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Lutte contre le terrorisme : la CNIL souhaite un meilleur équilibre entre les impératifs de sécurité et la
protection des libertés
26 octobre 2005
La CNIL a examiné le 10 octobre 2005 l’avant-projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme. Dans son avis rendu public après l’adoption de ce texte en Conseil des
ministres, elle demande que les mesures exceptionnelles ainsi envisagées soient assorties de plus de garanties et de contrôles pour préserver les libertés individuelles.
La CNIL s'est prononcée sur les articles de l'avant-projet de loi relatif à la lutte contre le terrorisme concernant :
la vidéosurveillance,
la transmission aux services de police de données sur les passagers se rendant dans des pays hors de l'Union européenne ou en provenance de ces pays,
la mise en place, sur le réseau routier et autoroutier, "en tous points appropriés" de dispositifs fixes ou mobiles de lecture des plaques minéralogiques et de prise des
photographies des occupants des véhicules,
l'accès aux données de connexion internet et téléphonie conservées par les opérateurs de communication électroniques et les cybercafés,
la consultation de certains fichiers administratifs détenus par le ministère de l'intérieur (fichier des immatriculations, fichier des cartes d'identité des passeports, des permis de
conduire, des titres de séjour et visas).

I. Les finalités de lutte contre le terrorisme sont légitimes mais appellent des garanties particulières
La CNIL estime que les objectifs de lutte et de prévention du terrorisme poursuivis par le Gouvernement, en s'appuyant notamment sur les possibilités nouvelles qu'apporte le
développement des techniques informatiques, sont tout à fait légitimes.
Les dispositifs de prévention du terrorisme, prévus par le projet de loi, doivent donc être considérés comme des mesures exceptionnelles prises pour répondre à une menace d'une
exceptionnelle gravité.
La CNIL estime que l'ensemble du dispositif retenu par le projet de loi doit être encadré très précisément par le législateur afin de garantir le respect des libertés individuelles, en
particulier la liberté d'aller et venir.
En effet, elle constate que ce dispositif, en venant ajouter au cadre de police judiciaire existant en matière de lutte anti-terroriste un cadre de police administrative, c'est-à-dire hors
du contrôle a priori du juge, permettant ainsi un accès très large à certains fichiers publics et privés et aux enregistrements de vidéosurveillance, constitue un changement profond.
Dès lors, si la CNIL ne conteste en aucune façon l'impératif pour l'Etat de mettre en œuvre les moyens indispensables à la lutte contre le terrorisme, chacun comprend qu'il soit
nécessaire de bien préciser les garanties devant entourer l'utilisation de ces moyens.
Dans ces conditions, la CNIL définit quatre priorités :
L'ensemble des mesures prévues doit être limité dans le temps pour une durée de trois ans, comme le prévoit déjà le projet de loi pour l'accès, par les services de police, aux
données de connexion des opérateurs de communications électroniques et à certains fichiers administratifs. Ce n'est pas le cas des autres traitements envisagés.
Ces mesures doivent faire l'objet d'une évaluation précise, remise au Parlement.
La CNIL doit exercer sans restriction les pouvoirs de contrôle prévus par la loi sur l'ensemble des dispositifs prévus.
Pour chacun des dispositifs, des garanties renforcées doivent être prévues et des contrôles doivent être mis en place pour assurer leur respect.

