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APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.


UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA
Texto de Abal Medina. Manual de Ciencia Poltica. Captulo II: EL ESTADO.
EL CONCEPTO DE ESTADO
El Estado y el institucionalismo.
El Estado es la institucin clave de la sociedad moderna, la cual ha alcanzado
progresivamente una importancia significativa por su tamao y caractersticas
en todas las sociedades del mundo.
El Estado es, ante todo, una estructura constitucional generadora de reglas. Se
reserva el derecho exclusivo de fijar y cambiar las reglas que organizan el
sistema en su conjunto y de las partes componentes, y los grupos o individuos
que de l forman parte deben acatarlas. Sin embargo, estas reglas que
configuran el orden social son el fruto de un acuerdo o pacto entre el Estado y
la sociedad y quedan reflejadas en el contrato social, o constitucin, lo que
permite la condicin indispensable para la gobernabilidad.
Por todo lo anterior, el Estado es la organizacin institucional por
excelencia debido a: su ubicacin estratgica, su gran capacidad, por generar
las reglas del sistema sociopoltico, y tambin por operar y gobernar el sistema
socioeconmico.
Hacia una definicin de Estado.
Abal Medina propone un concepto de Estado relativo a las Ciencias Polticas.
Es decir, por Estado se entiende una forma particular de ordenamiento
poltico. El gobierno, entonces, es el conjunto de personas que conducen
el Estado y ejercen el poder poltico en una sociedad. Sin embargo, es
preciso recordar que han existido organizaciones polticas mucho antes de que
exista la organizacin estatal, como por ejemplo: el feudo y las ciudades-
estado.
Qu es lo que caracteriza al Estado como institucin singular? Existen
dos caractersticas:
I. El monopolio legtimo de los poderes coercitivos.
II. Los ciudadanos no pueden evitar pertenecer a l.
Quien ha logrado expresar ms precisamente la definicin de Estado fue Max
Weber.
Definicin de Estado moderno segn Weber: El Estado es una accin de
dominacin de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha
tratado con xito de monopolizar la coaccin fsica legtima como
instrumento de dominio, y rene a dicho objeto los medios materiales de

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explotacin en manos de sus dirigentes, pero habiendo expropiado para
ello a todos los funcionarios estamentales que anteriormente disponan
de aqullos por derecho propio y sustituyndolos con sus propias
jerarquas supremas.
Monopolio legtimo de la coaccin sobre un territorio delimitado: Weber
aclara especficamente que la violencia no es el medio normal ni el nico con el
que el Estado se vale, pero s es su medio especfico. El monopolio de la
fuerza le ha permitido al Estado llevar a cabo acciones sin ninguna negociacin
o consentimiento previo. Es necesario destacar, tal como lo hizo ODonnell, que
el Estado no es slo una instancia de dominacin, sino tambin una
instancia de coordinacin de las decisiones colectivas. Al mezclarse estos
dos factores, se produce una tensin constante al interior del Estado.
Existencia de una estructura organizacional que concentra los medios
materiales de explotacin bajo la administracin de un cuerpo de
funcionarios: refiere a la capacidad del Estado de penetrar en la sociedad e
implementar efectivamente las decisiones polticas en todo el territorio sobre el
cual extiende su dominacin. Para ejercer este poder desptico (y desptico
segn Mann) el Estado cuenta con un sistema administrativo, jurdico,
tributario, burocrtico y coercitivo que le permite garantizar la dominacin sobre
un territorio definido. Como afirma Oszlak, a medida que el Estado necesita dar
respuesta a distintas problemticas sociales se produce una reconfiguracin de
su estructura organizacional y la apropiacin de recursos que le permitiran
abordarla.
Derecho Racional: Weber argumenta que la dominacin legtima puede ser de
distintos tipos, pero el Estado moderno se caracteriza por basar su legitimidad
en el Derecho Racional. Es decir, existen normas orientadas por principios
jurdico-formales que guan el accionar del cuerpo burocrtico administrativo.
Para Weber, el tipo ms puto de dominacin racional legal es el que se ejerce a
travs de un cuerpo administrativo burocrtico.
EL NACIMIENTO DEL CONCEPTO MODERNO DE ESTADO IMPLIC UNA
RUPTURA SUSTANCIAL CON LA MANERA ANTERIOR DE ENTENDER LA
POLTICA.
Retomando, el Estado moderno se caracteriza por la existencia de un cuadro
administrativo burocrtico que basa sus acciones de acuerdo a las normas
promulgadas por el Estado.
Cuerpo burocrtico.
Conformado por una estructura jerrquica profesional, que define instancias de
competencias rigurosas para cada cargo, al cual es posible acceder en base a
la calificacin profesional y ascender en base al mrito o la antigedad. El
burcrata recibe a cambio una remuneracin en dinero de acuerdo al rango
dentro de la estructura jerrquica.

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Este cuerpo burocrtico profesional del Estado ha sido tradicionalmente
distinguido del cuerpo de polticos. En el modelo clsico de la administracin
pblica, el burcrata era aquel que se encargaba de la parte administrativa y de
la implementacin de los programas, mientras que los polticos eran quienes
tomaban decisiones vinculadas al diseo de las polticas. No obstante, esta
distincin, dice Abal Medina, resulta un tanto artificial.
El ciclo de las polticas pblicas.
A partir de los aos 70, el inters por las polticas pblicas tuvo su auge, ya
que exista la conviccin de que el Estado es mejor descripto si se analizan las
polticas que se adoptan (lo que el Estado hace) en vez de analizarse las
normas que lo definen (lo que el Estado es).
El anlisis de las polticas pblicas se ha centrado en el ciclo de formacin de
las mismas:
I. Definicin del problema: hace referencia a las aristas que son resaltadas
de la cuestin que se va a abordar y a la hiptesis que la sustenta.
II. Diseo: alude a la definicin de objetivos y de un curso de accin que
sea coherente con la hiptesis planteada.
III. Implementacin: constituye todas las acciones desarrolladas para lograr
los objetivos definidos en el diseo.
IV. Evaluacin: es el momento en el que es posible analizar si se han
logrado los objetivos y si se lo ha hecho de manera eficiente.

LOS BURCRATAS DISPONEN TAMBIN DE RECURSOS PROPIOS PARA
INCIDIR SOBRE LAS DECISIONES, Y DE HECHO LO HACEN.
Los burcratas son amplios conocedores de las tcnicas y procedimientos
administrativos, as concluyen en qu es viable y qu no lo es. Las polticas
pblicas son entonces producto de un proceso complejo y dinmico de
ajuste entre las preferencias polticas y la experiencia procedimental de la
burocracia.
Ventajas de las burocracias ante los funcionarios polticos:
I. Son apolticas, lo que las aleja de la poltica partidaria.
II. Tienen mayor permanencia y estabilidad.
III. Incluso los niveles ms bajos de las burocracias pueden incidir sobre el
diseo de las polticas pblicas.
Dicho lo anterior, parecera ser que el cuerpo administrativo burocrtico es un
elemento central del Estado moderno, y ODonnell se interesa en dejar en claro
que esto no es as. Forman parte del Estado, pero no son el Estado en su
totalidad. El Estado tambin es un conjunto de relaciones sociales que
establecen un cierto orden. Muchas de estas relaciones se formalizan en un
sistema legal surgido del Estado y respaldado por l. Este sistema legal

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tambin constituye el Estado. De esta manera, ODonnell realiza una dimensin
de Estado compuesta de tres dimensiones:
I. El Estado es un conjunto de burocracias que cumplen funciones guiadas
por el inters general y asignadas legalmente. Si el Estado cumple
estas funciones, entonces es EFICAZ.
II. El Estado es un sistema legal. Es decir, un conjunto de reglas y normas
jurdicas que regulan y garantizan las relaciones sociales. Si se logra
aplicar este sistema a diversas relaciones y vastas regiones entonces
el Estado es EFECTIVO.
III. El Estado es tambin un foco de identidad colectiva para los habitantes
del territorio. Si la mayora de su poblacin as lo cree, entonces el
Estado es CREIBLE.

Luego de todo este anlisis, estamos en condiciones de desarrollar una
definicin de Estado basndonos en Weber y Mann:
El Estado es un conjunto diferenciado de instituciones y personal que
implica una centralidad, en el sentido de que las relaciones polticas
irradian desde el centro y hacia el centro para abarcar un territorio
delimitado (Mann). El Estado reclama sobre este territorio el ejercicio del
monopolio de la coercin fsica legtima (Weber), a fin de garantizar un
orden que sostiene una multiplicidad de relaciones insertas en una matriz
poltico-social, la cual asigna probabilidades diferenciales a los actores
protagonistas de las mismas.
El debate sobre la autonoma del Estado.
Esta discusin alude a si el Estado es autnomo con respecto a los intereses
de clase o se reduce por completo a stos. Las polticas seran producto de las
luchas de clases sociales al interior del Estado, de lo cual deriva la teora de
que los actores estatales carecen de autonoma. Esta es bsicamente una
postura neomarxista. Este enfoque trata al Estado como una caja negra en la
que ingresan las presiones de los actores sociales para luego obtener polticas.
Por autonoma, debemos entender la capacidad de los Estados de formular y
perseguir objetivos que no son un simple reflejo de las demandas e intereses
de los grupos o clases sociales. Esta capacidad no es una caracterstica
constante, sino que vara segn las circunstancias histricas y las coyunturas
existenciales.
DESARROLLO HISTRICO DEL ESTADO MODERNO
Los orgenes del Estado moderno.
La existencia de un Estado no es algo constante en la historia de la
Humanidad. De hecho, el hombre ha pasado miles de aos viviendo en

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condiciones de cazador, recolector, con organizaciones sumamente sencillas y
flexibles.
Segn el autor Mann, las primeras civilizaciones se asentaron en valles
fluviales y estas mismas practicaron la agricultura con resultados increbles.
Para este tipo de organizacin, Mann utiliza la metfora jaula social. Es decir,
los hombres se vieron enjaulados en un territorio y en una red de relaciones
sociales y econmicas, las cuales necesitaban un poder central que las regule.
En el mundo antiguo, se puede distinguir la existencia de dos Estados: los
grandes imperios (el Imperio Romano, por ejemplo) y las pequeas ciudades-
estado (como la polis griega). Sin embargo, el origen del Estado moderno no se
encuentra en ninguno de estos dos estados, sino en el perodo que se extendi
entre el siglo XII y el siglo XIV. Durante este tiempo, en algunas regiones de
Europa Occidental se conform un sistema de gobierno basado en la
representacin de distintos cuerpos colectivos (estamentos), pero su difusin
se vio dificultada por otro tipo de organizacin: el feudalismo. Este sistema de
estamentos sent las bases para el posterior desarrollo del Estado moderno: la
existencia de entidades polticas duraderas que se extienden sobre un territorio
dado, la lealtad hacia el Estado, se establecieron relaciones institucionalizadas
y se generaron cuerpos de administradores profesionales.
Ya a finales del perodo feudal, comenz a tomar fuerza la idea de soberana,
lo que permiti la concentracin del poder en el monarca.
Los tipos ideales de Estado:
I. El Estado Absolutista: en este tipo ideal comienza un proceso que
permite la conformacin del Estado moderno: la expropiacin de los
medios de coercin y de administracin, de los medios de legalidad y
de sentencia judicial. Estos medios quedaron bajo el control de un
poder central. Por otro lado, tambin se fueron eliminando distintos
tipos de privilegios existentes. As, la Monarqua Absoluta se
transform en un modelo dominante durante los siglos XVI y XVII y
conllev a la destruccin de las formas medievales de organizacin
poltica. Las monarquas absolutas conceban el poder como de origen
divino. Thomas Hobbes aport tericamente para la proliferacin de
este tipo de Estado.
II. El Estado Liberal: uno de los principales referentes tericos de esta
postura fue Locke. Este pensador sostena que la poltica deba
proteger los derechos de propiedad en sentido amplio, esto es, la vida,
la libertad y los bienes. Con el Estado Liberal nace un mbito especfico
para la sociedad civil. La organizacin liberal se presenta
perfectamente compatible con el capitalismo. Se plantea una sociedad
de individuos libres que compiten en el mercado por su bienestar, en el
marco de una democracia restringida. El Estado debera remover los
obstculos para la autonoma de los mercados, e intervenir en ciertas
reas como el desarrollo de la infraestructura, la apertura de nuevos
mercados, solucin de problemas producto de la urbanizacin, etc.

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III. El Estado de Bienestar: A partir de la Gran depresin de 30, tiene
origen el Estado de Bienestar, cuyo objetivo era garantizar ciertos
niveles mnimos de ingreso, alimentacin, salud, vivienda y educacin a
los sectores ms desfavorecidos, no como beneficencia sino como
derechos. Este estado se transform en el motor de la economa a
partir del gasto pblico, se desarrollaron las actividades sociales, etc.
Sin embargo, el panorama empeor a partir de la dcada del 70 al
entrar el Estado de Bienestar en crisis econmica.
IV. El Estado en la Era Global: El mundo se ve atravesado por un proceso
de globalizacin, con todas las consecuencias positivas y negativas
que ste trae consigo. Los cambios fueron en varios rdenes y niveles
(acortamiento de distancias, cambios en el mundo del trabajo,
etctera). Estos cambios fueron justamente los que provocaron la crisis
del Estado de Bienestar. Este escenario permiti la aplicacin de las
polticas neoliberales, lo que llev al retraimiento del Estado de B. en el
mundo, plasmndose en el aumento de niveles de desempleo y en la
precarizacin del trabajo. En definitiva, los Estados pierden la
capacidad de control a partir de la implementacin de polticas pblicas.

