Politicas de DT e Enfrentamento Da Pobreza Rural No Brasil

INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA (IICA)
REPRESENTAO DO IICA NO BRASIL

SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL
Polticas de Desenvolvimento Territorial
e Enfrentamento da Pobreza Rural no Brasil
Organizadores da Srie
Carlos Miranda e Breno Tiburcio
Organizador dos Textos
Sergio Pereira Leite
Braslia Agosto/2013
VOLUME 19
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), 2013

Polticas de desenvolvimento territorial e enfrentamento da pobreza rural no Brasil
do IICA est sob licena de Creative Commons Atribucin-
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O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citao.
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Projeto Grco: Joo Del Negro
Diagramao: Patricia Porto
Leiaute da capa: Patricia Porto
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Polticas de desenvolvimento territorial e enfrentamento da pobreza rural no Brasil
/ Carlos Miranda e Breno Tiburcio (organizadores) -- Braslia: IICA, 2013 (Srie
desenvolvimento rural sustentvel; v.19)
360 p., 15 x 23 cm
ISBN: 978-92-9248-475-0
1. Desenvolvimento rural 2. Pobreza 3. Populao rural 4. Polticas 5. Setor
pblico 6. Setor agrcola 7. Brasil I. IICA II. Ttulo
AGRIS DEWEY
E50 338.18981
APRESENTAO
A pobreza, que no um fenmeno recente nos pases da Amrica Latina, mostrou
ser mais consistente a partir das crises econmicas que afetaram a regio na dcada de
1980 quando, alm das decincias estruturais do modelo de desenvolvimento eco-
nmico regional, os problemas sociais tornaram-se obstculos reais para conformao
de uma sociedade mais justa e igualitria.
Embora a primeira dcada do sculo XXI tenha apresentado uma reduo dos
percentuais de pobreza na maioria dos pases dessa regio, cerca de 35% da sua popu-
lao continuou sendo classicada como pobre. Em termos absolutos, verica-se uma
tendncia da concentrao da pobreza nas reas urbanas. Porm, em termos relativos,
observa-se que a pobreza rural bem mais expressiva, uma vez que sua incidncia nas
reas rurais, no ano de 2007, era 1,7 vezes maior que a incidncia nas reas urbanas.
Em 2007, o Brasil detinha mais de 30% da pobreza latino-americana, o que corres-
pondia a aproximadamente 58 milhes de pessoas. Grande parte desse contingente
residia em reas rurais, sendo que at bem recentemente as polticas pblicas de en-
frentamento pobreza no conseguiam atender a este pblico especco.
Assim, no Brasil, o debate atual sobre o desenvolvimento rural, e recentemente sobre
o desenvolvimento territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observao da
persistncia interligada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e enquadra-
se na discusso mais ampla sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade.
De certa forma, o conceito de territrio, concebido como uma escala de ao ade-
quada para empreender polticas pblicas diferenciadas, insere-se nesse contexto, re-
etindo as disputas existentes entre estratgias to distintas, como aquela que acentua
o processo de crescimento econmico com forte vocao exportadora na rea agrcola
ou, ainda, outra que valorize os processos de desenvolvimento sustentvel aliado
ideia de justia e/ou equidade social.
A partir dessa perspectiva, o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agri-
cultura (IICA), em parceria com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e o
apoio acadmico do Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA/CPDA),
executou um projeto voltado anlise das polticas pblicas aplicadas ao meio rural
nacional contendo entre seus objetivos o enfrentamento da pobreza e da desigualdade.
Para tanto, elegemos como objeto as experincias do Programa de Desenvolvimento
Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) e do Programa Territrios da Cidadania
(PTC), ambos de abrangncia nacional, operacionalizados a partir de 2003 e 2008, res-
pectivamente. Com efeito, a poltica brasileira de desenvolvimento territorial aplicada
ao setor rural, a cargo do MDA, acumulou um signicativo conjunto de experincias
em 164 territrios, que tem possibilitado um tratamento mais acurado dos limites e
alcances dessa experincia de interveno pblica.
Um dos resultados importantes dessa parceria so os estudos e proposies cujos
contedos temticos esto consubstanciados na publicao dos volumes 19 e 20, da
Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, ora publicada pelo IICA / Frum DRS, com
o apoio da Fundao Banco do Brasil.
Os textos contidos no volume 19, intitulado Polticas de Desenvolvimento Terri-
torial e Enfrentamento da Pobreza rural no Brasil esto organizados em trs partes,
abrangendo os captulos seguintes: (i) referncias e consideraes para o estudo e a
atuao dos programas de desenvolvimento territorial (PRONAT e PTC) na perspectiva
da reduo da pobreza em territrios rurais; (ii) elementos para uma agenda pblica de
enfrentamento da pobreza e incluso socioprodutiva no meio rural na tica do desen-
volvimento territorial sustentvel; (iii) pobreza e poltica de desenvolvimento territorial:
noes, metodologias de mensurao e estratgias de enfrentamento do problema;
(iv) atualizao das polticas de desenvolvimento territorial no meio rural brasileiro;
(v) projetos estratgicos e aes para o desenvolvimento territorial: uma anlise do
PRONAT e do programa territrios da cidadania; (vi) procedimentos metodolgicos
empregados na denio dos estudos de caso do trabalho; (vii) caracterizao e evolu-
o da pobreza nos seis territrios da cidadania selecionados; (viii) institucionalidades,
governana e projetos territoriais na poltica de desenvolvimento rural no Brasil e (ix)
aes e polticas no processo de gesto do programa territrios da cidadania: anlise
a partir dos estudos de caso.
O volume 20, com o mesmo ttulo, incorpora temtica, objeto da publicao, os
resultados dos seis estudos de caso selecionados como representativos das macror-
regies brasileiras, quais sejam: (i) territrio Meio Oeste Contestado Santa Catarina;
(ii) territrio de Irec Bahia; (iii) territrio Serto Ocidental Sergipe; (iv) territrio da
Cidadania Serra Geral Minas Gerais; (v) territrio indgena Raposa Serra do Sol e So
Marcos e (vi) territrio Sudeste Paraense Par. Em cada um desses territrios, a ttulo
demonstrativo, foi realizada uma anlise aprofundada das possibilidades da execuo
de aes territoriais diferenciadas para o enfrentamento da pobreza rural e das desi-
gualdades sociais.
Carlos Miranda e Breno Tiburcio
Organizadores da Srie DRS
PREFCIO PELO NEAD
O Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural do Ministrio do Desen-
volvimento Agrrio (NEAD/MDA), em parceria com o Frum Desenvolvimento Rural
Sustentvel/ Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (Frum DRS/
IICA), vem mantendo esforos no sentido de apoiar um amplo conjunto de pesquisas
para avaliar o desempenho da poltica de desenvolvimento territorial no meio rural
brasileiro, como no caso dos volumes que ora so disponibilizados ao pblico.
Para uma anlise bem sucedida desse desenvolvimento territorial do rural, funda-
mental o resgate de iniciativas como o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos
Territrios Rurais (Pronat) e o Programa Territrios da Cidadania, que se constituem em
referenciais obrigatrios para o exame da trajetria de polticas pblicas diretamente
relacionadas s estratgias de desenvolvimento territorial. A exemplo disso, os artigos
que integram esta coletnea buscam analisar as interfaces entre a implementao de
polticas de natureza semelhante e os processos de enfrentamento da pobreza no
meio rural. Ou seja, exploram a potencialidade dos territrios apresentarem-se como
plataformas privilegiadas de articulao de polticas e programas governamentais
voltados erradicao da misria e ao combate pobreza, incrementando suas aes.
O trabalho que origina a presente publicao foi realizado por pesquisadores do
Observatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA) e acadmicos vinculados
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC) e ao Centro de Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica
para o Desenvolvimento (CIRAD/Montpellier, Frana). Para a elaborao dos estudos
de caso, contou-se, adicionalmente, com a colaborao de estudiosos e especialistas
ligados s universidades pblicas com experincia nas regies pesquisadas.
Roberto Nascimento
Diretor do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural
PREFCIO PELO IICA
A ltima dcada foi marcada por mudanas profundas no perl socioeconmico
do Brasil. Segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), entre 2002 e
2008 cerca de cinco milhes de pessoas deixaram a condio de extrema pobreza em
todo o pas. O impacto desta transformao colocou o pas em posio de protago-
nismo no cenrio mundial, principalmente no que diz respeito s polticas pblicas
de incluso social.
A ascenso social dos cidados muda tambm padres segundo os quais se mani-
festam a produo, as relaes de trabalho, as migraes, entre outros. O novo retrato
do Brasil leva a reexes importantes para se entender o pas e nos adaptarmos aos
novos desaos, sem nos esquecermos do que ainda temos que trabalhar para melhorar
a situao de milhes de brasileiros.
Ainda que mudanas expressivas tenham ocorrido, dos 30,7 milhes de pessoas
que viviam no campo, 8,4 milhes ainda permaneciam em condies de pobreza e 8,1
milhes eram classicadas como extremamente pobres, em 2009, de acordo com a
Pesquisa Nacional de por Amostra de Domiclios (PNAD). A situao ainda mais grave
quando se analisam as diferenas regionais: 70% dos brasileiros em extrema pobreza
e 53% dos pobres do meio rural estavam no Nordeste.
Como mostram os 10 anos que se passaram, o enfrentamento da pobreza no campo
exige polticas pblicas que envolvam todos os atores em sua formulao e execuo.
A inovao, tanto tecnolgica, quanto na abordagem do problema, tambm desem-
penha papel essencial, ao lado da cooperao tcnica entre as instituies nacionais
e internacionais.
Com esta publicao, o IICA pretende dar mais uma contribuio para a discusso
do tema e evoluo das iniciativas para melhoria da vida no campo. Avaliar o que j
se fez fundamental para planejar aes futuras e melhorar cada vez mais a execuo
das polticas pblicas exemplares para o planeta.
O livro foi pensado de forma a se alcanar diferentes expresses dos resultados das
polticas pblicas em nvel do microcosmo em que as pessoas trabalham, se relacio-
nam, expressam suas culturas, ou seja, onde vivem. A perspectiva territorial adotada
nas anlises aqui apresentadas permite se perceber formas com as quais as polticas
pblicas inuenciam o desenvolvimento local.
Para isso, os pesquisadores lanaram seus olhares para o Programa Territrios da
Cidadania e o PRONAT, comparando-os, buscando onde se complementam e suas
contribuies para a transformao social do Brasil.
Manuel Rodolfo Otero
Representante do IICA no Brasil
RESUMO
Em 2007, o Brasil detinha mais de 30% da pobreza latino-americana, o que corres-
pondia a aproximadamente 58 milhes de pessoas. Grande parte desse contingente
residia em reas rurais, sendo que at bem recentemente as polticas pblicas de com-
bate pobreza no conseguiam atender a este pblico especco. Nesse contexto, o
debate atual sobre o desenvolvimento rural, e recentemente sobre o desenvolvimento
territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observao da persistncia interli-
gada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e enquadra-se na discusso
mais ampla sobre o desenvolvimento econmico e a sustentabilidade.
A partir dessa perspectiva, o IICA, em parceria com o MDA e o apoio acadmico do
OPPA/CPDA, executou um projeto voltado anlise das polticas pblicas aplicadas ao
meio rural nacional, contendo entre seus objetivos o enfrentamento da pobreza e das
desigualdades regionais. Um dos resultados importantes dessa parceria so os estudos
e proposies cujos contedos temticos esto consubstanciados na publicao de
dois volumes da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, organizada pelo IICA/
Frum DRS. Os textos contidos no primeiro nmero intitulado Polticas de Desenvol-
vimento Territorial e Enfrentamento da Pobreza rural no Brasil contm os elementos
para uma agenda pblica de enfrentamento da pobreza e incluso socioprodutiva
sustentvel. O segundo nmero, com o ttulo idntico, incorpora temtica, objeto da
publicao, os resultados de seis estudos de caso selecionados como representativos
das macrorregies brasileiras, apresentando uma anlise aprofundada dos alcances
e desaos para a execuo de aes territoriais diferenciadas de enfrentamento da
pobreza rural e das desigualdades sociais.
RESUMEN
En 2007 el Brasil posea ms del 30% de la pobreza latino-americana, lo que corres-
ponda a aproximadamente 58 millones de personas. Grande parte de este contingente
resida en reas rurales, siendo que, hasta hace poco tiempo, las polticas pblicas de
combate a la pobreza no consiguieron atender a este pblico especco. En este con-
texto, el debate actual sobre el desarrollo rural, y recientemente, sobre el desarrollo
territorial, se fundamenta, entre otros aspectos, en la observacin de la persistencia
interconectada de la pobreza rural y de la desigualdad social y regional, y encuadrada
en la discusin ms amplia sobre el desarrollo econmico y la sustentabilidad.
A partir de esta perspectiva, el IICA, en sociedad con el MDA y el apoyo acadmico
del OPPA/CPDA, ejecut un proyecto enfocado en el anlisis de las polticas pblicas
aplicadas al medio rural nacional conteniendo entre sus objetivos el enfrentamiento
de la pobreza y las desigualdades regionales. Uno de los resultados importantes de
esta sociedad son los estudios y las proposiciones cuyos contenidos temticos estn
consustanciados en la publicacin de los dos volmenes de la Serie de Desarrollo
Rural Sostenible organizada por el IICA/Frum DRS. Los textos contenidos en el primer
nmero intitulado Polticas de Desarrollo Territorial y Enfrentamiento de la Pobreza
Rural en el Brasil contienen los elementos para una agenda pblica de enfrentamien-
to de la pobreza e inclusin socio productiva sostenible. El segundo nmero, con el
ttulo idntico, incorpora la temtica, objeto de la publicacin, los resultados de seis
estudios de caso seleccionados como representativos de las macro regiones brasi-
leas, presentando un anlisis profunda de los alcances y desafos para la ejecucin
de las acciones territoriales diferenciadas de enfrentamiento de la pobreza rural y de
las desigualdades sociales.
ABSTRACT
In 2007 Brazil had more than 30% of Latin American poverty, which corresponded
to approximately 58 million people. Much of this contingent resided in rural areas, and
until very recently public policies to combat poverty could not attend this particular
audience. In this context, the current debate on rural development, and recently on
territorial development, based, among other things, the observation of interconnected
persistence of rural poverty and social and regional inequality, and ts in the broader
discussion economic development and sustainability.
From this perspective, IICA, in partnership with the MDA and the academic support
of the OPPA / CPDA, ran a project to public policy analysis applied to rural national con-
taining among its objectives the ght against poverty and regional inequalities. One of
the important results of this partnership are studies and thematic propositions whose
contents are embodied in the publication of two volumes of the series Sustainable
Rural Development organized by IICA/Forum DRS. The texts contained in the rst issue
titled "Development Policies and Territorial Combat Rural Poverty in Brazil" contains
the elements of a public agenda to combat poverty and sustainable socio-productive
inclusion. The second number, with the same title, will incorporate thematic object of
the publication, the results of six case studies selected as representative of the Brazilian
macro regions, presenting a thorough analysis of the achievements and challenges for
the implementation of dierentiated territorial actions to combat poverty rural and
social inequalities.
SUMRIO
INTRODUO ....................................................................................................................................... 27
(Sergio Pereira Leite)
PARTE 1 - DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL, POLTICAS PBLICAS E
ENFRENTAMENTO DA POBREZA NO MEIO RURAL ................................... 33
CAPTULO 1 - REFERNCIAS E CONSIDERAES PARA O ESTUDO E A
ATUAO DOS PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL (PRONAT
E PTC) NA PERSPECTIVA DA REDUO DA POBREZA EM TERRITRIOS
RURAIS .............................................................................................................................................. 33
(Philippe Bonnal)
Introduo ...............................................................................................................................................................33
1. Algumas consideraes terico-metodolgicas sobre a pobreza e o seu combate
pela ao pblica ............................................................................................................................................36
1.1 As dimenses da pobreza ..............................................................................................................37
1.2 As polticas de controle da pobreza ..........................................................................................39
2. Consideraes sobre a pobreza nos territrios rurais e sobre a ligao entre as
polticas de DT e a reduo da pobreza no Brasil .......................................................................43
2.1 As caractersticas da pobreza rural no Brasil ........................................................................43
2.2 A ligao das polticas de desenvolvimento territorial no Brasil e a reduo da
pobreza rural ............................................................................................................................................44
3. Observaes referentes ao estudo dos efeitos dos programas de desenvolvimento
territorial sobre a pobreza em meio rural .......................................................................................46
3.1 A anlise da pobreza nos territrios .........................................................................................46
3.2 A articulao das polticas e seus efeitos sobre a pobreza rural ..............................49
Recomendaes e sugestes .....................................................................................................................53
CAPTULO 2 - ELEMENTOS PARA UMA AGENDA PBLICA DE ENFRENTAMENTO
DA POBREZA E INCLUSO SOCIOPRODUTIVA NO MEIO RURAL NA TICA DO
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL SUSTENTVEL ........................................................ 57
(Renato S. Maluf )
Introduo ................................................................................................................................................................57
1. Desenvolvimento, equidade e pobreza rural ................................................................................58
1.1 Diversidade, direitos e cidadania .................................................................................................58
1.2 Crescimento econmico e pobreza...........................................................................................60
1.3 Ecincia econmica e equidade social no meio rural .................................................62
1.4 Enfoques de pobreza ..........................................................................................................................63
2. Pobreza rural no Brasil ..................................................................................................................................67
2.1 Pobreza rural e desenvolvimento territorial sustentvel ...............................................69
3. Processos e polticas de incluso socioprodutiva .......................................................................73
4. Programas de desenvolvimento territorial sustentvel, incluso socioprodutiva e
pobreza rural no Brasil: PBSM, PRONAT e PTC ...............................................................................78
4.1 O PBSM Rural ............................................................................................................................................78
4.2 PRONAT e PTC ..........................................................................................................................................82
5. Elementos gerais de uma agenda de polticas de enfrentamento da pobreza rural .....86
CAPTULO 3 - POBREZA E POLTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL:
NOES, METODOLOGIAS DE MENSURAO E ESTRATGIAS DE
ENFRENTAMENTO DO PROBLEMA ......................................................................................... 89
(Lauro Mattei)
Introduo ................................................................................................................................................................89
1. Noes e concepes sobre pobreza ................................................................................................91
2. Diferentes metodologias para mensurar a pobreza .................................................................95
2.1 O mtodo dollar-a-day do Banco Mundial ...........................................................................96
2.2 O mtodo Custo das Necessidades Bsicas da CEPAL ................................................98
2.3 O mtodo da pobreza multidimensional ..............................................................................99
2.4 A mensurao da pobreza no Brasil ....................................................................................... 102
2.5 Breves comentrios sobre essas metodologias de mensurao da pobreza 103
3. Polticas de enfrentamento da pobreza e da excluso social: estratgias universais
e aes focalizadas...................................................................................................................................... 105
3.1 Objetivos e trajetrias dos sistemas de proteo social ............................................ 105
3.2 Breves notas sobre o sistema de proteo social brasileiro .................................... 107
3.3 Dos primeiros programas de transferncia de renda ao Bolsa Famlia............. 110
3.4 O lugar dos programas de transferncia de renda no mbito dos sistemas de
proteo social e das polticas de enfrentamento da pobreza ............................. 113
3.5 Consideraes sobre a estratgia brasileira de enfrentamento da pobreza 115
4. Possibilidades de ampliao do enfrentamento da pobreza por meio da poltica de
desenvolvimento territorial ................................................................................................................... 117
PARTE 2 - POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL E PROJETOS
ESTRATGICOS: REVISITANDO O PRONAT E O PTC ............................... 125
CAPTULO 4 - ATUALIZAO DAS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL NO MEIO RURAL BRASILEIRO ................................................................. 125
(Nelson G. Delgado e Sergio Pereira Leite)
Introduo ............................................................................................................................................................. 125
1. A experincia recente de desenvolvimento territorial rural no Brasil: brevssimo
resgate ................................................................................................................................................................ 127
2. O Plano Brasil Sem Misria Rural do MDA: caracterizao dos objetivos e proposta
de execuo .................................................................................................................................................... 133
3. Problematizando o exerccio das polticas e suas possveis interfaces: inquietaes
e consideraes a respeito dos programas sociais e da poltica territorial.............. 141
CAPTULO 5 - PROJETOS ESTRATGICOS E AES PARA O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL: UMA ANLISE DO PRONAT E DO PROGRAMA TERRITRIOS DA
CIDADANIA .......................................................................................................................................... 149
(Catia Grisa)
Introduo ............................................................................................................................................................. 149
1. Os projetos estratgicos nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PTDRS) ............................................................................................................................................................... 150
1.1 Dimenso socioeconmica ......................................................................................................... 155
1.2 Dimenso sociocultural-educacional .................................................................................... 157
1.3 Dimenso poltico-institucional................................................................................................ 159
1.4 Dimenso ambiental ....................................................................................................................... 160
2. As aes desenvolvidas no mbito dos Territrios de Cidadania e questes propostas
a partir da atualizao das polticas.................................................................................................. 161
Consideraes nais ....................................................................................................................................... 164
CAPTULO 6 - PROCEDIMENTOS METODOLGICOS EMPREGADOS NA
DEFINIO DOS ESTUDOS DE CASO DA PESQUISA .............................................. 177
(Silvia A. Zimmermann e Andria Tecchio)
Introduo ............................................................................................................................................................. 177
1. Territrios da Cidadania e os indicadores de IDH .................................................................... 178
2. Territrios da Cidadania e acesso ao Programa Bolsa Famlia (PBF) ............................. 182
3. Territrios da Cidadania e Cadastro nico ................................................................................... 191
PARTE 3 - POBREZA, NOVAS INSTITUCIONALIDADES, MECANISMOS
DE GOVERNANA E O PROGRAMA DE AES TERRITORIALIZADAS:
ANLISE A PARTIR DOS ESTUDOS DE CASO .................................................. 213
CAPTULO 7 - CARACTERIZAO E EVOLUO DA POBREZA NOS SEIS
TERRITRIOS DA CIDADANIA SELECIONADOS .......................................................... 213
(Lauro Mattei e Andria Tecchio)
Introduo ............................................................................................................................................................. 213
1. Contexto histrico da pobreza nos territrios estudados .................................................. 216
2. Dimenses da pobreza nos territrios selecionados ............................................................ 219
2.1 A pobreza sob o prisma da renda familiar ......................................................................... 219
2.2 A pobreza enquanto privaes de acesso aos bens e servios ............................ 221
Anexos .................................................................................................................................................................... 237
CAPTULO 8 - INSTITUCIONALIDADES, GOVERNANA E PROJETOS
TERRITORIAIS NA POLTICA DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO BRASIL .. 239
(Nelson G. Delgado e Ctia Grisa)
Introduo ............................................................................................................................................................. 239
1. A construo e a governana dos Territrios Rurais de Identidade ............................. 241
2. A recongurao dos Territrios de Identidade para Territrios da Cidadania ..... 254
3. A interpretao dos territrios a partir dos projetos territoriais e sua interface com
a pobreza rural ............................................................................................................................................... 259
Anexo ...................................................................................................................................................................... 274
CAPTULO 9 - AES E POLTICAS NO PROCESSO DE GESTO DO
PROGRAMA TERRITRIOS DA CIDADANIA: ANLISE A PARTIR DOS ESTUDOS
DE CASO ....................................................................................................................................... 289
(Ademir Antnio Cazella, Silvia Zimmermann e Sergio Pereira Leite)
Introduo ............................................................................................................................................................. 289
1. Quadro normativo sobre denio e gesto das aes no contexto do Programa
Territrios da Cidadania ........................................................................................................................... 290
18
2. Anlise dos relatrios de execuo sobre as aes realizadas nos territrios
estudados ......................................................................................................................................................... 293
3. Polticas pblicas no territrio: reforma agrria, produo agropecuria e assistncia
social .................................................................................................................................................................... 305
3.1 Reforma agrria ................................................................................................................................... 305
3.2 Produo agropecuria: Programa de Aquisio de Alimentos - PAA e PAA
Leite ................................................................................................................................................... 307
3.3 Assistncia social: Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada ............ 312
Anexos ..................................................................................................................................................................... 322
RECOMENDAES DO ESTUDO .......................................................................................... 327
REFERNCIAS ...................................................................................................................................... 337
SIGLAS
ABONG Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais
ACOOJUS Associao dos pequenos produtores rurais de Jussara
ADAB Agncia de Defesa Agropecuria da Bahia
ALIDCIR Aliana de Integrao e Desenvolvimento das Comunidades Indgenas de Roraima
AM Associaes de Municpios
AMA Articulao Mineira de Agroecologia
AMAI Associao dos Municpios do Alto Irani
AMAMS rea Mineira da SUDENE
AMMOC Associao dos Municpios do Meio Oeste Catarinense
AMNoroeste Associao dos Municpios do Noroeste Catarinense
ANA Articulao Nacional de Agroecologia
APIRR Associao dos Povos Indgenas do Estado de Roraima
APITSM Associao dos Povos Indgenas da Terra So Marcos
APLs Arranjos Produtivos Locais
APTA Associao de Desenvolvimento e Solidariedade
ASA Articulao do Semirido
ASA Articulao do Semirido Brasileiro
ASCONTEC Cooperativa de Prossionais em Assessoria e Consultoria Tcnica
ASCOOPER Associao das Cooperativas de Produtores de Leite do Oeste Catarinense
ATD Agentes Territoriais de Desenvolvimento
ATER Assistncia Tcnica e Extenso Rural
BB Banco do Brasil
BNB Banco do Nordeste
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BPC Benefcio de Prestao Continuada
CAA Centro de Agricultura Alternativa
CAA Centro de Assessoria do Assuru
CADNICO Cadastro nico
19
CAR Companhia de Desenvolvimento e Ao Regional
CCA Cooperativa Central dos Assentados da Reforma Agrria
CDA Coordenao de Desenvolvimento Agrrio
CEALNOR Central de Associaes do Litoral Norte
CEDRS Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CEDRS/RR Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentvel de Roraima
CEF Caixa Econmica Federal
CEPLAC Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira
CERB Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos Hdricos da Bahia
CET Coordenao Estadual dos Territrios de Identidade da Bahia
CETA Coordenao Estadual de Trabalhadores Assentados e Acampados
CETEP Centro Territorial de Educao Prossional
CGT Comit Gestor Territorial
CHESF Companhia Hidro Eltrica do So Francisco
CIAT Comisso de Implantao e Apoio ao Desenvolvimento Territorial
CIFCRSS Centro Indgena de Formao e Cultura Raposa Serra do Sol
CIR Conselho Indgena de Roraima
CMDRS Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CMDS Conselhos Municipais de Desenvolvimento Sustentvel
CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico
COAFTI Cooperativa dos Agricultores Familiares do Territrio de Irec
CODETER Colegiado de Desenvolvimento Territorial de Irec
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do Rio So Francisco e Parnaba
CODEVASF Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e da Parnaba
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CONDRAF Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
CONSAD Consrcio Nacional de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
CONSEA - BA Conselho de Segurana Alimentar e Nutricional do Estado da Bahia
COOAPTI Cooperativa do Mel do Territrio de Irec
COOFRUT Cooperativa de Pequenos Fruticultores / Nova Porteirinha
20
COOJAIBA Cooperativa de Pequenos Produtores Rurais / Jaba
COOPEAL Cooperativa de Assentados da Reforma Agrria de Abelardo Luz
COOPEMA Cooperativa de Pequenos Produtores Rurais / Mamonas
COOPERCAN Cooperativa de Pequenos Produtores de Cachaa / Nova Porteirinha
COOPERJ Cooperativa de Empreendedores Rurais de Jussara
COOPERMOC Cooperativa de Assentados da Reforma Agrria de gua Doce e
Catanduvas
COOPERPEDRABRANCA Cooperativa dos Agricultores Familiares de Coronel Martins
COOPESPE Cooperativa de Produtores Rurais / Espinosa
COOPSERTA Cooperativa de Trabalhadores Rurais / Janaba / Nova Porteirinha
COOPTRASC Cooperativa dos Trabalhadores na Reforma Agrria do Estado de Santa Catarina
COORAIZ Cooperativa dos Produtores Rurais da Comunidade de Barreiro da Raiz
COPAF Cooperativa da Agricultura Familiar
COPING Conselho do Povo Indgena Ingarik
COPIREC Cooperativa de Irec
COSE Centros de Orientao Socioeducativa
COTEBA Cooperativa de Trabalho do Estado da Bahia
CPT Comisso Pastoral da Terra
CRAS Centro de Referncia de Assistncia Social
CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social
CREDIGERAIS Cooperativa de Crdito / Janaba
CREDIRURAL Cooperativa de Crdito Rural de Irec
CREDIVAG Cooperativa de Crdito / Janaba
CRESCER Cooperativa de Pequenos Produtores de Laticnios / Porteirinha
CRESOL Sistema de Cooperativas de Crdito Rural com Interao Solidria
CRISTAL Cooperativa de Pequenos Produtores de Laticnios / Riacho dos Machados
CSA Convivncia com o Semirido
CUT Central nica dos Trabalhadores
DAP Declarao de Aptido ao PRONAF
DCHT Departamento de Cincias Humanas e Tecnologias
21
DD Densidade Demogrca
DIPIM Distrito do Permetro Irrigado de Mirors
DIREC Diretoria Regional de Educao
DIRES Diretoria Regional de Sade
DNOCS Departamento Nacional de Obras Contra a Seca
DT Desenvolvimento Territorial
EBAL Empresa Baiana de Alimentos
EBDA Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola
EJA Educao de Jovens e Adultos
EMBASA Empresa Baiana de gua e Saneamento
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
EPAGRI Empresa de Pesquisa Agropecuria e Extenso Rural de Santa Catarina
FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao
FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
FBAF Frum Baiano da Agricultura Familiar
FECAM Federao Catarinense de Municpios
FETAG Federao dos Trabalhadores na Agricultura no Estado da Bahia
FETAG-RR Federao dos Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais da Agricultura Familiar
de Roraima
FETRAF Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar
FIDA Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola
FINOR Fundo de Investimento do Nordeste
FISET Fundo de Investimentos Setoriais
FUNAI Fundao Nacional do ndio
FUNASA Fundao Nacional de Sade
FUNDIFRAN Fundao de Desenvolvimento Integrado do So Francisco
GARRA Grupo de Apoio e de Resistncia Rural e Ambiental
GTTs Grupos de Trabalho Temticos
HA Hectares
IBAMA Instituto Brasileiro de Meio Ambiente
22
IBGE Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
IDH ndice de Desenvolvimento Humano
IDH - M ndice de Desenvolvimento Humano Municipal
IFBA Instituto Federal da Bahia
IICA Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
INEMA Instituto Estadual de Meio Ambiente
Insikiran Instituto Insikiran de Formao Superior Indgena/UFRR
IRPAA Instituto Regional da Pequena Agropecuria Apropriada
MAPA Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
MC Ministrio das Comunicaes
MCid Ministrio das Cidades
MCT Ministrio de Cincia e Tecnologia
MDA Ministrio de Desenvolvimento Agrrio
MDS Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MEC Ministrio da Educao
MF Ministrio da Fazenda
MIN Ministrio de Integrao Nacional
MJ Ministrio da Justia
MMA Ministrio do Meio Ambiente
MME Ministrio de Minas e Energia
MNU Movimento Negro Unicado
MOC Movimento de Organizao Comunitria
MPA Ministrio da Pesca e Aquicultura
MS Ministrio da Sade
MST Movimentos dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
MTL Movimento Terra, Trabalho e Liberdade
NETRIR Ncleo de Etnodesenvolvimento do Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos
NT Ncleo Tcnico
23
OIT Organizao Internacional do Trabalho
OMIR Organizao das Mulheres Indgenas de Roraima
ONGs Organizaes no Governamentais
OPIRR Organizao dos Professores Indgenas de Roraima
P1MC Programa Um Milho de Cisternas
PAA Programa de Aquisio de Alimentos
PBF Programa Bolsa Famlia
PBSM Programa Brasil Sem Misria
PBSMR Plano Brasil Sem Misria Rural
PCH Pequena Central Hidreltrica
PD Plano Diretor
PDC Plano de Desenvolvimento Comunitrio
PDSTR Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
PETI Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
PGS Programa Garantia Safra
PIB Produto Interno Bruto
PLATERs Planos Territoriais de ATER
PMDRS Plano Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
PNAE Programa Nacional de Alimentao Escolar
PNAS Poltica Nacional de Assistncia Social
PNATER Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura
Familiar e Reforma Agrria
PNCF Programa Nacional de Crdito Fundirio
PNGATI Poltica Nacional de Gesto Ambiental e Territorial em Terras Indgenas
PPA - P Plano Plurianual Participativo
PPA Plano Plurianual
PROINF Ao Oramentria Apoio a Projetos de Infraestrutura e Servios
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
PRONAT Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais
24
PRONERA Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria
PSF Programa Sade da Famlia
PST Plano Safra Territorial
PTC Programa Territrios da Cidadania
PTDRS Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
PTEI Plano Territorial de Etnodesenvolvimento Indgena
PTRI Programa Territrio Rural de Identidade
RNCT Rede Nacional de Colegiados Territoriais
SAF Secretaria de Agricultura Familiar
SAN Segurana Alimentar e Nutricional
SASOP Servio de Assessoria a Organizaes Populares Rurais
SDR Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional
SDT Secretaria de Desenvolvimento Territorial
SEAGRI Secretaria de Agricultura, Irrigao e Reforma Agrria do Estado da Bahia
SEAPA Secretaria de Estado da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
SEBRAE Servio Brasileiro de Apoio as Micro e Pequenas Empresas
SEC Secretaria de Educao
SECAFES Sistema Estadual de Comercializao dos Produtos da Agricultura Familiar e
Economia Solidria
SECOMP Secretaria de Combate Pobreza e s Desigualdades Sociais do Estado da
Bahia
SECTI Secretaria de Cincia, Tecnologia e Inovao
SECULT Secretaria de Cultura do Estado da Bahia
SEDES Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Social
SEDIR Secretaria do Desenvolvimento e Integrao Regional do Estado da Bahia
SEI Secretaria de Estado do ndio
SEI Superintendncia de Estudos Socioeconmicos da Bahia
SEPLAN Secretaria de Estado de Planejamento e Desenvolvimento
SEPLAN Secretaria de Planejamento do Governo do Estado da Bahia
SESAB Secretaria de Sade do Estado da Bahia
25
SESAI Secretaria Especial de Sade Indgena
SETRE Secretaria de Trabalho, Emprego e Renda
SICOOB Sistema de Cooperativas de Crdito do Brasil
SINTAGRI Sindicato dos Tcnicos Agrcolas da Bahia
SINTRAF Sindicato dos Trabalhadores da Agricultura Familiar
SIT Sistemas de Informaes Territoriais
SODIUR Sociedade de Defesa dos ndios Unidos de Roraima
SPM Secretaria de Polticas para as Mulheres do Estado da Bahia
SUAF Superintendncia de Agricultura Familiar
SUAS Sistema nico de Assistncia Social
SUDENE Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste
SUVALE Superintendncia do Vale do So Francisco
TC Territrios da Cidadania
TCIRSSSM Territrio da Cidadania Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos
TI Terra Indgena
TIRSS Terra Indgena Raposa Serra do Sol
TISM Terra Indgena So Marcos
TWM Sociedade para o Desenvolvimento Comunitrio e Qualidade Ambiental
UFBA Universidade Federal da Bahia
UFRR Universidade Federal de Roraima
UNEB Universidade do Estado da Bahia
UNEGRO Unio dos Negros pela Igualdade
UNICAFES Unio Nacional das Cooperativas da Agricultura Familiar e Economia Solidria
UNIPI Unio das Prefeituras do Plat de Irec
UNOESC Universidade do Oeste de Santa Catarina
VAI Projeto de Valorizao da Agricultura Indgena
VBPA Valor Bruto da Produo Agropecuria
26
Polticas de Desenvolvimento Territorial e
Enfrentamento da Pobreza Rural no Brasil
27
INTRODUO
O tema pobreza vem ocupando um lugar de destaque cada vez maior nas agendas
pblicas nacionais e internacionais. Desde a dcada de 1990 expandiram-se programas
e polticas de enfrentamento da pobreza, sobretudo nos organismos e agncias de
cooperao internacional, bem como em diversos pases. Para tanto, alguns eventos
foram decisivos para que o tema fosse alado condio de prioritrio no contexto
atual, destacando-se a Conferncia de Copenhagen sobre Desenvolvimento Social
(1995), a Aliana Mundial das Cidades Contra a Pobreza (1997) e a Declarao das
Metas do Milnio (2000).
Mesmo que conceitos sejam distintos, que indicadores variem e que as perspectivas
de aes sejam heterogneas, inegvel nos dias atuais a centralidade do problema
da pobreza enquanto um tema eminentemente poltico, fazendo com que ocorra uma
evoluo positiva no tratamento da temtica no cenrio mundial.
Nesses ltimos perodos houve tambm um conjunto de inovaes institucionais
e das prprias polticas pblicas, as quais passaram a desenvolver aes de forma mais
cooperada e a considerar os atores sociais como elementos-chave no processo de
enfrentamento da pobreza. Paralelamente a isso, nota-se, ainda, o estabelecimento e
a consolidao da democracia na maioria dos pases, o que contribuiu para criar um
clima positivo e que veio a reforar a importncia das polticas pblicas de enfrenta-
mento da pobreza.
No plano social importante registrar a evoluo da temtica que migrou de uma
compreenso estritamente econmica para uma concepo mais ampla no campo
do desenvolvimento social. Nesta trajetria, a complexidade do tema se ampliou e
quando tratado na perspectiva e no mbito dos sistemas de proteo social dois tipos
de direitos so reforados: os direitos humanos e os direitos sociais.
No Brasil foram desenvolvidas diversas aes pblicas nos anos de 1990, bem como
uma campanha nacional contra a fome e a misria. Todavia, somente a partir do ano
de 2003 o tema pobreza passou a ser considerado como prioridade poltica na agenda
nacional. A partir daquele momento adotou-se um conjunto de programas e polticas

Professor do CPDA/UFRRJ e Coordenador do OPPA
28
voltadas erradicao da pobreza, os quais so objeto de anlise desta pesquisa em
sua vertente rural.
Observa-se, porm, que a pobreza no um fenmeno recente no pas, estando
presente na sociedade desde os primrdios de sua criao. No entanto, ela se tornou
um fator de grande complexidade social e de abrangncia nacional, particularmente
depois das sucessivas crises econmicas que se abateram sobre o pas a partir da d-
cada de 1980, atingindo parcelas importantes da populao total.
De acordo com Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em 2009 ainda
existiam aproximadamente 15 milhes de pessoas extremamente pobres no Brasil,
mesmo que no perodo entre 2002 e 2008 cerca de cinco milhes de pessoas tenham
deixado essa condio. Chama ateno, todavia, que as diferenas regionais ainda
permanecem em patamares elevados. Por exemplo, a regio metropolitana de Recife
apresentava a maior taxa de pobreza, enquanto que a regio metropolitana de Porto
Alegre detinha a menor taxa de pobreza dentre todas as reas metropolitanas do pas.
Mas em termos relativos, a pobreza rural ainda extremamente expressiva no Brasil.
Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), de 2009, revelaram
que 8,4 milhes de pessoas que faziam parte da populao rural total (30,7 milhes
de pessoas) eram classicadas como pobres (renda per capita mensal de at sal-
rio mnimo, que em valores de setembro de 2009 correspondiam a R$ 207,50); e 8,1
milhes de pessoas eram classicadas como extremamente pobres (renda per capita
mensal de at salrio mnimo, que em valores de setembro de 2009 correspondiam
a R$ 103,75). Isso signica que no ano de 2009 aproximadamente 54% da populao
rural total era enquadrada como pobre. A distribuio espacial da pobreza rural revela
que 53% do total de pessoas classicadas como pobres viviam na regio Nordeste
do pas, sendo que a mesma regio respondia tambm por 70% do total de pessoas
extremamente pobres.
Do ponto de vista da interveno governamental, estudo do Instituto Interameri-
cano de Cooperao para a Agricultura (IICA; 2011) destaca que a reduo em curso
da pobreza no conjunto do pas est associada matriz institucional da poltica social
vigente, cuja abrangncia e capilaridade se constituram no principal canal de uma
poltica ampla de combate pobreza. Para tanto, destaca-se o caso do Programa Bolsa
Famlia e, mais recentemente, do prprio Programa Brasil Sem Misria, o qual pretende
alargar o enfoque do programa anterior, ao estabelecer uma abordagem do problema
da pobreza associado s carncias estruturais e sociais mais complexas.
Por outro lado, a ltima dcada foi objeto de inovaes institucionais importantes
no mbito da implementao de polticas pblicas, em especial para o meio rural
29
brasileiro. Destaca-se, nesse sentido, o exerccio de dois programas governamentais, o
Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT), de 2003,
e o Programa Territrios da Cidadania (PTC), de 2008, que abriram novas perspectivas
para a articulao de polticas pblicas, inclusive aquelas direcionadas ao combate
pobreza e ao enfrentamento das desigualdades.
A performance da poltica de desenvolvimento territorial no meio rural brasileiro
foi objeto de um amplo estudo realizado por uma equipe de pesquisadores do Obser-
vatrio de Polticas Pblicas para a Agricultura (OPPA/CPDA/UFRRJ), em parceria com
o Frum de Desenvolvimento Rural Sustentvel (DRS/IICA), tratando especialmente
dos processos de implementao do PRONAT e do Programa Territrios da Cidadania
(PTC), resgatando o perodo 2003 2010 (ver Leite e Delgado, 2011). No trabalho atual,
resultado de um follow-up do projeto anterior, envolvendo um grupo de pesquisadores
do mesmo Observatrio, buscou-se fundamentalmente analisar as interfaces entre a
implementao de polticas de desenvolvimento territorial e os processos de enfren-
tamento da pobreza no meio rural, passando, entre outros temas, pelas possibilidades
de incluso social e produtiva abertas nesse percurso.
Para tanto, o estudo contou, alm de um amplo mecanismo de levantamento de
informaes documentais, bibliogrcas e estatsticas, com a realizao de trabalho
de campo em seis Territrios da Cidadania, selecionados segundo critrios especcos,
visando averiguar in loco as dinmicas sociais e produtivas e seus possveis rebatimen-
tos sobre as condies de vulnerabilidade da populao rural a partir da entrada das
polticas de desenvolvimento territorial. Tal seleo de estudos de caso teve como
universo o conjunto dos Territrios da Cidadania existentes no pas. Entrevistas com
gestores dos programas da rea foram tambm realizadas ao longo do estudo e cola-
boraram para uma melhor compreenso do quadro e do contexto institucional onde
tais mecanismos esto ancorados.
Dessa forma, a presente coletnea est organizada em dois volumes, visando res-
ponder s formulaes iniciais do estudo. No segundo volume so apresentados os
seis estudos de caso e explicada a metodologia do trabalho de campo, alm dos resul-
tados alcanados. Assim, os captulos desse segundo volume referem-se aos seguintes
territrios: Meio Oeste Contestado, no estado de Santa Catarina; Irec, na Bahia; Serto
Ocidental, em Sergipe; Serra Geral, no norte mineiro; Territrio Indgena Raposa Serra
do Sol e So Marcos, em Roraima; e Sudeste Paraense, no Par. Uma apresentao geral
dos mesmos pode ser encontrada na Introduo daquele volume.
O primeiro volume da coletnea, objeto dessa Introduo, est dividido em trs par-
tes, cada uma delas contendo trs captulos. A primeira parte avana sobre as questes
relativas ao desenho de um marco analtico para a abordagem do tema da pobreza,
30
formas de mensurao e associao s polticas pblicas (em particular aquelas de perl
territorial), bem como ao mergulho nas experincias concretas de prticas e processos
territoriais resultantes da implementao do Programa Territrios da Cidadania. Para
tanto, est dividida em trs captulos que, de uma forma ou outra, examinam noes,
metodologias de mensurao e abordagens que pontuam o tratamento do tema da
pobreza ao nvel internacional, compilando vrios estudos (gerais e/ou especcos) que
discutem o assunto no perodo mais recente, bem como debatendo algumas meto-
dologias em voga difundidas por agncias multilaterais especializadas na questo. A
experincia de polticas na rea (concentrando-nos no caso brasileiro) e seus intentos
de incorporar processos de proteo e incluso social foi ainda objeto de tratamento
nessa parte do volume, bem como um balano crtico sobre a aproximao entre
estratgias de enfrentamento da pobreza e de desenvolvimento territorial.
A segunda parte do volume voltou-se ao trabalho de atualizao das polticas ter-
ritoriais, ao tratamento preliminar sobre as interfaces dessas ltimas com as iniciativas
recentes de combate pobreza e erradicao da misria, ao tratamento de dados es-
tatsticos secundrios que auxiliaram na compreenso das polticas e na denio dos
estudos de caso. Assim, o quarto captulo do volume trata da atualizao das polticas
supramencionadas, valendo-se da experincia acumulada pelos pesquisadores no
projeto anterior. Em funo dos objetivos desse estudo, buscou-se adicionalmente in-
corporar a anlise dos Projetos Territoriais em curso, a partir de documentos produzidos
pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), objeto do captulo seguinte. Foram
realizadas, ainda, diversas entrevistas com representantes dos rgos governamentais
envolvidos com as polticas e sistematizado um conjunto importante de fontes biblio-
grcas e documentais. O sexto captulo est dedicado sistematizao de informaes
estatsticas secundrias, em particular aos dados sobre o ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH) observados nos territrios e aos registros contidos no Cadastro nico
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), sobretudo aqueles
relativos ao Programa Bolsa Famlia (PBF). Como car evidente, essas informaes so
estratgicas para a caracterizao dos territrios, tendo em vista nossa preocupao
com o processo de combate pobreza, subsidiando os procedimentos de escolha dos
estudos de caso relatados no segundo volume.
Na terceira parte procuramos realizar uma anlise transversal dos casos abordados
na pesquisa, privilegiando agora alguns eixos temticos diretamente relacionados s
questes e aos problemas do estudo. Assim, o stimo captulo do volume volta-se sobre
as condies socioeconmicas da populao instalada nos municpios que integram
os seis territrios visitados, bem como o acesso da mesma a um conjunto de bens e
servios, no sentido de diagnosticar a magnitude da incidncia da pobreza nessas
reas, fugindo ao emprego exclusivo dos parmetros monetrios. No captulo subse-
31
quente, a dimenso das institucionalidades territoriais abordada de forma detalhada,
recuperando as transformaes observadas nos territrios examinados quando da
entrada do Programa Territrios da Cidadania em 2008. So destacadas a as estruturas
de governana territorial e o perl dos projetos estratgicos, especialmente sua maior
ou menor aderncia ao processo de combate pobreza. O ltimo captulo trata da
gesto das aes e polticas territoriais, considerando especialmente a introduo da
Matriz de Aes prevista no PTC e os resultados do seu desempenho registrados nos
Relatrios de Execuo publicados pela SDT. So destacadas algumas polticas (segundo
critrios estabelecidos pelo trabalho) e vericada sua implementao, em termos de
recursos efetivamente dispendidos e famlias atendidas, no perodo compreendido
entre os anos de 2008 e 2010. Ao nal do volume so apresentadas as principais reco-
mendaes do estudo.
A equipe do OPPA encarregada de executar o trabalho composta pelo coorde-
nador da pesquisa, Srgio Pereira Leite; os pesquisadores Nelson Giordano Delgado,
Lauro Francisco Mattei, Ademir Antonio Cazella; os consultores Renato Srgio Maluf e
Philippe Bonnal; e as assistentes de pesquisa Silvia Aparecida Zimmermann, Catia Grisa
e Andreia Tecchio, contando ainda com o apoio administrativo de Diva Azevedo de
Faria. Os prossionais envolvidos esto vinculados Universidade Federal Rural do Rio
de Janeiro (UFRRJ), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e ao Centro de
Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica para o Desenvolvimento (CIRAD),
Montpellier, Frana. No caso dos surveys, contou-se ainda com a valiosa colaborao de
estudiosos e especialistas das regies tratadas: Claudio Lasa (consultor), Eliano Lopes
(UFS), Rmulo Barbosa (UNIMONTES), Daniel Rosar (UFRR) e William Assis (UFPA).
O trabalho beneciou-se adicionalmente das consultorias prestadas pelos pesqui-
sadores Renato Maluf e Philippe Bonnal. Os consultores trataram de questes alusivas
s interfaces entre polticas territoriais e programas de combate pobreza, revisitando
um quadro terico-conceitual especco e destacando aspectos metodolgicos que
auxiliaram o encaminhamento das questes tratadas ao longo de todo o estudo.
preciso registrar, ainda, nosso agradecimento ao IICA (e ao Frum de Desenvol-
vimento Rural Sustentvel), na pessoa de Carlos Miranda, pela oportunidade de dar
continuidade a um programa de pesquisa do OPPA, centrado sobre a anlise das po-
lticas de desenvolvimento territorial no Brasil. Esse trabalho consolida, portanto, um
trabalho de pesquisa iniciado em 2007, tendo como referncia maior o desempenho
de dois programas especcos, acima indicados.
32
33
CAPTULO 1
REFERNCIAS E CONSIDERAES
PARA O ESTUDO E A ATUAO
DOS PROGRAMAS DE
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
(PRONAT E PTC) NA PERSPECTIVA
DA REDUO DA POBREZA EM
TERRITRIOS RURAIS
Introduo
O presente captulo constitui o produto nal da assessoria ao projeto Aperfeioa-
mento das polticas pblicas de enfrentamento da pobreza rural na perspectiva do desen-
volvimento territorial, cujo objetivo, segundo os termos do contrato 111.304, de fazer
propostas para a anlise do Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios
Rurais (PRONAT) e do Programa Territrios da Cidadania (PTC), tendo em vista a ex-
pectativa de que os mesmos contribuam para processos de desenvolvimento e de
enfrentamento da pobreza e tambm de fazer proposies para o aperfeioamento
dos seus mecanismos e instrumentos de ao.
Lembrando-se aqui que o PRONAT e o PTC constituem os dois principais progra-
mas federais de desenvolvimento territorial, ambos da competncia do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA). Esses programas esto intimamente ligados pelo
fato de compartilharem os mesmos recortes territoriais e parte dos seus dispositivos
Philippe Bonnal
Pesquisador do CIRAD e do OPPA
Philippe Bonnal
Renato S. Maluf
Lauro Mattei
PARTE 1
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL, POLTICAS
PBLICAS E ENFRENTAMENTO
DA POBREZA NO MEIO RURAL
34
institucionais. Contudo, eles se diferenciam pelos seus objetivos, natureza e modelo
de governana.
O PRONAT uma poltica processual, no sentido em que ele baseado num corpo
normativo, elaborado ao nvel federal, e cujo objetivo nortear os atores do setor da
agricultura familiar na elaborao de projetos territoriais. Com esta orientao, apare-
ce claramente que a quantidade e a qualidade dos projetos elaborados se encontram
dependentes da intensidade e das modalidades da participao da sociedade organi-
zada ligada agricultura familiar territorial. A criao do PRONAT, na prolongao ime-
diata da eleio do candidato Luiz Incio Lula da Silva Presidncia da Repblica, em
2003, baseou-se na vontade poltica de romper com o isolamento socioeconmico
dos agricultores familiares, mediante o reconhecimento de seus papis fundamentais
nas dinmicas territoriais, proporcionando-lhes apoio institucional e nanceiro para
ampliarem seus desempenhos. Esta orientao fundamentou-se em diferentes ideias
complementares. Uma delas era que o rural no podia mais ser limitado ao agrcola
e que para empreender um processo de desenvolvimento rural era necessrio tomar
em conta as interaes sociais, econmicas, culturais e ambientais das atividades de-
sempenhadas pelas famlias rurais, assim como as interaes cidades campo.
Outra ideia foi que a solidariedade entre as famlias rurais era facilitada pela pro-
ximidade cultural e fsica e que ela constitua o principal recurso para empreender
aes de desenvolvimento ao nvel local. Ainda, outro aspecto destacado foi o fato de
que a escala municipal no era mais considerada como a mais adequada para ope-
rar processos signicativos de desenvolvimento por causa de seu tamanho reduzido,
alm de possivelmente estar contaminada por estratgias de manuteno de poder
pelas oligarquias locais. Sendo assim, os critrios para denir os territrios rurais de
identidade, tais como foram designados pelo MDA, tinham a ver, principalmente,
com a importncia da agricultura familiar e a armao do carter rural das atividades
socioeconmicas.
O PTC um dispositivo de articulao descentralizada ao nvel territorial de pro-
gramas pblicos, com o principal objetivo de concentrar a ao pblica e incrementar
fortemente o desenvolvimento em zonas de baixo desempenho econmico e social.
No tanto o objetivo do PTC conceber aes pblicas inovadoras, mas sim, de me-
lhorar a articulao das numerosas polticas j existentes, com objetivo de criar efeitos
territoriais sinrgicos.
Como o PRONAT, o PTC foi criado num momento especco do debate poltico, sen-
do ele consecutivo da reeleio do Presidente Lula, com a deciso poltica de acelerar
o processo de desenvolvimento socioeconmico do pas, aproveitando a boa conjun-
tura econmica. O PTC nasceu assim, como uma declinao voltada para o meio rural
35
do Programa Acelerao do Crescimento (PAC), conformando um PAC rural. Mas, no
momento da implementao se autonomizou com respeito ao PAC e se aproximou do
PRONAT, constituindo um dispositivo institucional complementar a este ltimo progra-
ma, especialmente dirigido ao combate pobreza rural a partir de uma entrada territo-
rial1. De maneira coerente com esta orientao estratgica, a seleo dos territrios PTC
quase sempre foi realizada dentro do universo dos territrios rurais (PRONAT) a partir de
ndices, caracterizando os baixos nveis de desenvolvimento humano, o desempenho
precrio dos servios pblicos e a gerao de renda fraca baixa.
PRONAT e PTC apresentam posturas distintas e complementares sobre a reduo
da pobreza rural. Para o PRONAT, o enfrentamento direto da pobreza rural no est
contemplado dentro de seu quadro de metas. Sua atuao referente a este tpico
indireta, sendo ela o efeito do processo sistmico de ampliao das atividades eco-
nmicas e da dinamizao da solidariedade entre os membros da comunidade dos
agricultores familiares. Distintamente, o PTC pretende defrontar-se diretamente com
as causas da estagnao socioeconmica, da qual a pobreza e a desigualdade so
algumas das manifestaes mais visveis.
A instaurao do Plano Brasil Sem Misria (PBSM), em 2011, no incio do governo
da presidente Dilma Rousse, amplia ainda a tendncia da focalizao e concentrao
da ao pblica nos problemas a corrigir, no caso, a pobreza rural. Com o objetivo de
superar a situao de extrema pobreza, o PBSM focaliza suas aes no pblico espe-
cco, composto de indivduos com renda familiar per capita mensal de at R$ 70,00,
isto , menos de um oitavo do salrio mnimo, rendimento considerado como o limite
superior da extrema pobreza. De acordo com o Decreto n 7492, que instituiu o PBSM,
as aes desempenhadas se enquadram em trs eixos programticos: (i) a garantia
de renda, baseada em transferncias de renda e em aes voltadas melhoria das
condies de vida da populao-alvo; (ii) a melhoria do acesso a servios pblicos; e
(iii) a incluso produtiva, ou seja, a incorporao ou amplicao da participao dos
trabalhadores familiares em processos e dispositivos de produo. Considera-se que a
implantao do PBSM tem um papel complementar e no substitutivo com respeito
ao PRONAT e ao PTC.
Contudo, sem perder de vista a perspectiva do PBSM, e de acordo com o pedido
institucional, o foco neste captulo ser exclusivamente nos programas PRONAT e PTC,
tentando destacar elementos terico-metodolgicos para subsidiar os estudos de ca-
sos realizados pelos colegas participantes do projeto e formular algumas propostas
ou recomendaes preliminares na perspectiva de melhorar o desempenho dos dois
programas em referncia ao combate pobreza rural.
1 Segundo um membro do Gabinete do MDA, entrevistado em 2010.
36
O captulo compe-se de quatro partes. Na primeira, far-se-o breves considera-
es terico-metodolgicas em torno da caracterizao da pobreza rural e das polti-
cas voltadas para o controle da mesma. Na segunda parte, apresentaremos algumas
consideraes sobre a pobreza rural nos territrios rurais e a ligao entre as polticas
de desenvolvimento territorial e reduo da pobreza. Na terceira parte, formulam-se
sugestes de ndole terico-metodlogica para a anlise da pobreza nos territrios
e das polticas pblicas territoriais sob o ngulo do controle da pobreza. Na ltima
parte, algumas observaes e sugestes em termos de atividades de pesquisa e de
campo de reexo so destacadas.
1. Algumas consideraes terico-metodolgicas sobre a pobre-
za e o seu combate pela ao pblica
Muitas das referncias disciplinares das polticas de combate pobreza no campo
das cincias sociais vm da economia, a qual presta pouca ateno ligao entre o
combate pobreza e o desenvolvimento territorial. Observa-se que o debate econ-
mico sobre a elaborao de polticas de combate pobreza est atualmente domina-
do pela discusso da inuncia relativa, ou combinada, das polticas que favorecem
o crescimento econmico em detrimento daquelas voltadas para a reduo da desi-
gualdade. Contudo, em correntes da economia no afeitas ao mainstream (economia
social ou solidria, economia institucionalista) e outras disciplinas das cincias sociais
(sociologia, cincias polticas, geograa social, psicologia etc.) identicam-se fatores
como: as normas e dinmicas sociais, as relaes polticas, as disposies psicolgicas
ligadas ao posicionamento do indivduo dentro da sociedade, e outros, como ele-
mentos fundamentais que condicionam o nvel de pobreza. Esses elementos podem
ter uma forte expresso territorial.
Nesta base, levanta-se a hiptese de que o efeito das polticas de desenvolvi-
mento territorial brasileiras sobre a pobreza est ligado a trs processos comple-
mentares: (i) a inuncia dos instrumentos de polticas pblicas includos dentro
das matrizes das polticas de desenvolvimento territorial e cujos objetivos esto
voltados especicamente ao combate pobreza; (ii) o efeito sinrgico ao nvel
territorial da articulao de programas ou polticas setoriais; e (iii) a inuncia dos
instrumentos visando coeso social, ao fortalecimento dos mecanismos de solida-
riedade e incluso cidad.
Antes de precisar esses mecanismos de atuao e deduzir elementos metodol-
gicos para o estudo em curso, comearemos por lembrar alguns elementos tericos,
principalmente porm no exclusivamente localizados no campo da economia,
sobre a caracterizao da pobreza e seu controle pelas polticas pblicas.
37
1.1 As dimenses da pobreza
conveniente fazer algumas colocaes com respeito aos enfoques de pobreza
formulados por Steward et al. (2007) citados por Maluf (2012)
2
. A primeira colocao
dos autores relativa ao enfoque diferenciando pobreza absoluta da pobreza relati-
va. Como j apontado por Maluf (2012), a pobreza absoluta estimada relativamente
a uma insucincia de consumo com respeito s necessidades fundamentais, sendo
elas atendidas via despesas monetrias (a renda) ou no monetrias. Cabe aqui men-
cionar tambm que as necessidades fundamentais so materializadas pela linha de
pobreza, a qual corresponderia renda mnima necessria para atend-las. Apesar
de que amplamente reconhecido que esta linha de pobreza varia no tempo e no
espao (de um pas para outro e at, num mesmo pas), uma renda xa em torno de
um dlar por dia e por pessoa geralmente apontada pelas instituies internacio-
nais para caracterizar essas necessidades fundamentais nos mais diversos pases do
mundo.
Em contraste com a pobreza absoluta, a pobreza relativa (ou a privao relati-
va) corresponde a uma proporo xa da renda mdia da populao. Ela designa
a porcentagem dos indivduos cuja renda inferior a x% da renda mdia, sendo
que o valor de x varia segundo as convenes nacionais ou internacionais. O ndi-
ce de pobreza relativa representa essencialmente a desigualdade de renda dentro
da populao, com a particularidade de ser independente da renda, uma vez que
ele pode se manter ou mesmo aumentar quando cresce a renda mdia (Bourguig-
non, 2004). Esta distino entre pobreza absoluta e pobreza relativa tem grande
importncia na hora de denir polticas de combate pobreza, como destacaremos
adiante.
A segunda colocao de Steward et al. relativa s concesses de Amartya Sen.
Para Sen, a pobreza corresponde privao de liberdade consecutiva de um dcit
de capacidades no que se refere sade, educao, moradia, s normas sociais e
s instituies polticas. Achamos importante sublinhar aqui que, nesta concepo,
a comparao de nveis de pobreza difcil em alguns casos, uma vez que no exis-
te uma relao linear entre as diversas dimenses, como apontado por Sindzingre
(2009). De fato, podem existir vrias combinaes estveis entre nveis distintos de
renda e de desenvolvimento humano, ou seja, que um mesmo valor do ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) pode designar situaes distintas. impossvel, por
exemplo, hierarquizar duas situaes de pobreza, correspondendo de um lado a uma
populao que possui uma renda mdia reduzida, porm que se benecie de um
2 Conferir o segundo captulo deste volume.
38
bom nvel de educao e sade e de outro lado a uma populao na situao inversa
(boa renda e desenvolvimento humano fraco)
3
.
Tambm importante destacar, seguindo Maluf (2012) e os pesquisadores do
OPPA (Leite et al., 2012), o carter multidimensional da pobreza rural, caracterstica
amplamente destacada na literatura especializada e mobilizada como um argumento
para a produo de metodologias de anlise e de interveno. Alkire e Santos (2010)
elaboraram assim um ndex caracterizando a situao de extrema pobreza de 104
pases em desenvolvimento, utilizando 10 critrios considerando supostamente as
distintas dimenses da pobreza
4
. De certo ponto de vista, este trabalho, como muitos
outros do mesmo gnero
5
, induz uma mudana no campo da anlise da pobreza,
abandonando a discusso da natureza da pobreza ao benefcio da discusso da sua
medio.
No registro da multidimensionalidade da pobreza cabe apontar a importncia das
normas sociais, condicionando o comportamento dos membros de uma comunida-
de ou de um grupo. Fica claro que essas normas podem atuar de maneira positiva
ou negativa sobre a situao da pobreza, dependendo da sua natureza e objetivo. As
normas sociais so fatores positivos para a limitao do impacto da pobreza quando
elas organizam e justicam aes de solidariedade e de ajuda entre os membros da
comunidade. Tambm, elas continuam sendo altamente positivas quando justicam
e incentivam o acesso dos membros s instituies suscetveis de melhorar o de-
senvolvimento humano (escolas, posto de sade, fontes de informao etc.) e a sua
participao na contestao poltica e nas organizaes econmicas. Por outro lado,
elas constituem entraves reduo da pobreza quando legitimam um processo de
excluso sistemtico de um segmento da comunidade ao se referir a elementos inde-
pendentes da vontade individual, como o estatuto socioprossional, a origem racial
ou geogrca, a cor da pele etc., ou quando justicam a manuteno do poder das
elites e das oligarquias rurais (Sindzingre, 2009, op.cit., Green & Hulme, 2005).
Assim, as normas sociais podem contribuir para institucionalizar situaes de po-
verty traps (armadilhas de pobreza) e tornar a pobreza persistente. Nessas situaes de
poverty-traps, a estabilidade da pobreza ligada falta de acesso, tanto aos recursos
3 Segundo Sindzingre, Sen menciona frequentemente o exemplo do Estado de Kerala para ilustrar um
caso de renda reduzida e alto ndice de desenvolvimento humano e da populao negra norte-americana na
segunda situao (Sindzingre, op. cit.).
4 Esses critrios so agrupados em trs itens: Sade (mortalidade infantil, desnutrio), Educao (anos de
escolaridade, assiduidade escolar), Padro de vida (eletricidade, acesso gua, aos sanitrios, ao tipo de cho,
energia para a preparao das refeies, aos artefatos domsticos).
5 Ver tambm: Sindzingre, (2005); Fusco & Dickes, (2006); Chambers, (2007); Addison et al., (2008)
39
produtivos (terra, capital, conhecimento), quanto aos recursos de bem-estar (sade,
residncia) e de comunicao, e o fraco poder de organizao e de reivindicao
poltica. s vezes, as normas sociais ampliam o processo de estagnao mediante o
bloqueio de comportamentos individuais inovadores ou mediante a fragmentao
desigual do produto social (Sindzingre, 2007). Nesta situao, a pobreza ao mesmo
tempo a origem e o produto de um processo autossustentvel (crculo vicioso) de
produo de normas, bloqueando ou dicultando aos indivduos toda tentativa de
sada da pobreza (Bowles, 2004).
As normas sociais de pertena (rgles sociales dappartenance), que diferenciam
os indivduos que compem um mesmo grupo social daqueles no pertencentes,
podem permitir um alvio da pobreza mediante as regras de solidariedade como j
apontado, mas tambm pode atuar no sentido contrrio limitando a livre circulao
fsica e social dos membros do grupo (Sindzingre, 2007, op. cit.). No Brasil, o primeiro
aspecto se d, por exemplo, nas prticas de mutiro de trabalho, de ajudas aliment-
cias ou de sade ou de sistema solidrio de crdito-poupana. O segundo aspecto se
observa, por exemplo, em comunidades relativamente fechadas onde se limitam s
mudanas fsicas (sadas da comunidade), culturais ou socioprossionais.
1.2 As polticas de controle da pobreza
No que diz respeito s polticas de reduo da pobreza interessante e at necess-
rio considerar as prescries internacionais e, notadamente, das organizaes e institui-
es nanceiras internacionais (IFI). A razo deste interesse est ligada primeiramente
ao lugar de destaque que o tema ocupa nas agendas dessas instituies desde o nal
dos anos 1990. A segunda razo o fato de que essas instituies atribuem cada vez
mais ateno capacidade inovadora dos Estados nacionais no combate pobreza, e
defendem a estratgia do Ownership, ou seja, a necessidade de que os Estados nacio-
nais se apropriem e se adaptem s polticas propostas pelas IFI (Ranot, 2009).
Como se sabe, a importncia do tema da reduo da pobreza dentro das agendas
das agncias internacionais direcionadas ao desenvolvimento e seu nanciamento
cresceu signicativamente a partir do nal do ltimo sculo, se tornando a partir dos
anos 1990 uma das principais prioridades. O papel do controle da pobreza tambm
teve uma evoluo marcante passando progressivamente de uma funo de apoio
condicional, sujeito a planos econmicos (planos de ajuste estrutural), a uma fun-
o autnoma. Nos ltimos anos, a reduo da pobreza se tornou um objetivo fun-
damental de desenvolvimento tanto das organizaes de cooperao internacional
(BM, FMI, ONU) como bilateral, assim como de numerosos pases, notadamente, lati-
no-americanos. Vale a pena mencionar aqui alguns dos princpios e recomendaes
formulados ao nvel internacional.
40
Nos crculos cientcos prximos do Banco Mundial, considera-se que o principal
fator de reduo da pobreza o crescimento econmico, mesmo reconhecendo que
o mesmo possa estimular a desigualdade, notadamente, quando fundamentado na
produo primria. Ao mesmo tempo, reconhecida a inuncia positiva da reduo
da desigualdade sobre a pobreza. Sendo assim, o objeto do debate atual de deter-
minar, primeiramente, qual dos dois mecanismos o crescimento econmico ou a
reduo da desigualdade produz mais resultados e, segundo, qual a inuncia
recproca entre os mesmos.
Sem discutir o detalhe deste debate, o que foge ao objeto deste captulo, nos
limitaremos a mencionar a posio de Franois Bourguignon
6
por ter sido importante
na denio das polticas de combate pobreza difundida pelas IFI. Este autor opina
que: (i) os efeitos recprocos dos dois fatores so comprovados assim como a atuao
sinrgica dos dois sobre a pobreza, cujos efeitos precisos dependem do contexto; (ii)
o crescimento pode aumentar a desigualdade, a qual por efeito recproco, limitaria
o crescimento; (iii) a largo longo prazo seria o crescimento sustentvel que puxaria a
reduo da pobreza; (iv) a curto prazo, o efeito do crescimento poderia estar anulado
pela desigualdade; (v) a reduo da desigualdade teria um papel maior para a redu-
o da pobreza em economias intermedirias com desigualdade marcada do que em
pases mais igualitrios com renda reduzida (Bourgnuignon, op.cit., p. 37 e 38).
No que diz respeito s aes pblicas, as IFI consideram que o combate pobreza
deve associar polticas de crescimento e polticas redistributivas, alm do investimento
pblico (quando possvel) ou privado, das reformas de melhoramento da governana
e do fortalecimento da democracia. Tambm, amplamente compartilhada a ideia de
que a pobreza absoluta e a pobreza relativa no devem receber o mesmo tratamento.
um posicionamento agora assumido dentre as IFI de considerar que a pobreza
absoluta uma situao insuportvel cuja remoo rpida, sob qualquer forma, um
objetivo essencial de desenvolvimento (Bourguignon, 2004, p. 29). Sendo assim, a
pobreza absoluta teria uma dimenso moral, mexendo com os valores fundamentais
da sociedade e cujas modalidades de remoo dependeriam da solidariedade nacio-
nal e ultrapassariam a mera discusso sobre as modalidades da interveno e, mais
precisamente, o relacionado aos efeitos perversos da transferncia de renda. De certo
ponto de vista, poder-se-ia interpretar as declaraes do ento vice-presidente do
Banco Mundial como a considerao de que a remoo da pobreza absoluta seria um
pr-requisito para o controle da pobreza, ou seja, da pobreza relativa.
6 Ento vice-presidente e chefe dos economistas do Banco Mundial quando o tema do combate pobreza
teve particular expresso dentro da estratgia de ao desta instituio. F. Bourguignon atualmente o diretor
da Escola de Economia de Paris.
41
Para a reduo da pobreza relativa, ou da privao relativa, como denida por al-
guns autores, e ao contrrio daquele da pobreza absoluta, levanta-se o debate das
modalidades de interveno. Uma postura compartilhada que as polticas redistri-
butivas ecientes complementariam o crescimento econmico no seu papel de re-
duo da pobreza, ao controlar ou limitar a desigualdade induzida pelo crescimento
econmico no curto prazo, e ao desenvolver uma melhor repartio da riqueza, fa-
cilitando a permanncia do crescimento a longo prazo. Este efeito a curto e longo
prazos legitimaria a interveno pblica de acompanhamento sigiloso da evoluo
macroeconmica.
O principal debate refere-se s caractersticas das polticas redistributivas a serem
promovidas, sendo que a tendncia considerar a ecincia de uma poltica como
algo ligado durabilidade de seu efeito. Neste particular, uma poltica redistributiva
da riqueza, em termos de capitais produtivos (capital fsico, capital nanceiro, capital
humano etc.) teria um impacto mais duradouro que uma poltica redistributiva de
renda (transferncia social) cujo efeito, essencialmente voltado para o consumo, seria
de curto prazo. Sendo assim, considera-se que uma poltica redistributiva realmente
eciente e coerente quando aes de transferncia de renda so completadas por
programas estruturais de redistribuio efetiva dos fatores de produo, notadamen-
te, no caso da pobreza rural, da terra, do crdito em condies aceitveis de juros, de
formao prossional etc.
objeto de um amplo consenso destacar a importncia das polticas e reformas do
Estado que possuem objetivo de fortalecimento da democracia. A partir das conside-
raes de Sen, ca clara a inuncia positiva do aumento das liberdades de escolher,
ou seja, da capacidade da populao em reduzir a sua situao de pobreza. Trata-se
de modicar tanto as representaes dos pobres sobre a sua prpria situao e seu
papel dentro da sociedade (autoestima), como as relaes de poder e de dominao
das elites, via a participao de indivduos em situao de pobreza nas organizaes
coletivas, nas decises polticas e o exerccio do controle social.
No quadro da Organizao das Naes Unidas (ONU), as opinies so ainda mais
marcadas. Assim, o relatrio 2010 do Instituto de Pesquisa sobre o Desenvolvimento
Social das Naes Unidas (UNRISD) avana sete orientaes para denir polticas de
reduo da pobreza, as quais so mais abrangentes que das IFI, distanciando-se do
enfoque monetrio. A primeira recomendao est em conformidade com as IFI: a re-
duo da pobreza necessita de crescimento econmico e de uma mudana estrutural
que estimule o emprego produtivo, com a preocupao, entre outras, de absorver a
mo de obra oriunda da agricultura. Outra recomendao a implementao de po-
lticas sociais amplas, destacando que a cobertura social uma das vias mais rpidas
e efetivas de sair da pobreza. A terceira recomendao precisamente a necessidade
42
de lutar contra a desigualdade, considerando que poverty and inequality must be con-
sidered as interconnected parts of the same problem (UNRISD, 2010, p.5).
A desigualdade no est limitada dimenso econmica. Ao contrrio, ela o
produto de todo tipo de discriminao de status, gnero, raa, localizao etc. Esta
considerao justica, segundo esta instituio, realizar polticas diferenciadas para
populaes discriminadas, especialmente, polticas de transferncia de ativos, tal
como terra, e realizar infraestruturas sociais, entre outras aes. Outra colocao
que a reduo da pobreza precisa da ao efetiva do Estado, tanto do ponto de vista
do engajamento oramentrio quanto da competncia da burocracia aos diversos
nveis de governana, sendo isto uma condio para compensar as decincias do
mercado. A quinta colocao trata da dimenso poltica e da necessidade de melho-
rar o funcionamento democrtico das sociedades e facilitar notadamente a expres-
so poltica da populao em situao de pobreza. A sexta colocao a observao
de que no existe uma via nica de sada da pobreza, mas sim, uma diversidade de
vias possveis, utilizando o acmulo de experincias exitosas testadas por diferentes
pases. Enm, a ltima colocao que a reduo da pobreza ainda mais efetiva
quando as polticas econmicas e sociais, as instituies e os compromissos polticos
atuam conjuntamente.
Destaca-se desta concepo do combate pobreza, diferentes elementos teis
para o resto das nossas consideraes. Primeiro, a pobreza sendo um fenmeno
multidimensional, as polticas voltadas para a sua reduo tm automaticamente
um carter sistmico, juntando dimenses econmica, social, poltica, institucional
e administrativa. Cada uma delas se justica, sendo ilusrio considerar que apenas a
dimenso econmica permite resolver situaes endmicas de pobreza.
Em segundo lugar, a reduo da pobreza necessita de um processo experimental
de busca e de adaptao de solues prprias s caractersticas nacionais e regionais
da pobreza e s normas sociais do pas. Cabe observar que o carter experimental
coerente com as orientaes das IFI, e notadamente do Banco Mundial, que vem se
armando cada vez mais, desde o nal dos anos 1990, defendendo a necessidade que
os pases se apropriem das polticas de combate pobreza, quando a apropriao
(Ownership) comea ser considerada como uma condio sine qua non da ecincia
das polticas de reduo da pobreza (Ranot, 2009).
Em terceiro lugar, o combate pobreza precisa de um Estado atuante que no se
contente apenas em facilitar a livre expresso das foras do mercado, mas que atue
como impulsionador e coordenador de aes de transferncias de renda e de riqueza
(ativos produtivos, nanceiros, humanos). Este impulso se realiza mediante o desen-
volvimento da cobertura social e das infraestruturas coletivas, assim como o melho-
43
ramento do acesso da populao aos servios pblicos, a incorporao da fora de
trabalho ativa dentro dos processos produtivos (mercado de trabalho e dispositivos
de produo) e, ainda, o melhoramento do funcionamento poltico e institucional da
sociedade e da burocracia local.
2. Consideraes sobre a pobreza nos territrios rurais e sobre a
ligao entre as polticas de DT e a reduo da pobreza no Brasil
2.1 As caractersticas da pobreza rural no Brasil
Elementos importantes sobre a situao atual da pobreza no Brasil, tanto nos
meios urbano e rural, foram produzidos pelo Censo Demogrco de 2010. Esses
elementos foram apresentados por Mattei (2012) no terceiro captulo a seguir, ao
qual tambm foram identicados os principais determinantes da pobreza no meio
rural brasileiro, sendo eles: (i) a falta de terra; (ii) a falta de capacidades humanas;
(iii) a falta de outras formas de capital; (iv) o acesso e a participao limitados nos
mercados; (v) a privao de renda e de acesso aos servios bsicos; (vi) a falta de
infraestruturas; e (vi) a falta de trabalho. O relatrio aponta tambm a ligao da
pobreza com o processo de industrializao e da urbanizao ocorrido na segunda
metade do sculo XX.
Cabe aqui incrementar que a pobreza no redutvel ao processo de moderni-
zao, mesmo quando o mesmo tenha tido determinante inuncia na expanso
do fenmeno. Como se sabe, a pobreza rural no Brasil bem mais antiga, sendo
sua origem ligada colonizao portuguesa. Poder-se-ia at dizer que a formao
da pobreza rural consubstancial do modelo de colonizao e de desenvolvimen-
to econmico e social do Brasil. A marginalizao da agricultura de sobrevivncia
iniciou-se nos primeiros tempos da colonizao e no teve trgua seno at o incio
da dcada de 1990 com as medidas de previdncia social, seguidas pelas polticas
dirigidas agricultura familiar. Durante mais de quatro sculos o sequestro fundirio
pelas elites, a ausncia de uma legislao salarial no campo e de medidas de pro-
teo dos direitos sociais, a interdio ou enquadramento da ao poltico-sindical,
o afastamento da agricultura familiar dos circuitos comerciais, a falta ou a escassez
de servio de educao e de sade no meio rural zeram com que se desenvol-
vessem mecanismos institucionais de aceitao e reproduo da pobreza no meio
rural (Bonnal e Maluf, no prelo).
Dentre esses mecanismos institucionais, guram as representaes coletivas e
as normas sociais, que justicam a permanncia da pobreza. Essas representaes
podem estar presentes tanto na administrao pblica, nos diferentes nveis de atu-
ao do Estado (federal, estadual e municipal), como tambm nas elites econmicas
44
e sociopolticas
7
. O prprio setor da agricultura familiar no est isento deste tipo de
representao. Essas representaes se traduzem por parte dos pobres pela aceitao
do poder das elites, pela falta de autoestima e, nalmente, pela acomodao sua
situao de pobreza.
Neste quadro, evidencia-se que o desao da reduo da pobreza rural no se li-
mita apenas correo da desigualdade de renda, mas que tambm tem a ver com
a modicao das normas sociais enraizadas no inconsciente coletivo, justicando as
relaes do poder tradicional nos territrios.
2.2 A ligao das polticas de desenvolvimento territorial no Brasil e a reduo
da pobreza rural
Considera-se, como apontado anteriormente, que as polticas de desenvolvimen-
to territorial rural (PRONAT e PTC) atuam sobre a pobreza rural mediante trs meca-
nismos complementares: (i) a concentrao territorial da ao pblica de combate
pobreza mediante os programas setoriais e diferenciados voltados para o enfrenta-
mento de uma ou vrias dimenses da pobreza rural; (ii) a criao de efeitos sinergti-
cos mediante a articulao de programas; e (iii) a ampliao da coeso social e o forta-
lecimento dos mecanismos de solidariedade. Nesta base, observa-se que os diversos
programas que compem as polticas de desenvolvimento territorial, notadamente
o PTC, atendem diversas modalidades da ao pblica voltadas para a reduo da
pobreza.
Tomando em conta a amplitude do PTC, composta de 135 programas, observa-se
que as diferentes dimenses anteriormente assinaladas do combate pobreza so
atendidas de uma maneira ou outra por um ou mais desses programas. A ttulo de ilus-
trao, destacaremos, a seguir, alguns exemplos da abrangncia desses programas.
O Programa Bolsa Famlia (PBF) tem a particularidade de ser ao mesmo tempo
um programa de transferncia de renda e de riqueza ao condicionar a transferncia
de renda aos cuidados das crianas. A condicionalidade da manuteno das crianas
na escola e de cumprimento com as normas de sade (vacinaes) faz com que au-
mentem as oportunidades dessas crianas para se incorporarem na vida econmica,
social e cultural, ampliando assim o capital humano da populao em situao de
pobreza. A condicionalidade introduzida no PBF constituiu uma inovao importante
do Estado brasileiro com respeito s normas internacionais, sendo assim, o PBF, como
tambm o programa Progresa/Oportunidades mexicano, que tambm introduziu a
condicionalidade, foram destacados ao nvel internacional e se tornaram referncias
importantes para a orientao das polticas de controle da pobreza (Bourguignon,
7 Ver sobre este ponto o trabalho de pesquisa de Elisa Reis sobre a percepo das elites (polticos,
burocratas, empresrios, lderes sindicais) sobre a pobreza e as polticas de repartio (Reis, 2005).
45
op.cit.; UNRISD, op.cit., Ranot, op. cit.). A funo de transferncia de renda se encon-
tra fortalecida pela implementao do PBSM, dirigido para a populao em situao
de extrema pobreza. Cabe observar que o PBSM se enquadra dentro da lgica da
eliminao da pobreza absoluta preconizada pelos IFI em pases emergentes
8
.
Para alm do PTC, muitos programas includos nas polticas de desenvolvimen-
to territorial participam ativamente da lgica de distribuio de riqueza: Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), programa nacional de
crdito fundirio (capital, nanciamento), educao no campo, educao ambiental,
capacitao prossional, ATER, os inmeros programas dirigidos para as categorias
sofrendo de uma forma de discriminao: mulheres, jovens, populao indgena, ne-
gra, assim como os programas ligados cidadania (capital humano), programa do
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA) (terra) etc.
No que diz respeito s polticas sociais, diferentes programas do PTC vm comple-
tando os dispositivos mais antigos de previdncia social e de sade, que possuem um
carter universal, tais como, por exemplo, o programa de ateno integral famlia, a
implementao de centros de referncia especializados de Assistncia Social (CREAS),
o programa de assistncia social, tcnica e jurdica s famlias acampadas etc.
Referente ao investimento pblico e acesso ao servio pblico, destacam-se: o
Programa Luz para Todos (acesso energia eltrica), construo de escola no campo
(acesso educao), Proinfo (acesso informao), ou ainda os programas de instala-
o ou modernizao de bibliotecas pblicas (acesso cultura).
No registro da incorporao dos ativos dentro de um processo produtivo, ou pelo
menos do fortalecimento das atividades econmicas, podem ser mencionados, entre
outros, os programas: Aquisio de Alimentos (PAA), Biodiesel, Arranjos Produtivos Lo-
cais (APL) e tambm o PRONAT, mediante projetos coletivos produtivos ou comerciais.
