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Marco para el Anlisis

de las Polticas Pblicas.

Luis F. Aguilar



1. Memorandum sobre el anlisis de polticas

El centro de la disciplina y ejercicio profesional de las Polticas Pblicas (PP) es la
actividad intelectual del anlisis de las polticas con el fin de identificar las acciones
que tendran como efecto la ocurrencia de aquellas situaciones sociales que un gobierno
y su sociedad desean realizar en razn de su valor pblico o porque representan una
aceptable solucin de problemas y males pblicos indeseados. Por ello, el corazn de la
disciplina ha consistido en producir y validar conceptos, hiptesis, modelos, mtodos
que sustenten la correccin intelectual del anlisis en servicio de las decisiones que
toman los gobiernos para cumplir sus funciones pblicas y dirigir a su sociedad.

La preocupacin por la eficacia directiva de los gobiernos ha sido lo distintivo y lo
desafiante de la disciplina de la PP, que desde su origen tuvo como objetivo mejorar la
calidad de la decisin pblica de los gobiernos en sus dos dimensiones esenciales, la
calidad institucional de la decisin, que se refiere al respeto a los valores pblicos
plasmados en la constitucin poltica, a las normas legales de la vida asociada y a los
resultados de la deliberacin pblica sobre temas de inters de los ciudadanos, y la
calidad tcnica, causal, que se refiere a la seleccin de las acciones eficaces y eficientes
para producir las situaciones pblicas deseadas o legalmente prescritas.

Los dos componentes o dimensiones de la decisin pblica, el institucional y el tcnico,
son interdependientes y complementarios, ya que la eficacia pblica de un gobierno se
alcanza slo a condicin de conjuntar legalidad y causalidad, normas jurdicas
axiolgicas y normas empricas causales. En efecto, un gobierno puede ser eficaz
directivamente slo si el universo de las leyes incluye como lcitas las acciones que se
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consideran causalmente idneas para producir los resultados pblicos esperados, y si el
conjunto de teoremas, tecnologas y mtodos de gestin que sustenta su accin es
compatible con los imperativos legales del estado. Si existe desarticulacin entre las
normas axiolgicas y las normas tcnicas, la legalidad vigente se convierte en un factor
obstaculizador que obliga a los gobiernos a llevar a cabo acciones socialmente
improductivas, que no resuelven los problemas pblicos ni generan el valor pblico
deseado, o bien los gobiernos pueden caer en la contradiccin de tener que darle la
vuelta a la legislacin con simulaciones o infracciones a fin de poder ser eficaces en la
atencin de los problemas sociales. Son conocidas las historias de gobiernos de alta
eficacia econmica y social pero ilegales, arbitrarios, as como las historias de gobiernos
impecablemente legales en su actuacin pero ineficientes en el plano econmico y
social, sin olvidar las historias socialmente trgicas de gobiernos que han sido tan
ilegales como incompetentes.

Con esta consideracin, el foco de atencin de la disciplina y profesin de PP es el
anlisis causal, que se desdobla en eficacia social y eficiencia econmica. El anlisis
implica bsicamente dos operaciones: la primera consiste en definir con precisin las
realidades empricas especficas que constituyen la situacin social deseada, establecida
como objetivo de la accin del gobierno, mientras la segunda operacin consiste en
definir con base en informacin, razonamiento y clculo las acciones que se consideran
idneas para producir las realidades que integran el objetivo.
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No se deja de lado y
menos se menosprecia el juicio de valor, que llev a que determinados futuros de
sociedad fueran deseados o exigidos y se convirtieran, por ello, en objetivos de la accin
del gobierno. Pero el trabajo propio del anlisis de PP consiste primero en convertir ese
juicio de valor en un juicio de hecho, en desagregar los objetivos del deseo en
resultados de accin, traducindolos en un conjunto limitado de realidades empricas
precisas (observables, mensurables) que representan los resultados o efectos de las
acciones de la poltica y la realizacin del objetivo.
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Acto seguido, el anlisis prescribe
las acciones que por sus modalidades, recursos e instrumentos se consideran

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El anlisis causal se desarrolla basndose en a) informacin objetiva sobre los hechos sociales que se
consideran socialmente problema pblico u objetivo de inters pblico; b) en conocimiento acerca de los
componentes y las causas del problema pblico u objetivo social deseado; y c) en el clculo del tipo y
costo de las acciones que se consideran idneas para resolver los problemas o producir los objetivos.
2
Se traduce, por ejemplo, el objetivo sociedad sin pobreza, seguridad pblica urbana, conservacin
de la biodiversidad, equidad de gnero, disminucin de la pobreza en un conjunto de hechos o
situaciones sociales observables y sobre los cuales los gobiernos pueden realistamente hacer algo.
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causalmente idneas para producir los resultados reales que materializan el objetivo
valorado / futuro deseado. En consecuencia, el anlisis de PP es de naturaleza emprica
y, en este sentido, se presenta como disciplina cientfica, pero sin perder su sentido
valorativo de fondo, relacionado con los ideales de sociedad en los que se inspira la
accin de los gobiernos, la poltica, y de cuya realizacin el gobierno se responsabiliza.

El anlisis de la PP tiene varias capas e incluye varias operaciones intelectuales, cuyo
nmero, jerarquizacin y dificultad depende del grado de complejidad del problema a
resolver o del objetivo a realizar, as como depende de la mayor o menor estabilidad y
sencillez del contexto sociopoltico en el que se presenta el problema y en el que el
gobierno decide y acta. Las operaciones intelectuales del anlisis de PP pueden
agruparse en cuatro tipos: el anlisis jurdico, cuyo propsito es determinar la legalidad
de la poltica o indicar los cambios jurdicos que se exigen y justifican para hacer
posible la puesta en marcha de una poltica alternativa de mayor impacto; el anlisis
econmico que trata de eficientar al mximo el empleo de los recursos pblicos que una
poltica implica y consume, dado que todo gobierno atiende con recursos escasos un
amplio universo de demandas sociales y problemas pblicos directos o indirectos; el
anlisis organizacionaladministrativo, que a partir de la normatividad, estilo de
direccin, sistema de trabajo y cultura de una determinada organizacin define lo que
sta puede realizar o lo que se le puede exigir que haga para implementar la poltica
decidida; por ltimo, el anlisis politolgico que anticipa los grados de aceptacin y
rechazo que una poltica puede encontrar en los sectores de la sociedad poltica,
econmica y civil. El resultado del anlisis, despus de las deliberaciones convenientes,
consiste en sealar la poltica legalmente correcta, la costoeficiente, la factible
administrativamente y la viable polticamente. En los hechos, uno de estos tipos de
anlisis es el predominante en la definicin de una determinada PP, tal como lo hemos
observado en los ltimos tiempos de ajuste fiscal y saneamiento de las finanzas
pblicas, en los que el anlisis econmico ha subordinado u opacado a los dems tipos
de anlisis. Asimismo los gobiernos tienen mayor o menor claridad acerca de la manera
como jerarquizan sus decisiones en un determinado campo de asuntos pblicos, dando
ora mayor prioridad a lo poltico o bien a lo econmico o a lo administrativo, salvo el
respeto a la legalidad.