EL ESTADO ARGENTINO
El surgimiento del Estado.
El surgimiento de nuestro Estado fue el resultado de la lucha por redefinir el
marco institucional considerado adecuado para el desarrollo de la vida
institucional organizada. Para esto, hemos pasado por algunas experiencias no
tan exitosas que en muchos casos desembocaron en luchas entre fracciones
polticas.
La creacin del Estado fue producto de la voluntad deliberada y consciente de
un grupo social preocupado por la integracin de la economa al mercado
mundial. Recin cuando la coalicin dominante entre la elite poltica liberal y los
propietarios rurales logr subordinar a los restantes grupos fue posible afirmar
que haba comenzado la historia oficial del Estado Nacin argentino.
La construccin del Estado Nacional.
El objetivo del proceso de consolidacin del Estado Nacional fue imponer un
orden. Para esto, el Estado recurri a combinaciones variables de coercin y
consenso, expresadas a travs de cuatro mecanismos de penetracin social:
penetracin represiva, penetracin cooptativa, penetracin material y
penetracin ideolgica. Adems, el Estado Argentino llev a cabo una
expropiacin social, es decir, monopoliz algunas de las actividades de las que
se encargaban otras instituciones.
La evolucin del Estado argentino.
La historia del Estado argentino puede dividirse en tres perodos.

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I. El capitalismo oligrquico: se da entre 1880 y 1930.
Caracterizado por un modo de organizacin econmica
capitalista (modelo agroexportador) y de un modo de
dominacin oligrquica. Los actores sociales ms destacados
fueron las elites polticas y econmicas agropecuarias. Esta
burguesa form ms tarde la clase poltica dominante. El
Estado oligrquico fue un Estado excluyente, donde la poltica
estaba reservada a las clases propietarias y las polticas
estatales eran instrumentos para promover los intereses y
valores de la clase dominante. Los actores polticos de la poca
eran los partidos oligrquicos o de notables.
II. La matriz estado-cntrica: comienza en la dcada del 30 y
culmina a mediados de la dcada del 70, signada por las
simultneas crisis del modelo agroexportador y de las
instituciones liberal-democrticas. Se decidi cambiar este
modelo econmico por un modelo de industrializacin mediante
sustitucin de importaciones. La economa se estatiz, pas a
estar regulada y organizada por el Estado. Pero este nuevo
modelo representaba ineludibles costos para muchos actores y
se termin convirtiendo en un desafo para el gobierno. Este
perodo se vio marcado por inestabilidad poltica (sucesin entre
gobiernos civiles y militares), inestabilidad econmica y el uso de
la violencia.
III. El proceso de desestatizacin: estuvo marcado por una reforma
poltico-institucional que termin por afectar tanto la poltica
como la economa en nuestro pas. La dcada del 80 se vio
influenciada por la continuacin de un modelo econmico
neoliberal, que se haba iniciado con la dictadura de 1976. Este
modelo propona la no intervencin del Estado en las actividades
econmicas en contraposicin al modelo anterior. Esto deriv en
una redistribucin cada vez menos equitativa del ingreso. La
experiencia neoliberal en Argentina lleg a su fin con la profunda
crisis poltica, econmica y social del 2001.

El proceso de recuperacin del Estado.
A partir de 2001, el pas ingresa en una etapa en donde se busca recuperar el
terreno perdido, pero sin llegar a consolidar nuevamente un Estado de
Bienestar. Para esto, se llevaron a cabo polticas de mayor control, estatizacin
de algunas empresas, impulso del capital, y algunas polticas pblicas como la
seguridad social, etc.
En esta etapa, el Estado argentino retom un protagonismo central en la
definicin del desarrollo de la economa.




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APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.
UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA
Texto de Max Weber. Sociologa del Estado. Captulo IX: LA INSTITUCIN
ESTATAL RACIONAL Y LOS PARTIDOS POLTICOS Y PARLAMENTOS
MODERNOS.
Origen del Estado racional.
El Estado en el sentido de Estado racional slo se da en Occidente.
El Estado moderno est caracterizado por ser producto de una racionalizacin
que segn Weber slo se da en Occidente. Esta racionalidad se basa en su
aspecto formal, y no en cuanto al contenido, en el derecho romano. A pesar de
que el Estado moderno se vea fuertemente relacionado con el capitalismo, el
derecho romano no es la causa del advenimiento del capitalismo, pero s es la
causa en mayor o menos medida de distintas instituciones caractersticas de
este modelo econmico.
La alianza entre el Estado y la jurisprudencia formal haba de favorecer al
capitalismo, y esto se da en la modernidad.
El Estado racional como asociacin de dominio institucional con el
monopolio del poder legtimo.
Desde el punto de vista de la sociologa, el Estado no se puede definir por el
contenido de lo que hace, sino a partir de un medio especfico que le sea
propio, como a toda asociacin poltica. Este medio es la coaccin fsica.
Todo Estado se basa en la fuerza.
Entonces, decimos que el Estado es una comunidad humana al interior de un
territorio determinado que reclama con xito para s el monopolio de la
coaccin fsica legtima.
La poltica sera as la aspiracin a la participacin en el poder, o a la
influencia sobre la distribucin del poder, ya sea entre Estados o al interior del
mismo. Cuando algo presenta un carcter poltico est relacionado a la
distribucin, conservacin o desplazamiento del poder. El que hace poltica
aspira a poder.

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Para que un Estado subsista es menester que los hombres dominados se
sometan a la autoridad del Estado que los domina. Existen, segn la
argumentacin weberiana, tres motivos de legitimidad de la dominacin:
I. Autoridad de la costumbre: tiene una validez inmemorial y se ha
ejercido desde siempre una dominacin tradicional. Es decir, un
pueblo se subleva por costumbre, porque lo ha hecho desde la
dominacin del patriarca, del prncipe hasta llegar al Estado.
II. Autoridad del don de gracia personal extraordinario: refiere al
carisma. El hombre deposita su confianza y es devoto de revelaciones,
herosmo y otras cualidades del caudillaje del individuo. Por ejemplo,
un profeta, un guerrero heroico o un jefe poltico de un partido.
III. Dominacin en virtud de legalidad: creencia en la validez de un
estatuto y de las relaciones fundadas en reglas racionalmente creada,
es decir, disposicin de obediencia en el cumplimiento de deberes
conforme a un estatuto.
Ahora bien, cmo hacen los poderes polticamente relevantes para
mantenerse en su dominio? Toda empresa de dominio necesita, por una
parte, la actitud de obediencia en la actuacin humana, y por otra parte, por
medio de dicha obediencia, la disposicin de aquellos elementos materiales
eventualmente necesarios para el empleo fsico de la coaccin fsica. Es decir:
el cuerpo administrativo personal y los medios materiales de
administracin.
Este cuerpo administrativo no slo debe acatar las rdenes del referente
poltico principal por una cuestin de legitimidad, sino que tambin por dos
intereses personales: retribucin material y honor social.
La empresa estatal de dominio como administracin. Direccin, poltica y
burocracia.
En el Estado moderno, el verdadero dominio se encuentra en manos de la
burocracia. Los funcionarios a sueldo son quienes deciden acerca de las
necesidades y las quejas de cada da.
El Estado moderno es una empresa. Histricamente, el progreso hacia lo
burocrtico, hacia el Estado racional, est en la conexin ms ntima con
el desarrollo capitalista moderno. La empresa capitalista moderna
descansa internamente en el clculo. Necesita para su existencia una
justicia y una administracin cuyo funcionamiento pueda calcularse
racionalmente, por lo menos en principio, por normas fijas generales con
tanta exactitud como puede calcularse el rendimiento probable de una
mquina. Esta concepcin capitalista inunda con su lgica pragmtica el
cuerpo administrativo burocrtico del que Weber habla.
La peculiaridad del poltico profesional ha variado mucho y sigue todava muy
diversa, pero el jefe poltico de las democracias modernas occidentales se
acerca ms a la figura de un demagogo.

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Existen dos maneras de hacer de la poltica una profesin. En efecto, se vive
para la poltica o de la poltica.
Vivir para la poltica: quien vive para la poltica hace de ella su vida,
sirve a una causa. La retribucin monetaria no es una cuestin principal
para este hombre. Para vivir para la poltica es necesario poseer
propiedad privada u otra fuente de ingresos que sean suficientes como
para poder ser independiente de la tarea anteriormente mencionada.
Vivir de la poltica: vive de la poltica quien aspira a hacer de ella una
fuente permanente de ingresos.
Si la direccin del Estado o un partido poltico se lleva a cabo por hombres que
viven para la poltica y no de ella, implica necesariamente un reclutamiento
plutocrtico. Es decir, el poder estara en manos de quienes posean las
fuentes de riqueza.
Claro est, nada asegura que aquellos que viven para pasen a vivir de la
poltica. Los polticos profesionales no se ven necesariamente obligados a
buscar una retribucin.
Frente a esto se sita el desarrollo del funcionarismo moderno.
Funcionarios modernos: trabajadores intelectuales altamente
calificados y capacitados profesionalmente por medio por el medio de
un prolongado enfrentamiento especializado, con un honor de cuerpo
altamente desarrollado en inters de la integridad, sin el cual gravitara
sobre nosotros el peligro de una terrible corrupcin o de una
mediocridad vulgar, que amenazara al propio tiempo el funcionamiento
puramente tcnico del aparato estatal.
La idea de funcionarismo poltico trae consigo la idea de jefe poltico.
El desarrollo de la poltica en empresa impona ahora la separacin de los
funcionarios pblicos en dos categoras:
I. Funcionarios polticos: se caracterizan porque se los pueden transferir
o despedir. La obtencin del cargo del funcionario poltico iba ligada al
estudio acadmico, a pruebas profesionales, y a un determinado
servicio preparatorio.
II. El funcionario profesional: es quien no ha de hacer poltica, sino que
ha de administrar y, ante todo, de modo imparcial. Ha de ejercer su
trabajo sine ira et studio. Es decir, sin clera ni prejuicio. Este se
mueve bajo un principio de responsabilidad. El honor del funcionario
est en su capacidad para acatar rdenes a pesar de que, bajo su
criterio, sean errneas, y ejecutarlas con la misma escrupulosidad que
si correspondiera a su propia conviccin. Sin esta disciplina moral, todo
el aparato se vendra abajo.
Sin duda, la burocracia no es ni con mucho la nica forma moderna de
organizacin, como la fbrica no es tampoco la nica forma de empresa

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industrial. Pero ambos son, con todo, las que imprimen su sello a la poca
presente y al futuro previsible. El futuro es de la burocratizacin.
La burocratizacin es inevitable, y el funcionario moderno tiene cada da mayor
preparacin profesional y especializacin en concordia con la tcnica racional
de la vida moderna. Todas las burocracias de la tierra siguen el mismo camino.
Con el inminente progreso de la burocratizacin, se plantean tres cuestiones:
I. Cmo es posible en la presencia de la prepotencia de esa
tendencia hacia la burocratizacin salvar todava algn
resto de libertad de movimiento individual en algn
sentido?
II. Cmo dar cuenta de la existencia de lmites razonables a la
expansin inevitable del aparato estatal que lo controlen?
III. La cuestin ms importante: lo que la burocracia no realiza
como tal. Es fcil comprobar que su capacidad de
realizacin presenta lmites fijo


APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.
UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA
Texto de Guillermo ODonnell: APUNTES PARA UNA TEORA DEL ESTADO.
PRIMERA SECCIN: SOCIEDAD Y ESTADO.
Algunas definiciones preliminares.
Estado: componente especficamente poltico de la dominacin de una
sociedad territorialmente delimitada.
Dominacin: capacidad de imponer la voluntad sobre otros. Incluso, pero no
necesariamente, contra su resistencia.
Poltico: control sobre los medios de coercin fsica legtima sobre un cierto
territorio.
El Estado es un concepto especficamente poltico, y el fenmeno de lo
poltico es un aspecto de la dominacin social.

La dominacin es racional: es una modalidad de vinculacin entre sujetos
sociales. Es una relacin de desigualdad, ya que existe un control asimtrico
de los recursos de la dominacin.

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Los recursos de dominacin son: a) control de medios de coercin fsica, b)
control de recursos econmicos, c) control de recursos de informacin, y d)
control ideolgico.
El recurso ms eficiente es el recurso ideolgico, ya que permite mantener
cierta legitimidad de la dominacin. La coaccin es el recurso ms costoso y
presupone que ha fallado el control ideolgico. Generalmente existe una alta
correlacin de estos recursos: quien controla los recursos A y B es
altamente probable que controle simultneamente C y D.
Estos recursos son la base de toda dominacin.
Bases de dominacin.
El control de los recursos de dominacin no est distribuido al azar y son muy
variados los factores que determinan el acceso a dichos recursos. El gran
diferenciador del acceso a los recursos es la clase social, producto de un
Estado capitalista.
En un Estado capitalista, la principal relacin de dominacin es la relacin de
produccin entre capitalista y trabajador asalariado. Este es el gran principio
contradictorio que ordena desigualmente la sociedad civil. En este caso, el
control ideolgico funciona para evitar los conflictos o contradicciones que
genera el funcionamiento del mercado.
Las dimensiones del Estado, o de lo propiamente poltico, no son ni una
cosa, ni una institucin, ni una estructural: son aspectos de una relacin
social.
En qu sentido las clases sociales son el gran diferenciador del acceso
desigual a los recursos de dominacin? La posicin de clase social
determina en gran medida esa desigualdad. De esa posicin surgen
probabilidades diferenciales de lograr situaciones que a su vez permitan
acceder al control de otros recursos de dominacin. Por ejemplo, prestigio
social, educacin, acceso a informacin, etctera.
Aspectos y sujetos sociales concretos.
Instituciones estatales: surgen de la cristalizacin de los recursos coactivos
que el capitalista no controla. Aparecen como un NO capitalista que, adems,
respalda la continua reposicin de capitalistas y trabajadores asalariados como
clases. El Estado entonces fomenta la reproduccin de una relacin social que
articula desigual y contradictoriamente a la sociedad.
En la gnesis de las relaciones capitalistas de produccin se halla una difusa
coercin econmica que no puede ser imputada ni a los capitalistas concretos
ni a las instituciones estatales; slo puede ser descubierta como una modalidad
de articulacin general de la sociedad. Por su parte, una vez entablada la
relacin, ni el capitalista ejerce la coaccin ni ste ni las instituciones estatales
pueden obligar coactivamente a continuar vendiendo fuerza de trabajo; el

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trabajador asalariado es siempre libre de terminarla. Finalmente, el Estado
aparece como una objetivacin institucional que concreta el control de recursos
ltimamente coactivos y como un no capitalista que slo sea garante de la
existencia de clases a travs de su respaldo a la relacin social que las
constituye como tales.
Entonces, de la relacin entre:
Trabajador asalariado
Burgus capitalista

Es preciso agregar, segn ODonnell, dos precisiones:
I. Cuando hablamos de capitalistas y de trabajadores asalariados nos
referimos en realidad a las clases sociales. En cuanto al Estado
capitalista, lo es porque emana de una relacin social que implica la
separacin de los medios de coaccin por parte del capitalista; pero por
otro lado, su condicin de garante de la relacin y no de los sujetos
sociales concretos lo hace un fenmeno que no es slo coactivo. Voy a
explicar esto: el Estado es capitalista por todo lo que ya hemos visto.
En el caso de ODonnell, l argumenta que lo es porque est implicado
con las relaciones capitalistas de produccin, es decir, el Estado, o
mejor dicho, sus instituciones, son producto de la cesin de los
recursos coactivos de la burguesa capitalista a un tercero. Dice
ODonnell: La separacin del capitalista de los medios de
coaccin es el origen del Estado capitalista y sus instituciones.
Ahora bien, a pesar de ser capitalistas, estas instituciones no actan
como tal, ya que no respaldan directamente al capitalista, sino a la
relacin social que lo hace tal. Por eso la expresin NO capitalista de
ms arriba.
II. Lo poltico o estatal es inherente a las relaciones de dominacin,
especialmente a las relaciones capitalistas de produccin de las que es
garante. Pero, por otro lado, la garanta de preservar la reproduccin de
las clases sociales implica la emergencia de un sujeto concreto: las
instituciones estatales. Lo estatal o propiamente poltico es,
simultneamente, garanta de las relaciones capitalistas de produccin,
de la articulacin de clases de dicha sociedad, de la diferenciacin
sistmica del acceso a recursos de poder (o sistema de dominacin) y
de la generacin y reproduccin del capital.