Com respeito ao melhoramento do funcionamento poltico e institucional da so-
ciedade no meio rural, destacam-se os Programas PRONAT e PTC mediante as suas
institucionalidades prprias (colegiados, CEDRSA, CONDRAF), e tambm mediante o
reconhecimento e a integrao das organizaes da sociedade civil. No plano estrita-
mente poltico, destaca-se, tambm, a oportunidade ofertada pelas novas instituies
territoriais (colegiados) para escapar ou, pelos menos, limitar o poder das oligarquias
locais em zonas onde a expresso do poder patrimonial seja ainda expressiva.
8 Esta similitude com as injunes internacionais se estende at o emprego da linha de pobreza, uma vez
que ela (70 reais por pessoa e por ms) corresponde, aproximadamente, ao limite de 1,25 dlar dirio, geralmente
utilizado pelas instituies internacionais.
46
Esta rpida reviso deixa claro que muitos programas que participam do PRONAT e
do PTC tm a ver com o combate pobreza rural, mas isto no signica que eles contri-
buram efetivamente para reduz-la. Estima-se que o efeito dessas polticas encontre-se
amplamente dependente de diferentes fatores, especialmente de: (i) a maneira como
se ajustam os instrumentos de polticas pblicas mobilizados com respeito expresso
da pobreza do territrio; (ii) as modalidades de coordenao e articulao das polticas
para criar efeitos sinergticos capazes de combater as diversas dimenses da pobreza; e
(iii) criar instituies e mecanismos duradouros de preveno da pobreza.
3. Observaes referentes ao estudo dos efeitos dos programas
de desenvolvimento territorial sobre a pobreza em meio rural
No evidentemente o propsito deste texto em elaborar um manual para o estu-
do sobre a reduo da pobreza pelo PRONAF e o PTC o que ultrapassaria as compe-
tncias do autor mas, apenas identicar algumas referncias metodolgicas de inte-
resse sobre o assunto, a partir dos temas mencionados ao nal da parte precedente.
3.1 A anlise da pobreza nos territrios
Considerando o carter multidimensional da pobreza, h um desao particular em
identicar as formas contemporneas da pobreza existente nos territrios rurais e como
elas se relacionam positivamente ou negativamente com respeito s aes desenvol-
vidas no quadro dos programas de desenvolvimento territorial. Ou seja, as perguntas
levantadas aqui tm a ver com a diversidade da pobreza rural e a maneira como elas so
combatidas ou incentivadas pelas aes de desenvolvimento territorial.
Cabe, em primeiro lugar, sublinhar que para analisar as caractersticas da pobreza
nos territrios rurais a partir dos dados estatsticos necessitar-se-ia de uma informao
desagregada por famlia, considerando as diversas dimenses da pobreza. A infor-
mao agregada por territrio, mediante ndices tais como o IDH, certamente til,
porm, o seu uso limitado. O seu principal interesse reside na comparao das situ-
aes de bem-estar (como descrito anteriormente) entre territrios e entre os muni-
cpios conformando cada territrio, considerando que o IDH tambm calculado ao
nvel municipal. Mas, o IDH muito dicilmente permite avaliar a evoluo da situao
de pobreza dentro do municpio em curto prazo (um ano) ou em mdio prazo (cinco
anos) uma vez que, dentre os elementos compondo este ndice (renda, educao e
esperana de vida), dois deles (educao e esperana de vida) teriam dicilmente
variaes signicativas em perodos de tempo inferiores a cinco anos. Contudo, como
j apontado, o IDH muito til para comparar as situaes dos municpios que com-
pem os territrios rurais, facilitando a rpida identicao daqueles com situao
social precria.
47
Com a nalidade de caracterizar a diversidade das situaes de pobreza rural e suas
relaes com as aes de desenvolvimento territorial, sugere-se atuar em quatro fases
distintas. A primeira fase consistiria em identicar os municpios com situaes de bem
estar precrio a partir da informao do IDH municipal, assim como, informaes geo-
grcas e econmicas complementares (demograa, pluviometria, estradas, centros ur-
banos, produes agropecurias, produo industrial etc.). Na segunda fase, se escolhe-
riam as situaes municipais a analisar, tomando em conta a diversidade das dimenses
da pobreza. Durante a terceira, recorrer-se-ia a informantes qualicados (secretrios do
desenvolvimento social, professores rurais, agentes da assistncia social, membros de
movimentos sociais e religiosos etc.) para escolher dentro de cada municpio da amos-
tragem famlias rurais selecionadas, privilegiando tambm o critrio da diversidade das
dimenses da pobreza. As atividades da ltima fase seriam voltadas realizao de en-
trevistas pormenorizadas, tentando: caracterizar a situao familiar, identicar as causas
das diculdades, construir a trajetria de vida e identicar as interferncias das aes
dos programas territoriais. O estudo realizado por Tecchio e Cazella (2012), apresentado
no primeiro captulo do segundo volume, oferece uma excelente ilustrao desta ma-
neira de se aproximar da questo da pobreza ao nvel territorial.
A localizao da pobreza pode corresponder a uma dinmica complexa de mar-
ginalizao socioespacial que necessite de uma anlise aprofundada para entender o
processo de concentrao espacial e a construo de fronteiras socioterritoriais. Esses
fenmenos so particularmente estudados pelos gegrafos sociais que se interes-
sam pelos eets de lieu (efeitos do lugar) da pobreza e da excluso social, partindo do
postulado da consubstancialidade do social e do territorial, ou seja, de que a organi-
zao social no pode ser separada, isolada do espao ou do lugar onde se localiza
(Selimanovski, 2009). Esta relao entre organizao social e lugar se fundamenta no
postulado, enunciado por Pierre Bourdieu, de que a posio dominante ou dominada
dos grupos dentro de uma sociedade conformada por efeitos de lugar subordina-
dos qualidade das estruturas e das dinmicas do espao geogrco assim como das
representaes (Bourdieu, 1993, citado por Selimanovski, ibid). A ideia defendida aqui
que as interaes entre o espao e a sociedade vo muito alm da simples localiza-
o dos fenmenos sociais e que resultam de fatores diversos ligados formao do
poder, dos conitos sociais em torno da ocupao do espao e de processo de mar-
ginalizao. Outra considerao que os efeitos de lugar interagem com as classes
sociais na produo de representaes e de normas sociais que por retroalimentao
exacerbam as relaes sociais e do lugar construo de fronteiras simblicas, ou
no, que delimitam o espao (Selimanovsli, 2008).
Fazemos aqui a hiptese de que esta concepo desenvolvida por gegrafos tra-
balhando essencialmente no meio urbano se aplica no meio rural. De fato, no so
48
raras as situaes no meio rural de concentrao de populao em zonas com fraco
potencial agronmico ou comercial, consecutiva a um processo de desapropriao
das suas terras de origem, recuperada por produtores mais ricos ou por empresas pri-
vadas ou pblicas. Mas, no h dvida de que as representaes e as normas sociais
elaboradas nos lugares de marginalidade no meio rural e no meio urbano so diferen-
tes e especcas. Chama ateno a distino feita por Bourdieu entre o espao social,
englobando o campo das posies sociais, o espao fsico, composto das estruturas
materiais (geogrcas) e o espao social-reicado, designando o espao simblico,
produto das representaes coletivas associadas ao campo das posies sociais e a
materialidade dos lugares (Bourdieu, op.cit., citado por Slimanovski, 2009).
Essas consideraes apresentam certas convergncias com aquelas de gegrafos,
como Santos, sobre os territrios de conitos (Santos, 1996, 2007), Haesbaert sobre
os fenmenos de territorializao, desterritorializao, multiterritorialidade (Haesba-
ert, 2004), ou ainda mais com Di Mo, sobre a construo de territrios a partir da
superposio e das tenses entre espao objetivo e espao subjetivo (Di Mo, 2000).
Esta entrada analtica milita para que se prestem particular ateno aos fenme-
nos de fechamento socioespaciais e de concentrao durvel da pobreza no meio ru-
ral, conformando uma poverty-trap, tanto para identicar a importncia do fenmeno
quanto para identicar algumas de suas causas.
Uma das causas da no ecincia das polticas pblicas sociais reside na ausncia
de atingir a pessoa em situao de pobreza. Esta incapacidade de atingir o alvo um
problema estudado desde os anos 1960 por cientistas europeus e norte-americanos
com o surgimento do Estado-providncia, mas o fenmeno se tornou mais agudo
com a emergncia e a multiplicao das polticas diferenciadas e direcionadas para
um pblico especco. O non-take up
9
(o no aproveitamento) se refere s pessoas
que no utilizam o servio pblico apesar de elas cumprirem com as condies que
limitam o seu acesso. um fenmeno de grande importncia nas sociedades indus-
trializadas dos pases do Norte e faz-se a hiptese de que pode ter certa expresso em
pases emergentes, como o Brasil, na zona rural. Uma das razes desta hiptese a
multiplicao dos instrumentos de polticas pblicas de ndole social durante a ltima
dcada, o que pode acarretar certa confuso por parte dos benecirios e at des-
nimo frente a uma oferta cada vez mais abundante, diversicada e talvez complexa.
Segundo Hamel e Warin, existem trs tipos diferentes de non-take up: (i) o no
conhecimento da oferta pblica; (ii) a no recepo (abandono da demanda, no res-
peito dos procedimentos, no funcionamento dos servios pblicos); e (iii) a ausncia
9 Non-recours em francs.
49
de demanda por diferentes razes, tais como a falta de motivao, estigmatizao,
isolamento etc. (Hamel e Warin, 2010). Os dois primeiros tipos de non-take up podem
relacionar-se com o no funcionamento da administrao pblica ou do prestador de
servio: problema na difuso da informao, circuito de deciso complexo, interfern-
cias de toda ordem impedindo a realizao do servio. A questo mais preocupante
aqui a ausncia de demanda, o que Philippe Warin chama de non-recours par dsin-
trt, ou seja, o no aproveitamento de servio por causa de desinteresse por parte
do beneciado (Warin, 2008). Embora o nvel do non-take up tornar-se s vezes muito
signicativo em pases industrializados
10
, o autor enfatiza a importncia de questionar
a natureza deste fenmeno. Descartando a interpretao neoclssica do comporta-
mento de um consumidor frente a um produto em oferta, ele interpreta o non-take
up como a manifestao de um mal-estar ou mal-viver profundo, ou seja, como a
manifestao de um acontecimento social (fait social), fazendo um paralelo com a
concepo de Hirschman (1970) em torno da desero e de participao que poderia
manifestar uma ausncia de conana com respeito ao pblica. No caso da po-
breza rural nos territrios, tratar-se-ia de identicar a existncia de comportamento
de isolamento, de desconana, principalmente por parte do segmento invisvel da
populao, com respeito aos rgos pblicos.
3.2 A articulao das polticas e seus efeitos sobre a pobreza rural
Os estudos precedentes do OPPA, junto com o IICA (cf. Leite e Delgado, 2011), j
apontaram as caractersticas e particularidades das polticas pblicas de desenvolvi-
mento territorial e deniram elementos de um marco metodolgico para analis-las.
Nos limitaremos, num primeiro tempo, apenas em recuperar algumas dessas refern-
cias para, num segundo tempo, mencionar alguns conceitos e escolhas metodolgi-
cas, completando o marco terico-metodolgico na perspectiva da anlise da relao
entre as polticas pblicas e o combate pobreza rural.
Lembra-se, em primeiro lugar, o carter especco da implementao das polticas
de desenvolvimento territorial no Brasil, encaixada dentro da transio democrtico-
liberal e marcada pela mudana da relao Estado-Sociedade-Territrio. Esta reforma
na maneira de atuar do Estado para utilizar as palavras de Muller (2004) deu lugar a
um processo complexo no qual se evidenciam diferentes dimenses: (i) a territoriali-
zao da governana, caracterizada pela reviso da repartio das responsabilidades
entre os diferentes rgos do executivo nacional; (2) a territorializao das polticas
pblicas, denindo novos arranjos e procedimentos de atuao do Estado nas dife-
rentes escalas do espao nacional; e (iii) a territorializao do desenvolvimento, revi-
10 O ndice de non-take up se dene pela porcentagem dos benecirios que recebem efetivamente uma
prestao com respeito ao nmero total de benecirios (Hamel e Warin, op cit.).
50
sando a organizao espacial das aes pblicas, com o objetivo de reduzir as desi-
gualdades sociais e espaciais (Leite et al., 2008; Bonnal e Kato, 2011).
Este processo se realizou mediante a abertura e a incorporao de atores da so-
ciedade civil dentro do processo de deciso pblica, dando lugar criao de marcos
institucionais inovadores e diversicados (fruns, conselhos, colegiados, redes, articu-
laes etc.) (Leite et al., 2008, Delgado e Leite, 2011), o que evidenciou, entre outras
coisas, a necessidade de adaptar o marco jurdico-normativo (Medeiros e Min Dias,
2011). Para o observador da ao do Estado, esta evoluo nos processos de elabo-
rao das polticas pblicas faz com que seja necessrio mudar o ngulo de anlise,
atribuindo menos ateno atuao direta do governo e uma ateno ampliada ao
processo de co-construo da ao pblica por parte de atores heterogneos. Esta
observao justica a escolha do enfoque cognitivo
11
para analisar as polticas de de-
senvolvimento territorial, o qual confere grande importncia tanto ao processo de
construo de normas, mediante a confrontao das ideias e dos interesses catego-
riais, como no processo de institucionalizao (Bonnal, Delgado e Cazella, 2011). Este
posicionamento metodolgico geral ca vigente para o estudo da relao entre as
polticas de desenvolvimento territorial e a pobreza rural, at porque a preocupao
sobre a reduo da pobreza e da desigualdade social e territorial constituiu um in-
grediente fundamental do debate nacional que levou instaurao das polticas de
desenvolvimento rural territorial.
No quadro da anlise das polticas pblicas, sugerem-se trs entradas analticas
que nos parecem ter particular importncia na anlise da relao entre as polticas
pblicas de Desenvolvimento Territorial (DT) e o combate pobreza: (i) a questo das
instituies e da dependncia do caminho; (ii) a questo da articulao de polticas
pblicas e da governana territorial; e (iii) a questo da intermediao, da traduo e
da anlise dos instrumentos de polticas pblicas, os quais detalham-se a seguir.
O primeiro item trata da capacidade das instituies, entendidas no sentido de
regras formais ou informais, de orientar e estabilizar o comportamento dos indivduos
no tempo. De maneira mais precisa, as instituies so entendidas como as limita-
es que estruturam as interaes polticas, econmicas e sociais (North, 1990), as
quais podem ser formais (regras jurdicas) ou informais (normas sociais). Em ambos
os casos, essas limitaes podem ter um carter obrigatrio, dando lugar a um siste-
ma de castigo quando no respeitadas. O papel das instituies nos fenmenos de
pobreza cada vez mais reconhecido tanto para explicar a situao de poverty-trap,
como para explicar o fraco desempenho de polticas pblicas de reduo da pobreza
em certas regies ou pases. Ao inverso, o fortalecimento institucional reconhecido
11 Ver sobre este ponto: Muller (2000) e Sabatier & Schalger (2000)
51
como uma condio sine qua non para quebrar situaes endmicas de pobreza (Sin-
dzingre, 2006). As instituies so mecanismos que atuam tanto pela permanncia da
pobreza quanto para sada dela.
Uma das caractersticas mais potentes das instituies o seu papel regulador no
tempo, ou seja, sua capacidade de manter estvel uma determinada situao apesar
das mudanas das condies externas, assim como, a sua capacidade de bloquear
ou limitar decises futuras de polticas pblicas. Ambos os fenmenos do lugar a
um processo de dependncia do caminho (path dependency), pelo qual o resultado
da situao acontece somente mediante um processo de crise, justicando uma mu-
dana das regras seguida por um processo de consolidao institucional (Mahoney,
2001). No caso da pobreza, so diversas as instituies que contribuem manuteno
da pobreza. No registro das instituies informais, mencionar-se-o as normas sociais
ligadas legitimao da desigualdade social, poltica e econmica, tratando-se das
normas regulando a prtica do poder (clientelismo, patrimonialismo), das conven-
es de pertencimento a grupos beneciados de respeitabilidade social, das normas
de hierarquia social etc. Do lado das instituies formais, evidenciam-se o papel deter-
minante dos direitos de propriedades, dos mecanismos de acesso aos recursos pro-
dutivos: terra, nanciamento, assim como, dos dispositivos de regulao: legislao
sobre o trabalho, dispositivos de participao das decises polticas etc.
Trabalhos de pesquisa no campo da path dependency mostram a importncia do
processo de consolidao institucional que segue a fase de bifurcao, ou de ruptura
com respeito s antigas instituies que legitimavam a situao anterior. Segundo
Mahoney, esta fase que ele chama de persistncia estrutural (Structural persitence) ne-
cessita para sua existncia de uma produo de novas instituies ou de dispositivos
estruturais (Mahoney, op. cit., Mahoney & Thelen, 2010). O interesse deste enfoque
para o estudo da pobreza no meio rural e a sua relao com as polticas de desenvol-
vimento territorial de apontar a necessidade no somente de criar instituies que
melhorem a repartio da renda e da integrao social, econmica e poltica, mas
tambm, de atuarem na construo de um conjunto complexo de instituies de
diversas ndoles dando permanncia a esta bifurcao histrica no funcionamento
institucional do campo brasileiro, marcado por uma desigualdade endmica.
O segundo item trata da articulao dos atores e da governana territorial. Inmeros
estudos sobre as polticas de desenvolvimento territorial no Brasil, inclusive do OPPA em
parceria com o IICA-Brasil, tm apontado a importncia da coordenao institucional
territorial para garantir a emergncia de projetos coletivos diversicados e de interesse
tanto para os protagonistas como para o desenvolvimento social e econmico do terri-
trio. Tambm esses trabalhos anteriores do OPPA, mostraram as diculdades de juntar
na mesma estrutura executiva, sendo no caso o colegiado territorial, funes to diver-
52
sas como de construir projetos sociais ou produtivos coletivos no quadro do PRONAT e
de articular a implementao de programas setoriais no quadro do PTC.
Talvez, parte dessas diculdades se explique pela diversidade dos processos a car-
go dos colegiados, isto : a negociao, a deliberao e a consulta (articulao). Exis-
tem diferenciais importantes entre essas noes. Segundo C. Halpen, a negociao
seria um processo de deciso, principalmente baseado na representao e na con-
frontao de interesses categoriais ou individuais (em torno de um sistema de produ-
o, de um cultivo, de um objetivo, etc.), enquanto que a deliberao seria um modo
de deciso coletiva baseada na participao, cuja legitimidade depende da presen-
a dos diferentes tipos de atores territoriais. Por sua vez, a consulta ou a articulao
(consertation) corresponderia ao processo de antecipar e/ou de resolver situaes de
conitos nas aes de polticas pblicas ou coletivas (Halpen, 2010).
O interesse dessas denies, a nosso ver, , para alm de apontar as contradi-
es entre esses trs processos de deciso e as diculdades de gerenciamento que
isto pode explicar, de focalizar a ateno sobre duas limitaes que tm a ver com a
capacidade do colegiado de afrontar a questo da pobreza rural. A primeira o peso,
dentro do funcionamento do colegiado, da confrontao de interesse em torno dos
projetos produtivos do territrio, deixando pouco espao questo da pobreza em
si. A segunda que, uma caracterstica dos pobres sua falta de organizao social,
o que faz com que no participem nas instituies deliberativas do territrio e ainda
menos nos processos de articulao, ou seja, de resoluo dos problemas. De fato, os
pobres, sendo institucionalmente invisveis, no so representados nos colegiados.
Nesta instncia de governana, eles so apenas considerados mediante a representa-
o que os outros atores notadamente pblicos tm deles e das suas preocupa-
es e necessidades.
O terceiro item trata dos instrumentos de polticas pblicas. O ponto de partida a
considerao de que os instrumentos e dispositivos de polticas pblicas no so ob-
jetos exclusivamente tcnicos e neutros, voltados para a resoluo de um problema
de sociedade, mas que eles, tambm, carregam valores, baseados numa interpreta-
o da realidade e em concepes precisas referente ao tipo de regulao a imple-
mentar (Lacoumes & Le Gals, 2005). Nesta concepo, os instrumentos constituem
espaos de interlocuo sociopolticos para interpretar a realidade e denir estrat-
gias de ao (Lascoumes, 1993). Assim sendo, considera-se que as relaes de poder
so consubstanciais dos instrumentos de ao pblica (Bonnal et al., 2011) os quais
podem ser interpretados como sendo dispositivos tcnicos e sociais que organizam
relaes sociais especcas entre o poder pblico e seus benecirios em funo das
representaes e das signicaes que eles [os instrumentos] encarnam (Lascoumes
& Le Gals, 2005, ibid.).
53
Para P. Hall (Hall, 1993, citado por Lascoumes & Simard, 2011), a denio dos ins-
trumentos se enquadra dentro da histria institucional do pas, reetindo o processo
de consolidao ou de ruptura, assim como, os processos de aprendizagem. Este autor
considera tambm importante diferenciar as modicaes operadas na organizao
de um determinado conjunto de instrumentos, ou seja, o setting, da introduo de
instrumentos inovadores, o qual correspondendo a um nvel de mudana maior tem
a particularidade de induzir processos de aprendizado mais complexos. Lacoumes &
Simard observam que os instrumentos so produtores de representaes especcas
referentes ao problema sobre o qual atuam e podem at sugerir sistemas explicativos,
apesar de reconhecer que a coerncia e o efeito da justaposio de uma diversidade
de instrumentos so ainda mal conhecidos (Lacoumes & Simard, 2011).
A questo dos instrumentos mobilizados no PRONAT e no PTC nos parece ser um
elemento importante de anlise, uma vez que os objetivos dos programas dessas
polticas, assim como as preocupaes dos pblicos-alvo s vezes so muito distan-
tes da questo da reduo da pobreza rural. Esta observao remete ao alto nvel de
heterogeneidade da categoria sociolgica dos agricultores familiares e da divergncia
dos interesses entre os segmentos socioeconmicos do setor. Os instrumentos de
polticas pblicas atuam de maneira diferenciada segundo os diversos setores, sen-
do alguns deles favorecidos com respeito aos outros. As questes levantadas aqui
so relativas, em primeiro lugar, maneira especca da atuao desses instrumentos
destinados a segmentos especcos dos agricultores familiares e os seus efeitos com-
binados sobre a pobreza rural, tomando em conta que os pobres no participam da
competio poltica para negociaes de instrumentos de interveno pblica.
Recomendaes e sugestes
A este nvel muito preliminar de estudo, uma grande prudncia necessria na
hora das recomendaes e sugestes. Far-se-o dois tipos de observaes: a primeira
relativa caracterizao da pobreza rural dentro dos territrios, enquanto a segunda
se refere s polticas pblicas voltadas para o fomento agricultura familiar, o de-
senvolvimento e a governana territorial, assim como, a relao das mesmas com a
questo do combate pobreza.
Acha-se oportuno chamar a ateno sobre a complexidade da expresso da po-
breza nos territrios rurais. O presente estudo, apresentado nos dois volumes dessa
coletnea, constituir, sem dvida, uma primeira caracterizao deste fenmeno ao
estabelecer um inventrio dos fenmenos em jogo e identicar questes a serem
aprofundadas. Contudo, h necessidade de realizar mais estudos para identicar pre-
cisamente os mecanismos da pobreza rural. A realizao de uma anlise aprofundada
dos mecanismos institucionais de reproduo da pobreza e a sua concentrao espa-
cial (poverty-trap) nos parece necessria. Tratar-se-ia de identicar e desembaraar as
54
causas e os mecanismos da pobreza, que sejam eles prprios ou no da populao
pobre, conferindo uma ateno particular s normas sociais, assim como aos meca-
nismos de marginalizao quando referidos aos segmentos socioeconmicos domi-
nantes dos agricultores familiares.
Esta colocao fundamenta-se na observao de que a agricultura familiar cons-
titui doravante um setor socioeconmico bem delimitado, com um nvel elevado de
autonomia, fazendo objeto de polticas pblicas cada vez mais diversicadas e inte-
gradas. O efeito estruturante dessas polticas sobre as unidades de produo familiar
desigual, induzindo possveis efeitos de marginalizao para as famlias que menos se
beneciam do amparo pblico. esta dinmica social, certamente em pleno desen-
volvimento, que se trataria de entender melhor, caracterizar, acompanhar, para poder
antecipar a construo de respostas adequadas.
Esses estudos, que poderiam ser objeto de pesquisas de mestrado e de douto-
rado, viriam justamente completar estudos de consultoria realizados por coletivos
acadmicos, tal como o presente trabalho, cujo principal interesse desenhar um
panorama geral do fenmeno da pobreza rural num determinado momento.
Referente ao tema das polticas pblicas observa-se que as polticas de desen-
volvimento territorial, PRONAT e PTC, no tm como foco principal o enfrentamento
da pobreza rural. Isto particularmente ntido para o PRONAT, cuja nalidade de
fortalecer a expresso socioeconmica dos agricultores familiares. Mesmo que o PTC
possua um foco nos territrios de menor IDH, ele , antes de tudo, um instrumento
de dinamizao do processo de desenvolvimento. Sendo assim, a reduo da pobre-
za constitui apenas um ingrediente na estratgia de crescimento econmico territo-
rial. Em ambos os casos, a atuao no combate pobreza se d de maneira indireta,
mediante o efeito sistmico das atividades desempenhadas em prol do desenvolvi-
mento social e econmico e da dinamizao da solidariedade entre os membros do
pblico-alvo, limitado aos agricultores familiares.
O objetivo de melhoramento da situao socioeconmica dos agricultores fa-
miliares faz com que esses programas tenham uma influncia sobre a reduo
da pobreza relativa (em distino da pobreza absoluta), ou seja, da reduo da
diferena entre a renda mdia dos agricultores familiares com respeito renda
mdia da populao. O PBSM, de maneira complementar ao PRONAT e ao PTC,
est dirigido ao enfrentamento da pobreza absoluta. Estima-se que essas diferen-
tes posturas dos programas com respeito questo do enfrentamento da pobre-
za devam ser consideradas na hora da anlise dos seus impactos na reduo da
misria no meio rural.
55
Contudo, existe uma relao estreita entre as orientaes internacionais sobre as
polticas de controle da pobreza e as polticas de desenvolvimento territorial imple-
mentadas no Brasil. A rpida reviso da literatura mostra que recomendaes inter-
nacionais referentes s polticas de reduo da pobreza so relativas a trs tipos de
aes: (i) o favorecimento do crescimento econmico; (ii) o melhoramento da distri-
buio de renda e da riqueza; e (iii) o desenvolvimento da integrao social, poltica
e cidad. Essas orientaes so coerentes com as polticas brasileiras de desenvolvi-
mento territorial voltadas para a agricultura familiar, s quais tm como objetivo: (i) a
concentrao de aes pblicas setoriais (social, cultural, econmica e ambiental) e
diferenciadas (especcas aos distintos pblicos-alvo); (ii) a criao de efeitos sinerg-
ticos entre os programas implantados no nvel territorial; e (iii) a ampliao da coeso
social dentro do setor da agricultura familiar.
Contudo, desde o ponto de vista do contedo das polticas de desenvolvimento
territorial, ca claro que a reduo da pobreza relativa necessita de transferncias sig-
nicativas de recursos produtivos para a populao pobre, notadamente no que diz
respeito ao capital produtivo (terra, infraestrutura produtiva, meios de transporte etc.),
nanceiro (crdito), humano (capacitao, formao) etc.
No plano operacional, observa-se que a ligao entre a reduo da pobreza e o
desenvolvimento territorial depende da ecincia do dispositivo de governana terri-
torial. A organizao de um processo de reexo, ao nvel dos territrios e das institui-
es federais e nacionais, nos parece justicada, com vista ao melhoramento do efeito
dos programas de DT sobre a reduo da pobreza, notadamente no que diz respeito:
aos dispositivos institucionais de governana, parceria entre os atores do territrio,
ou ainda, ao acompanhamento da ocupao do espao.
No que tange s instituies de governana, levanta-se a questo da capacidade
das instituies territoriais (os colegiados) de tratarem de temas to diferentes, como
o crescimento econmico territorial, a transferncia de renda, a transferncia de ri-
queza, a ampliao da cidadania, a ampliao do acesso cultura, informao etc.
Parece-nos oportuno de empreender uma reexo em torno das potencialidades e
limitaes dos colegiados territoriais e o interesse de se pensar em modicar a arqui-
tetura institucional territorial, principalmente com respeito questo da diferenciao
(ou no) dos espaos institucionais que so encarregados de um lado de promover
o desenvolvimento econmico e do outro de administrar a transferncia de renda.
A questo da parceria relativa ligao restritiva existente atualmente entre
desenvolvimento territorial e agricultura familiar. Esta estratgia, decidida no nal da
dcada dos anos 1990, se fundamentava na preocupao de legitimao dos agri-
cultores familiares como categoria sociopoltica, numa perspectiva de discriminao
56
positiva para corrigir um processo histrico de excluso. Esta postura em prol dos agri-
cultores familiares coerente com a perspectiva de construo de projetos territoriais
coletivos para atender s necessidades dessa categoria social, no quadro do PRONAT.
Mas, legtimo perguntar se a restrio da reexo econmica apenas categoria da
agricultura familiar seria a opo mais adequada para incentivar o crescimento eco-
nmico territorial e se no seria o caso de abrir os espaos de interlocuo a outros
setores socioeconmicos, tais como: empresrios, comerciantes, grandes produtores
que oferecem solues de transformao, comercializao e valorizao dos produ-
tos da agricultura familiar, assim como na gerao de empregos que contribuem
ampliao e diversicao da matriz econmica do territrio.
Semelhante a interrogao com respeito ocupao do espao do territrio.
Enfocando a anlise somente na agricultura familiar organizada, as situaes de con-
centrao de pobreza rural ligadas ao setor mais fragilizado e desorganizado da so-
ciedade local poderiam se tornar despercebidas. Por outro lado, a institucionalidade
territorial, criada para atender s questes relativas agricultura familiar, pode no
estar adaptada para lidar com os problemas especcos da marginalizao social e
territorial.
Essas duas interrogaes levantam a questo relativa ao posicionamento dos ato-
res da agricultura familiar com respeito aos problemas sociais e econmicos do ter-
ritrio, assim como a capacidade e a legitimidade da sociedade civil com os setores
privado e pblico para lidar com as questes econmicas e sociais do territrio.
57
CAPTULO 2
ELEMENTOS PARA UMA
AGENDA PBLICA DE
ENFRENTAMENTO DA POBREZA
E INCLUSO SOCIOPRODUTIVA
NO MEIO RURAL NA TICA
DO DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL SUSTENTVEL
Introduo
A experincia tem mostrado que a construo e a eccia de uma agenda de
polticas pblicas dependem de que os temas que a integra adquiram legitimidade
social e reconhecimento pelas polticas pblicas correspondentes. Por essa razo,
importante assinalar que a busca ativa por erradicar a pobreza, ao menos em suas ma-
nifestaes mais extremas, tem adquirido aceitao crescente na sociedade brasileira,
ocupando tambm lugar destacado nas polticas pblicas em grande nmero de pa-
ses latino-americanos. J no se questiona o decisivo e insubstituvel papel do Esta-
do quando se trata do enfrentamento da pobreza e promoo do desenvolvimento.
Contudo, sabe-se, hoje, ser igualmente importante o envolvimento de atores sociais
mais diversos, inclusive e, principalmente, os grupos sociais e indivduos a quem se
destinam as aes e polticas pblicas.
A colocao da erradicao da extrema pobreza no topo da agenda pblica no
Brasil e o Plano Brasil Sem Misria (PBSM) da resultante converteram-se em refern-
cia obrigatria no debate sobre pobreza rural. Mais do que isso, o fato de o espao
rural ser aquele onde se observam os mais elevados ndices de incidncia da pobreza
torna a estratgia de enfrentamento da pobreza rural decisiva para o xito do referi-
do plano. Ainda que a compreenso sobre o rural aqui utilizada ultrapasse o mbito
da produo agrcola, no h dvida que os modelos produtivos e o acesso base
de recursos naturais integram o ncleo das estratgias de superao da pobreza no
campo. Essas premissas implicam enfrentar os trs desaos que foram propostos para
Renato S. Maluf
Professor do CPDA/UFRRJ e pesquisador do OPPA

58
debate entre os participantes do V Frum Internacional sobre Desenvolvimento Terri-
torial, organizado pelo Frum de Desenvolvimento Rural do IICA, a saber:
a) articulao do enfrentamento da pobreza rural com o enfrentamento da po-
breza em geral e da desigualdade social no Brasil;
b) avaliao do papel dos modelos produtivos e da promoo da sociobiodiver-
sidade na superao da pobreza rural;
c) construo de capacidades e dispositivos institucionais necessrios.
Tais desaos esto subjacentes ou so abordados explicitamente nas anlises
e proposies contidas no presente captulo, que est dividido em cinco partes. A
primeira delas prope um marco conceitual e analtico para a abordagem dos de-
terminantes da pobreza em geral, e da pobreza rural em particular, bem como das
interfaces entre seu enfrentamento e a promoo do desenvolvimento territorial
sustentvel. A segunda parte completa o marco conceitual, especicamente sobre o
papel e signicado dos processos e polticas de incluso socioprodutivas no desen-
volvimento territorial. Valendo-nos dessas referncias, nas terceira e quarta partes so
analisados os mecanismos e instrumentos de ao voltados para a incluso produtiva
ou que incidam sobre ela previstos no PRONAT e no PTC, incluindo sua articulao
com o recm-lanado Plano Brasil Sem Misria. Na parte nal, apresentam-se os ele-
mentos de uma agenda de polticas pblicas para o enfrentamento da pobreza rural
com base em estratgias de desenvolvimento sustentvel dos territrios, com desta-
que para a dimenso da incluso produtiva.
1. Desenvolvimento, equidade e pobreza rural
Nessa parte so apresentadas as principais referncias conceituais que do supor-
te perspectiva de enfrentar a pobreza rural e promover a incluso socioprodutiva, no
mbito de estratgias de desenvolvimento territorial sustentvel.
1.1 Diversidade, direitos e cidadania
A construo do marco conceitual para analisar a pobreza rural e desenhar es-
tratgias para seu enfrentamento no pode ignorar o contexto de fortes crticas s
teorias e prticas de desenvolvimento cujo tratamento, porm, ultrapassaria os limites
deste captulo. Basta-nos ressaltar alguns componentes desse debate. Desde logo,
subjacentes boa parte das referidas crticas se encontram o reconhecimento e a
valorizao da diversidade, de fato, a noo mais pervasiva nos debates a respeito,
com incidncia, entre outras, sobre a questo da desigualdade social (Maluf, 2000).
Quando tomadas apenas na dimenso quantitativa, a desigualdade social e a cor-
59
respondente diversidade de situaes so entendidas como frutos de iniquidades e
induzem perspectiva da convergncia ou reduo da desigualdade. Isto , da deriva
uma concepo de desenvolvimento que seria equitativa quando supera situaes
de atraso e aproxima os que tm menos dos que tm mais. Essa dimenso costuma
ser medida pela renda monetria, indicador importante, porm, insuciente como
sntese da condio social.
J em seu signicado qualitativo, a diversidade reete o ser diferente em lugar
do ter menos. Vale dizer, a busca por maior equidade, em lugar de reduzir a desi-
gualdade de condies, deve prever e, mesmo, valorizar a diversidade, desse modo,
qualicando o conceito de equidade social. H ao menos quatro fatores de diversida-
de, a saber, as diversidades humana (entre os seres humanos), cultural, institucional e
natural (recursos naturais). Ao incorporar a diversidade no conceito de equidade so-
cial como forma de considerar as diferenas, passa-se a admitir diferentes respostas s
iniquidades, como nas formulaes que falam em distintas trajetrias ou estratgias
para superar a pobreza, por sua vez, redenida em seu signicado e instrumentos de
medida.
O anterior no implica embarcar na onda de certos ps-modernismos que no
deixam espao para proposies universais nesse campo (Idem, 2000). Ao contrrio,
h que combinar a promoo e proteo de direitos universais e o reconhecimento
ou respeito da diversidade, localizando-se a um importante desao para a concei-
tuao de desenvolvimento e a correspondente formatao de polticas pblicas.
Vejamos um exemplo desta que uma relao de mo dupla. A diversidade (tnico-
racial) costuma estar entre os fatores determinantes de desigualdade de renda ou
no acesso a recursos. A adoo de instrumentos universais para compensar a desi-
gualdade, como a transferncia de renda, um meio de assegurar direitos (como o
direito alimentao) que, porm, deve ser ajustado de modo a respeitar a condio
diversa. A implementao do PBM em comunidades indgenas ilustra bastante bem
essa relao.
Em direo anloga vai a recente incorporao das referncias a direitos e cidada-
nia entre aquelas norteadoras do desenvolvimento. Isso se nota at mesmo em tra-
dicionais centros formuladores do desenvolvimentismo com vis econmico, como
o caso da CEPAL, cujos documentos recentes colocam a promoo da cidadania
ao lado da equidade social (reduo da desigualdade), como eixos orientadores do
desenvolvimento. Construo de tecidos sociais, participao social nos assuntos p-
blicos e proteo social seriam partes de um desenvolvimento orientado aos direitos,
com instituies e polticas guiadas pela titularidade dos direitos (CEPAL, 2000).
A adoo do enfoque em direitos nos permite, entre outros, questionar a contra-
posio entre polticas universais e polticas focalizadas, estimulada por organismos
60
internacionais e abraada por vises neoliberais que sustentam a opo pelas ltimas
com o argumento da ecincia no uso de recursos pblicos, porm, no contexto de
sua viso de um Estado mnimo. A experincia brasileira recente recoloca a dicoto-
mia entre os paradigmas da universalizao e da focalizao cuja tenso foi arrefecida,
segundo Fagnani (2011), pelas escolhas polticas dos ltimos anos, especialmente, no
segundo mandato do Governo Lula. Se recorrermos s duas referncias universali-
zao e focalizao de um modo que foge de contraposies enganosas, perfeita-
mente possvel entender as aes focalizadas nos mais pobres dos pobres como uma
discriminao positiva na perspectiva de universalizar direitos. Mais uma vez, o PBF
aparece como um bom exemplo, ainda que aspectos da sua implementao susci-
tem questionamentos desde uma tica rigorosa de direitos humanos
12
.
1.2 Crescimento econmico e pobreza
A dimenso econmica do desenvolvimento costuma ser sobrevalorizada devido
importncia atribuda ao crescimento econmico para a reduo da pobreza, nota-
damente por meio da incluso produtiva dos mais pobres. O crescimento colocado
quase como um requisito para o alcance desse objetivo. Pobreza, no caso, aferida
basicamente pela renda monetria e sua traduo na distribuio da renda, medida
insuciente, notadamente no meio rural, mas no sem importncia. J nos primr-
dios das teorias de desenvolvimento, no auge do desenvolvimentismo assentado na
industrializao, colocava-se a difcil conciliao entre crescimento econmico e re-
duo da desigualdade de renda.
Hirschman (1981) alertava para os efeitos inquos imediatos do crescimento que
envolve escolhas e concentrao de investimentos, ao mesmo tempo em que chama-
va a ateno para os fatores de ordem social e poltica que poderiam contrabalanar
tais efeitos e criariam uma perspectiva de futuro para os setores no imediatamente
beneciados. Essa mesma matriz analtica deu origem a uma noo de desenvolvi-
mento desequilibrado segundo a qual a arte de promover o desenvolvimento re-
quer governantes que administrem as inevitveis oscilaes resultantes de polticas
de crescimento desequilibrado, isto , que contam com a expanso de um elemento
antes do outro e com os efeitos de complementaridade entre eles (Meldolesi,1992).
H vrios estudos e pesquisas que demonstraram ser falsa a premissa de que o
crescimento neutro em relao distribuio de renda. Entre eles, o enfoque no
chamado tringulo da pobreza mostra que a evoluo da pobreza no depende
apenas da taxa de crescimento, mas tambm do nvel de desigualdade e da variao
12 Uma das comisses do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA) produziu um
roteiro de anlise de PBF desde a tica dos direitos humanos (www.presidencia.gov.br/consea).
61
desse nvel ao longo do processo de crescimento. Assim, ganha relevo a redistribui-
o de ativos ao lado da opo por padres igualitrios de crescimento. Em sentido
inverso, uma melhor distribuio de renda favorece o crescimento de modo que o
crescimento da igualdade promove o desenvolvimento.
Remetendo, mais uma vez, experincia recente do Brasil, nota-se que o pas
combinou taxas modestas de crescimento do PIB com reduo da pobreza e da de-
sigualdade
13
. Essa combinao contrasta com mais de trs dcadas de elevada taxa
mdia de crescimento econmico que durou at incio dos anos 1980 da qual re-
sultou uma das sociedades mais desiguais do mundo. A conjugao de crescimento
econmico com reduo da pobreza derivou do uso ativo, desde o primeiro Governo
Lula, de um conjunto variado de instrumentos. Os mais importantes foram a recupe-
rao do valor real do salrio-mnimo e, com ela, dos benefcios da seguridade social
(com forte impacto no meio rural), investimentos pblicos estimulando a gerao
de empregos, amplo programa de transferncia de renda e forte apoio agricultura
familiar. Fundados numa clara opo por polticas anticclicas em face da conjuntura
internacional adversa, tais instrumentos estiveram na base de uma dinmica econ-
mica fortemente assentada no mercado interno e menos inqua.
Houve incluso produtiva por meio do mercado de trabalho formal, com a criao
de 15 milhes de novos empregos formais, entre 2003 e 2010, invertendo a trajet-
ria anterior (Garcia, s/d). No entanto, caractersticas estruturais do mercado de traba-
lho no Brasil limitam a incorporao nessa dinmica virtuosa daqueles mais pobres
e em vulnerabilidade social extrema, principalmente, nas reas urbanas (Campos et
al., 2010). Garcia (s/d) estimou que, mesmo sob crescimento rpido, a economia bra-
sileira absorveria apenas 500 mil pessoas por ano entre aquelas registradas no Cadas-
tro nico para Programas Sociais do Governo Federal. Da a relevncia da criao de
oportunidades de trabalho de modo geral, como se vericou nas pequenas e mdias
localidades no interior do pas e no seio da agricultura familiar.
Essa constatao levou Campos et al. (2010) a contrastarem o que se passou nas
reas urbanas com o avano ocorrido nas reas rurais, devido ao fortalecimento da
agricultura familiar resultante da articulao de polticas envolvendo 52 aes dife-
rentes. Dentre elas, destacam-se a expanso do PRONAF, a criao do Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA) e a lei que obriga que 30% da merenda escolar seja
adquirida de produtores da agricultura familiar. Segundo os autores, no houve nada
equivalente e muito menos proporcional para as reas urbanas do pas.
13 Esse feito, que tambm se vericou em outros pases da regio, to mais importante quando se lembra
que o par dinamismo econmico e crescente equidade foi a caixa vazia (casillero vaco) da matriz com a qual
Fanjzylber (1989) retratou um largo perodo da histria dos pases da Amrica Latina na segunda metade do
sculo XX.
62
As observaes anteriores tm sentido anlogas s implicaes do tringulo da
pobreza j mencionado, segundo o qual, em no se alterando os fatores geradores ou
mantenedores da desigualdade, maior a dependncia do crescimento econmico
para que sigam melhorando as condies sociais. Igualmente importante, sob esse
padro, as melhorias no vo muito alm de ganhos sociais incrementais como sub-
produto do crescimento
14
. O meio rural onde melhor se aplicam essas observaes,
j que nele se localiza o fator de iniquidade social mais evidente e historicamente
relevante no Brasil que a elevada concentrao da propriedade da terra. A combi-
nao desenvolvimento agrcola e elevada concentrao fundiria torna obrigatrio
abordar a questo agrria para tratar de pobreza rural e incluso produtiva dos mais
pobres. A restrio no acesso aos recursos naturais, com destaque para a terra, se
destaca entre os limitantes da incluso de famlias rurais agricultoras, extrativistas e
pescadoras.
1.3 Efcincia econmica e equidade social no meio rural
Indo mais fundo na relao entre crescimento econmico e pobreza ou desigual-
dade social chega-se ao conhecido dilema ecincia econmica versus equidade so-
cial. Esse dilema , a rigor, negado pela teoria econmica padro cujos modelos se
concentram no uso eciente dos recursos produtivos independente dos resultados
sociais dele advindos. Em lugar de neg-lo, h que enfrentar o dilema desdobrando
a relao entre ecincia e equidade em trs planos. O plano micro corresponde s
unidades produtivas e mercados especcos e onde se assenta a ecincia econ-
mica e se processa a concorrncia. Ecincia econmica, nesse plano, traduz-se em
aumentos na produtividade visando reduzir a necessidade de fora de trabalho e os
custos, ao passo que mecanismos excludentes de mercado (como pode ser a prpria
concorrncia) comprometem a permanncia na atividade das unidades econmicas
menos ecientes
15
.
No caso da agricultura, esse processo tem tambm uma expresso no plano inter-
medirio (meso) dos territrios pela importncia da dotao de recursos naturais e
da interao entre as unidades familiares rurais em mbito territorial. Por m, no plano
macro, as escolhas de polticas pblicas e a adequao dos respectivos instrumentos,
especialmente nas reas de crdito e de regulao dos mercados, podem reforar
14 No demais lembrar que, nesse padro, os programas pblicos podem conseguir que as pessoas
passem da condio de extrema pobreza para a de vulnerveis, com o risco de elas retornarem condio
anterior caso reduza o crescimento. Processo anlogo pode ser descrito em termos da passagem da condio
de insegurana alimentar grave para a de moderada ou leve, na gradao estabelecida pela EBIA. De fato, so
medidas distintas sobre o mesmo segmento social.
15 Registra-se ser discutvel a concepo de ecincia que a toma como sinnimo de menor custo e,
presume-se, menor preo do produto nal, questo que deixaremos de lado.
63
dinmicas excludentes se concebidas com o propsito, equivocado, de tratar igual-
mente agentes, de fato, desiguais em suas condies de produo e competio. Vale
dizer, as polticas podem contrarrestar as dinmicas excludentes tratando desigual-
mente os desiguais.
Para o meio urbano se admite, em princpio, a existncia de emprego ou atividade
alternativa para trabalhadores tornados supruos numa atividade que se moderniza
ou desempregados de empresas deslocadas pela concorrncia. J no meio rural essas
possibilidades so bastante limitadas, residindo a uma das causas do xodo para as
cidades. Denominei de armadilha da modernizao caracterstica desse processo
que compromete a reproduo da agricultura familiar como categoria social, enquan-
to promove a ascenso econmica de uma parcela dos seus membros (Maluf, 2000).
A modernizao agrcola assentada na busca de maior ecincia por produto, in-
variavelmente, implica especializao produtiva e maior escala de produo de cada
unidade produtiva, tornando supruo um grande nmero de agricultores ou fam-
lias rurais, nmero que pode ser atenuado num contexto de elevado crescimento da
demanda pelo produto respectivo. Alm da excluso de uma parcela dos agricultores,
no demais lembrar que aqueles que permanecem na atividade, sendo mais espe-
cializados, estaro mais expostos aos riscos das utuaes dos mercados singulares
dos produtos, risco atenuado pela diversicao produtiva do modelo de agricultura
familiar aqui considerado como mais adequado.
O ingresso do agricultor em outro produto ou mercado possvel, porm, limi-
tado ao leque de alternativas de diversicao existentes num dado contexto socio-
espacial. O emprego de membros da famlia fora da prpria unidade familiar ou em
atividades no agrcolas uma resposta comum para assegurar a renda familiar, como
explicado pelo enfoque da pluriatividade das famlias rurais. Contudo, mesmo recor-
rendo a outros empregos ou atividades, e considerando a permanncia de famlias
com domiclio rural, as estatsticas populacionais e econmicas demonstram que uni-
dades familiares agrcolas so tornadas supruas e desaparecem como tal na medi-
da em que aumenta a ecincia de parcela minoritria delas. A ecincia econmica
(dos agentes), cuja legitimao social buscada na reduo dos custos de produo
e dos preos nais dos produtos por meio da competio, compromete a equidade
social ao reduzir as possibilidades de reproduo do grupo social que estava na ori-
gem desses produtos. Adiante extrairemos algumas implicaes desse argumento
com repercusses na questo da incluso produtiva no meio rural.
1.4 Enfoques de pobreza
Vai alm das pretenses desse texto revisar a ampla literatura sobre os enfoques
de pobreza, medidas e estratgias de enfrentamento. Uma boa resenha encontra-se
64
em Stewart et al. (2007), que identicam quatro abordagens para denir e medir a
pobreza. O primeiro e mais comum deles o enfoque monetrio, que dene pobreza
como insucincia de consumo (ou renda) em relao a uma dada linha de pobreza.
Embora tenha se beneciado de importantes desenvolvimentos metodolgicos, mui-
ta controvrsia existe sobre a pobreza monetria. A renda no indicador suciente
e nem se confunde com bem-estar. O estabelecimento de uma linha de pobreza mo-
netria para diferenciar os pobres dos no pobres sempre comporta algum grau de
arbitrariedade. O enfoque monetrio, assim como outros, defronta-se com a questo
da unidade de referncia mais apropriada (indivduos ou famlias-domiclios) e com
problemas por agregar dimenses distintas.
Sem desconhecer a amplitude das controvrsias sobre a conceituao conven-
cional de pobreza e o uso de indicadores monetrios, cabe uma observao sobre a
considerao conjunta das dimenses relativa e absoluta da pobreza. Como se sabe,
a pobreza relativa constitui uma dimenso da desigualdade social, relaciona pobre-
za com iniquidade e requer medidas contextualizadas, a comear pela prpria linha
de pobreza. A linha de pobreza remete pobreza absoluta e antiga discusso so-
bre o mnimo de subsistncia ou as chamadas necessidades bsicas. H indicadores
consagrados para aferir a satisfao dessas necessidades, porm, eles so igualmente
demandantes de contextualizao. Menos valorizado o papel da condio absoluta
dos pobres entre os determinantes das possibilidades de superar essa condio.
O segundo enfoque abordado por Stewart et al. (Idem) o hoje bastante difundi-
do enfoque nas capacidades humanas lanado por Amartya Sen, no qual os recursos
monetrios cam limitados ao seu papel instrumental. Denindo pobreza como pri-
vao de capacidade quer dizer, inadequao em lugar de insucincia (de renda)
Sen chega conceituao de desenvolvimento como expanso das capacidades das
pessoas disporem de vrias combinaes de modos de existncia (de ser e de fazer)
16
.
No cerne do argumento encontram-se as diferenas fundamentais (incontornveis)
entre os indivduos a j referida diversidade humana que obrigam um enfoque
centrado na liberdade de escolher conferida pelas capacidades, mais do que na igual-
dade entre os seres humanos.
A liberdade de escolher e no a posse de uma cesta de bens seria o campo mais
adequado de avaliao dos resultados do desenvolvimento. de notar a importante
inverso da retrica utilitarista habitual em favor de uma tica dos direitos promovida
16 Koo & Perkins (1995) propuseram ampliar o uso da noo para capacidade social (social capability)
denida como o conjunto de instituies e recursos humanos que permitem a certas naes se desenvolverem
mais rpido que outras. Evans (2002) vai mais alm nessa direo ao sustentar que o poder de mercado ou
a centralizao do poder sobre os uxos culturais constituem restries liberdade mais importantes que as
destacadas por Sen, requerendo estratgias institucionais para favorecer as capacidades coletivas.
65
por Sen, ao atribuir valor intrnseco liberdade independente do seu valor instru-
mental. De todo modo, cabe mencionar os cinco tipos de liberdades instrumentais
ressaltados pelo autor, a saber: (a) liberdades polticas; (b) facilidades econmicas; (c)
oportunidades sociais; (d) garantias de transparncia; (e) segurana protetora.
No sero aqui reproduzidas as vrias observaes feitas por Stewart et al. (Idem)
e por muitos outros comentaristas sobre a inuente abordagem proposta por Sen.
Vrias delas se referem s diculdades de operacionalizar a riqueza conceitual do en-
foque nas capacidades, alm de enfrentar desaos similares aos do enfoque monet-
rio. Como seria de esperar, o popular IDH desenvolvido pelo PNUD com base nesse
enfoque no escapa das limitaes de mensurao, por maior que tenha sido sua
contribuio para a conceituao e medida do desenvolvimento. A propsito, cabe
reproduzir aqui o alerta feito em outro texto (Maluf, 2000) sobre a noo de desenvol-
vimento humano no ser plenamente intercambivel com a anterior e mais tradicio-
nal noo de desenvolvimento social. Ao contrrio, coloca-se o desao de combinar
o movimento analtico de baixo para cima centrado no desenvolvimento humano,
com o enfoque de cima para baixo no desenvolvimento social, no qual ganham ade-
quada considerao a equidade (ou iniquidade) entre os grupos sociais, a heteroge-
neidade entre eles e a prpria ao coletiva. Esse alerta ainda mais importante quan-
do se trata do meio rural, como j antecipado nesse documento e retomado adiante.
O terceiro enfoque mencionado por Stewart et al. (2007) o da excluso social de-
senvolvido nos pases industrializados para descrever os processos de marginalizao
e privao que podem emergir em pases ricos com abrangente proviso de bem-
estar. Ele reete a compreenso da pobreza como um fato e como um sentimento
de excluso (por exemplo, dos atributos da cidadania) implicando recurso comple-
mentar a indicadores objetivos e subjetivos. Mais do que nos enfoques anteriores, a
perspectiva social central (nfase em grupos sociais), ganhando relevo a anlise das
dinmicas ou mecanismos promotores de excluso social e, consequentemente, os
sistemas de proteo e promoo social.
Como lembram as autoras, a multidimensionalidade uma caracterstica intrnse-
ca a esse enfoque. No caso, a concepo multidimensional da pobreza implica combi-
nar as abordagens objetiva (bateria de indicadores materiais sobre necessidades no
satisfeitas, incluindo elementos no monetrios) e subjetiva (carncias sentidas pela
populao considerada pobre)
17
. Esse enfoque contribuiu tambm para incorporar
na conceituao de pobreza a diculdade de acesso a bens e servios, avaliada em
relao ao nvel mdio de bem-estar e no por um nvel mnimo de sobrevivncia,
17 Claro que se pode correlacionar esse enfoque com o anterior das capacidades humanas que trata dos
indivduos levarem uma vida que tm razo para valorizar.
66
sendo sua superao buscada sob a referncia da coeso social (integrao). Pode-se
dizer que a excluso social caracteriza a negao ou o desrespeito a direitos sociais
(ou direitos associados cidadania) sem recorrer, diretamente, dimenso econmica
da pobreza
18
.
O enfoque da excluso social separa-se do enfoque liberal (pobreza como um fe-
nmeno individual) ao buscar as causas da pobreza no funcionamento social e res-
saltar o efeito poderoso da ruptura dos laos sociais para a profundidade, dinmica e
irreversibilidade da pobreza. Quatro sistemas de integrao ou de pertencimento so
destacados: sistema democrtico e jurdico; mercado de trabalho; sistema de seguri-
dade e proteo social; famlia e comunidade. Se nos pases desenvolvidos o mercado
de trabalho colocado como principal instrumento de integrao, nos pases em
desenvolvimento outros devem ser acrescidos, particularmente, no caso da pobreza
rural, o familiar e comunitrio (de fato, territorial).
Stewart et al. (Idem) colocam como quarto enfoque de pobreza os mtodos par-
ticipativos que pretendem evitar a alegada imposio externa de valores e medidas
atribuda aos demais enfoques, por meio do envolvimento direto das pessoas na con-
ceituao e medida da sua prpria condio de pobres. Na origem desses mtodos
esteve a chamada avaliao rural participativa denida como uma famlia crescente
de abordagens e mtodos que permitem as pessoas do local compartilharem, for-
talecerem e analisarem seu conhecimento da vida e das condies para planejar e
agir (Chambers, 1994 apud Stewart et al., 2007). A heterogeneidade no interior das
comunidades e sua inuncia na capacidade de se fazer ouvir apontada como um
problema fundamental, ao que se acrescenta o fato de a avaliao ser conduzida pe-
las prprias pessoas para anlise por externos comunidade e a seletividade devida
presso por concluses polticas relevantes.
A escolha entre os enfoques reete perspectivas diferentes sobre o que constitui
uma vida boa (ou o bem viver inscrito nas leis de alguns pases andinos) e uma so-
ciedade justa, alm de depender da disponibilidade de dados. Essa escolha tambm
determina a nfase em determinados tipos de polticas pblicas. No menos impor-
tante vericar se a aplicao dos diferentes mtodos chega, grosso modo, s mes-
mas pessoas denidas como pobres. As autoras concluem que h pouca consistncia
tcnica entre as diferentes medidas nos pases, a ponto de baixos nveis de pobreza
numa medida serem compatveis com elevados nveis de pobreza em outra, num
mesmo pas. Um exemplo disso, com ocorrncia no incomum, um pas apresentar
baixo IDH em relao ao indicador de pobreza monetria. O Brasil e boa parte dos
pases latino-americanos apresentam esse tipo de disparidade.
18 O Conselho da Europa, em deliberao de 1994, deniu os excludos como ... grupos inteiros de pessoas
parcial ou totalmente fora do campo de aplicao efetiva dos direitos do homem.
67
Por m, a perspectiva de aplicar os quatro enfoques numa pesquisa que analisa
as interfaces entre as polticas de desenvolvimento territorial e o enfrentamento da
pobreza rural, partiria do suposto de que, em princpio, qualquer um deles aplicvel
em escala territorial, nos limites da disponibilidade de informaes, principalmente,
dados estatsticos; supe-se que informaes de outra ordem so possveis de obter
por coleta direta (entrevistas, trabalhos analticos, documentos etc.). Alm da dispo-
nibilidade de dados, a escolha do enfoque pode reetir distintas concepes sobre
o que ser pobre (ou no pobre), sendo recomendvel algum tipo de combinao
entre os enfoques de modo a dar conta da multidimensionalidade da pobreza. Bon-
nal (2012), no primeiro captulo desse volume, parte de concepo semelhante para
sugerir diversos instrumentos para aferir as manifestaes de pobreza nos territrios
rurais. Imagina-se que o mtodo mais adequado seria o de uma combinao de enfo-
ques e dos instrumentos correspondentes que faa sentido e seja aplicvel aos vrios
territrios estudados.
2. Pobreza rural no Brasil
Conforme antecipado na introduo, nesse tpico faremos uso extensivo da
sistematizao que consta em Maluf e Mattei (2011) dos debates durante o V Frum
promovido pelo IICA sobre os determinantes e a dimenso da pobreza rural com
vistas ao seu enfrentamento baseado num desenvolvimento territorial sustentvel.
Observa-se, desde logo, que os debates trataram de inserir a pobreza rural no
universo de anlise mais amplo abrangendo o conjunto da sociedade brasileira,
bem como incorporaram as vrias dimenses envolvidas na condio de ser pobre.
Como mencionado nas partes anteriores, a pobreza multifacetada, sendo bastante
heterogneo o universo daqueles considerados pobres numa dada sociedade.
Os debates ocorridos no V Frum salientaram os fatores de excluso social e de
negao dos direitos coletivos dos cidados, alm da destruio dos recursos naturais
resultante do atual modelo de desenvolvimento que gera muita riqueza e limita
as solues para o problema da pobreza. Desse modo, refora-se a conexo entre
pobreza e direitos humanos, de forma que muito contribuiria a transformao dos
territrios rurais em espaos de cidadania e de promoo da justia social. Para tanto,
seria necessria a relocalizao ou reterritorializao do poder poltico, conferindo
protagonismo aos atores e espaos locais, bem como a redenio do prprio papel
dos rgos de Estado.
Deste modo, o debate sobre o enfrentamento da pobreza no caria refm do
iderio monetrio que, como visto, unidimensional e induz ao uso indevido de
parmetros homogneos. Ao contrrio, dado o estgio de cada sociedade em
particular, haveria que tomar em conta as vrias dimenses envolvidas na condio
68
de pobreza e sua evoluo, identicando as polticas pblicas de carter universal
voltadas a garantir a oferta de bens e servios de qualidade para toda a populao.
Assim, a pobreza rural se dene em termos do nvel insuciente de rendimento, da
falta de acesso a bens e servios e da negao de direitos elementares, agravada pela
indiferena da sociedade que tem contribudo para ampliar o processo de excluso
social. Como se sabe, a pobreza rural no Brasil , em alguma medida, tributria do
rpido processo de industrializao e de urbanizao do pas, que comportava a
contradio de promover grande expanso da produo econmica com danosos
resultados sociais, especialmente, os elevados ndices de pobreza. Esse modelo de
desenvolvimento institucionalizou a pobreza rural atravs de mecanismos, como a
concentrao fundiria, o uso intensivo de tecnologias modernas que desempregam,
relaes precrias de trabalho e a urbanizao acelerada que esvazia o meio rural.
Vrios outros determinantes histricos da pobreza rural no Brasil so costumeiramente
mencionados pelos estudiosos do tema, tais como restries no acesso terra,
limitaes da educao oferecida, diculdades no acesso e participao nos mercados,
privaes de acesso a servios bsicos e decincias de infraestrutura em vrias reas.
Na parte anterior vimos que possvel chegar a nmeros divergentes sobre a
dimenso da pobreza em funo da abordagem adotada e das fontes de informaes
utilizadas. No mbito global, dados do Banco Mundial para 2007 indicavam mais de
800 milhes de pessoas pobres em reas rurais, tomando como linha de pobreza
o patamar de US$ 1/hab/dia. Isso signica que mais de 50% da populao rural do
planeta caracterizada como pobre, com incidncia muito maior no Continente
Africano.
No Brasil, informaes extradas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD/IBGE) revelam que, em 2009, para uma populao rural total de 30,7 milhes
de pessoas, 16,5 milhes de pessoas (54% do total) foram classicadas como pobres
(renda familiar per capita mensal de at salrio-mnimo). Destas, 8,1 milhes de
pessoas so classicadas como extremamente pobres (renda familiar per capita
mensal de at salrio-mnimo). A elevada concentrao espacial da pobreza no
Brasil se evidencia no fato de que viviam na regio Nordeste do pas 53% dos pobres
rurais, e 70% das pessoas extremamente pobres. Somando as regies Nordeste e
Norte chega-se a 66% do total de pessoas pobres domiciliadas no meio rural, e 81%
dos extremamente pobres. Alagoas a unidade da federao com o maior nmero
de pobres, seguida pelo estado do Maranho.
Os indicadores acima so impactantes naquilo que a pobreza medida pela renda
pode expressar, porm, j foi observado ser problemtico o uso de uma linha de
pobreza homognea para todo o pas com base na renda monetria per capita. O
69
custo de vida no homogneo nas diversas regies, portanto, pessoas com uma
mesma renda monetria podem convert-las em cestas de bens distintas. Acrescente-
se que insucincias na imputao de valores monetrios referentes produo
para autoconsumo e habitao no meio rural podem subestimar a renda monetria
atribuda s famlias rurais. Mais importante, mesmo logrando aperfeioamentos
metodolgicos na sua aferio, a renda monetria deixou, h tempos, de ser
considerada um indicador suciente de pobreza (urbana e rural). Consideradas todas
essas ressalvas, nos debates durante o V Frum, concluiu-se que os domiclios rurais
extremamente pobres tm uma grande dependncia dos programas de transferncia
de renda, porm, esses programas no so sucientes para retirar as pessoas da
condio de pobreza em que se encontram.
Para alm dos dados de renda monetria, os mais variados indicadores revelam uma
situao ainda dramtica das condies de vida de parcela importante da populao
rural, principalmente, nas regies Norte e Nordeste do pas. Adiante veremos que o
PBSM estima que dos 16,2 milhes de brasileiros em extrema pobreza que o programa
pretende atingir, 7,2 milhes se encontram na rea rural, 66% deles no Nordeste e 20%
no Norte, raticando a elevada concentrao espacial da pobreza no Brasil.
Vale dizer, o pas ainda tem um contingente signicativo de sua populao rural
vivendo em extrema pobreza, apesar do processo em curso de reduo da pobreza
em geral, e da pobreza rural em particular, com mais fora a partir da primeira dcada
do sculo XXI. Nota-se que a experincia brasileira de reduo da pobreza demonstra
que ela no deve ser atribuda a um nico fator, nem mesmo ao crescimento
econmico buscado ativamente pelas polticas pblicas nesse perodo. Sem dvida
que o crescimento parte importante da explicao da expanso do emprego formal
e das oportunidades de trabalho em geral, mas a isso deve-se agregar a valorizao
do salrio-mnimo, o fortalecimento de vrias polticas de apoio aos agricultores
familiares e a ampliao dos programas de transferncia de renda.
Especialmente importante para a reduo da pobreza rural foi a instituio da
previdncia rural no incio da dcada de 1990 e a recente recomposio do valor
dos benefcios pagos, acompanhando o salrio-mnimo, cujo impacto anterior e
mais amplo que o do PBF, sem com isto subestimar a importncia deste ltimo. Alm
daqueles voltados para o trabalho e a renda, mencionem-se os programas promotores
do acesso energia eltrica e gua no meio rural.
2.1 Pobreza rural e desenvolvimento territorial sustentvel
Para nalizar a apresentao das referncias conceituais, resta articular o enfren-
tamento da pobreza e os processos de incluso socioprodutiva com a perspectiva
70
do desenvolvimento territorial sustentvel, que constitui o foco central do projeto ao
qual se vincula a consultoria. O prprio OPPA, responsvel pelo estudo apresentado
nesses dois volumes, desenvolveu extensa pesquisa sobre o tema e suas implicaes
em termos de polticas pblicas, cujos resultados se encontram em publicao orga-
nizada por Leite e Delgado (2011). Iniciaremos, aqui, recuperando a evoluo anal-
tica que levou superao da ideia de regio como uma noo mais concreta, uma
unidade espacial delimitada por critrios fsicos, na direo da noo mais abstrata
de regio como uma construo. Dela decorrem as abordagens territoriais nas quais
os territrios so vistos como construes sociais multifacetadas envolvendo, em sua
caracterizao e delimitao, critrios sociolgicos, culturais, econmicos e fsicos ou
naturais (dotao de recursos naturais).
As abordagens territoriais redundam em anlises multiescalares que contribuem,
ademais, para identicar o plano mais adequado de tratamento dos fenmenos e
processos em questo. Bonnal et al. (2011), nesse aspecto, concluem ser o territrio a
escala estratgica para promover o reequilbrio socioeconmico, onde entra o tema
da pobreza e desigualdade, bem como para a gesto do meio ambiente, a construo
de capacidade concorrencial e reforma da governana.
Conforme desenvolvido em Cazella et al. (2009), territrio uma noo polissmi-
ca que, ao mesmo tempo, remete a uma ideia e a um objeto. Como instrumento de
anlise, os territrios so considerados como espaos construdos cuja identicao
(e delimitao) se baseia nas dinmicas territoriais e nos projetos dos atores sociais
neles presentes
19
. Como instrumento de pesquisa e interveno, os territrios apa-
recem como objeto ao qual corresponde uma delimitao espacial. As proposies
de estratgias e os programas de desenvolvimento territorial sustentvel devem ser
capazes de contemplar ambos os signicados da noo de territrio, de modo a que
a delimitao das reas de interveno no descuide das construes sociais ou terri-
torialidades que nelas se manifestam.
H um importante contedo identitrio na conformao dos territrios e regi-
es. No dizer de especialistas, a ideia de regio se expressa ou se constri quando
h agentes porta-vozes que falam em nome dela e expressam caracterstica(s) que
a delimita(m) espacialmente. Delgado e Leite (2011) colocam como requisito para o
protagonismo social nos territrios que os atores sejam portadores de ideias e de
propostas de desenvolvimento rural que os uniquem e orientem a formulao de
projetos estratgicos. Portanto, identidade regional e identidade(s) social(is) intera-
19 Haesbaert (2004), ao abordar as conguraes chamadas de territrio-rede e territrio-zona, prope a
noo de multiterritorialidade para contemplar as possibilidades de existirem mltiplos territrios numa mesma
unidade espacial, e de uma territorialidade manifestar-se em distintas unidades espaciais.
71
gem entre si, porm, essa interao no unvoca e muito menos isenta de conitos,
entre outras possibilidades, por coexistirem distintas identidades sociais no entorno
de uma identidade regional ou por pretenderem falar em nome dela. As regies Norte
e Nordeste (com seus territrios), onde mais se concentra a pobreza rural no Brasil, so
exemplos de leituras diferenciadas e mesmo contrastantes, das quais se originam
projetos para a regio expressando interesses conitantes. Para car apenas no Nor-
deste rural, podem-se mencionar as leituras do combate seca com grandes obras,
da modernizao agrcola e da convivncia com o semirido.
Essa e outras questes antes apontadas vo na direo de destacar o papel dos
atores sociais, cujo mapeamento e caracterizao dos projetos coletivos que os mo-
vem se colocam como indispensveis. Essa perspectiva consistente tanto com a
viso que valoriza a dimenso de construo social presente nos territrios, quanto
com a reconhecida importncia dos atores sociais para o enfrentamento da pobre-
za. So muitos os exemplos que mostram o papel desempenhado pela sociedade
organizada para se obter melhor adequao das polticas pblicas, em particular, na
questo da pobreza em que h uma questo complexa de representao (e o risco de
tutela
20
) pelo fato de que os pobres nunca so representantes de si mesmos.
Cabe, aqui, uma observao adicional a propsito do papel desempenhado pelas
ideias e pelos atores e redes sociais que so portadores das mesmas, portanto, sobre
o processo poltico na denio da agenda de ao dos governos. A conformao
do meio rural e dos territrios que o compem, o desenvolvimento da agricultura
e as relaes com a natureza dependem das expectativas da sociedade em geral,
particularmente da parcela mais envolvida com a rea em questo, e suas respectivas
ideias ou leituras sobre a regio ou territrio
21
. Em linha com o enfoque cognitivo
das polticas pblicas, a construo social de referncias de ao pblica reete as
compreenses dos grupos sociais sobre suas prprias condies e sobre a sociedade
em geral, bem como os caminhos para aperfeioar essas condies. Claro que tais
compreenses nem sempre so semelhantes, no raro so dspares e conitantes,
portanto, requerem espaos de concertao social. A dependncia do caminho per-
corrido, por sua vez, nos alerta sobre os elementos de permanncia que sobrevivem
s inexes vericadas em momentos crticos, e os limites por eles colocados quanto
amplitude das escolhas possveis.
20 Sobre os riscos de tutela ativa em aes de desenvolvimento, ver Maluf (2000).
21 Para Berdegu et al. (2011), a formao de coalizes sociais inovadoras chave para se lograr crculos
virtuosos localizados com crescimento econmico, reduo de pobreza, melhor distribuio da renda e
sustentabilidade ambiental.
72
Nota-se, hoje, no Brasil, vrias referncias em construo, para a qual tem contribu-
do, entre outros, o efeito de recrutamento das ideias mencionado por Hirschman
22
.
Isto reala a importncia de mapear as redes ou comunidades de poltica que se for-
mam em torno delas, englobando setores de governo, redes sociais e, naturalmente,
a prpria comunidade cientca. A taxa de sucesso dos programas pblicos aumenta
conforme o grau de conhecimento sobre eles por parte dos atores sociais.
Retomando a questo do desenvolvimento territorial, as abordagens territoriais
permitem valorizar a dinmica territorializada dos agentes econmicos e setores pro-
dutivos, vale dizer, a resultante espacial do processo territorial de um agente ou setor,
indo muito alm da considerao do fator espao (ou das vantagens locacionais) nas
equaes formuladas pela economia convencional. A mesma relao atores terri-
trios, porm, olhada em sentido inverso valorizada pelos enfoques que ressaltam
serem situadas as atividades econmicas e relaes sociais. Esses so os casos, por
exemplo, dos enfoques em sistemas produtivos localizados no fenmeno da aglo-
merao (clustering), nos distritos industriais e arranjos produtivos locais. Ressalte-se,
porm, que a proximidade fsica no leva, necessariamente, construo de sinergias
entre as atividades e atores presentes numa dada unidade espacial ou territrio, as
quais dependem, sobretudo, de aes e polticas pblicas com esse intuito. As aes
promotoras de sinergias nos territrios costumam ser essenciais para os processos de
incluso produtiva dos mais pobres ou fragilizados.
Esse ltimo aspecto se encontra entre as justicativas para a territorializao das
polticas pblicas no Brasil e da prpria perspectiva do desenvolvimento territorial
sustentvel. Bonnal e Kato (2011) consideram a emergncia da governana territorial
como a etapa mais recente do processo de reforma da governana que foi posto
em marcha pela Constituio de 1988. Ampla anlise comparativa levou os autores a
identicar quatro grupos de polticas de acordo com sua relao com o territrio: (a)
desconcentradas, mantendo na esfera federal os atores com maior poder de deciso;
(b) descentralizadas, com efetiva repartio de poder entre as esferas de governo; (c)
polticas de fomento a projetos territoriais, com iniciativas no nvel local a partir de re-
gras nacionais; (d) polticas concebidas no nvel territorial, diferenciando-se do grupo
anterior pela importncia da sociedade civil na concepo e operacionalizao dos
projetos territoriais.
Essa tipologia das polticas resulta em trs tipos de territrios: (a) territrios de
prestao de servios a todos ou parte dos que nele moram; (b) territrios de projetos
22 Hirschman (1996) sustenta que o efeito de recrutamento das ideias novas (seu efeito indireto) muito
mais importante que o efeito de persuaso (efeito direto) habitualmente considerado, desse modo conferindo
vida longa s inovaes sociais nutridas por ideias apropriadas e qui transformadas/ traduzidas pela sociedade.
73
coletivos estimulados pelo Estado; (c) territrios-rede pelos quais a sociedade elabora
projetos autnomos pelo compartilhamento das ideias num mesmo territrio ou en-
tre recortes territoriais que no se sobrepem.
Quanto aos dois programas que nos interessam de perto, os autores enquadram
o PRONAT no grupo de polticas de fomento a projetos territoriais. J o PTC no se en-
quadra em nenhum dos quatro grupos por ter uma concepo diferenciada visando
concentrar e articular polticas setoriais num mesmo espao geogrco (um territrio
existente). Voltaremos a eles mais adiante.
Por m, sustenta-se, aqui, que o reconhecimento da multifuncionalidade da
agricultura familiar e de sua estreita conexo com a perspectiva do desenvolvimento
territorial sustentvel, contribui para o delineamento de estratgias de enfrentamento
da pobreza rural, nelas includas a incluso socioprodutiva. No entanto, tanto as
anlises antes referidas sobre os espaos locais de participao (conselhos municipais
e colegiados territoriais), quanto os resultados das pesquisas registradas em Cazella
et al. (2009), revelam que as percepes sobre a agricultura familiar que predominam
nesses espaos e orientam os planos territoriais e municipais de desenvolvimento
focalizam, quase que exclusivamente, a dimenso produtiva das unidades familiares
rurais, deixando de fora (ou no enxergando) parcelas signicativas das famlias
rurais fragilizadas na sua capacidade de produo. Contrariamente a essa viso
unidimensional, o enfoque da multifuncionalidade prope valorizar quatro funes da
agricultura familiar no Brasil que esto envolvidas, em diferentes graus, no tema que
nos ocupa. So elas: (a) reproduo socioeconmica das famlias rurais; (b) promoo
da segurana alimentar das prprias famlias rurais e da sociedade; (c) manuteno
do tecido social e cultural; (d) preservao dos recursos naturais e da paisagem rural
(Carneiro e Maluf, 2003).
bastante evidente a repercusso positiva do fortalecimento da agricultura de
base familiar para a reproduo das famlias rurais e a segurana alimentar delas
mesmas e da sociedade em geral. Muitos dos entraves a essa atividade integram os
fatores determinantes da pobreza rural. Contudo, Bonnal e Maluf (2007) ressaltam que,
num bom nmero de situaes, ao considerar a contribuio da agricultura familiar
na manuteno do tecido social e cultural no campo, emerge o entrelaamento, nos
territrios, das questes de pobreza e desenvolvimento rural. Retomaremos esse
ponto adiante.
3. Processos e polticas de incluso socioprodutiva
Nessa parte abordaremos os processos e polticas de incluso socioprodutiva
e seus papis em estratgias de desenvolvimento territorial sustentvel voltadas
74
para o enfrentamento da pobreza rural. Para tanto, sero apresentadas referncias
conceituais sobre incluso socioprodutiva e o enfrentamento da pobreza em geral
e, especicamente, no meio rural. Tais referncias orientam a apreciao, em parte
subsequente, do PBSM, do PRONAT e do PTC e as proposies em termos de diretrizes
e aperfeioamento dos seus mecanismos e instrumentos de ao no aspecto da
incluso socioprodutiva.
Garcia (s/d) prope conceituar incluso produtiva como todo processo
conducente formao de cidados integrados ao mundo pelo trabalho, tendo
como perspectiva proporcionar autonomia para sobreviver com dignidade
sustentvel. Essa conceituao tem a perspectiva de realizao do direito ao
trabalho, assim como reconhece a necessidade de viabilizar outras formas que
no a do assalariamento como condio para superar a misria. Para o autor, tal
reconhecimento , especialmente, necessrio nas cidades onde a economia familiar
urbana ou os trabalhadores no assalariados, diferentemente do agricultor familiar,
so negativamente discriminados. Chama a ateno para o no reconhecimento de
outras formas de produo portadoras de direitos, a inexistncia de um servio de
incluso tecnolgica, assistncia tcnica e extenso urbana, a insucincia de linhas
de nanciamento apropriadas e os obstculos para o acesso aos mercados, inclusive
os institucionais. Nota-se a similitude dos obstculos por ele ressaltados para o meio
urbano com aqueles h tempos enfrentados no meio rural que aparece com maior
acmulo legal-institucional cuja efetividade, porm, deixa a desejar.
Esse diagnstico deu origem proposta de uma Poltica Nacional de Incluso
Produtiva, com prioridade para os trabalhadores urbanos muito pobres. Formalizao
de outras relaes de produo, cooperao intersetorial, programa de nanciamento
urbano anlogo ao PRONAF, sinergia das iniciativas de incluso com investimentos
pblicos e privados
23
com nanciamento pblico e a manuteno de um cadastro
dos empreendimentos inclusivos esto entre as linhas de atuao e instrumentos
propostos.
Passando, agora, a abordar a incluso socioprodutiva, especicamente no meio
rural, Mattei (2011) apresenta um quadro de referncias que se vale, entre outros, dos
debates realizados durante o VI Frum DRS, promovido pelo IICA. Deles resultaram
uma constatao anloga de Campos et al., (2010) e Garcia (s/d), discutidas mais
acima, sobre os limites dos enfoques de incluso socioprodutiva focados na gerao
de trabalho e renda como elemento central de erradicao da pobreza, porm, em
grande medida circunscritos ao mercado de trabalho. Assim, os referidos debates
23 Em MDS (s/d) encontra-se amplo mapeamento desses investimentos e das possibilidades de aes de
incluso produtiva que poderiam a eles serem articuladas, todas com enfoque territorial.
75
sobre incluso socioprodutiva no meio rural propuseram estratgias baseadas
na articulao entre trs esferas: a produtiva, a de acesso aos mercados de bens e
servios, e a de incluso social via polticas pblicas.
H que considerar, tambm, que as propostas de estratgias e polticas de
desenvolvimento territorial no incidem sobre espaos vazios, seno que neles esto
presentes quatro tipos de dinmicas territoriais classicadas segundo a lgica que as
presidem, conforme proposto em Cazella et al. (2009), a saber: (i) projetos coletivos
(associativos e interinstitucionais); (ii) iniciativas de empresas privadas; (iii) iniciativas
individuais dispersas ou fragmentadas; (iv) programas pblicos. As dinmicas dos
tipos (i) e (ii) envolvem a construo social de territrios no sentido aqui adotado, as
do tipo (iii) envolvem territorialidades udas ou difusas, enquanto que as do tipo (iv)
reetem territrios dados ou institudos pelos programas pblicos.
Pelo o exposto at aqui, deduz-se que os processos de desenvolvimento
capitalista o desenvolvimento imanente tm grandes limitaes na absoro
dos mais pobres e vulnerabilizados, seja pelo mercado de trabalho formal, seja pelo
padro de modernizao agrcola dominante. De fato, ambos mais os excluem do
que os incorporam. Portanto, as proposies relativas incluso socioprodutiva
o desenvolvimento intencional devem estar voltadas para o fortalecimento das
dinmicas vinculadas a projetos coletivos ou a sua promoo por programas pblicos.
Retomando as propostas apresentadas no VI Frum de DRS, as polticas para a
esfera produtiva seguiriam estratgias diferenciadas devido aos impasses oriundos do
modelo convencional de agricultura. Os sistemas de produo de base agroecolgica
aparecem como alternativa mais adequada ao reduzir a dependncia dos insumos
ditos modernos, melhorar a qualidade dos alimentos produzidos e garantir a
sustentabilidade ambiental. Esse tipo de opo requer, naturalmente, um sistema
de pesquisa e de assistncia tcnica desvinculado dos padres convencionais. A
estratgia produtiva deveria ser complementada com uma poltica de comercializao
da produo visando atender aos dois segmentos envolvidos, ou seja, os produtores
e os consumidores.
Com respeito ao crdito, elemento central na produo rural, sugere-se, de um
lado, consolidar e ampliar o sistema pblico de micronanas de acesso mais fcil
pelos mais vulnerveis
24
. Por outro lado, h que revisar as bases do atual sistema de
crdito para a agricultura familiar em vista do seu papel indutor de modelos com
24 Cazella e Brigo (2011) desenvolvem extensa anlise sobre os requisitos para a instituio de sistemas
de nanciamento territoriais inclusivos, com foco na micronana e no crdito solidrio, ressaltando os papis
dos colegiados territoriais e dos vrios atores envolvidos, em especial, em face das demandas nanceiras das
populaes rurais de baixa renda.
76
maior especializao produtiva. Prope-se, ainda, um direcionamento do crdito
visando dinamizar as economias locais e regionais.