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En este escrito se propone someramente una gua de anlisis de PP, un marco de
referencia, que oriente y acaso facilite el anlisis de una determinada poltica a fin de
corregirla, mejorarla o descartarla. De ninguna manera se supone que el anlisis, para
ser pertinente y correcto, deba realizar todas y cada una de las operaciones
cognoscitivas que implican los pasos o componentes que integran una poltica. El
listado de operaciones que incluye el marco referencial es exhaustivo, pero el analista de
PP, metodolgicamente entrenado y polticamente advertido, proceder selectivamente
en la prctica y realizar unas operaciones en vez de otras segn el contexto de las
decisiones gubernamentales y los propsitos del anlisis.


2. La estructura del marco de referencia.

Partamos de la definicin descriptiva (no terica) de que una poltica pblica es: a) un
conjunto (secuencia, sistema, ciclo) de acciones, estructuradas en modo intencional y
causal, en tanto se orientan a realizar objetivos considerados de valor para la sociedad o
a resolver problemas cuya solucin es considerada de inters o beneficio pblico; b)
acciones cuya intencionalidad y causalidad han sido definidas por la interlocucin que
ha tenido lugar entre el gobierno y sectores de la ciudadana; c) acciones que han sido
decididas por autoridades pblicas legtimas; d) acciones que son ejecutadas por actores
gubernamentales o por stos en asociacin con actores sociales (econmicos, civiles), y
e) que dan origen o forman un patrn de comportamiento del gobierno y de la sociedad.

Una PP no es cualquier accin del gobierno, que puede ser singular y pasajera, en
respuesta a particulares circunstancias polticas o demandas sociales. Las caractersticas
fundamentales de la PP son las cinco mencionadas, pero lo distintivo de la PP es el
hecho de integrar un conjunto de acciones estructuradas, estables, sistemticas en su
operacin, que constituyen el patrn de comportamiento o el modo como el gobierno
aborda de manera permanente el cumplimiento de las funciones pblicas o la atencin
de determinados problemas pblicos.
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Dicho de otra manera, lo especfico y peculiar de

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En el lenguaje administrativo se emplea la expresin funcin(es) pblica(s), en el sentido de
actividades que los poderes pblicos llevan a cabo para realizar los objetivos permanentes del estado,
prescritos constitucionalmente, y cuyos efectos son considerados de beneficio pblico o beneficio para la
sociedad en su conjunto. Hablamos as de las funciones pblicas de la seguridad pblica, la educacin
pblica, la salud pblica, el desarrollo social, el cuidado ambiental En la prctica las funciones pblicas
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la PP consiste en ser un conjunto de acciones intencionales y causales, orientadas a la
realizacin de un objetivo de inters / beneficio pblico, cuyos lineamientos de accin,
agentes, instrumentos, procedimientos y recursos se reproducen en el tiempo de manera
constante y coherente (con las correcciones marginales necesarias), en correspondencia
con el cumplimiento de funciones pblicas que son de naturaleza permanente o con la
atencin de problemas pblicos cuya solucin implica una accin sostenida en el
tiempo. La estructura estable de sus acciones, que se reproduce durante un cierto
tiempo, es lo especfico y distintivo de ese conjunto de acciones de gobierno que
llamamos PP.
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Con esta consideracin, se puede afirmar que toda PP est:

Estructurada por
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o Creencias valorativas (sobre la existencia humana y social), las cuales suelen plasmarse en:
o Constitucin poltica, leyes, convenios internacionales
o Planes generales (estratgicos u operativos) de gobierno
o Creencias cientficotcnicas que determinan la factibilidad, eficacia, eficiencia de las
acciones humanas
o Contexto sociopoltico, que puede ser amigable u hostil, estable o dinmico, controlable o
incontrolable por el gobierno o por la sociedad entera

permanentes del estado se desagregan o manifiestan en acciones especficas del gobierno (y la
ciudadana), orientadas a realizar ciertos objetivos o resolver ciertos problemas que son considerados de
inters pblico y responsabilidad gubernamental por ser realidades que caen dentro del mbito de la
funcin pblica.
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En nuestro medio, debido a que la estructura de la presupuestacin / financiacin pblica es
programtica, los programas suelen ser las acciones concretas que los gobiernos llevan a cabo para
realizar sus funciones pblicas y atender los problemas pblicos. En este contexto, la PP puede ser
considerada un programa especfico, pero sin olvidar que el concepto o trmino programa proviene de
otra gramtica, la financiera pblica y no de la de poltica pblica. O bien la PP puede ser entendida como
el conjunto estructurado de programas, cada uno de los cuales sigue los lineamientos y objetivos
generales de la poltica, pero a su vez ataca problemas, componentes o hechos particulares de esa
situacin social que calificamos como problema pblico, crtico o no. En este sentido lo que solemos
llamar poltica de seguridad, de salud, educativa, ambiental, agrcola o de transportees (debera ser) un
conjunto estructurado y coherente de programas cuyas acciones abordan determinados componentes
particulares del problema mayor o integral que denominamos como inseguridad pblica, destruccin
ambiental, pobreza, mortalidad infantil, bajo desempeo escolar, violencia intrafamiliar, infraestructura
obsoleta
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Por estructuracin se entiende que la PP tiene una configuracin delimitada, establecida por el
nmero, tipo e interrelacin de sus componentes. Dado que la PP est constituida o integrada por
acciones, intencionales y causales, entonces su estructuracin est determinada tanto por normas
valorativas, jurdicas y morales, que sustentan la validez de los objetivos que se persiguen, como por
normas tcnicas y gerenciales que sustentan la eficacia y/o eficiencia de las acciones que se emprenden
para realizarlos.
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Originada por
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o El proceso de formacin de la agenda pblica y gubernamental, que transform un asunto
social en problema de atencin pblica y/o en algo que debe ser atendido por el gobierno y,
en correspondencia, que deber ser objeto de la atencin pblica y gubernamental.
o La prioridad que el asunto o problema, objeto de la PP, alcanz en la agenda pblica y
gubernamental
o La definicin del problema pblico (sus componentes, origen y posible desarrollo en caso
de no hacer nada frente al problema) y, por consiguiente, por la informacin,
investigacin, teora y tecnologa que se posea en el tiempo sobre la situacin social
considerada problema,. Dicho de otro modo, por la informacin y las creencias cientfico
tcnicas que influyen en el planteamiento y en la lnea de solucin del llamado problema
o Los criterios (jurdicos, morales, ideolgicos, polticos, econmicos, tradicionales) que
determinaron las opciones de accin para atender el problema
o Los criterios (legalidad estricta, viabilidad poltica, racionalidad econmica, factibilidad
organizacional) que determinaron la decisin / eleccin de una opcin de accin en vez de
otra.
o La manera como se concibi la gestin e implementacin de las acciones de la PP para
realizar los objetivos.
o El sistema de medicin y evaluacin de los avances y resultados de la PP.