Organizacin.
El Estado es un aspecto de ciertas relaciones sociales. Esta es su
caracterstica fundamental, de la que sus otros atributos dependen. Confundir
al Estado con sus instituciones es subsumir un fenmeno ms amplio en su
parte concretamente objetivada.

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Al ser garante de la sociedad capitalista, el Estado es articulador y organizador
de la sociedad, ms all de su condicin de respaldo coactivo de la vigencia
de ciertas relaciones de dominacin.
Entonces, el Estado es, como garante de aquellas relaciones, el lmite negativo
de las consecuencias socialmente destructivas de su reproduccin. Esto es,
evitar la explotacin excesiva de los burgueses capitalistas en su bsqueda por
incrementar su capital.
La competencia por la acumulacin del capital determina que el burgus no se
ocupe de decisiones e inversiones necesarias para el logro de condiciones
sociales que permiten, entre otras cosas, la reproduccin del sistema de
clases, la acumulacin y la resolucin de ciertos problemas generales, como
la educacin, la salud, etc. Alguien debe ocuparse.
Ese alguien son las instituciones estatales. La existencia de esas instituciones
y su notorio peso en la sociedad es una de las razones de que el Estado sea
vivido como exterioridad. Esa apariencia de exterioridad se funda en el
encubrimiento de la dominacin que subyace a las relaciones capitalistas de
produccin, que determina que el Estado slo aparezca cuando eventualmente
se lo invoca para respaldarlas. Las instituciones estatales aparecen como
encarnacin de una racionalidad ms general y no capitalista. El Estado
capitalista no es directamente el Estado de los capitalistas, ni suele ser
vivido como tal por ellos.
Sujeto: es considerado como igual ante el dinero y ante la relacin contractual.
Es decir, puede intercambiar mercancas independientemente de su clase
social y es considerado ante la ley. Esto se objetiva en el derecho moderno
racional-formal, que naci y se expandi junto con el capitalismo. Ese derecho
es la condicin formalizada de la dominacin en la sociedad capitalista y
enseara a las partes los lmites de sus derechos y obligaciones, evitando que
el Estado tenga que utilizar su fuerza coercitiva.
Entonces, la explotacin queda oculta bajo: la apariencia de igualdad y la libre
voluntad con que pueden o no entrar en relacin.
Generalmente, se confunde al fenmeno del Estado con sus instituciones, es
decir, se lo cosifica. Pero en realidad, las instituciones estatales quedan como
instancia superior mediadora de las relaciones de dominacin.
Exterioridad.
Las relaciones de dominacin no son puramente econmicas. Son tambin
inherentemente polticas y tambin ideolgicas, al menos en parte.
Si lo estatal, o lo poltico, es un aspecto de las relaciones sociales de
dominacin, la oposicin entre lo privado y lo pblico o estatal es falsa. El
Estado o lo poltico no est afuera de la sociedad, sino que es parte intrnseca
de sta. La exterioridad del Estado se debe a que es un tercero que asegura
las relaciones de produccin que provocan la desigualdad, y se lo considera

15
como tal.

Racionalidad acotada.
El Estado aparece subsumido en sus objetivaciones (instituciones) y, por lo
tanto, desligado de su primordial imbricacin en la sociedad. El problema es
saber si esas instituciones expresan desde su propio plano la condicin
inherentemente capitalista del Estado y de qu manera lo hace.
Magareth Wirth dice: Cmo el Estado hace, de manera diferente a los
capitalistas individuales, para conocer las condiciones de esa reproduccin
social? Lo explico: Wirth se pregunta sobre cmo el Estado conoce las
mejores posibilidades de reproducir el sistema capitalista en su accionar. O, en
otras palabras, cmo hace el Estado para hacerlo lo mejor posible.
La burocracia del Estado no sabe cules son las medidas objetivamente
necesarias para el mantenimiento del sistema en los casos concretos
dados.
Esto se debe a que el ser humano est sujeto a agudas limitaciones
cognitivas. No puede buscar ni hallar soluciones ptimas, slo le queda el
mtodo de prueba y error, que brinda soluciones no ptimas, pero
s satisfactorias.
El Estado garantiza la reproduccin de una sociedad capitalista porque se
encuentra en una complicidad estructural con ella. El Estado o lo
especficamente poltico es el mismo sesgo con que la sociedad tiende a
reproducirse como capitalista, a travs de sus instituciones.
Cundo y cmo hacen las instituciones para garantizar y reproducir la
sociedad capitalista?
I. A travs de una administracin burocrtica que cumple tareas rutinarias
de organizacin general de la sociedad.
II. Como respuestas a situaciones percibidas como crisis.
Qu y cmo es lo que estas instituciones hacen?
I. Administracin rutinizada: es el tejido habitual y poco visible, junto con el
derecho, de las mltiples decisiones diarias de sostn y organizacin
de la sociedad. El entramado de sostn y organizacin estatal de la
sociedad se teje tambin por sus instituciones en diaria rutinas que
presuponen a la sociedad en tanto capitalista.
II. Como reaccin a crisis: qu es una crisis? Sucede cuando algo anda
mal y una institucin estatal se encarga de arreglarlo. En un Estado
impregnado por la racionalidad capitalista, una crisis sera la amenaza
de la reproduccin de la fuerza de trabajo o que le genere desorden.
Esta misma definicin presupone tambin un concepto de orden o
normalidad.

16
La arquitectura institucional del Estado y sus decisiones (y no decisiones), son
por una parte expresin de su complicidad estructural y, por la otra, el resultado
contradictorio y, sustantivamente irracional de la modalidad, tambin
contradictoria y sustantivamente irracional, de existencia y reproduccin de su
sociedad.
La expansin de las instituciones estatales son intentos por sobrellevar el
contradictorio desarrollo de la sociedad.

Las instituciones del Estado tambin estn atravesadas por las luchas y las
contradicciones de la sociedad, y suelen contribuir a garantizar y organizar la
reproduccin de la sociedad en tanto capitalista.
Por eso, la intencin de ser una racionalidad superior es falsa. El Estado se
cree un orden justo al que sirve como un rbitro neutral, pero no es as.
Contradiccin.
Cmo legitimar la coaccin, justificar lo coercin incluso contra las clases
dominantes y, en definitiva, fundamentar la obligacin poltica de obedecer el
orden que el Estado garantiza y organiza? Claramente, no de la sociedad
civil.
La contradiccin del Estado capitalista es ser hiato y a la vez necesidad de
mediacin con la sociedad civil. Esas mediaciones son la expresin ambigua y
ltimamente contradictoria de esto. La clase capitalista es el beneficiario
indirecto de la garanta estatal.
SEGUNDA SECCIN: MEDIACIONES ENTRE ESTADO Y SOCIEDAD.
La ciudadana, fundamento del Estado capitalista.
El Estado capitalista ha sido la primera forma de dominacin poltica que
postula su fundamento en la igualdad de todos los sujetos en su territorio. Esos
sujetos son ciudadanos y el Estado capitalista es normalmente un Estado de
ciudadanos.
Ciudadano: quien tiene derecho a cumplir los actos que resultan en la
constitucin del poder de las instituciones estatales, en la eleccin de los
gobernantes que pueden movilizar los recursos de aqullas y reclamar
obediencia, y en la pretensin de recurrir a procedimientos jurdicamente
preestablecidos para ampararse de intromisiones que considera arbitrarias.
Histricamente, la ciudadana se despleg junto con el capitalismo, el Estado
moderno y el derecho racional-formal.
La ciudadana es la negacin de la dominacin en la sociedad. Todo
ciudadano, sin importar su condicin social, concurre a la formacin del poder
estatal corporizado en derecho e instituciones. La democracia es la forma
normal de organizacin poltica de la sociedad capitalista.

17
Entonces: el Estado puede utilizar libremente los recursos que crea necesario
ya que se levanta sobre una base que ha sido conferida por todos los
ciudadanos.
La ciudadana es el fundamento ms adecuado del estado tal como
aparece en la superficie de la sociedad capitalista.
La nacin, referente del Estado.
A qu intereses responde el Estado? A LOS DE LA NACIN. La nacin es
aqu un arco de solidaridades que califica a todos aquellos que comparten el
mismo territorio bajo el sinnimo de nosotros. El Estado debe ser coextensivo
con una nacin.
El Estado debe aparecer como un estado-para-la-nacin en un doble sentido:
I. Para delimitacin de la nacin frente a otros Estados.
II. Hacia adentro de su territorio, y privilegiar la custodia, interpretar y lograr
los intereses generales de la nacin.
El referente de las instituciones estatales es la nacin. La nacin va ms
all de los intereses individuales de la sociedad, esto permite negar las
desigualdades, aunque siguen siendo evidentes. Las decisiones del Estado
generalmente evocan los intereses de la nacin, y sta ltima se coloca como
principal referente del Estado. La nacin es una generalidad concreta, no como
la ciudadana que es una generalidad abstracta. Qu significa esto? Dos
cosas:
I. Es una homogeneizacin indiferenciada respecto a los clivajes de la
sociedad. El hombre es miembro de una entidad colectiva superior a
las clases.
II. El sujeto social al que refiere no es el sujeto desencarnado de la
ciudadana y del derecho racional-formal.

El pueblo, ambiguo fundamento y referente del Estado.
El concepto de pueblo, o lo popular, est presente en algn grado en todos los
Estados capitalistas. Generalmente, se asocian a este concepto los pobres, los
seres comunes, los no privilegiados.
Encontramos una ambigedad en lo popular: tiende un arco de solidaridades
por encima de las clases sociales, abarca a los que se consideran como
desposedos. Pero su reclamo atenta contra quienes tambin forman parte de
la nacin: los ricos, los poderosos, etc.
Quienes se colocan dentro del campo de lo popular consideran que son la
verdadera nacin, su discurso tiene un tono popular, lo que atrae a algunos
de las clases dominantes. Quienes estn fuera de esto no formaran, segn los

18
populares, parte de la nacin. Las demandas del pueblo pueden afectar los
lmites de reproduccin de la sociedad capitalista.
El Estado utiliza un discurso que continuamente hace referencia al pueblo, lo
que plantea la posibilidad de reemergencia de lo popular.
Cuando el Estado acoge sus demandas, facilita la reproduccin de esta clase.
Sin embargo, lo popular es una mediacin menos digerible para el Estado
capitalista, y para la dominacin en la que est imbricado, que la ciudadana y
la nacin. Lo popular puede ser tanto fundamento como referente de las
instituciones estatales. El ttulo de mandar y coercionar de stas puede
aparecer conferido por el pueblo, no slo por la generalidad abstracta de la
ciudadana. El Estado aparece entonces como un Estado fundamentado
principalmente en los relativamente desposedos.
Encubrimiento y ruptura.
Ninguna sociedad es puramente capitalista. La ciudadana, la nacin y el
pueblo son contradictorios cada una a su manera. Fundamentan un orden que
fomenta la desigualdad, a pesar de utilizar un discurso que quiere evitar esto.
Pero existe la posibilidad de que estos descubran el fundamento de su
condicin.
TERCERA SECCIN: ALGUNAS CONCLUSIONES.
El Estado es generador de relaciones de desigualdad bajo un discurso de
igualdad, para que el accionar del Estado sea legtimo, o al menos eso
parezca. Sin embargo, EL ESTADO ES ANTES CAPITALISTA QUE ESTADO
NACIONAL, POPULAR O DE LOS CIUDADANOS.

APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.
UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA
Texto de Oscar Oszlak: FORMACIN HISTRICA DEL ESTADO EN
AMRICA LATINA: ELEMENTOS TERICO-METODOLGICOS PARA SU
ESTUDIO.
El trabajo de Oszlak refiere al proceso histrico a travs del cual se fue
conformando en los pases latinoamericanos un Estado nacional.
Estado, Nacin, Estado Nacional: Algunas precisiones.
Si queremos estudiar los determinantes sociales del proceso de conformacin
del Estado, debemos preguntarnos cul es el grado de desarrollo de otras
manifestaciones de organizacin y funcionamiento social, con las cuales aquel
proceso se halla interrelacionado.

