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Revocatoria directa del acto

administrativo
Carlos Alberto Zambrano Barrera
Magistrado de la Seccin Tercera del Consejo de Estado
***
V
arias son las formas como un acto administrativo puede desaparecer
de la vida jurdica, una de ellas es a travs de la fgura de la revo-
catoria directa, que le permite a la administracin misma dejar sin
efecto su propia manifestacin de voluntad, por las causales y conforme al
trmite consagrados al efecto en la ley.
El anterior Cdigo Contencioso Administrativo (Decreto 01 de
1984) regulaba el tema en el ttulo V de su parte primera, esto es, a partir de
su artculo 69 y hasta el 74, inclusive, indicando: las causales de revocacin
(artculo 69), cundo era improcedente aplicar esta fgura (artculo 70), la
oportunidad o momento en que poda tener lugar (artculo 71), los efectos
de la solicitud de revocatoria y de la decisin (artculo 72), las condiciones o
requisitos para revocar (artculo 73) y, por ltimo, el procedimiento a seguir
para ello (artculo 74).
Por su parte el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo
Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), regula la materia en el cap-
tulo noveno, del ttulo III de su parte primera, es decir, a partir del artculo
93 y hasta el 97, inclusive, en los cuales se sealan las causales de revocacin
(artculo 93), cundo es improcedente su aplicacin (artculo 94), la opor-
tunidad o momento en que puede tener lugar (artculo 95), los efectos de
la solicitud de revocatoria y de la decisin (artculo 96) y, fnalmente, las
condiciones o requisitos para que se produzca la revocatoria (artculo 97).
As las cosas, pareciera no existir mayor diferencia entre la regulacin
del Decreto 01 de 1984 y la de la Ley 1437 de 2011, y a fe que en buena parte
aqulla se mantiene; no obstante, al adentrarse en la lectura de la nueva
codifcacin, varios son los cambios que se detectan y que fueron introdu-
cidos en sta en procura de modernizar y facilitar an ms la aplicacin de
esa institucin jurdica.
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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
Por consiguiente, resulta necesario revisar la forma como la fgura
de la revocatoria directa de los actos administrativos qued regulada en la
nueva legislacin, pero haciendo un paralelo con la anterior, para as precisar
lo que se mantiene y advertir los cambios introducidos.
Precisiones preliminares
Sea lo primero advertir que tan son susceptibles de revocatoria los actos ad-
ministrativos de carcter particular, individual y concreto, como lo son los
de carcter general, impersonal y abstracto
1
, solo que, en relacin con estos
ltimos, resulta ms atinado hablar de derogatoria, que es el fenmeno que
se produce cuando una norma posterior deja sin efecto, total o parcialmente,
otra anterior, bien sea en forma expresa o ya de manera tcita.
La diferencia estriba en que la derogatoria de un acto de carcter
general, impersonal y abstracto puede producirse en cualquier momento,
con la simple expedicin de otro acto que se limite a dejarlo sin efecto o que
modifque su contenido o lo reemplace en su totalidad, sin que para ello se
requiera nada ms que la voluntad de la administracin, al paso que la extin-
cin y la modifcacin del acto particular, individual y concreto requieren,
en cambio, del consentimiento del particular en cuyo favor fue expedido,
por cuanto tal medida afecta o puede afectar los derechos de este ltimo,
los cuales deben serle adecuadamente protegidos, por lo mismo que, por
mandato constitucional, deben protegerse los derechos adquiridos (artculo
58 de la Constitucin Poltica) y respetarse siempre, esto es, en toda clase
de actuaciones judiciales y administrativas, el derecho al debido proceso y
sus connaturales derechos de audiencia y de defensa (artculo 29, ibdem).
Igualmente, la revocatoria directa debe diferenciarse de la anulacin
del acto
2
, pues si bien las dos fguras tienen consecuencias idnticas, en la me-
dida en que en ambos casos aqul desaparece de la vida jurdica, la primera
la produce la propia administracin y la segunda se produce en sede judicial.
1 A| |especlo, ve|. R0RlCuE/ R0RlCuE/, L|ba|do. e|echo Adm|u|sl|al|vo Ceue|a| y Co|om-
b|auo. 0clava ed|c|u. Bogol, .C. Ed|lo||a| Tem|s, 1995, pg. 228.
2 lb|dem, pg. 227.
Revocatoria directa del acto administrativo
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Funcionario competente
Segn el viejo Cdigo Contencioso Administrativo (art. 69), quienes estn
facultados para revocar un acto administrativo son el mismo funcionario que
lo produjo y su superior inmediato; a su vez, la Ley 1437 de 2011 (artculo 93)
dispone que quienes pueden hacerlo son la misma autoridad que lo expidi
y sus inmediatos superiores jerrquicos o funcionales.
Si bien la redaccin de las dos disposiciones se presenta en forma
diferente, lo cual podra sugerir un cambio total al respecto, lo cierto es que
no hay en ello tantos cambios como parece y que, por lo mismo, la situacin
se mantiene igual en lo bsico.
En efecto, en primer lugar y conforme al artculo 2 de la Ley 1437,
el vocablo autoridad se aplica a todos los organismos y entidades que
conforman las ramas del poder pblico en sus distintos rdenes, sectores y
niveles, a los rganos autnomos e independientes del Estado y a los particu-
lares, cuando cumplan funciones administrativas; pero, ocurre que, segn
el artculo 1 del anterior Cdigo Contencioso Administrativo, el mismo
vocablo se aplicaba a los rganos, corporaciones y dependencias de las ramas
del poder pblico en todos los rdenes, a las entidades descentralizadas, a la
Procuradura General de la Nacin y Ministerio Pblico, a la Contralora
General de la Repblica y contraloras regionales, a la Corte Electoral y a la
Registradura Nacional del Estado Civil, as como a las entidades privadas,
cuando unos y otros cumplan funciones administrativas.