II. Quelles sont les garanties supplémentaires demandées par la CNIL ?


La CNIL est parfaitement consciente que la lutte contre le terrorisme revêt un caractère nécessairement large et multiforme puisqu'il s'agit de recueillir et d'exploiter, selon des
critères évolutifs par nature, des renseignements sur des personnes ayant un parcours particulier et pouvant avoir un lien avec une ou des entreprises terroristes et de cibler ainsi
des individus ayant un profil à risque et se rendant de manière répétée ou prolongée vers des pays connus pour abriter des activités terroristes.
Mais il faut savoir que cet objectif conduit à mettre à la disposition des services de police et de gendarmerie, dans le cadre de leurs missions de police administrative, des fichiers et
enregistrements vidéo susceptibles de "tracer" de façon systématique et permanente une très grande partie de la population, dans ses déplacements et dans certains actes de la vie
quotidienne (le lieu où l'on se trouve à tel moment, l'heure d'une connexion internet, le lieu d'où l'on passe un appel depuis un mobile, le passage à tel péage d'autoroute, la
destination d'un voyage, etc.).
Comment seront obtenues, exploitées, rapprochées ces données ? Combien de temps seront-elles conservées ? Qui sera habilité à les consulter ? Y aura-t-il un contrôle des
interrogations de fichiers effectuées par la police ? Comment le public sera informé de la mise en place de ces dispositifs (par exemple, à l'instar de ce qui est déjà prévu dans la loi
pour les systèmes de vidéosurveillance, il importe que le public soit averti que tout voyage hors de l'Union européenne peut donner lieu à enregistrement et transmission
d'informations aux services de police -comme le prévoient d'ailleurs les textes européens en la matière-, que lors d'un passage à un péage autoroutier ou sur tel point d'une route, un
dispositif procède à la lecture automatique de la plaque d'immatriculation de son véhicule et à la prise de photographie de ses occupants8) ? Comment les informations traitées par
la police seront-elle utilisées vis-à-vis des personnes concernées ?
Pour répondre à ces questions, la CNIL estime que des garanties doivent être apportées dans la loi ou les décrets d'application qui doivent être pris après avis de la CNIL.
1. Lecture des plaques minéralogiques et prise de photographie des passagers des véhicules
Le dispositif envisagé permettrait la surveillance automatique des déplacements des personnes « en tous points appropriés » du réseau routier et autoroutier et constituerait dès lors
un risque d'atteinte à la liberté d'aller et venir ainsi qu'une possibilité de contrôler l'identité des personnes à leur insu.
La Commission se montre donc extrêmement réservée sur la mise en œuvre de tels dispositifs dès lors qu'ils reposent sur la prise systématique de photographie des occupants des
véhicules.
Elle estime que le projet de loi n'apporte pas de garantie suffisante pour préserver les libertés individuelles, aucune précision n'étant donnée sur les conditions dans lesquelles ces
dispositifs seraient utilisés, ni sur les conséquences individuelles de leur utilisation à l'égard de la population.
Si un tel dispositif devait néanmoins être maintenu, la loi devrait a minima préciser la nature des services de police habilités à avoir connaissance des informations, les modalités
d'utilisation de ces informations, les conséquences des traitements de données pour les personnes ainsi que les modalités selon lesquelles elles seraient informées.
2. La vidéosurveillance
Le projet de loi induira une extension considérable du recours aux dispositifs de vidéosurveillance et permettra l'accès par les services de police et de gendarmerie, dans le cadre de
leurs pouvoirs de police administrative, aux enregistrements de vidéosurveillance.
La CNIL estime que l'utilisation de la vidéosurveillance dans la recherche et l'identification des personnes participant à une entreprise terroriste est légitime.
Suite à son avis, la CNIL constate avec satisfaction que la nouvelle rédaction du projet de loi apporte des garanties supplémentaires au regard des libertés :
en prévoyant que des décrets d'application fixeront notamment les conditions d'information du public sur l'existence du dispositif et sur l'identité de la personne responsable, les
conditions d'habilitation des agents et les conditions dans lesquelles la commission départementale exercera son contrôle,
en définissant de nouveaux pouvoirs au bénéfice de la commission départementale qui pourra, à tout moment, exercer un contrôle sur les conditions de fonctionnement des
dispositifs autorisés,