19
Algunas definiciones:
Estado: concibo al Estado como una relacin social, como la instancia poltica
que articula un sistema de dominacin social. Su manifestacin material es un
conjunto interdependiente de instituciones que conforman el aparato en el que
se condensa el poder y los recursos de la dominacin poltica.

Nacin: aqu se conjugan elementos materiales e ideales. Los primeros se
vinculan con el desarrollo de intereses resultantes de la diferenciacin e
integracin de la actividad econmica dentro de un espacio territorialmente
delimitado. Los segundos implican la difusin de smbolos, valores y
sentimientos de pertenencia a una comunidad diferenciada por tradiciones,
etnias, lenguaje u otros factores de integracin que configuran una identidad
colectiva.

La formacin del Estado nacional es el resultado de un proceso convergente,
aunque no unvoco (es decir, fue un proceso marcado por estancamientos,
saltos abruptos, contradicciones, etctera), de constitucin de una nacin y de
un sistema de dominacin. La constitucin de una nacin supone en un plano
material el surgimiento y desarrollo, dentro de un mbito territorialmente
delimitado, de intereses diferenciados generadores de relaciones sociales
capitalistas; y en un plano ideal, la creacin de smbolos y valores generadores
de sentimientos de pertenencia que tienden un arco de solidaridades por
encima de los variados y antagnicos intereses de la sociedad civil enmarcada
por la nacin. Por su parte, la constitucin del sistema de dominacin que
denominamos Estado supone la creacin de una instancia y de un mecanismo
capaz de articular y reproducir el conjunto de relaciones sociales establecidas
dentro del mbito material y simblicamente delimitado por la nacin.
Determinantes sociales de la formacin del Estado.
La existencia del Estado deviene de un proceso formativo a travs del cual va
adquiriendo un complejo de atributos que en cada momento histrico presenta
distinto nivel de desarrollo. Quizs sea apropiado hablar de estatidad para
referirnos al grado en que un sistema de dominacin social ha adquirido el
conjunto de propiedades que definen la existencia de un Estado. Es decir,
mientras ms estatidad posea el Estado, ms Estado ser el Estado. A partir
de esta diferenciacin, podemos clasificar los distintos tipos de Estado segn el
grado de estatidad adquirido. Ahora bien, cules son las propiedades (o
capacidades) que le confieren al Estado mayor estatidad?
I. Externalizar su poder: se vincula con el reconocimiento de una unidad
soberana dentro de un sistema de relaciones interestatales, cuya
integridad se garantiza por otras unidades similares ya existentes.
II. Institucionalizar su autoridad: implica la imposicin de una estructura
de relaciones de poder capaz de ejercer un monopolio sobre los
medios organizados de coercin.

20
III. Diferenciar su control: emergencia de un conjunto funcionalmente
diferenciado de instituciones pblicas relativamente autnomas
respecto de la sociedad civil, con reconocida capacidad para extraer,
establemente, recursos de su contexto, con cierto grado de
profesionalizacin de sus funcionarios y cierta medida de control
centralizado sobre sus mltiples actividades.
IV. Internalizar una identidad colectiva: consiste en la capacidad de emitir
desde el Estado los smbolos que refuercen los sentimientos de
pertenencia y solidaridad social que sealaba como componentes
ideales de la nacionalidad y aseguren, por lo tanto, el control ideolgico
de la dominacin.

Qu factores influyen en la creacin de condiciones para que dichos atributos
se adquieran? Es decir, es necesario hallar en el tiempo las condensaciones de
fenmenos sociales que puedan vincularse a la causa del proceso de
adquisicin y consolidacin de los atributos de ese Estado. Si recordamos la
relacin estipulada entre el desarrollo de una economa capitalista y la
estructuracin de los Estados nacionales, podramos explorar hasta qu punto
aquel proceso puede proporcionarnos algunas claves para entender las
alternativas de este ltimo.
Esto significa que se vuelve necesario observar la relacin economa-poltica,
donde se pueda distinguir etapas en las que se diferencian rasgos de un
modelo de produccin y un sistema de dominacin que con el tiempo
adquiriran una adjetivacin comn.
Oszlak, para esto, hace un repaso sobre los trabajos de Schmitter y otros
autores, donde se proponen tres modelos o imgenes claramente
vinculadas a fases diferentes del desarrollo histrico, mediante los cuales
podra conceptualizarse la relacin entre las dimensiones econmica y poltica
del proceso de formacin estatal.
El primero, es el MERCANTILISMO. Durante esta etapa se da un orden
econmico tradicional y atrasado, lo que hace que la maquinaria administrativa
colonial presente importantes resabios.
El segundo, es el LIBERALISMO. Se caracteriza por la insercin de las
economas latinoamericanas al mercado mundial. Nuevas formas de
produccin, nuevos actores, la expansin econmica, son algunos de los
factores que llevaron a que el Estado asuma nuevas funciones y se expanda.
El tercero es el INTERVENCIONISMO. El Estado se encuentra en esta etapa
en su definitiva consolidacin. Se da una complejizacin del Estado y la
sociedad civil. Se tiene mucho ms en cuenta los procesos internos a un
aparato institucional ms burocrtico, a una sociedad ms compleja y a un
Estado mucho ms interpenetrado con la misma.

21
Estos tres modelos son complementarios, es decir, en ellos encontramos
buena parte de las caractersticas que fue asumiendo el Estado en los pases
de la regin. Estos modelos centran su atencin en diferentes etapas donde se
adquiran atributos de estatidad. Sin embargo, este proceso de adquisicin no
se puede enlistar, ya que no se da como un proceso histrico lineal. Por tal
razn es que Oszlak propone hacer un estudio ms agudo en ciertas
cuestiones.
El aparato institucional del Estado.
La faceta institucional del Estado alude a actores concretos organizaciones
burocrticas que devienen como su objetivacin. El proceso de formacin de
un aparato estatal de relaciones sociales no precisamente se da simultnea ni
congruentemente con el proceso de formacin de un Estado objetivado en
instituciones, es decir, un aparato institucional estatal.
En qu sentido se refiere Oszlak al aparato institucional del Estado y de qu
manera pretende vincular su desarrollo a otros fenmenos sociales que puedan
explicarlo?
Aparato institucional del Estado: alude vagamente al conjunto heterogneo e
interdependiente de organizaciones pblicas que conforman una unidad
susceptible de anlisis particularizado. Sin embargo, las instituciones que
conforman el aparato estatal presentan notorias diferencias en trminos de
autonoma, funciones, tamao, clientela, jurisdiccin y recursos, lo que dificulta
la atribucin de rasgos genricos al conjunto.
El aparato del Estado se manifiesta entonces como un actor social
diferenciado y complejo. El referente comn de su diversificado
comportamiento es la legtima invocacin de la autoridad del Estado que, en su
formalizacin institucional, pretende encarnar el inters general de la sociedad.
Podemos concebir su mbito de competencia y accin como una arena de
negociaciones y conflictos, donde se dirimen cuestiones que integran la agenda
de problemas socialmente vigentes. El proceso histrico mediante el cual estas
cuestiones se problematizan, plantean y resuelven, da lugar a contradictorias
relaciones entre sociedad civil y Estado que, aumentan la heterogeneidad del
aparato institucional de ste ltimo, y tornan imprecisos los lmites entre ambas
esferas. Entonces el origen, la expansin, diferenciacin y especializacin de
las instituciones estatales, reflejan intentos de resolucin de la creciente
cantidad de cuestiones que va planteando el desarrollo contradictorio de la
sociedad.
La expansin del aparato estatal implica la apropiacin y conversin de
intereses civiles, comunes, en objeto de su actividad.
La expansin del Estado deriva entonces del creciente involucramiento
de sus instituciones en reas problemticas (o cuestiones) de la
sociedad, frente a las que adoptan posiciones respaldadas por recursos
de dominacin, que expresan variables grados de coercin o consenso.

22
Estos actos de involucramiento suponen al Estado como parte, lo cual implica
reconocerle potestad para (1) invocar un inters superior que subordina a los
de las otras partes, y (2) extraer los recursos que posibilitarn sus intentos de
resolucin de las cuestiones planteadas.
Las acciones del Estado siempre se hallan respaldadas por alguna forma de
legitimidad.
Cuestiones sociales y atributos de la estatidad.
Las cuestiones originan decisiones y respuestas del Estado que pueden tomar
diversas formas que no son ms que la manifestacin objetiva de su presencia
en la trama de relaciones sociales.
Cmo saber cules son las cuestiones cuyo examen puede darnos
informacin sobre el proceso constitutivo del Estado? Apelaremos nuevamente
a los atributos de estatidad. Esto es, concentrar el anlisis en el proceso
social desarrollado alrededor de la problematizacin y resolucin de cuestiones
que no slo tuvieron en el Estado nacional a un actor central, sino que adems
su propia insercin en el proceso contribuy a construirlo como tal o a modificar
sensiblemente algunos de sus atributos.
Planteado esto, procede Oszlak a tratar separadamente algunas cuestiones
comunes a la experiencia histrica de Amrica Latina que cree centrales para
entender el proceso de conformacin de sus Estados.
EMANCIPACIN, ORGANIZACIN Y ESTADOS NACIONALES EN AMRICA
LATINA.
Se nos hace difcil encontrar un punto donde podamos advertir, histricamente,
la existencia de un Estado nacional.
Podemos llamar Estado nacin a los precarios sistemas de dominacin
establecidos durante los primeros aos del perodo independentista?
Ciertamente, la emancipacin fue el punto en comn de arranque, pero sin
embargo no se logra reemplazar el Estado colonial por el Estado nacional.
Por qu? Los movimientos emancipadores de la poca eran locales, luego se
fueron extendiendo hasta adquirir un carcter nacional.
A los aparatos estatales coloniales (compuestos por instituciones
administrativas y judiciales) se le fueron superponiendo rganos polticos, los
cuales permitiran una posterior construccin del Estado nacional.
Los intentos de emancipacin no siempre fueron exitosos, y muchas veces
terminaron en enfrentamientos; y el Estado nacional slo presentaba uno de
sus atributos: el reconocimiento externo de su soberana poltica.
Como generalizacin, podramos decir que la creacin de una economa ms
integrada y compleja, sumada a la preservacin de ciertas instituciones
coloniales como instituciones de control poltico, suministraron el cemento que

23
amalgamara a la sociedad territorialmente asentada y al incipiente sistema de
dominacin, en un Estado nacional.
Cuestiones centrales en la etapa formativa del Estado.
Las cuestiones sociales se condensaban bajo el credo positivista orden y
progreso. Estas eran cuestiones referidas a las relaciones de produccin
capitalista. El Estado pareca la nica forma de superar el desorden y el atraso.
Para esto necesitaba consolidar el pacto de dominacin de la incipiente
burguesa y reforzar el aparato institucional del Estado nacional.
Qu significa la institucionalizacin de un orden? El orden apareca como las
modificaciones de las relaciones sociales, como la imposicin de un nuevo
patrn de convivencia, congruente con el desarrollo de una nueva trama de
relaciones de produccin y de dominacin social.
En consecuencia, la primera etapa del proceso independentista se
caracteriz por los esfuerzos del Estado por eliminar los poderes contestatarios
con el fin de extender su soberana sobre un territorio delimitado completo. El
Estado nacional intentaba poner intereses comunes frente a los intereses
regionales. En esta primera etapa, los Estados fueron fundamentalmente
aparatos de represin y control social.
Los Estados latinoamericanos, en su etapa formativa, fueron desarrollando
sucesivamente sus aparatos de represin, de regulacin y de acumulacin de
capital social bsico. Sus cristalizaciones institucionales en forma de
legislacin, organismos pblicos, mecanismos administrativos y pautas de
asignacin de recursos reflejaron las diversas combinaciones a travs de las
cuales el Estado procur resolver los problemas del orden y el progreso.
Pero todo esto exiga recursos. Es decir, el Estad deba desarrollar
paralelamente una capacidad extractiva y un aparato de recaudacin y
administracin financiera que asegurarn su propia reproduccin, de modo de
consolidar su poder, legitimarse y continuar sosteniendo las condiciones de
expansin econmica.
Un Estado capaz de imponer un orden y promover el progreso era, casi por
definicin, un estado que haba adquirido como atributos la capacidad de
institucionalizar su poder, diferenciar su control e internalizar una identidad
colectiva. Tomar activa parte en el proceso de resolucin de las cuestiones
sociales represent para el Estado el medio de adquirir estatidad.



Cuestiones dominantes en la etapa de consolidacin del Estado.
Los problemas del orden y progreso no se resolvieron nunca, slo se
lograron eliminar algunas fuentes de poder contestatario que impedan la
instauracin del capitalismo.
La cuestin del orden fue una y otra vez resignificada.

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Tal es as que Oszlak afirma que el orden y progreso devino en distintas
versiones del tipo de condiciones que aparecen como necesarias para la
vigencia de un orden social que ve amenazada su continuidad por las mismas
tensiones y antagonismos que genera, y que durante la etapa de consolidacin
de los Estados nacionales en Amrica Latina las cuestiones sociales tenas
esta misma base.
CONSIDERACIONES FINALES.
I. El proceso de conformacin del Estado nacional implic primeramente la
sustitucin de la autoridad centralizada del estado colonial y la
subordinacin de los mltiples poderes locales que eclosionaron como
consecuencia del proceso emancipador.
II. La lucha por la emancipacin no fue suficiente como para producir la
integracin nacional. Esto recin sucede cuando la economa regional
tiene la oportunidad de insertarse en el mercado mundial y el
consecuente desarrollo de intereses diferenciados.
III. La incorporacin de la economa regional a la economa mundial se vio
acompaada por el surgimiento de un nuevo actor: la incipiente
burguesa.
IV. Las nuevas formas de dominacin econmica, a cuya sombra se
consolidaban nuevas relaciones sociales, requeran polticamente la
paralela constitucin y control de un sistema de dominacin capaz de
articular, expandir y reproducir el nuevo patrn de relaciones sociales.
V. Este sistema de dominacin el Estado nacional fue a la vez
determinante y consecuencia del proceso de expansin del capitalismo
iniciado con la internalizacin de las economas de la regin.
Determinante porque cre las condiciones, facilit los recursos, y hasta
promovi la constitucin de los agentes sociales que favoreceran el
proceso de acumulacin. Consecuencia, en tanto a travs de estas
mltiples formas de intervencin se fueron diferenciando su control,
afirmando su autoridad y, en ltima instancia, conformando sus
atributos.
VI. Las leyes del movimiento de este recproco proceso constitutivo
podran discernirse a partir del anlisis de aquellas cuestiones sociales
que condensaron sucesivamente la problemtica que acapar sus
recursos y acciones.
VII. Las modalidades de resolucin en torno al orden y al progreso fueron
definiendo la naturaleza y la significacin de los sectores sociales y de
las instituciones estatales generadas por el propio proceso de
resolucin.
VIII. Las cuestiones del orden y progreso se mantienen vigentes y expresan
ciertas contradicciones fundamentales del capitalismo.
IX. Recrear el proceso de resolucin de las cuestiones sociales servira para
reconstruir los hitos fundamentales y las modalidades especficas del
proceso formativo del Estado.