Pues bien, si se mira con cuidado el asunto, lo que se encuentra sin
mucha difcultad es, sin duda, que cada uno de los rganos, corporacio-
nes, dependencias y entidades descentralizadas a que alude la ltima de
las normas citadas forma parte de alguna de las ramas del poder pblico
en sus distintos rdenes, sectores o niveles, o son rganos autnomos e
independientes del Estado, o se trata de particulares que cumplen funcio-
nes administrativas, para utilizar la misma terminologa empleada por la
primera de tales normas.
As, la novedad en este aspecto consiste en que la nueva nor-
ma (el Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo) no hace una relacin tan detallada de quienes se consideran
autoridades, como la que haca la norma anterior (el Cdigo Contencioso
Administrativo), lo cual resulta perfectamente vlido y sano o saludable si se
tiene en cuenta que, hoy por hoy, no resulta extraa la eventual aparicin o
surgimiento de nuevas clases de rganos, corporaciones y entidades estatales
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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
que, por no encajar con precisin en alguna de las categoras contenidas en
dicha relacin, bien podran quedar por fuera de la misma y, por ende, ge-
nerar duda acerca de su condicin de autoridades, inconveniente que queda
zanjado, tal parece que por completo, con la mencin menos detallada y ms
genrica que al respecto trae la Ley 1437 de 2011.
Donde s se evidencia un cambio sustancial es en que, en el Cdigo
anterior, la facultad de revocatoria por el superior de quien haba emitido
el acto siempre se entendi referida al superior jerrquico, esto es, a quien
en el mismo rgano o entidad era el jefe del autor del acto a revocar, pues
tal fue el sentido que se dio tradicionalmente a la expresin sus inmedia-
tos superiores, motivo por el cual, por ejemplo, los ministros no podan
revocar los actos de los directores, presidentes o gerentes de las entidades
descentralizadas respecto de quienes aqullos eran y siguen siendo superiores
funcionales, mas no superiores jerrquicos.
La nueva disposicin, que faculta tambin al superior funcional para
revocar los actos del inferior, a no dudarlo puede contribuir a solucionar
ms que todo problemas de polticas administrativas, pero tambin puede
contribuir en ocasiones a evitar pleitos judiciales, pues en no pocas oportu-
nidades los superiores funcionales establecen pautas determinadas para el
funcionamiento de la administracin que, a la postre, se ven truncadas o,
cuando menos, obstaculizadas con decisiones contrarias a ellas, adoptadas
por quienes en las entidades ejecutoras de esas polticas tienen la responsabili-
dad de poner en marcha los derroteros trazados por los encargados de fjarlas,
situacin ante la cual solamente se contaba con las opciones de: (i) remover
al inferior para designar en su lugar a otra persona que se aviniera a cumplir
los dictados del superior funcional o (ii) demandar los actos contrarios a
las decisiones de este ltimo, para ajustar la normatividad a tales dictados.
Como se sabe, la primera de las dos opciones acabadas de mencio-
nar poda terminar no siendo efectiva, en la medida en que, de no contarse
con la aquiescencia del benefciario del acto, ste debera continuar vigente
an ante la remocin de su autor y la segunda, a su vez, podra producir
sus efectos en forma tarda, dada la demora con que podra producirse la
decisin de anularlo, la cual, por lo dems, hasta podra no llegar, de no
prosperar la demanda.
El artculo 93 de la Ley 1437 de 2011 da otra opcin al superior
funcional (ya no slo al jerrquico), consistente en revisar si se confgura
alguna de las causales de revocatoria directa, para poner as fn a los efectos
del acto, lo cual podra proporcionar una mayor agilidad en la correccin
Revocatoria directa del acto administrativo
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del rumbo, pues se evitara as, si el benefciario de aqul lo facilita con su
consentimiento, tener que adelantar el respectivo proceso judicial de anu-
lacin que, en todo caso, ser necesario tramitar cuando dicho benefciario
se oponga a que la revocatoria tenga lugar.
Pero ms que lo anterior, el real benefciado con la nueva norma es el
administrado afectado con el acto de cuya revocatoria se trate, pues bien se
sabe que es muy remota la posibilidad de que quien lo ha producido acceda
a reconocer sus propios errores o los errores o defectos de su decisin y, por
lo mismo, lo ms probable es que, en sus manos, sta se mantenga, circuns-
tancia que puede resultar diferente al entrar el superior funcional a estudiar,
de manera objetiva e imparcial, la solicitud de revocatoria del acto, lo cual
es una ventaja plausible para la garanta de los derechos del administrado.
Si bien podra argumentarse que esa objetividad y esa imparcialidad
existen cuando la solicitud de revocatoria directa se formula ante el superior
jerrquico de quien profri el acto, lo cierto es que -en tal caso- ellas no existen
o son mucho menores, por lo anotado al comienzo del prrafo que antecede,
que cuando se da la posibilidad, como ahora, de acudir al superior funcional.
