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Lattuazione delle prescrizioni della autorizzazione integrata ambientale

Cesare Parodi, Procura della Repubblica di Torino
Docente a contratto Diritto dellambiente, Universit di Torino, Facolt Scienze MFN


Cade in questi giorni - in particolare il 30 ottobre - una ricorrenza di non secondario rilievo in
relazione alla concreta attuazione delle disposizioni di cui al D.Lgs. 18 febbraio 2005, n.59 -
Attuazione integrale della direttiva 96/61/CE - relativa alla prevenzione e riduzione integrate
dell'inquinamento. Al proposito lart. 5, 18 co., D.lgs. 59/2005 stabilisce che Ogni autorizzazione
integrata ambientale deve includere le modalit previste per la protezione dell'ambiente nel suo
complesso di cui al presente decreto, secondo quanto indicato all'articolo 7 (Condizioni
dell'autorizzazione integrata ambientale), nonch l'indicazione delle autorizzazioni sostituite.
L'autorizzazione integrata ambientale concessa agli impianti esistenti prevede la data, comunque
non successiva al 30 ottobre 2007, entro la quale tali prescrizioni debbono essere attuate. Nel caso
in cui norme attuative di disposizioni comunitarie di settore dispongano date successive per
l'attuazione delle prescrizioni, l'autorizzazione deve essere comunque rilasciata entro il 30 ottobre
2007.

Un termine ripreso anche dal D.Lgs. 152/2006, che allart. 108, 3 co, precisa che ai fini
dellattuazione delle disposizioni di cui al comma 1 dellarticolo 107 e del comma 2 del presente
articolo[1], entro il 30 ottobre 2007 devono essere attuate le prescrizioni concernenti gli scarichi
delle imprese assoggettate alle disposizioni del decreto legislativo 18 febbraio 2005, n. 59.

Si tratta di un obbligo che discende direttamente dallart. 5 Direttiva 96/61/CE , in base al quale
Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinch le autorit competenti vigilino, mediante
autorizzazioni rilasciate a norma degli articoli 6 ed 8, ovvero, in modo opportuno, mediante il
riesame e, se del caso, laggiornamento delle condizioni, che entro un massimo di otto anni
successivi alla messa in applicazione della presente direttiva gli impianti esistenti funzionino
secondo i requisiti di cui agli articoli 3, 7, 9, 10 e 13, allarticolo 14, primo e secondo trattino,
nonch allarticolo 15, paragrafo 2, fatte salve altre disposizioni comunitarie specifiche. Inoltre
Gli stati membri adottano le misure necessarie per applicare le disposizioni degli articoli 1, 2, 11,
12. 14, terzo trattino, dellarticolo 15, paragrafi 1, 3 e 4 degli articoli 16, 17 e 18, paragrafo 2, agli
impianti esistenti a decorrere dalla messa in applicazione della presente direttiva.

In virt degli articoli 5 e 22 Direttiva 96/61/CE -istitutiva dei provvedimenti di IPPC- deriva quale
limite ultimo per lattuazione delle prescrizioni previste dalle autorizzazioni integrate ambientali
proprio la data del 30 ottobre 2007. Tale limite temporale, riproposto nel decreto attuativo (D.Lgs.
59/2005) della suddetta direttiva, determina alcune questioni ermeneutiche di non indifferente
momento.

Una prima questione legata proprio alla presentazione delle domande finalizzate alla
autorizzazioni in oggetto; stabilisce in tal senso lart. 5 comma 3 del D.Lgs. 59/2005 che: Per le
attivit industriali di cui allallegato I lautorit competente stabilisce il calendario delle scadenza
per la presentazione delle domande per lautorizzazione integrata ambientale per gli impianti
esistenti e per gli impianti nuovi gi dotati di altre autorizzazioni ambientali alla data di entrata in
vigore del presente decreto. [2] Occorre quindi verificare, qualora lAutorit competente non abbia
stabilito un calendario delle scadenze entro la data del 30 ottobre 2007, quali siano gli obblighi ed
eventuali sanzioni in capo alle imprese e in particolare se si applichi anche in tale ipotesi il disposto
del comma 5 dellart. 17. In base a questultima norma le sanzioni previste dallart. 16 comma 1
Le aziende esistenti e lAutorizzazione Integrata Ambientale alla scadenza del
30 ottobre 2007 - Le esperienze in Italia e in Europa

Torino 29, 30 e 31 ottobre 2007
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[3] non si applicano al gestore di unattivit industriale per la quale prevista lemanazione di un
calendario ai sensi dellarticolo 5, comma 3, per la presentazione della domanda di autorizzazione
integrata ambientale, fino al termine fissato nel calendario e nelle more della conclusione del
procedimento relativo alla domanda presentata entro tale termine.