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en étendant à l'ensemble des dispositifs de vidéosurveillance à vocation anti-terroriste les garanties déjà prévues dans le cadre de l'article 10 de la loi du 21 janvier 1995
(non-visualisation de l'intérieur et des entrées des immeubles d'habitation, information claire et permanente du public sur l'existence du dispositif et sur la personne qui en est
responsable, prescriptions de l'autorisation préfectorale, conformité à des normes techniques, pouvoirs de contrôle de la commission départementale).
La CNIL propose que des garanties supplémentaires soient prévues :
précision des conditions de traitement des enregistrements de vidéosurveillance en fonction des objectifs précis assignés à ces dispositifs (durée de conservation, services de
police et de gendarmerie destinataires, mesures de sécurité8), les finalités de lutte contre le terrorisme étant imbriquées dans le projet de loi avec celles très larges de sécurité
des biens et des personnes ;
limitation dans le temps de l'application des nouvelles dispositions ;
évaluation indépendante de l'efficacité du dispositif ;
rappel pour l'ensemble des dispositifs de vidéosurveillance du droit d'accès des personnes filmées aux enregistrements les concernant, de leur droit de saisir la commission
départementale et de leur faculté de saisir, le cas échéant, les juridictions compétentes pour faire respecter leurs droits ;
la CNIL doit pouvoir exercer un contrôle sur les dispositifs de vidéosurveillance dès lors que des fichiers d'enregistrements de vidéosurveillance sont constitués par les services de
police ou que des rapprochements avec d'autres fichiers sont opérés.
3. Les données de connexion
Le projet de loi élargit considérablement les possibilités offertes en matière d'accès aux informations techniques issues de l'utilisation quotidienne faite chaque jour, par chacun, du
téléphone et d'Internet : quiconque propose un accès internet au public devra conserver ces données techniques et les services de police et de gendarmerie en charge de lutter
contre le terrorisme pourront avoir accès à ces données.
Ainsi, tous les cybercafés, les restaurants proposant à leurs clients un accès internet devront conserver une masse gigantesque de données. Sur ce point, la CNIL estime que la loi
devrait lister précisément les personnes qui doivent conserver les données techniques relatives à l'utilisation d'internet (les universités, les bibliothèques, les mairies qui proposent un
accès internet sont-elles ou non soumises à l'obligation de conservation ?).
La CNIL ne conteste pas les nouvelles possibilités d'accès à ces données offertes aux services de police et de gendarmerie mais souligne la diversité et la sensibilité des informations
ainsi mises à disposition : les services de police et de gendarmerie pourront avoir accès à tout moment et sans contrôle du juge à l'ensemble des informations liées à mon utilisation
du téléphone et de ma connexion à internet depuis un an : qui ai-je appelé depuis un an ? Qui a m'appelé? Pendant combien de temps ? Où étais-je à chaque fois que je téléphonais
? Combien de fois me suis-je connecté à internet ?
La CNIL prend acte avec satisfaction des garanties déjà apportées par le projet de loi (intervention de la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité) et se félicite
que le projet de loi prévoie que le décret d'application fixant notamment les modalités d'habilitation des agents pouvant avoir accès à ces données lui sera soumis. Néanmoins, elle
réaffirme qu'elle entend jouer pleinement son rôle en matière de contrôle.
4. L'accès à certains fichiers administratifs
Le projet de loi prévoit que les services de police et de gendarmerie anti-terroristes pourront accéder à certains fichiers administratifs gérés par le ministère de l'intérieur (fichiers
des immatriculations, des permis de conduire, des cartes nationales d'identité, des passeports, des ressortissants étrangers en France, des demandes de visas et de titres de
séjour).
Suite à son avis, la CNIL constate avec satisfaction que la nouvelle rédaction du projet de loi prévoit que les accès aux fichiers du ministère de l'intérieur ne pourront intervenir que «
dans les conditions fixées par la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés ».
La CNIL propose que la loi ou ses décrets d'application précise :
la liste des données accessibles strictement nécessaires à la poursuite des finalités de lutte anti-terroriste,
les services de police et de gendarmerie destinataires des données,
les mesures propres à assurer la sécurité des données à l'occasion de leur consultation, et notamment les modalités d'habilitation d'accès et de contrôle systématique des
consultations des fichiers
Enfin, la CNIL doit pouvoir exercer sans restriction ses pouvoirs de contrôle sur les accès opérés aux fichiers.
5. L'accès aux données des voyageurs
Le dispositif projeté doit permettre de recueillir les données des personnes à l'occasion de leurs déplacements en provenance ou à destination d'Etats situés en dehors de l'Union
européenne et de les rapprocher du fichier des personnes recherchées (FPR).
Les données visées sont celles figurant sur les cartes de débarquement et d'embarquement des passagers des transporteurs aériens, les données collectées à partir de la bande de
lecture optique des documents de voyage, ainsi que celles enregistrées dans les systèmes de réservation et de contrôle des départs des transporteurs aériens, maritimes ou
ferroviaires.
Le dispositif envisagé repose sur le traitement de données initialement collectées à des fins commerciales et permet la surveillance automatique des déplacements des personnes. Il
constitue dès lors un risque pour la liberté d'aller et venir et la vie privée, ainsi qu'une possibilité de contrôler l'identité des personnes à leur insu.
Par conséquent, la CNIL estime que la mise en œuvre d'un tel dispositif ne saurait être pérenne et que le législateur devrait fixer une durée d'application de ces dispositions.
En tout état de cause, la loi devrait préciser s'il s'agit ou non d'un fichier central de contrôle des déplacements et limiter l'accès aux données dans le cadre de voyages vers des
destinations précises. De même, les modalités de transmission de ces données par les transporteurs devraient être indiquées ainsi que les catégories de données concernées, leur
durée de conservation et les modalités d'information des personnes devraient être définies.

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