Integrada por
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Un nmero determinado de Programas
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(conexos o inconexos), que tienen:

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Por origen se entiende que la estructura o configuracin de la PP es el efecto o resultado de un
conjunto de acciones y decisiones sociopolticas antecedentes (articuladas o no), que consideraron un
hecho social como problema, definieron el problema pblico, lo colocaron en la agenda pblica e
influyeron en la configuracin de la poltica decidida para resolverlo.
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Por integracin se entiende que la PP est compuesta por un conjunto ordenado de componentes o
elementos, que son bsicamente las acciones intencionales y causales que el gobierno o el gobierno en
unin con actores de la sociedad econmica y civil llevan a cabo por considerarlas idneas para la
realizacin de los objetivos o solucin de los problemas.
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Los programas en su concepto hacen referencia a la gramtica u orden de sentido de la
presupuestacin pblica y finanzas pblicas, debido a que los presupuestos (la estimacin de los recursos
requeridos por una PP) tienen hoy una estructura programtica en muchos pases. Los programas son,
como las PP, tambin acciones intencionales y causales, pero se dirigen a realizar objetivos o metas
particulares que desagregan los fines u objetivos mayores y ms complejos que integran una PP
(educativa, ambiental, de seguridad, de salud, agropecuaria). De manera importante, los programas son
las nicas acciones gubernamentales que son susceptibles de recibir y utilizar recursos pblicos en su
operacin.
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o Objetivos, metas / resultados esperados
o Agentes: organizaciones participantes en la operacin (gubernamentales, econmicas,
sociales), con su especfica estructura de autoridad y sistema de trabajo
o Acciones, con:
Especificaciones (prescriptivas o proscriptivas) de operacin
Secuencia / flujo de las acciones
Instrumentos
o Recursos (econmicos, humanos, de equipo tecnolgico, intangibles), cuya cantidad,
calidad y flujo se derivan de clculos costobeneficio, costoeficiencia, costoeficacia
o Tiempos de operacin (anuales o multianuales)
o Resultados: productos e impactos (especificaciones de)
o Sistemas de medicin y evaluacin (de desempeo, producto, impacto, gestin)


Componente de:

o Una historia de decisiones pblicas (antecedentes de la PP)
o Una estructura organizacional / administrativa del gobierno
o Un sistema institucional poltico
o Un sistema econmico
o Una sociedad civil con un especfico perfil



3. El desarrollo del marco de referencia.

El anlisis de una PP no parte de cero ni enfrenta la situacin indita de dar forma a una
poltica enteramente nueva que enfrenta un problema pblico jams visto y tratado.
Normalmente el anlisis de polticas hace referencia a la poltica en curso, de la que
examina su actuacin y sus resultados y trata de identificar las causas de sus eventuales
bajos resultados para corregirla o de sus buenos resultados para mejorarla, sostenerla en
el tiempo, institucionalizarla. En gran medida el anlisis consiste en revisar
crticamente la informacin, el razonamiento y el clculo del anlisis que se hizo
anteriormente y sustent la decisin y el diseo de la poltica en curso. En este sentido
el anlisis forma parte de la historia de las decisiones de una PP o de un determinado
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campo de PP, historia que puede ser un proceso acumulativo de aprendizaje pero
tambin un proceso errtico con discontinuidades o regresiones injustificables. Existen
sin duda polticas alternativas que rompen totalmente con la historia pasada de una
poltica (educativa, de salud, urbana, agrcola, antipobreza, comercial), pero suelen
ser contadas y aparecen cuando las polticas seguidas por aos han exhibido su fracaso y
han agudizado ms que resolver el problema que pretendan atender.

Partimos entonces del hecho o supuesto de que cualquier nueva poltica implica un
ajuste mayor o menor del anlisis que sustent la decisin de la poltica en curso o
inmediatamente pasada. Por consiguiente, todo anlisis de PP en un momento
gubernamental y social dado es, en un primer momento, la valoracin de la poltica en
curso o de la inmediatamente pasada, que puede llegar a tomar la forma de una
evaluacin en sentido propio y estricto. El propsito de la valoracin es examinar y
estimar la idoneidad causal de la poltica seguida para lograr los objetivos deseados,
valorar su eficacia social y eficiencia econmica. En un segundo momento, con
referencia a los resultados que arroj la valoracin y que puso al descubierto los errores,
defectos, olvidos, omisiones que afectaron la eficacia y eficiencia de la poltica pasada,
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el anlisis elabora otro conjunto de acciones que comparativamente escapan a las
debilidades de la anterior poltica e incrementan su idoneidad causal.
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3.1. Anlisis de la estructuracin de la poltica

Una PP es bsicamente una accin intencional, orientada a la realizacin de ciertos
objetivos pblicos deseados, y una accin causal, que se considera idnea para efectuar
los objetivos aspirados, transformando as el resultado deseado en un resultado
esperado, es decir, en un hecho cuyo acontecimiento puede esperarse razonablemente
que ocurra por cuanto sera el efecto de la accin decidida. La definicin de los

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Estos errores, defectos y olvidos se pueden encontrar en diversos lugares y momentos del desarrollo de
la poltica. Pueden ser de operacin y de gestin (es decir, problemas y defectos de implementacin de la
decisin de la poltica), pero pueden ser tambin errores, defectos u omisiones de informacin,
conceptualizacin y anlisis al momento de plantear y explicar el problema pblico en cuestin o al
momento de construir las opciones de respuesta o al momento de argumentar las ventajas de una opcin
de accin sobre otra.
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En mucho mi entendimiento de la manera como se realiza concretamente el anlisis de PP en los
gobiernos se inspira en el incrementalismo o mtodo de comparaciones sucesivas limitadas, propuesto
por Ch. E. Lindblom en su conocido artculo La ciencia del cmo salir del paso (1959).
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objetivos es una actividad valorativa que hace referencia al sistema de valores polticos
y sociales de una sociedad, mientras la seleccin de las acciones causales se relaciona
con las creencias cientficas y tecnolgicas de una sociedad. La interdependencia de los
dos componentes, el valorativo y el factual, con su puntual tensin entre lo deseable y lo
factible, entre lo que el gobierno y la sociedad quieren y lo que realmente pueden hacer,
da forma y modela a la PP. En suma, la estructura de toda PP es bipolar, configurada
por el equilibrio que alcanzaron en un tiempo dado su componente valorativo y su
componente factual, tcnico.