Nota-se que a preocupao com a induo da especializao produtiva no seio da
agricultura familiar tem relao com o que se disse antes sobre os riscos da armadilha
da modernizao (Maluf, 2000). Retomamos o argumento ento desenvolvido para
extrair trs implicaes principais, todas elas incidindo na questo da incluso produ-
tiva no meio rural.
Primeiro, h uma estreita relao entre a reproduo da agricultura familiar, ma-
joritariamente dedicada produzir alimentos, e a reduo da pobreza e da desigual-
dade na sociedade em geral que, como se sabe, resulta em signicativo aumento da
demanda por esses bens. Mais do que isso, a elevada incidncia de pobreza entre as
famlias rurais as torna benecirias diretas (como pobres) e indiretas (como fornece-
doras de alimentos) das estratgias de enfrentamento da pobreza articuladas com a
promoo da segurana alimentar e nutricional
25
. Embora no se pretenda, com isto,
colocar o estmulo produo de alimentos como nico elemento de uma estratgia
de emancipao econmica das famlias rurais, h que reconhecer a centralidade des-
sa atividade na reproduo dessas famlias. Adiante veremos que uma parcela delas
tem sua condio de agricultor/a bastante comprometida.
Segundo, no que se refere ao fomento atividade agrcola, as famlias rurais de-
vem ser consideradas como unidades complexas e diversicadas em seu interior, sem
fati-las como costumam fazer os instrumentos convencionais de crdito agrcola
embasado num produto. A lgica eminentemente bancria que ainda predomina no
crdito agrcola voltado para a agricultura familiar explica a diculdade de alterar esse
instrumento na direo de um crdito para o conjunto da unidade produtiva (cha-
mado de crdito sistmico). Alteraes no crdito so insucientes para enfrentar a
armadilha antes descrita, para o qu so necessrios instrumentos diferenciados de
polticas agrcolas e no agrcolas que contemplem a heterogeneidade das famlias
rurais, erroneamente, unicadas na condio de agricultores familiares. Mesmo nes-
sa condio, um enfoque de equidade social requer instrumentos de regulao dos
mercados que protejam a agricultura familiar no ambiente desigual da concorrncia
sem que o nus recaia sobre os consumidores dos alimentos por ela produzidos.
Terceiro, conrma-se ser indispensvel um enfoque territorial nas estratgias de
enfrentamento da pobreza. As famlias rurais e as atividades que desenvolvem so,
25 H muito foi percebido por Amartya Sen que a produo de alimentos , ao mesmo tempo, fonte de
renda e intitulamento (entitlement) dos indivduos e fonte de oferta da mercadoria vital para a sociedade.
Essa condio retomada pelo enfoque da segurana alimentar e nutricional ao colocar famlias rurais (como
agricultores familiares) na dupla condio de benecirias e participantes das aes voltadas ampliao do
acesso aos alimentos (Maluf, 2007).
77
mais do que qualquer outra, unidades situadas espacialmente em estreita relao
com o meio fsico e social do territrio respectivo cuja construo, alis, em grande
parte obra sua. na relao com o territrio que se denem suas estratgias de repro-
duo, no apenas como indivduos ou unidades produtoras de um bem, mas como
categoria social. Pensar na incluso produtiva no meio rural assentada em modelos de
base familiar requer combinar as escolhas dos indivduos ou famlias com a trajetria
da categoria social.
Em termos das polticas sociais, nos debates sintetizados por Mattei (2011) susten-
tou-se a perspectiva de universalizar o acesso, por parte da populao rural, a todas as
polticas sociais, com destaque para os programas de transferncias monetrias como
instrumento de reduo das fortes desigualdades de renda presentes no meio rural
brasileiro. Programas adequados de formao e capacitao prossional dos trabalha-
dores rurais, o estmulo gerao de ocupaes rurais no necessariamente vincula-
das s atividades agrcolas e a promoo do trabalho decente completam as proposi-
es nesse eixo. Cabe alertar, contudo, que as propostas de capacitao, sem dvida,
so imprescindveis e tm que se defrontar com a pequena eccia dos programas
de capacitao no Brasil e ajustar-se dotao mnima (habitao e educao) dos
extremamente pobres quando a eles se destinam.
Por m, mas no menos importante, os debates ressaltaram o estmulo ao processo
organizativo dos atores sociais rurais por meio do associativismo e do cooperativismo,
articulados na forma de redes de organizaes. Nota-se que o destaque dado ao
processo organizativo dos atores sociais rurais para a incluso socioprodutiva permite
retomar o argumento de Bonnal e Maluf (2007) antes apresentado. Segundo esses
autores, a correlao entre o fortalecimento da agricultura familiar e a manuteno
do tecido social e cultural no campo, proposta pelo enfoque da multifuncionalidade
da agricultura familiar, faz emergir o entrelaamento, nos territrios, das questes de
pobreza e desenvolvimento rural em dois sentidos. De um lado, temos as dimenses
no produtivas que seriam beneciadas com o fortalecimento da atividade agrcola
das famlias rurais, tais como a associativa, a vida comunitria e os laos culturais.
De outro lado, e em sentido inverso, chama-se a ateno para a contribuio das
dimenses no produtivas para o fortalecimento da atividade agrcola.
No difcil imaginar como o tecido social e cultural contribui para nosso tema
especco que a incluso socioprodutiva dos pobres rurais em seu prprio meio,
incluindo o envolvimento em atividades no agrcolas. Sabe-se que a dissoluo
desse tecido pela dita modernizao agrcola gerou desagregao social e migrao
para periferias urbanas, onde os mais pobres e vulnerabilizados enfrentam um
doloroso percurso at a incerta insero em sistemas de proteo social. Contudo, o
desempenho desse papel requer talvez mais do que nos demais, o reconhecimento da
78
multifuncionalidade da agricultura familiar nos espaos institucionais, em particular,
nos espaos locais.
De acordo com os mesmos autores (Idem), o enfoque da multifuncionalidade
favorece, tambm, a tica de integrao ou articulao das aes e programas com
dois focos. Primeiro, a integrao com foco no territrio (unidade complexa constituda
pelos espaos urbano e rural) que, como vimos, faz emergir temas relacionados
com pobreza, desigualdade social, meio ambiente e outros com uma tica de
desenvolvimento rural-territorial que deixa de ser sinnimo de desenvolvimento
da produo agrcola. Segundo, promove a j referida integrao com foco nas
famlias rurais por parte dos programas agrcolas e de desenvolvimento rural, foco
necessariamente presente nos programas no agrcolas que inserem as famlias
rurais nas polticas de combate pobreza e promoo da seguridade social.
Por m, registram-se os trs desaos principais identicados nos debates do Frum
de DRS, a saber: (a) carncia de articulao das polticas e entre as esferas de governo;
(b) necessidade de reviso do marco legal especco para a agricultura familiar; (c)
adoo das premissas do desenvolvimento territorial na formulao de polticas e no
planejamento das aes (Idem). Esses desaos reaparecero, adiante, na abordagem
dos programas e nas propostas para uma agenda de aes.
4. Programas de desenvolvimento territorial sustentvel, incluso
socioprodutiva e pobreza rural no Brasil: PBSM, PRONAT e PTC
Nessa parte iremos abordar os dois programas de desenvolvimento territorial
sustentvel que so o objeto principal desse projeto PRONAT e PTC enfatizando
os desaos relacionados com a adoo de instrumentos que promovam a incluso
socioprodutiva dos pobres rurais. No entanto, como antecipado na introduo,
obrigatrio iniciar ressaltando que a erradicao da extrema pobreza foi posta no
topo da agenda pblica no Brasil, disso resultando o PBSM. Esta conexo resulta das
referncias conceituais aqui adotadas, uma das quais sustenta a perspectiva de de-
setorializar o debate e o enfrentamento da pobreza rural, no sentido de que esse
enfrentamento parte e deve estar articulado com as estratgias gerais antipobreza
envolvendo o conjunto da sociedade; claro que dessas estratgias fazem parte
instrumentos peculiares ao meio rural. Alm disso, e desde outro ngulo, a elevada
incidncia de pobreza no meio rural torna o enfrentamento da pobreza rural decisivo
para o xito do PBSM e a superao da pobreza no Brasil. Por essa razo, iniciamos essa
parte com uma breve referncia ao PBSM e seu componente rural.
4.1 O PBSM Rural
79
Para essa apresentao nos valemos de uma sntese de recente avaliao do PBSM
Rural promovida pelos Ministrios do Desenvolvimento Agrrio e do Desenvolvimento
Social e Combate Fome, em novembro de 2011 (MDA, 2011). Cabe esclarecer que
o destaque dado s aes do MDA e a coleta de informaes junto a esse Ministrio
se deve a sua maior proximidade com o objeto especco da consultoria que so o
PTC e o PRONAT. Contudo, sabe-se que o MDS responde pela coordenao geral do
PBSM e tem papel proeminente na sua concepo e tambm na implementao de
dois dos principais programas com incidncia sobre o meio rural (PBF e PAA). Ao MDS
e MDA devem ser somados, ainda, o Ministrio do Meio Ambiente (Bolsa Verde) e o
da Educao (PNAE).
J mencionamos, na primeira parte do presente documento, que o universo de
referncia do PBSM composto de 16,2 milhes de pessoas em extrema pobreza,
das quais 7,2 milhes na rea rural, bastante concentradas nas regies Nordeste (66%)
e Norte (20%). Ressalta-se o reconhecimento, pelo PBSM, da multidimensionalidade
da pobreza que se expressa na conjuno de territrios com baixo dinamismo
econmico, baixa escolaridade e capacitao prossional e acesso precrio
infraestrutura e servios. Como se sabe, o PBSM compreende trs eixos de atuao
abordados a seguir.
O primeiro eixo corresponde transferncia de renda cuja meta incorporar, at
2013, mais 830 mil famlias no Programa Bolsa Famlia (PBF). Pelo procedimento de
busca ativa, o PBSM estabeleceu a meta de incluir 320 mil famlias no Cadastro nico
(Cadnico)
26
em 2011, sendo importante notar que os grupos sociais prioritrios eram,
majoritariamente, rurais (extrativistas, acampados, indgenas e quilombolas), aos quais
se somavam catadores de resduos e populao em situao de rua. A incluso no
Cadnico, como se sabe, torna as famlias aptas a serem atendidas pelo PBF e outros
programas sociais. Os primeiros resultados apresentados ao nal de 2011 indicavam
que a meta foi, praticamente, atingida com a incluso de 316 mil novas famlias no
Cadnico. Alm disso, o PBF teve aumentado o limite de concesso dos benefcios
de trs para cinco lhos, passou a adotar o benefcio varivel e a garantir o retorno ao
programa das famlias que voltaram condio de vulnerabilidade.
Especicamente para as famlias rurais, o critrio adotado pelo MDA (2011) no
mbito do PBSM foi identicar, entre as famlias inscritas no cadastro da Declarao
de Aptido ao PRONAF (DAP), aquelas com renda per capita mensal inferior a R$
70,00, portanto, aptas a receber os benefcios do PBF. A distribuio dessas famlias
26 O Cadnico para Programas Sociais do Governo Federal um instrumento que identica e caracteriza as
famlias de baixa renda, entendidas como aquelas que tm renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa
ou renda mensal total de at trs salrios mnimos (cf. Captulo 6, Box 1).
80
por estrato de rea do seu estabelecimento rural a seguinte: 12% at 3ha; 10% de
3-5ha, 22% de 5-10ha, 56% mais de 10ha. Constatou-se que 66% delas acessam o PBF,
portanto, cerca de um tero das famlias rurais portadoras de DAP e habilitadas pelo
critrio de renda no acessam o benefcio do programa. Os gestores do programa
reconhecem, ademais, que h importantes diferenas de gnero e tnico-raciais entre
a populao extremamente pobre.
O segundo eixo do PBSM trata do acesso a bens e servios. Na apresentao do
PBSM-Rural, realizada pelo MDA (2011), esse eixo aparece sob o sugestivo ttulo de
Estratgia Ampliada - Outras Polticas do BSM. Nela so destacados: gua para consumo
e gua para produo; energia eltrica; Programa Bolsa Famlia; aposentadoria rural;
Benefcios de Prestao Continuada; aes de sade e educao
27
. Sem se ater a
questes terminolgicas ou de forma, o qualicativo estratgia ampliada poderia
sugerir um tipo de insero setorializada do MDA no PBSM, assentada num foco
produtivo estrito que toma tudo mais como ampliao dele. As razes que justicam
esse tipo de alerta encontram-se nos pontos abordados a seguir.
As famlias rurais cadastradas na DAP so, em princpio, identicveis e esto
ao alcance da ao do MDA, portanto, em linha com a perspectiva de busca ativa
que orienta o PBSM. Contudo, h um contingente, provavelmente, expressivo de
famlias rurais que, por no estarem inscritas no cadastro da DAP (vale dizer, no so
pronaanas), cam invisveis pelos critrios do MDA acima referidos e no guram
entre as prioridades de ao ou no so facilmente alcanveis pelos instrumentos
habituais desse Ministrio
28
. Pode-se supor que a maioria delas composta de famlias
rurais extremamente pobres ou mais vulnerabilizadas que, no entanto, no perderam
a identidade social de agricultores/as e ainda se dedicam, com diculdade, a essa
atividade, porm, no cumprem com o requisito de acesso ao crdito do PRONAF.
Apesar de rurais e, de algum modo, agricultoras, essas famlias requerem uma
tica ampliada e instrumentos de interveno que vo alm daqueles usualmente
manejados por um ministrio setorial como o MDA. Para serem alcanadas pela
poltica pblica e emergirem da sua condio atual, demandam uma agenda prpria
que envolve a coordenao com ministrios que atendam a pblicos diversos, como
os de Desenvolvimento Social, Educao e Sade.
27 Em debate recente sobre seguridade social, promovido pelo IBASE, um dos participantes fez importante
referncia sobre ser imprescindvel desmercantilizar o acesso a bens e servios (habitao, sade e educao),
na verdade, um dos produtos da viso de Estado mnimo.
28 Caberia uma vericao especca sobre as aes que eventualmente atingem as famlias rurais sem DAP,
no apenas pelo MDA que sabidamente tem diculdade de atend-las, mas tambm por outros Ministrios,
notadamente, o MDS.
81
Assim, a referncia a um conjunto diversicado de aes no parece suciente
para compensar o vis ainda fortemente produtivo, no raro produtivista, que ca-
racteriza o foco das aes para o meio rural. Esse vis aparece mais claramente e se
v consagrado no terceiro eixo do PBSM-Rural correspondente s aes de incluso
produtiva
29
rural de agricultores familiares. As observaes anteriores no pretendem
reduzir o papel da atividade produtiva agrcola, particularmente da produo de ali-
mentos, na reproduo socioeconmica das famlias rurais, papel devidamente va-
lorizado nas referncias conceituais apresentadas nas partes anteriores do presente
documento. Indo alm, so de grande importncia os projetos de agregao de valor
aos produtos agrcolas e de insero diferenciada nos mercados, assim como os m-
todos de promoo de arranjos produtivos locais e sistemas alimentares localizados,
ou ainda o estmulo conformao de circuitos regionais de produo, distribuio
e consumo de alimentos. No entanto, cabe retomar o alerta sobre o risco da lgica
setorial das cadeias produtivas, que fatia as unidades familiares, se impor sobre a l-
gica territorializada que considera a diversidade interna e os vnculos diferenciados e
simultneos que essas unidades mantm com os mercados (Maluf, 2004).
O alerta pretende, tambm, chamar a ateno para a necessidade de atualizar
o olhar sobre a agricultura e o meio rural, porm, sem ser produtivista. Para tanto,
contribuem o enfoque territorial, a valorizao dos mltiplos papis da agricultura, a
dimenso alimentar (a soberania e segurana alimentar e nutricional) e a dimenso
ambiental (contemplada na noo de desenvolvimento sustentvel). Alm disso, h
que avanar na integrao intersetorial e territorial dos programas e aes com um
enfoque multidimensional, consideradas as competncias setoriais especcas dos
envolvidos, evitando os riscos de aes inadequadas ou excludentes dos segmentos
mais fragilizados das famlias rurais.
De todo modo, o eixo da incluso produtiva tem o objetivo de aumentar, via
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER), a capacidade de produo tanto para o
acesso a mercados como para autoconsumo. A incluso produtiva caracterizada
pelo MDA na forma de circuitos de produo e renda da agricultura familiar descritos
como crculos concntricos que requerem articulao das polticas. So propostas
rotas de incluso produtiva distintas para agricultores familiares, assentados
rurais, povos e comunidades tradicionais etc. Para os extremamente pobres, dois
instrumentos especcos foram adotados na forma de recurso no reembolsvel, a
saber, o Crdito de Fomento e o Bolsa Verde (Lei n 12.512/2011), cujo objetivo gerar
trabalho e renda e promover a segurana alimentar e nutricional dos benecirios.
O programa Bolsa Verde destina-se, primeiramente, regio Norte, prevendo-se sua
futura expanso s demais regies do pas.
29 Esclarea-se que a apresentao consultada se refere incluso produtiva, e no socioprodutiva.
82
A estratgia de ao do MDA combina a atuao direta do prprio Ministrio
junto s famlias rurais, com o apoio do acesso pelas mesmas s diversas polticas
de cidadania e incluso produtiva. Em paralelo, busca reduzir as desigualdades
de gnero, raa, etnia e gerao, territorializar as aes com prioridade para onde
a pobreza extrema estiver concentrada e adotar um sistema de gesto focado em
resultados, tendo a famlia como unidade de acompanhamento e avaliao das aes
(MDA, 2011).
Os critrios seguidos para o incio das aes do BSM-Rural, no caso envolvendo
o MDA e tambm o MDS, foram priorizar a regio Nordeste (incluindo o Norte
de Minas Gerais) e escolher os municpios com base nos seguintes elementos:
calendrio agrcola; percentual de domiclios em extrema pobreza; percentual de
famlias cadastradas na DAP com renda inferior a R$ 70,00; nmero de municpios
denidos pela coordenao do PBSM. Para a seleo de famlias para conceder
crdito, foram priorizadas famlias cadastradas na DAP com renda inferior a R$ 70,00,
com a transferncia dos recursos pelo mesmo carto do PBF, e aquelas famlias sem
operaes de crdito ativas.
Em 2011, foram contempladas: 25 mil famlias de agricultores familiares mais
pobres com fomento, ATER e sementes; 5 mil famlias quilombolas; 11 mil famlias de
assentados ambientalmente diferenciados com o Bolsa Verde e crdito de instalao
do INCRA; 6 mil assentados da reforma agrria com ATER, sementes e crdito de
instalao; 7,5 mil famlias de agricultores familiares com ATER. Como se pode notar, o
MDA atribui ATER o papel de instrumento por meio do qual promovido o acesso
aos diversos programas, como so os casos do acesso gua e energia eltrica, o PBF,
a previdncia rural e os benefcios da assistncia social (BPCs), a sade e educao.
Os primeiros resultados apresentados pelo BSM-Rural no eixo incluso
produtiva, em 2011, foram os seguintes: realizao de trs chamadas de ATER, com
o estabelecimento de treze contratos englobando 38 mil famlias; capacitao de
401 tcnicos ATER; extenso do PAA para 40.800 agricultores em extrema pobreza;
contratao de 126 mil cisternas rurais a serem implantadas em 2011-2012.
O BSM traz a perspectiva de conexo com o desenvolvimento territorial por meio
do PTC e do PRONAT, incluindo a implementao do PAA e PNAE e a criao de bases
de servios nos treze territrios rurais inscritos no BSM em 2011.
4.2 PRONAT e PTC
Passaremos, agora, a abordar os dois principais programas analisados no projeto
que deu origem presente consultoria, a saber, o Programa de Desenvolvimento
83
Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) e o Programa Territrios da Cidadania
(PTC). No o caso de apresentar os referidos programas, mas sim de extrair, das
anlises e avaliaes disponveis sobre os mesmos, elementos relevantes para seu
aprimoramento, com vistas ao objetivo de enfrentar a pobreza rural com base em
estratgias e polticas de desenvolvimento territorial sustentvel. Vimos, com base
em Bonnal e Kato (2011), que o PRONAT tem a caracterstica de um programa de
fomento a projetos territoriais, ao passo que o PTC tem uma concepo diferenciada
de concentrar e articular polticas setoriais bastante diversas num mesmo espao
geogrco.
Ainda segundo esses autores, o PRONAT enfrenta desaos quanto capacidade
de adaptao do corpo normativo federal realidade local, a ausncia de marco ju-
rdico quanto ao reconhecimento legal dos territrios, a conformao de uma repre-
sentao coletiva e a legitimidade do colegiado para direcionar a ao pblica. J o
PTC congrega nmero elevado de programas com grande diversidade entre eles, de
modo que se torna um espao de governana hbrido com variados graus de impli-
cao de cada programa e de adoo da lgica territorial. Alm das diculdades de
articulao de polticas, questiona-se a legitimidade do colegiado para representar e
responder pelo conjunto da populao do territrio dada a amplitude do elenco de
programas.
Ambos os programas tm incidncia sobre a implementao de estratgias de
incluso socioprodutiva desde uma tica do desenvolvimento territorial sustentvel,
obviamente, respeitadas as diferenas entre os programas. A anlise feita por Delgado
e Leite (2011) de trs experincias de territrios rurais de identidade (TRIs) e territrios
da cidadania (TCs), com algumas comparaes entre eles, nos remete a elementos
importantes a serem considerados. Primeiro, embora muitos TCs tenham sido fruto
da converso de TRIs j existentes, h muita diferenciao entre eles em termos da
composio, propsitos e dinmica de funcionamento. A pesquisa realizada pelos au-
tores revelou um maior engajamento do poder pblico local nos TCs, por motivos li-
gados composio paritria governo-sociedade civil dos colegiados e tambm pela
atrao do expressivo montante de recursos mobilizados por esse programa.
Uma questo que poderia ser colocada, mas que demanda vericao emprica,
se refere possibilidade de o maior engajamento das administraes locais tornar os
TCs mais propensos adoo de um escopo maior de iniciativas diversicadas de
incluso socioprodutiva, em relao ao predomnio de projetos produtivos com foco
na agregao de valor aos produtos da agricultura familiar nos planos elaborados nos
TRIs. Ou ento vericar se, ao contrrio, a natureza e diversidade das aes abrangidas
pelos TCs levaria prevalncia de aes para amenizar os males da pobreza rural por
meio do acesso a servios pblicos nos territrios mais debilitados ou desfavorecidos
84
considerados prioritrios, em contraste com a melhor acolhida a projetos coletivos de
gerao de trabalho e renda na dinmica dos TRIs. Embora seja mais evidente uma
estratgia de recuperar e fortalecer os TCs
30
, impulsionada pelo PBSM, admite-se aqui
a manuteno dos territrios de identidade onde subsistem as organizaes sociais
que estiveram na origem de sua instituio.
A pesquisa de Delgado e Leite (2011), assim como outros estudos, identica s-
rios limites na representao social contemplada nos espaos colegiados territoriais
de ambos os programas, seja pela incapacidade de vrios segmentos se fazerem
presentes, seja pelas diculdades no relacionamento das organizaes sociais com
governos no plano local-territorial, seja ainda pela ausncia de representao dos se-
tores empresariais (rurais e urbanos). Assim, outra questo tambm a explorar numa
vericao emprica se refere s repercusses das decincias de representao no
tratamento e implementao de estratgias de incluso socioprodutiva, tanto em
termos da ateno que ela recebe na agenda dos colegiados territoriais, quanto na
concepo e capacidade de efetivao dos projetos nesse campo.
A questo anterior, se formulada em termos mais gerais, converte-se no desao de
adequar as dinmicas dos TCs e TRIs, cada uma com sua particularidade, para que elas
sejam capazes de engendrar projetos de desenvolvimento territorial sustentvel. Isto
porque, na acepo aqui adotada, a incluso socioprodutiva adquire signicado ple-
no se inserida em estratgias de desenvolvimento com essa matriz. Alm de construir
uma percepo do desenvolvimento que se quer uma ideia ou leitura do territrio,
nos termos antes usados dois componentes so certos em um plano territorial com
essa perspectiva.
Um deles a implementao, no territrio, de programas federais com capacidade
comprovada de impulso da agricultura familiar, que so o Programa de Aquisio de
Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) e o Programa Nacional de Alimentao Esco-
lar (PNAE). Pode-se armar que a implementao desses dois importantes programas
ainda carece de ser apropriada em escala territorial capaz de amplicar seus impactos
dinmicos, quase sempre localizados, de modo sinrgico com dinmicas territoriais
correlatas.
Outro componente a formulao e promoo de projetos coletivos no apenas
envolvendo os principais atores sociais rurais, mas tambm buscando incorporar as
famlias rurais que permanecem invisveis mesmo para os integrantes desses espaos
de participao local. Pode-se antever o decisivo papel dos atores sociais rurais e do
30 Recm procedeu-se a um rearranjo institucional do PTC, com seu Comit Gestor, localizado na Casa Civil
da Presidncia da Repblica, sendo presidido por um Secretrio Executivo-Adjunto desse Ministrio.
85
MDA, por um lado, no engajamento dos variados setores de governo presentes nos
TCs (alguns deles contribuindo com sua atuao junto ao universo das famlias rurais),
sensibilizando-os para as peculiaridades da incluso socioprodutiva em meio rural.
Por outro lado, o desempenho de papel anlogo por ambos seria necessrio para fa-
zer dos colegiados territoriais dos TRIs plataformas de apoio a projetos coletivos rurais
com o concurso de atores para alm do crculo ainda limitado que os compem.
Vimos que as polticas de desenvolvimento rural-territorial sustentvel devem
conter metas claras para a erradicao da pobreza, porm, auxiliando na consolidao
da democracia, promovendo a cidadania e o desenvolvimento sustentvel. Pergunta-
se qual seria o ncleo central da poltica de desenvolvimento rural sustentvel? Desde
logo, a fragmentao parece ser uma das caractersticas da apropriao da noo de
desenvolvimento sustentvel e, por via de consequncia, de desenvolvimento territo-
rial sustentvel. Talvez a fragmentao seja mais do que um resultado de decincias
na institucionalidade das polticas pblicas em razo da amplamente reconhecida
desarticulao entre os setores. Questes conceituais, heterogeneidade social cres-
cente no meio rural, conitos polticos e diculdades objetivas mesclam-se entre os
determinantes da frgil articulao das polticas, mesmo as que incidem sobre um
mesmo territrio, ou de concepes distintas do que seja sustentabilidade e dos ins-
trumentos para promov-la. No seria a fragmentao um reexo da emergncia da
diversidade no meio rural, ou a incapacidade de formular modelos uma consequncia
da inexistncia de um nico modelo?
Subjacente ao anterior se encontra uma questo que se manifesta em distintas
discusses sobre o meio rural que saber qual a estratgia para o agronegcio em
geral e para aquele presente nos territrios em questo. Uma resposta possvel, no
plano mais geral, tomaria como ponto de partida a recuperao daquelas que se-
riam atribuies de Estado, no caso: (a) scalizar o cumprimento de normas e leis; (b)
regular os mercados; (c) controlar as relaes dos agentes privados com o prprio
aparelho de estado; e (d) cuidar da ocupao do espao rural.
Por m, uma breve nota retomando o que foi dito sobre o papel aglutinador das
ideias. Os planos de desenvolvimento territorial sustentvel e mesmo as iniciativas de
incluso socioprodutiva se defrontam, no Brasil, com um ambiente de coexistncia,
nem sempre harmoniosa, de modelos distintos de agricultura com clara hegemo-
nia da agricultura empresarial monocultora e de larga escala, combinada com outras
dinmicas econmicas inquas. O cumprimento dos seus propsitos coloca, foro-
samente, tais planos e iniciativas na condio de portadores de ideias ou de perspec-
tivas aglutinadoras de dinmicas e processos contra-hegemnicos. Mais do que isso,
a prpria noo de desenvolvimento territorial sustentvel teria que ser suciente-
mente organizadora de ideias e atores para cumprir com o referido papel aglutinador.
86
5. Elementos gerais de uma agenda de polticas de enfrentamen-
to da pobreza rural
Nessa parte nal retomaremos, de forma mais sistemtica, os elementos de ordem
geral para uma agenda pblica de enfrentamento da pobreza rural no Brasil com base
em aes de incluso socioprodutiva no bojo de estratgias de desenvolvimento ter-
ritorial sustentvel. Elas do o substrato, em termos de objetivos gerais e diretrizes
de ao, para as vrias propostas em termos de instrumentos contidas nas partes
anteriores do captulo.
Iniciamos recuperando os componentes de ordem geral dessa agenda, partindo
dos debates durante o V Frum de DRS, promovido pelo IICA (Maluf e Mattei, 2011).
Em termos de concepo das polticas de enfrentamento da pobreza, continua o de-
sao de superar a persistente viso da pobreza como um problema individual e no
social quanto aos seus determinantes e estratgias de superao. Para essa viso, a
soluo coletiva viria como resultado de programas de promoo individual e no
de programas universais perpassados por enfoques sociais ou coletivos. Em direo
anloga, h que revisar a correlao entre enfrentamento da pobreza e crescimento
econmico o qual, como se viu, pode ser causador de pobreza conforme o padro em
que se baseia. Alm disso, concepes economicistas ignoram as demais dimenses
da vida que determinam a pobreza.
Enfatizou-se bastante a necessidade de politizar o enfrentamento da pobreza res-
saltando as dimenses de poder, democracia e cidadania envolvidas na determina-
o das privaes e vulnerabilidade dos pobres e, portanto, na sua superao. Nesses
termos, a pobreza se converte numa questo poltica que diz respeito ao conjunto da
sociedade e no apenas aos indivduos ou grupos de pobres. Uma das implicaes
dessa compreenso a perspectiva de fortalecer a descentralizao e a participao
social (o protagonismo dos atores) na concepo e implementao das estratgias
e programas. Sem prejuzo do tratamento dos macrodeterminantes da pobreza e da
desigualdade social, propugna-se pela descentralizao do poder para os locais prxi-
mos onde ocorrem os problemas e podem ser buscadas solues adequadas.
Igualmente, a participao da sociedade civil deve ser estimulada, dando visibi-
lidade s vises contrastantes e aos conitos, visando construir compromissos entre
os distintos atores envolvidos e ampliar o controle social sobre as polticas pblicas.
A propsito da institucionalidade, duas perspectivas se completam. Uma delas diz
respeito articulao institucional, de modo que supere o quadro atual de fragmen-
tao das polticas pblicas. A outra perspectiva diz respeito eliminao dos proble-
mas do clientelismo e da corrupo, bastante presente na rea das polticas sociais.
87
Os participantes do V Frum apontaram a consolidao de um Sistema de Prote-
o Social como uma importante contribuio para que as polticas sociais fossem
concebidas enquanto um direito de todos os cidados na forma expressa na Cons-
tituio de 1988, contemplando as mltiplas dimenses da pobreza para alm do
quesito renda monetria. Favoreceria indagar, tambm, sobre a adequao das estra-
tgias para superar a extrema pobreza, como as do atual PBSM, e que tipo de projeto
nacional de desenvolvimento est subjacente a elas.
Combinar instrumentos e, para tanto, promover a articulao das aes gover-
namentais e no governamentais nas diversas reas uma diretriz que, por um lado,
reete uma concepo de pobreza como sendo um fenmeno multifacetado e mul-
tidimensional, cujo enfrentamento no se resume a um nico instrumento. Por outro
lado, ela aponta para a necessidade de adotar medidas de impacto imediato sobre as
privaes dos mais pobres junto com aes voltadas para a emancipao econmica
e social das famlias e indivduos em condio de pobreza. Particularmente desaado-
ra, em termos de coordenao de polticas, a articulao entre as reas econmica
e social visando ampliar as sinergias e evitar a sobreposio ou o paralelismo de pro-
gramas e de aes nem sempre coincidentes em seus propsitos.
Sobre a concepo de direitos nas polticas sociais, vimos ser possvel atribuir uma
dimenso de preservao de direitos aos programas que buscam compensar os da-
nos causados por dinmicas econmicas excludentes, como o caso das transfe-
rncias de renda e outras aes diretamente voltadas para aliviar a extrema pobreza.
No entanto, consenso que as famlias no podem permanecer indenidamente na
dependncia desse tipo de auxlio, uma vez que so necessrias polticas universais
combinando diversos instrumentos que contribuam para sua emancipao econmi-
ca e ingresso na cidadania plena. Nessa direo poder ir o pacote atual de polticas
sociais de enfrentamento da pobreza combinando o objetivo de alvio imediato da
pobreza extrema, com a ampliao dos direitos sociais e das oportunidades de tra-
balho como mecanismos para superar a vulnerabilidade social. Para tanto, importam
no apenas as diretrizes gerais dos programas e aes, mas tambm o marco institu-
cional que lhes d suporte.
Tratando das aes que comporiam a agenda de enfrentamento da pobreza rural
no Brasil, duas premissas principais so destacadas: a) reconhecimento do papel
central do Estado e sua capacitao para implementar programas em diversas reas;
b) integrao das polticas sociais numa estratgia de desenvolvimento territorial
sustentvel (Maluf e Mattei, 2011). Um conjunto diverso de aes em diferentes reas
foi proposto. Muitas delas dizem respeito ao enfrentamento da pobreza rural e no,
especicamente, a projetos especcos de incluso socioprodutiva em meio rural.
Ocorre, como vimos, que quase todas so imprescindveis, direta ou indiretamente,
88
para o xito da incluso social e econmica dos mais pobres. Nesse sentido, a agenda
seria integrada por polticas universais que promovem a incluso social com uma
perspectiva de cidadania, o desenvolvimento das capacidades dos indivduos e das
organizaes sociais, a educao no campo e a universalizao do acesso a bens e
servios pblicos. As polticas que ampliem o acesso aos recursos naturais e terra
em particular, no correspondem a iniciativas especcas de incluso produtiva, mas
so essenciais para essas ltimas.
No caso especco da incluso produtiva, as diretrizes ressaltadas foram: (a) o
desenvolvimento de atividades produtivas (agrcolas e no agrcolas) capazes de dar
sustentao s pessoas em suas inseres nos diferentes mercados; (b) a dinamizao
das reas rurais pelo estmulo diversicao das atividades econmicas nas reas
rurais; (c) a diversicao produtiva dos estabelecimentos agrcolas, e a produo
para autoconsumo; (d) tecnologias adequadas e servios de assistncia tcnica
de qualidade; (e) canais de comercializao para acesso aos mercados; e (f ) o
aproveitamento das oportunidades geradas pela explorao das energias renovveis.
89
CAPTULO 3
POBREZA E POLTICA
DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL: NOES,
METODOLOGIAS DE
MENSURAO E ESTRATGIAS
DE ENFRENTAMENTO DO
PROBLEMA
Introduo
O tema da pobreza vem ocupando um lugar de destaque cada vez maior nas
agendas pblicas nacionais e internacionais. Desde a dcada de 1990 expandiram-
se programas e polticas de enfrentamento da pobreza, sobretudo nos organismos
e agncias de cooperao internacional, bem como em diversos pases. Para tanto,
alguns eventos foram decisivos para que o tema fosse alado condio de priori-
trio no contexto atual, destacando-se a Conferncia de Copenhagen sobre Desen-
volvimento Social (1995), a Aliana Mundial das Cidades Contra a Pobreza (1997) e a
Declarao das Metas do Milnio (2000).
Mesmo que conceitos sejam distintos, que indicadores variem e que as perspecti-
vas de aes sejam heterogneas, inegvel nos dias atuais a centralidade do proble-
ma da pobreza enquanto um tema eminentemente poltico, fazendo com que ocorra
uma evoluo positiva no tratamento dessa temtica no cenrio mundial.
Nestes ltimos perodos houve tambm um conjunto de inovaes institucionais
e das prprias polticas pblicas, as quais passaram a desenvolver aes de forma mais
cooperada e a considerar os atores sociais como elementos-chave no processo de
enfrentamento da pobreza. Paralelamente a isso, nota-se, ainda, o estabelecimento
e consolidao da democracia na maioria dos pases, o que contribuiu para criar um
clima positivo que s veio a reforar a importncia das polticas pblicas de enfrenta-
mento da pobreza.
Lauro Mattei
Professor da UFSC

90
No plano social importante registrar a evoluo da temtica que migrou de uma
compreenso estritamente econmica para uma concepo mais ampla no campo
do desenvolvimento social. Nesta trajetria, a complexidade do tema se ampliou e
quando tratado na perspectiva e no mbito dos sistemas de proteo social dois tipos
de direitos so reforados: os direitos humanos e os direitos sociais.
No Brasil foram desenvolvidas diversas aes pblicas nos anos de 1990, bem
como uma campanha nacional contra a fome e a misria. Todavia, somente a partir
do ano de 2003 o tema da pobreza passou a ser considerado como prioridade poltica
na agenda nacional. A partir daquele momento passou-se a adotar um conjunto de
programas e polticas voltadas erradicao da pobreza que esto servindo, inclusive,
de referncia para outros pases de diversas regies do mundo.
Registra-se, porm, que a pobreza no um fenmeno recente no pas, estando
presente na sociedade desde os primrdios de sua criao. No entanto, ela se tornou
um fator de grande complexidade social e de abrangncia nacional, particularmente
depois das sucessivas crises econmicas que se abateram sobre o pas a partir da d-
cada de 1980, crises estas que atingiram expressivas parcelas da populao.
De acordo com IPEA (2009), em 2009 ainda existiam aproximadamente 15 milhes
de pessoas extremamente pobres no Brasil, mesmo que no perodo entre 2002 e 2008
cerca de 5 milhes de pessoas deixaram esta condio. Chama ateno, todavia, que
as diferenas regionais ainda permanecem em patamares elevados. Por exemplo, a
regio metropolitana de Recife apresentava a maior taxa de pobreza, enquanto que a
regio metropolitana de Porto Alegre detinha a menor taxa de pobreza dentre todas
as reas metropolitanas do pas.
Mas em termos relativos, a pobreza rural ainda extremamente expressiva no pas.
Os dados da PNAD de 2009 revelaram que 8,4 milhes de pessoas que faziam parte
da populao rural total (30,7 milhes de pessoas) eram classicadas como pobres
(renda per capita mensal de at salrio mnimo, que em valores de setembro de
2009 correspondia a R$ 207,50); e 8,1 milhes de pessoas eram classicadas como
extremamente pobres (renda per capita mensal de at salrio mnimo, que em va-
lores de setembro de 2009 correspondia a R$ 103,75). Isso signica que no ano de
2009 aproximadamente 54% da populao rural total era enquadrada como pobre. A
distribuio espacial da pobreza rural revela que 53% do total de pessoas classicadas
como pobres viviam na regio Nordeste do pas, sendo que a mesma regio respon-
dia tambm por 70% do total de pessoas extremamente pobres.
Do ponto de vista da interveno governamental, estudo do IICA (2011) destaca
que a reduo em curso da pobreza no conjunto do pas est associada matriz insti-
91
tucional da poltica social vigente, cuja abrangncia e capilaridade se constituram no
principal canal de uma poltica ampla de combate pobreza. Para tanto, destaca-se o
caso do PBF e, mais recentemente, do prprio PBSM, o qual pretende alargar o enfo-
que do programa anterior, ao estabelecer uma abordagem do problema da pobreza
associado s carncias estruturais e sociais mais complexas, como foi discutido em
uma etapa anterior dessa pesquisa.
essa temtica e toda a complexidade de assuntos envolvidos que este captulo
procurar discutir enquanto uma etapa das aes gerais da pesquisa. Para tanto, alm
desta breve introduo, o captulo contempla mais quatro sees. Na primeira so
apresentadas as principais concepes em voga sobre o tema da pobreza, destacan-
do-se a evoluo conceitual recente. A seo seguinte discute as distintas metodolo-
gias utilizadas para mensurar a pobreza, enfatizando-se a viso monetria, o enfoque
das necessidades bsicas satisfeitas e a concepo das capacitaes humanas. A ter-
ceira seo apresenta as estratgias polticas de enfrentamento da pobreza, chaman-
do ateno para a contradio entre o enfoque vinculado aos sistemas de proteo e
a ideia da focalizao dos gastos. Finalmente, a quarta seo discute as possibilidades
de ampliao do enfrentamento da pobreza atravs da poltica de desenvolvimento
territorial.
1. Noes e concepes sobre pobreza
A pobreza a mais perceptvel forma de degradao da condio humana, uma
vez que coloca claramente aos olhos de toda a sociedade um conjunto imenso de
pessoas desprovidas de bens, excludas socialmente e privadas de cidadania. Desta
forma, ela apenas reala os resultados contraditrios do modo de organizao das
sociedades contemporneas.
Para Barbeito et al. (1999), mesmo havendo diferentes noes, a pobreza quase
sempre identicada com a ideia de privaes, de insucincias, de carncias etc.
Mas as divergncias so grandes quando se procuram identicar quais so os elemen-
tos centrais que levam a essa situao. Isto porque os conceitos adotados para denir
o contedo de um determinado problema social conguram, em grande medida, os
critrios que orientam as aes que visam modicar esse problema.
Segundo Townsend (2006), desde 1880 esto sendo usadas trs concepes sobre
pobreza nas discusses internacionais e nos trabalhos comparativos. Elas esto rela-
cionadas s ideias de subsistncia, necessidades bsicas e privao relativa. A concep-
o de subsistncia tem origem nos trabalhos de nutricionistas da era vitoriana, tendo
inuenciado as polticas e prticas cientcas por mais de 100 anos, sendo que ainda
faz parte das mensuraes ociais da pobreza em diversos pases.
92
De um modo geral, esta concepo diz que as famlias podem ser consideradas
como pobres quando suas rendas no sejam sucientes para obter os bens materiais
necessrios para manter somente a sobrevivncia fsica. Algumas concesses foram
feitas sobre custos de roupas e outros bens, mas estas eram bem pequenas compara-
tivamente aos gastos com a alimentao para manter a subsistncia fsica.
Muitas crticas foram feitas a esta viso limitada da pobreza. Dentre elas destacam-
se aquelas crticas que armam que as necessidades humanas no so meramente
fsicas, mas tambm sociais; que as pessoas no so simplesmente consumidoras de
mercadorias fsicas, mas tambm produtoras dessas mercadorias com expectativas
de ter um papel a desempenhar nas sociedades; e que o custo, tipo e quantidade dos
alimentos dependem do clima, do trabalho e dos costumes sociais. Em funo disso,
as necessidades materiais demonstram ser socialmente determinadas em diferentes
direes e perodos.
Ainda segundo o autor acima citado, a concepo das necessidades bsicas, que
emergiu nas dcadas de 1960 e 1970, agrega dois elementos centrais: o primeiro diz
respeito s necessidades mnimas de consumo das famlias relacionadas aos alimen-
tos, vestimentas e habitao, bem como aos equipamentos das casas; enquanto o
segundo elemento est relacionado aos servios essenciais disponveis s comunida-
des, especialmente, gua, saneamento bsico, educao, sade, transportes e acesso
aos servios culturais. Especicamente em relao s populaes rurais agrega-se,
ainda, o acesso terra (e/ou recursos naturais) e aos equipamentos de trabalho.
De maneira geral, pode-se dizer que esta denio uma extenso da concepo
de subsistncia porque adiciona ao debate, alm da sobrevivncia fsica, o tema dos
servios essenciais s comunidades locais, no sentido de estabelecer regras e condi-
es para as polticas voltadas promoo do desenvolvimento.
A ideia central que dentro do sistema de elementos e relaes que denem o
bem-estar de uma pessoa ou grupo de pessoas existem hierarquias que precisam ser
reconhecidas. Para tanto, prope-se uma classicao das necessidades dentre aque-
las que so bsicas para a condio humana e aquelas que no so, ou seja, pode-se
denominar um conjunto de necessidades cuja privao levaria a uma condio de-
nida como sendo de pobreza. Neste caso, a situao de pobreza no depende da
percepo objetiva dos envolvidos.
Finalmente, a concepo das privaes relativas desenvolvida mais no nal do s-
culo XX sugere que a pobreza refere-se no apenas privao da renda, mas tambm
privao de outros recursos materiais, alm da privao aos servios sociais, espe-
cialmente nas reas de sade, educao, alimentao, nutrio e saneamento bsico.
93
Isto porque se considera que as pessoas que vivem no presente no esto sujeitas
s mesmas leis, obrigaes e costumes aplicados nos perodos anteriores, o que, de
alguma forma, ajuda a entender porque o padro da pobreza se altera com as mudan-
as nas prprias sociedades.
Em funo desses aspectos inter-relacionados, o autor considera como pobre as
pessoas que so desprovidas de renda e de outros recursos necessrios para se manter
em condies de vida adequadas em termos de dieta alimentar, de acesso aos bens
materiais e aos servios sociais bsicos, alm de outras comodidades as quais permi-
tem a essas mesmas pessoas participarem das sociedades, cumprirem suas obrigaes
e estabelecerem relaes sociais de acordo com os costumes vigentes em cada local.
Desta forma, Townsend (1985) vai sustentar que a pobreza pode ser denida de
forma consistente somente em termos do conceito de privao relativa, em que indi-
vduos e famlias podem ser considerados em situao de pobreza somente quando
carecem dos recursos necessrios para obter as dietas necessrias, para participar das
atividades e para ter as condies de vida que so comuns ao conjunto da sociedade.
No limite, a denio de Townsend (1985) pode se tornar um problema sem so-
luo, uma vez que uma pessoa poderia ser considerada pobre por apresentar uma
pior condio que as demais e, desta forma, a pobreza nunca seria erradicada. Ou ao
contrrio, somente uma sociedade com um padro de vida perfeitamente igualitrio
poderia conviver sem condies de pobreza.
exatamente nesta direo que Sen (1984) estabelece suas crticas a essa viso,
considerando ser inconsistente tomar a questo da pobreza somente em termos rela-
tivos. Isto porque a pobreza apenas uma medida de desigualdade social, porm, no
sendo o mesmo que desigualdade social, uma vez que se pode eliminar a pobreza
sem que essa desigualdade tambm seja eliminada. Alm disso, polticas de enfrenta-
mento da pobreza podem ser implementadas em sociedades cujas condies mate-
riais e estruturais acabam aprofundando suas desigualdades.
Assim,
a pobreza deve ser vista como privaes de capacidades bsi-
cas em vez de meramente como baixo nvel de renda, que
o critrio tradicional de identicao da pobreza. A perspectiva
da pobreza como privao de capacidades no envolve nenhu-
ma negao da ideia sensata de que a renda baixa claramente
uma das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode
ser uma razo primordial da privao de capacidades de uma
pessoa (Sen, 2000: 109).
94
A partir da Sen desenvolver sua noo de pobreza assentada na ideia do capa-
bility approach, que na essncia tratar da conciliao entre o contedo relativo e ab-
soluto do fenmeno da pobreza. Segundo esse autor, a situao de uma pessoa pri-
vada em termos absolutos em relao a suas capacidades se vincula com a escassez
relativa em termos de renda, de bens e dos demais recursos. Neste sentido, relativo e
absoluto no estariam em conito, mas se tornam complementares.
Na essncia, essa denio de Sen conduz ideia da pobreza enquanto um
fenmeno multidimensional que est vinculado aos resultados de uma pessoa
(achievements) que vive e atua em um determinado contexto (doing). Desta forma,
o autor distingue os resultados das pessoas em termos de seu prprio bem-estar
(well-being achievements) daqueles resultados obtidos como agente social (agency
achievements)
31
.
Assim, para avaliar as capacidades e resultados das pessoas torna-se necessrio
avaliar tambm suas aes e no somente uma situao esttica no tempo e no espa-
o. Para o autor, esses resultados devem ser ponderados por aquilo que ele denomina
de funcionamento (functioning) das pessoas, que nada mais do que a variedade de
coisas que as pessoas manejam e controlam durante as suas vidas.
Em sntese, pode-se dizer que a noo das capacitaes humanas pressupe que
cada pessoa est provida de uma determinada dotao de recursos (endowments),
que dene os ttulos (entitlements) que ela poder intercambiar. Assim, as pessoas
possuidoras desses entitlements estaro aptas a obter determinados bens alcanveis,
ou que possam ser adquiridos. Da decorre a ideia de privaes, uma vez que a partir
do efetivo vetor de funcionamento que so estabelecidos os nveis de bem-estar e de
pobreza do conjunto da sociedade.
Dessa forma,
o que a perspectiva da capacidade faz na anlise da pobreza
melhorar o entendimento da natureza e das causas da pobreza e
privao desviando a ateno principal dos meios (e de um meio
especco que geralmente recebe ateno exclusiva, ou seja, a
renda) para os ns que as pessoas tm razo para buscar e, corres-
pondentemente, para as liberdades de poder alcanar esses ns.
As privaes so vistas em um nvel fundamental mais prximo
das demandas informacionais da justia social. Da a relevncia da
perspectiva da pobreza baseada na capacidade (Sen, 2000: 112).
31 Em funo desta denio, Sen acaba distinguindo trs noes: padro de vida (standard of living), bem-
estar (well-being) e qualidade de vida (quality of life).
95
O prprio autor ressalta que as duas perspectivas (pobreza como baixo nvel de
renda e pobreza como inadequao de capacidades) no deixam de estar vinculadas,
uma vez que a primeira noo (renda) um importante instrumento para se obter
a segunda (capacitao). Porm, as relaes so inversas, uma vez que uma pessoa
com maiores capacidades aumenta seu potencial produtivo e, consequentemente,
seu potencial futuro de conseguir melhores nveis de renda. Isto porque o aumento
das capacidades humanas essencial para a expanso da produtividade das pessoas
e de suas capacidades de auferir renda.
Mas o autor chama ateno tambm que nas relaes entre as duas perspectivas
anteriores
importante no perder de vista o fato fundamental de que a
reduo da pobreza de renda no pode, em si, ser a motivao
suprema de polticas de combate pobreza. perigoso ver a
pobreza segundo a perspectiva limitada da privao de renda
e a partir da justicar investimentos em educao, servios de
sade etc. com o argumento de que so bons meios para atingir
o m da reduo da pobreza da renda. Isso seria confundir os
ns com os meios (Sen, 2000:114).
A fora da concepo losca de Sen est no fato de que a anlise da pobreza
no se restringe aos dados de consumo, mas se move na direo do funcionamento
efetivo dos elementos constitutivos da vida. Decorre da que superar a pobreza sig-
nica, antes de tudo, dotar as pessoas de condies humanas. Isto porque, diferen-
temente da teoria (neo)clssica do bem-estar social, a noo das capacitaes no
supe que as pessoas tm liberdade de fazer escolhas a partir de uma dotao de
recursos. Para Sen, ao contrrio, a liberdade deve ser garantida e no suposta. Isso faz
com que o aumento das capacidades ajude a enriquecer a vida humana, tornando as
privaes mais raras e, consequentemente, menos pobres.
A partir dessas diferentes matrizes e concepes tericas foram denidos diversos
enfoques sobre o fenmeno da pobreza, os quais sero explicitados nas distintas me-
todologias de mensurao do problema, conforme veremos na seo seguinte.
2. Diferentes metodologias para mensurar a pobreza
Do ponto de vista metodolgico existem atualmente diversas abordagens para
mensurar a pobreza, sendo que a maioria delas pretende fazer comparaes em es-
cala internacional para dimensionar o problema da pobreza no mbito mundial. Trs
iniciativas, conforme veremos adiante, tm sido bastante divulgadas ultimamente e
96
usadas, inclusive, por diversos pases para denir suas polticas pblicas voltadas ao
enfrentamento da pobreza.
Segundo Srinivasan (2004), indicadores de pobreza servem para trs diferentes
propsitos. O primeiro descrever a extenso do problema da pobreza e o perl so-
cioeconmico dos pobres no tempo em uma determinada regio, pas ou no mbito
mundial. Esses elementos ajudam os governos e as agncias internacionais a moni-
torar os resultados das aes voltadas reduo da pobreza. O segundo que esses
indicadores so fundamentais para se denir polticas que visam, direta ou indireta-
mente, aliviar o problema da pobreza. Finalmente, o terceiro propsito que esses
indicadores ajudam a mobilizar recursos e apoios na esfera internacional para as pol-
ticas de reduo da pobreza.
Para esse autor, indicadores monetrios como dollar-a-day so importantes para
chamar ateno da comunidade internacional sobre o problema. Todavia, ele enten-
de que os aspectos no monetrios da pobreza so mais importantes, tais como as
privaes em sade, educao, emprego, direitos etc. Isto porque essas privaes no
podem ser combinadas com medidas de consumo para se denir adequadamente
os nveis de pobreza. Por exemplo, a expectativa de vida uma medida que se altera
lentamente e no longo prazo, tornando-se um indicador pouco til para se monitorar
o progresso das polticas de reduo da pobreza. Por isso, ele defende que qualquer
indicador que pretende identicar os indivduos pobres precisa ser multidimensional.
2.1 O mtodo dollar-a-day do Banco Mundial
O primeiro e mais difundido mtodo o da linha de pobreza um dlar ao dia,
estabelecido e adotado pelo Banco Mundial a partir do ano de 1990. Esse mtodo
agrega ao valor da cesta de alimentos os custos das despesas no alimentares (vestu-
rio, moradia, sade, educao), calculadas como proporo dos gastos alimentares.
A partir da faz-se uma atualizao monetria dos valores e calcula-se a proporo
de pessoas que ca abaixo destas linhas de renda. Este mtodo ganhou relevncia
em 1990 quando foi adotado pela primeira vez pelo Banco Mundial em seu relatrio
sobre Desenvolvimento Humano. Nesse relatrio se estabeleceu o parmetro de US$
1.00, por dia, como linha de pobreza, por ser a linha encontrada nos pases mais
pobres do mundo. Esta linha ajustada pela Paridade do Poder de Compra (PPC)
32
-
representa um padro internacional mnimo da pobreza, segundo o qual uma pessoa
considerada pobre em qualquer parte do mundo.
32 De modo geral, pode-se dizer que a PPC diz respeito ao nmero de unidades monetrias de um pas
necessrio para comprar a mesma quantidade de mercadorias e servios naquele pas, que seria comprada por
um dlar nos EUA. Ou seja, a taxa de converso nada mais do que o custo de vida nos pases. Este leva em conta
os preos locais das mercadorias e servios que no so comercializados internacionalmente, mas que se torna
possvel atravs do ajuste s diferenas nos custos de vida dos outros pases.
97
Em 1990 esta linha foi construda tomando-se como referncia a paridade de po-
der de compra de 1985. A despeito de que este indicador tenha sido conveniente
para se adotar medidas prticas no curto prazo, ele no representa um valor contnuo.
Mesmo assumindo-se que o valor da linha de pobreza aos preos de 1985 represen-
tasse o valor nacional da pobreza, no seria correto armar que o padro internacional
da pobreza aos preos de 1985 fosse representativo das linhas de pobreza nacionais,
sobretudo no prprio ano-base dos dados.
Em 2000 o Banco Mundial apresentou um novo valor para a linha de pobreza, com
base na PPC de 1993 construda pelo Programa de Comparaes Internacionais, o
qual passou a cobrir um nmero bem maior de pases, comparativamente aos dados
de 1985. A partir da o Banco Mundial construiu o novo valor da linha de pobreza de
US$ 1.08, o qual continuou sendo chamado de um dlar ao dia. O valor desta linha
correspondia mediana das dez linhas de pobreza nacionais per capita mais baixas do
mundo, todas pertencentes aos pases da frica e sia.
Deve-se registrar que a linha de pobreza original baseada nos preos de 1985 con-
tinha apenas os dez pases com as rendas mais baixas. J a nova linha de pobreza de
2000, baseada nos preos de 1993, no continha necessariamente apenas pases com
as rendas mais baixas, uma vez que dentre os dez pases com as mais baixas linhas
de pobreza estavam includos Indonsia, Tailndia e Tunsia, pases com consumo per
capita ao redor de US$ 8.00/dia ao poder de compra de 1993.
Com isso, o nmero de pobres apresentado pelo Banco Mundial em 2000, toman-
do-se como referncia a nova linha de pobreza de US$ 1.08 ao dia, atingiu 1,1 bilho
de pessoas. No entanto, dados do IPC/ONU, considerando a inao dos EUA no pe-
rodo entre 1985 e 1993, revelam que o valor da nova linha de pobreza deveria ser
de US$ 1.50 ao dia. Com isso, o nmero de pobres em 2000 atingiria 1,9 bilho, cifra
muito diferente daquela usada pelo Banco Mundial, a qual acaba interferindo nas po-
lticas pblicas, tanto no mbito dos pases como no mbito internacional. Apenas a
ttulo de esclarecimento, cita-se que as metas do Milnio, denidas pela ONU no ano
de 2000, tomaram esses dados de pobreza produzidos pelo Banco Mundial como
referncia.
Finalmente, em 2008, o Banco Mundial reconheceu que havia bem mais pobres
no mundo, comparativamente aos seus nmeros indicados pela linha de pobreza
denida aos preos de 1993. Assim, os indicadores da pobreza mundial para a srie
histrica j aparecem recalculados a partir de uma nova linha baseada nos preos de
2005, sendo que o novo valor (US$ 1.25) representava a linha de pobreza dos quinze
pases mais pobres do mundo, todos eles localizados novamente na frica e sia.
Com isso, o Banco Mundial calculou que existia no ano de 2008, aproximadamente,
98
1,4 bilho de pobres no mundo, nmero que correspondia a mais de um quarto de
toda a populao dos pases em desenvolvimento.
Em sntese, as informaes anteriores mostram que existem boas razes para se
acreditar que a pobreza mundial contabilizada pela metodologia de um dlar ao dia
(que na verdade atualmente corresponde a US$ 1.25 ao dia) tem pouca consistncia,
uma vez que ela no est baseada no custo da cesta bsica comum de mercadorias
e servios dos pobres e nem aplica fatores de converso aos preos das commodities
capazes de reetir o consumo bsico das famlias pobres nos diferentes pases.
Na literatura internacional existe uma vasta gama de crticas a essa metodologia
utilizada pelo Banco Mundial, a qual pode estar subestimando o problema da pobreza
no mundo. As principais crticas sero sistematizadas ao nal desta seo em um item
especco.
2.2 O mtodo Custo das Necessidades Bsicas da CEPAL
Levando os aspectos anteriores em considerao e tomando como referncia o
conjunto das necessidades dos indivduos de cada pas, a Comisso Econmica para
a Amrica Latina e Caribe (CEPAL-ONU) desenvolveu e vem aprimorando, desde a
dcada de 1980, uma metodologia que compara a renda dos domiclios com a satis-
fao de suas necessidades bsicas. Este mtodo originou as denominadas linhas de
pobreza, as quais representam uma quantidade mnima de renda que permite a um
domiclio em um determinado tempo e local dispor de recursos sucientes para
satisfazer todas as necessidades de seus membros.
As linhas de pobreza derivam do clculo do custo de uma determinada cesta de
bens e servios, resultando no mtodo dos custos das necessidades bsicas. Tal m-
todo dene, inicialmente, o custo de uma cesta bsica de alimentos que cobre todas
as necessidades nutricionais da populao, considerando-se hbitos de consumo,
disponibilidade dos alimentos, preos relativos dos mesmos, bem como diferenas
entre reas metropolitanas, reas urbanas e reas rurais. Ao valor desta cesta que
seria a linha de indigncia agrega-se o montante necessrio aos domiclios para
satisfazer as demais necessidades bsicas no relacionadas aos custos alimentares
33
.
Este novo valor representa a linha de pobreza cepalina.
As informaes sobre estrutura de consumo dos domiclios, tanto em termos dos
alimentos como de bens e servios, na maioria dos casos provm de pesquisas e estu-
dos realizados em cada pas, sendo os valores das linhas de indigncia e de pobreza
atualizados pela variao acumulada do ndice de Preos ao Consumidor (IPC). Desta
33 Para maiores detalhes sobre essa metodologia, ver CEPAL (1991) e CEPAL (2003).
99
forma, classica-se como pobre as pessoas cuja renda per capita do domiclio infe-
rior ao valor da linha de pobreza, ou seja, inferior ao montante mnimo necessrio
para atender s necessidades bsicas (com alimentos, bens e servios).
A partir da a CEPAL estabeleceu a linha de indigncia e de pobreza para cada pas
da Amrica Latina. Dados de 2008 revelaram que os equivalentes mensais em dlares
das linhas de pobreza variavam entre 57 e 175 dlares por pessoa nas reas urbanas,
enquanto que nas reas rurais esta variao cou entre 39 e 101 dlares. J para as
linhas de indigncia os valores para as reas urbanas variavam entre 29 e 93 dlares,
enquanto que para as reas rurais cavam entre 22 e 58 dlares.
Segundo a CEPAL, dentre as razes que justicam o uso destes indicadores, com-
parativamente linha do Banco Mundial, destacam-se:
a) As linhas de indigncia nacional representam o custo de se adquirir uma ces-
ta bsica de alimentos, tendo seu valor uma clara aderncia realidade nacio-
nal, fato que permite uma anlise mais objetiva do problema. A crtica que
a linha internacional no faz este tipo de correlao de maneira adequada;
b) O uso de ndices de paridade de poder de compra para medir a pobreza tem
sido objeto de crticas frequentes porque estes ndices, ao reetir estruturas
de consumo, j que nem sempre representam a realidade dos domiclios po-
bres de cada pas;
c) Embora a incidncia da pobreza de cada pas no necessariamente deva estar
vinculada ao seu produto por habitante, possvel esperar, no longo prazo,
certa congruncia entre o desenvolvimento econmico e as condies de
vida. Neste caso, chama ateno o fato de que a linha de pobreza de um
dlar ao dia apresente uma baixa correspondncia com o PIB per capita dos
pases, originando-se alguns resultados totalmente deslocados da realidade.
Em sntese, segundo a CEPAL (2003), o uso das linhas de pobreza nacional e de
indigncia representa melhor a situao social de cada pas da regio, sendo mais per-
tinente utiliz-las para identicar os grupos populacionais mais afetados. Em funo
disso, o uso desta metodologia revela que a pobreza extrema no continente latino-
americano bem mais expressiva comparativamente aos indicadores apresentados
pela metodologia da linha um dlar ao dia do Banco Mundial.
2.3 O mtodo da pobreza multidimensional
Esta metodologia foi desenvolvida a partir das contribuies tericas de Amartya
Sen e de sua tese das capacitaes humanas, conforme mencionamos na seo an-
100
terior. Assim, desde os primrdios do sculo XXI ganharam notoriedade as metodolo-
gias desenvolvidas para mensurar a pobreza numa perspectiva multidimensional, a
qual pressupe a construo de indicadores de pobreza a partir de uma perspectiva
humana.
Esta metodologia est fortemente ancorada nas concepes de desenvolvimento
de Sen elaboradas ainda nos anos nais do sculo XX e tendo a questo das privaes
como elemento central. Para esse autor fundamental entender que as diferentes for-
mas de privaes afetam as condies de vida das pessoas, causando efeitos diretos
sobre a situao de pobreza. Por isso, esse autor sempre defendeu a necessidade da
incorporao da viso multidimensional desse fenmeno nos instrumentos de men-
surao do mesmo.
Nesta perspectiva, foram desenvolvidas metodologias em diferentes centros de
estudos
34
para mensurar a pobreza do ponto de vista multidimensional (Alkire 2008;
Alkire & Foster 2008; Foster 2007; Bourguignon & Chakravarty, 2003; Thorbecke 2008;
Sen, 2004). O o condutor desses diferentes trabalhos a construo de um indica-
dor geral de pobreza multidimensional, uma vez que os axiomas unidimensionais de
mensurao da pobreza j esto bem estabelecidos.
Segundo Alkire & Foster (2008), atualmente existem trs enfoques principais para
identicar os pobres num contexto multidimensional. O primeiro enfoque combina
diferentes indicadores de bem-estar em somente uma varivel agregada, sendo que
as pessoas so identicadas como sendo pobres quando essa varivel cai abaixo de
uma determinada linha de corte. De acordo com esses autores, apesar de levar em
considerao algumas privaes, esse mtodo contm uma margem mnima para
incorporar as privaes dimensionais em si mesmas, passo fundamental para caracte-
rizar a pobreza multidimensional.
O segundo enfoque conhecido como enfoque da unio considera como po-
breza multidimensional as pessoas que sofrem apenas privaes em uma nica di-
menso. Segundo os autores anteriormente citados, este enfoque acaba se tornando
unidimensional, podendo inclusive levar a estimaes exageradas da pobreza.
Finalmente, o terceiro enfoque o mtodo da interseo, o qual exige que uma
pessoa para ser enquadrada como pobre deve sofrer privaes em todas as dimen-
ses. Para os autores citados, este enfoque acaba se tornando um pouco restritivo,
podendo levar subestimao da pobreza.
34 Neste caso especco, destacam-se os trabalhos desenvolvidos desde 2007 no OPHI (Oxford Poverty &
Human Development Initiative), da Universidade de Oxford.
101
Assim, concluem que, apesar dos avanos obtidos nos ltimos anos em termos da
construo de uma metodologia que seja capaz de identicar com maior preciso a
dimenso da pobreza na perspectiva multidimensional, ainda no se tem uma meto-
dologia inteiramente aceitvel para esta concepo.
Foi trilhando este caminho que Alkire & Santos (2010) construram o Multidimen-
sional Poverty Index (MPI) para 104 pases em desenvolvimento. Partindo da meto-
dologia discutida e desenvolvida no OPHI-Oxford sob a liderana de Alkire & Foster,
as autoras construram esse ndice a partir das privaes sofridas pelas pessoas de
104 pases do mundo nas esferas de servios e de funcionamento das condies hu-
manas. Mesmo com a forte limitao de informaes, concluiu-se que o MPI revelou
um padro diferente de pobreza, comparativamente aos mtodos que identicam a
pobreza com base unicamente na renda.
Observa-se que o MPI constitudo por dez indicadores relativos a trs dimenses:
sade, educao e padro das condies de vida. Na rea de sade os dois indicado-
res considerados foram a taxa de mortalidade infantil e as condies nutricionais das
famlias. J na esfera da educao tambm foram adotados dois indicadores: quanti-
dade de anos de estudo dos membros das famlias e o nmero de crianas em idade
escolar que se encontravam fora das escolas. Finalmente, para o padro de vida foram
considerados indicadores relativos eletricidade, gua tratada, ao saneamento, s
condies da habitao, ao uso de material para cozinhar e presena de diversos
equipamentos no lar.
Desta forma, o MPI apresenta um conjunto de privaes que cada domiclio so-
fre ao mesmo tempo, sendo que cada uma das trs dimenses tem peso idntico
na composio do ndice geral. Assim, os domiclios so identicados como sendo
multidimensionalmente pobres se, e somente se, eles forem privados em algumas
combinaes de indicadores cujo peso for 30% ou mais do peso da dimenso.
De maneira geral, pode-se dizer que o MPI produto de dois nmeros: a por-
centagem de pessoas que so pobres e a mdia da intensidade de privaes, a qual
reete a proporo das dimenses de privaes de cada domiclio. Para tanto, o MPI
conta com uma sosticada metodologia matemtica, cujas explanaes fogem aos
objetivos deste texto.
Apenas registra-se que Amartya Sen argumenta que a escolha das dimenses para
construir metodologias de mensurao da pobreza um julgamento de valor mais do
que simples exerccios tcnicos de matemtica. Por isso, algumas metodologias sobre
pobreza multidimensional so exveis no sentido de permitir que sejam adaptveis a
diferentes realidades e contextos socioeconmicos.
102
2.4 A mensurao da pobreza no Brasil
No Brasil no existe uma nica metodologia de mensurao para dimensionar a
grandeza do fenmeno da pobreza. Todavia, praticamente todos os estudos, pesqui-
sas e trabalhos acadmicos tm como ponto de partida a renda monetria per capita
das famlias. Este procedimento adotado, inclusive, por trabalhos recentes que pro-
metem uma abordagem multidimensional do problema, mas que acabam adotando
a renda como critrio bsico para denir a populao pobre do pas. Em grande medi-
da, esse comportamento decorre do fato de que as informaes de renda das pessoas
e famlias esto mais disponveis e sendo atualizadas frequentemente.
Desse modo, a insucincia de renda passou a ser o mtodo mais utilizado para
identicar e mensurar a pobreza no pas. Com isso, a dimenso tanto das pessoas
pobres como das indigentes passou a ser medida em valores monetrios, os quais
variam de acordo com os clculos adotados pelos diferentes grupos de pesquisado-
res. Esta a razo do nmero total de pobres variar consideravelmente entre distintos
estudos e pesquisas. Todavia, como mencionamos na seo anterior, a renda, embora
seja importante, apenas uma das dimenses da pobreza.
Independentemente disso, o que est sendo utilizado no pas recentemente
a classicao da pobreza a partir do critrio de elegibilidade pautada em valores
monetrios. A partir desse critrio estabelecido um cadastro em que as pessoas/ fa-
mlias qualicadas passam a ser atendidas pelas polticas pblicas, em especial, pelos
programas de complementao da renda.
Esse procedimento tornou-se comum a partir do momento em que a pobreza
foi elevada condio de prioridade poltica na agenda pblica do pas. Neste caso,
o PBF passou a ser o instrumento operacional dessa metodologia de mensurao,
sendo considerados os pobres do pas aquelas pessoas e/ou famlias que atendam
aos critrios desse programa.
Tais critrios foram denidos legalmente pelo Decreto Presidencial n 5.209, de 17
de setembro de 2004, que unicou as polticas de combate pobreza dentro da pers-
pectiva de complementao da renda. Essas polticas visam atender as famlias que
se encontram em situao de pobreza e pobreza extrema, caracterizadas pela renda
familiar mensal per capita. Os valores utilizados atualmente foram denidos pelo De-
creto n 6.917, de 2009, sendo denidas como extremamente pobres aquelas famlias
cuja renda familiar mensal per capita no exceda a R$ 70,00. J as famlias classicadas
como pobres tm essa mesma renda situada na faixa entre R$ 70,00 e R$ 140,00.
O governo atual lanou seu programa de combate pobreza denominado Bra-
sil Sem Misria que, atuando em paralelo ao programa anterior (Bolsa Famlia), visa
103
eliminar a pobreza extrema do pas em quatro anos. Para delimitar o pblico-alvo o
critrio utilizado foi o mesmo do programa anterior, ou seja, a renda familiar mensal
per capita. Registra-se que esse programa estabelece como desao tratar o fenmeno
da pobreza de forma multidimensional, o que implicaria a adoo de outras medidas
para alm da transferncia pura de complementos de renda. De alguma forma, essas
outras aes esto circunscritas na rea de melhoria das condies de acesso aos
servios pblicos e na criao de novas oportunidades de trabalho e renda por meio
de polticas de incluso produtiva.
2.5 Breves comentrios sobre essas metodologias de mensurao da pobreza
A literatura internacional contm um intenso debate sobre diversas questes
envolvidas nas distintas metodologias de mensurao da pobreza, apresentadas no
item anterior. Nesses comentrios vamos nos ater a dois aspectos considerados fun-
damentais. O primeiro deles diz respeito ideia de pobreza associada exclusivamente
ao nvel monetrio (renda per capita), ou seja, reduz-se o complexo fenmeno da po-
breza insucincia de renda. Hoje, porm, existem inmeros casos documentados
no mundo de pessoas que permanecem em condio de pobreza, apesar de possu-
rem um nvel razovel de renda.
Mesmo assim, exatamente esse arcabouo monetrio que est sendo mais utili-
zado na denio de polticas pblicas de enfrentamento da pobreza. Tal metodolo-
gia construiu as famosas linhas de pobreza, as quais acabaram se transformando no
principal instrumento de debate sobre o problema da pobreza, considerando-se as
diculdades para se denir indicadores para alm da esfera da renda exclusivamente.
Para Reddy (2004), a noo monetria da pobreza expressada por meio da meto-
dologia dllar-a-day do Banco Mundial, apesar de aparentemente simples, apresenta
dois tipos de limitao. Primeira, a linha internacional da pobreza no adequada e
no reete os custos essenciais dos requerimentos nutricionais humanos de todos os
pases, porque ela est baseada no custo dos componentes nutricionais dos Estados
Unidos. Neste pas, esses custos so substancialmente elevados em relao aos valo-
res das linhas estabelecidas para os demais pases.
A segunda limitao diz respeito ao fato de que no h um caminho coerente
para transplantar a linha de pobreza internacional para todos os pases o tempo todo.
Isso porque no possvel identicar o equivalente da linha monetria da pobreza
internacional em unidades de moedas locais sem que haja uma concepo do que
de fato essas unidades esto tentando obter. precisamente essa falta de concepo
a principal lacuna da metodologia monetria. Para sanar esse problema, utiliza-se o
instrumento da paridade do poder de compra (PPP) para converter a linha interna-
104
cional em unidades de moeda local. Todavia, estudos do autor identicaram que o
custo geral do consumo em pases pobres 30% ou 40% mais baixo do que os custos
dos alimentos. Com isso, o uso do PPP baseado no consumo geral para converter a
linha de pobreza internacional tem situado as linhas de pobreza locais em patamares
baixos. Esse problema deriva, fundamentalmente, da fraqueza dos dados usados para
calcular a PPP, cujas variaes reetem os problemas estruturais da economia mundial
em um determinado ano.
H outros problemas adicionais aos j mencionados. Kakwani (2004) mostra que
o Banco Mundial, alm de no ter feito o ajuste da PPP com base na inao dos EUA
entre 1985 e 1993, mudou a amostra de sua pesquisa. Com isso, a primeira linha de
pobreza elaborada em 1990, com base nos preos de 1985, continha apenas dez pa-
ses com as rendas mais baixas, enquanto que a nova linha de pobreza de 2000 com
base na PPP de 1993 teve um nmero muito maior de pases e incluiu entre as dez
menores linhas de pobreza pases que no necessariamente possuam renda baixa.
Alm disso, esse autor arma que as taxas de PPP calculadas eram baseadas em pre-
os de commodities internacionais que no so representativas da cesta de consumo
das pessoas pobres nos pases em desenvolvimento.
Alm desse problema, o autor menciona ainda o fato de que a metodologia cons-
truda em meados da dcada de 1980 estava defasada, porque muitos pases altera-
ram sua base de dados. Com isso, a linha de pobreza do Banco Mundial se situa num
patamar baixo e no relevante para discutir o problema da pobreza no presente
contexto global.
O segundo aspecto diz respeito ao deslocamento do foco de discusso da po-
breza, uma vez que ocorreu recentemente uma mudana no rumo dos debates, que
passaram a se concentrar mais na denio de metodologias para mensurao do
fenmeno do que na discusso da natureza e causas da pobreza.
Este aspecto tambm foi destacado por Bonnal (2012), que constitui o primeiro
captulo desse volume. Ao analisar as diferentes dimenses da pobreza, esse autor
destaca o enfoque multidimensional do tema, chamando ateno, porm, para o fato
de que os trabalhos nesta esfera esto induzindo uma mudana nas anlises da po-
breza, uma vez que se abandonam as discusses sobre a natureza do problema em
favor da discusso de sua medio.
Concordamos com esta interpretao e entendemos que tal fato vem ocorrendo
em funo das prprias concepes que dominam as polticas pblicas e at mesmo
as estratgias de desenvolvimento estabelecidas a partir dos organismos internacio-
nais, em especial do Banco Mundial, cujas aes vm no sentido apenas de aliviar o
105
problema da pobreza. Para tanto, necessrio que se tenha uma metodologia com-
patvel para que se possa quanticar adequadamente o nmero de pobres e, a partir
desse nmero, desenhar um conjunto de aes governamentais mais ecazes. Isso
ca mais claro quando se analisam as distintas estratgias de polticas, assunto da
seo seguinte.
3. Polticas de enfrentamento da pobreza e da excluso social: es-
tratgias universais e aes focalizadas
3.1 Objetivos e trajetrias dos sistemas de proteo social
Os sistemas de proteo social foram implantados inicialmente em alguns pases
europeus com o objetivo de atender demandas sociais que cresciam com a expanso
do sistema de produo capitalista, especialmente aps a maturao da revoluo
industrial e a consolidao da diviso social do trabalho. Tal sistema se props a dis-
ponibilizar um conjunto de servios com a funo de melhorar a condio social das
pessoas.
O ponto de partida foi a adoo de medidas voltadas ao enfrentamento da pobre-
za, uma vez que entre os sculos XVII e XIX era vergonhoso ser pobre. Essa agenda se
ampliou de tal forma que a partir do ps-guerra implementou-se a universalizao
dos servios sociais. Esta passagem importante, uma vez que ela sedimenta a ideia
de proteo social enquanto um direito dos cidados e no como servios de cari-
dade. Para tanto, esse sistema deveria assegurar servios pblicos com qualidade a
todas as pessoas com necessidades.
Assim, verica-se que a trajetria do sistema de proteo social nos pases de-
senvolvidos promoveu uma articulao das polticas visando reproduo de uma
ordem social mais equilibrada, situao esta que cou conhecida na literatura poltica
como a ordem social-democrtica. Neste cenrio coube aos Estados nacionais dispo-
nibilizarem os servios sociais bsicos e garantirem o acesso aos mesmos para todos
os cidados.
Esse movimento tambm ocorreu em muitos pases da Amrica Latina, particu-
larmente depois do perodo do ps-guerra, quando a industrializao avanou for-
temente. Todavia, nesta regio o sistema de proteo social, por ter sido implantado
de forma imperfeita e incompleta, sequer chegou a se consolidar, uma vez que no
houve a universalizao dos servios prestados e nem a sua estruturao adequada
nos distintos rgos governamentais.
Mesmo diante de avanos observados em alguns pases na construo do Estado
de bem-estar social (Argentina, Chile e Costa Rica), o que marca a trajetria latino-
106
americana neste campo a enorme heterogeneidade das sociedades conformadas
nesse espao geogrco. Levando esse aspecto em considerao, Draibe (1989) ela-
borou uma tipologia dos sistemas de proteo social na Amrica Latina da forma
como segue:
a) sistema residual: representa um padro pontual de interveno da poltica
social, cujo carter focalizado em indivduos ou grupos de pessoas vulne-
rveis da sociedade, sendo que as intervenes tendem a cessar quando o
problema encontra-se superado;
b) sistema meritocrticoparticularista: parte do princpio de que as pessoas
devem estar em condies de resolver suas necessidades via sua capacidade
de trabalho. Porm, reconhece a necessidade da poltica social para resolver
problemas causados pelas distores dos mercados. Neste caso, o sistema
assume uma forma complementar s instituies econmicas e sociais;
c) sistema institucionalredistributivista: este sistema representa o reconhe-
cimento de que o mercado no capaz de ofertar bens e servios sociais para
todos os cidados. Da a necessidade de polticas pblicas de carter social
visando garantia dos direitos das pessoas. Esta a forma de proteo social
que mais se aproximou do modelo de bem-estar europeu.
Como dissemos, a ordem socioeconmica latino-americana bastante comple-
xa, porm marcada pela questo da desigualdade social. Neste contexto, os sistemas
de proteo social que foram implantados acabaram, em muitos pases, ajudando a
aprofundar essa desigualdade, uma vez que tendiam a proteger as categorias sociais
melhor organizadas e dotadas de maior poder de barganha. Aliado a isso, as debili-
dades institucionais e organizacionais (alta centralizao, limitada capacidade regula-
tria, baixo grau de participao da sociedade etc.) atuaram no sentido de reduzir a
ecincia das aes desenvolvidas.
Esse cenrio foi agravado nas duas ltimas dcadas do sculo XX pela grave crise
econmica que afetou a maioria dos pases da regio. No bojo das reformas estrutu-
rais liberalizantes voltadas superao da crise econmica em que se encontram es-
ses pases latino-americanos, ocorreram importantes reformas tambm nos sistemas
de proteo social que, como vimos, sequer haviam sido consolidados.
Essas reformas, apoiadas por organismos internacionais com destaque para o
Banco Mundial so distintas das anteriores, pois partem do pressuposto de que os
sistemas de proteo social vigentes na regio se esgotaram luz de um conjunto de
fatores que se explicitam de maneiras distintas nos vrios pases. Dentre esses fatores,
107
destacam-se os dcits nanceiros em vrios setores; os problemas de gesto; a baixa
eccia dos programas sociais; a desestruturao do mercado de trabalho, com am-
pliao das formas precrias de trabalho (desemprego, informalidade, terceirizao,
contratao parcial etc.); os efeitos do crescimento demogrco etc.
A partir de ento, as polticas sociais integrantes do sistema geral de proteo pas-
saram a ser comandadas pela premissa da racionalizao e eccia dos recursos, pela
descentralizao administrativa, pela terceirizao de certos servios para empresas
privadas e pela focalizao das aes pblicas, em particular dos programas governa-
mentais de combate pobreza.
neste contexto que a Amrica Latina se transformou no principal laboratrio dos
programas de transferncia de renda, os quais se encontram presentes atualmente
em quinze pases e se transformaram rapidamente na principal estratgia de enfren-
tamento da pobreza. Este assunto especco, dada a sua relevncia no contexto dos
debates sobre pobreza, ser retomado aps a descrio do caso brasileiro.
3.2 Breves notas sobre o sistema de proteo social brasileiro
O sistema de proteo social universal no Brasil
35
comeou a ser construdo no pe-
rodo do ps-guerra, ganhando relevncia durante o regime militar a partir do ano de
1964. No entanto, a poltica social brasileira sempre esteve subordinada s estratgias
de desenvolvimento do pas, especialmente durante o regime militar, quando houve
expanso dos gastos pblicos na esfera social e o sistema de proteo permaneceu
atrelado lgica da poltica econmica (Henriques, 1999).
O perodo entre 1964 e 1988 cou conhecido como a estratgia conservadora
porque combinava a expanso da oferta de bens e servios com a centralizao do
processo decisrio e com a regressividade dos mecanismos de nanciamento, pro-
cesso este assentado no uso quase que exclusivo de recursos de natureza scal (Fag-
nani, 1997). Nessa lgica, o carter redistributivo do sistema ao longo de quase trs
dcadas foi bastante limitado. De certo modo, isso ajuda a explicar os elevados ndi-
ces de concentrao de renda no respectivo perodo.
A centralizao do processo de deciso na esfera do Governo Federal foi favore-
cida pelo regime poltico de exceo, o qual impediu que organizaes de represen-
tao da sociedade tivessem qualquer participao ou envolvimento na denio e
conduo das polticas sociais. Assim, a ausncia de participao poltica e a falta de
controle social possibilitaram ao Estado a adoo de um sistema que, com o passar
35 As aes governamentais se concentravam, basicamente, nas reas de sade, educao, assistncia
social, suplementao alimentar e programas habitacionais.
