais criadoras de vrios conselhos. A diferena entre tais naturezas reside na
obrigatoriedade de a Administrao acatar as resolues dos conselhos (no caso da
deliberativa) ou apenas tom-las como orientaes (consultiva).
H, portanto, um abismo entre os referidos conceitos! Considerando-se um conselho
consultivo, por exemplo, o Gestor Administrativo ter discricionariedade legal, ou
seja, poder escolher entre acatar ou no a resoluo do referido Conselho, sem
incorrer em ilegalidade. Por outro lado, resolues dotadas de carter deliberativo,
entendidas como diretrizes, obrigam o mesmo Gestor a efetiv-las, por meio de
polticas pblicas correlatas, ou sofrer sanes.
Assim, uma enorme parcela dos Conselhos Municipais do Brasil classificada
simultaneamente segundo estas duas naturezas, sem definio alguma de funes
para cada natureza, tornando-se aberraes jurdicas
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. Deste modo, ao refutar as
resolues dos conselhos, que demandam tempo e trabalho de seus membros, bem
como dinheiro dos contribuintes, a Administrao no age equivocadamente, j que
o Conselho, apesar de deliberativo, tambm consultivo! Portanto, uma vez
inseridos nesta situao ambgua, estes instrumentos de democracia participativa
tm, contraditoriamente, sua participao reduzida apenas s polticas que se
coadunam com a viso dos representantes polticos.
Em outras palavras, no interessante para a Administrao entregar nas mos de
seus cidados parte do poder decisrio. E estes interesses polticos esto
presentes, de forma muito direta, nos municpios, seno vejamos. A Lei Federal
8.142/90, ao instituir os Conselhos de Sade, prev, no artigo 1, 2, to somente a
natureza deliberativa destas instituies. Porm, isso no impediu que vrios
municpios inclussem em seus respectivos conselhos a destoante natureza
consultiva, o que, por certo, demonstra interesses polticos locais.
Vale ressaltar que tal discusso no se resume ao campo terico da poltica e da
legislao, possuindo efeitos prticos. Srgio Doszanet, presidente do Conselho
Municipal de Sade de Ponta Grossa, por exemplo, informou ao jornal Dirio dos
Campos (ALMEIDA, 2011), que cerca de 40% das diretrizes aprovadas na
conferncia de 2009 no foram concretizadas, comprovando a falta de fora destas
resolues. No por acaso, Boaventura de Souza Santos e Leonardo Avritzer (2002,
p.77) opinam pela necessidade de aprofundamento dos casos nos quais o sistema
poltico abra mo de prerrogativas de deciso em favor de instncias participativas.
E Garrido de Paula, quando de sua luta pelos Conselhos de Direitos das Crianas e
Adolescentes , relata o seguinte:
Vnhamos de uma participao em conselhos consultivos e verificamos que
esses serviram aos interesses do Executivo. Eventualmente respaldavam

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Uma pesquisa pelas leis criadoras de conselhos municipais revela que esta uma situao muito
comum Brasil afora. Assim, apenas para exemplificar, esta ambiguidade existe, entre vrios outros,
nos seguintes conselhos municipais (e suas respectivas leis): de Sade de Ponta Grossa PR (lei
4.728/92); de Educao de Anpolis GO (lei 2.699/00); de Saneamento de Belo Horizonte MG (lei
8.260/01); de Defesa do Meio Ambiente de Duas Barras RJ (lei 1.032/10); de Desenvolvimento
Sustentvel de Joinville SC (lei compl. 299/09); de Proteo dos Bens Histricos e Culturais do
Municpio de Joo Pessoa PB (lei 11.459/08); de Turismo de Salvador BA (lei 4.944/94).
algumas de suas aes, mas o Executivo no estava obrigado a acatar
nenhuma posio. Agora, se voc coloca o conselho como deliberativo e
controlador, voc coloca a ideia de que ele efetivamente exerce poder
pblico (DE PAULA, 1997 apud TATAGIBA, p.92).