El anlisis procede entonces en primer lugar a averiguar los factores que estructuraron
la poltica en curso de una determinada manera, por lo que identifica las creencias
valorativas de una sociedad y su gobierno, que son las que estn a la base de la
aparicin y justificacin de determinadas expectativas y objetivos sociales, as como
examina las creencias cientficotcnicas de sociedad y gobierno que los llevaron a
considerar que las expectativas y objetivos sociales no son sueos imposibles sino que
pueden llegar a ser hechos sociales reales mediante la puesta en movimiento de ciertas
acciones. Las creencias valorativas proyectan ciertos objetivos y futuros sociales que se
consideran valiosos humana o socialmente y que, en mrito de su vala, merecen ser
realizados en un determinado plazo de tiempo (corto, medio, largo), mientras las
creencias cientficotcnicas dictaminan la factibilidad y costos de los objetivos y
futuros y nos llevan a pensar y decidir que ciertos grupos de acciones en vez de otros
son los que tienen las credenciales para ser considerados los ms aptos para producir los
objetivos deseados y responder a las expectativas. Las creencias valorativas, cuyo
humus es la cultura histricamente formada de una sociedad, se plasman
fundamentalmente en los artculos constitucionales del estado que definen la naturaleza
y los fines del estado, en leyes especficas para determinados campos de accin social y
en convenios internacionales, que prescriben en su conjunto los objetivos sociales que
los gobiernos deben valorar, asegurar y atender. Las creencias cientficotcnicas, cuyo
humus es la investigacin cientfica y tecnolgica con sus aplicaciones probadas, se
plasman en teoremas, tecnologas, mtodos de gestin, que suelen ser de aplicacin
universal y cuentan con evidencias de respaldo sobre su idoneidad y eficacia constante.
En suma, la base de estructuracin de una poltica es su firmamento normativo y su
universo informativo y cientficotcnico.

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En numerosos estados el par de creencias suele tener su manifiesto directivo general en
el Plan de Accin (estratgico u operativo) de un gobierno, que ha sido elegido para
dirigir a su sociedad por un determinado periodo. En el plan de gobierno (o tambin
plan de desarrollo, como se acostumbra a decir en mucho pases), que incorpora en
mayor o menor grado las aspiraciones, ideas y propuestas de la ciudadana, el gobierno
formula su agenda e instrumental de accin, proyecta el conjunto de los objetivos
prioritarios que se compromete a realizar en razn de su valor social y al mismo tiempo
formula las lneas de accin que emprender de manera continua para efectuarlos.
Independientemente de su retrica, el plan expresa la visin que el gobierno tiene de su
accin directiva, por lo que estn a la vista sus convicciones valorativas, los fines y los
objetivos de valor social que guiarn su accin, as como estn a la vista las lneas
centrales de accin que el gobierno ha decidido seguir para estar en condicin de hacer
reales los objetivos. El plan es entonces la matriz poltica de la que se desprenden las
PP, las cuales sern el conjunto de las acciones especficas orientadas a la realizacin de
los objetivos de la accin gubernamental en determinados sectores de su prescrita
funcin pblica (como seguridad pblica, servicios pblicos de educacin y salud,
ambiente, laboral, infraestructura).
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En lo que concierne al conocimiento y valoracin de la estructuracin de la poltica el
anlisis cumple una doble tarea de orden lgico y de orden causal. Su trabajo y
producto lgico consiste en validar o invalidar los objetivos y acciones de la PP en
curso, al mostrar que son o no son compatibles con los principios constitucionales del
estado, con las normas legales que rigen un cierto campo de accin o con la arquitectura

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Hay un debate explcito o sutil sobre la relacin entre Plan y PP, desde el nacimiento de la disciplina.
Plan pertenece a la gramtica de la planificacin estatal como el instrumento central de direccin del
gobierno, que puede llegar al extremo (socialista o estatista) de suponer que todos los mbitos de la vida
social y econmica son planificables por el gobierno, susceptibles de intervencin y regulacin estatal, y
que pueden ser forzados a determinados comportamientos que sern controlados por el poder pblico.
PP, en sentido contrario, parte del principio que no todos los espacios de la actividad econmica y social
de las personas y grupos son susceptibles de planificacin e intervencin estatal, por su calidad de ser
actividades libres (estatalmente garantizadas), de modo que la accin de la sociedad puede tener campos
planificables y campos de atencin mediante PP, las cuales no son todas impositivas (polticas
regulatorias). Dicho tambin de otro modo, las PP definen lo que el gobierno directamente o mediante
terceros ha decidido hacer para cumplir sus funciones pblicas, mientras Plan en sentido estatista va ms
adelante y significa lo que la sociedad obligatoriamente debe hacer sin ms por instrucciones no
discutibles del gobierno. Fuera de la discusin conceptual, la eventual relacin conciliadora entre Plan y
PP se entiende en la prctica de dos maneras: a) el Plan es el marco de referencia (imperativo o
indicativo) de las PP que son las concreciones sectoriales de los objetivos y acciones del plan; o b) el Plan
es el universo de las PP que emprender el gobierno del estado para cumplir sus funciones pblicas
sectoriales y realizar sus objetivos pblicos sectoriales, en el entendido que la PP se desagregar en
acciones especficas o programas.
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del plan de gobierno. Pero ms all del eventual argumento lgico de que existe o no
contradiccin de la poltica con los valores del estado y del gobierno, el otro trabajo y
producto del anlisis consiste en validar o invalidar la idoneidad causal de la PP,
mostrar que las acciones que la poltica contempla se basan o no en los teoremas,
tecnologas y mtodos de gestin probados. En el terreno valorativo, el anlisis de PP
carece de la capacidad para validar los fines, objetivos, expectativas sociales, que no son
cientfica o empricamente procesables ni argumentables. Puede slo mostrar la
compatibilidad y congruencia de la poltica en curso con el sistema de valores
institucionalizado y acaso con la moralidad social general. Pero en el terreno causal su
incompetencia se ve compensada, pues el anlisis es el dictaminador que sentencia la
ineficacia o ineficiencia de la poltica en curso despus de observar las evidencias de
desempeo, producto y resultados de la PP.

Por ltimo, el anlisis de cualquier poltica debe tomar en consideracin y en serio que
los objetivos que proyecta como realidades a realizar sean compatibles con el sistema
valorativo que sustentan las instituciones polticas y sociales, as como demostrar que
las acciones que contempla o prescribe para poder realizar los objetivos se basan en las
prescripciones tecnolgicas y gerenciales probadas o en las mejores prcticas de otros
gobiernos que han acreditado eficacia y eficiencia en el abordaje del mismo problema y
objetivo similar.

3.2. Anlisis del origen de la poltica

La poltica es estructurada por los juicios de valor, que deciden los objetivos a realizar,
y por los juicios de hecho, que deciden las acciones a llevar a cabo para estar en aptitud
de realizarlos. Pero los juicios valorativos y fcticos que una poltica contiene no
aparecen por sorpresa ni son obra y gracia de un agente poderoso y sabio, socialmente
trascendente y convincente. La PP es, ms bien, el resultado de un proceso social y
poltico, que a veces es fluido y consensual, en el que los actores gubernamentales y
sociales comparten informacin y aceptan bastante los resultados del anlisis experto
del gobierno, la academia o la consultora, mientras otras veces es un proceso complejo,
tenso, voltil, sacudido por discrepancias sobre los objetivos y las acciones de la
poltica, que obliga a negociaciones, ajustes, compensaciones entre los actores polticos
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y sociales interesados en la atencin de un cierto asunto considerado pblico y en la
necesidad de echar a andar una cierta poltica en respuesta.