La risposta al quesito, potrebbe risultare come paradossale: se da un lato il decreto prevede che
l'autorizzazione integrata ambientale concessa agli impianti esistenti stabilisca la data, comunque
non successiva al 30 ottobre 2007, entro la quale tali prescrizioni debbono essere attuate e ci
presupporrebbe una presentazione della domanda in data ovviamente antecedente rispetto a quella
cos specificata resta il fatto che la sanzione per lesercizio di una attivit ricompressa tra quelle di
cui allallegato 1 dovrebbe ritenersi subordinata allemanazione del predetto calendario. La ratio di
tale norma chiara: dovrebbe essere il calendario a dettare tempi e modi della procedura di
autorizzazione; nondimeno lassenza del calendario, se non elide lobbligo di presentazione della
domanda, formalmente incompatibile con lapplicazione della sanzione. Un obbligo, pertanto, in
gran parte svuotatodallassenza di sanzione.

La prospettiva ermeneutica sopra descritta consente di fornire la risposta anche ad un secondo
quesito; lart. 5 comma 19 del d.lgs. 59/2005 afferma che: Tutti i procedimenti di cui al presente
articolo per impianti esistenti devono essere comunque conclusi in tempo utile per assicurare il
rispetto del termine di cui al comma 18. Le Autorit competenti definiscono o adeguano
conseguentemente i propri calendari delle scadenze per la presentazione delle domande di
autorizzazione integrata ambientale. Si potrebbe quindi dubitare della possibilit, per le imprese
che non hanno rispettato la tempistica comunque stabilita dallart. 5, 18 co., sopra riportato, di
presentare la domanda successivamente alla data del 30 ottobre. La risposta parrebbe essere
negativa, per un duplice ordine di ragioni. In primo luogo linteresse generale del legislatore a
ricondurre nellalveo virtuoso delle procedure di autorizzazione integrata ambientale tutte le
attivit per le quali ci in astratto previsto; in secondo luogo lassenza sostanziale- allo stato- di
sanzione, in base al combinato disposto delle norme di cui sopra, a fortiori consente di ipotizzare
una utile per quanto tardiva- presentazione delle domande-

Problematico risulta altres il rapporto tra lart. 16 comma 9 e lart. 17 comma 1; il primo stabilisce
che Per gli impianti rientranti nel campo di applicazione del presente decreto, dalla data di rilascio
dell'autorizzazione integrata ambientale, non si applicano le sanzioni, previste da norme di settore,
relative a fattispecie oggetto del presente articolo; il secondo, a sua volta, recita: Le disposizioni
relative alle autorizzazioni previste dalla vigente normativa in materia di inquinamento atmosferico,
idrico e del suolo, si applicano fino a quando il gestore si sia adeguato alle condizioni fissate
nell'autorizzazione integrata ambientale rilasciata ai sensi dell'articolo 5.

Apparentemente parrebbero due norme inconciliabili: quale sanzione si dovrebbe applicare ad
unimpresa in possesso di autorizzazione integrata ambientale ma non ancora adeguatasi alle
condizioni fissate nellautorizzazione stessa? In particolare, dovrebbero applicarsi le norme in
materia di inquinamento atmosferico, idrico e del suolo cos come imposto dal comma 1 dellart.
17, oppure le sanzioni previste dallart. 16 cos come stabilito dal comma 10 dellart. 16 del D.Lgs.
59/2005, che al contrario esclude lapplicazione delle norme di settore?

Si tratta di un falso problema, in quanto proprio il coordinamento logico e cronologico delle
disposizioni consente di fornire una risposta certa. Il primo principio quello generale: per le
attivit rientranti nellambito del decreto, si applica una nuova normativa esaustiva, anche sul
piano sanzionatorio, dal momento del rilascio dellautorizzazione; un nuovo regime nondimeno
subordinato di fatto non solo allottenimento della autorizzazione, ma anche ad un corretto e
tempestivo adeguamento alle condizioni dalla medesima prevista. Sino a quella data, quindi, rester
la possibilit di applicare le violazioni di settore e solo dal momento di un pieno adeguamento,
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formale e sostanziale, al regime di cui al D.Lgs. 59/2005 potranno essere applicate le sole sanzione
previste da questultimo.