A lo anterior se suma que el Cdigo de Procedimiento Administrativo
y de lo Contencioso Administrativo obliga a todas las autoridades, entendidas
stas en el sentido antes visto, a tener en cuenta el fenmeno de la extensin de
la jurisprudencia de unifcacin, segn dispone el artculo 102 de dicho Cdigo,
con lo cual la utilidad y los benefcios del cambio tal vez se vern refejados en
mayor medida en temas relacionados con la negativa o el errado reconocimiento
de ciertas prestaciones o benefcios como la pensin de jubilacin, que hoy por
hoy resultan ser fuente de muchos litigios judiciales de larga duracin.
r|gen de |a acIuac|n para |a revocaIor|a
La revocatoria del acto administrativo bien puede tener origen en una
actuacin ofciosa de la administracin como en la iniciativa, es decir,
en una solicitud del afectado con la decisin a revocar; en efecto, el viejo
Cdigo Contencioso Administrativo y el nuevo Cdigo de Procedimiento
Administrativo as lo disponen en sus artculos 69 y 93, respectivamente,
cuya redaccin en este punto, por lo dems, es idntica: Los actos adminis-
trativos debern ser revocados de ofcio o a solicitud de parte .
Sobre el particular, valga decir que nada obsta para que, si la admi-
nistracin encuentra que alguno de sus actos debe ser revocado por darse
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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
a su juicio- alguna de las causales consagradas para ello en la ley, proceda
a adelantar por su propia iniciativa los trmites encaminados al logro de tal
propsito, pues es bien sabido que nadie est obligado a perseverar en su
error y que las decisiones no ajustadas a derecho no tienen por qu atar de
manera indefectible a quienes las han producido e, igual, nada debe impe-
dir que el afectado con una decisin errada de la administracin pida, bajo
ciertas condiciones, que ella sea retirada de la vida jurdica y que as se haga
en efecto, siempre que se d tambin alguna de aquellas causales.
Respecto a esto ltimo, no sobra advertir que la decisin que se
adopte en torno a la solicitud de revocatoria directa de un acto adminis-
trativo carece de recursos, por as disponerlo el artculo 95 del Cdigo de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
Causales de revocatoria directa
En este punto no hay variacin alguna, pues el Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo conserva idnticas
las causales del Cdigo Contencioso Administrativo, de suerte que, ahora
como antes, los actos administrativos son revocables en cualquiera de los
siguientes casos: (i) cuando sea manifesta su oposicin a la Constitucin
Poltica o a la ley, (ii) cuando no estn conformes con el inters pblico
o social, o atenten contra l y (iii) cuando con ellos se cause un agravio
injustifcado a una persona.
En cuanto a la primera de estas causales, vale la pena resaltar que
tiene que ver con la ilegalidad del acto
3
y que la administracin, cuando
encuentra que ste es contrario a la Constitucin o a la ley, lo que hace es
retirarlo de la vida jurdica, dejarlo sin efecto mediante el mecanismo de la
revocatoria, mas no declarar su inconstitucionalidad o ilegalidad, pues ello
es tarea propia de los jueces, previa demostracin ante stos de la existencia
de la violacin de las normas superiores.
En relacin con esta misma causal (Cuando sea manifesta su oposi-
cin a la Constitucin Poltica o a la ley), debe ponerse de presente que, co-
mo lo indica la norma, no basta cualquier clase de oposicin con las normas
superiores, sino que debe tratarse de una oposicin manifesta, entendida
8 A| |especlo, ve|. |b|dem, pg. 228.
Revocatoria directa del acto administrativo
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por tal la que surge de bulto, en forma evidente, de la simple comparacin
de textos y sin necesidad de interpretacin jurdica alguna.
Por su parte, las otras dos causales hacen relacin a la inconvenien-
cia del acto y a su repercusin entre el conglomerado o en relacin con una
determinada persona.
En efecto, la segunda de las causales que consagra el artculo
93 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo se confgura cuando el acto no se conforma con el inters
pblico o social o atenta contra el mismo, cosa que normalmente ocurre
dicho sea de paso- ante actos discrecionales de carcter general, no ante actos
reglados de orden individual; en cambio, la tercera de aquellas causales se da
cuando el acto agravia sin justifcacin a una persona, sea sta natural o
jurdica, pblica o privada, cosa que, si bien suele suceder igualmente cuando
el acto no es reglado sino discrecional, se presenta ms que todo ante actos
de carcter individual y concreto.
Valga la pena anotar en este punto que, cuando se est frente a la
ltima causal mencionada, esto es, frente a la que habla del agravio injus-
tifcado a una persona, es necesario medir la intensidad del mismo, pues
es normal que los actos administrativos impongan alguna carga al admi-
nistrado, lo que podra mirarse como un agravio, pero que slo se torna
injustifcado cuando excede los lmites de lo razonable o carece de sustento
o justifcacin alguna
4
.
Improcedencia de la revocatoria directa
En este aspecto se detecta uno de los cambios ms signifcativos en la regu-
lacin de la fgura.
En efecto, el anterior Cdigo Contencioso Administrativo slo tena
una limitante para solicitar la revocatoria directa de un acto administrativo,
cual era que el peticionario de aqulla no hubiera ejercitado los recursos de
la va gubernativa (artculo 70), limitante que conserva el artculo 94 de la
Ley 1437 en cita, en cuanto ste dispone que La revocacin directa de los
actos administrativos a solicitud de parte no proceder cuando el peti-
cionario haya interpuesto los recursos de que dichos actos sean susceptibles
4 Ve|. ARB0LEA PER0N0, Eu||que Jose. Comeula||os a| huevo Cd|go de P|oced|m|eulo
Adm|u|sl|al|vo y de |o Couleuc|oso Adm|u|sl|al|vo. Seguuda Ed|c|u Aclua||/ada. Bogol, .C.