La relacin entre el anlisis y las actividades de negociacin de los participantes es
diversa y cambiante a lo largo del proceso de formulacin de la poltica. Hay procesos
en el que el anlisis es el factor predominante de la hechura de la PP, mientras en otros
procesos las actividades de ajuste mutuo de los participantes son las que encuadran el
anlisis y con frecuencia lo condicionan.
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Los ajustes de la negociacin entre los
interesados, sea que empleen o no los argumentos, clculos, evidencias del anlisis,
suelen terminar reelaborando los objetivos originales de la PP, redimensionan o
cambian sus componentes, o sustituyen con otras las acciones que se consideraban ms
eficaces y eficientes. En cualquier caso, a pesar de que muchos analistas de PP se
rehsen a reconocerlo o lo menosprecien, la estructura de una poltica es el producto de
un proceso poltico, pero en el entendido de que la PP (o la poltica sin ms) no es una
actividad irracional, movida slo por fuerzas e intereses particulares, que excluye todo
anlisis de consecuencias y costos.

En consecuencia, el proceso poltico que dio origen y forma a la poltica en curso debe
ser analizado en sus diversos componentes y momentos de desarrollo, con el fin de
identificar cules fueron las oportunidades cognoscitivas y polticas que se abrieron a lo
largo del proceso y cules las restricciones o distorsiones que lo afectaron, para estar as

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Uno de los momentos ms interesantes y creativos de la disciplina de PP ha sido la discusin acerca del
fundamento que sustenta (o ha de sustentar) el policy decisionmaking,, la hechura o formulacin de la
poltica. En el debate es posible construir un continuo que va desde el extremo de una poltica cuyo
fundamento es (o se exige que sea) el anlisis racional riguroso, sin tomar en consideracin otros factores,
hasta llegar al otro extremo de una poltica que se origina en una mera transaccin poltica sin
incorporacin de actividades analticas, las cuales en el mejor de los casos se llevan a cabo posteriormente
para facilitarr la puesta en marcha de la poltica que fue decidida por los resultados de la negociacin y no
del anlisis. Entre esos dos polos se ubican otros tipos de actividad de sustentacin de la PP, que se
distinguen tanto de la racionalidad estricta como de la pura concertacin poltica. Son especficamente los
anlisis de racionalidad limitada, que son obligados en aquellas situaciones sociales y de gobierno en
las que no se cuenta con la informacin suficiente y/o con la teora y tecnologa probada para poder armar
un anlisis plenamente sustentado, pero que tampoco se renuncia por ello a realizar el mximo anlisis
posible con los materiales cognoscitivos disponibles y a aceptar que la formulacin de la poltica sea el
resultado de una negociacin pragmtica entre intereses particulares. El tipo de anlisis racional limitado
toma muchas formas y tiene diversos desarrollos, pero hay uno que merece ser sealado, el anlisis con
partido tomado (partisan anlisis), a saber, el anlisis que se pone en movimiento a partir de una visin
preferida de la poltica, en cuya vala se cree, y cuyos datos, argumentos, clculos y evidencias se
emplean para defender la propia posicin y rebatir otras propuestas de poltica en un dilogo que es
poltico y cuyo desenlace puede ser el resultado de una negociacin poltica, pero que no abandona las
operaciones y resultados del anlisis como referencia para el arreglo recproco. Con frecuencia ste el tipo
de anlisis que puede y suele practicarse en aquellas situaciones gubernamentales que se caracterizan por
restricciones cognoscitivas y por contextos sociales de pluralidad poltica activa y hasta polmica.
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en grado de entender por qu la decisin de la poltica en curso tiene esa estructura
(acaso defectuosa) y arroja esos resultados (limitados), por qu el anlisis de soporte de
la decisin lleg a esa conclusin o tuvo que terminar en esa conclusin, y sobre todo
para analizar si han cambiado las condiciones informativas, cognoscitivas, polticas o
sociales en las que la poltica se desenvuelve, de manera que el anlisis pueda proponer
sin veleidades otras opciones de accin que haran que la poltica nueva se enfocara
mejor hacia los objetivos de valor pblico, los precisara mejor, y desarrollara acciones
de superior idoneidad causal.

Para ello el anlisis debe reconstruir (selectivamente) con rigor y perspicacia el proceso
social y poltico que estuvo al origen de la PP en estudio. El primer paso analtico
consiste en indagar cules fueron los hechos sociales que se calificaron como problemas
de inters pblico y que llegaron a colocarse en la agenda de gobierno y colocarse acaso
como un problema pblico de alta prioridad gubernamental, y que dieron origen a la PP.
Para ello, se deber averiguar cules fueron los actores sociales que crearon el problema
y las acciones que emprendieron para llamar la atencin de la sociedad, as como
conocer cul fue la informacin y cules las evidencias o argumentos que los
promotores de la poltica emplearon para convencer a la sociedad y justificar (si es que
lo hicieron) que se trataba de un problema de real inters pblico que el gobierno deba
necesariamente atender para evitar males pblicos mayores, entre otras razones. El
anlisis deber tambin averiguar cules fueron eventualmente los otros actores sociales
que se opusieron a que determinados hechos sociales fueran considerados problemas
pblicos y cules argumentos presentaron (si es que lo hicieron) para oponerse o
corregir o matizar las posiciones de los activistas e impedir que el problema llamado
pblico fuera aceptado tal cual por el gobierno y penetrara en la agenda del gobierno sin
modificaciones. En suma, el anlisis est destinado a reconstruir el llamado proceso de
formacin de la agenda de gobierno, el proceso mediante el cual una cierta situacin
social se convierte progresivamente en problema pblico, tema de accin de gobierno y
objeto de una PP, proceso que es naturalmente pluralista en propuestas y
frecuentemente polmico.

La lectura del proceso llevar al analista a descubrir los errores, omisiones, restricciones
y acaso imposiciones que gravaron el anlisis pasado y la decisin pasada y que
explican tambin por qu los analistas de entonces, a pesar de sus buenos anlisis y
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clculos, terminaron de buena fe o resignadamente por recomendar ciertas acciones. Los
errores, defectos y omisiones en que incurrieron los promotores, analistas y decisores de
una poltica podrn ser de orden informativo y cognoscitivo, pero podrn ser tambin de
orden poltico, lo que ocurre cuando las fuerzas polticas interesadas en una poltica
descartaron o rehicieron el anlisis para evitarse costos polticos inmanejables,
neutralizar consecuencias electorales adversas o no ocasionar deterioros a la reputacin
social del gobierno. Va de suyo que los errores y defectos cognoscitivos son superables
mediante (auto)crtica, que se nutre de nueva informacin y evidencias, pero los errores
y defectos por causas polticas, aunque pueden ser identificados y criticados con toda
facilidad, son empero de difcil superacin mientras no se creen mayoras polticas
convincentes de apoyo.