108
do tempo, foi sendo tomado por interesses particulares e clientelistas, com impactos
negativos sobre os prprios resultados das polticas sociais.
Esse modelo de interveno estatal comeou a se esgotar na dcada de 1980.
Contriburam para isso a crise nanceira internacional, que teve fortes repercusses
no pas, e o esgotamento do regime militar. Segundo Fagnani (1999), o agravamento
da crise econmica na dcada de 1980 potencializou as demandas sociais, ao mes-
mo tempo em que restringiu o espao das aes governamentais. Com o retorno do
pas normalidade poltica, permitiu-se que demandas sociais voltassem agenda
pblica, especialmente entre 1986 e 1998, quando foi elaborada a atual Constituio
do pas.
A Constituio Federal de 1988 contm um captulo especco sobre a Seguridade
Social, compreendendo aes relativas sade, previdncia e assistncia social, can-
do sob responsabilidade do Estado a organizao do referido sistema. Alm disso,
deniram-se como princpios orientadores do mesmo a universalidade da cobertura,
a equivalncia dos benefcios e dos servios s populaes urbanas e rurais, a diversi-
dade das formas de nanciamento e a introduo de mecanismos democrticos de
gesto.
Especicamente na esfera nanceira, deniram-se como fontes de nanciamento
do sistema nacional de seguridade social as contribuies dos empregados e dos
empregadores, o Fundo de Investimento Social (Finsocial)
36
, a parcela dos lucros l-
quidos das empresas
37
, a receita percentual de jogos, alm das parcelas dos impostos
arrecadados pelos governos federal, estaduais e municipais.
Todavia, o processo de implantao deste novo sistema de seguridade social foi
marcado pela fragmentao poltica da Aliana Democrtica
38
, pelo clientelismo po-
ltico e pela corrupo. O somatrio desses fatores teve efeitos diretos sobre a eccia
das polticas sociais adotadas posteriormente Constituio de 1988, uma vez que
seus resultados no perodo continuaram sendo bastante limitados. Este fato, somado
continuidade da crise econmica, corroborou para que a excluso social e a pobreza
atingissem ndices elevadssimos no incio da dcada de 1990.
36 A partir de 1991 o Finsocial desaparece e em seu lugar criou-se a Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social (COFINS).
37 Na Constituio de 1988 isto foi denominado de Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL).
38 Coalizo de foras polticas que deram sustentao ao Governo Sarney (maro de 1985 a maro de 1990),
o qual implementou as primeiras polticas sociais oriundas da nova Constituio.
109
Tal dcada inicia com o Governo Collor (1990-1992)
39
, o qual concentra seu ataque
presena do Estado na vida econmica e social. o neoliberalismo la brasileira
sendo implementado a partir das foras polticas conservadoras e de falsas promessas
s massas de excludos socialmente
40
. Na rea social, criaram-se obstculos ao fun-
cionamento dos direitos sociais outorgados pela Constituio de 1988, ao mesmo
tempo em que se procurou adiar a implementao da legislao complementar que
garantisse aqueles direitos sociais.
Alm disso, conforme arma Marques (1992), leis como a n 8.213/1991, que dis-
pe sobre os planos de benefcio da previdncia social, acabaram gerando distores
no sistema de nanciamento da seguridade social, uma vez que se permitiu que re-
cursos desta rubrica passassem a ser mais uma fonte de custeio do Estado brasileiro,
ou seja, recursos da seguridade passaram a nanciar despesas oramentrias diversas
do Governo Federal.
A estabilidade econmica obtida durante o Governo Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002) esteve fortemente ancorada nos preceitos do ajuste econmico propos-
to pelo Consenso de Washington, em que a desregulamentao dos mercados, a
liberalizao comercial e a reforma do Estado guravam como elementos centrais. A
partir da estavam dadas as condies para as reformas nos programas de seguridade
social, uma vez que a retomada do crescimento econmico e as mudanas no papel
do Estado foram consideradas essenciais para se obter melhorias na esfera social.
Registra-se que nessa lgica apareceu, ainda em 1995, a contradio central na
denio das polticas sociais, uma vez que passaram a se confrontar duas posies
antagnicas. Por um lado, a concepo embasada na tradio universal que consagra
os direitos sade, educao, previdncia e assistncia social como direitos inalie-
nveis dos cidados tendo o Estado como portador desses benefcios e, por outro, a
concepo neoliberal que enfatiza os princpios da seletividade e da focalizao dos
gastos pblicos junto s camadas mais necessitadas da populao.
neste contexto que o Governo FHC lanou, em 1996, o programa de desenvol-
vimento social para o pas. Nele nota-se a existncia de um grupo de polticas que
visava introduzir polticas focalizadas para enfrentar a situao aguda de fome e de
misria. Para tanto, as polticas de combate pobreza deveriam focalizar suas aes
com base em critrios tcnicos de necessidades e de eccia, visando descentra-
lizao e articulao entre as diferentes esferas governamentais (federal, estadual,
municipal).
39 Este mesmo movimento se repete no governo temporrio de Itamar Franco (1993-1994).
40 Um dos slogans do Governo Collor era a defesa dos descamisados (leia-se dos pobres).
110
No bojo desta concepo geral comearam a ser implementados os primeiros
programas de transferncias de renda no Brasil a partir de 1997, perodo em que se
verica uma forte incompatibilidade entre os programas de ajustamento macroeco-
nmico do pas e as estratgias de desenvolvimento social do Governo FHC (Fagnani,
1999). Em grande medida, essa incompatibilidade ocorreu devido ao fato de que as
constantes restries ao crescimento econmico do perodo tiveram efeitos negati-
vos sobre a esfera social, fragilizando as fontes de nanciamento do sistema de segu-
ridade e ampliando a excluso social da populao pobre.
3.3 Dos primeiros programas de transferncia de renda ao Bolsa Famlia
As primeiras experincias com programas de transferncia de renda no Brasil pre-
cederam os programas do Governo Federal e ocorreram inicialmente apenas em al-
gumas localidades (Hall, 2008; IPEA 2008; Cunha & Pinto, 2008; Rocha, 2008; Soares &
Styro, 2009). Essas experincias pioneiras, especialmente no municpio de Campinas
(SP) e de Ribeiro Preto (SP), estavam mais assentadas na losoa de garantia de uma
Renda Bsica de Cidadania (RBC), a qual se constitui, segundo seus principais defen-
sores
41
, num dos caminhos mais ecientes para se erradicar a pobreza.
Este mecanismo de poltica social tambm foi adotado pelo governo do Distri-
to Federal. Assim, entre 1995-1998, foi implantado um programa de transferncia de
renda naquela localidade geogrca batizado de Bolsa Familiar para Educao. Neste
caso, observa-se uma proximidade com as caractersticas atuais dos CCTs, uma vez
que o mecanismo da condicionalidade j passou a ser adotado como critrio de ex-
panso do programa nas primeiras experincias.
No geral, esses programas foram circunscritos ao horizonte das famlias pobres
com crianas de at 14 anos de idade, as quais recebiam um complemento de renda
que era varivel para cada um dos casos. Para tanto, eram exigidas contrapartidas das
famlias dos benecirios no campo educacional.
Posteriormente, inspirados nas experincias pioneiras de Campinas, de Ribeiro
Preto e do Distrito Federal, esses programas passaram a se proliferar por diversas regi-
es do pas (Lavinas, 1998). No entanto, este processo ocorreu de forma atabalhoada e
sem as condies tcnicas operacionais e nanceiras que a implementao deste tipo
de poltica exigia (Rocha, 2008). Com isso, muitas dessas experincias foram sendo
abandonadas nos anos seguintes.
41 No Brasil, o Senador Eduardo Suplicy (PT) o principal expoente desta corrente, tendo escrito um livro
clssico sobre o assunto: Renda Bsica de Cidadania: a sada pela porta (2002). Alm disso, esse senador
conseguiu aprovar, em 2004, um projeto de sua autoria que instituiu no pas a RBC.
111
Na esfera do Governo Federal os primeiros programas de transferncia de ren-
da surgem em 1997 no mbito do programa Comunidade Solidria
42
, o qual procu-
rou promover reformas na poltica social (sade, educao, previdncia, habitao e
assistncia social), visando focalizar o gasto pblico e aumentar sua ecincia, num
ambiente de ajustes macroeconmicos que se opunham expanso do gasto gover-
namental na rea social.
Todavia, o ambiente macroeconmico do perodo imps restries ao do go-
verno no mbito das polticas sociais. Assim, entre 1995-1998, enquanto as despesas
nanceiras da Unio (juros, encargos e amortizaes da dvida pblica interna e ex-
terna) aumentaram de 37% para 58%, os gastos sociais passaram de 25,5% para 26%
(Fagnani,1999). Este fato ajudou a consolidar ainda mais a viso da focalizao das
aes e dos gastos governamentais na esfera social
43
.
Segundo esse autor, o modelo institucional e operacional deste tipo de poltica so-
cial foi inspirado em experincias de outros pases que tambm adotaram programas
sociais compensatrios para minimizar os efeitos negativos das polticas de ajuste ma-
croeconmico e de reforma do Estado que foram implementadas a partir dos anos de
1990, especialmente na Amrica Latina.
Desta forma, o Brasil, juntamente com o Mxico, foi o pas da Amrica Latina que
rapidamente passou a fazer uso das polticas focalizadas de transferncia de renda
como mecanismo de combate pobreza no bojo das reformas dos programas so-
ciais. Isto explica o fato de esse pas deter a maior cobertura de benecirios e um dos
maiores percentuais de gasto em toda a regio.
Em 2001, ainda no Governo FHC, comearam a funcionar os programas Bolsa Es-
cola vinculado ao Ministrio da Educao , o Bolsa Alimentao vinculado ao
Ministrio da Sade , e o Auxlio Gs vinculado ao Ministrio de Minas e Energia
44
.
Os dois primeiros programas tinham as seguintes contrapartidas: crianas entre 6 a
15 anos deviam ter frequncia mnima de 85% nas escolas; as vacinaes das crianas
deviam estar atualizadas; e as mes deviam frequentar os postos de sade fazendo
todos os exames e tratamentos necessrios.
42 O programa Comunidade Solidria era o nome do programa guarda-chuva que englobava todas as aes
do Governo FHC na rea social. Uma correlao pode ser feita ao programa Fome Zero do Governo Lula, do qual
o Bolsa Famlia uma das principais aes.
43 Registra-se que no primeiro perodo do Governo FHC foram aprovadas as Leis de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional (LDB); aprimorado o Sistema nico de Sade (SUS); e implementada a Lei Orgnica de
Assistncia Social (LOAS), j aprovada em 1993. Alm disso, foi realizada a primeira fase da reforma do sistema
previdencirio.
44 Na verdade, o Auxlio Gs era apenas um benefcio nanceiro s famlias com renda inferior a meio salrio
mnimo, no tendo nenhuma condicionalidade.
112
No incio do Governo Lula (janeiro de 2003) foi criado, no mbito do Ministrio
Extraordinrio de Segurana Alimentar e Combate Fome (MESA), o Carto Alimen-
tao que correspondia ao cupom de alimentos na verso original do Programa
Fome Zero (PFZ) tambm com o objetivo de transferir renda para parcelas da
populao que se encontrava em estado de insegurana alimentar e nutricional.
No entanto, ao nal daquele ano (2003), a gesto desse conjunto de programas
de transferncia de renda estava catica, uma vez que no havia coordenao po-
ltica entre os diferentes rgos governamentais e a comunicao entre os progra-
mas praticamente inexistia. O resultado que, segundo Soares & Styro (2009), uma
famlia poderia receber todos os benefcios dos quatro programas, enquanto outra
que vivia nas mesmas condies de pobreza poderia no receber nenhum apoio
governamental.
Visando superar esses problemas, em outubro de 2003 foi criado o programa
Bolsa Famlia, com o objetivo de unicar todos os programas sociais de transfern-
cia de renda j existentes anteriormente (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao, Carto
Alimentao e Auxlio Gs). Alm desse objetivo geral, o programa pretendia dar
maior agilidade ao processo de liberao mensal dos recursos nanceiros s famlias
necessitadas, bem como reduzir os entraves burocrticos e facilitar o sistema de
controle de recursos, visando aumentar sua transparncia junto sociedade. Com
isso, inicialmente foi xado como meta para 2004 o atendimento de 6,5 milhes de
famlias; para 2005 atender 8,7 milhes de famlias; e para 2006 o atendimento de
9 milhes de famlias. Nota-se que no ano de 2009 foram atendidas aproximada-
mente 11 milhes de famlias, e que a meta para 2010 era atingir at 13 milhes de
famlias.
De maneira geral, o PBF articula-se a partir de trs aspectos bsicos: ampliao
dos servios de sade, educao e nutrio, por meio dos mecanismos de con-
dicionalidades; integrao dos programas de transferncia renda com os demais
programas de assistncia e proteo social; e busca da superao direta da pobreza
atravs da focalizao das transferncias monetrias decorrentes das aes gover-
namentais. Rapidamente esse programa se transformou na principal poltica social
do pas, sendo que no ano de 2011 atingiu mais de 13 milhes de famlias pobres e
extremamente pobres, disponibilizando mais de R$ 17 bilhes.
Nessa mesma linha de interveno pblica que foi lanado, no ms de junho
de 2011, o Programa Brasil Sem Misria (PBSM), cujo objetivo erradicar a pobreza
extrema at o ano de 2014. Esta ao governamental objeto de anlise pelo
menos de sua vertente rural no prximo captulo, razo pela qual este tema no
ser retomado neste momento.
113
3.4 O lugar dos programas de transferncia de renda no mbito dos sistemas
de proteo social e das polticas de enfrentamento da pobreza
De maneira geral, nota-se que estes programas procuram elevar o oramento mo-
netrio das famlias pobres atravs de uma transferncia de recursos nanceiros que
varia de acordo com os objetivos e possibilidades de cada pas. Isto faz com que o
valor mensal da transferncia seja distinto entre os diferentes tipos de famlias bene-
cirias.
Para Rawling (2005), os programas de transferncia de renda (condicionados ou
no condicionados) podem ser classicados como programas de assistncia social s
famlias pobres, ao mesmo tempo em que constituem formalmente nos pases um
sistema de segurana a essas famlias e possibilitam um processo de redistribuio da
renda e dos recursos das respectivas sociedades.
Essas transferncias, quase sempre, so focalizadas nos grupos sociais mais vul-
nerveis, os quais so conhecidos a partir de levantamentos de dados socioeco-
nmicos organizados por instituies pblicas e privadas de pesquisas. Para Oro-
zco & Hubert (2005), os mecanismos de focalizao surgiram como parte de uma
estratgia governamental que buscou fazer a transio de sistemas universais de
assistncia social e no condicionados para um modelo de transferncia direta de
recursos, cada vez mais escassos, s populaes mais pobres do pas, visando de-
senvolver as capacidades desta parte da populao que vive em condies sociais
desfavorecidas.
Deve-se registrar, tambm, que o iderio da focalizao procura justicar sua exis-
tncia enaltecendo as falhas e os defeitos existentes nas redes tradicionais de assis-
tncia social. Neste caso, destacam-se os seguintes argumentos: a) os programas de
assistncia social normalmente no tm uma abrangncia adequada, gerando, inclu-
sive, distores no atendimento ao pblico prioritrio; b) os programas de assistncia
social geralmente so inecientes devido ao alto custo administrativo, levando re-
duo efetiva dos recursos destinados s famlias pobres; c) muitos programas sociais
apresentam sobreposio de aes, alm de metas difceis de serem atingidas; d) a
maior parte desses programas destina pouca ateno aos problemas estruturais da
pobreza.
Com isso, pode-se dizer que os programas de transferncias monetrias so de
natureza diversa e encontram-se atuando a partir de duas formas bsicas: ou como
amortecedores dos efeitos negativos provocados pelas crises econmicas, ou como
instrumento alternativo s aes das redes tradicionais de proteo social que enfren-
tam diculdades nas esferas econmica e poltica para atingir seus objetivos.
114
De maneira geral, verica-se que a maior parte dos programas de transferncia de
renda procura atacar, primeiramente, problemas crnicos das populaes pobres, es-
pecialmente nas reas de alimentao, nutrio e cuidados bsicos de sade. Mas h,
tambm, aes voltadas para o desenvolvimento do capital humano, particularmente
nos casos em que se busca melhor o nvel educacional dos membros das famlias
pobres.
Para o Banco Mundial (2003), que tem nanciado a maior parte desses programas
na Amrica Latina, sia e frica, o objetivo bsico das transferncias monetrias au-
xiliar economicamente as famlias que vivem abaixo da linha de pobreza e que nem
sequer conseguem enviar suas crianas s escolas e participar das atividades bsicas
de sade. Acredita-se que com essa transferncia de recursos possvel elevar o nvel
social das famlias e integr-las ao conjunto da sociedade.
Todavia, no se deve deixar de mencionar que estes programas foram concebidos,
tambm, para aliviar minimamente os impactos negativos das crises econmicas que
se abateram sobre os pases dos continentes anteriormente citados, afetando mais
agudamente as famlias pobres e marginalizadas socialmente. Por isso, todos eles tm
praticamente o mesmo design (focalizao das aes) e as mesmas condicionalidades
(atividades nas reas de sade, educao e, em alguns casos, nutrio). Em grande
medida, so essas caractersticas que explicam a facilidade de replicao de experin-
cias em distintos pases.
De modo geral, enquanto estratgia de enfrentamento da pobreza esses progra-
mas pretendem combinar dois tipos de aes: uma, de curto prazo, visando ao alvio
imediato da pobreza, e outra, de mdio e longo prazos, visando formao de capital
humano como forma de combater a pobreza no futuro.
Alguns programas denominados de segunda gerao, como o caso do Chile
Solidrio, j comearam a estabelecer conexes e mecanismos de participao no
sistema de proteo social. Neste caso, nota-se a organizao de um sistema de pres-
tao de servios integrado, a articulao da institucionalidade no mbito do sistema
de proteo social, bem como a montagem de um sistema de monitoramento co-
mum, fatores essenciais para o fortalecimento da cidadania e abertura da perspectiva
do direito social.
Todavia, mesmo que esses programas sejam bastante distintos, observam-se duas
ordens de crticas comuns aos mesmos: por um lado, nota-se um isolamento des-
ses programas em relao aos demais mecanismos de proteo social e, por outro,
verica-se um baixo grau de integrao com as outras polticas sociais. Com isso, o
resultado efetivo na reduo da pobreza ainda um tema bastante controverso, es-
115
pecialmente no que diz respeito formao de capital humano enquanto estratgia
de enfrentamento da pobreza geracional.
Obviamente que no devemos deixar de reconhecer que est em curso um
processo de aperfeioamento desses programas, tanto em termos de concepo
como dos mecanismos operacionais, visando focalizar melhor as aes e, com isso,
ampliar a efetividade dos mesmos. Como resultado dessa mudana, observa-se que
est sendo superada a estratgia inicial que limitava as aes ao subsdio monetrio
temporrio e apenas aos grupos de pobres identicados somente pela tica da
renda.
Assim, quando so mantidos investimentos de longo prazo para formar capi-
tal humano e quando se busca colar as aes no mbito da proteo social como
forma de transform-las em direitos sociais, criam-se as condies objetivas para
integrar esses programas no bojo da proteo social geral. Todavia, essa passagem
ainda est dependendo, na maioria dos casos, da ampliao da intersetorialidade e
da complementaridade das aes. Alm disso, ao se adotar a concepo de pobre-
za multidimensional, aumenta tambm a complexidade das aes, o que impe um
grau de coordenao ainda maior.
Estas questes so relevantes na medida em que a distribuio mensal de recur-
sos s famlias pobres, apesar de se mostrar extremamente importante, no con-
dio suciente para se sair da situao de pobreza. Por isso, entendemos que, pa-
ralelamente s transferncias monetrias, necessrio implementar diversas outras
polticas de incluso produtiva, especialmente na esfera do trabalho. Alm disso,
devem ser realizadas mudanas efetivas nas polticas de assistncia social, visando
melhorar os aspectos qualitativos. Finalmente, fundamental que os programas de
transferncias de renda tenham um acompanhamento sistemtico por parte dos
organismos gestores, com a adoo de prticas avaliativas que transcendam aos
aspectos meramente quantitativos.
3.5 Consideraes sobre a estratgia brasileira de enfrentamento da pobreza
O caso brasileiro merece destaque pelo fato de que no Brasil ocorreu uma simbio-
se entre as duas principais concepes que dividem as anlises sobre polticas sociais:
universalizao x focalizao. Isto porque durante o processo de aprofundamento das
polticas neoliberais durante a segunda metade da dcada de 1990 adotou-se uma
estratgia de desenvolvimento social que se amparou na combinao de polticas so-
ciais universais (sade, educao, previdncia, habitao e saneamento) com polticas
assistenciais focalizadas (polticas de transferncia de renda e polticas assistenciais
para camadas mais vulnerveis da populao).
116
Segundo Draybe (1998), a combinao e o equilbrio entre polticas universais e
programas focalizados pautaram a organizao do programa social do Governo FHC
e exigiu uma articulao bastante complexa. Para tanto, o eixo de interveno social
fez uma distino entre o conjunto de aes de polticas setoriais universais (33 pro-
gramas) e as aes do programa Comunidade Solidria que, segundo a autora, intro-
duziu diversas intervenes inovadoras em termos de poltica de combate pobreza.
Neste caso, a autora menciona que esse programa privilegiou aes sociais inte-
gradas de carter universal e emergencial, ao mesmo tempo em que adotou aes
contnuas, exveis e descentralizadas. Alm disso, inovou ao introduzir a delimitao
territorial municpios com maior incidncia da pobreza como um dos critrios
que, juntamente com o critrio de renda, focalizam os benecirios.
Draybe (1998) arma, ainda, que o ciclo de reformas das polticas sociais nos anos
1990, que no incio ops fortemente concepes universais versus concepes focali-
zadas e seletivas de programas sociais, caminhou para a conformao de uma matriz
mais complexa dessas polticas que reduziu aquela polarizao simplicadora e pos-
sibilitou a adoo de formas e modalidades de se combinar o universal e o focalizado,
o estrutural e o emergencial, o curto e o longo prazo etc.
Medeiros (2011) destaca que o perl das reformas da dcada de 1990 foi marcado
pela viso da assistncia como direito social, com a universalizao do acesso e da
gratuidade dos servios estatais, mesmo diante do reforo da seletividade, da focaliza-
o e da reduo do estatismo mediante parcerias com setores privados. No entanto,
no momento de sua anlise o autor entendia que no existia uma indicao clara de
que as mudanas na estrutura institucional das polticas sociais que ocorreram no Bra-
sil ao longo da dcada de 1990 estivessem representando uma ruptura de tendncia
na trajetria do Welfare State brasileiro na direo de um modelo mais distributivo.
A questo do enfoque nos direitos retomada por Maluf (2012:3), no captulo
anterior, quando arma que a adoo desse enfoque
nos permite, entre outros, questionar a contraposio entre po-
lticas universais e polticas focalizadas, estimulada por organis-
mos internacionais e abraada por vises neoliberais que sus-
tentam a opo pelas ltimas com o argumento da ecincia
no uso de recursos pblicos, porm, no contexto de sua viso
de um Estado mnimo. A experincia brasileira recente recoloca
a dicotomia entre os paradigmas da universalizao e da focali-
zao cuja tenso foi arrefecida, segundo Fagnani (2011), pelas
escolhas polticas dos ltimos anos, especialmente, no segundo
117
mandato do Governo Lula. Se recorrermos s duas referncias
universalizao e focalizao de um modo que foge de contra-
posies enganosas, perfeitamente possvel entender as aes
focalizadas nos mais pobres dos pobres como uma discrimina-
o positiva na perspectiva de universalizar direitos. Mais uma
vez, o PBF aparece como um bom exemplo, ainda que aspectos
da sua implementao suscitem questionamentos desde uma
tica rigorosa de direitos humanos.
neste contexto complexo que se movem as atuais polticas pblicas sociais, em
particular aquelas voltadas ao enfrentamento da pobreza, as quais procuram atender
demandas assistenciais imediatas, como o caso da distribuio de cestas bsicas,
transferncia de renda PBF, bem como polticas e aes estruturantes, como so os
casos dos programas PRONAF, PAA, Programa Territrios da Cidadania (PTC), o PBSM
e o prprio PRONAT.
4. Possibilidades de ampliao do enfrentamento da pobreza
por meio da poltica de desenvolvimento territorial
As sees anteriores mostraram claramente que a pobreza apresenta caractersti-
cas multidimensionais, sendo fortemente condicionada pelo nvel de privaes que
as pessoas e/ou famlias esto submetidas. Nesta perspectiva analtica, a interpretao
do tema da pobreza ultrapassa as fronteiras da renda monetria, caminhando na di-
reo da privao de liberdade que, de acordo com as teses de Sen, levam a dcits
de capacidades. Esses dcits restringem o acesso aos bens e servios, bem como o
acesso aos meios de produo e a outros instrumentos que seriam capazes de me-
lhorar a condio social das pessoas que vivem em estado de pobreza, especialmente
nas reas rurais.
Do ponto de vista das estratgias de enfrentamento do problema, ganharam fora
nas ltimas dcadas as proposies de organismos internacionais que associam forte-
mente a ideia de reduo da pobreza necessidade de crescimento econmico. Em
grande medida, essas propostas esto atreladas viso monetria do fenmeno, uma
vez que polticas distributivas dissociadas de polticas de estmulo ao desenvolvimen-
to tero efeitos limitados sobre as populaes que vivem em condio de pobreza,
tanto absoluta como relativa.
Mesmo diante dessa lgica que prevalece na maioria das polticas pblicas desti-
nadas ao enfrentamento da pobreza, observa-se que recentemente surgiram novas
proposies de polticas que se distanciam minimamente da viso monetarista. Neste
caso, deve-se registrar o importante papel que vem sendo desempenhado pelos or-
118
ganismos das Naes Unidas, os quais buscam superar a viso dominante ao propor
mudanas estruturais, bem como a adoo e o fortalecimento de polticas sociais
inclusivas, na perspectiva de conformao de sistemas de proteo social que sejam
capazes, ao mesmo tempo, de ampliar a cobertura das aes dessas polticas e redu-
zir os ndices de excluso social. Todavia, para que isso seja obtido, necessria uma
atuao cada vez mais efetiva do Estado.
Este ltimo aspecto revela a existncia de distintas estratgias de ao que pos-
sam ser adotadas pelos governos visando erradicar o problema da pobreza. Por isso,
destacamos em sees anteriores que, embora os programas de transferncia de ren-
da estejam desempenhando importante papel, nota-se que existe uma baixa com-
plementaridade de aes e uma reduzida intersetorialidade das polticas pblicas, o
que contribui para que a efetividade dessas polticas no seja to elevada como era
de se esperar. Esse aspecto revela que aes neste campo podero ter maiores possi-
bilidades de sucessos quando diferentes dimenses, para alm daquela meramente
econmica, sejam consideradas nas polticas planejadas e implementadas.
neste contexto que podemos considerar as possveis interfaces entre a poltica
de desenvolvimento territorial e as diferentes estratgias de enfrentamento da po-
breza. Isto porque este um fenmeno que exige aes sistmicas que sejam capa-
zes de integrar as diferentes dimenses, especialmente no campo econmico, social,
poltico e institucional. Alm disso, as solues para o problema tambm passam por
uma estratgia que leve em considerao as caractersticas especcas do pas e, em
particular, das regies onde a incidncia da pobreza seja mais acentuada.
Uma das vantagens de se utilizar a poltica de desenvolvimento territorial para
enfrentar o problema da pobreza que este tipo de poltica permite concentrar esfor-
os e recursos nanceiros em um determinado espao geogrco, gerando-se efei-
tos cumulativos e irradiadores que possam potencializar a articulao e os prprios
resultados dos distintos programas implementados. Em grande medida, isso se deve
possibilidade de se articular, ao mesmo tempo, diversas aes capazes de atacar as
diferentes dimenses do fenmeno da pobreza.
Mas deve-se mencionar, tambm, que as polticas pblicas de enfrentamento da
pobreza ancoradas na abordagem territorial, mesmo contribuindo para identicar a
esfera mais adequada de tratamento desse fenmeno, dependem de diversos fatores.
Para Bonnal (2012), dentre esses fatores destacam-se: a) a maneira como se adequam os
instrumentos de polticas pblicas mobilizados com respeito expresso da pobreza no
territrio; b) as modalidades de coordenao e articulao das polticas para criar efeitos
sinrgicos capazes de combater as diversas dimenses da pobreza; c) a capacidade de
criao de instituies e mecanismos duradouros de preveno da pobreza.
119
Alm disso, deve-se registrar que aps a Constituio Federal de 1988, com a des-
centralizao das polticas pblicas, aumentaram as possibilidades concretas de maior
envolvimento da sociedade, seja por meio das novas formas de institucionalidades
criadas, seja via participao nas prprias aes que passaram a ser implementadas
nas diversas regies do pas. Esse duplo movimento ampliou a capacidade de inter-
veno da sociedade civil nas polticas pblicas, especialmente naquelas destinadas
a reverter uma determinada situao, como o caso da pobreza. Nesse contexto,
ressalta-se a importncia dos arranjos institucionais que passaram a ser construdos
no mbito da poltica de desenvolvimento territorial, os quais podem ser extrema-
mente teis no sentido de construir novos caminhos que sejam capazes de romper
com uma trajetria histrica de produo e recriao da pobreza.
Paralelamente a isso, verica-se que a adoo da abordagem territorial do desen-
volvimento ressalta a importncia cada vez maior da articulao e governana das
polticas pblicas, visando harmonizar diferentes grupos de interesses que se explici-
tam e so confrontados nos momentos de elaborao e execuo dos programas de
desenvolvimento territorial. Por isso, um dos principais desaos das polticas pblicas
de enfrentamento da pobreza embasadas na abordagem territorial diz respeito arti-
culao de aes transversais (setoriais) com aes de carter coletivo que atinjam o
conjunto da populao do territrio.
Mas o sucesso das polticas de enfrentamento da pobreza na lgica acima exposta
tambm depende dos instrumentos adotados no sentido de aproximar o poder p-
blico e os benecirios diretos dessas polticas pblicas. Decorre da a necessidade de
que esses instrumentos sejam condizentes com os problemas que se deseja resolver,
ou seja, no caso da pobreza, os mesmos precisam considerar as preocupaes e aspi-
raes da populao classicada como pobre.
Tendo presente esses elementos, a pesquisa atual, da qual este estudo apenas
uma parte, procurou analisar as relaes entre a poltica de desenvolvimento territo-
rial e o enfrentamento da pobreza, em particular nas reas rurais do pas. Registra-se
que esse um processo que est em curso no Brasil desde 2003, quando comeou a
ser implantada ocialmente a poltica de desenvolvimento territorial. Esse movimento
foi reforado a partir do ano de 2008, quando o governo federal lanou o Programa
Territrios da Cidadania (PTC), cujos eixos centrais eram a superao da pobreza e a
gerao de emprego e de renda, por intermdio da incluso produtiva e da universa-
lizao dos programas bsicos de cidadania.
Outros produtos da pesquisa zeram uma atualizao das polticas de desenvol-
vimento territorial, com foco no PRONAT, iniciado no ano de 2003, e no PTC. Naque-
les documentos cou claro que as aes e polticas implementadas por esses dois
120
programas governamentais, embora embasados na abordagem territorial, continham
focos e nalidades distintas.
No caso do PRONAT, dada a sua trajetria mais longnqua, observou-se que as
aes no contm o campo do enfrentamento da pobreza como prioridade direta,
uma vez que foram desenvolvidas atividades tambm no mbito da institucionali-
dade e da gesto social, por meio da criao dos colegiados territoriais, bem como
aes efetivas na esfera produtiva, via projetos de desenvolvimento dos territrios ru-
rais. Alm disso, buscou-se implantar projetos de desenvolvimento numa perspectiva
mais holstica em que as mltiplas dimenses (econmica, poltica, social, cultural e
ambiental) estivessem envolvidas.
A partir da experincia dessa poltica entrou em cena o segundo programa: o PTC.
Este programa, partindo do conceito e dos instrumentos existentes, priorizou o en-
frentamento da pobreza por intermdio da articulao das polticas existentes em
vinte e dois ministrios, visando melhorar a eccia das aes governamentais pela
integrao das distintas polticas. Para tanto, foram priorizadas aes em 120 territ-
rios a partir das experincias territoriais j existentes, ou seja, os territrios rurais de
identidade.
importante recuperar alguns aspectos da trajetria recente da poltica de desen-
volvimento territorial, que podero ser teis na compreenso do tema que esta seo
procura destacar. Em primeiro lugar, importante frisar que um dos aspectos centrais
dessa poltica diz respeito construo de novos arranjos institucionais para denir e
dar consistncia s aes planejadas. Em pesquisa anterior do OPPA/IICA, Delgado e
Leite (2011) mostram que a prpria construo de espaos pblicos para o exerccio
do dilogo e da tomada de deciso, como o caso dos colegiados territoriais, uma
pea estratgica para a prtica da poltica de gesto e de governana territorial. Alm
disso, esses autores ressaltam que esses arranjos institucionais comportam trs espa-
os diferenciados: o Plenrio do Colegiado Territorial, o Ncleo Dirigente e o Ncleo
Tcnico.
A partir desses mecanismos institucionais foi sendo consolidada a primeira expe-
rincia de poltica de desenvolvimento territorial no pas. Todavia, quando se implan-
tou o PTC, em 2008, ocorreu uma reformulao no arranjo institucional prvio, com
repercusses sobre a estratgia em curso
45
. Assim, observa-se que os dois programas
territoriais (PRONAT e PTC) apresentavam estratgias distintas. O PTC, embora tenha
colaborado para armar a importncia da poltica territorial no conjunto do Governo
Federal, no privilegiava a institucionalidade que vinha sendo construda pela Secre-
45 Para maiores detalhes, ver Delgado & Leite (2011).
121
taria de Desenvolvimento Territorial (SDT/MDA), uma vez que sua prioridade era a
articulao das diferentes polticas implementadas pelos distintos ministrios, com o
objetivo de potencializar as aes do Governo Federal. Ou seja, buscava-se articular
o conjunto de polticas setoriais fragmentadas e dispersas num mesmo espao ge-
ogrco (territrio). Isso gerou um nvel de tenso entre as distintas instncias, com
efeitos diretos sobre o funcionamento dos prprios colegiados territoriais criados no
perodo anterior.
Esse mesmo processo veio a se repetir no ano de 2011, quando tiveram incio as
atividades do PBSM. Este aspecto destacado pela pesquisa, uma vez que a entrada
em cena do PBSM tensionou particularmente a execuo dos programas territoriais,
rebatendo em rearranjos institucionais e redenio de estratgias por parte dos se-
tores comprometidos com a abordagem territorial. De alguma forma, esses aspec-
tos revelam certo distanciamento e/ou descolamento entre as estratgias da poltica
territorial assentada em institucionalidades, que garantiriam uma gesto social das
polticas e as prprias polticas de enfrentamento da pobreza rural.
Um segundo aspecto a ser destacado diz respeito gesto social das polticas p-
blicas. Aqui novamente a comparao entre a trajetria do PRONAT e PTC revela certo
distanciamento entre as duas estratgias, uma vez que a lgica do PTC articulao
das diferentes polticas ministeriais visando ao enfrentamento da pobreza nem sem-
pre primou pelo empoderamento dos atores locais na perspectiva de implantao de
aes do tipo bottom-up. bem provvel que este ponto sequer fazia parte das pre-
ocupaes de muitos gestores governamentais, particularmente daqueles oriundos
de estruturas governamentais que desconheciam a concepo de desenvolvimento
territorial que estava em curso.
Um terceiro aspecto diz respeito s diferentes estratgias de enfrentamento da
pobreza. Enquanto o PRONAT cujas aes no visavam diretamente o problema da
pobreza procura fortalecer mecanismos de decises coletivas atravs das novas ins-
titucionalidades e do estmulo participao social, o PTC procura implementar um
conjunto articulado de aes que visam potencializar os resultados governamentais
no sentido de ampliar a esfera socioeconmica da populao menos favorecida, cuja
escolha obedeceu aos critrios do IDH. E, mais recentemente, o PBSM procura erra-
dicar a pobreza extrema atravs de uma estratgia permeada pelo iderio da focali-
zao. Decorre da o foco nas famlias e a reduo do papel das organizaes sociais
na implantao do programa. Ou seja, pelo desenho genrico do programa, as aes
decorrentes dos arranjos institucionais so pouco relevantes, uma vez que as estra-
tgias so denidas no mbito do comit gestor ministerial, em Braslia, e as aes
implementadas pelos tcnicos da ATER iro fazer acompanhamento caso a caso.
122
Diante deste cenrio, importante recuperar duas questes centrais j trabalha-
das preliminarmente nos produtos anteriores. A primeira delas procura entender
quais as potencialidades e obstculos que a abordagem territorial possa trazer para
a poltica de enfrentamento da pobreza. Obviamente que se situarmos o tema da
pobreza na perspectiva do desenvolvimento do pas, a abordagem territorial teria um
papel crucial a desempenhar, especialmente porque ela tenderia a enfrentar aspectos
histricos e estruturais do modelo de desenvolvimento que, em parte, esto ausentes
nos diagnsticos dos programas considerados. Dessa forma, infere-se que a poten-
cialidade da estratgia territorial ca comprometida em termos de contribuio ao
enfrentamento da pobreza, mesmo que participaes pontuais e limitadas venham
a ocorrer. Nesse caso, no a poltica de desenvolvimento territorial o obstculo, mas
sim as concepes e os mecanismos que permeiam os prprios programas governa-
mentais.
Uma segunda questo diz respeito ao lugar e papel dos colegiados territoriais
no mbito dos programas de enfrentamento da pobreza, em especial do PBSM. A
resposta a esse questionamento, ainda que preliminar, remete concepo desse
programa, a qual nos permite armar que estamos diante de uma tpica poltica p-
blica que na literatura especializada seria classicada como top-down. Isto porque
as denies centrais (concepo, objetivos, metas e estratgias de ao), alm de
no passarem pelos arranjos institucionais intermedirios (conselhos e colegiados
territoriais), so tomadas pelo comit gestor central, que composto pela repre-
sentao de alguns rgos governamentais e est sob coordenao de dois mi-
nistrios: MDS e MDA. Assim, quando esse comit dene sua estratgia focalizada
nas famlias (cada tcnico da ATER ter de identic-las e a partir da desenvolver
algumas aes junto a elas), ca claramente delimitado que o papel dos arranjos
institucionais da poltica territorial representados pelos colegiados ser praticamen-
te supruo. Registra-se que isso no representa nenhuma novidade, pois se repete
a mesma estratgia adotada pelo PTC.
Do ponto de vista da espacialidade, verica-se situao semelhante, uma vez
que os interlocutores privilegiados pelo PBSM so as administraes municipais
(identicar a famlia, distribuir sementes, organizar a distribuio da Bolsa Verde etc.)
e no os colegiados territoriais, cujas aes, obviamente, no se limitam apenas ao
PBSM. Mesmo a hiptese de que os colegiados poderiam vir a fazer o controle social
do programa parece pouco provvel, uma vez que o Governo Federal busca uma
interveno direta, ou seja, focalizar mais ainda a poltica.
Entendemos que esses elementos colocam alguns desaos para a poltica de
desenvolvimento territorial na perspectiva do enfrentamento da pobreza, tanto de
forma direta como indireta. Um desses desaos auxiliar na melhor caracterizao
123
da pobreza, identicando causas e mecanismos de propagao e de marginalizao
das pessoas pobres. Isso poderia ser potencializado nas etapas de diagnsticos que
precedem a elaborao dos planos territoriais de desenvolvimento, os quais podem
contemplar tanto aes diretas como indiretas de enfrentamento da pobreza.
Outro desao consiste na denio precisa dos programas, aes e instrumentos
das polticas de desenvolvimento territorial, uma vez que o foco de polticas desta na-
tureza no pode estar atrelado apenas aos aspectos setoriais. Isto porque a pobreza,
quando tratada a partir de uma perspectiva multidimensional, apresenta um leque
considervel de possibilidades de intervenes. Decorre da a necessidade de se for-
talecer as institucionalidades que esto sendo construdas, no sentido de ampliar as
possibilidades de gesto social participativa e de elevar a qualidade da governana
das polticas pblicas nos prprios territrios.
Finalmente, a poltica territorial de enfrentamento da pobreza rural poderia atuar
de forma mais consistente no campo da incluso produtiva, seja por meio da articula-
o de projetos socioeconmicos que atacam fatores determinantes da pobreza, ou
por meio da implementao de estratgias voltadas promoo da cidadania a essa
parcela da populao rural que vive em condies de excluso social.

124
125
CAPTULO 4
ATUALIZAO DAS POLTICAS
DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL NO MEIO RURAL
BRASILEIRO
Introduo
Durante a ltima dcada do sculo XX ocorreram diversas mudanas, tanto em
termos das interpretaes do mundo rural brasileiro como das prprias polticas p-
blicas de desenvolvimento rural que foram implementadas. Este processo foi forte-
mente impulsionado pelas demandas dos movimentos sociais, especialmente do sin-
dicalismo rural e dos movimentos ligados questo agrria. a partir deste contexto
que pela primeira vez na histria do pas a agricultura familiar recebe, por parte do
Estado brasileiro, um tratamento diferenciado por meio de uma poltica prpria, o
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF).
Nelson Delgado
Ctia Grisa
Silvia Zimmermann
Andria Tecchio
Nelson Delgado
Professor do CPDA/UFRRJ e pesquisador do OPPA
Professor do CPDA/UFRRJ e coordenador do OPPA
PARTE 2
POLTICAS DE
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL E PROJETOS
ESTRATGICOS: REVISITANDO O
PRONAT E O PTC
126
Nesse debate comeou a surgir, inicialmente no meio acadmico e posteriormen-
te em suas ramicaes com organizaes rurais e rgos governamentais, a nova
concepo de desenvolvimento rural embasada na dinmica territorial. Todavia, dian-
te da gravidade da situao em que se encontrava a maioria da populao rural na-
quele momento, o tema do desenvolvimento territorial no foi incorporado agenda
pblica
46
.
O tema somente voltou a gurar na agenda a partir do processo eleitoral de 2002,
quando o projeto poltico em curso, representado pelo Governo FHC, foi derrotado.
Em seu lugar assumiu o Governo Lula, com um plano baseado nas organizaes so-
ciais e em partidos polticos ideologicamente esquerda do espectro poltico nacio-
nal. Isso signicou o incio de mudanas na rota de interveno do Estado, bem como
das polticas pblicas em vrias esferas, em particular na rea rural
47
.
Desde 2003, o governo brasileiro vem adotando o recorte territorial como o lcus
para a implementao e a articulao de algumas polticas pblicas destinadas ao
meio rural, seja visando promover o protagonismo dos atores sociais para a constru-
o e a governana do desenvolvimento de seus territrios, seja para potencializar os
resultados e os impactos das polticas pblicas. O PRONAT e o PTC so os principais
exemplos de polticas pblicas nesta direo. Desde a criao destes programas vrios
estudos foram realizados, analisando principalmente as potencialidades, limitaes e
desaos polticos, econmicos e institucionais do enfoque territorial na implemen-
tao de polticas pblicas brasileiras (Delgado e Leite, 2011; Medeiros e Dias, 2011;
Perico, Perafn e Pinilha, 2011; Favareto et al., 2010; Bacelar et al., 2009).
Procurando contribuir e avanar o debate, neste captulo pretende-se atualizar a
anlise das aes que vm sendo executadas e planejadas para o desenvolvimento
dos territrios e sua articulao ao desenho de um Plano de Desenvolvimento para
o Brasil Rural, no sentido de permitir ao leitor uma viso de conjunto desse processo
de operacionalizao das polticas territoriais
48
. Alm disso, visto que a partir de 2011
entrou em cena o PBSM, e sua verso rural o PBSM-Rural pareceu-nos oportuno
registrar os mecanismos a formulados e sua possvel interface com os programas ter-
ritoriais. Dessa forma, o captulo dedica sua primeira parte a esses ltimos programas
46 Uma resenha da trajetria, ainda que parcial, do debate sobre desenvolvimento territorial no Brasil
encontra-se em Favareto (2010).
47 Registra-se que a poltica de desenvolvimento regional implementada no Brasil a partir da dcada de
1990 dispensava uma nova dimenso aos programas de desenvolvimento, mesmo sem fazer referncia
abordagem territorial.
48 No prximo captulo busca-se, adicionalmente, evidenciar as reas e os temas que tm sido privilegiados
nos projetos estratgicos e nas aes para o desenvolvimento territorial, o que no havia sido feito com detalhe
nos estudos anteriores resultantes da cooperao entre OPPA/CPDA/UFRRJ, IICA e MDA (Leite e Delgado, 2011).
127
e a segunda ao tratamento, mesmo que rpido, do novo programa social do governo
federal. Ao nal, so apresentadas algumas inquietaes a partir do contexto atual no
qual tais polticas esto colocadas.
1. A experincia recente de desenvolvimento territorial rural no
Brasil: brevssimo resgate
49
A poltica brasileira de desenvolvimento territorial aplicada ao setor rural, a cargo
da SDT, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), acumulou um signicativo
conjunto de casos (mais de 160 territrios), que tem possibilitado um tratamento mais
acurado dos limites e alcances dessa experincia de interveno pblica. Com efeito,
o PRONAT est no cerne da formao da prpria SDT, ocorrida em 2003, durante o
incio do primeiro Governo Lula. No caso do programa em questo, o mesmo passou
a operar de forma regulamentada em julho de 2005, quando obteve sua chancela for-
mal por intermdio da Portaria n 05, de 18/07/2005. Esta portaria, emitida pela SDT,
reconhece a seleo, alterao e administrao de Territrios Rurais e garante suporte
legal para os Territrios de Cidadania (TC), programa adicional que passa efetivamen-
te a ser executado em 2008.
O conceito de territrio adotado ocialmente diz respeito
a um espao fsico, geogracamente denido, geralmente con-
tnuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por
critrios multidimensionais tais como o ambiente, a econo-
mia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma
populao com grupos sociais relativamente distintos, que se
relacionam interna e externamente por meio de processos es-
peccos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que
indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (Brasil,
MDA/SDT, 2005).
Segundo a SDT, a abordagem territorial se justica por vrios aspectos, entre os
quais: a) o rural no se resume ao agrcola; b) a escala municipal muito restrita para
o planejamento e organizao de esforos visando promoo do desenvolvimento
e a escala estadual excessivamente ampla; c) ocorre a necessidade de descentraliza-
o das polticas pblicas; d) o territrio a unidade que melhor dimensiona os laos
de proximidade entre pessoas, grupos sociais e instituies, estabelecendo iniciativas
voltadas para o desenvolvimento.
49 Esse item recupera e atualiza investidas anteriores no tema realizadas pelos autores. Ver Leite e Delgado
(2011).
128
Figura 1 - Mapa dos Territrios Rurais no Brasil 2011
Fonte: SDT/MDA, 2011.
129
A inteno dos programas garantir que os processos de desenvolvimento en-
volvam mltiplas dimenses, cada qual contribuindo de uma determinada maneira
para o conjunto do territrio em diferentes reas, como a econmica, a sociocultural,
a poltico-institucional e a ambiental.
Entre os critrios utilizados pela SDT para identicar os Territrios Rurais esto: i)
conjunto de municpios com at 50 mil habitantes; ii) conjunto de municpios com
densidade populacional menor que 80 habitantes/km
2
; iii) maior concentrao do
pblico prioritrio do MDA (agricultores familiares, famlias assentadas pela reforma
agrria, agricultores benecirios do reordenamento agrrio, famlias assentadas, o
que caracteriza maior intensidade de demanda social); iv) conjunto de municpios j
organizados em territrios rurais de identidade; v) conjunto de municpios integrados
com os Consrcios de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local (Consad), do
Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), e Mesorregies, do Ministrio da Inte-
grao Nacional.
At o presente momento foram identicados 165 Territrios Rurais (ver Figura 1),
que so vinculados ao MDA por intermdio da SDT. Propostas de novos territrios
ou modicao de territrios j estabelecidos podem surgir em instncias locais, de-
vendo ser remetidas aos Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(CEDRS) para ns de anlise e manifestao, que posteriormente as encaminha SDT.
Tambm nesse sentido, os projetos de desenvolvimento para os territrios rurais sur-
gem nos fruns locais, CODETERs, e so apoiados pela SDT, por meio do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CONDRAF).
Durante o processo de identicao dos Territrios Rurais, entendeu-se que al-
guns territrios apresentavam-se economicamente mais fragilizados que outros, e,
com isso, necessitavam de uma ateno emergencial com aes ainda mais articula-
das. Foi a partir dessa percepo que surgiu o Programa Territrios da Cidadania, lan-
ado em 2008, que tem o mesmo referencial conceitual dos Territrios Rurais sendo
amparado tambm pela mesma Portaria, mas com uma gesto bem mais complexa.
Resumidamente, e de forma geral, foi entre o conjunto de Territrios Rurais que fo-
ram selecionados os TC. A prioridade era atender territrios que apresentavam baixo
acesso aos servios bsicos, ndices de estagnao na gerao de renda e carncia de
polticas integradas e sustentveis para autonomia econmica de mdio prazo.
O Programa Territrios da Cidadania uma das aes propostas pela Agenda So-
cial do Governo Federal destinadas a reduzir as desigualdades. Seu objetivo a supe-
rao da pobreza e gerao de trabalho e renda no meio rural por meio de uma estra-
tgia de desenvolvimento territorial sustentvel. Especicamente, o programa visa
promoo da incluso produtiva das populaes pobres dos territrios, por meio do
130
planejamento e integrao de polticas pblicas. Tambm se prope incrementar a
participao social e garantir a universalizao dos programas bsicos de cidadania. O
programa abrangia, at o nal de 2008, 60 territrios, mas foi ampliado, em 2009, para
120 TC (ver Figura 2).
Os critrios utilizados na seleo dos TC foram: i) menor IDH; ii) maior concentra-
o de agricultores familiares e assentados da Reforma Agrria; iii) maior concentra-
o de populaes quilombolas e indgenas; iv) maior nmero de benecirios do
PBF; v) maior nmero de municpios com baixo dinamismo econmico; vi) maior
organizao social; vii) pelo menos um territrio por estado da federao. Como se
observa, a estratgia territorial se constitui numa das peas de enfrentamento da
pobreza e da misria rural, ainda que seus resultados quanto a esses objetivos sejam
pouco conhecidos.
131
Figura 2 - Mapa dos Territrios da Cidadania Brasil 2011
Fonte: Territrios da Cidadania, 2011.
132
A poltica de Desenvolvimento Territorial ganhou um novo impulso no ano de
2010, quando o CONDRAF aprovou a Poltica de Desenvolvimento do Brasil Rural
(PDBR) que, em linhas gerais, apresenta sociedade brasileira um conjunto de diretri-
zes de um novo projeto de desenvolvimento rural para o pas, o qual deve estar am-
parado no princpio inclusivo, ou seja, de um rural com gente. Nesse sentido, a PDBR
orienta as aes do Estado e busca valorizar seu papel enquanto rgo indutor do de-
senvolvimento das reas rurais, tendo a abordagem territorial como enfoque central.
A poltica de desenvolvimento rural aprovada pelo CONDRAF escreve um novo
marco sobre o signicado do rural ao abord-lo a partir de seus trs atributos bsicos
e simultneos: enquanto espao de produo, de relao com a natureza e de re-
produo de distintos modos de vida. Tendo presente essas premissas, a PDBR busca
construir as condies polticas necessrias para realizar uma profunda transio no
modelo de desenvolvimento rural do pas, consolidando a incorporao s polticas
pblicas de importantes segmentos sociais historicamente excludos e, ao mesmo
tempo, reordenando e priorizando as aes do Estado brasileiro a partir da perspecti-
va do desenvolvimento territorial.
Desta forma, ao se tentar construir um Brasil rural com gente adotou-se a abor-
dagem territorial como referencial do desenvolvimento que se almeja, o qual colo-
ca novos desaos para a interveno do Estado, bem como para as organizaes
sociais. Essa abordagem, que ocupa lugar central na PDBR, rejeita o vis setorial e
fragmentado das polticas pblicas, enquanto instrumentos indutores do desenvol-
vimento. Nessa nova abordagem destina-se grande relevncia ao processo partici-
pativo das organizaes da sociedade civil nas diversas etapas da construo das
polticas pblicas, o que signica estimular constantemente o protagonismo dos
atores sociais.
Isto porque o territrio visto como um espao socialmente construdo, dinmico
e mutvel, compreendendo de forma interligada as reas rurais e urbanas e sendo ca-
racterizado por um sentimento de pertencimento e de identidade sociocultural, o qual
seria compartilhado por uma diversidade de atores sociais que se mobilizariam visando
construir um projeto de desenvolvimento sustentvel. Nesses territrios se organizam
espaos pblicos de mediao e concertao das polticas pblicas, que obrigatoria-
mente precisam superar o carter fragmentado das aes governamentais.
Dessa forma, a PDBR apresenta um projeto para o espao rural brasileiro assentado
em uma concepo contempornea e na abordagem territorial do desenvolvimento,
referenciais que valorizam os espaos rurais e reconhecem a necessidade de se inte-
grar o desenvolvimento rural s estratgias de desenvolvimento para o conjunto do
pas.
133
A ideia de uma plataforma territorial como ncora e estratgia de uma poltica
pblica, ganhou eco no somente na perspectiva do PDBR, como tambm em discur-
sos recentes por ocasio das comemoraes de um ano de atividade da PBSM, o que
nos leva a examinar um pouco mais essa poltica social.
2. O Plano Brasil Sem Misria Rural do MDA: caracterizao dos
objetivos e proposta de execuo
O PBSM, lanado pelo Governo Dilma Rousse em 2011, identicou uma populao
extremamente pobre no pas de cerca de 16,2 milhes de pessoas, denida por uma
linha de extrema pobreza de R$ 70,00 per capita, considerando o rendimento nominal
mensal domiciliar
50
. Deste total, 59% esto localizadas no Nordeste (9,6 milhes), 17%
no Norte e no Sudeste (com cerca de 2,7 milhes de pessoas cada), 4% no Sul (715,9
mil) e 3% no Centro-Oeste (557,4 mil) (MDS, 2011b). Em relao populao rural, o
PBSM calcula a existncia de 7,6 milhes de pessoas vivendo em extrema pobreza, o
que corresponde a 47% do total.
Em termos regionais, 67% das pessoas extremamente pobres no meio rural esto
no Nordeste e 20% no Norte, de modo que as duas regies totalizam 87% desta
populao rural existente no pas, o que indica uma grande concentrao da extrema
pobreza rural nessas regies, superior a do total da populao em extrema pobreza
(76%). Em relao ao Sul e ao Centro-Oeste, sua participao na populao rural do
pas de, respectivamente, 4% e 2%, no destoa de sua participao na populao
total. J no Sudeste, o contraste grande, pois sua participao na populao rural
de 8%, um pouco menos da metade da participao regional no total da populao
de pessoas extremamente pobres no pas, indicando que, nas estatsticas do PBSM,
a misria existente no Sudeste est localizada principalmente na rea urbana (detm
25% da populao urbana extremamente pobre do Brasil).
As informaes existentes nas Declaraes de Aptido ao PRONAF (DAPs) indicam
que para os agricultores familiares com renda familiar mdia per capita inferior a R$
70,00: (i) 22% dispem de estabelecimentos com rea mdia inferior a 5 ha; (ii) 41%
no tm terra prpria (so parceiros, arrendatrios e comodatrios); (iii) os titulares
dos estabelecimentos tm idade entre 30 e 50 anos; (iv) 48% sequer tm o ensino
fundamental incompleto; e (v) 66% recebem Bolsa Famlia. Com base nos dados da
PNAD de 2009, do IBGE, estimado que do total de pessoas extremamente pobres no
meio rural brasileiro, 77% so negros/pardos, 21% brancos e 2% indgenas. Ademais,
nas famlias de agricultores familiares deste grupo populacional, 52% das pessoas so
50 Deste modo, qualquer pessoa residente em domiclios com rendimento menor ou igual a esse valor
considerada extremamente pobre (MDS, 2011a: 1). Note-se que renda domiciliar e renda familiar so conceitos
equivalentes.
134
homens e 48% so mulheres, sendo que da renda obtida pelas mulheres apenas 5%
renda agrcola, enquanto 85% da renda dos homens tm esta origem (MDA, 2011).
O objetivo geral do PBSM promover a incluso social e produtiva da populao
extremamente pobre, tornando residual o percentual dos que vivem abaixo da linha
da pobreza (MDS, 2011b). O programa visa atingir seu objetivo geral de superao
da misria no pas, atravs da consecuo de trs objetivos especcos: (1) a elevao
da renda per capita; (2) a ampliao do acesso aos servios pblicos, s aes de ci-
dadania e de bem-estar social; e (3) a intensicao do acesso s oportunidades de
ocupao e renda atravs de aes de incluso produtiva nos meios urbano e rural. A
operacionalizao do plano est organizada em torno desses trs objetivos espec-
cos, que so considerados os eixos de atuao do PBSM.
Em relao ao meio rural, o PBSM dene o que chama de Brasil Sem Misria no
Campo ou Rural (BSMR), estruturado de acordo com os trs eixos de atuao acima
mencionados, mas com destaque particular s aes de incluso produtiva, tendo
como prioridade o aumento da produo dos agricultores familiares que se enqua-
dram nos grupos de extrema pobreza existentes no campo
51
.
No eixo de garantia de renda, so destacados dois instrumentos principais: (1) a
Busca Ativa, que contm um conjunto de diversas aes para incluir no Cadastro ni-
co as famlias que esto fora das redes de proteo e de promoo social; e (2) o PBF,
que ser ampliado para aumentar o nmero de benecirios (mais 800 mil famlias) e
para elevar o limite dos benefcios de trs para cinco lhos, buscando incluir no pro-
grama 1,3 milho de crianas e de adolescentes at 15 anos
52
. O plano BSMR cria uma
transferncia adicional de recursos nanceiros para famlias em extrema pobreza que
faam parte do PBF, que denominada Bolsa Verde. Trata-se de um pagamento tri-
mestral de R$ 300,00 destinado conservao de ativos ambientais, acessvel apenas
a famlias em situao de pobreza extrema que vivam ou trabalhem em (i) orestas
nacionais, reservas extrativistas e de desenvolvimento sustentvel federais e (ii) pro-
jetos de assentamento ambientalmente diferenciados. Representa, portanto, aparen-
temente, uma tentativa de associar os objetivos tradicionais do Bolsa Famlia com um
estmulo conservao do meio ambiente por parte de famlias em extrema pobreza
51 Embora bem mais timidamente, o BSMR tambm faz meno aos assalariados rurais, que, em muitas
regies, representam parcelas no desprezveis dos grupamentos extremamente pobres no meio rural
(especialmente entre os trabalhadores temporrios). A timidez do tratamento proposto transparece nos dois
tipos de ao sugeridos: (1) fomentar acordos tripartites (Estado, trabalhadores rurais e empregadores) nas
cadeias produtivas que empregam mais mo de obra no meio rural, garantindo a melhoria das condies de
trabalho, o estmulo formalizao, ampliao da qualicao prossional e dos nveis de escolaridade e (2)
scalizao das condies de trabalho (MDS, 2011b).
52 Os dados do MDS indicam que as crianas de at 14 anos representam 41% das pessoas em extrema
pobreza no meio rural brasileiro (MDS, 2011a).
135
localizadas em situaes estratgicas da perspectiva da preservao ambiental. Por
m, h, por parte do BSMR, expectativa de que em vrios estados do pas, os governos
estaduais e as prefeituras, em parceria com o governo federal, estabeleam polticas
complementares de renda a serem repassadas a estas populaes.
No eixo de ampliao do acesso a servios pblicos, o objetivo viabilizar o au-
mento da oferta desses servios nas reas prioritrias de pobreza no Brasil. Essas aes
incluem servios, como assistncia social, educao, habitao, luz, documentao,
segurana alimentar, sade, entre outros.
No eixo incluso produtiva rural, o objetivo central o aumento da produo dos
agricultores familiares, por meio, principalmente, dos seguintes instrumentos: orien-
tao e assistncia tcnica; e oferta de fomento, de sementes e de gua e luz para to-
dos. A assistncia tcnica um dos pilares do plano, que pretende contratar equipes
prossionais de extensionistas nas regies de incidncia do mesmo, com o objetivo
de oferecer o que uma das marcas distintivas do BSMR assistncia tcnica dire-
ta, continuada e individualizada s famlias de agricultores familiares participantes. A
inteno que cada grupo de mil famlias tenha a assistncia de um tcnico de nvel
superior e de dez tcnicos de nvel mdio, que colaboraro no sentido de disponibili-
zar tecnologias apropriadas para cada famlia, num esforo de parceria com universi-
dades e com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) (MDS, 2011b).
Em relao ao fomento, o plano BSMR estabelece que cada famlia receber um
montante de R$ 2.400,00, a fundo perdido, que ser liberado em parcelas durante dois
anos, com o objetivo de compra de insumos e ser de equipamentos pelos agriculto-
res familiares. A estimativa do plano que 250 mil famlias sejam atendidas at o m
do Governo Dilma (2014). Alm do fomento, o BSMR tambm distribuir sementes
de qualidade produzidas pela Embrapa. Quanto ao instrumento de gua para todos,
o plano anuncia o acesso de 750 mil famlias rurais ao consumo humano, por meio
da construo de cisternas e de sistemas simplicados coletivos, e o acesso de 600
mil famlias rurais gua como meio de produo. Menciona tambm o acesso
irrigao para pequenas propriedades. E, com o Programa Luz para Todos, estima o
fornecimento de eletricidade para 257 mil famlias extremamente pobres.
O plano BSMR faz meno ao apoio comercializao dos produtos da agricultura
familiar que espera serem produzidos em resposta aos estmulos do plano. Tal apoio
incluir o acesso tanto aos mercados privados (supermercados, empresas e restauran-
tes), como aos pblicos ou institucionais. Em relao a estes ltimos, que representam
o mais forte apoio delineado pelo plano, o BSMR anuncia a ampliao, at 2014, do
alcance do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) de 156 mil para 445 mil fa-
mlias de agricultores familiares e de 66 mil famlias extremamente pobres para 225
136
mil
53
. Ademais, o plano pretende ampliar as compras feitas de agricultores familiares
por parte de instituies pblicas e lantrpicas, como hospitais federais, presdios,
universidades e creches.
Com a entrevista com o coordenador do PBSM-Rural na Secretaria de Agricultura
Familiar (SAF) e com o acesso a instrumentos ociais de esclarecimento (MDA, 2011a
e 2011b) do BSMR, cou claro que o desenho bsico do programa abrange inicial-
mente populaes extremamente pobres que tenham algum tipo de acesso ter-
ra e um mnimo de capacidade de resposta atravs da produo, de modo que os
instrumentos de incluso produtiva desenhados pelo plano/programa, devidamen-
te acompanhados por equipes de ATER, possam fomentar elevaes das produes
agrcolas dos benecirios. Assim sendo, o BSMR dene dois critrios para a seleo
dos agricultores familiares que vo participar do incio de suas aes (MDA, 2011a):
(1) Critrios operacionais para a seleo dos agricultores familiares:
- agricultores dapianos com renda menor do que R$ 70,00, pois j esto iden-
ticados pelo MDA (por meio da DAP) e habilitados a receber servios de
ATER; e
- famlias que j recebem Bolsa Famlia, pois isto viabiliza a transferncia do
fomento via carto.
(2) Critrios de prioridade:
- famlias que j possuem gua para produo, de acordo com dados do MDS;
- famlias que no estejam inadimplentes com o crdito do PRONAF ou que
no tenham acessado o crdito rural;
- famlias com renda mensal per capita menor do que R$ 70,00 tambm no
Cad-nico;
- famlias que j participaram do PAA e do programa de Garantia-Safra; e
- famlias com maior nmero de integrantes.
Guardados estes critrios, o pblico inicial do BSMR composto por agricultores
familiares com condies mnimas de acesso terra; por povos e comunidades tra-
53 Segundo entrevista realizada no MDA com o coordenador do plano BSMR na SAF, esperado que os
recursos do PAA atinjam cerca de R$ 2 bilhes at 2014, grande parte do aumento a ser vinculado ao PBSM. Da
mesma forma, h expectativa de que o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) privilegie municpios
que estejam participando do BSMR. Segundo o entrevistado, estes so exemplos de como o PBSM poder
alavancar programas importantes j existentes no Governo Federal, favorecendo tambm um pblico que no
participa do plano.
137
dicionais com condies mnimas de acesso terra coletiva; e por assentados de
reforma agrria. Para cada um destes grupos, o plano sugere rotas de incluso pro-
dutiva especcas. No caso dos agricultores familiares, por meio da produo familiar,
com estruturao produtiva (fomento e acompanhamento tcnico) para garantir se-
gurana alimentar e gerao de excedentes comercializveis. Em relao aos povos
e comunidades tradicionais, pela produo familiar adequada s caractersticas da
produo coletiva (fomento e assistncia tcnica) ou Bolsa Verde. E quanto aos assen-
tados de reforma agrria, via produo resultante do aprofundamento da execuo
dos instrumentos que compem essa poltica acesso acelerado aos recursos previs-
tos para instalao e desenvolvimento produtivo, mais assistncia tcnica.
Em 2011, o pblico potencial do BSMR era estimado em 25 mil famlias de agri-
cultores familiares, 5 mil famlias de quilombolas, 11 mil famlias localizadas em assen-
tamentos ambientalmente diferenciados e 6 mil famlias de assentados da reforma
agrria, totalizando cerca de 47 mil famlias (MDA, 2011a).
Como vimos, o eixo fundamental em torno do qual est estruturado o plano BSMR
o da incluso produtiva rural. Para a implementao das aes deste eixo, so de-
nidas as seguintes estratgias (MDA, Brasil Sem Misria Rural, 2011):
(1) Garantia do acesso de cada famlia a polticas pblicas de cidadania e de
incluso produtiva, por meio da articulao e da adequao de instrumen-
tos j existentes e da criao de novos instrumentos especcos. A hiptese
fundamental na qual se baseia esta estratgia e o prprio eixo da incluso
produtiva como um todo que a produo da agricultura familiar impres-
cindvel para a superao da pobreza no campo;
(2) Atuao direta junto s famlias, o que uma caracterstica distintiva do plano
BSMR em relao s demais polticas pblicas rurais, como j foi mencionado.
Segundo o plano, isto indispensvel porque as famlias extremamente po-
bres tm vulnerabilidades especcas que as impedem de participar da maio-
ria das polticas pblicas existentes e porque, para essas famlias, o acesso a
polticas, mesmo quando ocorreu, no foi suciente para retir-las da extrema
pobreza. Neste sentido, a execuo dos instrumentos de incluso produtiva
do plano exige um acompanhamento tcnico das famlias que seja individu-
alizado e continuado;
(3) Reduo das desigualdades de gnero, raa, etnia e gerao;
(4) Territorializao das aes, o que uma aceitao explcita da experincia do
PTC como poltica de superao da pobreza no meio rural e sua incorporao
138
s estratgias de incluso produtiva do BSMR. Ademais, h um reconheci-
mento aparente de que a poltica territorial no se reduz ao BSMR e que a arti-
culao com outras aes e polticas territoriais pode somar e ser importante
para a consecuo dos objetivos do plano. Neste sentido, como observou o
coordenador do plano na SAF, o territrio a unidade de convergncia do
conjunto de polticas existentes;
(5) Construo de um sistema de gesto e de acompanhamento especco do
plano BSMR, em funo de sua opo metodolgica fundamental de mudar
o foco tradicional de monitoramento das polticas rurais, centrando-o na fa-
mlia como unidade de acompanhamento e de avaliao das aes. A partir
desta opo, a pretenso monitorar e avaliar os resultados do plano para
cada famlia beneciada e, ademais, sistematizar as demandas por polticas
pblicas e os efeitos das aes sobre a reduo das desigualdades de g-
nero, raa, gerao e etnia, de uma tica que tem como ponto de partida as
diferentes unidades familiares beneciadas e a agregao das informaes
compiladas para o conjunto de famlias selecionadas.
Ademais das estratgias de incluso produtiva rural, so mencionadas, nos ins-
trumentos de divulgao do BSMR que estamos utilizando, duas estratgias amplia-
das do plano, uma relacionada com o MDA/INCRA e outra com polticas relacionadas
no PBSM. Na estratgia ampliada do MDA/INCRA guram: fornecimento de servios
de documentao associados ao PNDTR (Programa Nacional de Documentao da
Trabalhadora Rural); aes prioritrias de apoio comercializao, que incluem PAA,
PNAE, supermercados (ABRAS) e as Bases de Servio; poltica de garantia de safra (no
semirido nordestino); aes fundirias (de ampliao e de regularizao); e investi-
mentos coletivos nos territrios (PAC-2 e PROINF)
54
. Na estratgia ampliada por meio
da considerao de outras polticas do PBSM aparecem como de atendimento prio-
ritrio: fornecimento de gua para consumo e para produo; energia eltrica; PBF;
aposentadoria rural; benefcio de prestao continuada; e aes de sade e de edu-
cao (MDA, 2011a).
Os instrumentos especcos utilizados pelo eixo de incluso produtiva do plano
so os seguintes (MDA, 2011b):
54 Note-se que as aes fundirias so um dos instrumentos mencionados de forma extremamente tmida
pelo BSMR (reproduzindo aquilo que se constatou para os PTDRSs, conforme Grisa, 2012), o que surpreendente
e tem sido muito criticado, pois, no caso dos agricultores familiares, 41% do total classicado pelo BSMR como
extremamente pobre no possuem terras prprias, sendo parceiros, arrendatrios e comodatrios, como
indicado neste captulo.
139
(1) Assistncia tcnica para a estruturao produtiva e social, a qual desempenha
um papel decisivo na execuo, no monitoramento e na avaliao das aes
e instrumentos do BSMR. No exagero dizer que se o componente de assis-
tncia tcnica no for adequadamente estruturado na operacionalizao do
plano poder tornar-se o calcanhar de aquiles do BSMR
55
. Na perspectiva do
programa, as equipes de ATER, que sero contratadas por meio de chamadas
pblicas com preos pr-denidos, devero privilegiar a incluso de tcnicos
que residam nos locais escolhidos, valorizando a presena de mulheres. Alm
de participarem decisivamente na identicao das famlias a serem includas
e de as assessorarem no acesso s polticas pblicas de cidadania, os tcni-
cos acompanharo as unidades produtivas familiares, coordenando (i) a rea-
lizao de um diagnstico participativo de cada unidade e, com base neste
diagnstico, (ii) a elaborao de um projeto de estruturao produtiva e social
para a unidade familiar. A partir da, (iii) os tcnicos orientaro e acompanha-
ro as famlias na implantao do projeto produtivo. A importncia atribuda
ao papel a ser desempenhado pela assistncia tcnica, junto s unidades fa-
miliares atendidas, pode ser exemplicada atravs do seguinte modelo de
sequncia de atividades previstas nas chamadas pblicas para os contratos
de ATER:
1 Visita - Diagnstico da unidade familiar: cadastro da famlia; mapa de carn-
cias sociais; diagnstico produtivo e fundirio. Linha de base: indicadores de
qualidade de vida e de renda. Atividade Coletiva - Reunio com grupos de 20
famlias para apresentao das aes do BSMR, especialmente de fomento e
de comercializao, e para orientao sobre acesso a polticas e documentos.
2 Visita - Discusso com a famlia e elaborao do projeto de estruturao
produtiva da unidade familiar, para uso dos recursos do fomento.
3 Visita - Acompanhamento do projeto de estruturao produtiva da unida-
de familiar. Atividade Coletiva - Curso para orientao sobre o uso de tecnolo-
gias adequadas realidade da famlia e do territrio qual pertence.
de familiar. Atualizao do diagnstico e monitoramento dos indicadores de
qualidade de vida e de renda.
55 Por outro lado, este desao pode representar uma oportunidade e uma urgncia para que o MDA retome
a discusso sobre a reformulao institucional, operacional e de contedo dos servios de ATER para o meio
rural, levando especialmente em conta a enorme heterogeneidade do pblico que o Ministrio pretende apoiar.
140
de familiar. Atividade Coletiva - Reunio com grupos de famlias para tratar
dos temas: organizao social, associativismo e sindicalismo, cooperativas e
organizao coletiva da produo.
de familiar. Atualizao do diagnstico e monitoramento dos indicadores de
de familiar. Atividade Coletiva - Avaliao dos resultados obtidos pelos agri-
cultores. Atualizao do diagnstico e monitoramento dos indicadores de
Duas observaes merecem destaque acerca de passos especcos previstos nes-
te modelo de sequncia de atividades: (1) a adeso da famlia ao programa de fomen-
to do BSMR (que ser apresentado abaixo) vai ser consagrada atravs da assinatura do
responsvel da unidade familiar a um termo de adeso (um contrato), por meio do
qual a famlia se compromete com a realizao das atividades previstas no projeto de
estruturao produtiva elaborado para a unidade familiar; e (2) aps a elaborao do
projeto de estruturao produtiva, as visitas dos tcnicos s unidades familiares resul-
taro na elaborao de laudos de acompanhamento do projeto que sero postados
pelos tcnicos no sistema e que indicaro o engajamento das famlias no desenvolvi-
mento do projeto, o uso dos recursos do fomento desembolsados, e a convenincia e
possibilidade de as famlias receberem as parcelas seguintes do fomento.
(2) Distribuio de sementes de milho (10 kg) e de feijo (5 kg) e de um kit de se-
mentes de hortalias, tendo em vista a melhoria da produo e das condies
de alimentao das famlias. Esta distribuio de sementes no est vinculada
existncia do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar acima
referido: busca ter um efeito principal de legitimao do programa. O BSMR
estabelece que as sementes sero entregues em um determinado municpio
do territrio. Seu transporte para outros municpios e para sua distribuio
entre as famlias car a cargo da delegacia do MDA em parceria com a em-
presa ou agncia de ATER contratada e com outros atores interessados, como
as prefeituras.
(3) Programa de fomento s atividades produtivas. Consiste num recurso nan-
ceiro no reembolsvel, no valor de at R$ 2.400,00, transferido em trs parce-
las diretamente para a famlia assistida, num perodo de at dois anos. Escla-
recimentos importantes acerca deste instrumento: (a) o dinheiro destinado
141
implantao do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar; (b)
o pagamento das parcelas ser feito pela Caixa Econmica Federal por meio
do carto do PBF ou do Carto Cidado; (c) o fomento no um programa de
transferncia de renda, de modo que os recursos recebidos devem ser utiliza-
dos na implantao do projeto de estruturao produtiva da unidade familiar;
e (d) os recursos cedidos pelo programa de fomento no se confundem com
os transferidos pelo PBF, de modo que o fomento no entra no clculo da
renda de acesso ao Bolsa Famlia e as famlias que j obtinham Bolsa Famlia
antes do fomento continuaro recebendo.
(4) Sistema de gesto e de monitoramento do plano BSMR. Uma mudana fun-
damental introduzida pelo BSMR em relao a outros programas/planos go-
vernamentais, como j sublinhamos, que seu acompanhamento ser rea-
lizado por famlia atendida e no por aes realizadas, o que signica que o
andamento do plano, a sistematizao das demandas por polticas pblicas,
e os resultados alcanados sero observados para cada famlia atendida (o
que permitir vericar a ocorrncia ou no da reduo das desigualdades de
gnero e de gerao por famlia participante). Tendo em vista a adequao
a esta postura metodolgica, o sistema de gesto e de monitoramento do
BSMR apresenta as seguintes caractersticas: (i) todas as atividades de acom-
panhamento tcnico das famlias pelas equipes de ATER devem ser registra-
das no sistema informatizado; (ii) o monitoramento dos indicadores de evo-
luo da renda e da qualidade de vida das famlias ser viabilizado atravs da
considerao do diagnstico das unidades familiares, dos projetos de estru-
turao produtiva elaborados para essas unidades e pelos laudos de acompa-
nhamento dos projetos, todos produzidos por iniciativas das equipes de ATER
em diferentes momentos do modelo de sequncia de visitas que caracteriza
as relaes dessas equipes com as famlias assistidas na operacionalizao
do BSMR; e (iii) o preenchimento do sistema informatizado pelos tcnicos de
ATER e pelo responsvel pela unidade familiar (registro eletrnico do projeto
produtivo) indispensvel para a liberao das parcelas do fomento.
3. Problematizando o exerccio das polticas e suas possveis in-
terfaces: inquietaes e consideraes a respeito dos progra-
mas sociais e da poltica territorial
Algumas entrevistas realizadas no MDA sugeriram que durante o Governo Lula
esse Ministrio desenvolveu um conjunto de aes estratgicas que, numa tica
prxima perspectiva do que atualmente caracterizado como incluso produtiva,
poderia ser agrupado em dois eixos estratgicos principais: a poltica agrcola para
142
a agricultura familiar e a poltica agrria. Parece razovel observar que, apesar das
insucincias existentes para o semirido nordestino e para a Amaznia, os avanos
na poltica agrcola foram muito mais signicativos do que os ocorridos na poltica
agrria, onde as tentativas de mudana do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA) e da prpria estrutura institucional do ministrio foram, de
modo geral, relativamente frustradas. poltica agrcola para a agricultura familiar,
implementada pela Secretaria da Agricultura Familiar (SAF), foi acrescida uma
poltica de desenvolvimento territorial concebida e operacionalizada, como j
antecipamos, pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial, atravs do Programa
de Desenvolvimento Sustentvel dos Territrios Rurais e implementada por meio
da criao de territrios rurais de identidade em todas as regies do pas e de
uma institucionalidade complexa para esses territrios com o objetivo de gerir
socialmente a poltica territorial, articular atores sociais e polticas pblicas e promover
a governana territorial
56
.
Como esperamos ter cado claro em tpico anterior, a poltica territorial foi engros-
sada pelo surgimento do Programa Territrios de Cidadania, em 2008, ligado Casa
Civil da Presidncia da Repblica, visando superao da pobreza e das desigualdades
sociais no meio rural, inclusive as de gnero, raa e etnia, por meio de estratgia de
desenvolvimento territorial sustentvel. Suas ideias-fora principais so o conceito de
territrio e a abordagem do desenvolvimento territorial sustentvel, alm da proposta
de articulao de todas as polticas do Governo Federal destinadas aos territrios (en-
volvendo 22 ministrios na poca). Segundo a Mensagem ao Congresso Nacional 2009,
este programa era considerado a principal estratgia do Governo para reduo das de-
sigualdades no meio rural, por meio de integrao de polticas pblicas.
A base conceitual dos territrios de cidadania foi dada pelos territrios rurais de
identidade, de modo que na grande maioria dos casos os territrios de cidadania so
territrios rurais de identidade com ndices de desigualdade econmica e social mais
signicativos: foram criados at hoje 165 territrios rurais de identidade e 120 territ-
rios de cidadania em todo o pas. No entanto, como disse um dos entrevistados, ape-
sar do PTC ter sido uma armao do rural e da abordagem territorial na agenda do
Governo Federal, extrapolava a institucionalidade e a poltica de desenvolvimento ter-
56 Note-se que a poltica territorial rural, no obstante o predomnio dos projetos produtivos para a agricultura
familiar, representa uma inovao institucional importante no sentido de incorporar as demandas dos diferentes
povos e populaes tradicionais existentes no meio rural na poltica pblica do Governo Federal. Como disse um
dos entrevistados, o fundamental da abordagem territorial foi a tentativa de consolidar a democracia, construir
uma nova cultura poltica no meio rural e aumentar a autonomia de agricultores familiares, assentados da reforma
agrria e povos e populaes tradicionais. Para uma anlise das caractersticas, componentes, potencialidades e
obstculos da poltica de desenvolvimento territorial rural implantada no Governo Lula, por meio da SDT/MDA,
veja-se Leite e Delgado (2011).
143
ritorial rural implementada pelo MDA
57
, na medida em que a articulao de diferentes
polticas e ministrios era um dos seus desaos fundamentais, o que representou um
foco de tenso quase inevitvel na implementao dos dois programas, tanto no m-
bito da administrao federal centralizada como no dos territrios. Tenso amplicada
pela inexistncia de uma estratgia de atuao do PTC (observao de outro entre-
vistado), que contemplasse inclusive funes mais denidas para a institucionalidade
territorial na operacionalizao do programa.
Com o incio do Governo Dilma e o lanamento do PBSM houve alguma dvida
quanto continuidade do PTC e mesmo em relao adoo da abordagem terri-
torial nas polticas pblicas. Na opinio de um dos entrevistados, a Casa Civil tinha
crticas ao funcionamento do PTC, bem como o envolvimento do MDS no programa
foi muito menor do que tinha sido esperado, reduzindo seu impacto e visibilidade.
Ademais, dadas as diculdades conjunturais enfrentadas para a elaborao do BSM
por exemplo, a denio da linha de pobreza a ser adotada, as alteraes no Bolsa
Famlia a serem propostas, o tratamento do meio urbano, especialmente diante da
relativa ausncia do Ministrio do Trabalho nas discusses teria sido politicamente
conveniente retirar o PTC do discurso do governo, embora ele tenha permanecido
na agenda governamental. Por outro lado, para alguns dos entrevistados, o MDA no
quis ou no teve condies de assumir uma postura mais rme na defesa da abor-
dagem territorial e da incluso dos territrios de cidadania na concepo estrutural
do PBSM
58
, de modo que, aparentemente, a expectativa do MDA era maior do que o
que acabou sendo includo no PBSM (por razes oramentrias e por divergncias de
concepo).
Esta situao observada no incio do Governo Dilma no signicou, de acordo com
a entrevista mencionada, que o rural havia perdido relevncia na agenda do governo
ou que o mesmo acontecera com a abordagem territorial
59
. Tanto que o MDA passou
a ser responsvel pela implementao do plano BSMR, incorporando-o inclusive sua
57 Que na opinio deste entrevistado representava uma institucionalidade sem instrumentos de poltica.
58 No obstante as similaridades entre eles, como exemplicam os trs eixos bsicos do BSMR que, no fundo,
so os mesmos do PTC. H, no entanto, uma aparente divergncia metodolgica importante entre ambos: no
PTC o foco de gesto est centrado na articulao de polticas e de aes pblicas, enquanto no BSM (e no
BSMR) o foco de gesto est centralizado no acompanhamento das famlias atendidas.