Leg|s, 2O12, pgs. 149 y 15O.
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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
; pero, es importante tener en cuenta, en todo caso, que esta limitante
ahora aplica solamente ante la causal del numeral 1 del artculo anterior,
de suerte que nada obsta para que se solicite la revocatoria con sustento en
alguna de las otras dos causales aunque en tales eventos se hayan interpuesto
recursos contra el acto que se pide revocar
5
, situacin que, en la prctica, se
ve ms probable que ocurra cuando el acto cause agravio a una persona que
cuando no se avenga al inters pblico o social o atente contra l.
La razn para que el legislador haya consagrado aquella limitante
parece obvia, pues es claro que, cuando el acto se cuestiona por razones de
legalidad, el camino acertado para controvertirlo en sede administrativa es
el de los recursos; por consiguiente, resultara excesivo dar al interesado la
posibilidad de pedir la revocatoria del acto que ha recurrido previamente por
aquel tipo de razones, pues ello implicara permitirle formular de manera
reiterada, aunque en diferentes momentos y con distintos nombre y forma,
una misma solicitud de dejar sin efectos el acto. Esta misma razn justif-
cara haber mantenido la referida limitante al menos para el caso en que el
acto cause un agravio injustifcado a una persona, pues es obvio que, en
tal evento, muy seguramente sta lo recurrir.
Ahora bien, el nuevo Cdigo introduce una nueva limitante que no
tena el anterior, consistente en que no se puede pedir la revocatoria del acto
cuando haya operado la caducidad para su control judicial, regla que:
(i) no opera para la revocatoria de ofcio, (ii) aplica ante cualquier causal y
(iii) resulta tan lgica como que no se pueda acudir a la conciliacin en el
mismo evento, es decir, cuando la correspondiente accin haya caducado
(pargrafo 2 del artculo 61 de la Ley 23 de 1991, como fue modifcado por
el 81 de la ley 446 de 1998).
Adems, ningn sentido tiene el permitirle al interesado formular
una solicitud de revocatoria directa de un acto de carcter particular si fuera
de carcter general se hablara ms bien de una derogatoria, segn ya se vio- es-
tando ya caducada la accin, si se tiene en cuenta que, conforme al artculo
62 de la Ley 23 de 1991, en la forma como lo modifc el artculo 71 de la
ley 446 de 1998, Cuando medie acto administrativo de carcter particular,
podr conciliarse sobre los efectos econmicos del mismo si se da alguna de
5 Ve|. lb|dem, pg. 98 y ClL B0TER0, Eu||que. La |evocalo||a d||ecla. eul|e |a segu||dad ju||d|ca y
|a ueces|dad de adaplac|u de| ob|a| adm|u|sl|al|vo. Eu. Sem|ua||o lule|uac|oua| de P|eseulac|u
de| huevo Cd|go de P|oced|m|eulo Adm|u|sl|al|vo y de |o Couleuc|oso Adm|u|sl|al|vo -Ley
1487 de 2O11- Nemo||as. Bogol, .C. Pub||cac|u de| Cousejo de Eslado, cou e| apoyo de |a
Coul|a|o||a Ceue|a| de |a Repub||ca y de |a Aud|lo||a Ceue|a| de |a Repub||ca, 2O11, pg. 22G.
Revocatoria directa del acto administrativo
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las causales del artculo 69 del Cdigo Contencioso Administrativo
6
, evento
en el cual, una vez aprobada la conciliacin, se entender revocado el acto
y sustituido por el acuerdo logrado.
Ciertamente, si la conciliacin de los efectos econmicos de un acto
administrativo particular implica su revocatoria y aqulla no puede darse
estando caducada la accin respectiva, mal puede pensarse en que, ante esta
ltima situacin (caducidad), se pueda llegar al mismo punto (dejar total o
parcialmente sin efecto el acto) por otra va, como la de la solicitud de re-
vocatoria directa, que al fn y al cabo est encaminada al mismo resultado
de la desaparicin total o parcial del acto, pues, con ello quedara abierta la
puerta para burlar la prohibicin atrs mencionada del pargrafo 2 del ar-
tculo 61 de la Ley 23 de 1991, segn la cual se insiste- no se puede conciliar
cuando la correspondiente accin haya caducado.
Por otro lado, la consagracin de esta nueva limitante a la solicitud
de revocatoria directa deja en claro por va legal lo que en varias ocasiones
ha reiterado la jurisprudencia
7
, en el sentido de que tal solicitud no revive
el trmino de caducidad de la accin, ahora por la sencilla razn de que,
estando caducada sta, ya ni siquiera es posible formular peticin alguna
en ese sentido, con lo cual, en buena hora, se acaba con la mana (que, por
lo dems, congestiona innecesariamente a la administracin y a la justicia)
de pedir la revocatoria del acto por fuera del trmino con que se contaba
para demandarlo y, en caso de ser negada esa peticin, acudir ante la juris-
diccin para demandar este ltimo pronunciamiento y, por esa va, intentar
burlar la fgura de la caducidad, pues el objetivo real de aquel proceder no
es otro que lograr la anulacin de la decisin inicial ya no demandable por
la expiracin del plazo establecido para ello, a pesar de lo dispuesto por el
citado artculo 72 del Cdigo anterior, norma que en esencia repite el art-
culo 96 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso
Administrativo, segn el cual Ni la peticin de revocacin ni la decisin que
sobre ella recaiga revivir los trminos legales para demandar el acto ante la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo, ni dar lugar a la aplicacin
del silencio administrativo.