Neste sentido, uma natureza deliberativa se mostra muito mais propcia a efetivar as
resolues dos Conselhos, mas, mesmo que escolha seja pela consultiva, ainda
ser melhor que a situao atual de muitos conselhos, na qual naturezas
divergentes coexistem num mesmo rgo. Ora, a necessidade desta definio
bvia, pois sem saber exatamente qual a natureza de algo, sequer podemos
considera-lo devidamente conceituado.
Os Conselhos, em especial os Municipais, mais prximos da populao-alvo das
polticas pblicas por eles definidas, demonstra que a cidadania no pode se exaurir
com o voto, devendo, ao contrrio, ser exercida diariamente na reivindicao de
direitos e na busca pela participao popular. Porm, a situao atual dos conselhos
ambguos impede a efetivao da participao social, perpetuando certos males da
democracia representativa, ao mesmo tempo em que renega, exceto no campo
formal, a democracia participativa.
Parece-nos correto afirmar que, por meio de conselhos deliberativos, as polticas
pblicas deliberadas popularmente tornar-se-iam eficazes, independentemente de
interesses polticos divergentes.
Assim, por todo o exposto, conclumos primeiramente, pela necessidade de
definio da natureza dos conselhos do pas, principalmente os municipais, optando,
sempre que possvel, pelo seu carter deliberativo. No , com certeza, a nica
mudana que estes rgos precisam para se tornarem totalmente efetivos, mas,
desde que a sociedade se conscientize do potencial transformador dos conselhos,
possvel de ser realizada.

BIBLIOGRAFIA
ALMEIDA, Carla e TATAGIBA, Luciana. Os Conselhos gestores sob o crivo da
poltica: balanos e perspectivas. Servio Social e Sociedade. So Paulo, n.109,
p.68-92, jan/mar.2012.
ALMEIDA, Juliana. Conselho de sade quer punio a gestores. Dirio dos Campos,
Ponta Grossa, 07 jun.2011. Disponvel em: <http://www.diariodoscampos.com.br/cid
ades/conselho-de-saude-quer-punicao-a-gestores-43505>. Acesso em: 20 set.2011.
GOHN, Mria da Glria M. Conselhos populares e participao social. Servio Social
e Sociedade. So Paulo, n.34, p.65-89, dez.1990.
SANTOS, Boaventura de Souza; AVRITZER, Leonardo. Para ampliar o cnone
democrtico. In: SANTOS, Boaventua de Souza (org). Democratizar a democracia:
os caminhos da democracia participativa. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
2002. p.39-82.
TATAGIBA, Luciana. Os Conselhos Gestores e a Democratizao de Polticas. In:
DAGNINO, Evelina (org). Sociedade Civil e Espaos Pblicos no Brasil. So Paulo:
Paz e Terra, 2002. p.47-103.

Metodologia.
O presente estudo desenvolver-se- segundo a investigao qualitativa e o mtodo
dedutivo, por meio de reviso bibliogrfica dos trabalhos de referncia sobre
Conselhos Gestores Municipais, com enfoque nos motivos da no definio de suas
naturezas. Deste modo, este trabalho integrar a parte terica de uma pesquisa
mais especfica, sobre a incorporao ou no das resolues do Conselho Municipal
de Sade de Ponta Grossa pelos gestores, na definio das polticas pblicas
correlatas.

Resumo dos Principais Resultados.
A partir da metodologia exposta, esperamos chegar aos seguintes resultados:
- Os Conselhos Municipais de Polticas Pblicas ainda precisam avanar no
enfrentamento a desafios para potencializar sua dimenso democrtico-participativa;
- Tal situao se deve, entre outros fatores, dupla adoo das naturezas consultiva
e deliberativa, mutuamente excludentes, para estes conselhos;
- Esta contradio gerada pela legislao municipal que abarca conceitos
impossveis de coexistirem, e pela incoerncia entre leis de diferentes instncias,
fatos orientados politicamente.