El segundo paso analtico, ms fino y crucial, consiste en indagar cul fue la definicin
especfica del problema (por ejemplo, del desempleo, de la pobreza, del incremento de
la criminalidad y la destruccin ambiental) que difundieron los promotores de la
poltica, la que hizo suya el gobierno o la que aceptaron finalmente los legisladores o
los sectores sociales interesados en elaborar una PP para atender el problema. Por
consiguiente, habr que conocer con precisin los hechos sociales que fueron
considerados los elementos constitutivos del problema, as como conocer las causas a
las que promotores, analistas y decisores imputaron la existencia y el crecimiento de
esos componentes indeseables constitutivos del problema. Una vez descubiertos
componentes y causas del problema pblico, el trabajo del analista consiste en
pronunciarse sobre la correccin o incorreccin de la definicin y explicacin del
problema que estuvo a la base de la PP en curso. Para ello, recurrir a la informacin
disponible confiable, a los resultados probados de la investigacin terica y la
aplicacin tecnolgica o a las historias de xito y mejores prcticas (mejores PP) que
acreditan otros gobiernos que atacaron el mismo o semejante problema. Con frecuencia
los gobiernos tendrn que encargar a centros acadmicos y empresas especializadas de
consultora la realizacin de investigaciones especficas para disponer de informacin
confiable y de explicaciones con evidencias suficientes sobre un determinado problema
social de inters pblico. En gran medida, la correccin del anlisis de una poltica
alternativa y, en consecuencia, la baja probabilidad de que el gobierno caiga en
decisiones errneas est determinada por el tipo y grado de informacin e investigacin
que un gobierno encuentra disponible en su sociedad. No es casual que los gobiernos de
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pases atrasados sean ms propensos a decisiones equivocadas de poltica debido a la
escasa informacin y conocimiento de su realidad social.

El tercer paso analtico consiste en conocer los criterios que fueron los ms influyentes
al momento de construir las opciones de accin para atacar el problema pblico y de
seleccionar la opcin que se convertir en la PP del gobierno. El anlisis cuidadoso del
modo como se fragu la deliberacin y la decisin del gobierno es fundamental, entre
otras razones porque puede ser que una politizacin unilateral del enfoque analtico y de
la decisin sea el responsable de los magros resultados de una PP, pero en otros casos
pueden los incumplimientos y malos resultados deberse al exceso de un criterio drstico
y unilateral de eficiencia econmica, que llev a tomar decisiones que no incluyeron
suficientemente la consideracin de las reacciones polticas que suscitara la PP y que
tampoco mostraron que el cuidado por la eficiencia econmica se traducira en eficacia
social, con impactos que reduciran males sociales o generara valor pblico. Aqu la
averiguacin del criterio que domin el anlisis y la decisin (racionalidad econmica
estricta, viabilidad poltica, factibilidad administrativa?) es crucial para entender el
comportamiento desviado o ineficiente de una PP, razn por la cual la renovacin o
innovacin de una poltica alternativa depende ante todo de la posibilidad de criticar y
cambiar el principio del anlisis y diseo de la poltica.

Por ltimo, el anlisis de la poltica en curso deber tomar en consideracin cul fue el
proceso de implementacin y gestin de la poltica que se consider era el idneo para
que la PP alcanzara sus resultados. En efecto, puede ser que el anlisis del problema
pblico y la seleccin de la accin hayan sido correctos, por lo que los eventuales
problemas y defectos de la poltica no se ubican en su fase de anlisis y diseo, sino en
su fase postdecisional de comunicacin, operacin y gestin. Aqu el anlisis de PP
toma la forma de un anlisis organizacional, gerencial y operativo de la administracin
pblica y su trabajo consistir en revisar la estructura administrativa de la organizacin
a la que se encarg la puesta en marcha de la poltica (su distribucin de autoridad, su
sistema de trabajo) o de la configuracin interorganizacional responsable, cuando son
varias dependencias gubernamentales las que intervienen en el desarrollo de la poltica y
la produccin de sus objetivos. El ojo clnico del analista deber concentrarse primero
en saber si existen o si se cumplen las especificaciones establecidas para las actividades,
la secuencia operativa o flujo de trabajo, o si existen y se cumplen los estndares e
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indicadores de desempeo. Asimismo deber examinar los patrones directivos de
seguimiento, acompaamiento, medicin y evaluacin del desempeo del personal.
Muchos anlisis ponen el dedo en la llaga de la pobre administracin de la PP.
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3.3. Anlisis de la integracin de la poltica

La PP est compuesta o integrada por programas, aunque (como ya dicho) el concepto
de programa no provenga de la gramtica o mundo de sentido de la PP, sino del mundo
de la presupuestacin / financiacin pblica, al que no interesa o le es indiferente
conocer el proceso social y poltico mediante el cual ciertos hechos sociales se
volvieron problemas pblicos y su solucin se volvi el objetivo de una PP. En la
perspectiva presupuestariafinanciera se da por supuesto que existe una PP, validada y
decidida por autoridades pblicas legtimas, y que en razn de los beneficios pblicos
que la poltica genera, al resolver problemas pblicos y neutralizar males sociles, es una
obligacin estatal proveerla de los recursos necesarios para sus actividades.

El inters de la presupuestacin / financiacin pblica se concentra principalmente en
conocer y estimar de manera precisa los costos de operacin que implica la ejecucin de
las acciones de cada una de las PP que los gobiernos han decidido emprender y da por
sentado la importancia pblica de la poltica. Asimismo busca asegurar que la eficiencia
econmica sea el criterio principal en la estimacin de los recursos de una PP (as como
su asignacin y uso), debido a la escasez de los recursos pblicos y a la pluralidad de
funciones y objetivos que el estado debe simultneamente cumplir y realizar. Es lgico
por ello que el gobierno exija a sus organizaciones y a su personal listar las acciones que
requieren poner en movimiento para estar en aptitud de realizar sus encargos pblicos y
que exija a la vez que las acciones estructuren sus varios componentes de una manera
racional de modo que se pueda estimar y justificar racionalmente sus costos de
operacin y la necesidad de recursos. El programa representa justamente un modo de

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La relacin entre el anlisis y la gestin es algo que permanece sin una solucin satisfactoria tanto en la
disciplina de PP como en la de administracin pblica. Desde su comienzo, por razones epistemolgicas y
de afirmacin acadmica, la PP quiso establecerse como un campo de estudio disciplinario diferente de la
AP, concentrado en la decisin pblica ms que en su ejecucin. Esta visin del campo se afirm con
superior fuerza cuando el anlisis de PP se convirti en puro anlisis econmico y no tom en
consideracin otras dimensiones de la decisin y desarrollo de la poltica.
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ordenar racionalmente los varios componentes de las acciones del gobierno.
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En mrito
de ello, el programa es la accin de gobierno que merece recibir y consumir recursos
pblicos.
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Dicho sea de paso, la PP est ms en el discurso que en los recursos del
gobierno. No es una actividad que disponga directamente de recursos pblicos y no
existe como tal ni en el presupuesto ni en la cuenta pblica. Los programas particulares
que integran la poltica y que la poltica determina son los que disfrutan de recursos
pblicos, los que aparecen en las listas de las cuentas pblicas y los que son objetos de
auditoria. En la perspectiva de finanzas pblicas, la PP es una realidad abstracta, que
existe concretamente en tanto es el continente de un determinado nmero y tipo de
programas.