G Lease aho|a 'a|l|cu|o 98 de| Cd|go de P|oced|m|eulo Adm|u|sl|al|vo y de |o Couleuc|oso
Adm|u|sl|al|vo'.
7 A| |especlo, ve| seuleuc|a de| 2G de ju||o de 2O11, de |a Secc|u Te|ce|a de| Cousejo de Esla-
do, e/ped|eule 1G181 (Nag. Poueule d|. Eu||que C|| Bole|o), aulo de| G de mayo de 2O1O, de |a
Subsecc|u B de |a Secc|u Seguuda de| Cousejo de Eslado, e/ped|eule 1975-O9 (Nag. Poueule
d|a. Be|lha Luc|a Ram||e/ de Pe/) y seuleuc|a de| 24 de mayo de 2OO7, de |a Secc|u Cua|la
de| Cousejo de Eslado, e/ped|eule 1558O (Nag. Poueule d|a. L|g|a Lpe/ |a/).
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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
Oportunidad para solicitarla
Conforme al artculo 95 del Cdigo de Procedimiento Administrativo y de
lo Contencioso Administrativo, La revocacin directa de los actos admi-
nistrativos podr cumplirse aun cuando se haya acudido ante la Jurisdiccin
de lo Contencioso Administrativo, siempre que no se haya notifcado auto
admisorio de la demanda.
Esta disposicin conserva el sentido del artculo 71 del Cdigo
Contencioso Administrativo, segn el cual La revocacin directa podr
cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relacin con actos en frme o aun
cuando se haya acudido a los tribunales contencioso administrativos, siempre
que en este ltimo caso no se haya dictado auto admisorio de la demanda.
Con todo, al menos tres (3) diferencias se observan en relacin con
este tema, la primera de las cuales consiste en que no basta con que se dicte
el auto admisorio de la demanda para que la administracin pierda com-
petencia para revocar el acto demandado, sino que al efecto es necesario
que se produzca su notifcacin, lo cual es apenas obvio, pues, antes de que
sta se surta, la administracin no sabe o, al menos, no tiene por qu saber
siquiera de la existencia de la demanda y menos de la de tal auto y que, por
ende, carece de competencia para proferir el acto revocatorio.
No obstante, bajo la norma anterior se daba la paradoja o el absurdo
de que, producida la revocatoria sin que la administracin supiera que el
acto revocado estaba demandado y que haba auto admisorio de la demanda,
aqulla quedaba afectada de nulidad por haber perdido competencia para
producirla, precisamente por el solo hecho de existir ese auto hasta entonces
desconocido
8
, situacin que, por fortuna, corrige con acierto la nueva codif-
cacin, a cuyo amparo el acto revocatorio as proferido conserva su validez,
pues sta se afecta ahora, como es lo lgico, cuando el acto se produce no-
tifcado el auto admisorio, es decir, cuando la administracin ya sabe de la
existencia del pleito y, por ende, tiene certeza de su prdida de competencia
para la expedicin de aqul.
8 Ac cabe |eco|da| que |a la|la de compeleuc|a pa|a |a p|oducc|u de| aclo es de la| g|avedad
que hasla |a uu||dad que e||o apa|eja puede se| dec|elada de ol|c|o po| |a ju||sd|cc|u. A| |es-
peclo, ve| seuleuc|a de| 11 de mayo de 1999, de |a Secc|u Te|ce|a de| Cousejo de Eslado,
e/ped|eule 1O19G (Nag. Poueule d|. R|ca|do hoyos uque), |e|le|ada eu seuleuc|a de| 1G de
agoslo de 2O12, Subsecc|u A de |a Secc|u Te|ce|a de| Cousejo de Eslado, e/ped|eule 244G8
(Nag. Poueule d|. Nau||c|o laja|do Cme/).
Revocatoria directa del acto administrativo
81
Otra diferencia estriba en que la nueva disposicin elimina las ex-
presiones segn las cuales la revocatoria directa de los actos administrativos
proceda en cualquier tiempo, inclusive en relacin con actos en frme.
La primera expresin (en cualquier tiempo) estaba consagrada
en el Cdigo Contencioso Administrativo ms en aras de la claridad que
por cualquier otra cosa, pues es evidente que, si la revocatoria directa poda
tener lugar existiendo demanda ante la justicia administrativa, con la nica
condicin de que aqulla no se hubiera admitido (hoy notifcado), con mayor
razn se poda y se puede revocar el acto si ste ni siquiera ha sido deman-
dado, habida cuenta que, en tal caso, tampoco habra acto admisorio de la
demanda, con lo cual quedara satisfecha la mencionada condicin; en todo
caso, recurdese que no es posible para el administrado pedir la revocatoria
del acto si ya est caducada la accin respectiva.
Ahora, la segunda expresin (inclusive en relacin con actos en fr-
me) es de alguna manera redundante, pues es obvio que si el acto no est
en frme es porque contra l an proceden los recursos de la va gubernativa
o stos se encuentran pendientes de decidir; en cualquiera de los dos casos,
sobra contar con la posibilidad de pedir en esos momentos la revocatoria
directa, pues lo procedente para entonces es la interposicin de aqullos o,
segn el caso, esperar que los mismos sean resueltos por la administracin.
As las cosas y por lo que hace a las dos expresiones eliminadas, no ha
sucedido nada distinto que simplifcar la redaccin de la norma, sin alterar su
alcance o contenido. Dicho de otro modo, se conserva lo esencial y realmente
til, es decir, la idea de que es posible revocar el acto aun cuando se haya acu-
dido ante la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, siempre que no
se haya notifcado auto admisorio de la demanda, momento a partir del cual
la administracin queda sin competencia para hacerlo por fuera del proceso.