59 Como observou um dos entrevistados, h, como relativo consenso, um subdimensionamento do
rural no Governo Federal e na sociedade brasileira, o que se reete na prpria comunicao governamental.
Entretanto, as aes governamentais voltadas para o rural so muito concretas, ocorrem em geral em pequenos
municpios, podem ser expressas em nmero de famlias beneciadas, e so mais facilmente passveis de
avaliao, ao contrrio das aes voltadas para o meio urbano, que atingem cidades maiores e metrpoles e
so mais udas. Da que o espao do rural na agenda politicamente importante e muito dicilmente pode ser
reduzido, tanto na perspectiva do Governo Federal como dos governos estaduais.
144
poltica territorial, e o PTC foi reativado por meio de medidas recentes (novembro de
2011) do Governo Federal, que o mantm localizado na Casa Civil com um total agora
de 24 ministrios e secretarias da Presidncia da Repblica participantes do Grupo
Interministerial de Execuo e Acompanhamento do programa (com a incluso da
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica)
60
.
Na opinio dos entrevistados, a incorporao do PBSM no MDA, atravs do
PBSM-Rural, no ocorreu para substituir as polticas tradicionalmente formuladas e
implementadas pelo Ministrio, tais como as polticas agrcolas e agrrias e as pol-
ticas de desenvolvimento territorial, nem representa um risco do BSMR tornar-se o
organizador de todas as polticas executadas pelo MDA. No obstante, veio acom-
panhada por algumas adaptaes na estrutura institucional do Ministrio, tais como
a criao da Coordenao Geral do Programa Brasil Sem Misria Rural no MDA, lo-
calizada no Gabinete do Ministro e ocupada pelo Secretrio Executivo Adjunto, da
Coordenao do Programa BSMR na SAF e do Departamento de Incluso Produtiva
na SDT.
As expectativas e as tenses que surgem em torno da relao entre a poltica
territorial e a implementao do BSMR levantam questes importantes para a pes-
quisa e que podem ser sumarizadas, tentativamente, da seguinte maneira: quais so
as potencialidades e os ganhos, por um lado, e as diculdades e os obstculos, por
outro, que a abordagem territorial pode trazer para a implementao dos objetivos
e metas do plano no meio rural? Quais so as possibilidades e as oportunidades
que se abrem com o plano BSMR para que a abordagem territorial e as polticas do
MDA avancem qualitativamente, consolidem-se e ganhem espao na agenda de
polticas pblicas do Governo Federal?
Entrevistas realizadas na SDT sugerem que a atualizao da poltica da Secretaria
provocada pela incorporao do plano BSMR se expressa principalmente por meio:
- de um foco mais explcito na erradicao da pobreza extrema no meio rural;
- de um foco na famlia, de uma abordagem casa a casa, famlia a famlia, re-
duzindo a importncia da mediao das organizaes sociais e aumentando
signicativamente a relevncia do acompanhamento tcnico das famlias
individuais por intermdio de equipes de ATER, como porta de chegada s
famlias;
- da criao do Departamento de Incluso Produtiva na SDT;
60 Cf. Decreto n 7.634, de 05.12.2011, e Portaria n 1.615, da Casa Civil, de 29.11.2011.
145
- de um provvel reexo sobre os colegiados territoriais (e suas cmaras tc-
nicas), ainda no muito claro, alm do que se pode esperar em termos das
tradicionais aes de capacitao de seus membros na concepo e na ope-
racionalizao do plano.
Uma pergunta inquietante nesta direo a seguinte: quais so o lugar e o pa-
pel dos colegiados territoriais na abordagem atual do BSMR? E a resposta aparente
que talvez sejam muito reduzidos ou inexistentes, neste sentido aproximando-se
da experincia anterior do PTC, no qual a participao dos colegiados territoriais nas
decises do programa foi praticamente nula. No caso do BSMR, os instrumentos do
plano tambm no passam pelos colegiados. Alm de que os municpios e as prefei-
turas parecem ganhar relevo em alguns aspectos da operacionalizao do mesmo
(identicao dos benecirios, distribuio de sementes etc).
Isso, obviamente, no anula a importncia dos colegiados territoriais na poltica
de desenvolvimento territorial da SDT, que vai alm do BSMR, como rearmado por
todos, mas pode, sem dvida, aumentar as tenses existentes na relao entre MDA
e colegiados territoriais. Na viso de alguns entrevistados, as expectativas so de que
os colegiados possam vir a ser instrumentos de controle social do monitoramento do
BSMR, especialmente por meio de cmaras tcnicas criadas para tal. De qualquer for-
ma, como disse um entrevistado, isto uma expectativa: na prtica, provvel que o
papel de controle social dos colegiados seja muito limitado, podendo realizar-se mais
no nvel do estmulo do que da norma.
Na viso do diretor do Departamento de Incluso Produtiva da SDT, as possibili-
dades de sucesso da abordagem da incluso produtiva para agricultores familiares,
assentados da reforma agrria e povos e populaes tradicionais dependem de requi-
sitos de polticas pblicas essenciais: atualizao das polticas agrcolas e agrrias do
MDA para o semirido e para a Amaznia, acesso a servios de infraestrutura (como
energia, gua e estradas) e acesso a servios pblicos no meio rural (sade, educao,
saneamento, documentao etc.), o que signica, de alguma maneira, a combinao
das chamadas aes de incluso econmica e social (ver anlise dos PTDRS no prxi-
mo captulo). Em termos da instrumentalizao da incluso produtiva na estratgia da
SDT, destaca a constituio do departamento com um olhar complementar ao da SAF,
em relao s polticas agrcolas, e sublinhando os seguintes instrumentos:
- os Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel;
- a construo de um mapa de oportunidades para os territrios, que expresse
a viso do territrio sobre suas potencialidades e limitaes do ponto de vista
da dinmica produtiva;
146
- a atualizao do papel do cooperativismo e da economia solidria para o p-
blico prioritrio do MDA, tendo em vista a formulao de uma poltica de coo-
perativismo, em especial para a agricultura familiar, com nfase nas questes
de micronanas (cooperativas de crdito) e no dilogo das redes existentes
no Sul do pas com as do Nordeste, e na consolidao de cooperativas de
organizao da produo, de comercializao e de prestao de servios;
- a constituio de redes sociais no territrio e o assessoramento a seus proces-
sos de organizao e de gesto;
- o apoio a programas estratgicos para o pblico do MDA, tais como o PAA e
o PNAE;
- o apoio organizao de feiras agroecolgicas;
- a construo de planos de negcios e de planos de cadeias produtivas nos
territrios;
- o estabelecimento de parcerias (por exemplo, com o SEBRAE) para o acompa-
nhamento dos projetos estratgicos do PRONAF e do PROINF nos territrios.
O departamento tambm pretende empreender um olhar complementar sobre
a poltica agrria do MDA, principalmente por meio da coordenao do Projeto Dom
Helder Cmara, nanciado pelo Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola
(FIDA), e atuando na regio semirida dos seguintes estados do Nordeste: Bahia, Ser-
gipe, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Paraba, Piau e Cear. Neste projeto, o tema
incluso produtiva e desenvolvimento territorial pretende ser tratado em dilogo e
parcerias com os governos estaduais e as Empresas de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural (EMATERs).
Algumas indicaes preliminares sobre aes realizadas em 2011 no incio da im-
plementao do plano BSMR informam que (MDA, 2011a):
(1) Foram selecionados 13 territrios de cidadania (cf. Quadro 1), localizados no
Nordeste e no norte de Minas Gerais (semirido) para a realizao de cha-
madas pblicas de ATER para a agricultura familiar. Os territrios seleciona-
dos so apresentados no quadro abaixo, onde se distinguem duas etapas
nas chamadas pblicas, sendo que as contrataes de equipes tcnicas j
foram realizadas para os trs primeiros territrios listados: Irec (BA), Velho
Chico (BA) e Serra Geral (MG). As informaes disponveis so de que: (i) a
primeira chamada de ATER contratou 131 tcnicos (dos quais a metade so
mulheres), j capacitados pelo MDA e o MDS, para o atendimento e o incio
147
da sequncia de visitas das 10 mil famlias identicadas nos trs TCs indica-
dos; (ii) as sementes de feijo, milho e hortalias produzidas pela Embrapa j
comearam a ser distribudas entre esses agricultores; (iii) os diagnsticos das
unidades familiares j esto sendo realizados, buscando identicar suas priori-
dades em termos de demandas por polticas pblicas; e (iv) estavam previstas
para dezembro de 2011 as contrataes de mais 80 tcnicos (por meio de
chamadas pblicas) para o acompanhamento de cerca de 5,5 mil famlias de
comunidades quilombolas localizadas em Minas Gerais, Esprito Santo, Par,
Pernambuco, Bahia e Maranho.
(2) Informaes suplementares sugerem que: (i) em relao segunda chama-
da de ATER, j foram capacitados 204 tcnicos para o acompanhamento das
cerca de 15 mil famlias benecirias nos 10 territrios de cidadania adicionais
arrolados no quadro abaixo; (ii) em torno de 9 mil assentados que vivem em
assentamentos ambientalmente diferenciados na Amaznia Legal comea-
ram a receber em 2011 o Bolsa Verde (R$ 2.400,00 em parcelas trimestrais de
R$ 300,00 durante 2 anos); e (iii) mais 6 mil assentados da reforma agrria, de
assentamentos recentes no Norte e Nordeste, seriam incorporados ao BSMR,
ainda em 2011.
Quadro 1 - Chamadas Pblicas de ATER para Agricultura Familiar 2011
Territrio de Cidadania UF N de Municpios N de Famlias Benefciadas
1 Etapa
Irec BA 19 4.480
Velho Chico BA 15 3.920
Serra Geral MG 13 1.600
Subtotal 1 Etapa 2 47 10.000
2 Etapa
Serto do Araripe PE 10 2.160
Baixo Parnaba MA 11 2.080
Cocais MA 12 1.840
Vale do Guaribas PI 22 1.840
Cariri CE 20 1.680
Inhamuns Crates CE 16 1.520
Borborema PB 12 1.200
Agreste AL 11 1.120
Alto Oeste RN 11 880
Alto Serto SE 6 720
Subtotal 2 Etapa 8 131 15.040
Total 2011 10 178 25.040
Fonte: MDA, Brasil Sem Misria Rural, 2011.
148
Est em aberto, no entanto, uma melhor articulao entre as os programas ter-
ritoriais e a poltica social do plano BSMR. Como vimos, a entrada em cena do PBSM
tensionou particularmente a execuo dos programas territoriais, rebatendo em re-
arranjos institucionais e redenio de estratgias por parte dos setores comprome-
tidos com a abordagem territorial. Algumas dessas iniciativas estavam em gestao
no perodo anterior, mas parecem ter sido aceleradas diante da nova poltica social.
Dessa forma, e muito resumidamente, pareceu-nos que ao longo de 2011 houve um
esforo de pensar a incluso e/ou articulao do pblico-alvo do PBSM nas ativida-
des-m da poltica territorial, mesmo sabendo que estas ltimas no se esgotam ou
se restringem s populaes pobres.
Como nos foi relatado em entrevista, os espaos institucionais de articulao cons-
trudos pelas polticas territoriais apresentam-se como loci importantes para o exerc-
cio da PBSM, particularmente na sua dimenso rural. Exemplos disso so os prprios
Colegiados Territoriais e os Comits de Articulao Estadual (CAEs), que integram re-
presentantes dos rgos pblicos das esferas federal, estadual e municipal em cada
uma das unidades da federao. Na mesma direo, a modicao da estrutura ad-
ministrativa da prpria SDT (algo que no responde somente ao PBSM, visto que d
continuidade aos esforos anteriores de tratar a dimenso econmico-produtiva da
poltica territorial) parece facilitar os canais de articulao e dilogo entre a poltica
territorial e os objetivos de erradicao da misria propostos pelo Ministrio de De-
senvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Essas iniciativas, portanto, merecem um exame mais cuidadoso, que extrapolam
os objetivos desse captulo. Por ora, seria bom mencionar que a continuidade dos
programas territoriais assenta-se numa armao institucional ainda frgil, sustentada
por setores do Governo Federal que acreditam na capacidade de resposta diferencia-
da (por atuar via instncias que contornam em parte os esquemas de poder local e
por articular polticas de setores diversos) dessa poltica e por segmentos sociais na
base dos territrios, oriundos de um acmulo (ou de um capital social, para carmos
numa terminologia muito usada na dcada passada) de experincias e aprendizados
que se mobilizaram e se capitalizaram ao longo da construo dessas novas institu-
cionalidades. No entanto, a fraca performance do PTC ao longo de 2011 e do primeiro
semestre de 2012 e as descontinuidades (nanceiras, de pessoal etc.) observadas, po-
dem colocar em risco a consolidao da poltica ou mesmo sua aderncia ao PBSMR
de uma forma que no signique seu total encapsulamento pelo programa social.

149
CAPTULO 5
PROJETOS ESTRATGICOS
E AES PARA O
DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL: UMA ANLISE
DO PRONAT E DO PROGRAMA
TERRITRIOS DA CIDADANIA
Introduo
No incio dos anos 2000, o Governo Federal adotou o enfoque territorial do de-
senvolvimento para a implementao e articulao de algumas polticas pblicas, vi-
sando promover o protagonismo dos atores sociais para a construo e governana
dos seus territrios, e potencializar os resultados e impactos das polticas pblicas. Os
principais exemplos de aes de cunho territorial so o Programa de Desenvolvimen-
to Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) e o Programa Territrios da Cidadania
(PTC), os quais sero abordados neste captulo.
Conforme recomenda a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT), vincula-
da ao Governo Federal, preciso conceber que os processos de desenvolvimento
envolvem mltiplos atores, setores e dimenses (econmicas, socioculturais, poltico-
institucionais e ambientais), os quais cada qual contribui de uma determinada manei-
ra para o futuro de um territrio (Brasil, SDT, 2005). As aes efetuadas nos territrios
devem resultar do dilogo e de acordos realizados entre a diversidade de instituies,
organizaes e segmentos sociais e produtivos ali existentes, os quais so constru-
tores e portadores de ideias e interesses distintos e atuantes em diferentes setores e
temas (Brasil, SDT, 2010a).
Diante disso, este artigo analisa as dimenses e o foco de atuao dos projetos e
aes que vm sendo executadas nos territrios no sentido de vericar se os mes-
mos contemplam o desenvolvimento do territrio como um todo. Conforme ressal-
ta Echeverri (2009, p.27), o projeto estratgico territorial tem uma condio clara de
multidimensionalidade, de integrao, no a cobertura total, no exaustivo, mas
Catia Grisa
Professora na UFPel e Pesquisadora do
OPPA/CPDA/UFRRJ
150
tem a capacidade de incidir sobre todos os diferentes componentes do territrio. O
desao consiste, como complementa Bacelar (2009), em construir esta multidimen-
sionalidade a partir do territrio, do protagonismo do conjunto dos atores locais e de
uma viso integrada.
Para contemplar o objetivo do trabalho, o presente captulo est estruturado em
trs sees. Em primeiro momento sero analisados os projetos estratgicos presen-
tes nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS), os quais,
elaborados pelos colegiados territoriais, constituem documentos fundamentais para
orientar a execuo do PRONAT. Posteriormente, sero discutidas as aes executadas
por meio do PTC no ano de 2010 nos Territrios da Cidadania. Em ambos os casos, os
projetos estratgicos e as aes sero classicados segundo categorias/temas estabe-
lecidos pelo prprio governo brasileiro. Por m, sero elencadas algumas considera-
es sobre a anlise desenvolvida.
1. Os projetos estratgicos nos Planos Territoriais de Desenvolvi-
mento Rural Sustentvel (PTDRS)
Os PTDRS so os principais instrumentos de apoio gesto social do desenvolvi-
mento territorial no PRONAT. Construdos pelos colegiados, so
um conjunto organizado de diretrizes, estratgias e compromis-
sos relativos s aes que sero realizadas no futuro visando ao
desenvolvimento sustentvel nos territrios, resultante de con-
sensos partilhados dos atores sociais com o apoio do Estado,
nas decises tomadas no processo dinmico de planejamento
participativo (Adib, 2005, p. 04).
Dada a importncia deste instrumento para o desenvolvimento territorial, algu-
mas medidas so recomendadas para a elaborao do mesmo, as quais so sinaliza-
das abaixo, sendo a principal delas referente garantia de participao de todos os
segmentos sociais do territrio na construo do PTDRS e incluso de suas deman-
das no mesmo:
a) deve ser assegurada a participao dos integrantes do cole-
giado e dos demais atores sociais de todos os municpios; b) o
PTDRS no deve ser somente o espelho do setor mais organiza-
do da sociedade ou dos gestores pblicos, devendo ser primor-
dialmente um documento/instrumento de negociao e con-
certao da diversidade de pensamentos, interesses, prticas e
sonhos existentes no territrio; c) o PTDRS deve constituir-se
151
como a manifestao da realidade do territrio, com diagns-
tico, viso de futuro, eixos de desenvolvimento, programas e
projetos. Ao mesmo tempo deve ser um instrumento que pos-
sibilite cada vez mais o acesso qualicado s polticas pblicas;
d) os assessores e assessoras de elaborao e qualicao do
PTDRS devem garantir procedimentos para identicar e incluir
na redao de suas snteses os produtos da anlise dos diversos
pblicos existentes nos territrios (indgenas, pescadores arte-
sos, comunidades tradicionais, ribeirinhos, povos extrativistas,
mulheres, jovens, sistemas alternativos de produo, experin-
cias culturais e educacionais dentre outros); e) entende-se que
o PTDRS ganhar mais sentido se o colegiado tiver as condi-
es de elabor-lo de forma crtica e criativa, aperfeioando-o
continuamente. O colegiado deve tambm desenvolver as ca-
pacidades para implement-lo. Isso signica dizer que o plano
somente se concretizar a partir da consecuo de todas as es-
tratgias que possam mobilizar os recursos disponveis no ter-
ritrio (humanos, nanceiros e materiais), visualizando a sua in-
sero sustentvel nos ambientes internos e externos; f ) devem
ser valorizados todos os momentos de elaborao, qualicao
e implementao do plano, assim como tambm de cada um
dos seus componentes: diagnstico territorial, viso de futuro,
diretrizes, valores, estratgias, eixos, programas e projetos e ges-
to; g) a extenso ou tamanho ideal de um plano deve ser aque-
la que contemple todos os atores territoriais e seus respectivos
projetos e capacidade de implementao. Ou seja, o tamanho
real determinado pela priorizao dos grandes eixos de desen-
volvimento, dos projetos territoriais e da capacidade de gesto
para de fato ser implementado; h) o plano deve possibilitar as
condies necessrias para a ampliao e o fortalecimento da
coeso dos territrios; i) devem ser valorizados, estimulados e
priorizados a voz, as aes e os projetos relacionados ao desen-
volvimento sustentvel que se referem emancipao de mu-
lheres (Brasil, SDT, 2010b, p.21).
Como apontado no fragmento acima, os PTDRS devem conter os seguintes com-
ponentes:
(1) diagnstico da realidade territorial, procurando contemplar as dimenses am-
biental, sociocultural e educacional, socioeconmica e poltico-institucional;
152
(2) viso de futuro para o territrio ou um ideal a ser alcanado num universo
temporal a ser estabelecido pelo grupo;
(3) objetivos estratgicos visando materializao da viso de futuro;
(4) valores e princpios;
(5) diretrizes principais ou grandes linhas mestras que orientam o processo de
desenvolvimento sustentvel, como, por exemplo, a reduo das desigualda-
des sociais e regionais;
(6) eixos de desenvolvimento, entendidos como atividades norteadoras do de-
senvolvimento sustentvel no territrio (por exemplo, fortalecimento da ca-
deia produtiva da caprinocultura);
(7) programas territoriais, e;
(8) projetos estratgicos, compreendidos como atividades (sociais, produtivas,
culturais ou educacionais) identicadas pelo diagnstico territorial que, dado
o seu carter frequente, sua espacialidade, capacidade de integrar, incluir,
estruturar e se articular com outras atividades, possam de fato promover o
desenvolvimento sustentvel do territrio. (Brasil, SDT, 2010b, p. 28). Em ou-
tras palavras, os projetos estratgicos constituem um conjunto de atividades
que fazem parte do programa territorial e que foram elencadas para serem
desenvolvidas pela sua importncia para o desenvolvimento sustentvel do
territrio.
Tabela 1 - Nmero e porcentagem de territrios rurais no Brasil e analisados,
nmero e porcentagem de projetos estratgicos investigados e mdia de projetos
estratgicos por territrio, segundo as regies brasileiras
Regio
N de
territrios
rurais
%
N de territrios
rurais
analisados
%
N de projetos
estratgicos
%
Mdia de
projetos/
territrio
Centro-Oeste 17 10,37 10 11,36 539 6,7 53,9
Nordeste 69 42,07 48 54,54 3.897 52,8 81,2
Norte 30 18,29 18 20,45 2.205 29,9 122,5
Sudeste 26 15,85 5 5,68 367 5,0 73,4
Sul 22 13,41 7 7,95 422 5,7 60,28
Total 164 100,00 88 100 7.385 100 83,92
Fonte: Elaborao dos autores a partir de Guimares (2011).
Esta seo analisa alguns desses projetos estratgicos, buscando identicar as
reas e os temas em que pretendem intervir. Os dados apresentados baseiam-se no
trabalho desenvolvido por Guimares (2011) referente sistematizao dos Planos
Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) de 88 territrios rurais,
153
perfazendo um total de 7.385 projetos estratgicos
61
. Conforme a Tabela 1, a maior
parte dos projetos estratgicos analisados localiza-se nas regies Nordeste e Norte
do Brasil, coerente com a prpria distribuio dos territrios rurais pelo pas: no Nor-
deste existem 69 territrios rurais, sendo que 48 territrios foram analisados e nestes
3.897 (52,8%) projetos estratgicos; na regio Norte h 30 territrios rurais, 18 foram
analisados no trabalho, contemplando 2.205 (29,9%) projetos estratgicos. Ainda de
acordo com a Tabela, estas so tambm as regies com o maior nmero de projetos
estratgicos por territrio: 81,2 no Nordeste e 122,5 no Norte.
Para a elaborao e qualicao dos PTDRS, a SDT recomenda que os atores estejam
atentos s diversas dimenses do desenvolvimento sustentvel na perspectiva territo-
rial, quais sejam: desenvolvimento ambiental, socioeconmico, poltico-institucional e
sociocultural educacional. De acordo com a SDT, a dimenso ambiental contempla as
atividades de "valorizao e avaliao da situao dos componentes do meio ambiente
dos territrios e seu bioma, assim como a diminuio dos passivos ambientais visando
ao resgate socioterritorial e cultural de seu equilbrio para a sustentabilidade"; a dimen-
so sociocultural-educacional "procura identicar e resgatar a histria da formao dos
territrios e as caractersticas sociodemogrcas da diversidade sociocultural, bem como
as suas relaes com os direitos educao, sade e o fortalecimento da identidade cul-
tural, visando construo da sustentabilidade democrtica do desenvolvimento dos
territrios". Quanto educao, deve ser vista como "um mecanismo sistmico de re-
produo, construo social e cultural dos novos valores, comportamentos imaginrios
e simblicos da sustentabilidade dos territrios"; a dimenso socioeconmica "procura
a organizao social e econmica dos territrios segundo suas potencialidades, capa-
zes de se tornarem dinamizadoras do desenvolvimento e geradoras das competncias
sistmicas para a sustentabilidade. Caracteriza-se, portanto, por dois processos: a orga-
nizao social das potencialidades do territrio e a reestruturao social das atividades
produtivas ali predominantes, a partir da construo dos nveis de acumulao territorial
e o desenvolvimento constante da produtividade e da inter-setorialidade socioproduti-
va"; a dimenso poltico-institucional integra as aes que visam ao "fortalecimento das
novas institucionalidades e sua governabilidade socioterritorial, na perspectiva da con-
gurao de uma moderna esfera pblica ampliada e democrtica". (Brasil, SDT, 2010b,
p. 18) (cf. Anexo 1).
Seguindo esta orientao e classicao, Guimares (2011) e Domingues et al.
(2011) vericaram que, do conjunto total de projetos estratgicos analisados, 47,2%
contemplavam a dimenso socioeconmica dos territrios, 26,0% a sociocultural-
61 Trata-se de um trabalho desenvolvido por Maria Eugnia Guimares, por meio do Projeto de Cooperao
Tcnica Internacional BRA/IICA/07/009 Desenvolvimento Territorial, resultante de uma parceria entre a
Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) e o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
(IICA).
154
educacional, 14,5% a poltico-institucional e 12,3% a dimenso ambiental (Figura1).
Ainda que o PRONAT no vise necessariamente o combate pobreza rural (Bon-
nal, 2012), a importncia das dimenses sociocultural-educativa e, principalmente,
socioeconmica (ambas somaram 73,2% dos projetos estratgicos) provavelmente
decorre das caractersticas dos territrios rurais, os quais, de acordo com o Sistema
de Informaes Territoriais (Brasil, SDT, s.d.), comportam 66,90% dos municpios brasi-
leiros de baixa renda ou seja, municpios com rendimento domiciliar e dinamismo
econmico reduzidos , 52% da populao brasileira em extrema pobreza, 65% da
populao rural brasileira em extrema pobreza e 43,50% das famlias que acessam
o PBF. Embora fundamental noo de sustentabilidade, a dimenso ambiental foi
relativamente pouco contemplada em todas as regies, sendo a menor participao
encontrada na regio Sudeste (10,4%).
Figura1 - Dimenses contempladas pelos projetos estratgicos
analisados no Brasil e nas regies brasileiras
Fonte: Guimares (2011).
Analisando o comportamento das regies brasileiras, observa-se que, compara-
tivamente, a dimenso socioeconmica recebeu maior expressividade na regio Sul
(57,3% do total de projetos da regio) e menor importncia relativa na regio Norte
(42,8% dos projetos regionais). Em relao dimenso sociocultural-educacional, a re-
gio Nordeste apresentou a maior porcentagem de projetos nesta dimenso (27,6%),
enquanto o Sul foi a regio relativamente menos expressiva neste aspecto (15,4%
dos projetos regionais). Quanto dimenso poltico-institucional, a regio Norte foi
a relativamente mais importante (19,3% dos projetos regionais) e a Centro-Oeste a
menos importante (8,9%). Por m, na dimenso ambiental, as regies com maior ex-
presso numrica em termos de projetos na temtica foram a Centro Oeste (13%) e
155
a Nordeste (12,6%), cando o Sudeste com a menor participao comparado com as
demais (10,4%).
As sees a seguir elucidam as atividades e as aes contempladas em cada um
destas dimenses (cf. ainda o Anexo do captulo).
1.1 Dimenso socioeconmica
De acordo com a Tabela 2, a maior parte dos projetos estratgicos que enfatizaram
a dimenso socioeconmica contemplou aes visando organizao, melhoria e
fomento aos arranjos produtivos locais e s cadeias produtivas (11,5%), infraestrutu-
ras e servios para produo da agricultura e pblicos rurais (8,7%) e infraestruturas
para dinamizao econmica (5,5%). importante destacar a proporo muito re-
duzida de projetos dedicados a aes fundirias (2,6% - 192 projetos) e a aes de
desenvolvimento para as mulheres (0,9% - 67 projetos), juventude (0,7% - 54 projetos)
e para comunidades tradicionais, indgenas e quilombolas (0,3% - 24 projetos).
Esses dados chamam a ateno quando se observa que, segundo informaes
disponibilizadas no SIT (Brasil, SDT, s/d.a), os territrios rurais contemplam 73,27% das
famlias assentadas no Brasil, 71,32% das famlias quilombolas e 56,27% das terras in-
dgenas brasileiras, e deveriam como exposto no fragmento acima dar prioridade
aos projetos relacionados emancipao das mulheres. Aqueles dados podem estar
indicando um predomnio das demandas mais tradicionais oriundas de agricultores
familiares, provavelmente os melhor organizados e com maior representao nos co-
legiados territoriais. A participao da diversidade desta categoria social e de outros
segmentos sociais nos colegiados e a incorporao de suas demandas nos PTDRS so
questes e desaos que precisam ser debatidos no PRONAT.
A categoria organizao, melhoria e fomento aos arranjos produtivos locais e s ca-
deias produtivas apresentou uma frequncia maior de projetos de fomento pesca e
aquicultura (167 projetos), aos viveiros de mudas e bancos de sementes (108 projetos),
fruticultura (107), apicultura e melipolicultura (74) e ao caprino e ovinocultura (50).
156
Tabela 2 - Categorias contempladas e porcentagem de projetos estratgicos
que enfatizaram a dimenso socioeconmica para
o conjunto dos territrios rurais analisados
Categorias na dimenso socioeconmica* %
Organizao, melhoria e fomento aos arranjos produtivos locais e s cadeias produtivas 11,5
Infraestrutura e servios para produo da agricultura e pblicos rurais 8,7
Infraestrutura para dinamizao econmica 6,5
Servios de assistncia tcnica e extenso rural 5,5
Agrobiodiversidade com enfoque orgnico e agroecologia 5,2
Fomento e desenvolvimento do cooperativismo e associativismo 3,4
Aes fundirias 2,6
Desenvolvimento do turismo rural 1,9
Desenvolvimento para as mulheres 0,9
Desenvolvimento para a juventude 0,7
Desenvolvimento para comunidades tradicionais, indgenas e quilombolas 0,3
Total 47,2
* Conforme categorizao realizada por Domingues et al. (2011) (Anexo 1).
Na categoria infraestrutura e servios para produo da agricultura e pblicos
rurais foram mais assduos os projetos que enfatizaram o planejamento, assessora-
mento tcnico e comercial aos empreendimentos (estudos de mercado, cursos de
gerenciamento, assessoria em regularizao das agroindstrias familiares etc.) (157
projetos); os projetos de apoio ao comrcio, transporte e armazenamento de merca-
dorias (aquisio de veculos, construo de centros de comercializao, criao de
logomarcas e selos etc.) (121 projetos); oferta de crdito rural e renegociao das d-
vidas (89); promoo de feiras e eventos (80); e aquisio de alimentos da agricultura
familiar, formao de estoques e distribuio de alimentos (57).
Na terceira categoria infraestrutura para a dinamizao econmica foram mais
recorrentes os projetos de infraestrutura viria (112 projetos), energia (Programa Luz
para Todos) (87), habitao rural e urbanismo (64), construo e manuteno de cis-
ternas (62) e infraestruturas de telecomunicaes (55) (Guimares, 2011).
Ainda referente s informaes da Tabela 2, os projetos visando organizao,
melhoria e fomento aos arranjos produtivos locais e s cadeias produtivas foram os
mais recorrentes nas regies Nordeste (14,2%) e Sudeste (9,8%), enquanto nas regi-
es Norte (10,5%), Sul (13,5%) e Centro-Oeste (13,8%) prevaleceram os projetos com
atuao na infraestrutura e servios para produo da agricultura e pblicos rurais
(Guimares, 2011).
157
Analisando a frequncia de projetos nas subcategorias da dimenso socioecon-
mica (Anexo 1), Guimares (2011) observou que a subcategoria qualicao social
e prossional de trabalhadores, produtores e assentados (pertencente categoria
servios de assistncia tcnica e extenso rural Tabela 2) foi a mais assdua entre
o conjunto das subcategorias nas regies Centro-Oeste, Nordeste e Sudeste. Na re-
gio Norte, os projetos enquadrados nesta subcategoria e naquela relativa ao apoio
biodiversidade e aos sistemas agroorestais foram os mais recorrentes. Na regio Sul
prevaleceram os projetos pertencentes subcategoria apoio criao e estruturao
de grupos, associaes, cooperativas e redes.
1.2 Dimenso sociocultural-educacional
A maior parte dos projetos estratgicos que enfatizaram a dimenso sociocultu-
ral-educacional foi dedicada ao desenvolvimento comunitrio (6,8%), garantia de
servios e infraestruturas de sade (5,6%) e criao e preservao do patrimnio
cultural material e imaterial (5,0%) (Tabela 3).
Os projetos de desenvolvimento comunitrio contemplaram, sobretudo, aes de
promoo de lazer, esporte, educao e desenvolvimento comunitrio (144 projetos);
de incentivo comunicao comunitria, incluso digital e produo de multimdia
nos territrios (93 projetos); de apoio comunidade e servios sociais (CRAS, CREAS,
COSE, PETI
62
, Projovem Rural, Projovem Urbano etc.) (79 projetos); criao de casas
digitais e telecentros (64 projetos); e prossionalizao e requalicao de jovens e
adultos por meio de cursos e ocinas (Programa Nacional de Educao na Reforma
Agrria - PRONERA, Projovem Rural, Saberes da Terra e Brasil Alfabetizado) (43 proje-
tos) (Guimares, 2011).
Os projetos para a garantia e a oferta de servios e de infraestrutura de sade visa-
ram, notadamente, aes de ampliao, construo e manuteno de unidades e ser-
vios hospitalares, centros e postos de sade (161 projetos); apoio sade da famlia
(87); sade preventiva (74); farmcias populares e toterpicas (32); e capacitao de
prossionais da sade (32) (Guimares, 2011).
Por m, os projetos com interferncia no patrimnio cultural material e imaterial
integraram basicamente aes relacionadas criao, manuteno e reforma de mu-
seus, teatros, cinemas, bibliotecas, centros e espaos culturais (131 projetos); ao ma-
peamento, gesto e proteo do patrimnio cultural material e imaterial (82 projetos);
valorizao do patrimnio cultural material e imaterial (68); promoo de eventos
62 Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), Centro de Referncia Especializado de Assistncia
Social (CREAS), Centros de Orientao Socioeducativa (COSE) e Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
(PETI).
158
e produo cultural (festas, feiras tradicionais e de artesanato, eventos artstico-cultu-
rais, festejos tradicionais, eventos religiosos etc.) (41); e capacitao em cultura de
agentes culturais e educadores (16) (Guimares, 2011).
Tabela 3 - Categorias contempladas e porcentagem de projetos estratgicos que
enfatizaram a dimenso sociocultural-educacional para o conjunto dos territrios
rurais analisados
Categorias na dimenso sociocultural educacional* %
Desenvolvimento comunitrio 6,8
Servio e infraestrutura de sade 5,6
Patrimnio cultural material e imaterial 5,0
Gesto de projeto poltico-pedaggico 3,3
Ensino fundamental e educao infantil 1,8
Ensino superior 1,7
Infraestrutura e servios de segurana pblica 1,0
Ensino mdio 0,8
Total 26,0
Comparando as regies brasileiras, no Centro-Oeste, Sudeste e Nordeste prevale-
ceram os projetos estratgicos visando ao desenvolvimento comunitrio; no Norte, os
projetos para a garantia de servios e infraestrutura de sade foram mais recorrentes;
e no Sul foram mais frequentes os projetos de gesto de projeto poltico-pedaggico
(Guimares, 2011).
No que concerne assiduidade entre as subcategorias da dimenso sociocultural-
educacional (Anexo 1), no Centro-Oeste preponderaram os projetos de ampliao e
de implantao de escolas no campo; no Nordeste os projetos de ampliao, cons-
truo e manuteno de unidades e servios hospitalares, centros e postos de sa-
de apresentaram-se em maior nmero; no Norte sobressaram os projetos visando
promoo do lazer, esporte, educao e desenvolvimento comunitrio; no Sudeste
foram mais recorrentes os projetos relativos comunicao comunitria; e no Sul pre-
dominaram os projetos na subcategoria projeto poltico-pedaggico de educao
do/no campo (aes do PRONERA, ensino superior, mdio, tcnico, fundamental e
pr-escolar) (Guimares, 2011).
159
1.3 Dimenso poltico-institucional
Os projetos estratgicos com nfase na dimenso poltico-institucional foram apli-
cados na gesto de servios pblicos (2,7%) e, principalmente, na gesto social do
desenvolvimento territorial (11,8%) (cf. Tabela 4).
No que concerne gesto de servios pblicos, as aes mais recorrentes foram
aquelas relacionadas valorizao, contratao e capacitao continuada de pros-
sionais vinculados a vrios setores (assistncia tcnica e extenso rural, sade, agentes
nanceiros e ambientais etc) (92 projetos); ao apoio estrutura organizacional e in-
fraestrutura dos rgos pblicos, como, por exemplo, renovao da frota de veculos
das instituies pblicas, estruturao de secretarias municipais do meio ambiente,
da cultura e de juventude, e a implantao de sistemas de certicao e inspeo (52
projetos); comunicao, divulgao e esclarecimento das polticas pblicas, sejam
territoriais ou no (29); sanidade dos produtos de origem animal (controle da febre
aftosa, assistncia veterinria etc.) (14 projetos); e o apoio realizao de fruns e au-
dincias de polticas pblicas (13) (Guimares, 2011).
Em relao gesto social do desenvolvimento territorial, as aes mais frequen-
tes foram as vinculadas ao apoio s negociaes institucionais de formulao, integra-
o, implementao, scalizao e avaliao de polticas pblicas (186 projetos); ao
planejamento e gesto social, o que inclui a implantao, acompanhamento, divulga-
o e avaliao dos PTDRS, Planos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PMDRS), Planos de Gesto Territorial para as terras indgenas, Planos Diretores nos
Municpios (PD), Planos de Desenvolvimento Comunitrio (PDC), a adoo de prticas
de oramento participativo, criao de centros de diagnsticos por municpio etc.
(139 projetos); estruturao legal e organizativa dos conselhos, colegiados, comits
e fruns estaduais e municipais (116 projetos); ao fortalecimento das aes de mo-
bilizao, articulao, formao e participao dos atores e movimentos sociais nos
sistemas, conselhos, colegiados, comits e fruns (112 projetos); e qualicao e
capacitao dos membros dos colegiados, conselhos, associaes, cooperativas e/ou
fruns territoriais (96 projetos) (Guimares, 2011).
160
Tabela 4 - Categorias contempladas e porcentagem de projetos
estratgicos que enfatizaram a dimenso poltico-institucional para
o conjunto dos territrios rurais analisados
Categorias na dimenso poltico-institucional* %
Gesto social do desenvolvimento territorial 11,8
Gesto de servios pblicos 2,7
Total 14,5
Analisando comparativamente as regies, Guimares (2011) observou que os pro-
jetos visando gesto social do desenvolvimento territorial foram predominantes nas
regies Centro-Oeste, Nordeste e Sul, enquanto nas demais regies (Sudeste e Norte)
prevaleceram os projetos de gesto de servios pblicos.
Em termos de distribuio dos projetos entre as subcategorias nesta dimenso
(Anexo 1), no Centro-Oeste, Norte e Sudeste foram mais recorrentes os projetos de
apoio s negociaes institucionais de formulao, integrao, implementao e
scalizao de polticas pblicas; no Nordeste, esta subcategoria e o apoio estru-
turao legal e organizativa dos conselhos, colegiados, comits e fruns estaduais
e municipais foram mais recorrentes; e no Sul prevaleceram os projetos visando ao
planejamento e gesto social (Guimares, 2011).
1.4 Dimenso ambiental
Finalmente, em relao dimenso ambiental os projetos estratgicos responde-
ram s demandas de gesto ambiental (7,2%) e de saneamento bsico (5,1%) (cf.
Tabela 5).
Quanto s aes de gesto ambiental, foram mais recorrentes os projetos de re-
composio e adequao ambiental (186 projetos); monitoramento, scalizao, vigi-
lncia e regulamentao ambiental (150 projetos); educao ambiental e agricultura
familiar (134); pagamento por servios ambientais (21); e zoneamento ecolgico-eco-
nmico dos territrios (21) (Guimares, 2011).
Nas aes de saneamento bsico, foram mais assduos os projetos visando ao sa-
neamento e ao abastecimento de gua (167 projetos); coleta seletiva e reciclagem
do lixo (100); ao tratamento de esgoto e drenagem urbana (58); construo de ater-
ros sanitrios (30); e ao tratamento de resduos slidos (24) (Guimares, 2011).
161
Tabela 5 - Categorias contempladas e porcentagem de projetos estratgicos que
enfatizaram a dimenso ambiental para o conjunto dos territrios rurais analisados
Categorias na dimenso ambiental* %
Gesto ambiental 7,2
Saneamento bsico (lixo, esgoto, gua e drenagem) 5,1
Total 12,3
De acordo com Guimares (2011), os projetos estratgicos concernentes gesto
ambiental foram predominantes nas regies Nordeste, Norte, Sul e Sudeste, e na re-
gio Centro-Oeste prevaleceram os projetos relativos ao saneamento bsico.
Vericando a frequncia de projetos nas subcategorias da dimenso ambiental
(Anexo 1), a autora observou que, no Centro-Oeste, os projetos visando ao sanea-
mento e ao abastecimento de gua foram os mais recorrentes; nas regies Norte e Sul
predominaram os projetos de recomposio e adequao ambiental (APPS, RL, matas
ciliares, nascentes, mananciais e reas com eroso laminar); na regio Norte foram
mais frequentes os projetos de monitoramento, scalizao, vigilncia e regulamen-
tao ambiental; e na regio Sudeste os projetos concernentes educao ambiental
e agricultura familiar, recomposio e adequao ambiental e coleta seletiva e reci-
clagem foram majoritrios com a mesma frequncia.
2. As aes desenvolvidas no mbito dos Territrios de Cidadania
e questes propostas a partir da atualizao das polticas
Esta seo analisa as aes desenvolvidas no Programa Territrios de Cidadania
(PTC) no ano 2010. De acordo com relatrio governamental, nesse ano foram pre-
vistas a execuo de 169 aes nos 120 Territrios da Cidadania, com estimativas de
investimentos na ordem de aproximadamente R$ 27,4 bilhes (Brasil, s.d.). Ao nal
do ano, o Portal da Cidadania havia recebido informaes sobre a execuo de 141
aes, cuja previso de valores investidos era de cerca de R$ 26,6 bilhes. Contudo,
os recursos efetivamente executados at a data 31 de dezembro de 2010 foram de
R$ 19,7 bilhes, ou seja, 72% dos recursos que haviam sido planejados no Plano de
Execuo (Brasil, 2010) foram aplicados.
162
As 169 aes previstas estavam vinculadas Casa Civil e a 15 ministrios
63
(Anexo
2), de um total de 24 ministrios e nove secretarias atualmente existentes na estrutura
do Governo Federal. A Figura 2, abaixo, apresenta a distribuio dos recursos efetiva-
mente aplicados dentre os ministrios participantes. Observa-se que o Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) foi responsvel por 57,26% dos re-
cursos totais aplicados em 2010. Alm da previso de uma participao mais expres-
siva comparativamente aos demais ministrios,
64
o fato de a maioria dos ministrios
no terem conseguido executar integralmente suas aes
65
fez com que a interven-
o do MDS se revelasse ainda mais signicativa.
Tambm de acordo com a Figura 2, quatro ministrios MDS (57,26%), Ministrio
do Desenvolvimento Agrrio (MDA-13,11%), Ministrio da Fazenda (MF-10,54%) e Mi-
nistrio da Sade (MS-9,91%) responderam por 90,82% dos recursos totais aplicados
no PTC em 2010. Ao analisarem os recursos previstos para serem aplicados pelo PTC
por ministrios entre os anos de 2008 e 2010, Leite e Wesz Junior (2011) demonstra-
ram uma retrao na participao do MDA, a qual se reduziu de 26,5% em 2008 para
16,5% em 2010. Ao considerar os recursos efetivamente aplicados em 2010, nota-se
que esta participao retraiu-se um pouco mais (13,11%). Mantendo a comparao
com os dados apresentados por esses autores, observa-se que o Ministrio da Fazen-
da ampliou sua participao, saltando da quinta posio na previso de participao
nos recursos totais do PTC em 2010 para a terceira posio nos recursos efetivamente
aplicados neste ano.
63 Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA), Ministrio da Fazenda (MF), Ministrio da Sade (MS), Ministrio das Cidades (MCid), Ministrio
da Educao (MEC), Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(MAPA), Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), Ministrio da Integrao Nacional (MI), Ministrio da Cincia e
Tecnologia (MCT), Ministrio da Justia (MJ), Ministrio das Comunicaes (MC), Ministrio do Meio Ambiente
(MMA), Ministrio do Trabalho e do Emprego (MTE)
64 De acordo com Leite e Wesz Junior (2011), o MDS era o ministrio com participao mais expressiva na
previso de recursos a serem aplicados no PTC em 2008 (38,8%), 2009 (37,9%) e 2010 (41,4%).
65 Cabe notar que, de acordo com o Relatrio de Execuo do PTC de 2010 (Brasil, s.d.), o Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE) no executou nenhuma das aes previstas e o mesmo praticamente aconteceu com
o Ministrio da Pesca e Aquicultura (MPA), o qual de 17 aes previstas executou apenas duas (Anexo 2).
163
Figura 2 - Distribuio (%) dos recursos aplicados em 2010
no Programa Territrios da Cidadania entre os ministrios
Fonte: Elaborao da autora a partir de Brasil (s.d).
Ao analisar as aes que receberam mais recursos em 2010 (Anexo 2), observa-se
que o Programa Bolsa Famlia (MDS) perfez 27,8% dos recursos totais aplicados no
PTC, em 2010, seguido por: Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social
Pessoa com Decincia (MDS) (15,85%), Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (PRONAF) (MDA) (11,66%), Benefcio de Prestao Continuada da
Assistncia Social Pessoa Idosa (MDS) (11,24%) e Programa Cresce Nordeste (MF)
(8,09%). Estes cinco programas responderam por 75% dos recursos do PTC, sendo trs
destes operados pelo MDS.
A Figura 3 apresenta a distribuio dos recursos aplicados no PTC em 2010 de
acordo com os sete temas que o Programa busca contemplar: direito e desenvolvi-
mento social; organizao sustentvel da produo; sade, saneamento e acesso
gua; infraestrutura; educao e cultura; aes fundirias; e apoio gesto territorial.
Conforme pode ser observado, 56,28% dos recursos totais foram aplicados no tema
direito e desenvolvimento social em proporo superior prevista para o ano (de
40,32%) (Leite e Wesz Junior, 2011). A importncia deste tema deve-se, alm das ca-
ractersticas dos territrios rurais j mencionadas, nfase no combate pobreza e
conquista da cidadania presente no PTC, uma das diferenas em relao ao PRONAT.
Ainda quanto Figura 03, observa-se que trs temas direito e desenvolvimento
social (56,28%), organizao sustentvel da produo (24,15%), e sade, saneamento
e acesso gua (10,6%) responderam por 91,03% dos recursos totais aplicados em
2010. Chama bastante ateno a pequena proporo de recursos aplicados no apoio
gesto territorial (0,15%) e, de modo similar ao PRONAT, em aes fundirias (0,43%).
164
Figura 3 - Distribuio (%) dos recursos do Programa Territrios
da Cidadania em diferentes temas em 2010
Fonte: Elaborao da autora a partir de Brasil (s.d.).
Consideraes fnais
Como observado acima, as dimenses e os temas mais contemplados nos pro-
jetos estratgicos dos PTDRS e no PTC so, respectivamente, desenvolvimento so-
cioeconmico e direito e desenvolvimento social. A predominncia de projetos e
aes com estes enfoques expresso das caractersticas dos prprios territrios os
quais concentram municpios com baixo dinamismo econmico e apresentam eleva-
da proporo da populao em extrema pobreza e, no caso do PTC, tambm das
prioridades do programa. Aes de fomento produtivo s atividades rurais, apoio ao
desenvolvimento de infraestruturas e a implementao de polticas sociais so essen-
ciais para o desenvolvimento destes territrios.
Todavia, chama ateno no PRONAT a pequena proporo de projetos dedicados
especicadamente a determinados pblicos, como assentados da reforma agrria,
quilombolas, indgenas, populaes tradicionais, jovens e mulheres, segmentos so-
ciais cuja presena nos territrios rurais expressiva e, no raro, encontram-se em
situao de pobreza mais acentuada
66
. Como sugerimos, possvel que no PRONAT
as demandas tradicionais (principalmente as mais produtivistas) dos agricultores fa-
miliares encontrem maior guarida nos projetos estratgicos construdos, reetindo
seu maior peso poltico e econmico e sua melhor capacidade de representao nos
colegiados territoriais.
66 As informaes disponveis para este trabalho no permitem vericar se estes segmentos sociais so
contemplados em outros projetos ou aes que beneciam populaes mais amplas e no apenas grupos
sociais especcos.
165
Ainda que os dados apresentados aqui no permitam uma avaliao semelhante
do PTC, observa-se que as aes fundirias tambm tm tido pouca expresso no
programa. Esta uma questo que precisa ser melhor investigada em ambos os pro-
gramas, de modo a entender as razes de por qu as aes de reforma agrria tm
tido, aparentemente, to pouca importncia na poltica territorial, sendo que em 2003
esta era uma das principais diculdades a serem vencidas com o ento novo enfoque.
Armava-se que
um programa de apoio ao desenvolvimento dos territrios rurais,
com alcance nacional pressupe uma decidida alterao do qua-
dro fundirio brasileiro, pois se desconcentrando as terras, tam-
bm se desconcentraro as condies de desenvolvimento de
quase 14 milhes de trabalhadores e trabalhadoras que vivem e
trabalham a terra com suas famlias (Brasil, SDT, 2003, p. 18).
Ademais, a questo/dimenso ambiental tambm parece ter pequena expresso
na implementao de ambos os programas. Apenas 12,3% dos projetos estratgicos
dos PTDRS privilegiaram a dimenso ambiental e o Ministrio do Meio Ambiente teve
uma participao quase nula (de 0,017%) nos recursos totais aplicados pelo PTC em
2010. Ainda que a populao como um todo seja afetada pela questo ambiental,
em geral so as populaes em situao de pobreza as mais vulnerveis a desastres e
problemas ambientais e h anlises e estudos que destacam (no sem controvrsias)
que a pobreza agrava a problemtica ambiental (Finco, Waquil e Mattos, 2004; Finco,
2003). Como a questo ambiental uma dimenso fundamental para o desenvolvi-
mento sustentvel dos territrios, desperta a ateno que tenha to pouca importn-
cia nos projetos estratgicos dos PTDRS e nos recursos totais empregados pelo PTC.
De qualquer forma, parece clara a inteno de aperfeioamento dos PTDRS e o
esforo recente que vem sendo feito pela SDT de aprimorar os mecanismos de exe-
cuo dos mesmos, bem como da poltica de desenvolvimento territorial como um
todo. Segundo depoimentos colhidos em entrevistas realizadas pelo projeto a que
este trabalho pertence, essas estratgias privilegiam algumas frentes, a saber: i) de-
nio de um marco regulatrio e formalizao jurdico-institucional dos instrumentos
de interveno da poltica de desenvolvimento territorial, rebatendo na maior susten-
tabilidade/ continuidade da poltica em si mesma; ii) acesso a outras fontes de nan-
ciamento para viabilizao da poltica e dos prprios PTDRS, tratando de aumentar o
repertrio dos esquemas oramentrios para alm dos recursos do PROINF; iii) foco
na gesto institucional dos programas territoriais, sobretudo no funcionamento dos
colegiados territoriais e o papel que os mesmos cumprem na implementao e efe-
tivao da poltica.
166
Para tanto, especialmente no mbito da SDT, desenham-se algumas iniciativas que
parecem importantes serem destacadas aqui: a) constituio de um programa na-
cional de formao sobre a abordagem do desenvolvimento territorial; b) denio
de um programa de comunicao, visando, entre outras coisas, um melhor dilogo
da poltica com outras instncias governamentais; c) aprimoramento dos mecanis-
mos de monitoramento e avaliao da poltica, fortalecendo, entre outros aspectos, o
processo de controle social dos projetos territoriais e a participao e representao
poltica dos setores envolvidos.
167
Anexo 1 - Dimenses, categorias e subcategorias dos projetos estratgicos dos PTDRS
DIMENSO CATEGORIA SUBCATEGORIA
Socioeco-
nmica
Agrobiodiversidade com
enfoque orgnico e
agroecologia
Produo e comercializao de produtos agroecolgicos e orgnicos
Apoio Agrobiodiversidade e aos Sistemas Agroforestais
Produo orgnica e agroecolgica de plantas medicinais e ftoterpicas (farmcia viva)
Organizao, melhoria e
fomento aos arranjos
produtivos locais e
s cadeias produtivas
Pecuria
Caprino-ovinocultura
Pesca e aquicultura
Suinocultura
Apicultura e meliponicultura
Aves
Abatedouro
Floricultura
Fruticultura
Horticultura
Pinho
Cana de acar
Tubrculos
Sisal
Mamona
Gros e cereais
Viveiros de mudas e banco de sementes
Silagem e feno
Minrios
Produo artesanal
Infraestrutura e servios para
produo e pblicos rurais
Crdito rural
Apoio ao comrcio, transporte e armazenamento de mercadorias
Planejamento, assessoramento tcnico e comercial aos empreendimentos
Pesquisa, desenvolvimento e distribuio de material gentico
Feiras, mercados e eventos
Aquisio de alimentos da agricultura familiar, formao de estoques e distrib. de
alimentos
Implantao, ampliao e manuteno de agroindstrias
Equipamentos e mquinas
Servios de assistncia tcnica
e extenso rural
Qualifcao social e profssional de trabalhadores
Fortalecimento e melhoria dos servios de assistncia tcnica e extenso rural
Projetos de unidade demonstrativa
Infraestrutura para dinamiza-
o econmica
Programa de biodiesel
Energia (Programa Luz para Todos)
Telecomunicaes
Habitao rural e urbanismo
Infraestrutura de transportes
Infraestrutura viria
Construo de hidreltrica
Irrigao
Construo e manuteno de poos e cisternas
Construo e manuteno de barragens
Construo e ampliao de audes
Desenvolvimento do turismo
rural
Mapeamento, projetos, rotas e divulgao do turismo
Infraestrutura para turismo
Fomento cadeia produtiva do turismo e ecoturismo
Fomento e desenvolvimento do
cooperativismo e
associativismo
Qualifcao e capacitao em associativismo e cooperativismo
Cooperativas e redes de crdito, produo, comercializao e servios solidrios
Apoio criao e estruturao de grupos, associaes, cooperativas e redes
Desenvolvimento para as
mulheres
Crdito rural para as mulheres agricultoras
Mulher empreendedora do campo
Assistncia tcnica para as mulheres do campo
Capacitao em produo rural e desenvolvimento sustentvel para as mulheres
Desenvolvimento para a
juventude
Crdito rural para os jovens agricultores
Projetos produtivos sustentveis e solidrios para os jovens agricultores
Capacitao em produo rural e agroecologia para os jovens
Desenvolvimento para
comunidades tradicionais,
indgenas e quilombolas
Projetos produtivos, sustentveis e solidrios das comunidades tradicionais, quilombolas
e indgenas
Aes fundirias
Infraestruturas bsicas de uso comunitrio em projetos de assentamento (estradas,
energia e abastecimento de gua)
Regularizao fundiria
Crdito instalao de projetos de assentamento
Demarcao de terras indgenas e das comunidades tradicionais e quilombolas
Obteno de terras
168
Ambiental
Gesto ambiental
Educao ambiental e agricultura familiar
Zoneamento ecolgico-econmico
Pagamento por servios ambientais
Monitoramento, fscalizao, vigilncia e regulamentao ambiental
Programa agenda ambiental na administrao pblica
Recomposio e adequao ambiental (APPs, RL, matas ciliares, nascentes, mananciais
e reas com eroso laminar)
Saneamento bsico
Esgoto e drenagem urbana
Tratamento de resduos slidos
Coleta seletiva e reciclagem
Saneamento e abastecimento de gua
Aterro sanitrio
Sociocultu-
ral educa-
cional
Patrimnio cultural material e
imaterial
Preservao e restauro dos espaos fsicos e patrimnio cultural
Mapeamento, gesto e proteo do patrimnio cultural material e imaterial
Valorizao do patrimnio cultural material e imaterial
Museus, teatros, cinemas, bibliotecas, centros e espaos culturais e material didtico
Capacitao em gesto e elaborao de projetos culturais
Capacitao em cultura de agentes culturais e educadores
Eventos e produo cultural
Educao em patrimnio e linguagens da arte
Desenvolvimento comunitrio
Documentao
Direito trabalhista, previdencirio e civil
Lazer, esporte, educao e desenvolvimento comunitrio
Apoio comunidade e servios de assistncia social
Capacitao em comunicao e informtica
Cursos e ofcinas para profssionalizao e requalifcao de jovens e adultos (PRONERA,
PROJOVEM RURAL, SABERES DA TERRA E BRASIL ALFABETIZADO)
Transporte para fns educacionais e sociais (escola, merenda escolar e programas de
assistncia social)
Comunicao comunitria
Casas digitais e telecentros
Ensino superior
Criao e requalifcao de cursos do ensino superior
Criao de cursos tecnolgicos de nvel superior
Centros de educao tecnolgica, ncleos e universidades
Pesquisa e extenso universitria
Ensino mdio
Ampliao e implantao de escolas de ensino mdio
Cursos pr-universidade (PROUNI)
Educao Profssional de nvel tcnico
Ensino fundamental e educa-
o infantil
Ampliao e implantao de escolas de ensino fundamental
Ampliao e implantao de escolas do campo
Ampliao e implantao de creches e pr-escolas
Gesto de projeto poltico
pedaggico
Capacitao e qualifcao para a educao
Projeto poltico-pedaggico de educao do /no campo (aes do PRONERA, ensino
superior, mdio, tcnico, fundamental e pr-escolar)
Fomento pesquisa, discusso, debate e mapeamento da Educao do Campo
Ampliao do projeto poltico-pedaggico de educao de jovens e adultos (EJA)
Projeto poltico-pedaggico de educao inclusiva e ensino especial
Servios e infraestrutura de
sade
Sade preventiva
Ampliao, construo e manuteno de unidades e servios hospitalares, centros e
postos de sade
Apoio sade da famlia
Aquisio de unidades mveis de sade (SAMU) e sade bocal
Farmcias populares e farmcias ftoterpicas
Capacitao dos profssionais da sade
Vigilncia sanitria
Infraestrutura e servios de
segurana pblica
Policiamento e fscalizao
Campanhas contra a violncia de gnero, gerao, raa e etnia
Infraestrutura para os servios de segurana pblica
169
Poltico
institucio-
nal
Gesto social do desenvolvi-
mento territorial
Apoio s negociaes institucionais de formulao, integrao, implementao, fscaliza-
o e avaliao de polticas pblicas
Financiamento do desenvolvimento territorial rural
Implantao de sistemas nacionais, estaduais e municipais
Fortalecimento e estruturao de organizaes governamentais e no governamentais
Apoio estruturao legal e organizativa dos Conselhos, Colegiados, Comits e Fruns
estaduais e municipais
Fortalecimento das aes de mobilizao, articulao, formao e participao dos atores
e movimentos sociais nos Sistemas, Conselhos, Colegiados, Comits e Fruns
Qualifcao e capacitao dos membros dos Colegiados, Conselhos, Associaes, Coope-
rativas e/ou Fruns territoriais
Apoio estruturao de consrcios pblicos
Planejamento e gesto social
Fortalecimento, capacitao e insero de instituies e comunidades tradicionais, qui-
lombolas e povos indgenas na gesto pblica do desenvolvimento sustentvel
Apoio realizao de intercmbios, encontros, seminrios, dias de campo, cursos e ofcinas
Gesto de servios pblicos
Apoio estrutura organizacional e infraestrutura dos rgos pblicos
Valorizao, contratao e capacitao continuada de profssionais
Comunicao de polticas pblicas
Apoio realizao de fruns e audincias de polticas pblicas
Sanidade dos produtos de origem animal
Fonte: Domingues et al. (2011).
170
Anexo 2 - Distribuio dos recursos aplicados no Programa Territrios da Cidadania
em 2010 entre as diferentes aes desenvolvidas
rgo Ao %
CENSIPAM
(Casa Civil)
Aquisio de Imagens ALOS para o Maraj 0,00002
Programa de Monitoramento de reas Especiais ProAE 0,004
Programa SipamCidade 0,00
MAPA
Apoio a Projetos de Pesquisa e Transferncia de Tecnologia para Insero Social 0,003
Aquisio de Mquinas e Equipamentos
Aquisio de Produtos Agropecurios 0,442
Desenvolvimento de Aes de Controle Integrado da Doena Vassoura de Bruxa nas Regies Produto-
ras de Cacau do Brasil
0,005
Desenvolvimento de Ensino Tcnico Profssional nas Regies Produtoras de Cacau do Brasil 0,0003
Desenvolvimento de Pesquisa e Gerao de Tecnologias Agrcolas Sustentveis nas Regies Produtoras
de Cacau do Brasil
0,01
Desenvolvimento de Potencialidades Agroenergticas das Regies Produtoras de Cacau do Brasil 0,003
Desenvolvimento de Servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural - ATER nas regies Produtoras de
Cacau no Brasil
0,011
Desenvolvimento do Cooperativismo e do Associativismo Rural 0,001
Programa Embrapa Agrofuturo - Ncleos Piloto de Informao e Gesto Tecnolgica para a Agricultura
Familiar
0,001
Sistemas de Produo Sustentvel 0,001
MCT
Apoio Pesquisa e Inovao em Arranjos Produtivos Locais - APLs 0,004
Programa de Implementao e Modernizao de Centros Vocacionas Tecnolgicos - CVT 0,086
Programa Nacional de Incluso Digital 0,079
MEC
Brasil Alfabetizado 0,291
Construo de Escolas em Comunidades Indgenas 0,00
Construo de Escolas em Comunidades Quilombolas 0,00
Construo de Escolas no Campo 0,00
Escola Ativa 0,054
Expanso das Escolas Tcnicas 0,770
Expanso das Instituies Federais de Ensino Superior 0,053
Programa Dinheiro Direto na Escola 0,426
Proinfncia 0,269
ProInfo Rural e Urbano 0,284
ProJovem Campo - Saberes da Terra 0,000
Salas de Recursos Multifuncionais 0,004
MEC e
BNDES
Caminho da Escola 0,763
171
MF
Cresce Nordeste 8,096
Nordeste Territorial 2,432
Programa BNB Cultura 2010 - Parceria BNDES 0,017
MI
Apoio Estruturao de Arranjos Produtivos Locais (APLs) 0,002
Apoio Estruturao de Arranjos Produtivos Locais (APLs) - Organizao Social 0,000
Aproveitamento de Canais de Permetros de Irrigao para Piscicultura 0,000
Estruturao e Dinamizao de Arranjos Produtivos Locais - CONVIVER 0,000
Estruturao e Dinamizao de Arranjos Produtivos Locais - PDFF 0,000
Estruturao e Dinamizao de Arranjos Produtivos Locais - PROMESO 0,000
Funcionamento de Estaes e Centros de Pesquisa em Aquicultura 0,001
Implementao da Criao Intensiva de Peixes em Tanques-Rede em Rios e Grandes Reservatrios 0,000
Primeiro Emprego - Projeto Amanh 0,000
Programa de Revitalizao do So Francisco e do Parnaba - Esgotamento Sanitrio 0,264
Programa de Revitalizao do So Francisco e do Parnaba - Processos Erosivos 0,018
Programa de Revitalizao do So Francisco e do Parnaba - Resduos Slidos 0,000
Programa de Revitalizao do So Francisco e Parnaba - gua para Todos 0,172
Promoo da Assistncia Tcnica e Extenso Rural - ATER 0,008
MJ
Apoio a Estudantes Indgenas Fora da Aldeia 0,016
Curso de Formao de Professores Indgenas (Magistrio e Licenciatura) 0,011
Demarcao de Terras Indgenas 0,000
Diagnstico Etnoambiental em Terras Indgenas 0,000
Fomento s Aes de Acesso e Manuteno dos Benefcios Sociais e Previdnciarios 0,034
Implantao de Pontos de Cultura Indgena 0,000
Implantao/Implementao dos Territrios Etnoeducacionais 0,009
Implementao do Programa de Moradia 0,002
Localizao e Proteo de Povos Indgenas Isolados ou de Recente Contato 0,000
Promoo do Etnodesenvolvimento em Terras Indgenas 0,000
Registro Civil de Nascimento de Povos Indgenas RCNI 0,000
Regularizao de Terras Indgenas 0,007
172
MPA
Apoio Assistncia Tcnica e Extenso Pesqueira 0,000
Apoio ao Funcionamento de Unidades Integrantes da Cadeia Produtiva Aqucola 0,000
Apoio ao Funcionamento de Unidades Integrantes da Cadeia Produtiva Pesqueira 0,000
Apoio a Projetos Demonstrativos na Atividade da Pesca 0,000
Apoio Renovao da Frota Artesanal 0,000
Apoio a Unidades de Ensino em Aquicultura e Pesca 0,000
Apoio e Implantao de Infra-Estrutura Aqucola e Pesqueira 0,000
Capacitao de Profssionais de Aquicultura e Pesca 0,000
Estudo para o Desenvolvimento Sustentvel da Aquicultura e Pesca 0,000
Fomento a Atividades Pesqueiras e Aqucolas sob Formas Associativas 0,000
Fomento a Unidades Produtoras de Formas Jovens de Organismos Aquticos 0,000
Implantao da Aquicultura em guas Pblicas 0,000
Implantao de Unidades Demonstrativas de Aquicultura 0,000
Monitoramento da Atividade Aqucola e Pesqueira 0,000
Registro Geral da Pesca 0,000
Apoio Elaborao dos Programas Territoriais de Pesca e Aquicultura 0,002
Apoio ao Fortalecimento da Gesto Social nos Territrios 0,014
173
MS
Ampliao da Cobertura do Trabalho dos Agentes Comunitrios de Sade Populao dos Territrios
da Cidadania
3,386
Ampliao da Cobertura Vacinal da Populao dos Territrios da Cidadania 0,000
Ampliao do Acesso Sade Bucal na Ateno Bsica 1,054
Ampliao do Acesso da Populao aos Medicamentos Essenciais por meio da Farmcia Popular do
Brasil
0,072
Ampliao do Acesso da Populao Brasileira Ateno Bsica por meio dos Ncleos de Apoio Sade
da Famlia - NASF
0,429
Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios Ateno Bsica por meio da Estratgia Sade da
Famlia
4,577
Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios da Cidadania Ateno Sade Mental por meio
da Implantao dos Centros de Ateno Psicossocial - CAPS
0,005
Ampliao do Acesso da Populao dos Territrios da Cidadania aos Servios de Atendimento Mvel
de Urgncia - SAMU 192
0,000
Ampliao dos Centros de Especialidades Odontolgicas (CEOs) - Programa Brasil Sorridente nos
municpios dos Territrios da Cidadania que cumpram os critrios para os Centros de Ateno Especia-
lizada em Odontologia
0,093
Drenagem em Municpios com Alta Incidncia de Malria 0,000
Implantao, Ampliao ou Melhoria do Servio de Saneamento em reas Especiais - Assentamentos
e Comunidades Rurais
0,023
Implantao, Ampliao ou Melhoria do Servio de Saneamento em reas Indgenas 0,061
Implantao, Ampliao ou Melhoria do Servio de Saneamento em reas Rurais e reas Especiais -
Quilombolas
0,003
Implantao de Melhorias Habitacionais para Controle de Doena de Chagas 0,028
Implantao de Melhorias Sanitrias Domiciliares para Preveno e Controle de Agravos 0,037
Implantao e Melhoria de Sistemas Pblicos de Abastecimento de gua em Municpios de at 50.000
hab., exclusive de Regies Metropolitanas ou Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico (RIDE)
0,089
Implantao e Melhoria de Sistemas Pblicos de Esgotamento Sanitrio em Municpios de at 50.000
hab., exclusive de Regies Metropolitanas ou Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico (RIDE)
0,053
Qualidade da gua 0,002
Saneamento nas Escolas 0,000
Mcid
FNHIS - Assistncia Tcnica para Habitao de Interesse Social (contrataes 2007 e 2008) 0,001
FNHIS - Habitao de Interesse Social (contrataes 2007, 2008 e 2009) 0,382
FNHIS - Planos Habitacionais de Interesse Social (contrataes 2007, 2008 e 2009) 0,014
FNHIS - Urbanizao de Assentamentos Precrios (contrataes de 2007, 2008 e 2009) 0,294
PAC - Urbanizao de Favelas e Saneamento Integrado (contrataes 2007 e 2008) 1,473
PR-MORADIA - Programa de Atendimento Habitacional atravs do Poder Pblico (contrataes
2007, 2008 e 2009)
0,839
174
MC
Capacitao de Multiplicadores 0,000
Implantao de Telecentros para Acesso a Servios Pblicos 0,000
Operao do Sistema de Acesso Banda Larga 0,031
MME Programa Luz Para Todos 2,002
MDA
Apoio a Empreendimentos Cooperativos e Associativos 0,095
Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel das Comunidades Quilombolas 0,002
Apoio ao Fortalecimento da Gesto Social nos Territrios 0,075
Articulao para Implantao das Casas Digitais Rurais 0,000
Assistncia Social, Tcnica e Jurdica s Famlias Acampadas 0,000
Assistncia Tcnica e Capacitao de Assentados 0,076
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) para Mulheres Rurais 0,000
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER) Quilombolas 0,000
ATER/Agricultores Familiares 0,000
Biodiesel 0,042
Capacitao e Formao Profssional de Nvel Mdio e Superior para a Reforma Agrria 0,003
Concesso de Bolsas de Capacitao e Formao Profssional em Assistncia Tcnica, Pedaggica e
Social
0,000
Concesso de Crdito Instalao s Famlias Assentadas 0,287
Crdito Pronaf 11,668
Demarcao Topogrfca em Projetos de Assentamento 0,001
Disponibilizao de Insumos para a Agricultura Familiar 0,000
Formao de Agentes de Desenvolvimento 0,050
Garantia Safra 0,185
Georreferenciamento da Malha Fundiria Nacional 0,000
Implantao e Recuperao de Infraestrutura de Projetos deAssentamento 0,024
Infraestrutura e Servios nos Territrios Rurais 0,028
Licenciamento Ambiental de Assentamentos da Reforma Agrria 0,003
Manejo de Recursos Naturais em Projetos de Assentamento da Reforma Agrria 0,000
Obteno de Terras para Assentamento de Trabalhadores Rurais 0,383
Organizao Produtiva das Mulheres Trabalhadoras Rurais 0,000
Pagamento de Indenizao aos Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes
Quilombolas
0,000
Programa Arca das Letras 0,001
Programa de Aquisio de Alimentos PAA 0,080
Programa Nacional de Crdito Fundirio 0,000
Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural (PNDTR) 0,021
Projeto Dom Helder Cmara 0,039
Reconhecimento, Demarcao e Titulao de reas Remanescentes de Quilombos 0,002
Regularizao Fundiria de Imveis Rurais 0,000
Terra Legal - Regularizao Fundiria de Imveis Rurais na Amaznia Legal 0,034
Terra Legal - Regularizao Fundiria de Ncleos Urbanos na Amaznia Legal 0,000
Terra Sol 0,008
175
MDS
Acesso gua para a Produo de Alimentos (2 gua) 0,004
Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa com Decincia 15,852
Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa Idosa 11,242
Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social - CREAS 0,201
PAA - Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar 0,618
Programa Bolsa Famlia - Benefcio Bolsa Famlia 27,810
Programa Bolsa Famlia - ndice de Gesto Descentralizada 0,466
Programa Cisternas 0,222
Programa de Aquisio de Alimentos - PAA Leite 0,188
Programa de Ateno Integral Famlia 0,355
Servio Socioeducativo do PETI 0,298
MMA
Apoio ao Desenvolvimento do Ecoturismo de Base Comunitria 0,001
Apoio Produo e ao Uso Sustentvel em Unidades de Conservao Federais 0,000
Apoio s Organizaes das Comunidades Tradicionais 0,002
Atlas do Abastecimento Urbano de gua - Complementao para o Brasil 0,008
Capacitao de Comunidades Tradicionais 0,000
Capacitao em Ecoturismo 0,000
Construo e Implementao de Planos de Gesto Integrada (Plano de Administrao Conjunta) de
Unidades de Conservao Federais e Terras Indgenas
0,000
Curso de Capacitao em Manejo Florestal e Agroforesta para Agentes de ATES/ATER 0,000
Elaborao de Termos de Compromisso entre Comunidades Tradicionais e a Gesto de Unidades de
Conservao
0,000
Fomento Gesto Ambiental em Terras Indgenas 0,003
Fomento a Projetos Demonstrativos na Amaznia e na Mata Atlntica 0,003
Gesto de Conselhos nas Unidades de Conservao Federais 0,000
MTE
Cadastro de Empreendimentos e Entidades de Apoio para Manuteno e Ampliao do Sistema de
Informaes em Economia Solidria - SIES
0,000
Fomento a Finanas Solidrias com Base em Bancos Comunitrios e Fundos Solidrios 0,000
Formao de Formadore(a)s, Educadore(a)s e Gestore(a)s Pblico(a)s para Atuao em Economia
Solidria
0,000
Qualifcao Social e Profssional de Trabalhadores para o Acesso e Manuteno ao Emprego, Trabalho
e Renda em Base Setorial (PlanseQs)
0,000
Qualifcao Social e Profssional de Trabalhadores visando a Insero no Mercado de Trabalho (Plan-
teQs)
0,000
Total 100,000
Fonte: Brasil (s.d.).
176
177
CAPTULO 6
PROCEDIMENTOS
METODOLGICOS EMPREGADOS
NA DEFINIO DOS ESTUDOS DE
CASO DA PESQUISA
Introduo
O meio rural brasileiro, ao lado da periferia das grandes metrpoles, ainda concen-
tra parcela signicativa da populao em situao de alta vulnerabilidade "social" . A
perspectiva adotada nesse estudo, ver em que medida as polticas de desenvolvi-
mento territorial e sua potencial interface com as polticas sociais tem facultado resul-
tados concretos no enfrentamento da pobreza nas regies denidas como territrios
e objeto de ao das polticas pblicas. Isso passa, antes de tudo, pelos mecanismos
de articulao de polticas pblicas, em especial quando se trata do Programa Territ-
rios da Cidadania, conjugando aes de distintos ministrios. Todavia, essa no uma
tarefa fcil, como de resto a prpria articulao de atores, no interior do ambiente
territorial.
Tendo em vista os objetivos desta pesquisa procurou-se sistematizar dados se-
cundrios que nos auxiliassem na visualizao de indicadores territoriais, subsidiando
posteriormente a escolha dos estudos de caso, apresentados no segundo volume.
Esse movimento est exposto detalhadamente nos prximos tpicos.
Para a denio dos Territrios da Cidadania (TC) que foram objeto de estudo de
campo na presente pesquisa, analisamos dados secundrios obtidos no Portal da Ci-
dadania (stio Territrios da Cidadania) e dados do Cadastro nico, rgo vinculado
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, do Ministrio de Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS). Estes ltimos foram extrados do Cadastro do Programa
Bolsa Famlia, no dia 31 agosto de 2010, e conforme a Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania no houve modicaes signicativas para estes dados para o ano de 2011.
Os dados trabalhados aqui esto disponveis no Anexo do captulo.
Silvia A. Zimmermann
Ps-Doutoranda FAPERJ OPPA/CPDA
Andria Tecchio
Doutoranda CPDA
178
Tendo em vista os objetivos desse estudo, os valores do ndice do Desenvolvimen-
to Humano (IDH), do ano de 2000, os dados de acesso das famlias ao Programa Bolsa
Famlia (PBF) e daquelas cadastradas no Cadnico, referentes aos territrios existen-
tes, constituem-se em informaes importantes para uma aproximao s situaes
de vulnerabilidade social nas regies, objeto da poltica territorial. Dessa forma, o le-
vantamento e a sistematizao desses dados subsidiaram a denio dos estudos de
caso desta pesquisa. Esses trs conjuntos de indicadores encontram-se detalhados a
seguir.
Box 1 - Cadastro nico
O Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal um instrumento que identifca e caracteriza
as famlias de baixa renda, indicando aquelas que tm renda mensal de at meio salrio mnimo por pessoa
ou renda mensal total de at trs salrios mnimos. Este cadastro aponta um levantamento socioeconmico
dessas famlias, com informaes de todo o ncleo familiar, das caractersticas do domiclio, das formas de
acesso a servios pblicos essenciais e, tambm, dados de cada um dos componentes da famlia. De posse
deste cadastro, o Governo Federal, por meio de um sistema informatizado, consolida os dados coletados e os
utiliza para formular e implementar polticas especfcas as famlias cadastradas. Conforme dados do MDS,
que coordenada o cadastramento, atualmente existem 21 milhes de famlias inscritas.
As informaes do Cadastro nico so regulamentadas pelo Decreto n 6.135/07, pelas Portarias n 177, de
16 de junho de 2011, e n 274, de 10 de outubro de 2011, e Instrues Normativas n 1 e n 2, de 26 de agosto
de 2011, e as Instrues Normativas n 3 e n 4, de 14 de outubro de 2011, e podem ainda ser utilizadas
pelos governos estaduais e municipais para obter o diagnstico socioeconmico das famlias cadastradas.
Famlias com renda superior a meio salrio mnimo tambm podem ser cadastradas, desde que sua insero
esteja vinculada incluso e/ou permanncia em programas sociais implementados pelo poder pblico nas
trs esferas do Governo. Conforme o site do MDS, os cadastros devem ser atualizados pelos municpios, no
mximo, a cada dois anos, contados de sua data de incluso ou ltima atualizao.
Disponvel em: http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/cadastrounico/.
1. Territrios da Cidadania e os indicadores de IDH
Dos 120 Territrios da Cidadania (TC) identicados no Brasil, 27 (23%) esto na re-
gio Norte, 56 (47%) na regio Nordeste, 11 (9%) no Centro-Oeste, 16 (13%) na regio
Sudeste e 10 (8%) no Sul, conforme a Figura 1.
179
Figura 1 - Territrios da Cidadania, distribuio nas grandes regies brasileiras
Fonte: elaborado a partir de dados do stio Territrios da Cidadania (MDA).
No total, os 120 TC compreendem 1.850 municpios, que apresentam baixos valo-
res de IDH. O IDH uma medida composta a partir de dados de expectativa de vida ao
nascer, educao e Produto Interno Bruto (PIB) per capita. Serve para comparar o grau
de desenvolvimento de pases, municpios, estados e regies e tem sido amplamente
empregado pela literatura especializada e rgos governamentais, embora sua ca-
pacidade de mensurar o desenvolvimento venha sendo questionada ultimamente,
especialmente nos documentos derivados da chamada Comisso Stiglitz. O IDH varia
de zero (0), em pases sem desenvolvimento humano, at um (1), em pases com de-
senvolvimento humano. Valores de IDH entre zero e 0,49 so considerados baixos. Va-
lores de IDH entre 0,50 at 0,79 so considerados mdios e valores de IDH superiores
a 0,80 indicam pases com alto nvel de desenvolvimento.
Os valores de IDH dos TC esto disponveis no stio Territrios da Cidadania (MDA)
e representam a mdia dos IDH dos municpios que compem cada territrio. O me-
nor IDH entre os TC o do Territrio Alto Juru (AM), no valor de 0,52, e o maior o do
Territrio das guas Emendadas DF/GO/MG, no valor de 0,83. O IDH mdio contabi-
lizando o somatrio de todos os 120 TC de 0,67. O Quadro 1, a seguir, destaca os 17
TC com menor IDH (entre 0,52 e 0,59).
180
Quadro 1 - Territrios da Cidadania com menores IDH (entre 0,52 e 0,59)
UF Territrios IDH
AM Alto Juru 0,52
MA Baixo Parnaba 0,55
AL Do Mdio Serto 0,56
MA Lenis Maranhenses/Munim 0,57
MA Vale Do Itapecuru 0,57
AL Da Bacia Leiteira 0,58
AL Do Alto Serto 0,58
AL Do Litoral Norte 0,58
BA Semirido Nordeste II 0,58
MA Alto Turi e Gurupi 0,58
PB Curimata 0,58
PI Cocais 0,58
SE Alto Serto 0,58
AL Mata Alagoana 0,59
AM Mesorregio Alto Solimes 0,59
MA Cocais 0,59
MA Mdio Mearim 0,59
Para uma melhor visualizao, o Quadro 2 apresenta os TC divididos conforme
quatro nveis de IDH: 1) de 0,50-0,59; 2) de 0,60-0,69; 3) de 0,70-0,79 e; 4) de 0,80-0,89.
Os resultados mostram que dos 120 TC, 17 (14%) apresentam IDH entre 0,50-0,59; 62
(52%) apresentam IDH entre 0,60-0,69; 37 (31%) apresentam IDH entre 0,7- 0,79 e 4
(3%) apresentam IDH maior que 0,80.
181
Quadro 2 - Distribuio do IDH dos TC conforme os estados brasileiros
Grande Regio
IDH
IDH Mdio 0,50-0,59 0,60-0,69 0,70-0,79 0,80-0,89 Total TC
Norte 0,67 2 16 9 0 27
Nordeste 0,62 15 37 4 0 56
Centro-Oeste 0,73 0 2 9 0 11
Sudeste 0,72 0 6 8 2 16
Sul 0,76 0 1 7 2 10
Total TC - 17 (14%) 62(52%) 37(31%) 4 (3%) 120
A Figura 2 ilustra a distribuio dos TC conforme os valores de IDH. Nela constata-
mos que 97% dos TC apresentam valores de IDH considerados mdios, acima de 0,50.
Destes, a maioria representa Territrios com IDH entre 0,60-0,69.
Figura 2 - Territrios da Cidadania conforme agrupamento de IDH
Considerando a distribuio espacial dos TC entre os diferentes nveis de IDH apresen-
tados, consta-se que os TC com valores mais baixos de IDH se concentram na regio
Nordeste e Norte do Brasil, enquanto que os TC com IDH acima de 0,80 esto na re-
gio Sudeste e Sul (Figura 3).
182
Figura 3 - Nmero de Territrios da Cidadania conforme agrupamento de IDH
Fonte: elaborado a partir de dados da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - Departamento do Cadastro
nico (MDS).