La estructura de un programa, como la de una poltica, es tambin la de un conjunto de
acciones intencionales y causales. Pero su caracterstica propia es que se trata de un
conjunto de acciones orientadas a la realizacin de determinadas realidades particulares
que son los componentes que en su conjunto constituyen esa realidad social compleja y
global que es el objetivo ltimo de la PP y que llamamos, por ejemplo, la seguridad
pblica, el desarrollo social, la educacin pblica, la salud pblica Por el lado de su
intencionalidad, el programa seala sus objetivos, que se desagregan y precisan luego en
metas o resultados particulares (observables, mensurables). Por el lado de su operacin
causal el programa implica agentes que son organizaciones y personas (nmero de,
perfil de competencias y destrezas requeridas, responsabilidades), acciones
(estndares, especificaciones y procedimientos de, secuencia de operaciones,
instrumentos y equipos), tiempos de ejecucin de las actividades y de realizacin de
los productos intermedios y final, sistemas de informacin, seguimiento, medicin y
evaluacin de las actividades, productos y resultados.

En el enfoque de finanzas pblicas (presupuestacin y asignacin de recursos, incluida)
el centro del anlisis consiste en estimar el monto de recursos que los programas de una
PP necesitan y estimarlos a partir del principio de la eficiencia econmica de las
acciones, por lo que se exige a los programas que ofrezcan clculos correctos de costo-

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El ordenamiento racional de los componentes del programa se estructura a la manera de la accin
racional respecto de fines, formulada por Max Weber, en el sentido que los elementos de la accin se
ordenan por su intencionalidad o la referencia a sus fines, as como por su racionalidad o capacidad
causal para realizar sus fines.
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Existe tambin un largo debate sobre la manera de entender la relacin entre la PP y el programa. Mi
posicin ha sido sucintamente descrita en la nota 4.
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beneficio, costo-eficacia, que justifiquen o demuestren que sus acciones programadas
pueden producir sus objetivos y mantener o incrementar los beneficios sociales al
menor costo posible y razonable. Cuando el anlisis de PP es controlado por los
economistas, esta operacin analtica se presenta como el corazn del anlisis de PP,
mientras es ms bien el corazn del anlisis financiero de la poltica o de una
concepcin de la disciplina de PP como actividad de anlisis para la asignacin eficiente
de recursos pblicos. El enfoque de costos en el anlisis es algo necesario e importante,
en tanto la robustez financiera del estado y el uso responsable de los impuestos de los
ciudadanos son elementos incuestionables de un estado eficiente y responsable en el
cumplimiento de sus funciones pblicas. Pero es insuficiente si se vuelve el enfoque
exclusivo y dominante, pues puede generar ms problemas que respuestas.
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Sin embargo, existen anlisis econmicos que prestan cada vez mayor atencin a los
resultados de la accin del gobierno, a la eficacia social de las acciones y no slo a su
eficiencia econmica: a la eficacia social de la eficiencia econmica. En efecto, existen
muchos programas que son costoeficientes en sentido estricto pero cuya eficiencia
econmica no se ha traducido en eficacia social, en cuanto las operaciones aun si
eficientes no han generado efectos que muestren que se han superado las situaciones
sociales indeseadas, tales como la disminucin de la pobreza y la desigualdad, la
disminucin del deterioro ambiental, el incremento del capital intelectual de la juventud
de una sociedad. Por consiguiente, han crecido los anlisis econmicos que buscan
asignar los recursos desde la perspectiva de los resultados sociales y, en consecuencia,
han establecido con mayor precisin la relacin que existe (o debe existir) entre los
costos ptimos de ejecucin de la PP y sus resultados o impactos sociales reales,
valorado por los cambios positivos que han ocurrido en las realidades sociales que la
poltica atiende y cambios que pueden ser constatados y hasta medidos.

Al incluir el acento en la eficacia o vala social de la PP, el anlisis econmico refrenda
su exigencia en el componente costoeficiente de las acciones y dispone de numerosas
evidencias a su favor, pues es de sobra conocido que los varios tipos de ineficiencia

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Esta posicin manifiesta la acostumbrada tensin entre analistas de PP, ms econmicamente
orientados, y otros analistas que adems de la visin de eficiencia econmica toman en consideracin
otros componentes y desarrollos.
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econmica de los programas suelen ser los mayores obstculos de su eficacia social.
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El anlisis descubre empero que hay que integrar otros componentes de la accin (el
administrativo, por ejemplo) para que una poltica est en condiciones de producir los
cambios sociales deseados. Descubre asimismo tambin la complejidad de los entornos
sociales y polticos en los que se mueve la poltica, de modo que la mxima eficiencia
econmica de la actuacin pblica es insuficiente en aquellos contextos de hostilidad,
descomposicin social o de velocidad del cambio, que escapan a su control.

Muy probablemente no tendr mucho sentido para el analista otorgar la mxima
importancia a la dimensin administrativa de la poltica y, en consecuencia, dedicarse a
examinar de manera minuciosa los componentes operativos de los programas para
evaluar su existencia, correccin o cumplimiento. Sin embargo, la brecha que existe
entre los resultados deseados de la PP y los resultados empricamente logrados tiene su
explicacin ms frecuente en la estructura (inexistente, incorrecta o slo discursiva) de
los programas y, ms a fondo, en las operaciones de los programas, que pueden
ejecutarse sin respetar los estndares y procedimientos establecidos o, peor an, la
brecha puede explicarse por los agentes mismos encargados de la poltica cuando
carecen de las capacidades, destrezas y motivaciones apropiadas para la tarea. A esto se
debe que la evaluacin de la PP consista hoy en gran medida en evaluar los resultados
que arrojan los diversos programas particulares que integran una PP, de modo que la
evaluacin sumaria de una poltica es el resultado de la evaluacin de los productos que
aporta cada uno de los programas particulares y de sus resultados sociales.