Ahora, si con miras a que se produzca la revocatoria directa ha mediado
solicitud del interesado, aparece un cambio en el querer del legislador, consistente
en que la administracin ya no cuenta con tres (3) meses para decidir (artculo
1 de la Ley 809 de 2003, que modifc el artculo 71 del ya anterior Cdigo
Contencioso Administrativo), sino apenas con dos (2), lo cual implicara, en
principio, que la administracin debera actuar con ms celeridad para el efecto.
No obstante, surge la inquietud de si la administracin puede, venci-
do ese plazo de dos meses, pronunciarse en torno a la solicitud de revocatoria
entonces pendiente de decidir, ante lo cual una lectura rpida de la norma
sugerira que no; sin embargo, no pareciera ser lgico impedirle a la admi-
nistracin pronunciarse por fuera de dicho trmino, mxime que, segn el
82
Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
artculo 96 del nuevo estatuto de procedimiento administrativo, tal solicitud
no da lugar a la aplicacin del silencio administrativo.
Adems, ningn sentido tendra que, de no mediar solicitud de
revocatoria, la limitante fuera la ausencia de notifcacin del auto admiso-
rio de la demanda, el cual, de haberse demandado, podra proferirse con
posterioridad al vencimiento de aquel plazo de dos meses y que, en caso de
existir tal peticin, ste fuera diferente.
Tal vez el sealamiento del trmino de dos meses para decidir lo que
pretende es proteger al administrado de la eventual desidia o morosidad
de la administracin para pronunciarse sobre las peticiones de los parti-
culares, pero es claro que, si de ser garantistas se trata, resulta mucho ms
conveniente para aqul permitir que en algn momento, as sea tarde, se d
alguna respuesta a su solicitud, pues de esa manera se privilegia el derecho
fundamental de peticin.
Acorde con lo acabado de expresar, ntese que el artculo 95 del
Cdigo nuevo permite que la administracin, admitida la demanda y en
cualquier estado del proceso, hasta antes de que se profera sentencia de se-
gunda instancia, de ofcio o a peticin del interesado o del Ministerio Pblico
(se resalta), formule oferta de revocatoria de los actos administrativos im-
pugnados previa aprobacin del Comit de Conciliacin de la entidad.
Ac cabra preguntarse, entonces, si existiendo una solicitud al
respecto, no resuelta y anterior al proceso, habra que formular necesaria-
mente una nueva dentro de ste para que, en el curso del mismo, se pudiera
dar aquella oferta por iniciativa del administrado, ante lo cual la respuesta
negativa salta a la vista, pues ningn sentido tiene someter al interesado al
imperativo de tener que formular dos veces la misma peticin para que f-
nalmente le sea resuelta, si bien s sera necesario informar al juez acerca de
la existencia previa de sta, lo cual podra darse, por qu no, bajo la forma
de una simple reiteracin de la misma.
Ahora bien, si no hay demanda, es obvio que no podr darse la f-
gura de la oferta de revocatoria directa, pero tambin es claro que, como
ya se vio, por va de peticin igual puede cumplirse o darse la revocatoria
misma mientras no haya caducado la accin contra el acto a revocar, segn
dispone en forma expresa el artculo 94 de la Ley 1437, eventualidad que se
insiste- podra darse despus de vencido el plazo de dos meses de que habla
el artculo 95 atrs citado.
En efecto, nada obsta para que, por ejemplo, la solicitud de revo-
catoria de un acto que produzca un agravio injustifcado a una persona se
Revocatoria directa del acto administrativo
83
produzca al da siguiente de quedar ste en frme por no haber sido recu-
rrido, caso en el cual el plazo para demandar vencera al cabo de cuatro
(4) meses (artculo 164, numeral 2, literal d del Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), al paso que la admi-
nistracin quedara impedida para decidir transcurridos dos meses, corres-
pondientes al plazo de que trata el segundo inciso del artculo 95 ibdem,
no obstante que, conforme al primer inciso de esta misma norma, en caso
de demanda La revocacin directa podr cumplirse siempre que no
se haya notifcado auto admisorio de la misma; es decir, en el caso su-
puesto, si se diera aplicacin estricta al segundo inciso de este artculo 95, su
primer inciso quedara sin efecto, ante lo cual cabe recordar que, conforme
al principio del efecto til de la ley, la interpretacin que le permita tener
consecuencias jurdicas se prefere a aquella que se lo impida.
evocaIor|a de acIos de carcIer parI|cu|ar y concreIo
En el derogado Cdigo Contencioso Administrativo, el artculo 73 esta-
bleca una regla general, segn la cual, para revocar directamente un acto
administrativo que hubiera creado o modifcado una situacin jurdica de
carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categora,
era indispensable el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular.
La misma norma consagraba unos casos de excepcin, as: Pero
habr lugar a la revocacin de esos actos, cuando resulten de la aplicacin
del silencio administrativo positivo, si se dan las causales ..., o si fuere evi-
dente que el acto ocurri por medios ilegales y Adems, siempre podrn
revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario
para corregir simples errores aritmticos, o de hecho que no incidan en el
sentido de la decisin.
La nueva norma, esto es, el artculo 97 de la Ley 1437 de 2011 man-
tiene la regla, aunque con unas pequeas variaciones y, en cuanto a las
excepciones, remite a lo que al respecto disponga la ley; en efecto, segn el
inciso primero del artculo citado, Salvo las excepciones establecidas en la
ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o fcto, haya creado o
modifcado una situacin jurdica de carcter particular y concreto o reco-
nocido un derecho de igual categora, no podr ser revocado sin el consen-
timiento previo, expreso y escrito del respectivo titular.