2. Territrios da Cidadania e acesso ao Programa Bolsa Famlia (PBF)
Dados coletados junto ao Departamento do Cadastro nico (MDS) indicavam va-
lores referentes ao nmero de famlias benecirias pelo PBF nas reas rural e urbana,
em 5.564 municpios brasileiros. Para obtermos os dados referentes aos Territrios da
Cidadania, somamos os valores referentes aos municpios que compem cada um
dos 120 TC e, assim, identicamos o valor total de beneciados por territrio. Para
efeito de comparao com os dados populacionais dos TC, multiplicamos os valores
fornecidos pelo Departamento do Cadastro nico por quatro, considerando que, em
mdia, uma famlia comporta quatro membros.
O resultado que aparece no Quadro 3, abaixo, mostra que os TC com menos IDH
tambm so aqueles que mais acessam o PBF, quando comparamos a populao que
acessa o programa e o total da populao do territrio. Nos territrios onde se loca-
lizam os menores IDH (entre 0,50 e 0,59), a populao que acessa o PBF superior a
50%, com exceo do Territrio da Mesorregio Alto Solimes (AM), onde este valor
de 42%. O Territrio do Alto Juru (AM), que apresenta o menor IDH entre os TC, indica
que 50% da sua populao acessa o PBF.
Os dados do Departamento do Cadastro nico indicam que todos os TC tm aces-
so ao PBF, em nveis que variam de 7% a 69% da populao total destes territrios.
Para facilitar a visualizao do acesso dos TC ao PBF, agrupamos os territrios, con-
183
forme observamos na Figura 4, o nvel de acesso ao PBF: at 50% e acima de 50%. O
resultado mostra que em 48% dos TC a populao que acessa o PBF est acima de
50% da populao geral destes territrios.
Quadro 3 - Territrios da Cidadania selecionados, IDHs, populao total do territrio
UF Territrios IDH Populao Geral TC
N Famlias
que acessam
o PBF
Pop. Total que
acessa o PBF
Pop. Total que
acessa o PBF/Pop.
geral do territrio
AM Alto Juru 0,52 83.267 10.312 41.248 50%
MA Baixo Parnaba 0,55 411.525 59.346 237.384 58%
AL Do Mdio Serto 0,56 153.422 26.005 104.020 68%
MA
Lenis Maranhenses/
Munim
0,57 252.306 37.062 148.248 59%
MA Vale Do Itapecuru 0,57 268.335 36.857 147.428 55%
AL Da Bacia Leiteira 0,58 125.693 21.112 84.448 67%
AL Do Alto Serto 0,58 169.107 27.111 108.444 64%
BA Semirido Nordeste II 0,58 407.964 64.771 259.084 64%
AL Do Litoral Norte 0,58 180.788 27.733 110.932 61%
PI Cocais 0,58 374.139 56.671 226.684 61%
SE Alto Serto 0,58 146.529 21.581 86.324 59%
PB Curimatau 0,58 99.217 14.530 58.120 59%
MA Alto Turi e Gurupi 0,58 288.985 41.240 164.960 57%
AL Mata Alagoana 0,59 321.674 51.831 207.324 64%
MA Mdio Mearim 0,59 262.320 41.947 167.788 64%
MA Cocais 0,59 767.787 114.236 456.944 60%
AM Mesorregio Alto Solimes 0,59 224.068 23.318 93.272 42%
nico (MDS) e dados do stio Territrios da Cidadania (MDA)..
184
Figura 4 - Populao que acessa PBF e populao total do territrio
nico (MDS).
Os dados indicam que nos TC a maioria da populao que acessa o PBF est loca-
lizada no meio rural, quando comparamos o local de domiclio das famlias que aces-
sam sobre o total de famlias benecirias do PBF (pop.rural+pop.urbana). A variao
observada vai desde 10%, no Territrio Zona da Mata Sul (PB), at 77%, no Territrio
Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos (RR).
Ao compararmos a populao do meio rural que acessa o PBF com a populao
geral desses territrios (o somatrio das populaes rural e urbana), encontramos
uma variao entre 1%, Territrio das guas Emendadas (DF/GO/MG) at 46%, Terri-
trio da Serra da Capivara (PI). No Quadro 4 apresentamos os TC em que a populao
rural que acessa o PBF superior a 60%.
O Territrio do Sisal (BA) o territrio com maior nmero de famlias no meio
rural com acesso ao PBF, uma populao de 246.852 pessoas (equivalente a 61.713
famlias); seguido pelo Territrio do Cariri (CE), com uma populao de 224.752 pes-
soas (equivalente a 56.188 famlias) e; o Territrio Inhamuns Crates (CE), com a uma
populao de 199.840 pessoas (equivalente a 49.960 famlias). No entanto, nem todos
estes territrios apresentam o maior ndice de acesso ao PBF, quando relacionados ao
valor da populao total do municpio que acessa o programa e a populao geral do
territrio (Quadro 5).
185
Quadro 4 - Territrios da Cidadania selecionados, IDH,
variao da populao total rural que acessa o Programa Bolsa Famlia
UF Territrios IDH
Pop. Geral
do TC
Pop. Rural
que acessa
o PBF
Pop. Total
que acessa
o PBF
Pop. Total que
acessa o PBF/
Pop.
Geral TC
Pop. Rural que
acessa o PBF/
Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa o
PBF/Pop.
Total que
acessa o PBF
RR
Terra Indgena
Raposa Serra do
Sol e So Marcos
0,63 27.521 10.616 13.816 50% 39% 77%
BA Do Sisal 0,60 582.331 246.852 367.792 63% 42% 67%
PI
Da Serra da
Capivara
0,61 140.761 64.704 96.808 69% 46% 67%
RS
Mdio Alto
Uruguai
0,76 189.946 41.436 64.364 34% 22% 64%
PI Vale das Guaribas 0,60 340.286 137.736 216.564 64% 40% 64%
MA
Lenis
Maranhenses/
Munim
0,57 252.306 93.824 148.248 59% 37% 63%
BA
Chapada
Diamantina
0,63 376.467 136.332 218.124 58% 36% 63%
BA Velho Chico 0,62 370.102 136.860 220.080 59% 37% 62%
BA
Semirido
Nordeste II
0,58 407.964 159.640 259.084 64% 39% 62%
nico (MDS) e dados do stio Territrios da Cidadania (MDA).
186
populao total que acessa o Programa Bolsa Famlia no meio rural
UF Territrios IDH
Pop. Geral
do TC
Pop. Rural
que
acessa o
PBF
Pop. Total
acessa o
PBF
Pop. Total
que acessa o
PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa o
PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural que
acessa o PBF/Pop.
Total
que acessa o PBF
BA Do Sisal 0,60 582.331 246.852 367.792 63% 42% 67%
CE Carir 0,66 892.558 224.752 499.716 56% 25% 45%
CE
Inhamuns
Crates
0,64 524.175 199.840 339.972 65% 38% 59%
AL Do Agreste 0,60 578.296 188.052 345.596 60% 33% 54%
CE
Vales Caru
Aracatiau
0,63 571.045 185.188 321.920 56% 32% 58%
PA Baixo Tocantins 0,68 739.881 174.884 312.592 42% 24% 56%
PE
Agreste
Meridional
0,60 587.086 169.112 324.776 55% 29% 52%
MA Cocais 0,59 767.787 164.864 456.944 60% 21% 36%
BA
Semirido
Nordeste II
0,58 407.964 159.640 259.084 64% 39% 62%
BA
Serto do S.
Francisco
0,64 494.624 143.220 282.672 57% 29% 51%
187
populao que acessa o Programa Bolsa Famlia no meio rural
UF Territrios IDH
Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa
o PBF
Pop. Total
acessa o
PBF
Pop. Total
que acessa o
PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa o
PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa o
PBF/Pop.
Total que
acessa o PBF
AM Alto Juru 0,52 83.267 14.696 41.248 50% 18% 36%
MA
Baixo
Parnaba
0,55 411.525 136.608 237.384 58% 33% 58%
AL
Do Mdio
Serto
0,56 153.422 59.664 104.020 68% 39% 57%
MA
Lenis
Maranhenses/
Munim
0,57 252.306 93.824 148.248 59% 37% 63%
MA
Vale Do
Itapecuru
0,57 268.335 70.296 147.428 55% 26% 48%
BA
Semirido
Nordeste II
0,58 407.964 159.640 259.084 64% 39% 62%
PI Cocais 0,58 374.139 117.452 226.684 61% 31% 52%
MA
Alto Turi e
Gurupi
0,58 288.985 61.380 164.960 57% 21% 37%
AL Do Alto Serto 0,58 169.107 60.968 108.444 64% 36% 56%
SE Alto Serto 0,58 146.529 49.884 86.324 59% 34% 58%
AL
Da Bacia
Leiteira
0,58 125.693 43.656 84.448 67% 35% 52%
AL
Do Litoral
Norte
0,58 180.788 37.344 110.932 61% 21% 34%
PB Curimatau 0,58 99.217 24.864 58.120 59% 25% 43%
MA Cocais 0,59 767.787 164.864 456.944 60% 21% 36%
MA Mdio Mearim 0,59 262.320 79.272 167.788 64% 30% 47%
AL
Mata
Alagoana
0,59 321.674 67.412 207.324 64% 21% 33%
AM
Mesorregio
Alto Solimes
0,59 224.068 33.592 93.272 42% 15% 36%
188
Os dados de IDH mostram que nos TC com menor IDH, abaixo de 0,60, a popula-
o rural a que mais acessa o PBF entre os benecirios do programa (Quadro 6). No
Territrio do Alto Juru (AM), que apresenta o menor IDH entre os TC, 36% da popula-
o que acessa o PBF est localizada no meio rural, enquanto que no Territrio Baixo
Parnaba (MA), segundo menor IDH entre os TC, 58% da populao que acessa o PBF
est localizada no meio rural.
Os dados do Cadastro nico indicam que as grandes regies brasileiras com me-
nores IDH para os TC, regies Norte e Nordeste do Brasil, tambm so as regies mais
beneciadas com o PBF. Nessas regies a populao rural a maior beneciria (Qua-
dro 7).
Quadro 7 - Grandes regies, Territrios da Cidadania selecionados
e populao que acessa o Programa Bolsa Famlia no Brasil
Grande
Regio
IDH
Mdio
dos TC
Pop. Geral
TC
Pop .Total
(urb.+rural)
que acessa
o PBF
Pop .Total
(urb.+rural)
que acessa
o PBF
Pop. Total que
acessa o PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural que
acessa o PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural que
acessa o PBF/Pop.
Total que acessa
o PBF
Norte 0,67 9.090.218 1.205.692 3.164.848 35% 13% 38%
Nordeste 0,62 20.990.601 5.435.056 11.667.100 56% 26% 47%
Centro-
Oeste
0,73 2.671.719 189.392 683.772 26% 7% 28%
Sudeste 0,72 8.239.407 703.324 1.939.072 24% 9% 36%
Sul 0,76 3.691.954 323.792 928.372 25% 9% 35%
Total 0,70 44.683.899 18.383.164 7.857.256 41% 18% 43%
O cruzamento de dados disponveis no stio Territrios da Cidadania com dados
do Cadastro nico do Programa Bolsa Famlia indica que a maioria das populaes
rurais dos TC beneciada com o PBF. Ao dividirmos a populao total rural do terri-
trio pela populao rural que acessa o PBF no territrio encontramos valores que vo
de 20% (Territrio Planalto Norte em Santa Catarina) at 85% (Territrio de Inhamuns
Crates no Cear) (Quadro 8).
189
Quadro 8 - Territrios da Cidadania selecionados e anlises comparativas entre as
populaes que vivem nos territrios e as que acessam o Programa Bolsa Famlia
UF Territrios IDH
Pop.
Geral TC
Pop.Total
que
acessa o
PBF
Pop.
Rural
do TC
Pop.
Rural
que
acessa o
PBF
Pop.
Total que
acessa
PBF/
Pop.
Geral TC
Pop.
Total
Rural que
acessa o
PBF/Pop.
Geral TC
Pop. Rural
que acessa
PBF/Pop.
Total que
acessa o
PBF
Pop.
Rural que
acessa o
PBF/Pop.
Rural TC
CE
Inhamuns
Crates
0,64 524.175 339.972 235562 199.840 65% 38% 59% 85%
CE Carir 0,66 892.558 499.716 266.418 224.752 56% 25% 45% 84%
BA Irec 0,61 403.070 250.592 155392 131.024 62% 33% 52% 84%
PI
Da Serra da
Capivara
0,61 140.761 96.808 79.133 64.704 69% 46% 67% 82%
BA
Serto do
So
Francisco
0,64 494.624 282.672 178.664 143.220 57% 29% 51% 80%
CE Sobral 0,65 450.391 224.580 128.767 102.672 50% 23% 46% 80%
CE
Serto
Central
0,63 362.091 221.348 158.415 125.924 61% 35% 57% 79%
CE
Sertes do
Canind
0,62 195.314 124.312 86.314 68.572 64% 35% 55% 79%
PI Do Canind 0,60 121.120 83.328 62.858 48.556 69% 40% 58% 77%
RN Alto Oeste 0,64 196.280 121.496 69.115 52.728 62% 27% 43% 76%
PI
Vale das
Guaribas
0,60 340.286 216.564 180.816 137.736 64% 40% 64% 76%
PE
Serto do
Paja
0,65 395.293 239.000 153673 116.472 60% 29% 49% 76%
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e do Departamento do Cadastro nico (MDS)
e stio Territrios da Cidadania (MDA).
Para facilitar a visualizao da populao rural dos TC que acessa o PBF, agrupamos
os territrios conforme o nvel de acesso de suas populaes rurais ao PBF em com-
parao populao rural total desses territrios: 1) at 25%; 2) 26-50%; 3) 51-75%; 4)
acima de 76%. O resultado mostra que em 48% dos TC a populao rural que acessa o
PBF comparada populao rural total do territrio est entre 51-75%; 39% est entre
26-50%; 10% est acima de 76% e apenas 3% chega a 25% (Figura 5).
190
Figura 5 - Relao entre a populao rural que acessa o PBF nos Territrios da
Cidadania selecionados e a populao rural total destes territrios
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e dados da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania - Departamento do Cadastro nico (MDS).
Os dados fornecidos pelo Departamento do Cadastro nico do PBF indicam as condi-
es dos benecirios conforme a faixa de rendimento, separando aqueles considerados
em Extrema Pobreza (renda per capita at R$ 70,00); aqueles considerados na Pobreza
(renda entre R$ 70,00 e R$ 140,00) e; aqueles considerados de Baixa Renda (renda per
capita acima de R$140,00 chegando at R$ 255,00). Conforme o Quadro 9 constata-se que
a maioria da populao rural brasileira beneciria do PBF se encontra em condies de
Extrema Pobreza (85% no Brasil e 90% nos TC). A Figura 6 ilustra esta situao.
Quadro 9 - Territrios da Cidadania selecionados e anlises comparativas entre as
populaes que vivem nos territrios e as que acessam o PBF
Extrema Pobreza
(Renda per capita at
R$ 70,00)
Pobreza
(Renda per capita
entre R$ 70,00 e R$
140,00
Baixa Renda
(Renda per capita acima de R$
140,00)
Total Rural
Condies dos Benefciados Rurais com o Programa Bolsa Famlia (n Famlias)
Nos 120 Territrios
da Cidadania
1.759.006 179.431 25.877 1.964.314
No Brasil 3.262.983 490.285 60.381 3.813.649
Condies dos Benefciados Rurais com o Programa Bolsa Famlia (Populao - nFam. X 4)
Nos 120 Territrios
da Cidadania
7.036.024 717.724 103.508 7.857.256
No Brasil 13.051.932 1.961.140 241.524 15.254.596
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e do Departamento do Cadastro nico (MDS).
A porcentagem de miserveis entre a populao rural que acessa o PBF tanto para
o Brasil quanto entre os TC muito parecida, variando de 85% para 90%.
191
Figura 6 - Condio da populao rural que acessa PBF,
no Brasil e nos 120 Territrios da Cidadania
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e dados da Secretaria Nacional de Renda de
Cidadania - Departamento do Cadastro nico (MDS).
3. Territrios da Cidadania e Cadastro nico
Os dados do Departamento do Cadastro nico (MDS) nos informam tambm va-
lores referentes s famlias cadastradas benecirias e no benecirias do PBF, o que
permite quanticarmos o nmero de famlias que so inscritas no cadastro conforme
localidade de domiclio.
De acordo com a Tabela 01, o TC em que encontramos o maior nmero de famlias
situadas no meio rural no Cadastro nico Sisal na Bahia, com 82.145 famlias. Os
dados mostram que entre os 120 TC a populao cadastrada situada no meio urbano
(4,1 milhes) maior que aquela do meio rural (2,7 milhes), reproduzindo a situao
brasileira, onde 14,8 milhes dos cadastrados situam-se no meio urbano, enquanto
5,5 milhes indicam residir no meio rural.
Os dados evidenciam que no conjunto dos 120 TC, a porcentagem de famlias
beneciadas pelo PBF em comparao ao nmero de famlias cadastradas igual ou
superior a 40%, com exceo do TC das guas Emendadas DF/GO/MG, na ordem de
24% (cf. tabelas no Anexo). Para esta mesma questo, entre os 120 TC, quatro apresen-
tam uma porcentagem igual ou acima de 80%: Territrio do Alto Serto (AL), Territrio
Alto Juru (AM), Territrio Rio Negro da Cidadania Indgena (AM), Territrio Baixada
Ocidental (MA) e Territrio Terra Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos (RR).
192
Tabela 1 - Famlias cadastradas no Cadastro nico conforme
localizao rural ou urbana e renda em 2010
Territrio
Quantidade de Famlias Cadastradas CADnico localidade do domiclio
Urbano Rural Urb+Rural
Renda
per capita
at
R$ 70,00
Renda
per capita
entre
R$ 70,00 e
R$ 140,00
Renda
per capita
acima de
R$ 140,00
Total
Renda
per capita
at
R$ 70,00
Renda
per capita
entre
R$ 70,00 e
R$ 140,00
Renda
per capita
acima de
R$ 140,00
Total Total
BA - Territrio
do Sisal
33.308 5.444 4.808 43.560 66.995 7.639 7.511 82.145 125.705
CE - Territrio
Cariri
67.123 18.734 11.990 97.847 58.335 8.643 9.729 76.707 174.554
CE - Territrio
Inhamuns Crates
35.978 7.064 10.168 53.210 51.435 6.508 9.657 67.600 120.810
CE - Territrio
Vales do Curu e
Aracatiau
35.585 8.665 7.413 51.663 49.616 7.107 6.087 62.810 114.473
AL - Territrio do
Agreste
40.398 9.051 4.503 53.952 49.037 6.413 4.707 60.157 114.109
PA - Territrio
Baixo Tocantis
40.795 5.962 2.863 49.620 51.224 5.002 2.107 58.333 107.953
PE - Territrio
Agreste
Meridional
41.185 8.843 7.319 57.347 46.602 5.299 5.197 57.098 114.445
BA - Territrio
Semirido
Nordeste II
28.408 3.188 3.902 35.498 44.922 3.856 4.210 52.988 88.486
MA - Territrio
Cocais
75.872 12.971 9.436 98.279 45.629 2.901 2.648 51.178 149.457
PA - Territrio
Nordeste
Paraense
46.853 12.461 7.858 67.172 41.359 4.949 3.445 49.753 116.925
BA - Territrio
Chapada
Diamantina
23.035 4.523 4.852 32.410 37.895 5.339 6.064 49.298 81.708
PI - Territrio Vale
do Guaribas
23.505 4.304 4.358 32.167 39.602 3.912 5.018 48.532 80.699
BA - Territrio
Velho Chico
22.586 4.341 4.400 31.327 36.425 4.831 6.373 47.629 78.956
BA - Territrio
Serto do So
Francisco
39.476 5.506 7.678 52.660 38.978 4.060 4.048 47.086 99.746
BA - Territrio
Irec
33.319 5.039 6.897 45.255 36.534 3.525 5.118 45.177 90.432
Total 120 TC 2.675.654 889.560 622.023 4.187.237 2.101.602 366.551 289.558 2.757.711 6.944.948
Brasil 8.119.531 4.103.714 2.670.922 14.894.167 3.925.396 937.782 652.706 5.515.884 20.410.051
Fonte: Informaes do Cadastro nico, extrado em 31/08/2010 e folha de 09/2010.
193
Tambm comparamos a quantidade de famlias no Cadastro nico e a quantidade
de famlias beneciadas pelo PBF (cf. tabelas no Anexo) e vericamos que em 77 dos
120 TC o Cadastro nico abrange uma populao igual ou acima de 60% do territrio.
Nesta mesma anlise, a mdia no conjunto dos 120 TC de 62%, enquanto no Brasil
essa mdia de 42%.
Entre as informaes coletadas pelo Cadastro nico havia um questionrio espe-
cco destinado quelas pessoas que se declaravam agricultor familiar (denominado
Q3). Esse questionrio levantou algumas informaes sobre a situao da posse de
uso da terra, quantidade de quilombolas e sobre o acesso ao PRONAF e ao PBF simul-
taneamente. Entre os 120 TC, destacamos a situao do Territrio Vale de Itapecuru
(MA), onde entre as 191.314 pessoas que responderam o questionrio, a maioria disse
ser arrendatrio (43.103 pessoas) estando em segundo lugar a situao de propriet-
rio (33.300 pessoas). Este territrio gura entre os que apresentaram maior nmero
de pessoas que se declaram comodatrio, beneciados pelo Banco da Terra e possei-
ro. O territrio de Sisal (BA) foi o que apresentou a maior quantidade de agricultores
proprietrios (47.016 pessoas) e o territrio Mdio Mearim (MA) foi o que apresentou
maior nmero de assentados pelo INCRA (6.056 pessoas), conforme aqueles que res-
ponderam o questionrio Q3 (cf. detalhes em tabelas do Anexo).
Tabela 2 - Pessoas que responderam questionrio sobre Agricultura Familiar (AF)
Q3, conforme a posse de uso da terra em 15 TC em 2010
Territrio
Quant. de
pessoas que
respond.
quest. AF
Pessoas que responderam sobre a posse de uso da terra
Quant. Propriet. Arrendat.
Parceiro/
Meeiro
Comodat.
Assent.
pelo INCRA
Benef.
Banco da
Terra
Posseiro
Total 120 TC 1.990.813 1.357.985 541.178 311.726 257.250 99.807 80.145 6.446 61.433
MA - Territrio
Vale Do Itapecuru
191.314 125.702 33.300 43.103 20.511 14.421 5.605 961 7.801
CE - Territrio
Inhamuns Crates
169.961 114.155 11.064 42.475 45.559 9.729 3.653 169 1.506
CE - Territrio
Cariri
104.239 71.337 14.042 36.418 19.168 884 306 25 494
CE - Territrio
Sobral
83.433 53.806 6.862 26.827 7.658 9.143 1.254 59 2.003
BA - Territrio
do Sisal
58.717 53.272 47.016 210 5.112 592 75 4 263
194
CE - Territrio
Vales do Caru e
Aracatiau
68.258 49.072 8.223 23.457 10.109 2.981 2.409 112 1.781
PE - Territrio
Serto do Paja
58.903 35.648 16.992 8.937 5.770 1.531 625 32 1.761
PE - Territrio
Agreste
Meridional
52.891 34.355 20.966 711 4.610 5.596 1.472 11 989
PI - Territrio Vale
das Guaribas
39.604 31.098 10.695 5.595 8.411 3.988 108 17 2.284
PE - Territrio
Serto do Araripe
43.150 31.068 18.542 3.582 2.988 5.168 238 66 484
MA - Territrio
Mdio Mearim
44.002 28.876 5.991 10.076 3.416 602 6.056 486 2.249
PE - Territrio
Serto do So
Francisco
34.014 28.329 15.916 293 2.112 7.854 983 8 1.163
CE - Territrio
Sertes do
Canind
38.814 26.699 7.059 8.263 4.475 1.248 3.662 118 1.874
MA - Territrio
Campo e Lagos
46.126 26.605 4.417 11.915 5.379 512 3.181 55 1.146
Entre aqueles que responderam o questionrio da Agricultura Familiar nos 120 TC,
o Territrio Baixo Tocantins (PA) aquele que apresenta o maior nmero de quilom-
bolas, 10.425 pessoas. Entre as 15.310 pessoas que responderam o questionrio da
agricultura familiar sobre acessar PBF e PRONAF, os trs territrios que apresentaram
valor acima de mil pessoas se encontram no Estado do Rio Grande do Sul: Territrio
Noroeste Colonial (1.342 pessoas), Territrio Mdio Alto Uruguai (1.206) e Territrio
Zona Sul do Estado (1.130 pessoas). O conjunto destes dados consta nas tabelas em
anexo.
Consideraes fnais
Considerando-se o exposto acima, e como car claro no segundo volume, o es-
tudo deniu a escolha dos TC pesquisados levando-se em considerao os seguintes
critrios:
a) distribuio geogrca: buscando incorporar um TC de cada uma das cinco
grandes regies geogrcas do pas, tratando de observar diferenas regio-
nais importantes, especialmente tendo em vista a prpria atuao da poltica
e a caracterizao socioeconmica da populao (em especial a rural);
195
b) IDH: tratando de incorporar reas com baixo IDH, mas tambm visualizando
a permanncia de populaes pobres nos TC com maior ndice e aparen-
temente forte dinamizao econmica, como foi o caso selecionado para o
estudo piloto;
c) incidncia do PBF: tendo em vista que o corte adotado pelo PBF indica a pre-
sena de famlia pobres e extremamente pobres, a incidncia do programa
parece ser um indicador importante para a denio dos casos e o acesso s
famlias. Nessa mesma direo estivemos atentos presena de populaes
e/ou comunidades especcas nos territrios, tais como quilombolas, indge-
nas e assentados de reforma agrria.
d) presena das bases de servios do MDA, articulando os instrumentos do
Programa Brasil Sem Misria Rural (PBSMR) com as polticas de abordagem
territorial (PTC e PRONAT): essa interface importante para o processo de ar-
ticulao de polticas e parece-nos estratgico examinar uma situao onde
esses mecanismos convergem.
e) existncia prvia de estudos sobre os territrios.
Assim foram denidos seis estudos de caso, a saber: os territrios do Meio Oeste
do Contestado (SC), de Irec (BA), da Terra Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos
(RR), do Serto Ocidental (SE), da Serra Geral (MG) e do Sudeste Paraense (PA). Uma
apresentao detalhada dos casos encontra-se disponvel no volume 2. Nos captulos
a seguir sero tratados os eixos temticos transversais aos territrios visitados, bus-
cando enfatizar dimenses relativas aos temas do combate pobreza, das institucio-
nalidades e polticas vigentes nessas regies.
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208
Anexo 3 - Cadastro nico - pessoas e famlias nos 120 TC que responderam Q3
referente a quilombolas e acessam o PBF e PRONAF
Territrio
Quant. de Pessoas que responde-
ram questionrio de AF (Q3)
Pessoas Quilombolas
Famlias PBF
e PRONAF
Total geral 1.990.813 112.199 15.310
PA - Territrio Baixo Tocantins 53.177 10.425 95
PA - Territrio Baixo Amazonas 41.078 7.774 16
MA - Territrio Vale Do Itapecuru 191.314 6.880 953
BA - Territrio Velho Chico 13.240 5.327 120
PA - Territrio Maraj 9.289 4.922 6
BA - Territrio Irec 31.842 4.829 272
GO - Territrio Chapada dos Veadeiros 4.873 4.704 3
PA - Territrio Nordeste Paraense 32.725 4.010 28
BA - Territrio Chapada Diamantina 26.956 3.882 252
MG - Territrio Serra Geral 16.363 3.723 757
BA - Territrio Litoral Sul 3.526 3.345 16
MA - Territrio Mdio Mearim 44.002 3.120 22
PI - Territrio Vale das Guaribas 39.604 3.024 222
AP - Territrio Sul do Amap 2.829 2.750 0
SP - Territrio Vale do Ribeira 3.353 2.702 15
AL - Territrio da Bacia Leiteira 6.455 2.092 147
BA - Territrio Semirido Nordeste II 24.273 1.960 315
MG - Territrio Alto Jequetinhonha 8.580 1.908 35
BA - Territrio Baixo Sul 6.251 1.788 4
PE - Territrio Agreste Meridional 52.891 1.717 162
MA - Territrio Campo e Lagos 46.126 1.693 358
MT - Territrio Baixada Cuiabana 2.824 1.486 21
AL - Territrio do Agreste 22.773 1.457 842
PI - Territrio do Canind 8.484 1.390 221
SE - Territrio Sul Sergipano 5.224 1.376 78
MA - Territrio Baixada Ocidental 15.087 1.236 13
SE - Territrio Baixo So Francisco 2.544 1.232 39
SE - Territrio Serto Ocidental 5.826 1.151 61
AL - Territrio do Mdio Serto 15.996 1.083 114
RS - Territrio Regio Central 17.721 1.027 450
209
PR - Territrio Paran Centro 6.379 1.013 400
RS - Territrio Zona Sul do Estado 21.338 990 1.130
MA - Territrio Alto Turi e Gurupi 14.659 923 15
PI - Territrio Cocais 23.589 912 77
CE - Territrio Inhamuns Crates 169.961 901 220
ES - Territrio Norte 7.076 854 90
AL - Territrio Mata Alagoana 2.286 843 84
MG - Territrio Mdio Jequitinhonha 10.257 828 23
BA - Territrio do Sisal 58.717 799 25
MG - Territrio Vale do Mucuri 6.060 718 114
MA - Territrio Baixo Parnaba 26.071 718 8
PI - Territrio da Serra da Capivara 3.851 660 75
Territrio Itaparica - BA/PE 16.156 623 27
AL - Territrio do Alto Serto 21.183 619 190
SE - Territrio Alto Serto 11.648 524 38
MA - Territrio Cocais 32.274 487 21
MG - Territrio Noroeste de Minas 2.830 481 15
PR - Territrio Norte Pioneiro 3.721 435 162
PE - Territrio Serto do So Francisco 34.014 434 16
PB - Territrio Mdio Serto 4.427 391 48
MA - Territrio Lenis Maranhenses/Munim 19.287 381 204
BA - Territrio Serto do So Francisco 4.809 277 26
PI - Territrio Entre Rios 39.654 256 125
PR - Territrio Vale do Ribeira 1.934 253 1
TO - Territrio Sudeste 4.690 235 107
SP - Territrio Sudoeste Paulista 634 229 22
PB - Territrio Borborema 16.960 201 25
PI - Territrio Carnaubais 18.980 195 78
CE - Territrio Serto Central 24.645 165 46
MG - Territrio Baixo Jequetinhonha 2.310 163 22
PB - Territrio Zona da Mata Sul 760 156 7
GO - Territrio Vale do Paran 402 136 10
PE - Territrio Serto do Paja 58.903 135 43
RN - Territrio Serid 2.573 127 43
210
CE - Territrio Cariri 104.239 93 295
SC - Territrio Meio Oeste Contestado 6.954 92 57
MG - Territrio Alto Rio Pardo 7.428 90 473
RN - Territrio Mato Grande 1.407 89 14
CE - Territrio Sobral 83.433 84 74
AM - Territrio Mesorregio Alto Solimes 11.041 71 0
PR - Territrio Cantuquiriguau 12.291 70 286
CE - Territrio Sertes do Canind 38.814 63 24
AM - Territrio Baixo Amazonas 4.613 61 5
CE - Territrio Vales do Caru e Aracatiau 68.258 59 36
AM - Territrio Manaus e Entorno 15.090 57 1
TO - Territrio Jalapo 818 48 41
PB - Territrio Cariri Ocidental 7.929 44 42
AM - Territrio Madeira 10.662 41 2
PE - Territrio Serto do Araripe 43.150 39 21
ES - Territrio Capara 4.038 33 36
AM - Territrio Alto Juru 2.836 18 1
RO - Territrio Vale do Jamari 4.434 13 14
RN - Territrio Alto Oeste 6.575 10 68
RN - Territrio Serto do Apodi 2.740 9 181
RS - Territrio Noroeste Colonial 20.637 7 1.342
PA - Territrio Sul do Par/Alto Xingu 8.763 5 347
MT - Territrio Noroeste 4.942 5 208
SC - Territrio Planalto Norte 4.393 4 185
MT - Territrio Baixo Araguaia 3.416 3 359
TO - Territrio Bico do Papagaio 4.335 3 51
RO - Territrio Central 6.034 3 50
MS - Territrio Cone Sul 1.666 3 11
PB - Territrio Zona da Mata Norte 5.311 3 2
AL - Territrio do Litoral Norte 921 2 9
RR - Territrio Sul de Roraima 1.482 2 2
RS - Territrio Mdio Alto Uruguai 22.071 0 1.206
PA - Territrio Sudeste Paraense 4.934 0 200
MT - Territrio Portal da Amaznia 2.743 0 166
211
RN - Territrio Au-Mossor 1.516 0 148
SP - Territrio Pontal do Paranapanema 1.413 0 34
MG - Territrio Serto de Minas 2.122 0 31
RJ - Territrio Noroeste 233 0 20
MS - Territrio da Reforma 1.921 0 17
MS - Territrio Grande Dourados 153 0 13
GO - DF/GO/MG 230 0 11
PB - Territrio Curimatau 2.276 0 9
RN - Territrio Potengi 179 0 9
GO - Territrio Vale do Rio Vermelho 14 0 8
PE - Territrio Mata Sul 1.140 0 7
PA - Territrio Trasnsamaznica 5.641 0 5
MS - Territrio Vale do Ivinhema 711 0 3
RJ - Territrio Norte 34 0 3
RO - Territrio Madeira Mamor 378 0 3
AC - Territrio Vale do Juru 5.747 0 2
PA - Territrio BR 163 6.814 0 2
AC - Territrio Alto Acre e Capixaba 2.444 0 1
AP - Territrio dos Lagos 580 0 1
AM - Territrio Rio Negro da Cidadania Indgena 53 0 0
AP - Territrio Centro-Oeste 545 0 0
RR - Sol e So Marcos 7 0 0
Fonte: elaborado a partir de dados do Stio Territrios da Cidadania e do Departamento do Cadastro nico (MDS).
212
213
CAPTULO 7
CARACTERIZAO E EVOLUO
DA POBREZA NOS SEIS
TERRITRIOS DA CIDADANIA
SELECIONADOS
Introduo
Ao inaugurar um novo estgio das polticas de desenvolvimento rural do pas, com
a incorporao da abordagem territorial do desenvolvimento, abriram-se possibilida-
des para se analisar as interfaces entre essa nova poltica e o problema da existncia
da pobreza, bem como as estratgias de enfrentamento do mesmo. neste contexto
que as anlises deste captulo foram elaboradas, procurando discutir e analisar histo-
ricamente a evoluo da pobreza nos seis Territrios da Cidadania selecionados para
este estudo: Meio Oeste Contestado (SC), Serra Geral (MG), Irec (BA), Serto Ociden-
tal (SE), Sudeste Paraense (PA) e Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos
Lauro Mattei
Andria Tecchio
Nelson Delgado
Ctia Grisa
Ademir Cazella
Silvia Zimmermann
Lauro Mattei
Professor da UFSC
Andria Tecchio
Doutoranda do CPDA/UFRRJ
PARTE 3
POBREZA, NOVAS
INSTITUCIONALIDADES,
MECANISMOS DE
GOVERNANA E O PROGRAMA
DE AES TERRITORIALIZADAS:
ANLISE A PARTIR DOS
ESTUDOS DE CASO
214
(RR), cuja apresentao detalhada encontra-se disponvel no segundo volume desta
coletnea.
O ponto de partida o reconhecimento de que o fenmeno da pobreza vai alm
da simples restrio renda, uma vez que diz respeito tambm privao de outros
recursos materiais e privao ao acesso aos bens e servios pblicos essenciais, tais
como sade, educao, alimentao, trabalho, habitao, saneamento bsico e lazer.
Nesta perspectiva analtica, o tema da pobreza ganha uma amplitude multidimensio-
nal, no se restringindo apenas questo monetria puramente, como ressaltado no
terceiro captulo deste volume.
A noo da multidimensionalidade do fenmeno da pobreza remete necessida-
de de compreenso de que este problema, em geral, est associado ao processo de
privao ao qual um conjunto de famlias pobres est submetido. Nesse caso, ocor-
rem carncias sociais que, associadas s carncias econmicas, em especial falta de
trabalho e de renda, atuam no sentido de potencializar a situao social de risco a que
parcelas imensas da populao cam expostas.
Na verdade, essa nova noo uma reao de segmentos acadmicos e de
gestores de polticas pblicas contrrios associao da pobreza apenas a um n-
vel mnimo de renda monetria. Tal associao foi fortemente inuenciada pelos
trabalhos do Banco Mundial, que passaram a quanticar os pobres existentes no
mundo a partir de uma determinada renda per capita familiar. Decorrentes dessas
iniciativas surgiram as conhecidas linhas de pobreza, assunto previamente aborda-
do no terceiro captulo deste livro. Registra-se que, na essncia, essas proposies
faziam parte de uma concepo poltica de sociedade, uma vez que pregavam uma
menor interveno do Estado na implementao e execuo das polticas sociais
voltadas ao enfrentamento da pobreza. Tal concepo propalava que os gastos go-
vernamentais eram inecientes e que no atingiam os pobres. Da a necessidade da
focalizao das aes das polticas governamentais apenas nos segmentos pobres
da populao.
Com as crises econmicas e sociais que se abateram sobre os pases em de-
senvolvimento, particularmente na Amrica Latina, essas proposies encontraram
caminho livre para serem implementadas. Foi neste contexto que se propagaram
rapidamente os programas de transferncia direta de renda como estratgia maior
de combate pobreza. Se for verdade que essas aes chegaram mais efetivamente
nas camadas pobres da populao, tambm verdade que essa estratgia provo-
cou um distanciamento entre as polticas de combate pobreza e as demais pol-
ticas sociais.
215
Dessa forma, se consolidou o enfoque monetrio da pobreza, ou seja, passou-se
a denir como sendo pobre a pessoa que no tinha um determinado nvel de renda
per capita mensal. A partir da adotou-se um conjunto de instrumentos e aes de
polticas pblicas com a nalidade especca de elevar o patamar de renda, por se en-
tender que a superao da condio de pobreza dependia quase que exclusivamente
da expanso do nvel de renda monetria.
essa abordagem sobre a pobreza que comeou a ser alterada recentemente.
Um dos marcos dessa mudana o Indicador de Pobreza Multidimensional (IPM) ela-
borado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento da Organizao
das Naes Unidas (PNUD/ONU) no ano de 2010. Partindo do pressuposto que as
dimenses da pobreza vo muito alm da falta de renda, incluram-se nas anlises as
privaes em diversas reas (sade, educao, nutrio, habitao, saneamento, aces-
so terra) as quais afetam os nveis de desenvolvimento humano de uma determi-
nada sociedade. Assim, entende-se que a pobreza tem um carter multidimensional,
uma vez que tambm necessrio considerar as distintas privaes, tendo em vista
que em muitos casos as famlias que enfrentam mltiplas carncias se encontram em
situao social pior do que aquelas sugeridas pelas medidas de pobreza baseadas
exclusivamente na renda per capita.
O IPM est baseado no enfoque das capacidades, identicando uma srie de pri-
vaes nas mesmas trs dimenses do ndice de Desenvolvimento Humano - IDH.
Com isso, mostra-se o nmero de pessoas que so pobres, portanto que esto sofren-
do algum tipo de privao, bem como o nmero de privaes que uma famlia pobre
vive normalmente. Uma das principais vantagens desse indicador que ele permite
agrupar essas informaes por regies geogrcas e tambm por grupos tnicos.
Pelos dados do Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2010 (PNUD, 2010) a
pobreza, de acordo com a perspectiva multidimensional mensurada em 104 pases
do mundo, atingiu 1,7 bilho de pessoas, ou seja, naquele ano quase 1/3 da popula-
o mundial sofria algum tipo de privao nas reas de sade, educao e condies
de vida. J pela metodologia da renda per capita (metodologia de US$ 1,25/dia) esse
nmero era reduzido para 1,4 bilho de pessoas. Alm disso, constatou-se tambm
que o padro da pobreza embasada nas privaes difere em muito daquele embasa-
do apenas na renda monetria.
nesta perspectiva que a noo de pobreza multidimensional aponta as limita-
es da renda per capita como indicador exclusivo de privao ou de bem-estar. Isto
porque mensurar o sucesso de uma sociedade apenas pela renda e/ou pelo nvel
de riqueza conduz a uma anlise limitada das condies de bem-estar da popula-
o. Portanto, analisar a pobreza pela privao de acesso a bens e servios essenciais,
216
cuja disponibilidade depende de investimentos pblicos, tambm essencial para se
compreender o fenmeno da pobreza e da excluso social.
Dessa forma, a anlise da pobreza neste captulo est ancorada na metodologia
das privaes ao acesso aos meios de produo e acesso aos bens e servios no mbi-
to dos direitos humanos, utilizando-se informaes que sejam capazes de auxiliar no
dimensionamento qualitativo do problema. Para tanto, o captulo est organizado em
mais trs sees, alm desta breve introduo. A primeira seo discute o contexto
histrico, procurando mostrar que a pobreza no um fenmeno natural, mas que
foi sendo construdo historicamente atravs do modelo de desenvolvimento adotado
em cada perodo. A segunda seo analisa alguns indicadores estruturais e conjun-
turais considerados como proxy de privaes na perspectiva da abordagem multidi-
mensional da pobreza. Finalmente, a terceira seo apresenta as consideraes nais
do captulo, procurando estabelecer conexes entre o contexto e a dimenso da po-
breza nos seis territrios pesquisados.
1. Contexto histrico da pobreza nos territrios estudados
A poltica de desenvolvimento dos territrios rurais vem sendo ocialmente imple-
mentada no Brasil a partir de 2003, tendo como motivadores: o resgate da importncia
econmica e dos valores rurais para o desenvolvimento do pas, a necessidade premente
de combater todos os tipos de desigualdades e o papel fundamental do sistema familiar
de produo e da reforma agrria na gerao de produo, emprego e renda, bem como
na prpria dinamizao socioeconmica local e regional das comunidades rurais.
Inicialmente, em 2003, foi criado o Programa de Desenvolvimento Sustentvel dos
Territrios Rurais (PRONAT), e posteriormente, em 2008, foi institudo o Programa Ter-
ritrios da Cidadania (PTC), uma poltica do Governo Federal que envolve a estrutura
administrativa de aproximadamente 20 ministrios e que se reveste de aes estrat-
gicas voltadas promoo do desenvolvimento em regies com elevados ndices de
pobreza, atravs do mecanismo da universalizao de programas bsicos de cidadania
e integrando aes das diferentes esferas governamentais (cf. captulo 4 desse volume).
Por isso, o processo de formao do TC dos Territrios de Cidadania se baseou em
indicadores relativos falta de acesso aos servios bsicos; inexistncia de uma rede
de infraestrutura bsica; falta de oportunidades de emprego e de renda etc. Com o
objetivo central da superao da pobreza foram adotados critrios de seleo consi-
derando-se: i) locais com menor IDH; ii) maior nmero de benecirios do Programa
Bolsa Famlia - PBF; iii) maior concentrao de agricultores familiares, assentados da
reforma agrria, quilombolas e indgenas; iv) maior nmero de municpios com baixo
dinamismo econmico; e v) maior organizao social.
217
A concepo de pobreza adotada neste estudo, embasada na abordagem das pri-
vaes, nos remete necessidade de entender as origens histricas desse fenmeno.
Para tanto, sero resgatadas aqui, brevemente, algumas das principais caractersticas
socioeconmicas dos estudos de caso realizados nos Territrios de Cidadania men-
cionados anteriormente.
O contexto histrico de formao desses espaos geogrcos remete a alguns
elementos estruturais que atuaram e/ou ainda atuam no sentido de manter a pobreza
em nveis elevados, comparativamente a outras regies do pas. Situados em quatro
grandes regies geogrcas por brasileiras, os territrios estudados apresentam algu-
mas caractersticas comuns relacionadas ao tema da pobreza.
Nesse sentido, um dos primeiros aspectos que sobressai na perspectiva das pri-
vaes a diculdade histrica de amplas camadas da populao residente nesses
territrios de ter acesso terra. Ficou claro nos cinco territrios
67
pesquisados a limita-
o do acesso terra enquanto caracterstica predominante da estrutura agrria. Ob-
viamente que esse fator limitador produz um resultado comum presente em todos os
territrios: os elevados ndices de concentrao da posse da terra.
Uma das primeiras consequncias desse processo histrico a grande quantidade
de conitos agrrios presentes nestes espaos geogrcos. Tomemos dois deles como
exemplo. O primeiro conito de grandes propores ocorreu no incio do sculo XX,
no Territrio Meio Oeste Contestado, onde parte da terra foi tomada das populaes
tradicionais (ndios, caboclos e mestios) para ser destinada s grandes companhias
colonizadoras e s empresas que construram a estrada de ferro So Paulo Rio Gran-
de do Sul. O segundo conito recente e diz respeito ao processo de ocupao do
territrio Sudeste Paraense, onde se instauraram disputas massivas entre populaes
tradicionais e os novos empreendedores vinculados, principalmente, aos grandes
projetos de minerao. No temos dvida que desses problemas fundirios derivam
parcelas expressivas das populaes pobres.
Assim, observa-se que historicamente a propriedade privada da terra foi um elemento
determinante das relaes sociais agrrias e das prprias condies de vida degradantes
no espao rural. Este fato aliado produo monocultora em vastas reas processo ca-
racterstico desde o passado colonial determinante na gerao da pobreza estrutural.
No por menos que estudo recente (IICA, 2011) mostrou que justamente nas reas de
grandes latifndios monocultores que a pobreza bem mais expressiva.
Decorrente desse modelo agrrio, e ainda de acordo com a abordagem das priva-
es, verica-se tambm que o prprio processo de produo agrcola do pas aca-
67 O sexto territrio, Raposa Serra do Sol e So Marcos, merecer um comentrio especco nesta mesma seo.
218
bou sendo um instrumento de propagao da pobreza, uma vez que ao longo do
tempo as formas agrcolas tradicionais foram praticamente esquecidas pelas polticas
pblicas, cuja prioridade foi a agricultura de larga escala e voltada aos mercados inter-
nacionais. Dessa forma, se observou em praticamente todos os estudos de caso que
agricultura familiar, especialmente nas reas de minifndio, no se destinou os instru-
mentos necessrios para seu desenvolvimento e, consequentemente, para melhoria
das condies de vida desta categoria de agricultores.
Na perspectiva analtica adotada, as privaes do acesso ao crdito subsidiado;
pesquisa agropecuria e assistncia tcnica; infraestrutura adequada, bem como
aos mercados regionais e demais condies de produo, contriburam de forma sig-
nicativa para conformao de dois movimentos distintos, porm sem alterar a con-
dio de pobreza.
Por um lado, mantm-se em praticamente todos os pequenos municpios que
compem os territrios estudados ncleos de agricultores familiares, muitos dos
quais praticando uma agricultura de subsistncia bsica, cujos resultados no per-
mitem ir alm da reproduo dessas condies de vida, em geral classicadas como
de pobreza e, no caso particular de toda regio do semirido, de pobreza extrema.
Por outro lado, as caractersticas estruturais predominantes (concentrao da terra e
modelo de produo agropecuria excludente) incentivaram um forte processo mi-
gratrio em direo s cidades polos, formando os chamados bolses de pobreza e
misria, tendo em vista que grande parte dessa populao migrante no encontra
condies favorveis nestes locais para sua reproduo em outro patamar social.
Nesse aspecto, destacam-se os territrios de Irec e Sudeste Paraense, onde se
verica uma alta densidade demogrca nas cidades polos. Todavia, o processo de
ocupao urbana dessas reas totalmente irregular, as habitaes so precrias e
inexiste sistema de saneamento bsico. O conjunto desses fatores, aliado s diculda-
des de se conseguir empregos e salrios em nveis condizentes, atua no sentido de
reproduzir sequencialmente as condies de misria e de pobreza em que se encon-
tram parcelas expressivas da populao dos territrios pesquisados.
Ainda de acordo com a abordagem da pobreza assentada nas privaes, obser-
va-se que trs territrios Serra Geral, Irec e Serto Ocidental esto localizados
na grande regio do semirido, local que sequencialmente afetado por longas
secas. Nesse caso, a privao do acesso gua tambm mais um elemento deter-
minante para perpetuar a condio social de pobreza em que se encontra a grande
maioria da populao que reside nos pequenos municpios que compem esses
territrios.
219
Outro aspecto relevante e que pode estar interferindo indiretamente nos nveis
de pobreza vericados nesses territrios diz respeito aos grandes projetos em curso
em praticamente todos os casos estudados (pecuria extensiva, fruticultura irrigada,
monocultura de eucalipto, minerao, grandes agroindstrias etc.). Alm de bastante
seletivos em termos de incorporao das populaes locais pobres, em geral esses
projetos produtivos dinamizam pouco as economias locais, restringindo com isso as
possibilidades de uma maior integrao social das camadas populacionais submeti-
das condio de pobreza.
Por m, mas no menos importante, registra-se que a trajetria poltica nesses ter-
ritrios tambm um fator determinante da pobreza, uma vez que sob o manto dos
coronis se perpetuou uma casta poltica que estabeleceu uma dinmica societria
assentada nos privilgios de pequenas minorias, ao mesmo tempo em que se man-
teve subalterna a essa lgica expressivas camadas da populao que sobrevivem em
condies sociais extremamente desfavorveis.
Especicamente em relao ao Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Mar-
cos, deve-se mencionar que a concepo de pobreza por parte dos povos indgenas
muito distinta daquela adotada pelas demais etnias. Para os indgenas daquele Terri-
trio este fenmeno vinculado existncia ou no da fome, isto porque na concep-
o deles existe uma relao muito forte entre a terra e o tema da pobreza. Segundo
eles, a terra a garantia da produo para a autossustentao e, portanto, a possibili-
dade concreta de erradicao da pobreza. Assim, a terra o elemento articulador da
existncia fsica e espiritual das comunidades indgenas.
Segundo as lideranas indgenas entrevistadas pelos pesquisadores, a vida em co-
munidade faz com que existam fortes laos de solidariedade e de reciprocidade, os
quais atuam no sentido de amenizar a fome. Todavia, informaes obtidas junto aos
tcnicos dos servios de sade que atuam no Territrio revelam que, embora no
ocorra falta de alimentos (fome), existem decincias de nutrientes fundamentais que
podem levar a situaes de desnutrio, fato j observado em outras comunidades
indgenas do pas.
2. Dimenses da pobreza nos territrios selecionados
2.1 A pobreza sob o prisma da renda familiar
A forma mais comum que tem sido utilizada para mensurar a dimenso da po-
breza a partir da renda per capita familiar exclusivamente. Como vimos em outro
captulo desta obra, existem crticas a essa metodologia, considerando-se que, apesar
de importante, a renda sozinha no consegue captar adequadamente as mltiplas
dimenses desse fenmeno.
220
Mesmo com essas ressalvas, neste item apresentam-se algumas consideraes re-
lativas renda obtidas pelos estudos de caso realizados nos territrios selecionados,
bem como pelas informaes estatsticas ociais. Um primeiro aspecto a ser desta-
cado a existncia de elevada concentrao de renda em praticamente todos os
locais pesquisados. Esse um indicador visvel do processo de excluso social de im-
portantes camadas da sociedade, o qual normalmente est associado condio de
pobreza.
Um segundo elemento a ser destacado a situao comum encontrada em todos
os territrios pesquisados: a existncia de uma renda per capita extremamente baixa,
sendo que em muitos casos o rendimento mdio familiar no ultrapassa a meio sal-
rio mnimo mensal. Isso faz com que um nmero expressivo de municpios que com-
pem esses territrios gure entre aqueles com os menores nveis de renda mdia
familiar do pas. A consequncia disso o que o IDH passou a se situar num patamar
de mdio a baixo em praticamente todos os territrios.
Mesmo no se atendo aos cortes de renda que esto sendo utilizados pelo Go-
verno Federal para denir o horizonte da populao pobre do pas, na Tabela 1 apre-
sentamos as ltimas informaes disponveis por territrio de acordo com o Censo
Demogrco do IBGE de 2010. Inicialmente verica-se que, com exceo do territrio
Meio Oeste Contestado, todos os demais apresentam grande incidncia de domiclios
com renda mensal per capita de at meio salrio mnimo. Nesse caso, chama ateno
o territrio de Irec, onde quase 60% dos domiclios tm renda mensal de at sal-
rio mnimo. Pelo vis exclusivo da renda, este um importante indicador da condio
de pobreza de parcelas expressivas da populao que habita essas localidades.
Tabela 1 - Percentual dos domiclios particulares permanentes, por classes de
rendimento mensal nominal per capita em 2010, em salrios mnimos (s. m.)
Nome Territrio
At
s.m.
Mais de
1/2 a 1 s.m.
Mais de 1 a
2 s.m.
Mais de
2 a 3 s.m.
Mais de 3 a
5 s.m.
Mais de
5 s.m.
Sem rend.
Irec/BA 58,4 25,2 6,9 1,3 0,9 0,6 6,7
Meio Oeste Contestado/SC 16,2 31,2 32,3 9,4 5,6 3,5 1,7
Serra Geral/MG 51,2 31,2 9,4 1,9 1,2 0,8 4,2
Serto Ocidental/SE 51,5 31,1 9,6 2,0 1,3 0,7 3,9
Sudeste Paraense/PA 42,0 26,9 14,9 4,2 2,8 1,8 7,3
Rap. S. do Sol e S. Marcos/RR 45,1 16,3 8,2 2,6 1,8 1,2 24,8
Fonte: IBGE, 2010.
Ao se agregar as duas primeiras classes de rendimento para atingir a renda per
capita de at um salrio mnimo mensal, observa-se que a grande maioria dos domic-
221
lios dos territrios passa a se enquadrar neste patamar de rendimentos. Se a essa clas-
se agregarmos tambm os domiclios sem rendimentos, o cenrio ca mais sombrio
ainda, uma vez que, exceto no caso do territrio Meio Oeste Contestado, mais de 90%
dos domiclios desses territrios situam-se na faixa entre sem rendimento e/ou com
rendimento de at um salrio mnimo mensal.
Nas condies atuais do pas, sabe-se que o poder aquisitivo de uma famlia cuja
renda no ultrapasse a um salrio mnimo mensal extremamente baixo, sobretudo
se considerarmos que esse valor monetrio tem que ser distribudo para diversos gas-
tos familiares correntes, especialmente para alimentao, moradia, sade, transportes
etc. Por a j podemos ter uma boa aproximao da situao de misria e pobreza que
se abate sobre essa parcela da populao. Mas o quadro se torna mais grave ainda
quando se analisa a condio de acesso a um conjunto de bens e servios, conforme
discutiremos na sequncia.
2.2 A pobreza enquanto privaes de acesso aos bens e servios
A partir de informaes dos Censos Demogrcos do IBGE de 2000 e 2010, bem
como de informaes do ltimo Censo Agropecurio de 2006 e do ndice FIRJAN
de Desenvolvimento Municipal (IFDM), ser feita uma anlise de diversos indicadores
econmicos e sociais, considerando-se a correlao existente entre esses indicadores
e o tema da pobreza nos seis territrios pesquisados.
Dinmica demogrca nos territrios pesquisados
Nos estudos sobre a pobreza sempre recomendvel analisar conjuntamente o
comportamento demogrco da populao-alvo, especialmente quando considera-
mos os aspectos geracionais do fenmeno da pobreza.
A Tabela 2 apresenta a populao total por situao domiciliar e taxa anual de
crescimento em cada um dos territrios pesquisados. Inicialmente, observa-se que
apenas no territrio Sudeste Paraense as taxas anuais de crescimento populacional
so bastante elevadas
68
. Esse aspecto tambm foi captado pelo estudo de caso, o
qual observou um movimento migratrio em direo a esse territrio e com concen-
trao nas cidades polos, especialmente em funo das perspectivas de emprego no
complexo industrial das mineraes. A inter-relao desse movimento com o tema
da pobreza est no fato de que a partir desse movimento migratrio passaram a se
constituir ocupaes urbanas irregulares nesse espao geogrco que deram incio
formao dos bolses de misria urbana.
68 No ser abordado este tema para a rea indgena, considerando-se que as caractersticas desse espao
geogrco so distintas das demais.
222
Tabela 2 - Populao total, por condio de domiclio e taxa de
crescimento anual entre 2000 e 2010
Territrio Populao total Populao urbana Populao rural
UF 2000 2010
tx.
a.a.
2000 2010
tx.
a.a.
2000 2010
tx.
a.a.
Irec/BA 381.535 402.828 0,5 223.664 247.300 1,0 157.871 155.528 -0,1
Meio Oeste
Contestado/SC
254.543 272.042 0,7 166.233 199.363 1,8 88.310 72.679 -1,9
Serra Geral/MG 275.916 285.625 0,3 160.184 180.437 1,2 115.732 105.188 -1,0
Serto
Ocidental/SE
411.389 455.467 1,0 217.337 262.397 1,9 194.052 193.070 -0,1
Sudeste
Paraense/PA
461.808 634.891 3,2 287.134 455.034 4,6 174.674 179.857 0,3
Terra Ind. Rap.
S. do Sol e S.
Marcos/RR
18.930 27.748 3,8 4.785 7.963 5,1 14.145 19.785 3,4
Brasil 169.799.170 190.755.799 1,2 137.953.959 160.925.792 1,5 31.845.211 29.830.007 -0,7
Fonte: IBGE, 2000; 2010.
Analisando a situao domiciliar, verica-se uma tendncia nesses territrios co-
mum ao conjunto do pas: concentrao da populao em reas urbanas paralela-
mente ao processo contnuo de reduo da participao relativa da populao rural
no total. Exceto no caso do territrio do Sudeste Paraense, todos os demais apresen-
taram taxas anuais negativas para a populao domiciliada em reas rurais.
Mas o que mais chama ateno a tendncia a uma concentrao cada vez maior
da populao em reas urbanas desses territrios. Assim, nota-se que o territrio Meio
Oeste Contestado apresentou, em 2010, a maior participao relativa da populao
urbana na populao total, ou seja, passou de 65%, em 2000, para 73% no ano de
2010. Para o territrio de Irec esses percentuais foram de 58% e 62%, respectiva-
mente; para o territrio da Serra Geral os percentuais foram de 58% e 63%; e para o
territrio do Serto Ocidental os dados foram de 53% e 58%. Com isso, observa-se
que este territrio apresentou a menor taxa de urbanizao vis--vis os demais casos.
Finalmente, deve-se destacar o territrio Sudeste Paraense, que teve a maior taxa
anual de crescimento da populao urbana. Com isso, em 2010 aproximadamente
72% da populao total estava domiciliada em reas urbanas. Como relatado em pas-
sagens anteriores, o estudo de caso conrmou esse movimento, mostrando que o
223
deslocamento populacional em direo a essa regio, especialmente nas cidades po-
los, acaba ampliando a reproduo social de parte desse contingente populacional
em precrias condies.
Especicamente em relao ao Territrio Indgena, verica-se que ocorreu uma
taxa anual de crescimento da populao da ordem de 3,8%. Todavia, devido enorme
dimenso desse territrio, a densidade populacional relativamente baixa quando
comparada a outras situaes similares no restante do pas. Alm disso, como as ter-
ras indgenas so reas contguas, a separao tradicional entre rural e urbano perde
sentido explicativo em termos de dinmica populacional. A pesquisa de campo tam-
bm indicou que, aps a homologao do Territrio Indgena, muitos indgenas que
estavam em reas urbanas, retornaram para a rea do territrio, em grande parte,
considerada rea rural.
A dinmica agrria dos territrios e a privao do acesso terra
A pobreza existente nas reas rurais um fenmeno complexo e seus determinan-
tes so diversos. No caso brasileiro, tem origens histricas estruturantes relacionadas
ao descobrimento, conquista e colonizao do pas por europeus (FIDA, 2000; MATTEI,
2012). Logo, para discutir a pobreza rural associada dinmica agrria dos territrios
pesquisados
69
, necessrio compreender um pouco a histria do Brasil relacionada s
reas rurais. Em seguida, com intuito de visualizar a privao do acesso terra a partir
das informaes do IBGE de 2006, ser elaborada uma anlise da estrutura agrria dos
territrios pesquisados, tratando este tema enquanto uma proxy de privao. Neste
caso, o baixo acesso terra ser considerado um indicador indireto de pobreza que,
correlacionado aos demais indicadores, poder auxiliar na qualicao do tema. Para
tanto, sero utilizadas tambm as informaes presentes nos estudos de caso, pois
so imprescindveis para a compreenso da estrutura agrria dos territrios pesqui-
sados.
A tabela do Anexo 1, mostra que em quase todos os territrios pesquisados, a
proporo de estabelecimentos agropecurios familiares superior mdia nacional
(84,40%), exceto no caso do territrio Serra Geral (83,78%), que apresenta proporo
prxima da brasileira. Da mesma forma, este o nico territrio que possui, em nme-
ro relativo, mais estabelecimentos no familiares (16,22%) do que o Brasil (15,60%). Em
relao rea ocupada pelos estabelecimentos agropecurios, a agricultura familiar
69 Esta anlise no contempla o Territrio da Cidadania Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, em
funo da sua especicidade de ser formado quase exclusivamente por uma populao indgena. De acordo
com IBGE (2006a) cada aldeia ou terra indgena considerada como um nico estabelecimento agropecurio.
Informaes a respeito desse territrio podem ser vistas em Rosar, Cazella e Zimmermann (2012) e no quinto
captulo do segundo volume desta coletnea.
224
ocupa, em todos os territrios, propores superiores a nacional (24,32%) e a no
familiar, inferiores brasileira (75,68%).
Ao se analisar a dinmica agrria por estrato de rea, a tabela constante no Anexo
2, indica que 47,87% dos estabelecimentos agropecurios do Brasil possuem at 10
ha. Dos territrios analisados, Irec (67,51%) e Serto Ocidental (81,45%) destacam-
se por possuir estabelecimentos acima dessa proporo. J o Territrio Meio Oeste
Contestado (27,80%) e o Territrio Sudeste Paraense (12,40%) esto abaixo da mdia
brasileira. Por sua vez, o Territrio Serra Geral est prximo da mdia do pas.
Seguindo a mesma lgica, observa-se que a proporo de estabelecimentos agro-
pecurios brasileiros que possuem entre 10 ha e 50 ha de 30,55%. Dentre os terri-
trios pesquisados, o Meio Oeste Contestado (59,4%) e o Sudeste Paraense (55,04%)
apresentam essas propores acima da nacional, enquanto que a proporo dos ter-
ritrios Irec (24,78%) e Serto Ocidental (12,93%) est abaixo da mdia do pas. rele-
vante o fato de que em quase todos os territrios, mais de 80% dos estabelecimentos
agropecurios possuem rea com at 50 ha. A exceo ca por conta do Territrio
Sudeste Paraense (67,49%).
Outra consequncia da estrutura agrria brasileira, que iniciou com a coloniza-
o e prevalece at hoje, a quantidade de agricultores desprovidos do ttulo de
propriedade de terra. A tabela existente no Anexo 3, indica que 15,17% dos agricul-
tores brasileiros so arrendatrios, parceiros ou ocupantes
70
. Embora todos os territ-
rios pesquisados apresentassem porcentagem inferior nacional, relevante o fato
dos territrios Irec, Serra Geral e Serto Ocidental possurem mais de 10% dos seus
estabelecimentos agropecurios sendo geridos por agricultores no proprietrios. A
anlise dos dados comprova a concentrao de terras por parte de poucos agriculto-
res no familiares, que contrasta com um elevado nmero de estabelecimentos agro-
pecurios com menos de 50 ha e com signicativa quantidade de estabelecimentos
geridos por agricultores noproprietrios. Sabe-se que os agricultores que no pos-
suem ttulo de propriedade de terras tm maiores diculdades para acessar algumas
polticas pblicas, a exemplo das polticas de crdito agrcola e de habitao rural.
Dos territrios pesquisados, dois se localizam na regio Nordeste do Brasil, Irec
e Serto Ocidental. O Territrio Serra Geral, localizado no Norte de Minas Gerais (MG)
que pertence regio Sudeste do Brasil, possui muitas caractersticas que se asseme-
lham regio Nordeste. Por conseguinte, desde 1965 aquela regio foi inserida na
rea de atuao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) por
70 Os produtores sem rea no foram considerados nesta anlise, pois de acordo com o IBGE (2006), so
produtores que obtiveram produo vegetal ou animal, porm, no tinham rea especca para a sua produo
na data da pesquisa.
225
ser considerada como integrante do Polgono das Secas (BARBOSA; ZIMMERMANN;
TECCHIO, 2012). Atualmente, em alguns locais do Nordeste brasileiro, a produo de
fruticultura, cana-de-acar e soja esto voltadas para a exportao e concentram
terras (MATTEI, 2012). Geralmente, as terras irrigadas so de propriedade de grandes
latifundirios ou de empresas.
A histria de ocupao colonial do Norte de Minas Gerais e do territrio Serra Geral
est associada constituio das grandes fazendas criadoras de gado. Logo, a estrutu-
ra agrria do territrio tem como caracterstica, desde o perodo colonial, a ocupao
das terras por pastagens e, consequentemente, o desenvolvimento da bovinocultu-
ra. Atualmente, encontram-se presente duas dinmicas de produo agrcola: i) agri-
cultura familiar, que se consorcia com a criao de gado e de pequenos animais; ii)
lavoura irrigada, destinada produo de frutas, cana-de-acar e gros. Os grandes
proprietrios de terras e empresas so detentores da maior parte das terras irrigadas
(BARBOSA; ZIMMERMANN; TECCHIO, 2012). A exemplo de outros territrios, o Serra
Geral possui signicativo nmero de estabelecimentos agropecurios com at 50 ha
pertencentes aos agricultores familiares, que contrasta com a minoria de agricultores
no familiares, os quais detm maior quantidades das terras. Neste territrio, mais
de 10% dos estabelecimentos agropecurios so gerenciados por agricultores no
proprietrios.
A estrutura agrria do territrio Irec, para Lasa e Delgado (2012), foi determina-
da pelo processo de ocupao das terras, baseado na grilagem, despejos violentos e
aquisies fraudulentas. A agricultura foi desenvolvida at o incio dos anos de 1950
em pequenas reas, onde prevalecia a diversidade dos sistemas produtivos e as for-
mas tradicionais de produo e relaes de trabalho familiares e comunitrias. A partir
dessa dcada, o Estado, por meio das polticas pblicas de modernizao da agro-
pecuria, destinou polticas de incentivo produo para grandes proprietrios de
terras. Ou seja, essas polticas continuaram fortalecendo agricultores detentores de
grandes quantidades de terras. Recentemente, a partir da dcada de 1990, para ten-
tar resolver os problemas causados pelas macropolticas econmicas e pelas fortes
estiagens, iniciou o incentivo do cultivo de hortalias irrigadas com guas do Rio So
Francisco.
Como observamos no Anexo 1, o territrio Irec possui mais de 13% de seus es-
tabelecimentos agropecurios sendo geridos por agricultores no proprietrios. De
acordo com Lasa e Delgado (2012), recentemente a estrutura agrria desse Territrio
est sendo modicada por intermdio da desapropriao e/ou de aquisio de ter-
ras pelo INCRA, e pelos programas Cdula da Terra e Programa Nacional de Crdito
Fundirio (PNCF). Entretanto, os processos de regularizao fundiria so decitrios.
226
Grandes empresas e latifundirios continuam se apropriando de terras devolutas
71
do
Estado, que por sua vez facilita a sua regularizao. Esses so os principais motivos que
dicultam o acesso terra neste territrio.
O Territrio Serto Ocidental era povoado por indgenas e, aos poucos, suas ter-
ras foram sendo tomadas por vaqueiros e missionrios que iam para aquela regio
em busca de terras frteis. A vocao da regio para a criao de gado foi um dos
motivos da invaso holandesa, que teve seu auge entre 1635 e 1645. Essas formas
de ocupao, aliadas concesso de terras pelo Governo Federal por meio das Ses-
marias constituram um regime de concentrao das terras naquele territrio (MDA,
2006). A partir de meados da dcada de 1970, o Governo Estadual de Sergipe im-
plementou alguns planos, entre eles, o POLONORDESTE e o Projeto Nordeste, que
contempla o Programa de Apoio ao Pequeno Produtor (PAPP), que contriburam
para a atual estrutura fundiria da regio (menos concentrada) onde o territrio
est inserido.
A partir de 1960 a regio Sudeste do Par, contexto onde est inserido o territrio
Sudeste Paraense, foi transformada em fronteira agrcola. Durante muito tempo, as
polticas pblicas do governo incentivaram grandes empresas interessadas em pro-
jetos de explorao agropecuria a se instalarem naquela regio. Logo, os pequenos
empreendimentos agrcolas ou industriais caram invisveis aos olhos do governo.
Como consequncia, houve estmulo da especulao fundiria, aumentando a con-
centrao de terras, criao de focos de conitos e transferncia de reas (aos novos
empreendedores) j ocupadas por posseiros. A transferncia de terras para o domnio
do grande capital contou com apoio de mecanismos legais e ilegais (ASSIS; LEITE;
GRISA, 2012). Essas informaes corroboram com os dados do Anexo 2, em que o
Territrio Sudeste Paraense possui uma elevada concentrao de estabelecimentos
agropecurios com mais de 500 ha, ou seja, 3,57%, enquanto a proporo nacional
de 1,95%.
O povoamento do Oeste de Santa Catarina, regio onde encontra-se o territrio
Meio Oeste Contestado, tem como caracterstica a luta pela terra que se iniciou na
segunda metade do sculo XIX. A histria do povoamento daquela regio pode ser
visualizada em trs fases de ocupao, cada qual com protagonistas de povos tnicos
distintos (POLI, 2006). A primeira delas se refere ocupao originalmente feita por n-
dios, pois at meados do sculo XIX, com exceo de algumas excurses exploratrias
portuguesas, a regio era povoada de forma predominante por ndios da etnia Kain-
gang. A segunda fase corresponde ocupao cabocla, que se intensicou no nal
71 Terras devolutas so aquelas que no possuam registros e nem produziam riquezas (GOULART, 2009).
227
do sculo XIX. A terceira, com incio nas primeiras dcadas do sculo XX, caracteriza-
se pela colonizao por descendentes de imigrantes europeus vindos principalmente
das chamadas colnias velhas
72
do Rio Grande do Sul .
Um aspecto que chama ateno o fato dessa microrregio apresentar um eleva-
do dinamismo socioeconmico decorrente da existncia de agroindstrias com atu-
ao em mercados regional, nacional e externo. Mesmo assim, muitas famlias rurais,
ao longo da histria, no se integraram nas principais cadeias produtivas agropecu-
rias (TECCHIO, 2012). Segundo a mesma autora, a existncia de signicativos bolses
de pobreza para as condies socioeconmicas do Territrio Meio Oeste Contestado
pode ser explicada pelo processo de ocupao da regio Oeste de Santa Catarina, em
que os indgenas e os caboclos sofreram rupturas nos seus modos de vida tradicional
e no conseguiram se inserir nas cadeias produtivas. Mattei (2012) associa a maior ex-
presso do fenmeno da pobreza rural na regio Sul do Brasil, com a predominncia
de latifndios. Nesse sentido, o Territrio Meio Oeste Contestado possui signicativa
proporo de agricultores familiares (85%), entretanto so os agricultores no familia-
res que concentram a maior proporo de terras, ou seja, 62,50% da rea total.
Essas informaes evidenciam a privao ao acesso terra por parte de um gran-
de nmero de famlias de agricultores em todos os territrios pesquisados, sendo que
essa privao se d por no serem proprietrios ou no possurem quantidade su-
ciente de terra. Como a terra um dos principais meios de produo, bem provvel
que essas famlias vivam em condies de pobreza ou com diculdades de assegurar
sua reproduo social.
O acesso aos servios de infraestrutura bsica nos territrios
Na perspectiva de caracterizao da pobreza enquanto privao ser analisada
neste item a situao do acesso infraestrutura bsica dos territrios pesquisados.
Para tanto, destacam-se as condies dos domiclios quanto ao acesso gua, ener-
gia eltrica, ao esgoto sanitrio, coleta de lixo e situao habitacional.
A Tabela 3 mostra a evoluo do acesso a diversos servios ao longo da primeira
dcada do sculo XXI. Inicialmente, observa-se um fato comum em todos os territ-
rios estudados: houve uma ampliao do acesso a esses servios em todas as localida-
des, embora alguns quesitos ainda apresentem indicadores preocupantes.
O acesso energia eltrica merece destaque, uma vez que no ano de 2010, com
exceo do Territrio Indgena, os demais apresentaram taxa de acesso a este bem
72 So chamadas de colnias velhas as primeiras regies habitadas por imigrantes europeus no Rio Grande
do Sul.
228
entre 95% e 99%, o que pode ser considerado um percentual bastante elevado e
dentro dos padres internacionais. Chama ateno a grande expanso do acesso
energia eltrica que ocorreu no Territrio Sudeste Paraense, onde mais de 95% dos
domiclios passaram a contar com energia.
Mas essa realidade muito distinta quando se analisa o quesito acesso rede de
abastecimento de gua, uma vez que alm de percentuais bem menores, ocorrem
disparidades entre os territrios estudados. Assim, destaca-se o ndice elevado de
acesso nos territrios de Irec e Serra Geral, regies que fazem parte do polgono da
seca. Em sentido oposto, chama ateno o baixo acesso no Territrio Sudeste Paraen-
se, uma vez que menos de 50% dos domiclios dos municpios que o integram tinham
acesso rede de abastecimento de gua.
Tabela 3 - Domiclios particulares permanentes por acesso
a servios pblicos em 2000 e 2010
Territrio
Domiclios
particulares
permanentes com
energia eltrica
Domiclios particulares
permanentes com
acesso rede de
abastecimento de gua
Domiclios
particulares
permanentes
com acesso rede
de esgotamento
sanitrio
Domiclios
particulares
permanentes com
acesso coleta
de lixo
UF 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010
Irec/BA 84,5 96,9 73,6 85,8 9,0 12,6 43,4 68,6
Meio Oeste Contestado/SC 95,8 99,4 67,6 70,7 52,3 58,5 70,2 82,7
Serra Geral/MG 89,3 97,9 72,9 81,0 5,5 12,7 45,8 61,3
Serto Ocidental/SE 89,4 98,8 60,5 75,1 30,0 38,4 59,1 76,6
Sudeste Paraense/PA 75,9 95,2 31,6 44,7 24,8 28,8 42,8 71,9
Rap. S. do Sol e S. Marcos/RR 44,8 60,4 47,8 58,1 23,2 17,7 25,9 33,1
Fonte: IBGE, 2000; 2010.
A coleta de lixo outro indicador que evolui, embora ainda existam casos, como se
verica nos territrios de Irec e Serra Geral, em que esse indicador se situava abaixo de
70% no ano de 2010. Destaca-se a grande expanso do acesso a esse servio no terri-
trio Sudeste Paraense, uma vez que quase 72% do total dos domiclios dos municpios
que fazem parte desse espao geogrco apresentavam coleta de lixo no ano de 2010.
O quesito esgoto sanitrio revela a realidade do conjunto do pas, porm, mais en-
faticamente, a situao dramtica das reas de concentrao da pobreza. Com exceo
do territrio Meio Oeste Contestado, onde um pouco mais da metade dos domiclios
possuem acesso rede de esgoto, em todos os demais territrios so precrias as con-
dies de saneamento bsico nessas reas de concentrao da pobreza. Nesse caso,
229
destacam-se os territrios de Irec e Serra Geral, locais em que apenas 12% dos domi-
clios tm acesso rede de esgoto sanitrio. Chama ateno que mesmo nos territrios
onde esse quesito teve uma pequena melhora, a evoluo foi muito limitada, revelando
o grande desao ainda a ser enfrentado pelas polticas pblicas nesta esfera.
Especicamente em relao ao Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Mar-
cos, nota-se que um espao geogrco ainda com baixa incidncia da energia el-
trica, isto porque apenas 60% dos domiclios tm acesso a este servio pblico. J
os acessos rede de abastecimento de gua e coleta de lixo tambm podem ser
considerados limitados, uma vez que menos da metade dos domiclios acessam tais
servios. Por m, e de maneira semelhante aos demais territrios estudados, o acesso
rede de esgoto sanitrio continua bastante precrio, sequer atingindo 18% dos do-
miclios do territrio.
Ainda no que tange a questo do acesso habitao, a Tabela 4 apresenta uma
projeo da demanda e do dcit habitacional no ano de 2010 para cada territrio,
tendo em vista a indisponibilidade de informaes ociais atualizadas sobre a situ-
ao habitacional corrente do pas e, em particular, dos casos estudados. Exceto no
territrio Meio Oeste Contestado e no Territrio Indgena, o dcit habitacional bas-
tante expressivo em todos os demais territrios estudados. Isso signica que o acesso
habitao adequada ainda um desao para importantes parcelas pobres das po-
pulaes que vivem nestes espaos geogrcos.
No quesito dcit habitacional, verica-se que este mais expressivo nos terri-
trios de Irec e Serra Geral, sendo que ali se localizam tambm as maiores porcen-
tagens de habitaes inadequadas. Apenas o territrio Meio Oeste Contestado apre-
sentou uma situao relativamente confortvel, uma vez que o dcit pequeno e a
grande maioria das habitaes existentes foi considerada adequada.
Tabela 4 - Projeo da demanda de habitaes dos domiclios para o ano de 2010,
por dfcit e condio das moradias
Nome Territrio
Projeo da
Demanda
DEFICIT % INADEQ % ADEQ %
Irec/BA 120.917 36.765 30,40 70.910 58,64 13.242 10,95
Meio Oeste Contestado/SC 87.871 8.821 10,04 27.739 31,57 51.311 58,39
Serra Geral/MG 94.814 35.586 37,53 52.256 55,11 6.971 7,35
Serto Ocidental/SE 130.941 24.372 18,61 49.085 37,49 57.485 43,90
Sudeste Paraense/PA 195.929 36.624 18,69 76.418 39,00 82.887 42,30
Rap. S. do Sol e S. Marcos/RR 5.331 1.012 18,99 3.023 56,70 1.296 24,31
Fonte: Adaptado de Oliveira et al., 2009.
230
Indicadores socioeconmicos relevantes dos territrios pesquisados
Este item procura ampliar a discusso sobre a pobreza nos territrios pesquisados
a partir da anlise de alguns indicadores socioeconmicos para alm da questo es-
pecca da renda per capita. Ressalta-se que essas informaes revelam caractersticas
importantes que podem estar atuando direta ou indiretamente sobre a condio de
pobreza de parcelas da populao que vive nestes locais.
Do ponto de vista da ocupao, a Tabela 5 apresenta a dinmica do trabalho nos
territrios segundo as diferentes categorias de trabalhadores. Agregadamente, os
empregados so a grande maioria em todos os territrios estudados, sendo que a
participao percentual dessa categoria ocupacional aumentou em todos os locais
durante a primeira dcada do sculo XXI. Chama ateno o caso dos territrios Meio
Oeste Contestado e Sudeste Paraense, onde mais de 60% da fora de trabalho repre-
sentada pela categoria ocupacional dos empregados.
Mas se esse um aspecto relevante da dinmica do trabalho em cada um desses
espaos geogrcos, a condio das relaes de trabalho no segue a lgica atual do
pas, uma vez que a proporo dos trabalhadores dessa categoria ocupacional (em-
pregados) com carteira de trabalho assinada extremamente baixa, exceo apenas
para o territrio Meio Oeste Contestado, onde mais de 75% dos empregados pos-
suem carteira de trabalho. Isso pode estar indicando que o ndice de informalidade
que normalmente leva s condies precrias de trabalho e de rendimentos seja
elevado. Obviamente que algum poderia armar que este comportamento estaria
sendo inuenciado pela participao do setor agropecurio, onde as atividades em
sua grande maioria so exercidas informalmente. Mas se isso fosse totalmente verda-
deiro, os trabalhadores por conta prpria deveriam ter maior participao, o que no
foi o caso encontrado em nenhum dos territrios pesquisados.
231
Tabela 5 - Populao em idade ativa ocupada nos territrios,
segundo a categoria do trabalhador no trabalho principal em 2000 e 2010
Territrio Ano
Empregados
Conta
prpria
Empre-
gadores
No
remun.
Produo
para o
prprio
consumo
Total

Empregados
% com
carteira
sobre
empreg.
% Milit. e
func. Pbl.
Estatutrios
sobre empreg.
% outros
sem
carteira
sobre
empreg.
Irec/BA
2000 48,1 19,0 10,7 70,3 31,8 1,5 10,0 8,6
2010 56,0 21,9 6,7 71,4 28,3 0,9 3,8 11,1
Meio Oeste
Contesta-
do/SC
2000 58,5 63,9 6,7 29,4 24,0 3,5 9,3 4,7
2010 66,0 75,4 5,7 18,9 24,7 3,0 2,3 3,9
Serra Geral/
MG
2000 60,0 26,4 12,6 61,0 26,0 1,3 7,4 5,2
2010 65,1 34,7 11,0 54,2 20,0 1,2 2,6 11,2
Serto
Ocidental/
SE
2000 47,6 28,4 7,8 63,8 34,5 1,4 8,9 7,6
2010 54,9 37,0 6,7 56,3 31,5 1,2 2,4 9,9
Sudeste
Paraense/
PA
2000 56,7 24,7 15,5 59,8 28,3 2,7 6,4 5,8
2010 65,3 47,9 11,0 41,2 24,2 1,1 2,3 7,0
Terra Ind.
Rap. S. do
Sol e S.
Marcos/RR
2000 40,5 19,5 24,4 56,1 17,1 1,4 12,1 28,9
2010 40,1 25,8 22,0 52,3 12,3 0,4 5,5 41,7
Fonte: IBGE, 2000; 2010.
Outro aspecto que chama ateno a expressiva participao dos trabalhadores
na produo para prprio consumo (autoconsumo) dentre as diversas categorias nos
territrios de Irec, Serra Geral e Territrio Indgena. Nota-se que quando a pobreza
discutida apenas a partir da renda monetria, este um aspecto decisivo, pois quase
sempre no contabilizado. Da a razo de as reas rurais que tm a predominncia
da produo de subsistncia bsica apresentarem elevadas propores de pobres.
A Tabela 6 apresenta a distribuio das pessoas ocupadas em cada territrio por
classe de rendimentos nominal mensal ao longo da primeira dcada do sculo XXI.