Del hecho que en muchos de nuestros regmenes polticofiscales los programas son los
constituyentes de una PP se sigue que lo que reviste el ms alto valor en el anlisis de
una PP es examinar rigurosamente el conjunto de los programas que integran una
poltica y evaluar si existe entre ellos un eslabonamiento acumulativo y coherente de sus
principios de accin, instrumentos y productos, de modo que todos las acciones y
resultados de los programas en su conjunto estructuren un sistema de accin pblica

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Un ejemplo de cmo las ineficiencias econmicas causan ineficacias sociales o resultados sociales muy
por debajo de los exigidos se puede encontrar en muchas polticas sociales de asistencia o de antipobreza.
Las comunidades o las personas pobres reciben relativamente una muy baja proporcin de los recursos
econmicos asignados en comparacin con los recursos que se quedan las burocracias o que se
desperdician por regulaciones y operaciones improcedentes. Una de las razones por las que se aprecian
las polticas sociales focalizadas es porque su criterio estricto de eficiencia econmica conduce a
eficacia social.
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que se mueve en la misma direccin y en el que cada programa representa un
componente funcional de la PP que ofrece aportes relevantes para el logro de los
objetivos: la PP como sistema de accin. Sin embargo, con frecuencia, el anlisis
muestra que los programas alcanzan a tener tal independencia entre s y tal autonoma
que se vuelven casi polticas por s mismos, autocontenidos, con el efecto de provocar
redundancias, inconexiones y contradicciones, de modo que la PP en estudio se muestra
como un mundo desordenado de actividades, incoherente, fragmentado, sin sentido de
direccin y desperdiciador de recursos. J ustamente el desorden o la incoherencia de los
programas que integran una PP (policy inconsistency) es la causa principal del mal
desempeo de una PP y de la irresponsabilidad gubernamental. En contraste, el anlisis
que habr de sustentar la nueva poltica, si no quiere repetir o agrandar los errores del
pasado, deber prestar atencin a la estructura de cada uno de los programas y presentar
propuestas sobre la manera de eslabonarlos, complementarlos, sinergizarlos y
hacerlos fibras interdependientes de una trama o sistema de accin gubernamental o de
accin pblica. El merecido nfasis hoy en la transversalidad de las polticas se
mueve en esta direccin y trata de poner remedio a la frecuente inconexin e
incoherencia entre los programas de una PP.


3.4. Anlisis de la poltica componente de una historia y un contexto social

Por ltimo, el anlisis debe rebasar la elaboracin de la poltica y escapar a la prisin
conceptual de pensar a la PP como una realidad autocontenida, cuyo diseo y
rendimiento puede explicarse y lograrse sin necesidad de examinar el contexto en que la
poltica se ubica y desarrolla, mientras el contexto es las ms de las veces todo un
conjunto de factores causales que impiden un buen anlisis, diseo e implementacin de
la poltica o que pueden favorecerlo. El anlisis del contexto es algo perifrico en la
disciplina de PP que en lugar de dispersar la atencin intelectual la ha concentrado
sistemticamente en el proceso de decisin de la poltica (o el proceso de la decisin del
gobierno), por lo que el estudio de la historia y contexto social de la PP se ha encargado
a la sociologa y a la ciencia poltica. Sin entrar en discusin y consideraciones ms
precisas, conviene slo apuntar que una mirada analtica capturada por el proceso
decisorio de la poltica, que sea indiferente o incapaz de ubicarla en su historia y
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contexto social terminar por no descubrir ciertos factores decisivos que ora son pesadas
restricciones ora oportunidades a aprovechar.

La primera cosa que no puede perder de vista el anlisis es que la poltica en curso y la
poltica nueva tienen una historia de anlisis y decisin detrs de ellas y que ellas
mismas son eslabones de esa historia poltica, social e intelectual, difcilmente fluida y
progresiva, y la cual est hecha en cambio de rodeos, altibajos, frenos y aceleraciones,
que pesan al momento de definir los problemas, discriminar las expectativas, calificar
los objetivos, recomendar las opciones de acciones y seleccionar los instrumentos. Hay
inercias intelectuales y polticas que hipotecan el anlisis, el diseo y la decisin de la
poltica o la hacen naufragar. Gobierno y sociedad por aos han caminado con
concepciones, preferencias y expectativas especficas que modelan el anlisis y la
decisin de la PP para bien o mal, para su xito o fracaso. Un botn de muestra de esta
situacin de historias y contextos sociales influyentes en el anlisis o de l
distorsionadotes lo ha sido nuestro estatismo y nuestra tradicional desconfianza en las
capacidades de la sociedad econmica y sociedad civil al momento de disear y echar a
andar una poltica, con el efecto de que la PP se reduca a la accin gubernamental y
desperdiciaba o subutilizada los recursos de la sociedad. Revertir esas inercias y
proclividades no es slo un asunto de ilustracin intelectual o de pedagoga cvica, sino
suele ser el resultado de un evento poltico significativo, como el que puede ocurrir a
raz de crisis, movilizaciones o cambios polticos, tal como ha ocurrido en nuestros
pases con la democratizacin de los regmenes autoritarios o con la liberalizacin de la
economa frente al intervencionismo estatal innecesario.

En continuidad, el anlisis no puede perder de vista tampoco la configuracin y
dinmica del contexto poltico en que nace y se decide una PP. De nuevo el modo y
alcance del rgimen poltico, su rigidez y clausura o su apertura para encontrar
consensos bsicos, su equilibrio o bloqueo entre poderes, es crucial para el anlisis, el
diseo, la decisin e implementacin de la poltica. En estos primeros aos de rgimen
democrtico hemos visto cmo buenos anlisis y propuestas de PP han sido derrotados
por la supervivencia de las prcticas polticas del viejo sistema, por la ausencia de un
nuevo diseo institucional que regule las relaciones entre los poderes pblicos y entre
stos y la ciudadana o por la rigidez y mezquindad de las relaciones entre el poder
ejecutivo y legislativo.
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Asimismo es relevante al momento del anlisis de PP tomar en consideracin el estado
que guarda la administracin pblica, conocer sus lmites y alcances, sus defectos,
vicios y virtudes. Una administracin no acostumbrada a la observancia de la legalidad,
a la conciencia de costos, a la exigencia de laboriosidad y eficiencia, carente de un
sentido bsico de responsabilidad pblica, representa un mundo operativo que bloquear
cualquier PP innovadora, exigente o que implique evaluacin del desempeo y guerra
contra la corrupcin y la arbitrariedad. Lo mismo puede afirmarse si el anlisis de PP no
conoce cabalmente los alcances de la sociedad econmica y de la sociedad civil, con el
resultado de que el anlisis y diseo de las polticas tender a exaltar o a menospreciar
las posibles contribuciones que la empresa privada y la organizacin social aportaran a
la solucin de los problemas pblicos y a la produccin de situaciones sociales de
calidad y beneficio comn. El desconocimiento de la capacidad de la sociedad
econmica y civil, combinada con las inercias e inclinaciones de nuestra tradicin
politizada, tendra como efecto que reprodujramos incansablemente nuestra historia
estatista, segn la cual la poltica pblica es slo la poltica gubernamental, o que
soramos optimistamente en la responsabilidad pblica y la capacidad tcnica de
nuestros ciudadanos, actores econmicos y civiles.

En conclusin, el anlisis de PP es una actividad intelectual multidimensional, de
muchas capas y muchos puntos cardinales. El rigor intelectual, metodolgicamente
cultivado, es una condicin necesaria, as como lo es tambin la capacidad de hacerse
nuevas preguntas y la disposicin a explorar nuevos caminos. Crucial es la voluntad de
no aceptar que la poltica se vuelva slo un hecho de poder o de conveniencia,
insubordinado a las exigencias de la razn valorativa y emprica e indiferente a las
aspiraciones de una vida en sociedad segura, prspera y justa. Se trata de un anlisis
comprometido con valores humanistas y cvicos.

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