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APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.
UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA
Texto de Max Weber: QU ES LA BUROCRACIA?
RASGOS CARACTERSTICOS DE LA BUROCRACIA.
La burocracia moderna opera del siguiente modo especfico:
I. Existe el principio de sectores jurisdiccionales estables y oficiales
organizados en general normativamente, es decir, mediante leyes u
ordenamientos administrativos.
A. Las actividades normales exigidas por los objetivos de la
estructura gobernada burocrticamente se reparten de manera
estable como deberes oficiales.
B. La autoridad que da las rdenes necesarias para la alternancia de
esos deberes est repartida de manera estable y rigurosamente
delimitada por normas referidas a los medios coactivos, fsicos,
sacerdotales o de otra especie, de que pueden disponer los
funcionarios.
C.El cumplimiento normal y continuado de esos deberes, as como
el ejercicio de los derechos correspondientes, es asegurado por
un sistema de normas; slo pueden prestar servicios aquellas
personas que, segn reglas generales, estn calificadas para
ello.
Estos tres elementos constituyen, en el gobierno pblico y legal,
la autoridad burocrtica. En el mbito econmico privado
forman parte de la administracin burocrtica.
La burocracia slo est desarrollada en los Estados modernos
(producto de la racionalidad).
II. Los principios de jerarqua de cargos y de diversos niveles de autoridad
implican un sistema de sobre y subordinacin frreamente organizado,
donde los funcionarios superiores controlan a los inferiores. Este
principio se da en cualquier estructura burocrtica.
III. La administracin del cargo moderno se funda en documentos escritos
(archivos) que luego se conservan. Es decir, en la burocracia todo
es papeleo que se archiva. El conjunto de los funcionarios pblicos se
denomina reparticin. La actividad oficial burocrtica se inscribe en
un plano diferenciado de la vida privada del burcrata.
IV. El burcrata debe poseer una administracin cabal y experta,
acompaado de una mayor exigencia por parte de sus superiores.
V. Si el cargo est en pleno desarrollo, la actividad del funcionario requiere
toda su capacidad laboral. Su jornada laboral est estrictamente fijada.

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VI. El funcionario aprende ciertas normas generales, ms o menos precisas,
las cuales conforman el saber tcnico del funcionario.

SUPUESTOS Y CAUSAS DE LA BUROCRATIZACIN.
Los supuestos econmicos y sociales de la moderna estructura burocrtica son
los siguientes:
La evolucin de la economa monetaria es un supuesto de la burocracia, ya
que hay que compensar con dinero a los funcionarios. Esta es la principal
forma de compensacin actual.
El prerrequisito normal para la existencia estable y continuada, e incluso para la
instauracin de administraciones burocrticas puras, es un cierto grado de
desarrollo de una economa monetaria. La carencia de una economa
monetaria fcilmente puede provocar modificaciones internas en la estructura
burocrtica, y hasta transformarla en otro tipo de estructura.
Solo una economa monetaria ampliamente desarrollada brinda una base firme
para ese sistema tributario. El grado de burocratizacin administrativa ha sido
relativamente ms alto en comunidades humanas con economas monetarias
ampliamente desarrolladas.
EL PODER DE LA BUROCRACIA.
Por doquiera, el Estado moderno est sometido a la burocratizacin. El hecho
de que la burocracia sea, tcnicamente, el medio de poder ms efectivo al
servicio del hombre al servicio del hombre que lo control, no determina la
gravitacin que la burocracia como tal puede tener dentro de una formacin
social especfica.
En condiciones normales, el poder de la burocracia en plena extensin siempre
resulta impresionante. Toda burocracia tiende a acrecentar la superioridad de
los profesionales informados conservando en secreto sus conocimientos y
propsitos. La administracin burocrtica siempre propende a ser una
administracin de sesiones privadas. Para que el secreto est bien guardado,
el control pblico de la administracin diplomtica debe ser muy limitado. La
administracin debe, necesariamente, enfatizar el secreto de sus medidas ms
importantes. La idea de secreto oficial es un invento especficamente
burocrtico, y la burocracia defiende fanticamente ese sigilo. La burocracia
prefiere un parlamento mal informado y en consecuencia impotente, al menos
en la medida en que la burocracia hace coincidir sus intereses de poder con la
ignorancia de los dems.





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APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.
UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA
Texto de Harmon, M. y Mayer, R.: TEORA DE LA ORGANIZACIN PARA LA
ADMINISTRACIN PBLICA.
CAPTULO I: EL CONTEXTO DECISORIO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA.
Administrador pblico: nos referimos principal pero no exclusivamente a
aquellos que tienen la responsabilidad de realizar las tareas del gobierno. Estos
se enfrentan a decisiones que a) afectan la vida de las personas, b) se toman
en nombre del pueblo y c) emplean recursos pblicos. Estos cumplen los
mandatos legtimos de la sociedad, y as trabajan en el inters pblico.
La administracin pblica es la ocupacin de todos aquellos que actan en
nombre del pueblo y cuyas acciones tienen consecuencias para los individuos y
los grupos sociales. Todos los que participan en la administracin pblica
toman decisiones con base en las leyes, las normas y las tradiciones pblicas.
Pero adems sus decisiones reflejan juicios axiolgicos. Las decisiones que la
burocracia toma son respuestas pblicas a problemas . Constan de dos partes:
Distincin entre teora y prctica.
La poltica: es la lnea de accin a seguir.
I. La administracin: lleva a cabo tal poltica.
A pesar de la definicin de administracin, esta se vuelve ms compleja al
conciliar intereses, rendir cuentas por determinadas consecuencias y
determinar ciertos actos. La actividad gubernativa se ocupa casi
exclusivamente en la mediacin entre una parte de la sociedad y otra.
Problemas dciles y problemas perversos.
Problemas perversos: se trata de problemas sin solucin, con respuestas slo
temporales e imperfectas. Carecen de una formulacin definitiva y por tanto, de
criterios uniformes para decidir cundo se ha hallado una solucin, y si estas
son eficaces. No son abordables con las rutinas habituales de anlisis y
evaluacin.
Problemas dciles: se solucionan porque es fcil definirlos y separarlos de
otros problemas as como de su entorno. Son principalmente de carcter
tcnico.
Los problemas sociales implican, en parte, una oposicin entre cmo vemos las
cosas y cmo creemos que deberan ser. Los administradores pblicos son
responsables de las consecuencias sociales de sus soluciones.

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Las organizaciones como soluciones de problemas perversos.
La mayora de los problemas que el gobierno enfrenta, al menos en algunos
aspectos, son perversos. Sin embargo, estos se solucionan intentando
convertirlos en problemas dciles. De esta tarea se encargan los
administradores pblicos, con un anlisis instrumental y determinadas reglas.
Al separar medios y fines, el anlisis instrumental nos permite juzgar si un acto
organizacional es correcto, y por extensin, si los agentes se condujeron de
manera responsable. Es decir, si los administradores que componen una
estructura de autoridad organizacional, lograron conseguir sus objetivos
correctamente.
El administrador que asume una funcin.
Funcin: es un conjunto de expectativas que acompaan una relacin
organizacional particular. Asumir una funcin es simplemente adentrarse en
una relacin que ya tiene definido muchos de sus trminos.


Las funciones no estn preestablecidas, tambin las definen los individuos que
las desempean y los que responden. A medida que aumenta la gama de
ocupaciones del administrador pblica, se requieren cambios significativos en
las capacidades, los conocimientos y las destrezas que necesitan.
Accin personal y accin organizacional.
Debido a la posibilidad de tomar decisiones completamente errneas, como en
el caso de Alan Madden (leer fotocopia, pg. 35), los administradores pblicos
se enfrentan a un problema al decidir no solamente cmo y cundo actuar, sino
si en verdad deben actuar.
Las decisiones administrativas son arduas y complejas, precisamente porque
se toman y ejecutan en un contexto organizacional, una red de relaciones que
a menudo confunde, no solo a los observadores, sino tambin a los mismos
participantes.
Las malas decisiones pueden tener su origen en razones relacionadas menos
con la ruina de un sistema formal de normas y procedimientos que por el hecho
que faltaran personas motivadas por un compromiso personal, es decir la
responsabilidad tambin recae sobre el funcionario y no solamente sobre la
estructura burocrtica. El error est en considerar a las organizaciones como
los nicos medios por los cuales se juzga la accin administrativa.

29
Separar lo personal de lo organizacional ha sido un paso esencial para el
desarrollo de las organizaciones modernas como instrumento eficaz para lograr
fines predeterminados. Segn el grado de su eficiencia, las organizaciones
modernas se ajustan a un precepto normativo, a saber, el de la racionalidad
instrumental. La racionalidad instrumental est en el centro de la
administracin pblica y de casi toda teora de las organizaciones.

CAPTULO II: El contexto organizacional de la administracin pblica.
Definicin de organizacin.
Ocho definiciones de organizacin:
Weber: es un crculo de personas habituadas a obedecer rdenes de
dirigentes y que buscan la permanencia en el dominio para conservar los
beneficios que han conseguido.

Waldo: puede definirse como la estructura de interrelaciones personales
autoritarias y habituales en un sistema administrativo.

Chester Bernard: es un sistema de actividades o fuerzas coordinadas
conscientemente de dos o ms personas.


Philip Selznick: es la expresin estructural de la accin racional

Daniel Katz y Robert Kahn: es un sistema energtico de entrada y salida,
donde el regreso energtico de la salida reactiva el sistema (inputs y outputs).
Es una transaccin entre la organizacin y su entorno. Realizan actividades
reguladas.

David Silverman: son instituciones sociales con ciertas caractersticas
especiales: son creadas de modo consciente en un momento determinado; sus
fundadores les han dado metas importantes, la relacin entre sus miembros y
la autoridad legtima es bien definida.


30
Karl Weick: organizar es reducir mediante el consenso la ambigedad
mediante conductas razonables entrelazadas.

Cohen, March y Olsen: es un conjunto de oposiciones en espera de
problemas, sucesos y percepciones que a su vez buscan situaciones decisorias
en las que puedan manifestarse, soluciones en busca de problemas para los
que podran ser la respuesta, y ejecutivos en busca de tareas.

Es importante recordar la existencia de diversas y novedosas variantes tericas
sobre la interpretacin de concepto de organizacin, las cuales reflejan una
diversidad de opiniones. Cualquier definicin de organizacin oculta pero a la
vez ofrece claves para descubrir lo que yace bajo la superficie (metfora del
iceberg).
Cada definicin revela una perspectiva distinta y bastante coherente, desde la
cual ordenar nuestra interpretacin. Las perspectivas tericas se pueden
distinguir entre s a lo largo de toda una gama de dimensiones, seis de los
cuales ocupan un lugar especial en la bibliografa sobre las organizaciones:
I. Los diferentes intereses cognoscitivos apoyados por teoras: refiere al
tipo de propsito prctico que es potencialmente servido por una teora.
En palabras simples: la teora son utilizables con fines determinados.
II. Metforas dominantes: son indispensables tanto para nuestra
comprensin cotidiana del mundo social como para su comprensin
terica. Mayormente, la variante entre teoras depende del modo en
que difieren sus metforas.
III. Unidades primarias de anlisis: stas ofrecen al terico un punto de
partida para la investigacin. Refleja una suposicin tocante a lo que es
ms real y por lo tanto ms bsico para una comprensin del tema.
IV. La relacin del individuo con la organizacin: existen diferentes
conceptualizaciones de las organizaciones producto de las diferentes
relaciones entre el individuo y estas estructuras. Las categorizaciones
sobre la naturaleza de las organizaciones afectan en sus definiciones.
V. El significado de la racionalidad.
VI. Los valores primarios encarnados en perspectivas tericas: refiere a las
actitudes que se toman frente a los cinco puntos anteriores.
Cada una de estas dimensiones lleva consigo implicaciones para la forman en
que una perspectiva terica enfocar los problemas particulares,
ofrecer soluciones nicas y en general se enfrentar a la cuestin de saber
cmo los sectores humanos se organizan a lo largo del tiempo para la actividad
colectiva.
La teora de las organizaciones y la distincin entre la pblica y la
privada.