Proprio il menzionato art. 16 comma 10 del D.Lgs. 59/2005 pone un ulteriore problema: le norme di
settore dal medesimo richiamate devono essere espressamente indicate nellautorizzazione integrata
ambientale, divenendo questultima, ai sensi dellart. 5 comma 14, lunica autorizzazione di
riferimento, tale da sostituire ogni altra autorizzazione, visto, nulla osta o parere in materia
ambientale. Il problema serio, in quanto, accedendo a tale tesi, un superamento dei limiti di
emissione rumore, si trasformerebbe automaticamente, in quanto ricompreso nellautorizzazione
predetta, da sanzione amministrativa a sanzione penale ai sensi dellart. 16 comma 2 del D.Lgs.
59/2005.

La risposta non pu che essere positiva. Lart. 16 comma 2 del citato decreto stabilisce che Salvo
che il fatto costituisca pi grave reato, si applica la sola pena dell'ammenda da 5.000 euro a 26.000
euro nei confronti di colui che pur essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale non
ne osserva le prescrizioni o quelle imposte dall'autorit competente.; il decreto non pone
distinzioni, cos che conseguentemente tutte le disposizioni che entrano nellautorizzazione stessa
come prescrizioni devono essere sanzionate in base al menzionato art. 16, anche laddove
autonomamente considerate quali violazioni amministrative. Il problema si pone casomai per le
violazioni penali che costituiscano reato pi grave, quali ad es. le violazioni in tema di
superamento di valori di cui allart. 137 D.Lgs. 152/2007; in tal caso, trover applicazione il
coordinamento di norma di cui al punto precedente, con applicazione della sanzione di cui allart.
16 o quella della legge speciale in base al grado di adeguamento dellattivit in oggetto.

Un altro dubbio interpretativo parrebbe ravvisabile con riguardo allart. 7 comma 5 del D.Lgs
59/2005: L'autorit competente rilascia l'autorizzazione integrata ambientale osservando quanto
specificato nell'articolo 4, commi 1, 3 e 4. In mancanza delle linee guida di cui all'articolo 4, comma
1, per gli impianti nuovi l'autorit competente rilascia comunque l'autorizzazione integrata
ambientale tenendo conto di quanto previsto nell'allegato IV.

Al proposito lart. 4, comma 1 - Individuazione e utilizzo delle migliori tecniche disponibili-
prevede che l'autorizzazione integrata ambientale per gli impianti rientranti nelle attivit di cui
all'allegato I rilasciata tenendo conto delle considerazioni riportate nell'allegato IV e delle
informazioni diffuse ai sensi dell'articolo 14, comma 4, e nel rispetto delle linee guida per
l'individuazione e l'utilizzo delle migliori tecniche disponibili, emanate con uno o pi decreti dei
Ministri dell'ambiente e della tutela del territorio, per le attivit produttive e della salute..

Il problema di comprendere quali elementi di valutazione debbano essere tenuti in considerazione
laddove le linee guida non siano ancora state emanate. Certamente per gli impianti nuovi occorre
fare riferimento- obbligatoriamente- a quanto stabilito nel citato allegato IV; unesigenza di
coordinamento generale con la direttiva 96/61/CE rende tuttavia ragionevole un richiamo anche per
gli impianti esistenti a tale allegato, che rappresenta comunque, anche in assenza del vincolo
stabilito dal predetto art. 7 comma 5 D.Lgs. 59/2005, il quadro tecnico di riferimento in funzione
della tutela del bene ambientale. Ci non toglie che lemanazione delle linee guida non possa che
costituire un elemento di completamento del medesimo quadro auspicabile e opportuno.