Observa-se que em trs territrios (Irec, Serra Geral e Serto Ocidental) quase 50%
da populao ocupada encontrava-se com rendimento mensal de no mximo um
salrio mnimo no ano de 2010. Alm disso, mais 30% da populao em idade ativa
foi includa na situao sem rendimento. Quando somadas, essas duas classes de
232
rendimento revelam que mais de 80% da populao ocupada desses trs territrios
no apresenta um rendimento mensal superior a um salrio mnimo, o que sem d-
vida um indicador forte das difceis condies socioeconmicas enfrentadas pelos
habitantes dessas localidades.
Tabela 6 - Populao em idade ativa ocupada por classes
de rendimento nominal mensal em 2000 e 2010
Territrio at 1 sm mais de 1 a 2 sm
mais de
2 a 3 sm
mais de
3 a 10 sm
mais de 10 sm Sem rend.
UF 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010 2000 2010
Irec/BA 30,9 49,5 10,3 10,1 2,7 1,9 3,7 2,1 0,7 0,4 51,7 36,0
Meio Oeste
Contestado/SC
18,8 24,0 16,4 27,8 8,5 9,8 14,1 11,5 4,0 1,8 38,2 25,1
Serra Geral/MG 31,2 47,3 10,9 12,1 3,2 2,5 4,5 2,8 0,9 0,4 49,2 34,9
Serto
Ocidental/SE
34,4 49,7 12,7 11,9 3,3 2,6 4,2 3,0 0,7 0,4 44,6 32,3
Sudeste
Paraense/PA
19,9 30,4 13,1 15,5 4,6 5,2 7,8 6,4 2,0 1,0 52,6 41,5
Terra Ind. Rap.
S. do Sol e S.
Marcos/RR
12,1 24,2 7,7 9,0 2,9 3,1 6,7 3,6 1,2 0,6 69,4 59,5
Fonte: IBGE, 2000; 2010.
Quanto ao Territrio Indgena, verica-se que a grande maioria da populao
em idade ativa est classicada na classe sem rendimentos. Somando-se a esta,
aquela parcela que tem renda de at um salrio mnimo, chega-se situao em
que mais de 85% dessa populao indgena tambm vive em precrias condies
monetrias. Todavia, a diferena cultural faz com que estes povos indgenas enca-
rem a situao de pobreza de forma totalmente distinta, conforme discutimos na
seo anterior.
A Tabela 7 apresenta o percentual de analfabetismo das pessoas de 10 anos ou
mais de idade em cada territrio estudado. Inicialmente verica-se que apenas o ter-
ritrio Meio Oeste Contestado apresenta percentuais de analfabetismo compatveis
com a mdia nacional. Nos demais casos, pode-se considerar que os percentuais ain-
da so bastante elevados, chamando ateno o territrio Serto Ocidental (SE), onde
mais de 24% da populao em idade ativa permanece como sendo analfabeta.
233
Tabela 7 - Percentual das pessoas de 10 anos ou mais em
idade ativa alfabetizadas em 2000 e 2010
Territrio
Pessoas de 10 anos ou
mais de idade
Pessoas de 10 anos ou mais de
idade, alfabetizadas
% das pessoas de 10 anos ou
mais de idade alfabetizadas
UF 2000 2010 2000 2010 2000 2010
Irec/BA 296.582 330.441 231.273 271.301 77,98 82,10
Meio Oeste Contestado/SC 204.830 233.571 188.612 219.512 92,08 93,98
Serra Geral/MG 214.588 239.408 165.170 195.209 76,97 81,54
Serto Ocidental/SE 320.349 380.467 223.877 288.299 69,89 75,78
Sudeste Paraense/PA 340.850 501.064 272.986 436.397 80,09 87,09
Rap. S. do Sol e S. Marcos/RR 12.380 18.697 9.918 16.109 80,11 86,16
Fonte: IBGE, 2000; 2010.
Atualmente existe uma vasta bibliograa que mostra a relevncia da educao
para as pessoas que vivem em condies de riscos ascenderem a um novo patamar
social. Neste sentido, entendemos que a privao do acesso educao de qualidade
um dos fatores centrais que no somente impede as pessoas de ascenderem social-
mente, mas que tambm as mantm sobrevivendo em condies sociais precrias e
de miserabilidade.
O comportamento desses indicadores aliados a outras informaes de reas cor-
relatas conduz a uma situao de pobreza que pode ser mensurada pelo IDH, o qual
congrega indicadores em trs reas: educao, sade, emprego e renda (conforme
o sexto captulo desse volume). Diante da inexistncia do IDH-PNUD atualizado para
o ano de 2010, optamos pelo uso do ndice Firjan de Desenvolvimento Municipal
(IFDM)
73
para ano de 2009. Esse ndice permite identicar o estgio de desenvolvi-
mento de cada municpio que compe o territrio e, de posse de sua metodologia,
foi possvel calcular o prprio IFDM do territrio.
O IFDM Emprego e Renda calculado a partir dos dados sobre mercado de tra-
balho formal, considerando: a gerao de emprego formal; o estoque de emprego
formal; e salrios mdios do emprego formal. J o IFDM Educao obtido a partir
da interao das seguintes variveis: taxa de matrcula na educao infantil; taxa de
abandono; taxa de distoro idade-srie; percentual de docentes com ensino supe-
rior; mdia de horas/aula dirias e; resultado do ndice de Desenvolvimento da Educa-
o Bsica (IDEB). Por m, o IFDM Sade obtido pelas variveis: nmero de consultas
pr-natal; bitos por causas mal denidas e bitos infantis por causas evitveis.
73 Metodologicamente, o IFDM estabelece um parmetro de desenvolvimento entre 0 e 1, sendo que
quanto mais o ndice se aproximar de 1, maior ser o nvel de desenvolvimento do territrio. Os municpios so
classicados em quatro distintos estgios de desenvolvimento: no estgio baixo o IFDM ca entre 0 e 0,4; no
estgio regular o ndice ca entre 0,4 e 0,6; no moderado o IDFM ca entre 0,6 e 0,8; e no estgio alto o ndice
tem que se situar acima de 0,8.
234
Tabela 8 - IFDM nas UF correspondentes a cada territrio, mediana do territrio,
maiores e menores ndices observados dentro dos territrios em 2000 e 2009
Territrio IFDM da UF Mediana territrio Mximo territrio Mnimo territrio
UF 2000 2009 2000 2009 2000 2009 2000 2009
Irec/BA 0,5063 0,6535 0,4407 0,5216 0,5177 0,6313 0,3492 0,4429
Meio Oeste
Contestado/SC
0,6383 0,7953 0,5876 0,6905 0,6727 0,7720 0,3439 0,5936
Serra Geral/MG 0,6319 0,7928 0,4206 0,6152 0,5015 0,6744 0,2951 0,5207
Serto
Ocidental/SE
0,5302 0,6709 0,4120 0,6150 0,5218 0,6916 0,3439 0,5648
Sudeste
Paraense/PA
0,5051 0,5966 0,4068 0,4971 0,5345 0,7586 0,3393 0,4330
Terra Ind. Rap. S.
do Sol e S
. Marcos/RR
0,5509 0,6538 0,5262 0,4144 0,5272 0,4835 0,2901 0,3753
Fonte: FIRJAN, 2000 e 2009.
Uma diferena importante entre o IFDM e o IDH diz respeito ao componente da
renda utilizada para a composio do ndice. Enquanto que para o primeiro ndice a
fonte das informaes de emprego e renda restrita ao mercado formal de trabalho,
o IDH usa como medida de renda o poder de compra da populao. Isso pode ter
efeitos em muitos dos municpios que compem os territrios estudados, uma vez
que a renda no provm necessariamente do trabalho formal, especialmente nos ca-
sos em que as atividades econmicas so mais focadas nas atividades agropecurias.
A Tabela 8 apresenta as informaes para cada territrio cotejado com o respecti-
vo ndice da Unidade da Federao (UF) correspondente. Alm disso, apresentada a
mediana do territrio (nmero que representa o valor central para os municpios que
compem cada territrio), o maior ndice observado entre os municpios que com-
pem o territrio e o menor ndice. Registra-se que todas essas medidas so apresen-
tadas para os anos de 2000 e 2009.
No caso do territrio Irec pode-se observar que a mediana nos dois anos infe-
rior ao observado para o estado. Dentro deste territrio, o valor mximo observado
para o ano de 2000 foi de 0,5177, enquanto o menor valor foi de 0,3492. No primeiro
ano da dcada chama ateno o fato de que o valor mximo do ndice do territrio foi
superior ao IFDM do estado da Bahia, porm esta situao acabou no se repetindo
no ano de 2009, quando se observou que nenhum dos municpios que compem
235
o territrio de Irec teve ndice superior ao observado para o conjunto do estado.
Tomando a mediana do territrio e seguindo a metodologia denida pela FIRJAN,
pode-se classicar o territrio como sendo de desenvolvimento regular.
O Territrio Meio Oeste Contestado apresentou a melhor mediana no ano de 2009
em relao aos demais territrios, porm cando abaixo do resultado agregado do es-
tado, sendo que at mesmo o valor mximo do territrio no ultrapassa o ndice esta-
dual. Comportamento muito semelhante observa-se tambm no territrio Serra Geral
(MG), cujo valor mximo tambm no ultrapassa o ndice estadual. Pela metodologia
esses dois territrios seriam classicados como de desenvolvimento moderado.
J o territrio Sudeste Paraense apresentou um valor mediano inferior ao ndice
estadual, porm com um valor mximo bem superior ao estado e um valor mnimo
muito inferior, o que indica a existncia de graves problemas no interior desse prprio
territrio. Com isso, esse territrio torna-se um local de desenvolvimento regular.
Finalmente, no territrio Terra Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos nota-se
que todos os valores (mximo, mediano e mnimo) caram abaixo do ndice estadual,
indicando a existncia de bolses de pobreza que conguram um ndice de desen-
volvimento regular, muito embora a interpretao indgena sobre o problema bem
distinta, conforme mencionamos em seo anterior.
De um modo geral, pode-se armar que IFDM um indicador importante do
comportamento de variveis sociais que revelam a real condio de vida da popu-
lao dessas localidades, destacando-se o fato de que os valores mnimos do ndice
caram muito aqum dos ndices das respectivas unidades da federao. Com isso,
possvel dizer que essas reas geogrcas apresentam um padro apenas regular de
desenvolvimento.
Consideraes fnais
Com base nas informaes analisadas nas sees anteriores possvel fazer algu-
mas consideraes sobre a situao atual e as tendncias da pobreza nos territrios
pesquisados, registrando-se que na perspectiva analtica adotada no possvel apre-
sentar nmeros precisos do fenmeno.
Ao longo do texto procuramos mostrar diferentes dimenses do problema da
pobreza, para alm da renda per capita familiar. No caso especco da renda, duas
caractersticas comuns ao restante do pas tambm se sobressaem nos territrios es-
tudados: por um lado, o nvel de concentrao elevado e, por outro, a renda familiar
se situa em um patamar extremamente baixo em quase todos os territrios.
236
Todavia, entendemos que a compreenso do fenmeno precisa ir alm desse in-
dicador, procurando buscar explicaes estruturais para sua existncia e reproduo.
Por isso, destacamos que o processo histrico de ocupao e formao desses terri-
trios continua marcando a situao atual de pobreza, uma vez que parte importante
dos elementos estruturais continua presente.
Tendo como balizador a questo da privao enquanto estrutura explicativa do
fenmeno, ressalta-se que as diculdades de acesso aos bens naturais, especialmente
da terra e da gua, so determinantes na conformao do estado de pobreza das
populaes que habitam esses espaos geogrcos, especialmente daqueles locali-
zados na grande regio do semirido do pas.
Paralelamente a isso, a privao do acesso a outros meios de produo, bem como
s polticas pblicas, tm contribudo de maneira decisiva para a expanso da pobre-
za. Como os territrios pesquisados possuem uma dinmica produtiva muito atrelada
s atividades agropecurias, importante registrar que o prprio modelo produtivo
monocultor imps uma segmentao e excluso social.
Esse fato, aliado falta de infraestrutura adequada (estradas, habitao, energia
etc.), potencializou o processo de xodo rural, mesmo que o movimento migratrio
seja um pouco diferente em cada rea pesquisada. Todavia sua resultante pratica-
mente idntica, ou seja, a formao de bolses de misria e pobreza nas prprias
cidades-polo dos territrios. Estas cidades se urbanizam rapidamente, porm sem as
condies de infraestrutura bsica, especialmente nas reas de habitao e sanea-
mento.
Nesse processo, novamente o tema da privao reaparece como central. Por um
lado, o acesso aos servios pblicos por parte das populaes em estado de pobreza,
especialmente nas reas de sade e educao, cada vez mais complexo. Por outro
lado, mesmo que algumas polticas sociais atinjam esse segmento da populao em
risco como o caso das transferncias de renda no se vislumbram grandes pers-
pectivas para essa parte da populao historicamente excluda sair da condio em
que se encontra.
Assim, por mais que tenham sido observados avanos e melhorias em alguns in-
dicadores neste primeiro decnio do sculo XXI, ainda h um longo caminho a ser
percorrido para a superao da pobreza no Brasil e, em particular, nos territrios es-
tudados. Esse o grande desao das polticas pblicas de desenvolvimento, as quais
precisam combinar fortemente aes pontuais com medidas estratgicas que ve-
nham a remover todos os obstculos histrico-estruturais que continuam retroali-
mentando a gerao do fenmeno da pobreza.
237
Anexos
Anexo 1 - Estabelecimentos, rea e percentuais
de agricultura familiar e no familiar em 2006
Territrios
Estabelecimentos rea
Total
Agricultura
Familiar
Agricultura No
Familiar
Agricultura
Familiar
Agricultura No
Familiar
Qtd % Qtd % rea % rea % Qtd rea
Irec/BA 41.011 91,51 3 804 8,49 550 552 45,58 657 266 54,42 44.815 1.207.817
Meio Oeste
Contestado/
SC
13.155 85,00 2.318 15,00 234.284 37,50 390.007 62,50 15.473 624.292
Serra
Geral /MG
19.357 83,78 3.748 16,22 401.304 33,67 790.559 66,33 23.105 1.191.863
Serto
Ocidental/SE
38.698 91,37 3.656 8,63 248.940 50,56 243.442 49,44 42.354 492.382
Sudeste
Paraense/PA
14.647 85,41 2 503 14,59 657 641 29,24 1 591 750 70,76 17.150 2.249.390
Brasil 4. 367 902 84,40 807.587 15,60 80. 250 453 24,32 249. 690. 940 75,68 5.175.489 329.941.393
Fonte: IBGE, 2006b.
Anexo 2 - Estabelecimentos agropecurios e grupos de rea total em 2006
Territrios Total
Produtor
sem rea
At 10 ha De 10 a 50 ha De 50 a 100 ha De 100 a 500 ha Mais de 500 ha
Qtd % Qtd % Qtd % Qtd % Qtd % Qtd %
Irec/ BA 44.815 124 0,28 30.254 67,51 11.106 24,78 1832 4,09 1.265 2,82 234

0,52
Meio Oeste
Contestado/
SC
15.473 181 1,20 4.300 27,8 9.184 59,4 986 6,4 683 4,40 139 0,9
Serra
Geral/MG
23.105 542 2,35 10.986 47,55 8.166 35,34 1.779 7,70 1.275 5,52 357 1,55
Serto
Ocidental/
SE
42.354 655 1,55 34.499 81,45 5.478

12,93
863 2,04 767 1,81 92

0,22
Sudeste
Paraense/
PA
17.150 38 0,22 2.136 12,45 9439 55,04 2.652 15,46 2.273 13,25 612 3,57
Brasil 5.175.489 255.024 4,93 2.477.071 47,87 1.580.703 30,55 390.874 7,55 371.114 7,17 100.703 1,95
Fonte: IBGE, 2006b.
238
Anexo 3 - Estabelecimentos Agropecurios por Condio do Produtor em 2006
Territrios Total geral
Proprietrios
Assentado sem
titulao
defnitiva
No proprietrio
Total % Total %
Arrendatrio Parceiro Ocupante
Produtor sem
rea
Total % Total % Total % Total %
Irec/BA 44.815 37.960 84,70 890 1,99 1.133 2,53 909 2,03 3.799 8,48 124 0,28
Meio Oeste
Contestado/
SC
15.473 12.866 83,15 1.232 7,96 280 1,81 114 0,73 800 5,17 181 1,17
Serra
Geral/MG
23.105 19.326 83,64 697 3,02 169 0,73 151 0,65 2.220 9,61 542 2,35
Serto
Ocidental
/SE
42.354 36.751 86,77 367 0,87 785 1,85 243 0,57 3.553 8,39 655 1,55
Sudeste
Paraense/
PA
17.150 14.370 83,79 2.347 13,69 35 0,20 22 0,13 338 1,97 38 0,22
Brasil 5.175.489 3.946.276 76,25 189.191 3,66 230.110 4,45 142.531 2,75 412.357 7,97 255.024 4,93
Fonte: IBGE, 2006b.
239
CAPTULO 8
INSTITUCIONALIDADES,
GOVERNANA E PROJETOS
TERRITORIAIS NA POLTICA DE
DESENVOLVIMENTO RURAL NO
BRASIL
Introduo
Este captulo tem como ponto de partida os estudos de caso apresentados no
Volume 2 desta coletnea. Seu objetivo consiste em discutir as institucionalidades, a
governana e os projetos de desenvolvimento rural presentes nas polticas brasileiras
de desenvolvimento territorial e a relao destes com a superao da pobreza no
meio rural. Esta anlise utiliza o estudo comparativo dos seis territrios da cidadania
pesquisados: Territrio Irec, localizado na Bahia; Territrio Serto Ocidental, situado
em Sergipe; Territrio Serra Geral, em Minas Gerais; Territrio Raposa Serra do Sol e
So Marcos, em Roraima; Territrio Sudeste Paraense, no Par, e Territrio Meio Oeste
Contestado, em Santa Catarina. E considera dois programas territoriais: o Programa
de Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais (PRONAT) (tambm conhecido
como Programa Territrios Rurais de Identidade PTRI), criado em 2003, e o Programa
Territrios da Cidadania (PTC), criado em 2008, pois so as principais polticas pblicas
idealizadas no Brasil a partir do enfoque territorial do desenvolvimento rural.
Da mesma forma que em Delgado e Leite (2011), o termo institucionalidades est
sendo utilizado para designar o conjunto de instituies (regras de funcionamento,
normas existentes explcitas e implcitas e organizaes colegiadas) criadas pelo
Governo Federal e pelos atores locais para conduzir a gesto social, a governana e a
escolha dos projetos estratgicos e das aes pblicas relevantes no mbito da poltica
territorial. Estas institucionalidades, ao mesmo tempo em que orientam e possibilitam
as aes dos atores nos territrios, constrangem e inuenciam a sua atuao futura, em
um processo do tipo dependncia de caminho/trajetria (path dependency) (Mahoney
e Thelen, 2010; Mahoney, 2001). Como indica Flexor (2011, p. 368),
Nelson G. Delgado
Professor do CPDA/OPPA/UFRRJ
Catia Grisa
Professora na UFPel e pesquisadora do
OPPA/CDPA/UFRRJ
240
A existncia de regras e normas proporciona incentivos que orien-
tam ao mesmo tempo os comportamentos dos atores e a dinmi-
ca de suas interaes, inuenciando diretamente seus resultados
ou as polticas pblicas. Assim, as instituies no s estabilizam os
padres de interaes como constituem a possibilidade de ocor-
rncia de ao coletiva e pblica. Elas no determinam apenas as
decises presentes dos atores no jogo poltico como possuem
capacidade de constranger as escolhas futuras, na medida em
que determinam as opes que estaro disponveis para escolha
dos agentes, e, muitas vezes inuenciam a determinao de quais
atores estaro legitimados a participar do jogo poltico.
Nesse sentido, seguindo a proposta analtica sugerida por Bonnal (2012),
pretendemos neste trabalho identicar as instituies construdas pelos atores para
promover o desenvolvimento territorial e a participao social, as instituies que
constrangem ou afetam estes processos, e as instituies que, imbricadas nas polticas
de desenvolvimento territorial, atuam tanto na reproduo e na permanncia, quanto
nas possibilidades de superao da pobreza rural.
O texto pretende examinar, tambm, as caractersticas do processo de governana
territorial existente que se manifesta por meio da articulao de institucionalidades
e polticas pblicas e o modo como contribuem, ou no, para a reduo da pobreza
rural. O conceito de governana concebido de maneira distinta daquele divulgado
pela maioria das agncias multilaterais que o relacionam com a noo de bom
governo, referente autoridade do Estado no gerenciamento dos recursos econmicos
e sociais para o desenvolvimento (Delgado e Leite, 2011; Santos, 1997). Nesta acepo,
a governana ca restrita a questes especcas associadas aos aspectos gerenciais e
administrativos do Estado.
Diversamente, a governana ou a capacidade governativa, segundo Santos (1997),
entendida aqui como referente s articulaes e cooperaes estabelecidas e aos arranjos
institucionais construdos por diferentes atores sociais e polticos para coordenar e regular
suas interaes sociais. Partindo dessa interpretao, o texto pretende lanar luz sobre as
relaes estabelecidas entre os atores governamentais e a sociedade civil na execuo
das polticas territoriais, os conitos, as negociaes e os acordos institudos entre estes
e os resultados destas interaes para o desenvolvimento territorial e, particularmente,
para o enfrentamento da pobreza rural.
Alm das institucionalidades e da governana, o ensaio analisa os projetos
territoriais apoiados pelo PRONAT, particularmente por meio da ao Apoio a
Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais (PROINF), nos territrios
241
investigados. Tentamos evidenciar, a partir das informaes disponveis, o modo
como so selecionados os projetos, os atores sociais que os elaboram e apresentam
no Colegiado, as principais reas temticas em que se enquadram e suas contribuies
para o enfrentamento da pobreza rural.
Visando dar conta destes vrios objetivos, o texto est estruturado em trs sees,
seguidas de consideraes nais. A primeira aborda o processo de construo e
de delimitao dos territrios rurais, as instituies e a governana estabelecidas
para executar o PRONAT. A seo seguinte discute a transio dos Territrios Rurais
de Identidade para os Territrios da Cidadania, as implicaes desta mudana nas
institucionalidades e na governana dos territrios e as suas repercusses sobre
estratgias de superao da pobreza rural. A terceira seo analisa os projetos territoriais
apoiados por meio do PRONAT, evidenciando suas caractersticas e suas contribuies
para modicar as condies de reproduo social da populao mais vulnervel dos
territrios.
1. A construo e a governana dos Territrios Rurais de Identidade
To logo o PRONAT foi lanado no Brasil (2003), o Governo Federal, por meio
da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) vinculada ao Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA), comeou a discutir e a promover a construo e a
delimitao dos territrios rurais em todo o pas. Quatro casos analisados neste estudo
foram includos nesta mobilizao inicial: Territrio Irec, Territrio Serto Ocidental,
Territrio Serra Geral e Territrio Sudeste Paraense. As articulaes e as discusses no
Territrio Meio Oeste Contestado comearam logo em seguida, em 2004, e no Territrio
Raposa Serra do Sol e So Marcos em 2006.
Exceto neste ltimo caso, onde a Federao dos Trabalhadores e Trabalhadoras
Rurais de Roraima (FETAG) foi protagonista na proposio e nas discusses iniciais, nos
demais casos a conformao dos territrios partiu da iniciativa da SDT em promover o
debate e as necessrias articulaes polticas locais, que foram rapidamente apropriados
e conduzidos por movimentos sociais (especialmente os sindicais de trabalhadores
rurais), organizaes no governamentais, associaes e cooperativas existentes nos
territrios, a exemplo do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), da
Federao Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (FETRAF),
da FETAG, do Servio de Assessoria a Organizaes Populares Rurais (SASOP), do Centro
de Assessoria do Assuru (CAA), da Fundao de Desenvolvimento Integrado do So
Francisco (FUNDIFRAN), da Federao das Cooperativas da Agricultura Familiar do
Sudeste do Par (FECAT) e do Centro de Agricultura Alternativa do Norte de Minas
(CAA/NM). Em alguns casos tambm merece destaque a atuao de organizaes
governamentais, como a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco
242
e do Parnaba (CODEVASF), a Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrcola (EBDA),
o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), a Empresa de
Desenvolvimento Agropecurio de Sergipe (EMDAGRO), a Associao dos Municpios
do Meio Oeste Catarinense (AMMOC), a Associao dos Municpios do Alto Irani (AMAI),
a Fundao Nacional do ndio (FUNAI), a Universidade Federal do Par e a Secretaria de
Estado de Agricultura (SAGRI)-Regional Marab. Em outros casos, como no Territrio
Serto Ocidental e no Territrio Irec, as prefeituras municipais tambm tiveram um
papel importante na conformao e na organizao do territrio.
Assim, possvel armar que, de modo geral, a poltica territorial chegou at
os espaos locais por iniciativa da SDT, sendo rapidamente apropriada e conduzida
pelos atores locais. Ainda que as trajetrias de participao e de protagonismo social
sejam muito diversas entre os territrios, devido s caractersticas histricas, polticas,
econmicas, sociais e culturais de cada um
74
, em todos os casos foi possvel observar
certa expectativa e entusiasmo dos atores locais, sobretudo da sociedade civil, com a
construo de polticas descentralizadas, bottom-up e com uma escala de governana
mais ampla do que o municpio. Essas caractersticas ofereciam oportunidades de
construo de polticas mais coladas s necessidades e demandas dos atores locais e em
uma escala mais propcia viabilizao de aes coordenadas entre eles, tendo em vista
a gerao de processos endgenos e sustentveis de desenvolvimento local. Ademais,
a perspectiva territorial criava uma expectativa de que a valorizao de um conjunto
mais amplo e complexo de interaes sociais poderia estimular a construo de uma
governana local mais democrtica e mais apta a minimizar a reproduo do poder
poltico tradicional, ancorado no municpio e baseado em relaes essencialmente
clientelistas.
A delimitao ou o recorte inicial dos territrios procurou, em geral, agregar
municpios com caractersticas socioeconmicas, produtivas, ambientais e culturais
semelhantes, conferindo certa identidade territorial aos atores sociais, ou seja,
permitindo a manifestao dos traos distintos que possibilitam o reconhecimento e
a diferenciao diante de situao concreta num momento especco. (...) a identidade
se manifesta como ao social e coletiva concreta frente a outros. (...) a identidade o
diferencia de outros (Echeverri, 2009a).
Em termos metodolgicos, a SDT partiu dos seguintes critrios para identicar
os territrios rurais: i) conjunto de municpios com at 50 mil habitantes; ii) conjunto
de municpios com densidade populacional menor que 80 habitantes/Km; iii) maior
74 Para mais detalhes, ver os estudos de caso no segundo volume desta coletnea (Lasa e Delgado, 2012;
Lopes, Delgado e Grisa, 2012; Barbosa, Zimmermann e Tecchio, 2012; Rosar, Cazella e Zimmermann, 2012; Assis,
Leite e Grisa, 2012; Tecchio e Cazella, 2012).
243
concentrao do pblico prioritrio do MDA (agricultores familiares, assentados da
reforma agrria, agricultores benecirios do reordenamento agrrio), criando territrios
com maior intensidade de demanda social; iv) reas benecirias com programas de
infraestrutura do MDA e com IDH reduzido, de modo a priorizar os municpios com
menores condies de desenvolvimento (Echeverri, 2009a). Alm destes critrios,
a delimitao territorial considerou, no raramente e no sem conitos, recortes
espaciais pr-estabelecidos por certas organizaes sociais e foi resultado de intensas
negociaes polticas, que corroboraram ou fragilizaram a identidade social territorial
projetada pelos diferentes atores ou pela poltica governamental (ou por ambos).
Nos casos analisados neste trabalho, alm das recomendaes da SDT, a delimitao
dos territrios considerou, por exemplo, o recorte da Associao dos Municpios do
Alto Irani (AMAI) no Territrio Meio Oeste Contestado, cujo limite territorial j constitua
tambm um Consrcio Nacional de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
(CONSAD); a rea de atuao da FECAT no Sudeste Paraense, que conta com sete
cooperativas distribudas entre os municpios que conformaram o respectivo territrio
e que atuam na rea da fruticultura; e a Terra Indgena (TI) Raposa Serra do Sol em
Roraima. A maioria das propostas de delimitao criadas nos territrios analisados
foi institucionalizada, delimitando o espao de governana da poltica territorial, e
permaneceu inalterada at a criao do Programa Territrios da Cidadania, exceo
do Territrio Meio Oeste Contestado onde polticos regionais e organizaes sindicais
pressionaram o governo estadual, que reivindicou junto ao MDA a incluso de alguns
municpios integrantes da AMMOC e da Associao dos Municpios do Noroeste
Catarinense (AMNoroeste) (Tecchio, 2012).
Conforme relatado no Volume 2 desta coletnea, tratava-se, de modo geral, da
constituio de territrios a partir de municpios com certa similaridade e identidade
social, seja no que concerne s condies produtivas e econmicas, seja do ponto de
vista poltico e organizacional das principais entidades sociais presentes. Como ser
discutido na seo seguinte, em alguns casos este recorte territorial foi alterado com
a adeso dos Territrios Rurais ao PTC, exigindo a incluso de novos municpios, que
muitas vezes debilitaram as identidades existentes ou em construo e dicultaram a
gesto e a governana dos territrios.
importante ressaltar que estes recortes territoriais construdos pelo PRONAT e pelo
PTC geralmente tm de conviver com outros recortes administrativos construdos pelos
governos estaduais, impondo novos desaos governana dos mesmos. O Territrio
Meio Oeste Contestado, por exemplo, se sobrepe a trs Secretarias de Estado de
Desenvolvimento Regional (SDR) criadas ainda em 2003, respeitando parcialmente seus
limites geogrcos. Das trs SDRs, apenas uma contemplada integralmente (Tecchio,
2012). Em Sergipe, a partir de 2007, o governo estadual tambm territorializou o
244
planejamento, institucionalizando oito territrios no coincidentes com a territorialidade
do PTC, gerando certa confuso entre os atores locais (Lopes, Delgado e Grisa, 2012).
Nesses casos, trata-se de institucionalidades distintas e sobrepostas que encontram
diculdades de dilogo e de aes conjuntas, ainda que, por vezes, tenham objetivos
similares. Um exemplo de uma maior conuncia de territorialidades o caso da
Bahia, onde o governo estadual adotou, a partir de 2007, os Territrios de Identidade
como unidades de planejamento das polticas pblicas do estado, reconhecendo a
legitimidade poltica e social da diviso territorial proposta por meio do processo de
construo social estimulado pelo Governo Federal desde 2003 (Lasa e Delgado, 2012).
Neste caso, h mais exemplos de retroalimentao entre as escalas administrativas
nacional e estadual.
As institucionalidades criadas durante o PRONAT e presentes atualmente nos seis
territrios analisados so similares, seguindo as orientaes propostas pela SDT (Brasil,
MDA, SDT, 2010a). O Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER), tambm
denominado de assembleia, frum ou conselho em alguns territrios, constitui o
espao superior de discusso e de deliberao nos territrios. Tem por atribuies
a denio, a orientao, a negociao e o acordo entre as partes envolvidas na
implementao das iniciativas e polticas pblicas para o desenvolvimento rural do
territrio. (Brasil, MDA, SDT, 2010a, p. 13). De forma complementar, Leite e Kato (2009)
apontam outras atribuies do CODETER: a) divulgar aes das polticas territoriais; b)
identicar demandas locais para o rgo gestor priorizar o atendimento (de acordo com
critrios, sistemas de gesto pr-estabelecidos, especicidades legais e instncias de
participao existentes); c) promover a interao entre gestores pblicos e conselhos
setoriais; d) contribuir com sugestes para a qualicao e a integrao das aes; e)
sistematizar as contribuies para o Plano Territorial de Aes Integradas; f ) exercer o
controle social das polticas territoriais.
Seguindo as recomendaes da SDT para o PTRI, em todos os territrios analisados
o colegiado foi composto por representantes governamentais e da sociedade civil na
proporo de 1/3 para os primeiros e 2/3 para os ltimos, exceto no Territrio de Irec
onde, desde sua criao, o colegiado foi constitudo de forma paritria
75
. Como indicam
Lopes, Delgado e Grisa (2012), esta composio reetia certa atitude preventiva para
que o colegiado no se tornasse um brao do governo, como ocorreu em algumas
situaes com os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDRs), que
surgiram associados ao PRONAF Infraestrutura e Servios, que antecedeu o PRONAT.
75 Como ser discutido na prxima seo, a paridade entre atores governamentais e da sociedade civil foi
adotada em todos os territrios a partir da insero destes no PTC, exceto no Territrio Meio Oeste Contestado
que manteve a proporcionalidade originria.
245
importante destacar que em alguns territrios, como Serto Ocidental, Serra
Geral e Sudeste Paraense, os representantes dos CMDRs no caso do Territrio Raposa
Serra do Sol e So Marcos os representantes do Conselho Indgena de Roraima (CIR)
e do Conselho do Povo Indgena Ingarik tambm participavam e participam do
CODETER, includos geralmente na quota da sociedade civil, ainda que sejam, mais
propriamente, instituies hbridas compostas por atores da sociedade civil e do Estado
e que, em alguns contextos, possam ser dominados pelos governos municipais, como
j foi mencionado.
Em todos os casos analisados, os relatos sinalizam para uma participao mais
protagonista e assdua dos representantes da sociedade civil vis--vis os atores
governamentais. Em geral, esta diferena de envolvimento deve-se, por um lado, ao
entusiasmo com que os representantes da sociedade civil, em particular dos segmentos
da agricultura familiar, receberam as possibilidades de discusso e de proposio de
polticas pblicas e de projetos de desenvolvimento a partir de suas necessidades e
particularidades e numa escala mais ampla e complexa do que a municipal, e, por
outro, como destacam Delgado e Leite (2011), resistncia e oposio de algumas
prefeituras e Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural poltica territorial,
tendo em vista que estes, em princpio, perderam poder com a extino do PRONAF
Infraestrutura e Servios.
Em nenhum territrio observou-se a participao de representantes da esfera do
mercado no CODETER, ainda que, em alguns deles, empresas privadas e associaes
comerciais e empresariais tenham sido convidadas a participar. Em grande parte, isto se
deve ao fato de que a poltica de desenvolvimento territorial da SDT deu continuidade,
numa escala intermunicipal, ao modelo de interveno do PRONAF Infraestrutura e
Servios e sua viso restrita e isolada de rural, que tendia a excluir a considerao
das interaes rural-urbano e privilegiava nos CMDRs a presena de representantes
governamentais e da agricultura familiar
76
. Ademais, ainda h uma grande diculdade
por parte dos atores governamentais e da sociedade civil em tratar com as questes
relativas ao mercado nos territrios, sua importncia, sua construo e ao seu
controle e regulao quando for o caso.
76 claro que o PRONAF Infraestrutura e Servios no era mais do que um componente ou uma linha de um
programa, o PRONAF voltado basicamente para a agricultura familiar. Ademais, este componente dispunha
de recursos muito limitados cerca de R$ 150 mil por ano, em mdia, durante quatro anos para serem
investidos em municpios considerados dos mais pobres. Nestas condies muito pouco podia ser feito em
termos de mobilizao de um espectro mais amplo de atores municipais (que muitas vezes nem sequer existia
no municpio). Quando, no entanto, o objetivo implementar uma poltica de desenvolvimento territorial, as
exigncias so outras e indispensvel ampliar a concepo de ruralidade e o conjunto de atores contemplados
no modelo da poltica.
246
Essa uma diculdade fundamental, pois, como destaca Oe (2001), a experincia
histrica mostra que qualquer projeto de desenvolvimento, inclusive o territorial, que
queira ser democrtico e sustentvel, tem de tentar articular as trs esferas da sociedade
o Estado, o mercado e a sociedade civil em sua implementao. Isso no trivial,
pois qualquer composio possvel vai depender da poltica e do poder de barganha
dos atores de cada uma dessas esferas em cada territrio concreto, o que signica
que a intensidade dos conitos entre, principalmente os atores da sociedade civil e do
mercado, pode inviabilizar a prpria possibilidade de construo de uma composio
sustentvel. Alm disso, no caso brasileiro, a relativa fragilidade poltica, e inclusive
de recursos da poltica de desenvolvimento territorial, faz com que, na maior parte
dos territrios, os representantes do mercado no tenham interesse em participar
na institucionalidade territorial criada pela SDT (Bonnal, Delgado e Cazella, 2011). Por
exemplo, no caso do Territrio Sudeste Paraense, a importncia da presena de grandes
empresas, como a Companhia Vale do Rio Doce, na determinao do futuro do territrio,
fragiliza consideravelmente a capacidade de interveno da institucionalidade territorial
existente.
Em todos os territrios considerados, observou-se a predominncia no colegiado
de segmentos vinculados ao rural, particularmente ao agrcola, e de atores com
melhor organizao social e com maior poder de barganha. Isso signica que uma
das vantagens anunciadas na literatura sobre desenvolvimento territorial no se
verica: a criao do territrio, por seu vis estritamente rural ou mesmo agrcola, no
viabilizou uma institucionalidade na qual a multidimensionalidade e a intersetorialidade
pudessem constituir-se em componentes importantes para a gesto social (Echeverri,
2009b; Bacelar, 2009).
A criao do Programa Territrios da Cidadania, no qual a intersetorialidade uma
das caractersticas principais, viabilizou algumas tentativas de melhorar esta situao. No
entanto, o fato de que o CODETER inui muito pouco em sua implementao neutralizou os
potenciais efeitos bencos do programa sobre a composio do colegiado neste aspecto.
A inexistncia de intersetorialidade refora a viso restrita de ruralidade predominante nos
colegiados e impede que temas como sade, servios, educao, transporte etc. inuenciem
as aes e projetos de desenvolvimento a propostos. Ademais, a participao mais vigorosa
dos atores sociais mais organizados e mais inuentes no colegiado pode no contribuir
para o enfrentamento da pobreza rural e pode reproduzir as condies de vulnerabilidade
social no territrio, tendo em vista que os projetos e as aes aprovados no contemplam,
de modo geral, os grupos mais vulnerveis e so executados em favor dos grupos sociais
com maior poder de deciso.
Os membros da sociedade civil no CODETER consistem basicamente de
representantes de organizaes sindicais, como a CONTAG e a FETRAF, do MST, ONGs,
247
cooperativas e associaes rurais, em grande parte representativos dos agricultores
familiares. Os assentados da reforma agrria so usualmente representados pelo MST,
embora o tema reforma agrria no tenha, curiosamente, uma importncia especial
nas discusses e nas aes do colegiado. Segmentos especcos da agricultura familiar,
como mulheres e jovens, no tm tambm grande presena no colegiado, embora
tenham adquirido mais visibilidade recentemente. A reduzida presena de populaes
e povos tradicionais, como quilombolas, comunidades negras, indgenas (exceto no
Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos) tambm chama a ateno. Foi relatado
por atores sociais de alguns territrios que, aparentemente, a criao do PTC criou mais
incentivos para a participao e a considerao de mulheres e de jovens agricultores,
alm de ter estimulado as comunidades negras e quilombolas a buscarem maior
visibilidade e participao, mas sem alterar signicativamente sua situao de relativa
marginalidade nos colegiados.
Na esfera governamental, participam geralmente do colegiado os secretrios
de agricultura dos municpios e representantes de rgos de assistncia tcnica e
extenso rural e de outras organizaes/agncias/empresas/bancos pertencentes
escala estadual ou nacional, como, por exemplo, universidades, EMBRAPA, SEBRAE,
INCRA (em geral com pouca presena) e secretarias dos governos estaduais, sendo
que a representao governamental aumentou e diversicou por conta da criao do
PTC. interessante relatar o caso do Territrio Serto Ocidental onde, at a mudana de
Territrio Rural para Territrios da Cidadania, o colegiado era formado basicamente por
organizaes locais, com as agncias estaduais e nacionais podendo estar presentes,
mas sem direito a voz e voto. Esse foi o caso da EMDAGRO, que, no obstante ser
responsvel pelos servios de assistncia tcnica e extenso rural em todo o estado e
no prprio Territrio e ter contribudo para a criao dos Territrios Rurais em Sergipe,
no tinha voz e voto nas reunies.
Cada colegiado tem autonomia para denir a sua composio em termos de
nmero de participantes, organizaes de origem e reas de atuao, respeitada a
proporcionalidade entre sociedade civil e governo recomendada pelo PTRI e PTC.
Assim, por exemplo, o Territrio de Cidadania Irec composto por 88 membros (no
PTRI eram 66), o Territrio Serto Ocidental por 119, Serra Geral 61, Raposa Serra do Sol
e So Marcos 34, Sudeste Paraense 144 e Meio Oeste Contestado 145. Da mesma forma,
cada colegiado constri uma sistemtica de organizao, variando a periodicidade e
o local das reunies.
Em alguns territrios, como Serto Ocidental e Sudeste Paraense, as reunies so
mensais e em outros, como no Territrio Meio Oeste Contestado, realizadas a cada dois/
trs meses, ou duas vezes por ano, como ocorre no Territrio Irec. Nestes ltimos casos,
havendo necessidade, podem ocorrer reunies extraordinrias com maior regularidade.
248
Em alguns territrios as reunies geralmente so realizadas na principal cidade da
delimitao territorial, caso de Marab, no Territrio Sudeste Paraense e Boa Vista, no
Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos; em outros h uma espcie de rodzio entre
os municpios, a exemplo do Territrio Serto Ocidental que adotou esta sistemtica
at que seja concluda a sede no municpio de Simo Dias. As grandes distncias e a
falta de recursos para viabilizar os deslocamentos so elementos que comprometem
a presena de determinados municpios e atores sociais nas reunies, contribuindo
tambm para a reduo do entusiasmo na participao.
De acordo com as Resolues n 48 e n 52 do CONDRAF, o Colegiado Territorial
deve estruturar-se minimamente a partir das seguintes instncias: Plenrio, Ncleo
Dirigente ou Diretivo e Ncleo Tcnico, podendo, para ampliar o processo de ao e
participao, constituir tambm Cmaras Temticas ou Tcnicas, assim como Comits
Setoriais, Temticos ou Tcnicos (Brasil, MDA, SDT, 2010a, p. 17). Instncia mxima do
Colegiado Territorial e abrangendo toda a sua composio, o Plenrio tem o papel
de deliberar e tomar decises estratgicas ligadas ao processo de desenvolvimento
territorial (Brasil, MDA, SDT, 2010a, p. 18). Possui formalmente as seguintes
atribuies: i) decidir sobre a composio do Colegiado Territorial, observando os
princpios de representatividade, pluralidade e diversidade do territrio, bem como
a criao e funcionamento de suas instncias; ii) elaborar o seu PTDRS e aprovar
projetos estratgicos para o processo de desenvolvimento do territrio; iii) discutir
e denir diretrizes e estratgias de articulao e negociao de polticas pblicas,
implementao de programas diversos de interesse do territrio; iv) apreciar e aprovar
relatrios de acompanhamento e avaliao, assim como outros documentos de
interesse do processo de desenvolvimento; v) monitorar projetos territoriais que
foram propostos pelo Colegiado Territorial; vi) propiciar um ambiente que possibilite
uma relao de pactuao e harmonizao entre o governo e a sociedade civil em
torno de interesses voltados para o desenvolvimento rural sustentvel; vii) deliberar
sobre os resultados de processos seletivos para a contratao de assessoria tcnica
e administrativa para o Colegiado Territorial; viii) incentivar e apoiar articulaes e
organizaes em redes sociais de cooperao; ix) propor e deliberar sobre o regimento
interno do Colegiado Territorial e a constituio de mecanismos para sua sustentao
poltica, institucional e nanceira (Brasil, MDA, SDT, 2010a).
Quanto ao regimento interno, este um importante instrumento que regulamenta
a participao e orienta a atuao do colegiado. Com exceo do Territrio Meio Oeste
Contestado, todos os territrios analisados j construram e dispem de um regimento
interno. Cabe salientar que no Territrio Serra Geral, o processo de construo e
publicizao do regimento foi conduzido pela organizao parceira a Associao
de Desenvolvimento e Solidariedade (APTA), com sede em Belo Horizonte que
249
enfrenta problemas de legitimidade no territrio, o que, por conseguinte, repercute
na legitimidade do regimento interno (Barbosa, Zimmermann e Tecchio, 2012).
O regimento interno, ao definir a composio do colegiado, tem influncia
importante sobre a promoo da multissetorialidade e da intersetorialidade e sobre a
participao de segmentos em situaes de vulnerabilidade na poltica territorial. Por
exemplo, mudanas realizadas nos regimentos dos CODETERs dos Territrios Serto
Ocidental e Sudeste Paraense passaram a assegurar a participao das mulheres e dos
jovens e de representantes da rea da sade e da educao, com direito a voz e voto,
aumentando as possibilidade de que projetos de seus interesses sejam aprovados. Ainda
que esse seja um instrumento normativo que simplesmente assegura a presena de
determinados atores no colegiado, sem interferir sobre a qualidade de sua participao,
sua ausncia pode ter implicaes negativas para a incorporao da intersetorialidade
na poltica territorial e para a sua capacidade de contribuio no enfrentamento da
pobreza rural.
O Ncleo Dirigente ou Diretivo responsvel por coordenar as aes denidas pelo
Plenrio do Colegiado e articular segmentos sociais, agentes institucionais e polticas
pblicas para a construo e a implementao do desenvolvimento territorial (Brasil,
MDA, SDT, 2010a). So algumas de suas atribuies: a) coordenar aes do colegiado, do
Ncleo Tcnico e das Comisses ou Cmaras Temticas; b) representar o colegiado nos
espaos de negociao, articulao e tomada de decises relativas ao desenvolvimento
rural; c) mobilizar agentes, instituies governamentais e no governamentais para
o processo de formulao de estratgias de apoio ao processo de gesto social do
desenvolvimento territorial; d) elaborar a proposta de regimento interno do colegiado
e suas alteraes, quando necessrias, e apresent-las para discusso e aprovao no
Plenrio; e) elaborar documentos, denir sistemas de gerao de dados e informaes
sobre o colegiado e a realidade territorial e incentivar a criao de mecanismos de
sistematizao, divulgao e publicao de experincias de desenvolvimento no
territrio (Brasil, MDA, SDT, 2010a).
Em todos os seis territrios analisados neste trabalho existe ncleo dirigente,
composto por representantes que participam do Plenrio. Essa uma regra estabelecida
para todos os territrios no Brasil: participam desta instncia unicamente as organizaes
que j fazem parte do colegiado. Contudo, cada territrio pode denir a composio
do ncleo dirigente.
Assim, por exemplo, no Territrio Serra Geral participam deste espao cinco
membros, sendo um representante dos CMDRs, um do poder pblico estadual,
um do poder pblico municipal e dois da sociedade civil; no Territrio Irec so 14
membros, distribudos de forma paritria entre sociedade civil e atores governamentais;
250
no Serto Ocidental so 10 representantes (entre titulares e suplentes), sendo quatro
da sociedade civil e um do poder pblico; no Territrio Raposa Serra do Sol e So
Marcos participam deste espao seis organizaes indgenas e seis organizaes
governamentais; no Territrio Sudeste Paraense so onze organizaes seis oriundas
da sociedade civil e cinco de rgos pblicos, sendo dez vinculadas ao rural as quais
representam igualmente o ncleo tcnico; e no Territrio Meio Oeste Contestado so
oito representantes titulares e oito suplentes.
Os ncleos dirigentes podem denir uma coordenao geral ou secretaria executiva,
sendo esta de carter operacional e subordinada ao Ncleo Dirigente. Algumas das
funes dessa coordenao ou secretaria so: a) convidar, apoiar e participar das
reunies nas instncias do colegiado; b) encaminhar projetos aprovados pelo colegiado
s instncias competentes; c) coordenar e orientar o trabalho do Assessor Tcnico
do colegiado; d) administrar, encaminhar e arquivar os documentos provenientes
do colegiado e do processo de desenvolvimento territorial. Em quatro dos territrios
analisados existe a gura do coordenador geral, exercida por um representante da
sociedade civil. Nos Territrios Serto Ocidental e Meio Oeste Contestado no foi
possvel encontrar esta institucionalidade, sendo que no territrio catarinense essas
funes so exercidas pelo assessor tcnico do territrio, o que sobrecarrega ainda
mais suas atribuies.
O Ncleo Tcnico constitui uma instncia de apoio ao colegiado, devendo ser
composto, conforme recomendaes da SDT, por representantes tcnicos de
organizaes de ensino, pesquisa, assistncia tcnica e setores diversos de prestao
de servios do poder pblico e da sociedade civil (Brasil, MDA, SDT, 2010a, p. 20).
Diferentemente do Ncleo Dirigente, podem estar neste espao organizaes que
no fazem parte do Plenrio, as quais podem colaborar de forma permanente ou
apenas em uma nica atividade ou projeto. Cabe ao Ncleo Tcnico: i) elaborar e
acompanhar estudos, diagnsticos, planos e projetos territoriais; ii) desenvolver e propor
instrumentos de organizao, planejamento, acompanhamento, gesto e controle
social, em conjunto com o ncleo dirigente e cmaras temticas; iii) apoiar entidades
e rgos proponentes e executores de projetos territoriais na elaborao dos planos
de trabalho e dos relatrios de execuo e encaminhar a documentao junto aos
rgos convenientes e entidades nanciadoras; iv) apoiar tecnicamente o colegiado
na gesto e na execuo de projetos e recursos do territrio; iv) apoiar o processo de
formao dos agentes de desenvolvimento territorial e sistematizao de experincias
(Brasil, MDA, SDT, 2010a).
Nos Territrios Serra Geral, Raposa Serra do Sol e So Marcos, Meio Oeste Contestado
e Serto Ocidental observou-se a existncia desta institucionalidade, sendo sua
composio diferenciada entre os casos. No primeiro, treze membros fazem parte
251
deste espao: um oriundo dos CMDRs, cinco do poder pblico estadual, trs do poder
pblico municipal e quatro da sociedade civil. No segundo, a representao paritria,
mas no h um nmero pr-estabelecido de membros. No terceiro, existem quatro
membros, trs pertencentes organizao estadual de assistncia tcnica e extenso
rural e um pertencente ao movimento sindical. No Territrio Irec as atribuies deste
ncleo so responsabilidade do assessor territorial e no Territrio Sudeste Paraense
este papel desempenhado pelo ncleo dirigente.
As Cmaras Temticas so formadas a partir da iniciativa ou demanda do colegiado
para debater algum problema ou tema especco de importncia/interesse para o
territrio. As Cmaras Setoriais, por sua vez,
so formadas de acordo com os grupos de identidade/anidade
existentes no territrio, com o objetivo de fortalecer a articulao
dos segmentos sociais historicamente fragilizados ou grupos so-
ciais diversos, que se renem para alm do Plenrio (jovens, mu-
lheres, indgenas, quilombolas, extrativistas, grupos produtivos/
cadeias, entre outros) (Brasil, MDA, SDT, 2010a, 21).
Em ambos espaos, seus membros podem no fazer parte do Plenrio, sendo o
critrio de escolha recaindo, pelo menos em princpio, na capacidade de a pessoa
contribuir para a compreenso de determinado tema, setor ou segmento social e
produtivo. Algumas de suas atribuies so: i) apoiar e contribuir com o processo de
organizao e articulao do segmento em mbito territorial; ii) articular, organizar,
discutir e encaminhar demandas de interesse de segmentos tradicionalmente
excludos das aes e polticas de desenvolvimento no territrio; iii) aprofundar e
ampliar discusses em torno de temticas especcas e relevantes para o processo
de desenvolvimento territorial; iv) ter como elemento norteador de suas funes e
atividades o PTDRS; v) propor e apoiar eventos e atividades com recorte de identidade
(jovens, mulheres, quilombolas, indgenas etc.) (Brasil, MDA, SDT, 2010a).
Em princpio, essas cmaras deveriam ter um importante papel de apoio ao
colegiado no tratamento dos segmentos tradicionalmente excludos das aes e
polticas de desenvolvimento no territrio. No entanto, nos estudos de caso realizados
nesta pesquisa, os entrevistados relataram a existncia de Cmaras Temticas apenas nos
Territrios Serto Ocidental, Irec e Sudeste Paraense. No primeiro encontram-se duas:
Educao, sade, meio ambiente e assistncia social e Agropecuria, comercializao
e abastecimento, uma intersetorial e a outra bastante setorializada. No Territrio Irec
observou-se a existncia tambm de duas: Sade e educao do campo e Mulheres,
Criana e Adolescente, sendo que esta ltima poderia compor o que a SDT denomina
de Cmara Setorial.
252
No Territrio Sudeste Paraense foram criados, em 2011, seis Grupos de Trabalho (GT),
assim denominados pelos atores locais, sendo os GTs: mulheres; assistncia tcnica e
extenso rural e agroecologia; comercializao e economia solidria; gesto e captao
de recursos; fruticultura; e leite. No Territrio Meio Oeste Contestado, as cmaras tcnicas
de sade, educao, agricultura e assistncia social, criadas aps a insero no PTC,
funcionaram apenas um ano, sendo que atualmente encontram-se desativadas.
Conforme mencionado, tambm colaboram com as atividades do colegiado
prossionais com a funo nomeada de assessor (a) tcnico (a), e que at recentemente
era denominada articulador territorial. Estes profissionais devem assessorar
metodolgica, tcnica e operacionalmente o colegiado (Sartori, 2011). Contratado por
meio de edital pblico e sem a exigncia de ser membro do colegiado ou ter assento
no Plenrio, o assessor territorial deve
cuidar do processo de sensibilizao e mobilizao, de apoio
articulao de parcerias territoriais, de formao de agentes de
desenvolvimento, de gerao de dados e informaes territoriais,
de sistematizao de atividades; do processo de planejamento
e elaborao de projetos; da implementao de aes e proje-
tos, entre outras atividades tcnicas demandadas pelo colegiado
(Sartori, 2011, p. 21).
Em todos os territrios estudados foi observada a presena e a atuao, em
diferentes intensidades, destes atores, que, em algumas situaes, executam tambm
atribuies de outras institucionalidades.
Na verdade, o assessor tcnico cumpre um papel estratgico na poltica territorial
e, de modo geral, est pessimamente equipado para exerc-lo. Apesar de ocupar uma
posio privilegiada, pois faz a mediao entre a SDT/MDA, o colegiado e os atores
sociais territoriais, a posio do assessor territorial bastante frgil, dado o acmulo de
tarefas, a precariedade da relao empregatcia, a precariedade de recursos disponveis e
as enormes diculdades prticas e organizacionais para exercer a articulao territorial, o
que acaba fazendo com que sua atuao, recorrentemente, no satisfaa nem a gregos
nem a troianos e que a rotatividade no cargo seja, na maioria dos casos, excessiva.
Ademais, o modelo nico adotado at agora pela SDT faz com que exista, em geral,
um nico assessor territorial, independentemente do tamanho e das diculdades de
locomoo e comunicao e da complexidade poltica, cultural, econmica etc. do
territrio. A gura do assessor territorial que normalmente um abnegado da causa
territorial simblica da inexistncia de uma burocracia territorial prossionalizada
e de suas consequncias nefastas para a continuidade e o fortalecimento, no longo
prazo, da poltica de desenvolvimento territorial.
253
Existem, sem dvida, algumas tentativas de contornar essa carncia de servidores
pblicos prossionalizados, e de reforar a posio dos assessores territoriais. Uma
oportunidade aberta para isto foi a adoo por governos estaduais da abordagem
territorial como um suporte para a implementao de suas aes. Nos casos que
estamos considerando, Bahia, Sergipe e Par trilharam este caminho. No Territrio Serto
Ocidental em Sergipe no foi possvel vericar a existncia de sinergias germinadas pela
convivncia das institucionalidades territoriais estadual e federal. Ao contrrio, de modo
geral, o que se viu foram superposies de atribuies e certa confuso causada nos
atores sociais territoriais pela presena paralela destas diferentes institucionalidades.
No Territrio Irec, na Bahia, apesar da confuso que tambm provocou, a existncia
dessas institucionalidades tem gerado efeitos sinrgicos mais considerveis. Um
exemplo disto o fato de a gura do assessor territorial de Irec ter uma relao
empregatcia mais segura, garantida pelo governo do estado, alm da possibilidade
que se abre de que o territrio possa contar com mais de um assessor territorial. Uma
consequncia desta diferena de situaes que, durante a paralisia da poltica da
SDT/MDA em 2011, a assessora territorial do Serto Ocidental cou sem receber salrio
praticamente todo o ano, enquanto a assessora territorial de Irec continuou a receber
normalmente, dado que seu salrio pago pelo governo do estado.
Tambm contribuem com a gesto do territrio entidades parceiras contratadas
pela SDT. Estas organizaes, normalmente ONGs, devem colaborar na elaborao do
PTDRS e na gesto nanceira da poltica territorial, repassando recursos de custeio para
as atividades do CODETER, para o pagamento dos assessores territoriais, a pesquisa e a
construo dos instrumentos de interveno para o desenvolvimento do territrio. Em
todos os seis territrios analisados, observou-se a existncia dessas entidades parceiras.
Em alguns territrios, como Irec e Raposa Serra do Sol e So Marcos, essas organizaes
so ativas no territrio, tendo participado desde o processo de construo e denio
do territrio e de incio da poltica territorial (respectivamente CAA e CIR).
No Territrio Serra Geral, a ltima entidade contratada tem sede em Belo Horizonte
e, conforme entrevistados, tem pouca relao e proximidade com o mesmo, gerando
fragilidade na legitimidade de suas aes e implicaes negativas para a execuo da
poltica territorial (ver Barbosa, Zimmermann e Tecchio, 2012, no segundo volume). Nos
Territrios Serto Ocidental e Sudeste Paraense, as entidades enfrentaram diculdades
para gerir os recursos conforme a legislao e as normas estabelecidas pelo Tribunal de
Contas da Unio, tornando-se inadimplentes e inviabilizando a renovao dos contratos
com o MDA e o repasse de recursos para o territrio.
Cabe destacar, ainda, ao final desta seo, que os colegiados territoriais so
instncias que no se constituem como pessoa jurdica, o que impe enormes desaos
254
e obstculos proposta de desenvolvimento territorial. A transferncia de recursos
pblicos aos territrios ocorre por meio de institucionalidades que regulam o repasse
de recursos aos governos municipais e s organizaes privadas. Neste sentido, de
acordo com Medeiros e Dias (2011, p. 205),
como no possuem atribuies e competncias legais para tanto,
para os colegiados o processo de gesto dos projetos limita-se
ao acompanhamento dos procedimentos executados pelos go-
vernos municipais e por entidades privadas (no que se refere a
recursos de custeio). A poltica de desenvolvimento territorial,
substanciada no PRONAT, estabelece, por meio de suas normas,
os procedimentos de um processo de descentralizao adminis-
trativa, que se torna limitado dadas as diculdades para opera-
cionalizao dos termos contratuais dos convnios ou contratos
de passe para execuo dos recursos pblicos.
Com a no existncia de um marco jurdico para os territrios, os recursos de
investimento destinados aos projetos territoriais tm de ser repassados ou para as
prefeituras ou para as agncias do governo estadual. Isso limita consideravelmente as
possibilidades de gesto social dos territrios, pois as prefeituras ou esto inadimplentes
ou tendem a municipalizar os projetos territoriais e os governos estaduais, quando so
dirigidos por partidos de oposio ao governo federal, tendem a boicotar ou dicultar
a execuo da poltica territorial. Como consequncia, mesmo tendo sido aprovados
pelo colegiado, muitos projetos estratgicos para o desenvolvimento territorial acabam
no sendo executados por causa de diculdades deste tipo (mas no apenas). Algumas
destas limitaes sero elucidadas na quarta seo que discute os projetos territoriais
implementados por meio do PRONAT.
2. A reconfgurao dos Territrios de Identidade para Territrios
da Cidadania
Em 2008 e 2009, os seis Territrios Rurais de Identidade analisados neste trabalho
foram includos no PTC e considerados como Territrios da Cidadania. Algumas
mudanas na governana e nas institucionalidades territoriais preexistentes podem
ser identicadas nesse processo.
Como sinalizado na seo anterior, uma das mudanas ocorridas foi a incluso de
novos municpios em alguns recortes territoriais estabelecidos durante a construo
dos Territrios Rurais de Identidade. Conforme observado no Quadro 1, seguinte, isto
aconteceu nos Territrios Sudeste Paraense e Serto Ocidental, e no Territrio Raposa
Serra do Sol e So Marcos houve a incluso de mais uma Terra Indgena (a TI So Marcos).
255
A incluso de municpios com caractersticas socioeconmicas, polticas e culturais
distintas daquelas do grupo estabelecido inicialmente e certo desconhecimento das
institucionalidades, do funcionamento e da prpria concepo de desenvolvimento
territorial por parte dos novos membros tenderam a quebrar, de alguma maneira, a
coeso social dos atores e a identidade territorial anterior, introduzindo diculdades
adicionais para a realizao de alianas, tendo em vista a denio de prioridades e a
aprovao dos projetos territoriais.
No exemplo do Territrio Serto Ocidental, onde essas diferenas so expressivas e
conformam dois grupos distintos de municpios que foram articialmente agrupados
num mesmo territrio de cidadania, os atores, quando discutem planos territoriais para
as cadeias produtivas, projetos territoriais ou o prprio PTDRS, encontram diculdades
em compatibilizar as distintas demandas originadas em cada um desses grupos (Lopes,
Delgado e Grisa, 2012).
Ademais, nesses casos, se a disputa por recursos e projetos polticos entre municpios
e grupos sociais j era acirrada nos Territrios Rurais de Identidade, intensicou-se a
partir da adeso ao PTC e ao ingresso de novos municpios.
Quadro 1 - Conformao dos Territrios no PTRI e no PTC
Territrios N de municpios PTRI N de Municpios PTC
Irec 20 20
Serto Ocidental 11 19
Serra Geral 16 16
Sudeste Paraense 7 14
Meio Oeste Contestado 29 29
Raposa Serra do Sol e So Marcos 4 (1 TI) 4 (2 TI)
Fonte: Construo dos autores a partir dos estudos de caso.
Outra mudana introduzida pelo PTC foi a paridade entre representantes da
sociedade civil e atores governamentais nos colegiados territoriais. Segundo a SDT,
deve-se buscar o equilbrio entre estas duas foras compreendendo que, nesta
perspectiva, uma no substitui a outra. O critrio da paridade pensado como equilbrio
de foras e de possibilidades e no como igualdade numrica apenas (Brasil, MDA, SDT,
2010a, p. 15). Nesse sentido, recomenda-se que o Colegiado seja composto em, no
mnimo, 50% das vagas por representantes de organizaes ou entidades da sociedade
civil, representativas do territrio, e em, no mximo, 50% das vagas por representantes
governamentais, sejam eles oriundos do poder Executivo, Legislativo ou Judicirio,
sejam vinculados a universidades, organizaes ou instituies de pesquisa, extenso
rural, educao ou organizaes de carter paragovernamental, como associaes de
256
municpios, SEBRAE, sociedades de economia mista, cuja presidncia seja indicada pelo
poder pblico governamental, dentre outras (Brasil, MDA, SDT, 2010a).
Como salientam Delgado e Leite (2011, p. 110), o objetivo dessa mudana fazer
com que a presena do Estado seja, em princpio, maior do que nos territrios rurais de
identidade, e que se expresse por meio da participao mais intensa de representantes
das trs esferas de governo (federal, estadual e municipal). Com efeito, essa mudana
foi observada no colegiado dos territrios analisados, ainda que com graus variados,
dependendo principalmente das relaes poltico-partidrias estabelecidas entre os
representantes das diferentes escalas governamentais.
De modo geral, os estudos de caso relatam um maior interesse das prefeituras
em participar do PTC, embora com diferentes intensidades em relao ao colegiado
territorial. Este na verdade foi um dos objetivos do PTC, tentando reverter a hostilidade
ou desconana inicial dos prefeitos em relao poltica territorial. Tratando-se de um
programa federal com maior expresso poltica por estar vinculado diretamente
Casa Civil da Presidncia, e anunciando expressiva quantidade de recursos provenientes
de um grande nmero de ministrios a serem investidos nos territrios o PTC
demonstrou-se atrativo para os gestores municipais que criaram expectativas de, por
meio dele, acessarem mais recursos nanceiros, aes e polticas pblicas para seus
municpios, seja via institucionalidades territoriais, seja diretamente por meio de suas
relaes polticas.
Embora grande parte dessa expectativa tenha sido frustrada, pois os investimentos
j vinham carimbados de cada Ministrio, sem possibilidade de interveno expressiva
por parte do colegiado e das prefeituras, foi possvel observar que, ao fazer parte do
PTC, os municpios passaram a receber uma espcie de selo PTC, que atrai agncias/
bancos governamentais que antes no tinham interesse pelo municpio e facilita melhor
acesso das prefeituras a recursos pblicos e a polticos, no tanto pelo que o programa
propicia em si, mas por seu prestgio poltico (o selo PTC), j que, no segundo Governo
Lula, quando foi lanado, passou a ser considerado tanto como o PAC para o rural
quanto como o programa mais importante de enfrentamento da pobreza rural no pas.
Em consequncia, observou-se um incremento na participao de atores
governamentais no colegiado territorial, vinculados a diferentes escalas de governo,
como, por exemplo, representantes da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(EMBRAPA), do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (SEBRAE),
de Universidades, de Agncias de Assistncia Tcnica e Extenso Rural, de bancos, de
secretarias de governos estaduais etc. Para alguns entrevistados governamentais, o
acesso a essas organizaes e atores, facilitado pelo selo PTC, foi a grande contribuio
trazida pelo programa para os territrios, pois, como destacamos, abriu novas
257
oportunidades de projetos, aes e recursos para os territrios, mesmo por fora da
poltica territorial. No Territrio Serto Ocidental, por exemplo, entrevistas realizadas
indicam que, a partir do PTC, os bancos mostraram-se mais sensveis s demandas dos
agricultores familiares e foi construdo um projeto de recuperao e de conservao de
solos entre organizaes da agricultura familiar, a EMBRAPA e outras agncias, projeto
que foi elaborado parte da institucionalidade territorial ou seja, no passou pelo
colegiado , ainda que todos os participantes fossem integrantes da mesma.
Com a participao destes novos atores e as recomendaes do Governo Federal
77
,
o PTC, mesmo que timidamente, estimulou a ampliao do leque de temas e de setores
em discusso no colegiado para alm do rural, ainda que este se mantenha prevalecente
e seja o principal foco dos projetos territoriais, como veremos na prxima seo. Um
exemplo disso o Territrio Sudeste Paraense, onde o colegiado institucionalizou a
participao de dez representantes por municpio do Territrio, sendo que seis devem
ser oriundos de CMDRs, dois do Conselho Municipal de Sade e dois do Conselho
Municipal de Educao.
J no caso do Territrio Serra Geral, os representantes das reas da sade, educao
e assistncia social, embora convidados para compor o colegiado, no participam, de
modo que este mantm o perl predominantemente agrcola do TRI. Tudo indica que o
PTC foi uma grande oportunidade para alavancar a poltica territorial, seja do ponto de
vista dos recursos para investimento, como das possibilidades de introduo efetiva da
multissetorialidade para dentro do colegiado, de modo a explodir a concepo restrita
de ruralidade herdada do PRONAF Infraestrutura e Servios. Entretanto, a forma como
foi concebido e implementado, como um programa eminentemente top-down, sem
qualquer participao do colegiado na construo de sua matriz de aes e mesmo no
monitoramento dessas aes, inviabilizou essas oportunidades de avanar na poltica
de desenvolvimento territorial numa perspectiva de longo prazo.
A perspectiva multissetorial do PTC e seus objetivos de construo de cidadania
e de enfrentamento direto da pobreza rural estimularam grupos mais vulnerveis
socialmente, como mulheres, jovens, indgenas, quilombolas, pescadores, comunidades
negras etc., na busca de ocupao por um lugar mais expressivo no CODETER. Embora
os resultados, de modo geral, no tenham sido muito animadores, h situaes em que
esses grupos ganharam mais visibilidade na institucionalidade territorial. No Territrio
Sudeste Paraense, por exemplo, a partir do PTC foi estimulada a participao de alguns
grupos indgenas e de representantes de organizaes de mulheres, como o Movimento
77 A SDT aconselha que os colegiados incluam em suas institucionalidades a participao de representaes
de atividades rurais no agrcolas (produo de artesanatos, roupas, bordados, joias indgenas, aquicultura,
maricultura, prestadores de servios etc.), de empreendimentos de economia solidria, de atividades diversas do
meio urbano, de prestao de servios sociais, ambientais e econmicos (Brasil, MDA, SDT, 2010a, p. 15).
258
Interestadual das Quebradeiras de Coco Babau (MIQCB), do Movimento de Mulheres
do Sudeste Paraense e da Sempreviva Organizao Feminista. De forma similar, os
debates realizados no colegiado do Territrio Irec permitiram maior visibilidade a
populaes e grupos sociais excludos das polticas pblicas, ainda que a participao
dos mesmos continue no sendo to expressiva.
Pensado como uma poltica pblica, o PTC tem como objetivo, em princpio,
promover o desenvolvimento por meio da implementao de aes multissetoriais,
realizadas de modo articulado e concentradas em recortes territoriais caracterizados
por baixo dinamismo econmico e expressiva vulnerabilidade social. Todos os anos,
o Governo Federal elabora uma matriz de aes, onde so explicitadas as metas e os
recursos previstos para serem executados pelos ministrios integrantes do PTC nos
respectivos territrios. Na verdade, trata-se de um conjunto de aes e de polticas
pblicas que j vinha sendo executado nos municpios (e no agregado de municpios
que dene um territrio) antes da vigncia do PTC.
78

De modo geral, as entrevistas realizadas com membros dos colegiados so unnimes
em armar que, alm das diculdades de interpretao encontradas no modelo da
matriz de aes, os atores do colegiado encontraram quase nenhum espao para
intervir, modicar e priorizar a proposta de aes que j chegou pronta no colegiado,
denida previamente pelo Governo Federal. No Territrio Irec, na Bahia, o colegiado
preparou, com muito esforo, uma proposio de matriz de aes para o territrio, que
nunca foi levada em conta pelo Governo Federal, que j tinha a sua. Nessa matria, as
atribuies do colegiado territorial so basicamente consultivas e de acompanhamento,
embora, no raro, o controle social seja feito de modo precrio ou inexista nos territrios
analisados, mesmo porque os colegiados no foram nem estimulados, nem capacitados
para realizar esta atividade. Nesse sentido, como argumentam Bonnal e Kato (2011, p. 71),
o PTC reduz em parte o poder de deciso e o espao da sociedade civil, apresentando
uma dinmica mais top-down.
Como relatam os estudos de caso, a forma como foi lanado e anunciado o PTC
criou grandes expectativas nos atores sociais e no colegiado sobre o volume de
recursos a oferta de polticas pblicas e sua articulao e sobre as oportunidades
de desenvolvimento que o PTC abriria para os territrios e para os municpios que os
compem. fato que as polticas pblicas abarcadas pelo PTC chegam aos territrios
(nem sempre como previsto no plano de execuo ou na matriz de aes) e contribuem
para melhorar as condies de vida e promover o desenvolvimento socioeconmico
dos territrios.
78 Neste trabalho no foi possvel observar se os recursos que j vinham sendo aplicados nas polticas
pblicas nos territrios que sofreram alguma modicao (incremento) aps a criao do PTC.
259
Polticas como o Programa Bolsa Famlia, Previdncia Social, Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA), Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), Luz para Todos
e Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), entre outros,
so frequentemente destacados neste sentido, embora j existissem antes do PTC e
provavelmente continuariam existindo mesmo que o PTC no tivesse sido criado.
Tambm fato que, como mencionamos, fazer parte do PTC atribui distino aos
municpios que, portanto, desfrutam de certa prioridade no acesso aos recursos
pblicos.
Todavia, os atores do colegiado encontram diculdades em observar diferenas
na incidncia das polticas pblicas antes e depois do PTC; relatam a inexistncia de
articulao entre as aes, ao contrrio do que foi previsto e divulgado inicialmente;
observam um relativo esvaziamento do papel das institucionalidades territoriais depois
do surgimento do programa; e nem sempre compreendem o PTC (e o prprio PRONAT)
como um programa que visa contribuir para o enfrentamento da pobreza e para a
promoo da cidadania. Em suma, existem recorrentes depoimentos de que o PTC
gerou muitas frustraes nos atores territoriais, o que contribuiu, com outros fatores,
para a perda de entusiasmo com a poltica territorial que se verica em muitos territrios
a partir de 2008. ainda difcil avaliar quais so as consequncias dessa situao,
que se agravou consideravelmente em 2010-2011, e das perdas de oportunidades
representadas pelo PTC sobre a continuidade, o desempenho e a eccia das polticas
de desenvolvimento territorial no pas.
3. A interpretao dos territrios a partir dos projetos territoriais
e sua interface com a pobreza rural
O objetivo deste item trazer para nossa anlise os projetos territoriais apoiados pelo
PRONAT nos seis territrios considerados, de modo a complementar a interpretao
da poltica territorial em curso incorporando a considerao desses projetos e de sua
interface com a questo da pobreza rural. Destacaremos, inicialmente, que neste
texto os dados estatsticos sobre os projetos territoriais que estamos usando so os
do Sistema de Gesto Estratgica (SGE) do MDA, oriundos da Base de Dados da Caixa
Econmica Federal, atualizada em 15 de agosto de 2012. O emprego desta base de
dados foi necessrio para unicar a fonte das informaes estatsticas utilizadas para
os seis territrios, permitindo a comparao entre eles. Nota-se que essas informaes
no necessariamente coincidem com as que aparecem nos estudos de caso desses
territrios publicados no segundo volume da coletnea.
Entre 2003 e 2011, o Territrio Irec na Bahia foi contemplado com 19 projetos
apoiados pelo PRONAT, com um total de recursos de cerca de R$ 5 milhes, dos quais
70% foram destinados a projetos aprovados at o ano de 2007 (Brasil, MDA, SGE, s.d.).
260
Como poder ser observado no Anexo 1, quatro destes projetos ainda no foram
iniciados e os demais, segundo informaes da SDT, j foram concludos, mas alguns
enfrentam diculdades de governana e de gesto (conitos entre os atores sociais
do territrio, legalizao das organizaes, capacidade ociosa dos investimentos) (Lasa
e Delgado, 2012).
Oito projetos (41% dos recursos) foram propostos pela Prefeitura de Irec, quatro pela
Prefeitura de Lapo, dois pelo estado da Bahia e outros seis por diferentes prefeituras
ou outras organizaes, sempre na proporo de um projeto por organizao. Desse
modo, em um territrio com 20 municpios, observa-se uma concentrao de projetos
em apenas alguns deles. Conforme o Sistema de Informaes Territoriais (Brasil, MDA,
SIT, s.d), os municpios de Amrica Dourada e Gentio do Ouro eram aqueles que
apresentavam, em 2010, a maior proporo de pessoas em extrema pobreza, 38% e
35% respectivamente, no tendo qualquer projeto em execuo no territrio. Por sua
vez, Irec, que canalizou 41% dos recursos do PRONAT, o municpio que apresenta a
menor proporo de pessoas em situao de extrema pobreza (13%).
Quinze projetos foram destinados aquisio, construo ou aperfeioamento de
infraestruturas produtivas agropecurias (aquisio de mquinas e equipamentos e
construo de instalaes), um foi direcionado educao (ainda no iniciado), um para
o fortalecimento da comercializao, outro para o setor de costura e bordados e mais
um para a aquisio de motocicletas. De acordo com Lasa e Delgado (2012), a grande
maioria destes projetos atende s demandas da agricultura familiar, categoria com maior
peso poltico no territrio e no colegiado, o que provoca tenses e conitos com outros
membros vinculados a outros setores, como demandas sociais e educacionais. Segundo
os autores, o colegiado do Territrio Irec no aprovou nenhum projeto estruturante
de carter produtivo ou de infraestrutura social direcionado para os segmentos em
extrema pobreza do territrio, exceto o projeto de construo de um galpo para
beneciamento de frutas nativas e aquisio de equipamentos e embalagens das frutas
nativas no municpio de Ibitit, em 2006 que seria utilizado e gerido pelo grupo de
mulheres da Associao Quilombola de Pedra Lisa. Todavia, isso no vem ocorrendo
devido s diculdades de gesto criadas pela prefeitura do municpio, sendo a estrutura
utilizada por outros grupos sociais (Lasa e Delgado, 2012).
No perodo 2003-2011, o Territrio Serto Ocidental, em Sergipe, foi beneciado
com 44 projetos territoriais, perfazendo um total de cerca de R$ 12,3 milhes. Segundo
informaes da SDT, sete projetos encontram-se em atraso, um paralisado e nove
no foram iniciados, sendo a quase totalidade de projetos nesta condio propostos
a partir de 2008 (cf. Anexo 1). Dos 19 municpios que conformam o territrio, 14
foram proponentes de projetos apoiados pelo PRONAT, sendo que Simo Dias e Poo
Verde foram os benecirios mais assduos, com 11 e 09 projetos, respectivamente,
261
contemplados com mais de 50% dos recursos aportados no territrio. Conforme a
Secretaria de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto (SEPLAG, 2011), Poo
Verde e Riacho do Dantas so os municpios do territrio com o maior percentual de
domiclios (entre 23% e 36%) em situao de extrema pobreza. Como visto, o primeiro
municpio um importante benecirio do PRONAT, no entanto o segundo no foi
proponente de projetos. Nossa Senhora Aparecida e So Miguel do Aleixo, outros dois
municpios com uma proporo elevada de domiclios em situao de extrema pobreza
(entre 17% e 23%), tambm no foram proponentes de projetos.
Cerca de 18 projetos do territrio tiveram como foco a aquisio, construo
ou aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias (aquisio de
mquinas e equipamentos e construo de instalaes), alguns desses incluindo
tambm capacitao dos agricultores (cf. Anexo 1). Cerca de 15 projetos visam apoiar
a comercializao no territrio, seja na forma de um centro de comercializao de
artesanato em Tobias Barreto, que atende toda a regio, seja por meio da ampliao
dos mercados municipais, em Campo do Brito e Frei Paulo, ou ainda pela construo
de um Centro de Comercializao da Agricultura Familiar, em Poo Verde.
Alm das capacitaes dos agricultores, j mencionadas, trs outros projetos visam
contribuir com a educao no territrio: a ampliao e readequao da escola agrcola
municipal Presidente Jos Sarney, em Poo Verde, e a construo de um Centro de
Formao de Agricultores Familiares, em Simo Dias. Chamam ateno tambm os
projetos que buscaram o fortalecimento das organizaes de assistncia tcnica e
extenso rural do territrio, e a prpria gesto e estruturao da institucionalidade
territorial. Em seu conjunto, a maioria dos projetos territoriais est direcionada s
atividades agrcolas e agricultura familiar. O artesanato tambm parece ser objeto
de ateno das aes territoriais. Cabe ressaltar, como observam Lopes, Delgado e Grisa
(2012), que h uma demanda do territrio pela formao de um ncleo de tcnicos
que possa apoiar na formulao, implementao, acompanhamento e reestruturao
(quando for o caso) dos projetos territoriais.
O Territrio Serra Geral, em Minas Gerais, foi contemplado com 37 projetos desde o
seu incio, em 2003, at o ano de 2010, perfazendo um total de cerca de R$ 4,2 milhes,
sendo que 89% dos projetos e 78% dos recursos foram aprovados at o ano de 2007
(Brasil, MDA, SGE, s.d). Conforme a SDT, exceto por um projeto de 2010, todos os demais
encontram-se concludos. Com a exceo de Riacho dos Machados, todos os municpios
foram proponentes de projetos territoriais no perodo citado. Os municpios com o
maior nmero de projetos propostos foram: Janaba, Catuti, Monte Azul, Porteirinha,
Mato Verde e Serranpolis de Minas.
Em torno de 25 projetos do Territrio Serra Geral foram destinados aquisio,
construo ou aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias (aquisio
262
de mquinas e equipamentos e construo de instalaes), principalmente para a cadeia
leiteira, sendo que alguns destes projetos tambm incluem atividades de preservao
ambiental (cf. Anexo 1). Seis projetos foram destinados estruturao dos CMDRs e
dos departamentos/secretarias municipais de agricultura. Um projeto proposto pela
Prefeitura de Pai Pedro buscou a promoo e o apoio populao quilombola, por
meio da instalao do Centro de Cultura Gurutubana da Associao Quilombola. Outro
projeto da Prefeitura de Serranpolis de Minas teve como objetivo a estruturao do
turismo no municpio. Da mesma forma que os territrios anteriormente analisados,
a grande maioria dos projetos foi orientada para o setor agrcola, privilegiando
basicamente a categoria dos agricultores familiares.
De acordo com Barbosa, Zimmermann e Tecchio (2012), algumas situaes
observadas na governana e na gesto de alguns desses projetos geraram conitos
e descrena em relao institucionalidade territorial. Segundo os autores, os
entrevistados relataram dois projetos cujas mquinas e equipamentos adquiridos no
foram direcionados para o pblico acordado previamente (agricultores familiares),
sendo destinados aos agricultores patronais do municpio ou para uso da prefeitura
municipal. Aparentemente, essas situaes expem a relativa fragilidade e dependncia
do colegiado diante das prefeituras (bem como de agncias do governo estadual)
quando se trata de projetos de investimento, devido inexistncia de um marco jurdico
para a instncia territorial.
No Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos, em Roraima, apenas dois projetos
esto sendo apoiados pelo PRONAT, ambos referentes ao ano de 2009, somando um
valor de cerca de R$ 620,2 mil (Brasil, MDA, SGE, s.d.). Nenhum desses projetos foi iniciado
at o momento. Propostos pela Prefeitura de Uiramut, um projeto visava construo
de um Centro Comunitrio e formao e gesto territorial no municpio de Uiramut,
e o outro procurava incentivar a produo das culturas anuais dos povos indgenas do
Territrio. Rosar, Cazella e Zimmermann (2012) relatam tambm a existncia do Projeto
Valorizao da Agricultura Indgena (VAI), proposto pela EMBRAPA para ser apoiado
pelo PRONAT, mas que tem sido viabilizado por meio de emendas parlamentares, j
que os recursos do MDA ainda no foram liberados.