31
stas son iguales en los aspectos no importantes, por tanto difieren en los tipos
de organizaciones que se administran. Para algunos tericos, se ha minimizado
la distincin entre pblico y privado, lo que se denomin teora genrica de la
organizacin. La visin genrica oscurece las diferencias significativas entre
organizaciones pblicas y organizaciones privadas. Sin embargo, las
diferencias quedan ms ocultas, en realidad, por la fija idea de los tericos de
encontrar, justamente, las generalizaciones que trascienden la distancia entre
estos dos mbitos dicotmicos. En parte, esto se debe a la distincin radical
que hacen los tericos genricos entre hechos y valores. Los valores seran los
apegos emocionales y no racionales. Los valores, las emociones, lo subjetivo
del individuo, estn fuera del mbito de la ciencia.
El compromiso de los administrativistas con una ciencia libre de valores
impidi a su vez toda consideracin de los valores del hombre que podran
llegar a influir sobre las organizaciones pblicas.
Aproximadamente desde 1880 a 1940, la era ortodoxa de la administracin
pblica estuvo firmemente arraigada a la idea de que la administracin deba
mantenerse separada de la poltica. Esta separacin permitira la elaboracin
de principios cientficos generalizados de administracin que no se
contaminaran de la vulgar intrusin de la poltica.
Ya a partir de 1940, Herbert Simon argumenta en contra de esta teora,
diciendo que los tericos ortodoxos tenan una concepcin errnea de ciencia;
y consideraba pretensiosa su idea de esbozar principios cientficos.
Sin embargo, Simon sostuvo una de las principales creencias de la era
ortodoxa: la distincin lgica de la administracin y la poltica. Al excluir la
poltica de la administracin el anlisis cientfico permitira establecer reglas
generales en las organizaciones, sean pblicas o privadas. Debe destacarse
que Simon se opone a los primeros principios establecidos, pero no a la
posibilidad de que se descubran principios generales que bajo la vista de
Simon sean correctos.
Mientras la teora de Simon se expanda, tambin lo haca una perspectiva
encabezada por Appleby, Dahl y Waldo, quienes establecieron la distincin
entre lo pblico y lo privado, considerando a esta diferenciacin como de gran
importancia al momento del estudio de la administracin pblica. Appleby
sostuvo que la administracin pblica consiste en disear polticas, con esto
quiere hacer notar el carcter poltico inherente a la administracin pblica, es
decir, intenta legitimar la pertenencia de la administracin pblica al seno de la
poltica. Tambin intenta hacer ver la diferencia existente con la administracin
privada, el gobierno es distinto de los negocios.
El funcionario poltico eficiente, segn Appleby, adems de poseer cualidades
de astucia poltica y profesionalismo, tambin debera guiarse por un
compromiso claro con los valores democrticos y un sentido muy amplio del
inters pblico.

32
Dahl rebati la opinin entonces prevaleciente de que una ciencia de la
administracin era tan posible como deseable, ya que despus de todo, los
problemas de valor y de hecho estn casi inevitablemente mezclados en la
prctica administrativa. La administracin tiene que ver con la consecucin de
fines pblicos y con su creacin. La construccin de una ciencia se encuentra
limitada por aspectos subjetivos al administrador que no permitiran
generalizaciones.
Los nuevos tericos rara vez se sintieron obligados a negar en trminos
explcitos la obvias diferencias de orientaciones normativas, psicolgicas y
culturales o siquiera las diferencias sobresalientes entre las organizaciones
pblicas y privadas. En pocas palabras, la ciencia servira para valorar lo
diferente tanto como lo similar.
Sin embargo, las diferencias entre organizaciones pblicas y privadas no
figuraban en la nueva bibliografa del punto de vista genrico. Para Waldo (en
1948) esto no fue casualidad, ya que los tericos del enfoque genrico no
toman en cuenta justamente lo que le da a la administracin su naturaleza
pblica, el conjunto de valores derivados de la teora poltica democrtica, la
cual sera su esencia.
Los pensamientos de Appleby, Dahl y Waldo no derrotaron a la corriente
genrica, pero s impregnaron la bibliografa de esta disciplina con sus ideas.
Este giro provoc que la administracin pblica retomara los vnculos con la
ciencia poltica. Durante los aos 50 y 60, la bibliografa de esta nueva
corriente de pensamiento (que fue conductista y se llam bibliografa de la
poltica burocrtica) no fue muy rica tericamente. Pero a partir de los 70, se
da lo que se llama nueva administracin pblica. sta estimul esfuerzos por
articular los principios democrticos y otros aspectos de la teora poltica. Se
retom la relacin de la administracin pblica y la bibliografa sobre teora
organizacional, y la brecha entre pblico y privado alcanz una renovada
prominencia.
Tres campos de la organizacin pblica.
Por definicin, la accin administrativa tiene lugar en un contexto
organizacional, donde se dan soluciones a problemas perversos.
La manera ms fcil de distinguir las numerosas funciones que tiene el
administrador pblico es agrupndolas en tres campos generales (o tres
acciones generales):
I. El campo interorganizacional: el administrador acta como
representante que trata con agentes de otras organizaciones. Es decir,
el administrador participa como un agente de determinada organizacin
que se relaciona con otra.
II. El campo intraorganizacional: refiere al organigrama interno de la
organizacin, a quin manda a quin. El administrador ocupa un sitio
en la organizacin y desde ese lugar trabaja con otros dentro de la
misma.

33
III. El campo de la organizacin frente al individuo: refiere a la
interaccin del administrador (nuevamente como agente) con otros
individuos pertenecientes (subordinados, colaboradores, superiores) o
ajenos a la organizacin (ciudadanos, clientes).
Estos campos son imprecisos, sus lneas divisorias son siempre borrosas.
Relaciones interorganizacionales.
Es el campo administrativo ms amplio. El administrador trata con los
representantes de otras dependencias. Estas relaciones se dan a final de
cuentas de organizacin a organizacin y afectan, definen y modulan la idea
que la dependencia tiene de su misin y, por ende, las actividades de sus
administradores. Es decir, son las ms importantes ya que proporcionan la
infraestructura y la legitimidad del funcionamiento de la organizacin.
Este campo exige una gran diversidad de funciones administrativas como de
desempeo. Tambin que los actores y observantes ponderen la ms amplia
variedad de valores sociales y polticos para comprender el desempeo eficaz
de las funciones.
Relaciones intraorganizacionales.
Refieren a las relaciones que crean la estructura interna y definen vnculos
dentro de la organizacin. Podemos distinguir al interior de una organizacin
entre relaciones formales e informales. Las primeras son aquellas relaciones
prescritas oficialmente o autorizadas y reconocidas pblicamente. Las
segundas aluden a las relaciones que surgen de la convivencia y la tradicin.
Estas dos relaciones anteriores pueden verse como los canales por donde
fluye el poder y la informacin.
Las funciones intraorganizacionales difieren en un grado significativo de las
interorganizacionales. La convivencia dentro de una organizacin suele traer
problemas que generalmente se afrontan de manera implcita, muy secreta. La
bibliografa organizacional propone como respuesta a estas dificultades ms
bien soluciones tecnolgicas a soluciones polticas.
Relaciones entre la organizacin y el individuo.
Se ocupa, justamente, de las relaciones entre la organizacin y el individuo.
Los administradores, bajo el auspicio de la autoridad organizacional, entablan
vnculos con individuos que se encuentran tanto fuera como dentro de la
organizacin.
Joe Handler retrata un aspecto de las cuestiones que el campo de las
relaciones entre las organizaciones y los individuos encierra: la
discrecionalidad. sta le da al administrador la autoridad para tomar decisiones
basadas, por un lado, en reglas, normas y pautas del programa, as como en
su juicio y su experiencia profesional; y por otro lado, en las peticiones,

34
informacin, motivos y argumentos del usuario que intenta convencer al
funcionario de que deben concedrsele los beneficios o servicios que tramita.
CAPTULO III: EL CONTEXTO NORMATIVO DE LA ADMINISTRACIN
PBLICA.
Dijo Woodrow Wilson, La administracin pblica es la ejecucin detallada y
sistemtica del derecho pblico. Toda aplicacin de leyes generales es un acto
de administracin.
El componente central del ejercicio en un cargo administrativo es la toma de
decisiones: son stas el eje en torno del cual giran todos los dems actos del
administrador pblico.
Appleby sostuvo que cualquier decisin en los diferentes niveles de las
organizaciones administrativas tiene un carcter poltico.
La base normativa para la toma de decisiones.
Tomar decisiones significa elegir, escoger entre una cosa y otra. Algunos
aspectos de la toma de decisiones conciernen a la autoridad, mientras que
otros ataen al poder. Pero otros ms tienen que ver con la calidad de la
decisin. Las decisiones suponen un juicio referido a un modelo o norma, ya
que toda aplicacin particular de un modelo es un acto de juzgar. Los
administradores eligen invariablemente en dos sentidos: el primero es infundir
sus decisiones de supuestos y creencias sobre lo que es prudente, prctico y
deseable. En otras palabras, hay un juicio de valor.
La segunda influencia del funcionario en las acciones se halla en un nivel
autoconsciente. Los administradores podrn de manera consciente valores en
pugna, hasta cierto punto de manera abstracta, pero por lo general en trminos
de su conformidad o aplicacin en ciertos contextos.
A lo largo del tiempo, han existido dos conceptos que influencian las cuestiones
axiolgicas: el inters pblico y la responsabilidad administrativa. Pero por un
motivo u otro, generalmente responden y satisfacen al inters pblico.
Las acciones del administrador estn limitadas por el derecho y las
costumbres. Las normas o los valores que obran en la esfera de la
administracin pblica pueden agruparse en tres reas generales o vectores
normativos:
Se denominan VECTORES porque en matemticas un vector es cualquier
cantidad que posee tanto direccin como magnitud. Estos tres grupos de
valores tienen tambin, en esencia, direccin y magnitud. Estas cualidades
estn determinadas por la combinacin peculiar de poltica, cultura y
condiciones econmicas de la sociedad en un momento histrico.

35
Inters en la representacin y en el ejercicio de la discrecionalidad, que
dirige la atencin al control que la ciudadana tiene sobre el funcionamiento del
gobierno y sus agentes.
Inters en los derechos y la capacidad del sistema gubernativo, que orienta
su escrutinio hacia la relacin del gobierno (y quien acta en su nombre) con
sus ciudadanos.
Inters en la eficiencia y la efectividad, que se centra principalmente en el
funcionamiento del propio gobierno, y en el modo en que sus bienes y servicios
se distribuyen y prestan.

Eficiencia y efectividad.
La preocupacin histrica del gobierno por la eficiencia y la efectividad se basa
en la condicin de que el dinero pblico debe gastarse con tanto cuidado y
consideracin como sea posible, que debe usarse adecuadamente y que los
efectos de su uso deben ser lo ms explcitos que se pueda. En la
administracin pblica, este inters se asoma por vez primera a finales del siglo
XIX y principios del XX, por ejemplo, con la aprobacin de la Ley Pendleton a
nivel nacional y el surgimiento de los movimientos de buen gobierno en los
niveles estatales y locales. Con el perfeccionamiento de las ciencias
administrativas a partir de la primera dcada del siglo XX, se reforz la idea de
la eficiencia como el principal valor instrumental para el administrador pblico.
Derechos y adecuaciones del proceso.
Como agentes del gobierno, los administradores tienen la tarea de concretar la
generalidad de las leyes estableciendo los procedimientos para aplicarlas a los
casos individuales.
Sin embargo, el resultante y necesario ejercicio de la discrecionalidad crea
dilemas para los administradores. Puede suceder al aplicar consideraciones
axiolgicas sobre un programa, se creen resultados de equidad general pero a
la vez se pisotee los derechos individuales en lo particular. Para intentar evitar
esto, se crean cdigos administrativos y decretos de derecho administrativo
con efecto de guiar y delimitar la accin administrativa.
Adems de la proteccin de los derechos individuales, la prctica de la
administracin pblica se inclin a abrir el proceso de toma de decisiones
mediante la inclusin no slo de individuos y grupos afectados, sino tambin de
los ciudadanos en general. La administracin pblica no slo funciona como un
sistema que vigila el gobierno, sino que se acenta como: A) un derecho
ciudadano de conocer a su gobierno, y B) una consideracin necesaria para el
desarrollo de una conciencia ciudadana.
Representacin y control de la discrecionalidad.

36
Un gobierno representativo consiste en individuos que actan en nombre de
otros individuos. Entonces, representatividad es el criterio sobre qu tan bien
se desempea tal accin y por medio de cules autoridades. Pueden
distinguirse tres aspectos de la representacin:
I. Rendicin de cuentas. sta estipula que las pautas externas de accin
correcta determinan la correccin y motivan el acto administrativo.
Asume que conviene ver la accin administrativa como instrumental y
racional, suponiendo que los fines han sido determinados antes de
emprender ninguna accin.
II. La responsabilidad. Implica que el individuo debe apegarse a criterios
de competencia profesional tcnica. Los administradores deben actuar
de acuerdo con su sentido de obligacin moral. En todos los casos, se
establece un compromiso con una serie bastante general de normas
destinadas a moderar lo que de otro modo podra ser una obediencia
incuestionable a un ordenamiento legal o burocrtico. Se considera
tambin que el administrador pblico es ante todo un buen ciudadano
que entiende y se compromete con su trabajo para el bien social. Orion
White sostiene que debe haber tambin un sentido de responsabilidad
personal por las acciones propias del administrador.
III. Sensibilidad. Aqu el acento recae sobre el punto de vista de los
beneficiarios de los servicios. Es decir, hasta qu punto el gobierno
supli sus necesidades, ms all de las intenciones y los esfuerzos de
los administradores.
Estos tres aspectos nos ayudan a entender las maneras en que la
representacin se vuelve operativa en la actividad de la administracin pblica.

El marco total de la administracin pblica.
La suma de los tres vectores normativos y los tres conceptos organizacionales
del captulo anterior, integran el marco general de la administracin pblica.
ste proporciona el teln de fondo para comprender la diversidad y las
tensiones entre los principales planteamientos para teorizar acerca de las
organizaciones




APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.
UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA
Texto de Dwight Waldo: ADMINISTRACIN PBLICA: LA FUNCIN
ADMINISTRATIVA, LOS SISTEMAS DE ORGANIZACIN Y OTROS
ASPECTOS.