84
Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
La diferencia, en lo que toca a la regla general, es que la norma acabada
de transcribir hace referencia al acto aclarando que ste puede ser expreso o
fcto, aclaracin o precisin que no contena el artculo 73 del anterior Cdigo
y que se antoja ms de forma que de fondo, en la medida en que, de no haberse
hecho, igual habra que entender comprendidas ambas clases de actos, en apli-
cacin del aforismo o principio que ensea que, donde la ley no distingue, no le
es vlido al intrprete entrar a distinguir y menos para establecer restricciones.
En cuanto a la exigencia de que el consentimiento del afectado con la
revocatoria del acto sea previo a sta, debe anotarse que ella resulta conveniente
en la medida en que, si bien bajo la vigencia del anterior Cdigo, siempre se
entendi que as deba ser, una eventual revocatoria sin la manifestacin previa
del consentimiento podra genera dudas jurdicas en torno a la efectividad de
la medida, que vala la pena disipar desde ya, para as evitar innecesarios pleitos
judiciales sobre el particular; no obstante, queda la duda de si, producida la
revocatoria, la aceptacin posterior de la misma por parte del administrado,
que es en ltimas quien se perjudica o se benefcia con ella, no la convalida.
En realidad, no se ve la razn de ser de una respuesta negativa a la in-
quietud planteada; sin embargo, as como en otras materias se exige al adminis-
trado no generar hechos cumplidos para sacar provecho de la administracin,
tampoco se ve por qu no imponer la misma regla de conducta a esta ltima.
Ahora, si bien la nueva codifcacin, esto es, la Ley 1437 de 2011
no ordena cancelar las escrituras corridas para hacer valer el silencio ad-
ministrativo, es obvio que ello debe hacerse, en aras de la claridad y para
seguridad de la propia administracin, pues no sera lgico que, revocado
el acto, con el consentimiento del interesado, se mantuvieran vigentes las
escrituras mediante las cuales este ltimo podra invocar en su favor el acto
fcto que de ellas se deriva.
El nuevo Cdigo tampoco dice nada en torno a la orden de iniciar
acciones penales y disciplinarias, revocado el acto administrativo presunto,
de carcter individual y concreto, obtenido mediante silencio adminis-
trativo positivo, tema al cual se refera el artculo 74 del derogado Cdigo
Contencioso Administrativo; no obstante, se trata de una norma que era
innecesario reproducir, pues tanto la legislacin penal (artculo 25 del Cdigo
Penal) como la disciplinaria (artculo 34, numeral 24, de la ley 734 de 2002)
obligan a toda persona, en general, y a los servidores pblicos, en particular,
a poner en conocimiento de las autoridades competentes la posible comisin
de conductas constitutivas de delito o de falta disciplinaria, razn por la cual
otra norma en el mismo sentido sala sobrando.
Revocatoria directa del acto administrativo
85
Ahora, es apenas obvio que se d el caso en que el benefciario de un
acto administrativo de carcter individual y concreto no preste su consen-
timiento para que ocurra la revocatoria del mismo.
En este ltimo caso, el artculo 97 del nuevo estatuto brinda la so-
lucin, diciendo que, Si el titular niega su consentimiento y la autoridad
considera que el acto es contrario a la Constitucin o a la ley, deber deman-
darlo ante la Jurisdiccin de lo Contencioso Administrativo, solucin que
tambin ser la procedente, segn la misma norma, Si la Administracin
considera que el acto ocurri por medios ilegales o fraudulentos, pues, de
ser as, lo demandar sin acudir al procedimiento previo de conciliacin y
solicitar al juez su suspensin provisional.
En relacin con esto ltimo, es decir, con los actos obtenidos por
medios ilegales o fraudulentos, se resalta que la nueva codifcacin consa-
gra una excepcin al requisito de procedibilidad de la conciliacin previa,
pues su referido artculo 97, luego de consagrar la regla conforme a la cual
para revocar actos que hayan creado o modifcado una situacin jurdica
de carcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual catego-
ra se requiere del consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo
titular, dispone en su tercer inciso que Si la administracin considera que
el acto ocurri por medios ilegales o fraudulentos lo demandar sin acudir
al procedimiento previo de la conciliacin y solicitar al juez su suspensin
provisional, de donde surge que en los dems casos es necesario satisfacer
dicho requisito si es que, por supuesto, se presenta la necesidad de demandar
por la falta del consentimiento para revocarlo.
Ahora, en cuanto a la revocatoria del acto ocurrido por medios ilegales
o fraudulentos hay una gran diferencia con el derogado Cdigo Contencioso
Administrativo, pues, mientras ahora aplica para ello la regla mencionada en el
prrafo que antecede, el segundo inciso del artculo 73 de dicho Cdigo per-
mita revocarlo sin el consentimiento del interesado, bajo la condicin de que
fuere evidente que ocurri por medios ilegales, esto es, que la ilegalidad
del medio para obtenerlo saltara a la vista, lo cual tena la ventaja de castigar
-por decirlo de alguna manera- en forma gil la mala fe del benefciario del
acto, ya que evitaba la va judicial para retirar este ltimo de la vida jurdica,
pero poda prestarse para abusos o arbitrariedades en cuanto era la propia
administracin la que defna si se daba la condicin o no
9
.