Lultimo aspetto che deve essere esaminato, quello che concerne il rapporto tra procedimento
amministrativo e giudiziario relativamente alla mancata osservanza delle prescrizioni contenute
nellautorizzazione integrata ambientale. Lart. 11 del decreto in oggetto demanda agli organi che
svolgono attivit di vigilanza, controllo, ispezione e monitoraggio su impianti che svolgono attivit
di cui all'allegato I la verifica sul rispetto delle condizioni dell'autorizzazione integrata ambientale,
sulla regolarit dei controlli a carico del gestore - con particolare riferimento alla regolarit delle
misure e dei dispositivi di prevenzione dell'inquinamento nonch al rispetto dei valori limite di
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emissione -nonch il fatto che il gestore abbia ottemperato ai propri obblighi di comunicazione ed
in particolare che abbia informato l'autorit competente regolarmente e, in caso di inconvenienti o
incidenti che influiscano in modo significativo sull'ambiente, tempestivamente dei risultati della
sorveglianza delle emissioni del proprio impianto. Per tali organi previsto lobbligo di
comunicare tali informazioni, ivi comprese le notizie di reato, anche all'autorit competente. Al
proposito, in base allart. 11, comma 9 del citato decreto, in caso di inosservanza delle prescrizioni
autorizzatorie, o di esercizio in assenza di autorizzazione, l'autorit competente procede secondo la
gravit delle infrazioni allapplicazione di sanzioni amministrative tipizzate dalla norma.[4]

Per altro lart. 16 comma 2 del D.Lgs. sancisce che: Salvo che il fatto costituisca pi grave reato, si
applica la sola pena dell'ammenda da 5.000 euro a 26.000 euro nei confronti di colui che pur
essendo in possesso dell'autorizzazione integrata ambientale non ne osserva le prescrizioni o quelle
imposte dall'autorit competente. Dalla combinazione di tali disposti si ricava che dinnanzi ad un
mancato rispetto delle prescrizioni contenute nelle autorizzazioni ambientali si ha lavvio di due
differenti iter - quello amministrativo e quello penale - cos che occorre verificare quali siano i
rapporti tra le due procedure.

La materia disciplinata dallart. 20 L 689/1981, che contiene le disposizioni di carattere generale
in ordina agli illeciti amministrativi; la prima norma prevede che l'autorit amministrativa con
l'ordinanza-ingiunzione o il giudice penale con la sentenza di condanna nel caso previsto
dall'articolo 24, pu applicare, come sanzioni amministrative, quelle previste dalle leggi vigenti, per
le singole violazioni, come sanzioni penali accessorie, quando esse consistono- come nel caso di
specie- nella privazione o sospensione di facolt e diritti derivanti da provvedimenti
dell'amministrazione. Ne consegue che la.g., a fronte di una violazione delle prescrizioni che
coinvolga i profili disciplinati dallart. 11 ben potrebbe applicare anche le sanzioni amministrative
accessorie disciplinate da tale articolo. Una competenza per altro ravvisabile in generale anche in
caso di connessione obiettiva tra un reato e una violazione non costituente reato; in tali casi, in base
allart. 24 L. 689/1981, il giudice competente a conoscere del reato anche competente a decidere
sulla violazione non costituente reato e ad applicare la sanzione per essa stabilita dalla legge, salvo
che il procedimento penale si chiuda per estinzione del reato o per difetto di una condizione di
procedibilit; sul punto ha chiarito la S.C. che tale competenza rilevabile anche nel procedimento
di applicazione della pena su richiesta delle parti, nel quale il giudice accerta l'intero fatto, pur nei
limiti di una cognizione "allo stato degli atti".[5]


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[1] Si tratta come noto degli articoli che contemplano le disposizioni sugli scarichi in reti fognarie- art 107, 1 co, e gli
scarichi di sostanze pericolose- art. 108.

[2] Tali calendari sono pubblicati sullorgano ufficiale regionale o, nel caso di impianti che ricadono nellambito della
competenza dello Stato, nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana. Per gli impianti di competenza statale di cui
allallegato V del presente decreto il calendario di cui al presente comma stabilito sentiti i Ministeri delle attivit
produttive e della salute.

[3] In base a tale articolo Chiunque esercita una delle attivit di cui all'allegato I senza essere in possesso
dell'autorizzazione integrata ambientale o dopo che la stessa sia stata sospesa o revocata e' punito con la pena
dell'arresto fino ad un anno o con l'ammenda da 2.500 euro a 26.000 euro.

[4] In particolare alla diffida, assegnando un termine entro il quale devono essere eliminate le irregolarit; alla diffida e
contestuale sospensione dell'attivit autorizzata per un tempo determinato, ove s manifestino situazioni di pericolo per
l'ambiente; alla revoca dell'autorizzazione integrata ambientale e alla chiusura dell'impianto, in caso di mancato
adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida e in caso di reiterate violazioni che determinino situazioni di
pericolo e di danno per l'ambiente.

[5] Cfr. Cass. S.U., n 20, 21 giugno 2000, CED 217018