37
EN QU SE DIFERENCIAN LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LA
PRIVADA?
Aqu, la palabra burocracia es clave.
Ambas administraciones, pblica y privada, tienen mucho en comn, eso
est claro. Pero tambin existen diferencias esenciales.
Dwight Waldo, para tratar este tema, se remite, primeramente, al trabajo de
Ludwig Von Mises, donde en su tesis encontramos que la diferencia entre el
manejo de los negocios y la tramitacin burocrtica es fundamental porque la
administracin de los negocios tiene un incentivo y un mtodo de clculo
inaplicable a la administracin pblica. La eficiencia es distinta en estas dos
tipos de operaciones, y en la burocracia la eficiencia es incalculable. La
burocracia es un mal necesario, el gobierno no tiene otra opcin que utilizarla.
ADMINISTRACIN BUROCRTICA
Ludwig Von Mises
Se ha dicho que la burocracia es incompatible con la democracia, lo cual no es
cierto. El gobierno democrtico tiene dos pilares: la primera es la ley. Ningn
juez o funcionario tiene derecho a entrometerse en la vida de los individuos a
menos que una ley lo obligue o lo faculte para ello. Los legisladores pueden
cambiar leyes deficientes. El sistema debe responder al soberano: el pueblo.
La administracin no est solamente sometida a la ley, sino tambin al
presupuesto. No puede gastarse un solo centavo sin la aprobacin del
Parlamento.
Entonces, la administracin burocrtica en un rgimen democrtico, significa
administracin de estrecho acuerdo con la ley y el presupuesto. Los soberanos
(el pueblo y sus representantes) hacen la poltica y la dirigen, y las burocracias
la llevan a cabo.
La afirmacin de que la administracin burocrtica es un instrumento
indispensable del gobierno democrtico resulta paradjica. Es decir, cmo
puede el gobierno democrtico, algo tan bueno, funcionar junto con la
burocracia, uno de los grandes males? Podemos decir, segn Von Mises, que
la burocracia no es ni buena ni mala. Como mtodo de administracin, el
aparato de gobierno recurre a ella. Lo que se considera un mal no es la
burocracia en s, sino su expansin a diferentes esferas. En Amrica siempre
ha habido burocracia; lo que caracteriza nuestro tiempo es la expansin de la
intromisin del gobierno en los negocios y en otros aspectos de la vida del
ciudadano.
Caractersticas esenciales de la administracin burocrtica.
La burocracia sera un principio de administracin y organizacin tcnica.
Tambin, como en toda organizacin, se limita el albedro de los subordinados.

38
Ahora, qu es lo que diferencia a la burocracia de la administracin
comercial? La burocracia es una organizacin que est obligada a cumplir con
normas y reglamentos precisos fijados por la autoridad de un organismo
superior. La tarea del burcrata consiste en ejecutar lo que tales normas y
reglamentos le ordenan; mientras que, por otro lado, la administracin
comercial es una administracin orientada con fines de lucro, su objetivo es la
obtencin de beneficios.
Los objetivos de la administracin pblica no pueden medirse en trminos
monetarios ni pueden regularse por mtodos de contabilidad.
En la administracin pblica no hay relacin entre ingresos y gastos, aqu no
existe precio de mercado para sus logros. Entonces:
Administracin pblica: es el mtodo aplicado a la direccin de los asuntos
administrativos cuyo resultado no supone valor crematstico alguno en el
mercado. Recurdese: no decimos que un manejo acertado de los asuntos
pblicos no tenga valor, sino que no tiene precio en el mercado, que su valor
no puede liquidarse en una transaccin de mercado y, consecuentemente, no
puede expresarse en trminos. Monetarios.



La administracin burocrtica es una administracin de asuntos que no
podemos valorar por un clculo econmico.
El misterio de la administracin burocrtica.
El ciudadano corriente considera a la administracin burocrtica como
antieconmica, ineficiente, lenta y de va estrecha. Cmo es que permitimos
que exista un sistema tan daino? Por qu no adoptamos los mtodos de los
negocios privados?
Sin embargo, estas crticas no son razonables. Lo que llaman deficiencia y
faltas en el funcionamiento de las agencias administrativas son calidades
necesarias. Es un error juzgar la eficiencia de un gobierno comparndola con la
labor de una empresa sujeta a los altibajos de los factores del mercado, ya que
una oficina pblica no es una empresa para ganar dinero a travs de mtodos
contables, sino que se ocupa de problemas que la administracin de negocios
desconoce.
En ciertos pases los ciudadanos se asombran de la increble ineficiencia de la
burocracia, pero si se investiga el problema, descubrimos que su origen son las
condiciones polticas e institucionales o es producto del intento por resolver un
problema para el que no puede encontrarse solucin satisfactoria.
Es una opinin muy difundida la de que la eficiencia de las oficinas del gobierno
mejorara si su direccin se encomendase a ingenieros y a sus mtodos de

39
administracin cientfica. Tales planes tienen su origen en una mala
interpretacin de los objetivos del gobierno civil, se los confunden con los
objetivos de las organizaciones privadas.
Luego de este trabajo, Waldo expone un trabajo de Paul Appleby publicado en
1945. En ste, Appleby enfoca la administracin pblica de una manera
consciente y directa hacia el inters pblico, que tiene para l la mxima
importancia y la mayor dificultad. No niega que la administracin privada sirva
al inters pblico, pero s niega que la administracin pblica sea un problema
de escasa importancia, como hace parecer Von Mises.
EL GOBIERNO ES DIFERENTE
Paul Appleby
La similitud entre el gobierno y todas las dems formas de accin social es
mayor que las similitudes existentes entre estas formas.
Muchas son las personas que en tiempos normales sienten poca inclinacin a
entrar en el servicio pblico, al paso que otras se sienten fuertemente atradas
por el mismo. Esta situacin produce factores que determinan el resultado
general, el panorama.
Sin embargo, existen situaciones donde un nmero abrumador de personas
ingresan a trabajar en organizaciones pblicas, y puede ser que algunas de
esas personas, por razones personales, no sean aptas para este trabajo, como
puede ser tambin que algunas s lo sean, y sean muy buenas.
Mientras estas personas ms hayan triunfado en campos no gubernamentales,
ms habrn desarrollado intereses y maneras de pensar que los hacen ineptos
para el gobierno.
Las dependencias oficiales en general constituyen un sistema, y este sistema
no se puede comprender ms que en trminos de los empleados pblicos
mismos, la comprensin que estos tengan de sus posiciones y las actitudes del
pblico acerca de lo que se exige y espera de los funcionarios civiles. Estos
elementos reunidos constituyen un sistema de gobierno y, en su combinacin,
forman lo que denominamos burocracia.
Significado de las actitudes.
Quien sirve al pblico debe tener un inters pblico, sino no sirve para ese
trabajo.
El desempeo de funciones oficiales implica accin. Gobierno significa accin,
pero organizada. Quienes ocupan los cargos ms altos deben tener un sentido
de accin organizando sus recursos para conseguir sus objetivos. Por eso, a
veces se considera a un buen hombre de negocios como apto para
desempear el papel de funcionario pblico. Puede acertar como puede fallar
en esta tarea.

40
Cmo miran los negocios al gobierno.
Ninguna industria puede mirar al inters pblico igual que al inters industrial.
El gobierno existe, justamente, porque existen personas en la sociedad que
fomentan y protegen los intereses pblicos. Quien entra en el gobierno,
desarrolla un grado de responsabilidad pblico.
Algunos hombres del gobierno, que pertenecan al mbito empresarial, no
notan la diferencia entre lo pblico y lo privado, y consideran su posicin como
un privilegio. Es decir, no notan el cambio de mbito de trabajo.
Lo privado espera de lo pblico, justamente, el inters pblico.
Carcter esencial del gobierno.
La funcin y la actitud gubernamental tiene, al menos, cuatro aspectos
complementarios que diferencian al gobierno de todas las dems instituciones
y actividades: amplitud de enlaces; impacto y consideracin; contabilidad
pblica; carcter pblico. La administracin pblica del gobierno difiere de toda
otra labor administrativa en un grado difcilmente apreciable desde afuera, por
virtud de su ndole pblica, la manera como est sujeta al anlisis pblico y al
clamor popular. Lo que la diferencia disciplinalmente como organizacin es
esta misma ndole pblica.
El gobierno, tratando de una manera u otra casi toda clase de asuntos, requiere
en sus ms altos funcionarios una especial competencia para manejar
relaciones entre todas las varadas y poderosas fuerzas, actividades y
elementos en el pas. En la cumbre la tarea consiste en manejar relaciones
entre complejas partes de toda la nacin, en dar tanto forma como orientacin
a la vida de todo un pueblo. A ese nivel existe un arte: el arte de la poltica. En
este sentido, solamente un poltico puede ser presidente.
El gobierno es diferente de la administracin comercial porque ha de tener en
cuenta todos los deseos, necesidades, acciones, pensamientos y sentimientos
de ciento cuarenta millones de personas. El gobierno es diferente porque
gobierno es poltica.










APUNTES DE ADMINISTRACIN PBLICA.
UNIDAD 2: ESTADO, CAPITALISMO Y BUROCRACIA

41
Texto de Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell: ESTADO Y POLTICAS
ESTATALES EN AMRICA LATINA: HACIA UNA ESTRATEGIA DE
INVESTIGACIN.
Recientes transformaciones del Estado latinoamericano
El problema del Estado latinoamericano est siendo replanteado por
acontecimientos y tendencias. Esas tendencias se manifiestan en el comn
terreno de autoritarismo, de rigideces sociales, de desigualdad, de
dependencia y de crisis econmica. El Estado latinoamericano tiende hoy a ser
ms moderno, pero en el sentido de pretender abarcar autoritariamente
numerosos elementos anteriormente reservados a la sociedad civil.
El creciente abanico de cuestiones que ha pasado a ser funcin propia del
Estado latinoamericano, la mayor extensin territorial de su accin efectiva en
perjuicio de autonomas regionales legales y extralegales, la expansin del
control estatal sobre diversos sectores sociales, la emergencia de ncleos
tecno-burocrticos con creciente autoridad interna y externa al Estado, son
algunos de los procesos que pueden ser interpretados como avances en la
direccin del desarrollo poltico, y son algunos de los procesos de los que
nuestra disciplina debe dar cuenta. Por otro lado, la eliminacin de formas
precapitalistas y la modernizacin de la economa en beneficio de grandes
organizaciones pblicas y privadas pueden ser vistas como avances en el
desarrollo de las fuerzas productivas.
Hay una tendencia hacia la emergencia de una nueva coalicin integrada por
sectores burocrticos civiles y militares , por el capital internacional y por las
capas ms dinmicas, agrarias y urbanas, de la burguesa nacional. El tro
incorpora subordinadamente a sectores medios y a algunas capas
relativamente privilegiadas de la clase obrera. Paralelamente, observamos la
tendencia hacia el perfeccionamiento de mecanismos de control estatal sobre
el sector popular, mediante variadas combinaciones de represin, cooptacin y
organizacin corporativa.
Los temas de eficiencia, modernizacin econmica y organizacin de la
sociedad comenzaron a repicar. Contribuyeron en la ltima dcada a la
emergencia de formas de dominacin poltica mucho ms definidamente
autoritarias y burocrticas.
Lo que todo esto tiene en comn es su intento sistemtico de controlar el
funcionamiento de nuestras sociedades. Lo que apunta a una estabilizacin del
contexto social que es condicin necesaria para subsistencia y desarrollo de
nuestras economas. As, nuestros problemas econmicos tienen un
contenido inherentemente poltico.
Para cumplir su papel econmico, el Estado debe controlar y estabilizar la
sociedad, y para esto, a su vez, debe expandirse, tecnificarse y burocratizarse.
Esto lleva a la generacin de intereses burocrticos, civiles y militares, internos
al Estado mismo, y de ideologas nacionalistas.

42
Las condiciones de su supervivencia y crecimiento a expensas del sector
popular y, an, de los capitalistas locales que no han podido hacer la poltica de
intereses que conduce al amparo del Estado, slo permitira sobrevivir a los
ms aptos, mayoritariamente integrados por las filiales del capital
internacional y por las capas de la burguesa nacional vinculadas con aqul.
Pero la obtencin de las condiciones sociales para que esto sea posible origina
un nuevo Estado, mucho ms activo, expansivo y penetrante.
Las polticas estatales permiten una visin del Estado en accin,
descongelado como estructura global y puesto en un proceso social en el que
se entrecruza complejamente con otras fuerzas sociales.
Premisas y enfoques en el estudio de polticas estatales.
Buena parte de las publicaciones existentes sobre el tema considera a las
policies (polticas) como unidades discretas que pueden ser estudiadas
prescindiendo del contexto en el que son adoptadas o producen
consecuencias. Esto puede ser vlido cuando el objetivo de la investigacin es
relativamente simple, tal como ocurre cuando se desea establecer qu factores
inmediatos originaron una decisin o cuales fueron sus efectos ms notorios.
El tipo de estudio ms tradicional es aquel que intenta explicar por qu se
adopt una poltica. Este mtodo es bastante popular porque, en primer
trmino, visualiza al Estado como un escenario pasivo en el que se ajustan y
resuelven demandas o inputs de grupos sociales; la esfera de lo propiamente
poltico depende de un dinamismo que le es impuesto desde afuera.
Estos estudios omiten toda referencia al proceso desencadenado por la
decisin analizada en trminos de su eficacia y posibles impactos.





La ltima preocupacin de las nombradas anteriormente ha originado un
enfoque diametralmente opuesto al anterior, que invierte el esquema
proponiendo investigar cules han sido los impactos de una determinada
poltica estatal.
La gran difusin que ha adquirido en los ltimos aos se explica por la
creciente demanda de una clientela sobre todo estatal que quisiera conocer
mejor los efectos de ciertas polticas. No intenta conocer cmo se origin la
poltica. Adems, conocer este aspecto puede ser necesario, por ejemplo, para
explicar inconvenientes o distorsiones sufridos por la poltica en la etapa de
implementacin. El sistema causal que genera los impactos observados tiende

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a considerarse cerrado a toda otra influencia significativa fuera de la poltica
estatal.
Es difcil identificar impactos secundarios e impactos insuperados (efectos
no previstos y muchas veces no deseados de las polticas analizadoras). Estos
inconvenientes derivan muchas veces de la particular relacin establecida entre
el cientfico social y el organismo contratante. A menudo este ltimo est poco
interesado en que se demuestre su ineficiencia.