9 Eu op|u|u de| d|. Eu||que C|| Bole|o, ha deb|do couse|va|se |a uo|ma aule||o|. 0p. C|l., pg. 227.
86
Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
Por ltimo, no sobra poner de presente que, por tener que llegarse
a la revocatoria a travs de un trmite o procedimiento administrativo, la
administracin debe, segn lo manda el pargrafo del artculo 97 en cita,
garantizar los derechos de audiencia y defensa de quienes hayan de re-
sultar afectados con la revocatoria del acto, previsin esta que igual consa-
graba, aunque con otra redaccin, el artculo 74 del Cdigo Contencioso
Administrativo recin derogado y que no es otra cosa que la reiteracin del
mandato del atrs citado artculo 29 de la Constitucin Poltica, segn el
cual, como ya se vio (supra, numeral 2), El debido proceso se aplicar a toda
clase de actuaciones judiciales y administrativas.
La oferta de revocatoria directa del acto
Ac se est frente a una fgura novedosa e interesante, por cuyos resultados
prcticos habr que esperar un tiempo, a ver qu sucede, pues no debe olvidar-
se que, desafortunadamente, muchas veces los servidores pblicos se abstienen
de hacer uso de los mecanismos alternativos de solucin de confictos (tal el
caso de la transaccin y de la conciliacin, por ejemplo, que bien podran
tener una mayor utilizacin) y ste sera, de alguna manera, uno de tales me-
canismos, habida cuenta que, de acogerse la oferta, el proceso llegara a su fn.
Como ya se dijo atrs, el artculo 95 del Cdigo nuevo (Ley 1437 de
2011) permite que, en caso de existir demanda contra el acto administrativo,
en cualquier estado del proceso y hasta antes de que se profera sentencia
de segunda instancia, la administracin formule, de ofcio o a peticin
del interesado o del Ministerio Pblico, oferta de revocatoria de los actos
administrativos impugnados .
Para hacer tal oferta, la entidad respectiva deber, segn el par-
grafo de aquel artculo, contar con la aprobacin previa de su Comit de
Conciliacin e indicar con toda precisin en ella los actos y las decisiones
objeto de la misma, esto es, los que propone revocar que deben ser al me-
nos los acusados- y, adems, la forma en que se ha de restablecer el derecho
conculcado o reparar los perjuicios causados con los actos demandados, es
decir, debe presentar una oferta de revocatoria lo ms completa posible, de
modo que no le quede duda alguna al administrado acerca de qu es lo que
se le propone, cules son las condiciones concretas de la propuesta y a qu
queda obligada la entidad e, incluso, l si es del caso.
Revocatoria directa del acto administrativo
87
A su turno, el juez debe revisar la oferta de revocatoria directa que
presente la administracin y, si encuentra que ella se ajusta en un todo al
ordenamiento jurdico, debe tambin ordenar que la misma se ponga en
conocimiento del demandante, para que, en el plazo que aqul le seale al
efecto, el actor manifeste clara y expresamente si la acepta, evento en el
cual el proceso se dar por terminado mediante auto que prestar mrito
ejecutivo, en el que se especifcarn las obligaciones que la autoridad de-
mandada deber cumplir a partir de su ejecutoria e, igualmente, se sea-
larn las obligaciones que quedan a cargo del demandante
10
, en caso de ser
esto necesario, pues nada obsta para que, por ejemplo, la revocatoria quede
condicionada al cumplimiento de una condicin a cargo de este ltimo.
Conclusiones
En esencia, la nueva legislacin (Ley 1437 de 2011 o Cdigo de Procedimiento
Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) conserva la flosofa y
buena parte de las disposiciones de la anterior normatividad (Decreto 01 de
1984 o Cdigo Contencioso Administrativo), si bien algunas de stas con
ajustes en su redaccin; por ejemplo, se conserva lo relativo al fn o propsito
de la fgura, al origen ofcioso o no que puede tener la misma y a las causales
por las cuales puede darse.
Se introducen, sin embargo, algunos cambios -varios de ellos sus-
tanciales- en temas como el de la posibilidad de que quien revoque sea el
superior funcional, el de la posibilidad de formular solicitud de revocatoria
directa cuando se han interpuesto recursos (siempre que la causal invocada
no sea la de la manifesta oposicin del acto a la Constitucin Poltica o a la
ley), el de la reduccin del plazo para decidir tal solicitud, el de la imposibi-
lidad de solicitarla estando caducada la accin, el de la necesidad de contar
con el consentimiento del interesado para que pueda darse la revocatoria de
actos obtenidos por medios ilegales o fraudulentos y el de la posibilidad de
revocar mientras no se notifque el auto emisario de la demanda.
Finalmente, debe resaltarse que el nuevo Cdigo consagra una ins-
titucin novedosa, de aplicacin en el mbito judicial, cual es la de la oferta
de revocatoria, cuyos benefcios reales se vern solo con el transcurso del
tiempo, a medida que ella vaya teniendo acogida o no en la prctica.
10 Ve|. ARB0LEA PER0N0, Eu||que Jose. 0p. C|l., pgs.. 152 y 158.
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Instituciones del Derecho Administrativo en el nuevo Cdigo
8|b||ograI|a
ocIr|na
Arboleda Perdomo, Enrique Jos. Comentarios al Nuevo Cdigo de Procedi-
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Instituciones del Derecho
Administrativoen el nuevo Cdigo.
Una mirada a la luz de la Ley 1437 de 2011
Se termin de imprimir en el mes de diciembre de 2012,
compuesto con tipos
de la fuente Adobe Garamond Pro y Swis721,
en los talleres de--------------
2012
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