Un grado de complejidad relativamente mayor resultara de superponer las
Figuras 1 y 2, tal como lo ilustra la Figura 3. Sin embargo, (1) P parece
extremadamente determinada por A y por B, lo cual excluye de toda posibilidad
de iniciativa relativamente autnoma por parte del Estado mismo; (2) los
impactos C y D no suelen ser causados slo por P. Conviene tambin tener
presente la frecuente ocurrencia de impactos directos pero inesperados, as
como impactos secundarios generados.


Esbozo para el estudio de polticas estatales en Amrica Latina
Nuestro inters en el estudio de polticas estatales deriva de su potencial
contribucin al tema de las transformaciones del Estado y de las nuevas
modalidades que asumen sus vinculaciones con la sociedad civil. El estudio de
polticas estatales y sus impactos podra constituir una promisoria va de
acceso al tema.
Las polticas estatales adquirirn significacin slo en la medida en que fueran
sistemticamente vinculadas al tema o cuestin que las origina, al mbito de
accin social en que se insertan, a los actores que intervienen en el proceso de
resolucin de la cuestin y a sus respectivas y sucesivas polticas.
Algunos conceptos:
1. La cuestin
Ninguna sociedad posee la capacidad ni los recursos para atender
completamente la lista de necesidades y demandas de sus integrantes. Por tal,
slo algunas de ellas son problematizadas. Llamamos cuestiones a estos
asuntos socialmente problematizados.
Toda cuestin atraviesa un ciclo vital que se extiende desde su
problematizacin social hasta su resolucin. A lo largo de este proceso,
diferentes actores afectados positiva o negativamente por el surgimiento y
desarrollo de la cuestin, toman posicin frente a la misma.

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Para la perspectiva adoptada en este trabajo interesan aquellas cuestiones
respecto de las cuales el Estado tambin toma posicin.
2. El surgimiento histrico de una cuestin
En lo posible, deberamos encarar nuestros estudios analizando el perodo
previo al surgimiento de la cuestin. Nos interesa aprender quin la reconoci
como problemtica, cmo se difundi esa visin; quin y sobre la base de qu
recursos y estrategias logr convertirla en cuestin. El examen de este perodo
de iniciacin puede enriquecer nuestro conocimiento sobre el poder relativo de
diversos actores.
Resumiendo
Quin o cmo problematiza un asunto?
Quin, cmo y cundo logra convertirlo en cuestin?
Sobre la base de qu recursos y alianzas? Con qu oposicin?
Analizar el lapso previo al surgimiento de una cuestin y el proceso a travs del
cual sta se convierte en tal, es importante no slo para interpretar eventos
posteriores sino tambin para iluminar algunos de los problemas ms
generales sobre las caractersticas del Estado y las nuevas modalidades que
asumen sus patrones de interaccin con la sociedad civil.
3. La toma de posicin por parte del Estado
Nos ocupamos de cuestiones en las que el Estado, las haya o no iniciado, toma
posicin, explicita una intencin de resolverlas.
Una poltica estatal es esa toma de posicin. Por lo general, incluye decisiones
de una o ms organizaciones estatales. De aqu que la toma de posicin no
tiene por qu ser unvoca, homognea, ni permanente. De hecho, suele ser
todo lo contrario.
Poltica estatal o pblica: conjunto de acciones y omisiones que manifiestan
una determinada intervencin del Estado en relacin con una cuestin que
concita la atencin inters o movilizacin de otros actores en la sociedad civil.




Cabe aclarar que:

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A. La poltica estatal no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta
aislada, sino ms bien un conjunto de iniciativas y respuestas,
manifiestas o implcitas, que observadas en un momento histrico y en
un contexto determinados permiten inferir la posicin del Estado frente
a una cuestin.
B. Si una poltica estatal es la suma o producto de iniciativas y respuestas,
y si tenemos en cuenta que son diversas las unidades y aparatos
estatales que se involucran en la fijacin de una posicin, las
predisposiciones o decisiones de las diversas instancias intervinientes
resultarn a menudo inconsistentes o conflictivas entre s. El conflicto
de polticas puede en gran medida atribuirse a la presencia, dentro del
aparato estatal, de unidades con variable grado de autonoma capaces
de influir en diversas instancias del proceso, que entran en conflicto
cuando debe definirse la posicin del Estado frente a una cuestin
social.
C.El Estado aparece como un actor ms. Su intervencin presupone tomar
partido en la cuestin. Puede hacerlo legitimndola como cuestin o
tomar un papel inactivo frente a la misma.

4. Las polticas o tomas de posicin de otros actores sociales
Las cuestiones involucran a actores afectados. Sin embargo, no existe una
correspondencia necesaria entre la situacin de un actor en relacin con una
cuestin y su propensin a movilizarse activamente en la defensa o
cuestionamiento de dicha situacin. Ello puede ocurrir sea porque el actor no
percibe debidamente su condicin actual, o la considera natural, o porque no
puede movilizarse para modificarla por falta de recursos o amenaza de ser
reprimido. Es por eso que a menudo son otros actores no afectados quienes
deciden iniciarla o reivindicarla.
El conjunto de polticas privadas y estatales se entrelaza en un complejo
proceso social que hace difcil establecer con precisin qu proporcin del
cambio social observado puede ser atribuido a cada una.
5. Las polticas estatales como nudos del proceso social
Es evidente que la poltica estatal no puede ser entendida ni explicada
prescindiendo de las polticas de otros actores. An en el caso en que el
Estado inicia con gran autonoma una cuestin, no dejar de estar influido por
las posiciones adoptadas por otros actores. Tambin estar desde un
comienzo influido por un clculo de la reaccin probable de actores a los que
se perciben como poderosos. En este sentido la toma de posicin del Estado
no son sustancialmente diferentes de las de otros actores. Pero en un plano
menos formal tiene sentido centrarnos alrededor de las polticas estatales
porque (1) cuentan con el respaldo de normas de cumplimiento supuestamente
obligatorio y de una ltima ratio fundada en el control de superiores medios de
coaccin fsica, y (2) porque en general repercuten sobre la sociedad ms
extensamente que las polticas privadas.

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La toma de posicin por parte del Estado es un importante factor no solo por su
posibilidad objetiva de producir importantes consecuencias sino tambin
as suelen considerarlo otros actores sociales. Esas tomas de posicin son
importantes factores en la definicin del contenido y en la explicacin de la
existencia misma de posiciones de otros actores, y en ese sentido, son puntos
o nudos particularmente importantes en una secuencia de interacciones. Esos
nudos pueden resultar privilegiados puntos de observacin de ciertos tramos
del proceso social: Hacia atrs, en la confluencia de polticas estatales y
privadas que influyen en la aparicin de cada nudo y Hacia adelante, en las
nuevas tomas de posicin que a su vez contribuye a generar y que significan
desplazamientos hacia un prximo nudo.
Nudo: refiere a la toma de posiciones por parte de los actores sociales que
terminan por entablar una secuencia de relaciones sociales. Las polticas
estatales, por ejemplo son nudos.
6Las definiciones sociales de la cuestin
De qu se trata la cuestin es parte de la cuestin misma. Difcilmente
encontraremos casos en los que todos los actores, incluido el Estado,
coincidan en la percepcin y valoracin del problema social que se ha
convertido en cuestin. Seguimos en un proceso interactivo en el que, adems
de la posicin de cada actor, importa la percepcin de cada uno acerca de la
manera en que los restantes (incluido el Estado) han definido la cuestin.
7. Las polticas estatales como generadoras de un doble proceso
Ya sea que el Estado inicie o no una cuestin, sus tomas de posicin suelen
ser factor de decisiva importancia para que otros adopten o redefinan
posiciones sobre la misma. Pero las polticas estatales tambin generan
procesos internos al Estado mismo. Para reconocer estos procesos debemos
abandonar la terminologa excesivamente genrica que hemos usado hasta
ahora respecto del Estado y empezar a referirnos a unidades y procesos
burocrticos internos al Estado.
Las repercusiones verticales consisten principalmente en la atribucin de
competencia y en la asignacin de recursos a unidades formalmente
dependientes de la que adopt la poltica. Estos efectos verticales suelen
producir cristalizaciones institucionales: creacin de aparatos burocrticos o
adjudicacin de nuevas funciones a organismos preexistentes que quedan
formalmente encargados del tratamiento y de la eventual resolucin de la
cuestin.
Lo que ocurre al interior del Estado es en parte ejecucin (implementacin) de
la poltica, en parte factor causal para la adopcin de nuevas polticas y en
parte tambin, generacin de estructuras burocrticas especializadas dotadas
a veces de atribuciones formales y siempre con capacidades de hecho para
redefinir la poltica inicial y, por lo tanto, de cambiar la toma de posicin del
Estado frente a la cuestin.

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8. Los cambiantes actores del proceso social tejido alrededor de una
cuestin
La pblica toma de posicin del Estado acerca de una cuestin tiende a
generar respuestas de actores sociales y de unidades estatales; pero no todas
las respuestas ocurren simultneamente. Algunos actores se movilizan
alrededor de ella ms tardamente, otros pueden retirarse y otros, por fin,
pueden ser excluidos. A lo largo del proceso de solucin de una cuestin, los
actores cambian naturalmente.
9. Recapitulacin
Luego de haber abordado tantos temas, es necesario recordar la necesidad de
considerar las polticas estatales en el marco de cuestiones. Esas cuestiones
tienen una historia, que comienza en un perodo en el que no eran tales, sigue
en los procesos que llevan a su surgimiento, contina durante su vigencia y
eventualmente concluye con su resolucin. Esa historia es la cuestin, es
desde ella que las polticas estatales adquieren sentido y pueden ser
explicadas. Adems, esa historia es la de un proceso social al que concurren
diversas polticas. Esto resume la visin de un complejo proceso, tejido por
interacciones a lo largo del tiempo. Incluyen tambin una dimensin subjetiva,
referente a cmo cada actor define (y redefine) la cuestin y percibe la toma de
posicin de otros actores.
Es claro que entraa un grado de complejidad que no sabramos tratar con un
modelo riguroso y plenamente cuantificable.
Podemos, en cambio, plantearlas en trminos de una batera de preguntas
cuya elucidacin en relacin con diferentes cuestiones y contextos puede
contribuir a precisar tericamente esas dimensiones.
Los contextos de las polticas estatales
Si nos limitramos a estudiar polticas estatales descartando el proceso social
del que son parte, podramos tener estudios mucho ms manejables y
formalizables pero el costo de esta opcin sera el vaciamiento de su inters
terico. Tal es as que necesitamos de un contexto. Oszlak y ODonnell
proponen como contexto al conjunto de factores extrnsecos al objeto ms
especfico de investigacin.
1. Un segundo nivel del contexto: la agenda de cuestiones
Qu problemas merecen ser cuestiones? Quines y cmo deciden la
agenda o el espacio problemtico de una sociedad? Visto en conjunto, el
problema es el conflicto y las coaliciones que se generan alrededor de las
cuestiones que deben integrar la agenda. Dependiendo de su poder relativo,
cada actor se encontrar ante ms o menos cuestiones que le han sido
impuestas y ante las que no puede dejar de tomar posicin (aunque slo fuere
para tratar de resolverla mediante supresin). Es razonable suponer que la
posicin que cada actor tome respecto de una cuestin ser en parte funcin

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del conjunto de la agenda y de las posiciones adoptadas respecto de otras
cuestiones. Mucho nos ayudar a comprender el caso que estudiemos si
conocemos aproximadamente la composicin de la agenda y la configuracin
de conflictos y coaliciones en que los actores de nuestra cuestin se hallan
involucrados.
2. La estructura social como contexto de la agenda
Los diferentes niveles que deben ser tenidos en cuenta en estudios de polticas
estatales son:
1) las polticas estatales mismas;
2) la cuestin a la que aqullas se refieren, entendida como generando
un proceso social que contiene las polticas estatales y las polticas privadas
referidas a la cuestin;
3) la agenda de cuestiones, y
4) la estructura social, como el ms esttico y agregado contexto global
de nuestro tema. Comnmente estos dos niveles finales no sern objeto de
nuestra investigacin; deberan ser suficientes las fuentes secundarias
disponibles.
Impactos de polticas estatales.
El problema fundamental radica en la gran dificultad de establecer rigurosas
conexiones causales entre una poltica y un conjunto de impactos, en la escasa
utilidad de centrar los esfuerzos en la medicin cuantificada y puntual de
impactos de polticas.
Los actores privados tienen un grado de autonoma respecto del Estado que
hace imposible considerarlos meras variables intervinientes.
Si queremos aprender acerca de las caractersticas del Estado latinoamericano
y de sus modos de intervencin y vinculacin con la sociedad civil, parece
conveniente el empleo de una estrategia de investigacin ms inductiva y
menos global de las categoras y en los datos que maneje.
Al considerar las polticas estatales como parte de un proceso social,
necesariamente histrico, nuestro enfoque no se preocupa tanto por la
medicin exacta de ciertos impactos en un punto de este tiempo histrico.
Si bien los impactos de sus polticas no pueden ser rigurosamente
cuantificables en cada momento, pueden en cambio, contribuir a entender y
ponderar los aspectos que ms interesan para una teorizacin sobre ese
Estado, y, en definitiva, sobre sus polticas e impactos. Nos referimos a sus
modalidades de intervencin, sus alianzas y conflictos con otros actores, los
variables grados de autonoma/subordinacin entre esos actores y el Estado.

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Hacia una estrategia abierta de investigacin
La inconveniencia de estudiar las polticas estatales y sus impactos como
fenmenos discretos aislables de su contexto. El camino hacia ese rigor pasa
hoy por estudios abiertos y exploratorios.
El contexto no es un objeto que est ah. Es una creacin analtica que busca
situar el tema especfico estudiado, respecto del conjunto de factores
indispensables para comprenderlo. Tres niveles: el de la cuestin, el de la
agenda y el de la estructura social.
Nuestro objeto propio de investigacin estara constituido por la(s) poltica(s)
estatal (es) y la cuestin, a la que ella(s) se refieren, como parte de un
proceso social al que concurren otras polticas privadas. Nuestro tema es
histrico o dinmico, en sentido propio, implica interacciones a lo largo del
tiempo por parte de un variable conjunto de actores.