De acordo com os autores, a verso do projeto proposto pela EMBRAPA sofreu vrias
modicaes a partir do dilogo com as comunidades indgenas. A verso original
propunha o plantio consorciado de 10 hectares no sistema convencional, mas, com as
alteraes feitas em sua concepo, o projeto passou a considerar o plantio de apenas
um hectare, com o uso de tecnologias simplicadas, incorporando a diversicao de
cultivos, criao de pequenos animais, piscicultura, plantio de rvores e instalao de
banco de sementes. Como armam os autores, essa experincia sugere que a poltica de
desenvolvimento territorial pode ser uma oportunidade ou espao para a construo de
263
projetos coletivos e de acesso a polticas pblicas melhor adequadas s especicidades
dos povos indgenas (Rosar, Cazella e Zimmermann, 2012).
Entre 2003 e 2011, o Territrio Sudeste Paraense, foi contemplado com 12 projetos,
totalizando em torno de R$ 3,3 milhes (Brasil, MDA, SGE, s.d.). Destes, cinco projetos
ainda no foram iniciados, dois encontram-se paralisados e um em atraso, o que signica
que, at agora, 67% dos projetos no apresentaram resultados. A metade foi selecionada
at o ano de 2007 e beneciaram-se de 54% dos recursos totais previstos pelo programa
para o Territrio.
De acordo com Assis, Leite e Grisa (2012), a pouca ecincia na execuo dos
projetos gerou certo descrdito em relao ao programa e afastou alguns atores sociais
das atividades do colegiado territorial. Diferentemente dos outros territrios analisados,
a maioria dos projetos propostos neste territrio (oito) tiveram como proponentes a
Secretaria de Estado da Agricultura (SAGRI) e a Secretaria de Estado de Desenvolvimento,
Cincia e Tecnologia (SEDETEC), sendo os principais benecirios os agricultores
familiares e assentados vinculados Federao dos Trabalhadores e Trabalhadoras na
Agricultura do Estado do Par (FETAGRI), FECAT, FETRAF e MST.
Como nos demais territrios, mais da metade dos projetos foram direcionados
aquisio, construo ou aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias
(aquisio de mquinas e equipamentos e construo de instalaes). Cabe ressaltar
que dois projetos dedicaram-se rea de educao/formao, embora um deles ainda
no tenha iniciado. Assis, Leite e Grisa (2012) citam um exemplo de projeto considerado
de sucesso e emblemtico para o territrio: a aquisio de veculos e equipamentos
para a FECAT, que conseguiu estruturar o sistema de transporte para a coleta e a
agroindustrializao de frutas e adquiriu gndolas de congelados e refrigerados para
a exposio e a venda de seus produtos na rede de supermercados da cidade de
Marab. A aquisio destes veculos e equipamentos permitiu o aumento da capacidade
operacional da cooperativa na coleta de frutas dos cooperados e contribuiu para que
os produtos permanecessem e fossem consumidos no prprio territrio.
O aumento do poder aquisitivo da populao do territrio, a maior incidncia
dos programas de transferncia de renda e previdncia social e o acesso a polticas,
como o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) e o Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA), encorajaram o aumento da produo da cooperativa e o
direcionamento dos seus produtos para o mercado local, ao contrrio da interpretao
prevalecente at ento na direo da cooperativa e nos prprios cooperados que
buscavam mercados e valorizao do produto em outros estados do Brasil.
Entre 2003 e 2011, o Territrio Meio Oeste Contestado, em Santa Catarina, foi
contemplado com 59 projetos apoiados por meio do PRONAT, totalizando em
264
torno de R$ 9,2 milhes, dos quais apenas um no foi iniciado e outro encontra-se
em atraso (Brasil, MDA, SGE, s.d.). Apenas 26 projetos e 25% dos recursos totais no
perodo estavam previstos para serem executados/destinados at o ano de 2007,
diferenciando este territrio dos demais. Dos 29 municpios que integram o territrio,
21 foram proponentes de algum projeto apoiado pelo programa, sendo os municpios
de Abelardo Luz, Coronel Martins, Galvo e gua Doce os favorecidos, com 11, 09, 05
e 04 projetos, respectivamente.
De acordo com Tecchio (2012), a prevalncia desses municpios est diretamente
relacionada presena de expressivas organizaes da sociedade civil e ao
relacionamento destas com as administraes municipais. Em Abelardo Luz, o MST
destaca-se como um ator coletivo com forte representao poltica, o que facilita seu
acesso ao programa; em Coronel Martins, as ltimas trs administraes municipais
mantm fortes vnculos e contam com o apoio de organizaes da agricultura familiar;
em Galvo, o sindicalismo rural progressista busca angariar projetos para o municpio;
e, em gua Doce, a presena ativa do MST tambm pode ser mencionada como um
dos fatores que contribuem para a sua elevada frequncia na proposio de projetos
(Tecchio, 2012). Ainda segundo a autora, os oito municpios no contemplados com
projetos so os que menos participam do colegiado territorial.
Mais da metade dos projetos apoiados buscaram a aquisio, construo ou
aperfeioamento de infraestruturas produtivas agropecurias (aquisio de mquinas
e equipamentos e construo de instalaes) (cf. Anexo 1). Cerca de 10 projetos foram
encaminhados para o apoio comercializao dos produtos da agricultura familiar, seja
por meio da construo/reforma de centros de comercializao, seja pela aquisio de
veculos e equipamentos com esta nalidade. Existem alguns projetos voltados para a
rea da educao, apoiando as atividades de formao dos agricultores e a construo
e ampliao da Escola Casa Familiar Rural da Regional de Xaxim. Tambm observa-se
o apoio ao cooperativismo de crdito, por meio de projeto para a construo da sede
da Cooperativa de Crdito Rural com Interao Solidria (CRESOL) e da Cooperativa
de Produtores de Leite de Coronel Martins (COOPERCEL), em Coronel Martins. Como
nos demais territrios selecionados, a expressiva maioria dos projetos voltada para o
setor rural, notadamente agrcola, buscando fortalecer a agricultura familiar.
Conforme entrevistas realizadas por Tecchio (2012), um dos principais fatores que
explicam o destino dos recursos do PRONAT no Territrio Meio Oeste Contestado o
grau de organizao social dos grupos proponentes. Os grupos constitudos h mais
tempo tm maior tradio de discusso e de trabalho cooperado, o que contribui,
segundo os entrevistados, para a viabilidade do empreendimento. (Tecchio, 2012,
p. 101). Esta constatao tem implicaes para as contribuies da poltica territorial
no enfrentamento da pobreza rural, j que, em geral, os segmentos em situao de
265
maior vulnerabilidade social enfrentam maiores diculdades de organizao social,
econmica e poltica.
Ainda de acordo com Tecchio (2012), alguns entrevistados reconhecem que os
segmentos mais empobrecidos do territrio encontram muitas limitaes quanto
s possibilidades de beneciarem-se desses projetos no curto prazo; no entanto,
tm expectativas de que, no futuro, eles possam participar e tambm consigam ser
favorecidos pelos projetos. Para outros entrevistados, no entanto, o critrio de beneciar
os segmentos em maior situao de vulnerabilidade social no considerado na seleo
dos projetos. Ao entrevistar alguns atores benecirios do PBF e que se encontravam
em situao ntida de pobreza, Tecchio (2012) evidenciou que os mesmos no estavam
includos entre os benecirios dos projetos apoiados pelo PRONAT neste territrio.
Apresentadas algumas caractersticas da execuo do PRONAT em cada territrio
estudado, cabem algumas consideraes mais gerais a respeito. A primeira refere-se
predominncia de projetos direcionados para o setor rural, nomeadamente para as
atividades agrcolas. Embora a SDT recomende a representao, no colegiado, dos
diversos grupos sociais existentes no meio rural de outros atores sociais e econmicos
do meio urbano, de representaes de organizaes ambientais, de economia solidria
etc. , observa-se, em todos os territrios, a prevalncia de projetos direcionados para os
agricultores familiares, sendo raros ou inexistentes aqueles destinados s organizaes
de mulheres, de jovens, quilombolas, indgenas (exceto no Territrio Raposa Serra do Sol
e So Marcos), pescadores, extrativistas, organizaes de assistncia social, associaes
de bairro no meio urbano etc.
Tal situao expressa a predominncia dos agricultores familiares nestes territrios
e o maior poder de barganha poltico de suas organizaes no colegiado. Mas reete
tambm a continuidade, no PRONAT, da concepo de ruralidade do PRONAF
Infraestrutura e Servios, com a predominncia da viso de um rural isolado, num
modelo de poltica que subestima a importncia das inter-relaes rural-urbanas para o
desenvolvimento rural e, portanto, diculta a introduo da multidimensionalidade e da
intersetorialidade na poltica territorial. Embora em muitos territrios a predominncia
da agricultura familiar seja indiscutvel e justique o peso de projetos voltados para o
agrcola, mesmo assim muitos destes projetos tm um carter bastante convencional
em seu tratamento (quase exclusivo) da produo e da comercializao, no
enfrentando questes cruciais, como a expanso e o fortalecimento de atividades
econmicas diversicadas (a diversidade no ganhar a vida, no relacionamento com a
natureza, e na garantia de reproduo de distintos modos de vida); a construo e o
relacionamento com os mercados; a gesto e a sustentabilidade ambiental; a inovao
tcnica e institucional; o acesso terra; entre outros.
266
A segunda considerao diz respeito ao fato de que, geralmente, os segmentos em
situao de maior vulnerabilidade social do territrio no ganham prioridade na seleo
dos projetos, sendo pouco ou nada beneciados ou favorecidos pelos efeitos sinrgicos
dos projetos nos territrios, a partir do processo sistmico de ampliao das atividades
econmicas e de dinamizao da solidariedade entre os membros da comunidade
dos agricultores familiares (Bonnal, 2012, p. 03). Ainda que a SDT recomende que os
PTDRS e os projetos neles contidos no espelhem apenas o setor mais organizado do
territrio, devendo ser primordialmente um documento/instrumento de negociao
e concertao da diversidade de pensamentos, interesses, prticas e sonhos existentes
no territrio (Brasil, SDT, 2010b), os principais benecirios, como mostramos, so os
segmentos mais organizados e ativos, frequentemente no coincidentes com os grupos
em condies de pobreza extrema.
verdade que o PRONAT, diferentemente do PTC, no foi criado com o objetivo
explcito de enfrentamento da pobreza rural, embora no se possa esquecer que,
seguindo o modelo do PRONAF Infraestrutura e Servios, privilegiou a criao de
territrios em regies rurais onde a pobreza era mais acentuada. Todavia, importante
considerar que a superao da pobreza rural deve ser constitutiva do desenvolvimento
territorial, se compreendermos o desenvolvimento numa perspectiva ampla que, alm
dos aspectos econmicos, inclua o empoderamento dos atores sociais, o aumento da
qualidade da participao social, a melhoria das condies de vida das populaes, a
conquista da justia ambiental e a superao de prticas clientelistas e assistencialistas.
A terceira considerao remete eccia e efetividade dos projetos apoiados
pelo PRONAT. Como visto nos casos estudados, principalmente nos Territrio Sudeste
Paraense, Raposa Serra do Sol e So Marcos, e Serto Ocidental, muitos projetos ainda
no foram iniciados, alguns encontram-se em atraso e outros esto paralisados. Ademais,
alguns projetos j concludos no esto em operao, so subaproveitados, ou foram
desviados de seus objetivos iniciais ou do pblico benecirio a que eram destinados.
Problemas de gesto e de normatizao/regularizao dos projetos e de precariedade
dos mecanismos existentes e da capacidade real do colegiado exercer sua funo ou
papel de gesto social territorial so algumas das razes para tanto.
Essa situao, por sua recorrncia e pela incapacidade at agora demonstrada
pela institucionalidade existente de super-la, gera descrdito e incertezas quanto
poltica territorial e desestimula, muitas vezes, uma maior participao no colegiado da
diversidade de atores sociais presentes em muitos territrios. Assim sendo, investir no
fortalecimento tcnico e poltico do colegiado, no assessoramento elaborao dos
projetos e no exerccio do controle social, do monitoramento e da avaliao (e correo
de rota) dos mesmos so desaos inadiveis para a retomada da poltica territorial neste
momento e para a legitimao do colegiado como uma institucionalidade capaz de
implementar a gesto social dos territrios.
267
Apesar desses limites e desaos, muitos projetos concludos tm apresentado
bons resultados e tm contribudo para o desenvolvimento dos territrios. Ademais,
o aprendizado dos participantes da sociedade civil e do Estado no fazer poltica pblica
e na construo de projetos levando em conta a diversidade de ideias e de interesses
dos atores locais representa um resultado adicional, nada desprezvel, propiciado pela
institucionalidade territorial para o processo complexo, incerto e oscilante de construo
de polticas pblicas mais participativas e mais adequadas s realidades locais, num
pas com intensa heterogeneidade regional, como o Brasil.
Consideraes fnais
J faz quase 10 anos de implementao da poltica dos territrios rurais do PRONAT
e, com justia, um enorme esforo foi realizado e muitas conquistas foram obtidas a
partir desta proposta de enfrentar a complexidade de desaos do desenvolvimento
rural num pas com a diversidade, a heterogeneidade e a predominncia de uma cultura
poltica autoritria como o Brasil. Vamos destacar, em particular, duas destas conquistas.
(1) As entrevistas realizadas nos diferentes territrios selecionados sugerem que
o perodo que vai de 2004/2005 at 2008/2009 foi de intensa ebulio em torno da
criao e da implementao das institucionalidades propostas nos vrios territrios, a
qual foi particularmente viva entre as organizaes da sociedade civil participante. Ao
serem criados numa escala intermunicipal com menos inuncia dos prefeitos que
resistiram inicialmente criao dos territrios, pela perda de poder que representava
para os mesmos e com menos riscos de tornarem-se prefeiturveis, os colegiados
territoriais representaram espaos pblicos mais complexos do que os CMDRs, que
estimularam uma grande mobilizao dos atores em torno da ideia inovadora de
considerar a formulao e o monitoramento das polticas de desenvolvimento rural
numa escala mais ampla do que o municpio e como resultado do envolvimento
conjunto embora conitivo, tenso, desigual, tendo de ser construdo no exerccio da
implementao da institucionalidade de atores do Estado e da sociedade civil local,
dando continuidade ao que tinha sido a grande inovao institucional do PRONAF
Infraestrutura e Servios, embora concebido para o nvel municipal.
Alm de dar seguimento e avanar no processo de democratizao do Estado
brasileiro e das polticas pblicas, estas experincias representaram um considervel
aprendizado, embora sempre desigual, tanto para as organizaes da sociedade civil
como para as agncias estatais, na capacitao para o protagonismo social, para a
formulao e a operacionalizao de planos, propostas e projetos de desenvolvimento
rural nos territrios, para a construo de alianas, para a relao institucional entre
representantes dos diferentes nveis de governo (municipal, estadual, federal) e das
comunidades e movimentos sociais locais, em suma para a governana territorial.
268
(2) A experincia da poltica da SDT/MDA foi indispensvel para difundir a
abordagem territorial do desenvolvimento, da governana e da implementao
das polticas pblicas, pelo menos no mbito do rural, e para tentar superar as
limitaes impostas pela considerao do municpio como unidade de planejamento
e de implementao de polticas de desenvolvimento rural. Neste sentido, uma
das vantagens observveis da abordagem territorial foi a ampliao da escala dos
investimentos pblicos para o desenvolvimento rural, que passou de municipal
a intermunicipal (Favareto e Seifer, 2011). Ganhou fora a ideia de territrio como
a unidade intermediria mais adequada para conceber e implementar polticas
descentralizadas de desenvolvimento e como o lugar (a escala) mais conveniente para
o exerccio da articulao das polticas pblicas, a tal ponto que o Conselho Nacional
de Desenvolvimento Rural e Sustentvel (CONDRAF), em sua proposta de Poltica de
Desenvolvimento do Brasil Rural lanada em 2011, incorpora a abordagem territorial
como enfoque central desta poltica. Isto porque a ideia de territrio tambm remete
necessidade de superao do vis fragmentado e setorial que tem sido a marca
histrica das polticas pblicas que identicam o rural ao agrcola. Ademais, a experincia
territorial promovida pela SDT tambm estimulou e interagiu com a reexo analtica
e poltica em torno da rearmao da importncia do rural, pelo reconhecimento
e enriquecimento da investigao e da prtica de polticas pblicas organizadas em
torno da diversidade como uma caracterstica central do tratamento contemporneo
do rural, que, ao destacar a presena de diferentes grupos sociais, populaes e povos,
arma trs atributos fundamentais e indissociveis do rural como espao ao mesmo
tempo (i) de produo, de atividades econmicas diversicadas e intersetoriais, e de
fornecimento de bens pblicos, (ii) de reproduo de distintos modos de vida e (iii)
de relao com a natureza.
Com base nestas conquistas, de se esperar que um recuo na adoo da abordagem
territorial e um novo reforo a polticas de carter municipalista pode representar um
retrocesso lamentvel na construo do futuro do rural e das polticas pblicas dirigidas
ao desenvolvimento rural.
No entanto, apesar dos progressos reais e retricos, a experincia da poltica de
desenvolvimento territorial da SDT, acrescida do Programa Territrios de Cidadania,
no conseguiu avanar em todas as frentes potencializadas ou em direo s janelas
de oportunidade abertas pela abordagem territorial, como as anlises dos territrios
selecionados neste texto exemplicam. Em nossa viso, uma das razes pelas quais isto
ocorreu foi o fato da poltica de desenvolvimento territorial ter cado amarrada, por
assim dizer, ao modelo de interveno pblica para o rural e para o desenvolvimento
rural associado ao Programa PRONAF Infraestrutura e Servios, ao qual pretendeu
superar. Como consequncia, tal situao levou a expectativas no cumpridas, a
269
alguns resultados medocres e a crticas que muitas vezes reclamam o cumprimento
de possibilidades que no podem ser atendidas pela poltica, dadas as suas limitaes
originais. Trs tipos de consideraes podem exemplicar o que estamos sugerindo.
(1) No obstante existncia de uma discusso mais abrangente acerca do rural e
da diversidade de grupos sociais rurais dentro do territrio, na maior parte dos territrios
rurais criados pela SDT, como exemplicam os estudos de caso, o rural que representado
nos colegiados um rural mais restrito, quase que completamente dissociado do
urbano e das foras sociais urbanas, quase que completamente identicado com o
agrcola, em geral por fora da representao dos agricultores familiares, especialmente
por meio do movimento sindical. Nesse sentido, grande parte dos projetos aprovados
tem carter produtivista, enfatiza somente as dimenses socioeconmicas e proposto
basicamente por representaes de agricultores familiares. So projetos relativamente
tradicionais, que destacam os aspectos de produo e de comercializao, com pouca
abertura para jovens e mulheres, quilombolas, indgenas, populaes tradicionais, e
mesmo assentados da reforma agrria, e para temas como gesto e sustentabilidade
ambiental, inovao tcnica e institucional, acesso terra (h uma relativa ausncia do
tema do acesso terra e do INCRA na maioria dos territrios). Uma exceo signicativa
predominncia dos projetos produtivos refere-se dimenso sociocultural e educativa,
onde o tema da educao no campo ganhou presena nos colegiados, por conta,
inclusive, da inuncia das universidades locais (muito ativas neste assunto e pouco
presentes na dimenso relativa pesquisa cientca e tecnolgica para o rural).
(2) Na medida em que a maioria dos projetos aprovados nos colegiados a
dimenso agrcola predomina na considerao do rural sem que muito espao
seja deixado ao enfrentamento das questes referentes s interligaes dinmicas
entre o rural e o urbano nas propostas de desenvolvimento territorial, implcita ou
explicitamente partilhadas pelos atores sociais presentes no territrio , o PRONAT
reproduz dessa forma, na prtica, o vis setorializado presente no PRONAF Infraestrutura
e Servios. Sem repensar a concepo de ruralidade e as tipologias de rural (e de
relao rural-urbano) dominantes nas polticas pblicas do Estado brasileiro, e que
esto incorporadas na operacionalizao territorial produzida pelo PRONAT, vai ser
provavelmente impossvel exercitar a intersetorialidade na poltica territorial, ou seja,
valorizar as potencialidades da economia, da sociedade e do meio ambiente territorial
como um todo para alavancar o desenvolvimento rural, que deixaria, assim, de ser
visualizado, do ponto de vista da interveno e da ao pblicas, como um espao
isolado, no qual, especialmente nas condies brasileiras, somente restam para valorizar
as atividades agrcolas tradicionalmente empreendidas.
No h dvida que o PRONAT, assim como o PRONAF Infraestrutura e Servios, tem
tambm um vis no sentido de privilegiar regies mais pobres ou carentes do meio rural
270
brasileiro. Com efeito, as informaes existentes no Sistema de Informaes Territoriais
(SIT), mesmo que imperfeitas e s vezes confusas, sugerem que os territrios rurais
incluam 67% dos municpios brasileiros considerados de baixa renda, 65% da populao
rural brasileira em pobreza extrema e 44% das famlias que acessem o Programa Bolsa
Famlia no pas. Este pode ser considerado, sem dvida, um ponto forte do programa,
pois engaja-o com regies e grupos sociais mais carentes da realidade brasileira,
especialmente nas regies Norte e Nordeste (mas no apenas). Entretanto, corre o
risco de submergir nas armadilhas que acompanham normalmente os programas
que visam enfrentar a pobreza e, ao mesmo tempo, dinamizar a economia rural, e que
usualmente utilizam concepes, instituies e mecanismos de interveno que tratam
separadamente estes dois objetivos ou que, ento, diluem as tentativas de dinamizao
do rural nas aes de enfrentamento da pobreza, separando ou estabelecendo uma
falsa contradio, como dizem Favaretto e Seifer (2011), entre polticas sociais e polticas
produtivas.
O desafio precisamente integrar, articular essas polticas, concebendo
desenvolvimento rural como dinamizao da economia e melhoria das condies de
vida das populaes rurais, o que, de outro ngulo, refora a necessidade de repensar,
do ponto de vista das polticas pblicas, o conceito de ruralidade e de novas tipologias
adequadas para recortar o rural brasileiro, que deixe mais clara sua heterogeneidade
e diversidade e as diferenas de vnculos econmicos, sociais, polticos e culturais
com o meio urbano, com o objetivo no de urbanizar ou industrializar o campo,
como na utopia do modelo modernizador e homogeneizante, mas o de dinamizar a
economia e a sociedade territoriais, a partir da diversidade de situaes especcas que
predominam tanto no rural como no urbano e na explorao dos tipos de dinmicas
que podem ser estabelecidas na particularidade de suas interligaes. indiscutvel
que estas possibilidades exigem uma reformulao da poltica territorial e seu reforo
por outras polticas, em diferentes escalas, que direta ou indiretamente incidam sobre
os territrios. O que nos remete ao permanente e tenso desao de articular polticas
bottom-up com polticas top-down, que uma realidade do jogo das polticas pblicas
em situaes complexas.
(3) A continuidade no PRONAT do modelo e de muitos objetivos do PRONAF
Infraestrutura e Servios, como estamos argumentando, tambm reproduziu na
governana e na institucionalidade do programa, como vimos, a predominncia
completa de dois tipos de atores do territrio: os representantes da sociedade civil local,
notadamente (mas no exclusivamente) dos agricultores familiares, e os representantes
das trs diferentes esferas do governo (municipal, estadual, federal). Nesse sentido,
a governana manteve alguns parmetros presentes no PRONAF Infraestrura e
Servios, embora avanando em aspectos no desprezveis como tambm chamamos
271
ateno. Dois foram os papis ou funes fundamentais atribudas ao colegiado na
institucionalidade criada: (i) o de governana e de articulao democrtica de atores
sociais, o que requer a denio das regras de jogo da convivncia e da administrao
dos conitos de interesses e da construo de consensos, mesmo que temporrios; e (ii)
o de gesto social do desenvolvimento territorial, o que supe a capacidade de formular
e de gerir projetos e de articular polticas pblicas estratgicas para o desenvolvimento
territorial. Portanto, uma dupla funo: de governana/democratizao da poltica
territorial e de gesto social das polticas e dos projetos de desenvolvimento.
Destes dois papis do colegiado, o da governana teve muito a ver, por um lado,
com as tentativas, muitas vezes frustradas, de dar visibilidade e voz s demandas
de outros grupos sociais, alm dos agricultores familiares, includos na representao
da sociedade civil territorial, e, por outro, com as tentativas de exigir a presena e
de democratizar a participao dos atores estatais nas aes do colegiado. E, em
grande medida, as exigncias de governana do programa estiveram restritas a essas
possibilidades, por conta mesmo de suas razes no modelo do PRONAF Infraestrutura
e Servios.
Isso explica, em parte, a ausncia e a pouca preocupao do colegiado em incorporar
os representantes da esfera do mercado entre seus membros. Essa no uma questo
trivial nas condies brasileiras e situaes de conito extremo entre atores do mercado
e da sociedade civil, como existentes em diversos territrios, e podem eliminar, pelo
menos temporariamente, quaisquer tipos de avanos nessa direo. De qualquer modo,
a considerao progressiva do tema do mercado, da constatao de que o territrio
tambm (mas nunca apenas) mercado, indispensvel para a poltica territorial se ela
quiser expandir-se do isolamento do rural para a economia territorial como um todo
(e as ligaes rural-urbano predominantes), se quiser contemplar a heterogeneidade e
a diversidade do rural existente nos territrios quando desembrulhamos as categorias
de agricultura familiar e de povos e populaes tradicionais. Ademais, ela importante
porque nos impele a considerar a realidade tambm diferenciada e heterognea do
agronegcio e sua inuncia diversa sobre a viabilidade, os rumos e as caractersticas
do desenvolvimento territorial, tendo em vista as distintas formas de relacionamento
que seus diversos atores mantm com os agricultores familiares e as populaes e
povos tradicionais em diferentes situaes concretas existentes.
Por outro lado, mesmo se carmos restritos ao modelo herdado do PRONAF
Infraestrutura e Servios, h uma percepo relativamente comum, mesmo entre os
atores da sociedade civil, que, frente complexidade dos desaos e das expectativas
da adoo da abordagem territorial, o colegiado encontra inmeras diculdades para
exercer satisfatoriamente sua outra funo, a de gerir socialmente o territrio, ou
seja, de articular polticas pblicas e de aprovar e viabilizar projetos estratgicos para
272
o desenvolvimento territorial. Em muitos territrios, algumas lideranas da sociedade
civil local j comeam a manifestar dvidas quanto s possibilidades de os colegiados
exercerem essa dupla funo. Para eles, o CODETER um espao pblico e poltico
de articulao de atores e de controle social da execuo das polticas e dos projetos,
mas no de operacionalizao dessas polticas e projetos estratgicos. Em suma, a
funo possvel para o colegiado seria a de democratizao da governana, mas no
a de gesto social do territrio
79
.
Esta uma questo altamente polmica, mas existem obstculos concretos
encontrados pela poltica territorial que tm ajudado a reforar esta posio: (i) a
reduzida capacidade tcnica disposio do colegiado para a formulao, a viabilizao
e o acompanhamento dos projetos, cujos caminhos burocrticos de tramitao so,
ademais e em geral, morosos e tortuosos. Isso refora a relevncia do que Delgado
e Leite (2011) chamaram de fortalecimento do processo de prossionalizao da
atividade de gerenciamento territorial que contribua para melhorar a forma de atuao
do Estado nesta instncia; (ii) a igualmente reduzida presena de representantes de
outras polticas pblicas setoriais no diretamente ligadas ao agrcola ou ao rural (sade,
educao, meio ambiente, turismo, segurana pblica etc.) inviabiliza a capacidade
do colegiado de articular essas polticas para o desenvolvimento territorial, alm
de impor ao colegiado o requerimento de uma capacitao tcnica intersetorial e
multidimensional, impossvel de ser atendida a contento; (iii) a inexistncia de um
marco jurdico territorial impede que entes territoriais possam realizar investimentos
com dinheiro pblico federal, o que exige a presena de prefeituras e/ou de agncias
do governo estadual para assumir esses investimentos. Alm das enormes diculdades
gerenciais e polticas envolvidas (prefeituras inadimplentes, governos estaduais de
oposio ao governo federal), que tm inviabilizado a execuo mesmo de bons
projetos que foram aprovados, a dependncia do colegiado em relao s prefeituras
para viabilizar a execuo dos projetos, acabou dando a muitos destes projetos um
carter mais municipal do que territorial (intermunicipal), reproduzindo a fragmentao
de projetos e de recursos nanceiros existente no PRONAF Infraestrutura e Servios.
Nota-se, contudo, que a adoo da abordagem territorial por alguns governos estaduais
(Bahia, Sergipe e Par nos casos que foram estudados) pode ser um fator que ajude a
neutralizar algumas dessas diculdades (e mesmo outras) relativas operacionalizao
dos investimentos e dos projetos territoriais.
Como reexo desta situao, importante estudo sobre o nanciamento da poltica
territorial, feito por Leite e Wesz Jr (2011), indica que embora os valores nominais
79 Esta posio sugere a resoluo da tenso existente entre as duas funes do colegiado atravs de sua
separao institucional. neste contexto que se insere tambm a discusso dos chamados Consrcios Pblicos
Territoriais, principalmente na Bahia, como exemplica o Territrio Irec.
273
contratados pelo PRONAT tenham aumentado progressivamente no perodo 2004-
2007 (uma fase de deslanche do programa), cerca de 150% entre os anos extremos, a
participao dos valores pagos sobre os contratados caiu continuamente, passando
de cerca de 80%, em 2004, para 60%, em 2007.
Para nalizar, cabe rearmar que o Programa Territrios da Cidadania, lanado
em 2008, poderia ter desempenhado um papel importante no enfrentamento de
algumas das diculdades da poltica territorial, acima mencionadas. Sua nfase na
intersetorialidade, sua fora poltica durante o Governo Lula, e o considervel volume
de recursos que anunciou mobilizar poderiam ter provocado importantes mudanas
e alavancado uma nova fase da poltica territorial brasileira, afastando-a do modelo
originado no PRONAF Infraestrutura e Servios. No entanto, sua excessiva caracterstica
top-down e sua postura operacional de reconhecer apenas as agncias estatais como
atores da poltica; seu descolamento total da institucionalidade e dos atores sociais
territoriais; e a ausncia de qualquer noo de ruralidade e de uma estratgia de
enfrentamento da pobreza em sua concepo foram fatores que criaram enormes
frustraes nos colegiados territoriais e impediram o programa de contribuir para o
avano da poltica territorial. Em nossa perspectiva, isto requer uma reconsiderao
de trs questes assinaladas acima: a formulao e a implementao de um modelo
de poltica de desenvolvimento rural que se afaste e supere o modelo originrio do
PRONAF Infraestrutura e Servios; o repensar da concepo de ruralidade dominante
na poltica territorial e o desenho de tipologias do rural mais adequado identicao
de sua diversidade e das potencialidades das inter-relaes urbano-rurais para o
desenvolvimento territorial; e a rediscusso do colegiado e da institucionalidade
territorial, tendo em vista os complexos desaos presentes nas duas funes, de
governana e de gesto social, atribudas ao colegiado, associados denio de
mecanismos que garantam maior transparncia das aes e das decises no mbito
da institucionalidade territorial.
274
Anexo
Ano, municpio proponente, objeto e valor dos projetos
destinados por meio do PRONAT aos territrios analisados
Ano Proponente Objeto
Valor do Projeto
(R$)
Situao do
Projeto
Territrio Irec
2003
Prefeitura Municipal
(PM) de Irec
Aquisio de duas empacotadoras de gros e
outros equipamentos para compor Unidade de
Benefciamento de Gros
125.076,28 concludo
2003 PM Lapo
Construo e aquisio de mquinas e equipa-
mentos para benefciamento de mamona
539.819,40 concludo
2004 PM Irec Patrulha mecanizada e implementos agrcolas 88.238,20 concludo
2004 PM Lapo
Aquisio de equipamentos para usina de be-
nefciamento de mamona, aquisio de veculo
de apoio, computadores e acessrios
699.021,54 concludo
2005 PM Irec
Construo e equipamentos de fbrica de bio-
diesel
479.092,07 concludo
2005 PM Irec Aquisio de motocicletas 13.986,32 concludo
2005 PM Irec
Aquisio de caminho e implantao de cam-
po de semente de mamona
173.166,05 concludo
2005 PM Lapo
Aquisio de equipamentos para escritrio,
laboratrio, ofcina e depsito da esmagadora
de mamona
112.045,55 concludo
2006 PM Ibitit
Construo de galpo para benefciamento de
frutas nativas e aquisio de equipamentos e
embalagens das frutas nativas
48.368,40 concludo
2007 PM Central
Apoio construo de fbrica de costura e bor-
dados
264.382,21 concludo
2007 PM Irec Implantao de Matadouro 527.796,90 concludo
275
2007 PM Lapo
Apoio ao cooperativismo e benefciamento de
mamona
133.367,48 concludo
2007 Bahia SAG
Fortalecimento da comercializao (Caminho
Jussara)
214.386,90 concludo
2007 Estado da Bahia
Fortalecimento da cadeia produtiva no muni-
cpio de Joo Dourado Aquisio de trator e
construo de garagem
92.589,29 no iniciado
2008 UNEB Salvador
Construo do Centro de Pesquisa em Educao
do Campo
2010 PM Irec
Adequao de Unidade de Benefciamento de
mel e aquisio de equipamentos
2010 PM Irec
Aquisio e instalao de moinho laminador
para transformao de focos de milho para
atendimento aos produtores
335.332,52 concludo
2010 PM Uiba
Aquisio de patrulha mecanizada (retroesca-
vadeira, carreta etc.)
201.600,00 concludo
2011 PM Presidente Dutra
Aquisio de caminho com carroceria frigorf-
ca (cadeia da fruticultura)
N de Projetos 19 5.005.478,71
Territrio Serto Ocidental
2003 PM Pedra Mole
Construo de barragem, aquisio de equipa-
mentos agrcolas e capacitao de agricultores
130.745,13 concludo
2003 PM Poo Verde
Instalao de cooperativa de crdito, ampliao
de unidades de produo milho e cal, aquisio
de veculo e microcomputador, implementao
de sistema de irrigao, alm de capacitao
142.967,92 concludo
2003 PM Simo Dias
Implantao de cooperativa de crdito, amplia-
o de benefciadora de gros, instalao de
kits de irrigao e unidade benefciamento de
frutas, e capacitao.
314.110,00 atrasado
2004 PM So Domingos
Construo de galpo e aquisio de trator com
implementos
139.943,94 concludo
276
2004 PM Poo Verde
Apoio ao fortalecimento das organizaes dos
agricultores familiares com a instalao de be-
nefciamento de gros
108.579,08 concludo
2004 PM Simo Dias
Construo e aquisio de equipamentos para
agroindstria, aquisio de veculos e compu-
tador, zoneamento agroecolgico
415.554,15 atrasado
2004 PM Tobias Barreto
Apoio implementao de servios microf-
nanceiros, atravs da instalao da ao da
cidadania do Banco do Nordeste
21.615,06 concludo
2005 PM Poo Verde
Apoio a projetos de infraestrutura e servios em
territrios rurais
14.429,89 concludo
2005 PM de Carira
Fortalecimento das organizaes de assistncia
tcnica do Serto Ocidental aquisio de mo-
tos compressoras
39.791.23 concludo
2005 PM Poo Verde
Construo e ampliao de galpo municipal e
adaptao de espao para implantao do Cen-
tro de Comercializao da Agricultura Familiar
1.310.846,45 concludo
2005 PM Poo Verde
Fortalecimento das organizaes de assistn-
cia tcnica do Serto Ocidental aquisio
de computador e impressoras, motos, carros e
unidade de comunicao
348.484,00 concludo
2005 PM Pinho
Aquisio de quatro computadores e impresso-
ras, cinco motos, cinco carros e uma unidade de
comunicao via rdio
215.120,00 paralisado
2005 PM Simo Dias
Aquisio de dois computadores e impressoras
e quatro motocicletas
33.461,22 concludo
2006 PM Itabaiana Aquisio de uma motocicleta 8.078,99 concludo
2006 PM Simo Dias
Fortalecimento da estrutura fsica da entidade
gestora do Serto Ocidental. Aquisio de ve-
culo, computador, impressora e data show
42.366,16 concludo
2006 PM Macambira
Apoio atividade agrcola no processamento e
transformao da produo de milho
89.843,13 concludo
2006 PM Poo Verde
Ampliao e readequao da escola agrcola
municipal Presidente Jos Sarney
296.840,00 normal
2006 PM Poo Verde
Construo de uma passagem molhada na via
de acesso ao
Municpio de Ftima/BA
61.532,14 concludo
277
2006 PM Simo Dias
Construo de Centro de Formao de Agricul-
tores Familiares
454.000,00 atrasado
Fortalecimento da atividade de artesanato do
territrio Serto Ocidental (construo de mer-
cado de artesanato)
141.079,53 concludo
2007 PM Itabaiana
Apoio s aes de ATER e estruturao do co-
legiado territorial, e capacitaode agricultores
familiares em produo orgnica
94.767,89 concludo
2007 PM Poo Verde
Implantao centro territorial de comercializa-
o da agricultura familiar
647.167,16 concludo
2007 PM Simo Dias Apoio ao armazenamento de gros 220.000,00 no iniciado
2007 PM Simo Dias
Implantao da 2 etapa do Centro de Forma-
o de Agricultores
421.500,00 atrasado
2007 PM Ribeirpolis Construo de centro de comercializao 333.138,03 normal
2007 PM Ribeirpolis Apoio comercializao 300.000,00 normal
2008 PM Ribeirpolis Aquisio de equipamentos para frigorfco 358.857,00 concludo
2008 PM Frei Paulo
Construo de um centro de produo de arte-
sanato
140.056,44 atrasado
2008 PM Simo Dias
Ampliao do Centro Municipal de Abasteci-
mento e adaptao da estrutura para implan-
tao do espao de comercializao da agricul-
tura familiar
615.964,70 concludo
2009 PM Campo do Brito Adequao e ampliao do mercado municipal 659.178,78 normal
2009 PM Campo do Brito Aquisio de trator 102.500,00 no iniciado
2009 PM Frei Paulo Adequao e ampliao do mercado municipal 461.623,83 concludo
278
2009 PM Poo Verde
Fortalecimento da produo agrcola e apcola
dos pequenos produtores do Territrio Serto
Ocidental
234.270,00 normal
2009 PM Simo Dias Reforma de um centro de abastecimento 110.342,78 atrasado
2010 PM Carira
Adequao do centro de abastecimento da
agricultura familiar (CECAF) no municpio de
Carira
2010 PM Carira
Estruturao da cadeia produtiva de gros do
Territrio do Serto Ocidental, atravs da aqui-
sio de equipamentos
2010 PM Lagarto
Construo e implantao de uma unidade de
benefciamento de raiz de mandioca e seus
derivados
645.824,69 normal
2010 PM Ribeirpolis
Adequao do mercado municipal do pequeno
produtor de Ribeirpolis
2010 PM Simo Dias
Fortalecimento da comercializao da produ-
o agrcola dos pequenos produtores, com a
realizao de obras e aquisio
2010 PM Simo Dias Construo de um Centro de Abastecimento 100.500,00 normal
Reestruturao do Complexo Territorial de
Artesanato do Serto Ocidental - Chapu de
Boiadeiro
160.868,92 atrasado
2011
Secretaria do Estado
da Agricultura
Aquisio de trator e equipamentos agrcolas
para fomento agricultura familiar no munic-
pio de Frei Paulo
2011 PM Macambira Aquisio de veculo patrola motoniveladora 438.750,00 no iniciado
2011 PM Malhador Aquisio de uma caamba basculante 212.000,00 no iniciado
N de projetos 44 12.288.198,24
Territrio Serra Geral
2003 PM Catuti
Aquisio de equipamentos para agricultura
familiar
45.247,02 concludo
279
2003 PM Janaba
Aquisio de tanque resfriador de leite para
atendimento aos agricultores familiares do
municpio de Janaba/MG
67.029,74 concludo
2003 PM Mato Verde
Aquisio de equipamentos para atividades
dos agricultores familiares, no municpio de
Mato Verde/MG
95.312,56 concludo
2003 PM Monte Azul
Aquisio de equipamentos, no municpio de
Monte Azul/MG
15.619,26 concludo
2003 PM Porteirinha
Infraestrutura e equipamentos para pecuria,
apicultura e frutas nativas, no municpio de
Porteirinha/MG
516.666,53 concludo
2003
PM Serranpolis de
Minas
Aquisio de equipamentos para benefcia-
mento de pecuria leiteira
72.565,60 concludo
2004 PM Janaba
Equipamento p/construo bacias conteno,
captao e acmulo gua chuva e instalao de
unidades de produo de hortalias orgnicas
696.382,66 concludo
2004 PM Mato Verde
mento do algodo em pluma pelos agricultores
familiares de Mato Verde/MG
100.000,00 concludo
2004 PM Pai Pedro
Promoo e apoio populao quilombola
atravs da instalao do centro de cultura gu-
rutubana da assoc. quilombola
129.934,88 concludo
2005 PM Jaba Estruturao de laticnio em Jaba/MG 43.140,50 concludo
2005 PM Mamonas
Pronat - instalao de fbrica de rao, no mu-
nicpio de Mamonas/MG
20.946,58 concludo
2005 PM Manga
Compra de tanque de expanso completo para
com. Brejo So Caetano, PA Trs Rios, Manga/
MG
39.405,28 concludo
2005 PM Matias Cardoso
Estruturao de laticnio - aquisio de tanque
de expanso completo na comunidade gado
bravo
40.105,16 concludo
2005 PM Mato Verde
Adequao do mercado municipal em Mato
Verde/MG
57.222,82 concludo
2005 PM Nova Porteirinha
mento, escoamento e comercializao da pro-
duo agrcola em Nova Porteirinha/MG
144.179,39 concludo
280
2005 PM Pai Pedro
Infraestrutura e servios - estruturao de lati-
cnio no municpio de Pai Pedro/MG
40.370,85 concludo
2005 PM Porteirinha
Estruturao de agroindstria/construo de
galpo para fbrica de rao em Porteirinha/
MG
22.328,54 concludo
2005
PM Serranpolis de
Minas
Estruturao do turismo em Serranpolis de
Minas/MG
26.058,13 concludo
2006 PM Catuti
Apoio comercializao ao benefciamento
leite e preservao ambiental em Catuti/MG
73.538,99 concludo
2006 PM Espinosa
Apoio cadeia produtiva do leite e a preserva-
o ambiental
28.014,14 concludo
2006 PM Janaba
Ampliao de infra de benefciamento de frutas
do Territrio Serra Geral
194.049,39 concludo
2006 PM Janaba
Melhoramento da qualidade de recursos hdri-
cos, apoio ao benefciamento de leite, ao forta-
lecimento, produo e preservao
293.038,26 concludo
2006 PM Monte Azul
Apoio cadeia produtiva do leite e preserva-
o ambiental em Monte Azul/MG
25.856,67 concludo
2006 PM Porteirinha
Apoio a cadeia produtiva do leite e preservao
ambiental em Porteirinha/MG
89.631,11 concludo
2007 PM Catuti
Estruturao CMDRS e do Departamento Muni-
cipal de Agricultura
44.726,00 concludo
2007 PM Espinosa
Estruturao CMDRS e da Secretaria Municipal
de Assuntos Agropecurios e Meio Ambiente
47.424,91 concludo
2007 PM Gameleiras
45.869,44 concludo
2007 PM Janaba Estruturao do colegiado territorial 44.376,81 concludo
2007 PM Mamonas
41.961,99 concludo
281
2007 PM Manga Apoio cadeia produtiva de leite 43.611,56 concludo
2007 PM Monte Azul
Estruturao CMDRS e da Secretaria Municipal
de Agricultura
44.989,08 concludo
2007
PM Serranpolis de
Minas
42.576,44 concludo
2007 PM Verdelndia Apoio cadeia produtiva de leite 46.246,47 concludo
2008 PM Catuti
Fortalecimento da cadeia produtiva do sorgo e
do leite
126.251,87 concludo
2008 PM Monte Azul
Fortalecimento da cadeia produtiva do sorgo e
do leite
124.882,09 concludo
2008 PM Porteirinha
Fortalecimento da cadeia produtiva do sorgo,
do leite e da mandioca
335.309,77 concludo
2010 PM Janaba
Revitalizao do mercado municipal de Jana-
ba, atravs da reforma do espao fsico
N de projetos 37 4.180.583,29
Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos
2009 PM Uiramuta
Incentivo produo das culturas anuais dos
povos indgenas do Territrio Indgena Raposa
Serra do Sol e So Marcos
2009 PM Uiramuta
Construo de um Centro Comunitrio, For-
mao e Gesto Territorial, no Municpio de
Uiramuta
N de projetos 2 620.286,20
Territrio Sudeste Paraense
2004
Secretaria de Estado
da Agricultura
Agricultura familiar em Marab, Parauapebas,
So Joo do Araguaia e Eldorado dos Carajs
282
2006 PM Cana dos Carajs
Aquisio de mquinas e equipamentos para
agroindustrializar mandioca
2006 PM Cana dos Carajas Aquisio de trator e implementos agrcolas 129.500,00 concludo
2006 PM Marab
Implantao de um laticnio no assentamento
Piquia
2006
da Agricultura
Fomento s novas atividades produtivas nos
estabelecimentos rurais familiares e apoio
integrao social atravs CIAT
451.968,00 normal
2007
da Agricultura
Divulgao/debate sobre diretrizes operacio-
nais, reestruturao curricular das escolas,
formao
365.656,00 normal
2009
da Agricultura
Aquisio de veculo e equipamentos para a
unidade de processamento de frutas
364.245,00 atrasado
2009
da Agricultura
Aquisio de veculos, implementos e acess-
rios
262.200,00 normal
2010 PM Eldorado
Instalao de uma unidade de processamento
da mandioca e
aquisio de veculo
2010
da Agricultura
Aquisio de equipamentos e utenslios para o
Centro de Formao Cabanagem
2010
de Desenvolvimento,
Cincia e Tecnologia
Projeto complementar de aquisio de equipa-
mentos para a unidade industrial - minilatic-
nio, no Projeto de Assentamento
2010
de Desenvolvimento,
Cincia e Tecnologia
Projeto de complementao ao laticnio atra-
vs da aquisio de equipamentos e transporte
para apoiar a produo e verticalizao
N de projetos 12 3.283.324,53
Territrio Meio Oeste Contestado
2003 PM Abelardo Luz
Construo de resfriador de leite, aquisio de
caminho, construo de galpo, aquisio de
materiais permanentes e reforma de instalaes
470.691,33 concludo
283
Construo de um estbulo e ampliao do
centro de formao
55.687,59 concludo
2004 PM gua Doce
Aquisio de implementos agrcolas e constru-
o de moinho colonial
63.662,76 concludo
2004 PM Galvo Aquisio de veculo popular 21.296,28 concludo
2004 PM Galvo Construo da casa do colono 33.405,85 concludo
2004 PM Xanxer
Construo de um centro de comercializao de
produtos da agricultura familiar
142.616,28 concludo
2005 PM Abelardo Luz Produo e industrializao do girassol 105.632,85 concludo
2005 PM gua Doce
Aquisio de equipamentos, moinho colonial,
cantina do suco e vinho
109.277,72 concludo
2005 PM Capinzal
Construo da casa do mel e aquisio de equi-
pamentos
28.189,25 concludo
2005 PM Catanduvas
Construo de agroindstria de conservas e
aquisio de equipamentos
87.149,26 concludo
2005 PM Coronel Martins
Aquisio de equipamento para estruturao
da cadeia produtiva de leite
10.600,22 concludo
2005 PM Erval Velho
Reforma das instalaes da Associao da Casa
Familiar Rural
39.018,56 concludo
2005
PM Faxinal dos
Guedes
Construo da unidade de benefciamento pro-
dutos apcolas, construo de laboratrio com
100.053,31 concludo
2005 PM Galvo
Construo de diversas estufas para produo
orgnica de hortalias
16.643,92 concludo
2005 PM Marema
Construo de unidade benefciamento de pro-
dutos derivados do leite
103.962,60 concludo
284
2005 PM Xanxer
Aquisio de mquinas, equipamentos, m-
veis, computador para o centro comercial
224.357,08 concludo
Aquisio de equipamentos para agroindstria
do leite
43.913,86 concludo
Aquisio de equipamentos para o centro de
comercializao de produtos agrcolas
12.272,74 concludo
2006 PM Joaaba
Construo de centro de comercializao de
produtos da agricultura familiar
89.197,31 concludo
2006 PM Treze Tlias
Construo de centro de comercializao de
produtos agrcolas artesanais
45.578,94 concludo
2007 PM gua Doce
Apoio agroindustrializao e comercializao,
com a construo e implantao de loja de ven-
das e aquisio de mquinas e equipamentos
de panifcao
94.512,90 concludo
Apoio ao cooperativismo de crdito atravs da
construo da sede CRESOL e Coopercel e aqui-
sio de veculo e equipamento para ICAF
136.527,73 concludo
Apoio ao benefciamento de cereais, atravs da
construo de moinho colonial
57.216,19 concludo
2007 PM Joaaba
Apoio comercializao, com aquisio de m-
quinas e equipamentos para central de comer-
cializao e aquisio de veculo
96.074,36 concludo
2007 PM Jupi Apoio cadeia produtiva do leite 46.864,62 concludo
2007 PM Xanxer
Apoio comercializao com concluso do cen-
tro de comercializao dos produtos da agricul-
tura familiar e aquisio de equipamentos
70.027,01 concludo
Apoio comercializao de peixe, com aquisi-
o de caminho com cmara fria
143.498,10 concludo
2008 PM Catanduvas
Apoio comercializao de hortifrutigranjeiros,
com construo de entreposto
174.079,67 concludo
Apoio comercializao de carnes de bovinos e
sunos, por meio da ampliao de abatedouro e
283.610,37 2 concludo
285
2008
PM Faxinal dos
Guedes
Fortalecimento da capacidade produtiva, com
aquisio de trator de pneu
125.519,80 concludo
2008 PM Ipuau
Apoio cadeia produtiva do leite, com cons-
truo de agroindstria e aquisio de equi-
pamentos
2008 PM Jupi
Fortalecimentos da capacidade produtiva, com
aquisio de trator e plantadeira
108.786,26 concludo
2008 PM Lageado Grande
Fortalecimento da capacidade produtiva, com
aquisio de trator agrcola
140.000,00 concludo
2008 PM Ouro
Apoio formao de agricultores familiares,
por meio da construo de centro de formao
e apoio agricultura familiar
146.904,91 concludo
2008 PM Passos Maia Apoio ao ATER, com aquisio de veculos 102.276,20 concludo
Construo de alojamento e aquisio de equi-
pamentos
204.262,73 concludo
Aquisio de dois equipamentos completos
para distribuio de calcrio
165.558,53 concludo
Aquisio de caminho equipado para distri-
buio de calcrio
326.165,32 normal
Construo de barraco e aquisio de equipa-
mentos para processamento de couro de peixes
162.548,67 normal
2009 PM gua Doce
Aquisio de caminho e tanque para coleta
de leite
199.778,13 concludo
2009 PM Capinzal
Aquisio de trator, mquinas e equipamentos
agrcolas
165.106,24 concludo
2009 PM Capinzal Aquisio de caminho e tanque isotrmico 200.454,77 concludo
2009 PM Catanduvas Aquisio de veculo camioneta com ba 112.776,25 concludo
286
2009 PM Galvo
Construo e aquisio de equipamentos para
uma agroindstria de processamento de frutas
em sucos e doces
213.286,48 concludo
2009 PM So Domingos Aquisio de caminho equipado com caamba 239.000,00 concludo
2010 PM Abelardo Luz Aquisio de uma retroescavadeira 233.422,09 concludo
Aquisio de equipamentos e de uma camione-
ta para moinho colonial
154.597,16 concludo
2010 PM Coronel Martins Aquisio de equipamentos agrcolas 156.391,32 concludo
2010 PM Galvo Aquisio de trator agrcola de pneus 112.279,03 concludo
2010 PM Ibicar
Aquisio de um trator agrcola sobre pneus
com trao nas quatro rodas
110.854,65 concludo
2010 PM Jupi
Aquisio de carreta forrageira hidrulica, co-
lhedoras de forragens, distribuidores de adubo
orgnico lquido e de calcrio
100.000,00 concludo
2010 PM Ouro
Aquisio de distribuidores de adubo lquido,
ensiladeiras, plantadeira e arados subsoladores
102.547,78 concludo
2010 PM So Domingos
Aquisio de caminho caamba basculante
para atendimentos da agricultura familiar do
municpio de So Domingos
208.000,00 concludo
2010 PM Vargeo
Aquisio de mquinas e implementos agr-
colas para fortalecer a agricultura familiar, no
Assentamento BV Jardim
165.586,51 concludo
2010 PM Xaxim
Construo e ampliao da Escola Casa Familiar
Rural Regional de Xaxim SC Bloco A
261.845,99 atrasado
Aquisio de trator tipo esteiras para atender
ao pblico da agricultura familiar
149.235,00 concludo
Aquisio de trator agrcola e equipamentos
para atendimento da agricultura familiar
595.000,00 concludo
287
Aquisio de uma escavadeira hidrulica de
esteiras para manuteno de estradas e apoio
ao produtor agrcola familiar
375.000,00 concludo
2011 PM So Domingos
Aquisio de uma motoniveladora para atendi-
mento da agricultura familiar
761.401,11 concludo
N de projetos 59 9.160.403,58
Fonte: Brasil, SDT, SGE, s.d.
288
289
CAPTULO 9
AES E POLTICAS NO
PROCESSO DE GESTO DO
PROGRAMA TERRITRIOS DA
CIDADANIA: ANLISE A PARTIR
DOS ESTUDOS DE CASO
Introduo
Este captulo tem por objetivo discutir o processo de gesto do Programa Territrios
da Cidadania (PTC) a partir de informaes disponveis na Matriz de Aes e no Relatrio
de Execuo relativo aos seis territrios que zeram parte da pesquisa de campo: Irec
(BA), Serto Ocidental (SE), Serra Geral (MG), Sudeste Paraense (PA), Raposa Serra do Sol
e So Marcos (RR) e Meio Oeste Contestado (SC), todos eles objeto de apresentao
detalhada no segundo volume deste trabalho.
Para tanto, na primeira seo recuperado o quadro normativo que rege o pro-
cesso de implementao das polticas no mbito do PTC, a partir do levantamento e
anlise de documentos especcos publicados pelos rgos competentes. Em seguida
so discutidas as principais polticas presentes na matriz de aes de cada territrio,
tomando por base aquelas que obtiveram os maiores montantes de recursos empe-
nhados no Relatrio de Execuo
80
. Na sequncia, selecionamos alguns programas que
nos pareceram importantes na dinmica territorial para uma anlise mais detalhada
sobre as interfaces entre a institucionalidade territorial e as polticas pblicas direcio-
nadas ao apoio da produo agropecuria, como o Programa Aquisio de Alimentos
(PAA), redistribuio de ativos fundirios, como a poltica de reforma agrria, e ao
atendimento de famlias em condies de vulnerabilidade social, como o Programa
Bolsa Famlia (PBF). Ao nal, avanamos algumas consideraes sobre as inovaes no
processo de gesto territorializada de polticas pblicas presentes pela Matriz de Aes
80 Neste relatrio constam informaes sobre o oramento previsto na matriz de aes e os percentuais
empenhados e pagos por ao para cada territrio. Entre essas trs informaes se constatam, por vezes,
disparidades acentuadas. Um valor previsto pode no ter sido empenhado na sua totalidade ou ter sido
empenhado, mas sem que pagamentos tenham sido efetuados.
Ademir Antonio Cazella

Professor do Programa de Ps-Graduao
em Agroecossistemas da Universidade
Federal de Santa Catarina (PGA/UFSC)
Silvia A. Zimmermann
Ps-Doutoranda FAPERJ OPPA/CPDA
Professor do CPDA/UFRRJ e coordenador
do OPPA
290
e os resultados constantes no Relatrio de Execuo e seu desempenho ao longo do
perodo 2008 2010.
1. Quadro normativo sobre definio e gesto das aes no
contexto do Programa Territrios da Cidadania
O PTC foi criado em 2008, com o propsito de superar a pobreza e as desigualdades
sociais no meio rural, incluindo as de gnero, raa e etnia. Dentre os critrios para denir
e priorizar os territrios a serem includos no programa considerou-se um conjunto de
fatores, com destaque para: a condio de j participar da poltica territorial do Minis-
trio do Desenvolvimento Agrrio (MDA); apresentar baixo IDH; maior concentrao
de benecirios do PBF, de agricultores familiares e assentados da reforma agrria, de
populaes tradicionais, quilombolas e indgenas; convergncia de programas de apoio
ao desenvolvimento de distintos nveis de governo; maior concentrao de municpios
de menor ndice de Desenvolvimento de Educao Bsica e; pelo menos, um territrio
por estado da federao (Brasil (2007). O Quadro 1, a seguir, sintetiza alguns dados
relativos aos 120 territrios que compem o PTC
81
.
Quadro 1 - Informaes sobre o conjunto dos 120 territrios
do Programa Territrios da Cidadania
Quesitos Quantidade
Municpios benefciados 1.852
Populao total 42,4 milhes
Populao rural 13,1 milhes
Agricultores familiares 1,9 milho
Assentados da reforma agrria 525,1 mil famlias
Pescadores 210,5 mil
Comunidades quilombolas 810 comunidades
Terras indgenas 317 terras
Fonte: Adaptado por Oliveira (2011) de SDT (2009).
81 A elaborao deste tpico est baseada em Oliveira (2011), Oliveira, Cazella e Tecchio (2012) e Tecchio
(2012). Esses estudos contaram com apoio de bolsa de iniciao cientca do CNPq e de mestrado da CAPES,
bem como recursos do projeto Polticas pblicas de enfrentamento da pobreza e da desigualdade no meio ru-
ral: uma anlise a partir da experincia da poltica de desenvolvimento territorial, nanciado no quadro do Edital
CNPq/CAPES/CHS - 2010, coordenado pelo prof. Srgio P. Leite (CPDA/UFRRJ).
291
Segundo o quadro normativo proposto pelo governo, o modelo de gesto do
PTC envolve trs esferas de poder: o Comit Gestor Nacional, o Comit de Articulao
Estadual e os Colegiados Territoriais, estruturados a partir dos colegiados dos territrios
rurais do MDA. O Comit Gestor Nacional congrega os ministrios que participam do
PTC e tem a funo de denir os territrios atendidos por aes especcas, aprovar
diretrizes, organizar as aes na esfera federal e avaliar o desempenho do programa.
Ao todo so 22 ministrios e diversas instituies pblicas implicadas.
Na esfera estadual, o Comit de Articulao composto por representantes de
rgos federais que atuam no estado, rgos estaduais indicados pelo governo do
estado e prefeituras dos municpios que participam dos territrios. Esse comit tem a
funo de auxiliar na organizao dos territrios, promover a articulao e a integra-
o de polticas pblicas e acompanhar a execuo das aes do PTC. J o Colegiado
Territorial composto de forma paritria por representantes governamentais e da
sociedade civil. Na maioria dos casos onde havia Territrios Rurais de Identidade, se
teve uma ampliao de delegados territoriais a partir da indicao de representantes
ligados s reas da sade, educao e assistncia social.
A poltica de desenvolvimento territorial coordenada pelo MDA at ento no prio-
rizava a participao dessas reas no colegiado, uma vez que enfatizava o envolvimento
de instituies com vnculos, sobretudo, com a agricultura familiar e com projetos de
incluso produtiva. Salvo territrios com especicidades marcantes, como o caso de
Raposa Serra do Sol e So Marcos (RSSSM) aqui estudado, mesmo as representaes
de populaes tradicionais eram limitadas nos colegiados dos Territrios Rurais de
Identidade. Com o PTC, essas populaes foram, a princpio, instigadas a participar
desses fruns
82
.
Por denio, o colegiado o espao de discusso, planejamento e execuo de
aes para o desenvolvimento do territrio e de controle social do programa. Suas
atribuies podem ser sintetizadas nos seguintes aspectos: dar ampla divulgao so-
bre as aes do programa; identicar demandas locais para o rgo gestor priorizar
o atendimento; promover a interao entre gestores pblicos e conselhos setoriais;
contribuir com sugestes para qualicao e integrao de aes; sistematizar as con-
tribuies para o Plano Territorial de Aes Integradas; exercer o controle social do
programa (SDT, 2009).
82 Uma apresentao detalhada das estruturas de governana dos programas territoriais nas suas instncias
de atuao local e regional, em particular nos seis casos tratados no estudo, pode ser encontrada no captulo
anterior deste volume (Delgado e Grisa, 2012). Para uma leitura mais ampla das inovaes institucionais trazidas
pela poltica territorial no Brasil, ver Delgado e Leite (2011).
292
O processo de planejamento das aes a serem desenvolvidas nos Territrios da
Cidadania tem por referncia a Matriz de Aes, que apresentada todo ano pelo
Governo Federal. Essa matriz serve, sobretudo, como instrumento de divulgao aos
integrantes dos colegiados territoriais das aes previstas por distintos ministrios, com
vistas a um maior controle social e monitoramento das polticas pblicas.
De acordo com a SDT (2010), os colegiados territoriais executam quatro funes
diante da Matriz de Aes: controle social; consultivo; deliberativo e articulador ou
mobilizador de atores internos e externos. Os colegiados executam o papel de con-
trole social, porque as aes previstas na matriz j foram denidas pelos ministrios
ou rgos pblicos proponentes. Na matriz, alm de especicar o papel do colegiado
na ao, os ministrios e rgos justicam porque estas foram escolhidas e como o
colegiado pode agir para viabilizar a ao no futuro. O controle social pode, tambm,
requerer um papel de articulao e de mobilizao da parte do colegiado. J o papel
consultivo concerne ao cuja execuo das metas no estiver denida e o mi-
nistrio ou rgo responsvel submete ao debate pblico, visando colher sugestes
dos atores territoriais. Nesse sentido, os ministrios informam sobre quais aspectos tm
expectativas que o colegiado se manifeste.
As aes de carter deliberativo no mbito do colegiado correspondem, fundamen-
talmente, quelas que j vinham sendo executadas pelo Programa de Desenvolvimento
Sustentvel dos Territrios Rurais (PRONAT) do MDA e so especicadas na matriz com
a rubrica oramentria Infraestrutura e Servios nos Territrios Rurais
83
. Tambm esto
previstas algumas aes cujas execues o ministrio pretende submeter a alguma
deciso no territrio. Na concepo desse processo de gesto, havia a inteno de que
a deliberao gerasse um compromisso ou uma obrigao em relao execuo da
ao
84
.
O papel de articulador ou mobilizador dos atores internos e externos corresponde
ao cuja denio da execuo no depende s do ministrio ou rgo gestor,
mas tambm de outras esferas administrativas, como municpios, estados, conselhos
setoriais, entre outros. A partir da Matriz de Aes o colegiado disporia de informaes
iniciais para discutir sua atuao com vistas realizao de determinadas aes no
territrio (SDT, 2010).
Segundo orientaes da SDT (2009), a Matriz de Aes permite que os integrantes
do colegiado territorial iniciem um debate acerca das aes e demandas prioritrias.
83 Para uma anlise especca do processo de gesto dos projetos do PRONAT nos casos estudados ver os
Captulos 5 e 8 deste volume.
84 No entanto, o estudo de Leite e Wesz Jr. (2011) demonstrou que o volume de recursos das aes
territorializadas, objeto de deliberao do colegiado, no ultrapassou 1% do total de recursos previstos na matriz.
293
por iniciativa desse frum que se almeja a formulao de uma agenda de articulao
entre o colegiado territorial e as instncias governamentais para o atendimento de
necessidades especcas, a exemplo de contrapartidas a projetos da parte das admi-
nistraes municipais.
A partir dessa agenda o passo seguinte a elaborao do Plano de Execuo,
base para o monitoramento e o controle social da realizao das aes pactuadas no
territrio. Por m, o controle das aes do Plano de Execuo resultaria no Relatrio
de Execuo, com informaes sobre os estgios da execuo fsica, oramentria e
nanceira, as restries, os riscos e as providncias adotadas para cada projeto apoiado
pelo PTC. Com o propsito de compreender melhor o mecanismo de funcionamento
desse programa analisamos na sequncia sua evoluo e principais aes previstas
nos seis casos estudados.
2. Anlise dos relatrios de execuo sobre as aes realizadas nos
territrios estudados
No conjunto dos territrios analisados foi possvel perceber um profundo descom-
passo entre a formulao normativa da poltica apresentada acima e a sua execuo,
tendo por base a pretensa coordenao dos colegiados territoriais. De maneira geral,
pode-se armar que a mudana da condio de Territrio Rural de Identidade para
Territrios da Cidadania no alterou a forma de gesto e alocao dos recursos por parte
dos delegados territoriais, especialmente quando confrontadas com o conjunto das
aes previstas a partir da introduo da matriz. Convm destacar que a partir de 2008,
quando houve a criao do PTC, os colegiados dos Territrios Rurais de Identidades
constitudos pela poltica de desenvolvimento territorial do MDA, que foram includos
no novo programa, tiveram que reestruturar sua composio por meio da incluso de
atores sociais (pblicos e da sociedade civil) ligados aos setores da sade, educao
e assistncia social.
O que se observa que a maioria desses novos integrantes no tem o mesmo
acmulo de discusso sobre a poltica de desenvolvimento territorial em comparao
aos antigos delegados. Esses, por sua vez, apresentam um forte vnculo com organiza-
es que atuam junto ao setor agropecurio, sobretudo, no que se refere elaborao
de projetos de carter produtivo para segmentos sociais da agricultura familiar e, em
particular, para os agricultores assentados pela reforma agrria. Como armam Delga-
do e Grisa (2012) no captulo precedente, tal experincia de gesto est associada
poltica anterior que deu origem ao PRONAT: a modalidade do PRONAF denominada
Infraestrutura e Servios Municipais (Mattei e Cazella, 2009; Leite e Delgado, 2011).
Invariavelmente, o sistema de governana do PRONAT conta com a participao de re-
presentantes dos servios pblicos de extenso rural, de movimentos sociais e sindicais
294
e de organizaes no governamentais, que prestam assessoria tcnica a agricultores
familiares e assentados da reforma agrria.
Dessa forma, exceo do PRONAT, o papel de controle social dos colegiados terri-
toriais sobre as demais aes previstas na Matriz mostra-se incipiente. Alguns delegados
entrevistados zeram meno ao fato de os gestores pblicos utilizarem o pertencimen-
to de um municpio a um territrio como forma de barganhar a aprovao de projetos
junto aos ministrios. No entanto, tambm mencionaram que esses projetos no so
objetos de discusso entre os integrantes dos colegiados territoriais. De maneira geral,
a pesquisa de campo revelou que os colegiados apresentam fragilidades no que se
refere capacidade tcnica e poltica para integrar nas suas agendas a governana das
distintas intervenes previstas na Matriz de Aes.
Como se trata de um programa que ainda no completou cinco anos de existn-
cia, essas diculdades decorrem, muitas vezes, da pouca familiaridade dos delegados
territoriais com esses novos mecanismos de gesto de polticas pblicas e da forte
tradio da maioria dos ministrios e demais rgos pblicos em implementarem
suas polticas de forma centralizada e descendente, quase sempre interagindo so-
mente com os poderes pblicos municipais e estaduais, sem mecanismos formais de
dilogo com organizaes da sociedade civil. Os colegiados territoriais representam
uma inovao no processo de gesto de polticas pblicas no s para aqueles que
exercem a funo de delegado territorial, mas principalmente para os entes pblicos
federais, estaduais e municipais responsveis, at ento, pela execuo dessas polticas
(Delgado e Leite, 2011).
Na Matriz de Aes, os ministrios denem os montantes de recursos por aes a
serem aplicados nos territrios em duas categorias: aes territorializadas e no territo-
rializadas. A maior parte das aes previstas na matriz tem seus recursos territorializados.
Ou seja, cada territrio tem um montante de recursos previstos segundo o tipo de ao.
J os recursos no territorializados correspondem s aes para as quais os ministrios
no denem os territrios a serem beneciados. Essas aes podem ser demandadas
por todos os municpios brasileiros independentes de fazer parte do PTC. No entanto,
aqueles que integram um territrio tm preferncia no processo de seleo de projetos
a serem nanciados pelos ministrios ou sobre o volume de recursos a ser aplicado
por uma dada poltica no territrio.
Um exemplo de programa cujos recursos so territorializados o PRONAF, que
dispe de um oramento geral denido no plano safra e possui na Matriz de Aes
a discriminao do montante previsto por territrio. J o Programa Brasil Alfabetizado
295
no tem seus recursos territorializados e o papel do colegiado especicado na Matriz de
Aes consiste na mobilizao para adeso ao programa e informativo para o controle
social (Matriz de Aes, 2010).
Em 2010, a Matriz de Aes para os 120 territrios previu 180 operaes ligadas a
19 ministrios ou rgos pblicos federais. O MDA o ministrio recordista, com 36
proposies; seguido pelo Ministrio da Sade, com dezenove; o Ministrio da Pesca e
Aquicultura, com dezesseis; e o Ministrio da Integrao Nacional, com quinze aes. O
Ministrio de Minas e Energia registrou somente o Programa Luz para Todos. A proviso
nanceira total prevista na Matriz de Aes de 2010 foi de R$ 26.806.901.567,00, dos
quais R$ 24.738.382.492,73 (92%) constavam como territorializados e R$ 2.068.519.074,00
(8%) como no territorializados. Como destaca Tecchio (2012, p.105), apesar de os re-
cursos no territorializados representarem apenas 8% do valor total previsto na matriz
de aes, esse montante equivale ao valor mdio anual de R$ 371.702,00 por municpio
brasileiro. O montante mdio de recursos no territorializados na Matriz de Aes ,
assim, muito superior mdia anual de recursos aportados por meio da ao Apoio
a Projetos de Infraestrutura e Servios em Territrios Rurais (PROINF)
85
para a maioria
dos territrios.
Em nenhum dos seis casos estudados foram constatadas inovaes no sentido de
estruturar unidades de planejamento no interior dos colegiados territoriais, visando
elaborar ou qualicar os planos territoriais com o propsito de propiciar maior ca-
pacidade de captao desse tipo de recursos. O que se vericou foi o incio de um
processo de reconhecimento da importncia da Matriz de Aes no sentido de iden-
ticar aes de interesse para os territrios, bem como acompanhar os seus processos
de implementao. O elevado nmero de aes previstas complexica o papel dos
colegiados, a maioria deles habituados a gerir exclusivamente o PROINF. Por mais que
essas aes correspondam a intervenes rotineiras dos diferentes ministrios, o PTC
tem propiciado maior concentrao de recursos para os municpios que integram os
TC seja aumentando o oramento de aes rotineiras seja prevendo novas aes (Leite
e Wesz Jr., 2011).
Ao longo dos anos de 2008, 2009 e 2010, os valores previstos para serem aplicados
nos territrios no foram integralmente alocados. Tomando em conta as informaes
disponveis nos Relatrios de Aes dos seis territrios aqui estudados, pode-se consta-
tar que menos da metade dos valores previstos na Matriz de Aes foram efetivamente
pagos, como indica a Tabela 1. A variao entre a soma dos valores previstos para as
aes, os valores que foram empenhados e os valores que aparecem como efetivamen-
85 Como especicam Delgado e Grisa (2012) no captulo precedente, o PRONAT tambm conhecido como
Programa Territrios Rurais de Identidade (PTRI) e seus recursos nanceiros so originrios do PROINF.
296
te pagos at dezembro de cada ano nos mostram que na metade dos seis territrios
o valor empenhado foi sempre superior ao valor indicado como pago (Irec, Raposa
Serra do Sol e Sudeste Paraense). Nos outros trs territrios, o valor que consta como
pago superior ao valor empenhado (Meio Oeste Contestado, Serra Geral e Serto
Ocidental). Esse descompasso entre os valores previstos, empenhados e pagos pode
ser melhor observado no Anexo 1
86
.
curioso o fato de recursos no empenhados terem sido pagos, o que aparece,
exclusivamente, em aes executadas nos territrios estudados no ano de 2008. No
encontramos nenhuma explicao sobre esta questo nos Relatrios de Execuo, mas
possvel que tal situao fosse decorrente do ajuste dos territrios ao programa que
estava sendo instalado naquele ano.
Tabela 1 - Soma dos valores em R$ para os anos de
2008, 2009 e 2010 dos recursos alocados nos territrios estudados
Territrio
Soma dos valores em R$ - 2008, 2009 e 2010
Previsto Empenhado Pago
Irec-BA 427.570.236,75 333.265.187,38 311.612.180,37
Meio Oeste Contestado-SC 523.241.462,77 367.584.560,22 451.142.401,57
Raposa Serra do Sol-RR 77.555.216,89 47.599.039,21 39.103.991,81
Serra Geral-MG 775.734.294,79 411.102.421,91 541.243.255,60
Serto Ocidental-SE 705.786.286,23 656.546.432,43 724.693.314,16
Sud.Paraense-PA 778.139.943,24 537.371.216,82 435.455.949,37
Total geral 3.288.027.440,67 2.353.468.857,96 2.503.251.092,88
Fonte: Relatrio de Execuo do PTC de 2010.
O Anexo 2 apresenta o nmero de aes e o valor de recursos pagos nos seis territ-
rios estudados para o perodo de 2008 a 2010. Os territrios Irec e Raposa Serra do Sol
e So Marcos foram constitudos em 2009 e, portanto, no constam na Matriz de Aes
de 2008. A anlise dos dados dessa tabela revela que o nmero de aes variou de um
mnimo de 38 no territrio indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, em 2010, para
um mximo de 94 aes no territrio Serra Geral de Minas, em 2008. O Territrio Serto
Ocidental no Sergipe foi o recordista em 2010 no que se refere ao montante de recursos
pagos, com pouco mais de R$ 280 milhes de reais. O maior volume de recursos pagos
nos trs anos aqui analisados tambm foi neste mesmo territrio.
86 importante explicar que os valores empenhados e pagos que aparecem nas tabelas a seguir foram
estimados a partir das porcentagens indicadas nos relatrios sobre total empenhado e pago, tendo em vista o
valor previsto (em reais).
297
Tabela 2 - Montante total de recursos pagos no Relatrio de Execuo
do PTC de 2010 e valor per capita por territrio
Territrio Populao - 2010 Recursos pagos em 2010 (R$) Valor per capita (R$)
Serra de Minas MG 285.625 209.932.981,74 735,00
Raposa Serra do Sol RR 27.748 19.027.969,14 685,74
Meio Oeste Contestado SC 272.042 168.298.480,20 618,65
Serto Ocidental SE 455.467 280.722.414,13 616,34
Irec BA 402.828 159.875.612,11 396,88
Sudeste Paraense PA 634.891 136.489.952,52 214,98
Total 2.078.601 974.347.409,84 468,75
Com o propsito de comparar os recursos nanceiros pagos nos diferentes territrios
adotou-se como parmetro de anlise o valor per capita, dada a profunda diferena
populacional existente. O nmero de habitantes varia de 27.748, no territrio indgena,
a 634.891, no Territrio Sudeste Paraense. O tamanho populacional inuencia no valor
de recursos alocados, pois muitas polticas tm carter universal (sade, educao e
assistncia social) e os montantes de recursos de determinadas polticas tm correlao
com o nmero de habitantes.
Assim, a Tabela 2 revela que o Territrio Indgena Raposa Serra do Sol apesar de apre-
sentar o menor valor absoluto de recursos empenhados, em 2010 (R$ 19.027.969,14),
um dos que possui o maior valor per capita (R$ 685,74), logo atrs do territrio Serra
Geral (R$ 735,00), primeiro neste quesito. O valor per capita mdio do conjunto dos seis
territrios de R$ 468,26. H de se considerar nessa anlise as profundas diferenas
de infraestrutura instaladas nesses territrios, que podem justicar essa distribuio
desigual em razo dos custos operacionais das polticas. No Territrio Raposa Serra
do Sol e So Marcos, por exemplo, muitas comunidades s podem ser acessadas por
transporte areo, o que aumenta de forma signicativa os custos operacionais de de-
terminadas polticas.
298
Tabela 3 - As principais aes, segundo o volume de recursos
fnanceiros pagos em cada territrio em 2010, em R$ corrente
Aes/Territrios Irec
Serto
Ocidental
Serra Geral
Sudeste
Paraense
R. Serra do
Sol
M. O.
Contestado
Bolsa Famlia 75.436.462 71.753.128 41.383.749 44.022.195 6.756.794 10.505.036
BPC Defcincia 34.910.085 44.823.554 26.492.753 23.785.351 474.075 12.757.119
BPC Idoso 6.438.118 17.328.047 9.964.268 25.566.852 554.665 6.668.168
Ampliao da Cobertura
de Trabalho dos Agentes
Comunitrios de Sade s
Populaes dos Territrios da
Cidadania
6.922.343 7.723.074 5.454.106 2.822.638 2.358.918 4.462.871
Ampliao do Acesso da
Populao dos Territrios
Ateno Bsica por meio da
Estratgia Sade da Famlia
8.208.754 9.067.438 8.706.720 6.564.612 4.048.653 6.093.528
Saneamento em reas
Indgenas
- - - - 1.316.100
FNHIS - Habitao de Interesse
Social
436.847 206.288 529.520
-
900.017 1.230.192
Cresce Nordeste 3.335.583 54.574.000 36.075.524 - - -
Nordeste Territorial 1.891.302 15.338.663 28.173.001 - - -
Assistncia tcnica a
agricultores assentados
614.800 174.452 313.027 - - -
Crdito PRONAF 4.857.660 39.220.830 23.665.662 16.163.088 74.917 113.811.436
Total 143.051.956 260.209.478 180.758.335 118.924.740 16.484.142 155.528.352
Valor Per capita (R$) 355,12 571,30 632,85 187,32 594,07 571,71
A Tabela 3 apresenta as principais aes em cada um dos territrios para o ano
de 2010, tomando como critrio o montante de recursos empenhados do Relatrio
de Execuo. De maneira geral, percebe-se que as aes de carter assistencial se so-
bressaem em comparao s polticas voltadas para o apoio s atividades produtivas.
O PBF a principal ao na maioria dos territrios estudados, exceo do Territrio
Meio Oeste Contestado onde o programa com maiores investimentos no territrio
foi o PRONAF e do territrio Serra Geral, onde o programa Cresce Nordeste tambm
gura como um dos principais.
299
Esse ltimo programa consiste numa poltica do Banco do Nordeste que visa nan-
ciar, com recursos do Fundo Constitucional do Nordeste a juros subsidiados, projetos
econmicos nos trs setores da economia. O PRONAF se sobressai no Territrio Meio
Oeste Contestado, por se tratar de um territrio localizado numa regio com elevado
dinamismo econmico impresso por grandes e mdias agroindstrias, que mantm
contratos de parceria com agricultores familiares. Esse territrio participa do PTC por
concentrar no seu interior um nmero signicativo de agricultores assentados pela
reforma agrria e de famlias indgenas, alm de validar a orientao mais geral de cada
estado ter, pelo menos, um territrio includo no programa
87
.
Tabela 4 - Principais aes voltadas produo agropecuria, segundo o volume de
recursos fnanceiros pagos em cada territrio em 2010, em R$ corrente
Aes/Territrios Irec
Serto
Ocidental
Serra Geral
Sudeste
Paraense
R. Serra
do Sol
Meio O.
Contestado
Total
Crdito PRONAF 4.857.660,38 39.220.830,13 23.665.662,89 16.163.088,89 74.917,08 113.811.436,65 197.793.596,01
PAA 1.498.931,33 2.186.982,66 4.106.168,12 - - 1.982.095,28 9.774.177,38
ATER 614.800,00 174.452,00 313.027,62 - - - 1.102.279,62
Infraestrutura
e servios nos
territrios rurais
- - - 157.136,00 - - 157.136,00
Garantia safra 704.547,10 14.962,36 512.169,77 - - - 1.231.679,22
Crdito de
instalao
a famlias
assentadas
- 1.870.075,10 - 204.349,49 - - 2.074.424,59
Obteno de
terras para
assentamentos
1.768.344,04 - - 1.768.344,04
Regularizao
fundiria e Terra
Legal
- - - 276.911,74 - - 276.911,74
Total 7.675.938,81 45.235.646,28 28.597.028,41 16.801.486,12 74.917,08 115.793.531,92 214.178.548,61
Populao
(habitantes)
402.828 455.467 285.625 634.891 27.748 272.042 2.078.601,00
Valor
per capita (R$)
19,06 99,32 100,12 26,46 2,70 425,65 103,04
87 Para informaes das principais caractersticas socioeconmicas dos seis territrios, consultar o Captulo
7 deste volume e o Volume 2 desta coletnea.
300
Na rea da produo, o PRONAF s no gura entre as cinco principais aes no
Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos em razo das especicidades
da produo agropecuria praticada pelos povos indgenas. Alm desse programa,
constatam-se duas aes ligadas ao Banco do Nordeste (Cresce Nordeste e Nordeste
Territorial
88
) nos territrios Irec, Serto Ocidental e Serra Geral. Como os agricultores
familiares, assentados da reforma agrria e povos indgenas guram entre o pblico
prioritrio do PTC, pertinente analisar as principais iniciativas, cujo enfoque seja a
produo agropecuria. Alm do PRONAF, as demais aes com maior volume de re-
cursos empenhados em 2010 nos territrios so o Programa Aquisio de Alimentos, o
nanciamento de servios de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ATER)
89
e o Programa
de Infraestrutura e Servios nos Territrios Rurais (cf. Tabela 4).
Entre os territrios estudados, o caso onde gura o menor nmero de recursos apli-
cados para aes na esfera produtiva o Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So
Marcos. Nesse territrio, o montante de recurso pago para o PRONAF foi apenas 8,6%
do total de R$ 871 mil previstos. J em relao ao Programa Infraestrutura e Servios
nos Territrios Rurais, apenas o Territrio Sudeste Paraense indica o pagamento de R$
157 mil at o nal de 2010.
Pode-se perceber, conforme as aes voltadas esfera produtiva na Tabela 4, que
os valores indicados como pagos at o nal de 2010 apresentam um valor per capita
por territrio muito inferior aos valores per capita que consideram as aes voltadas
assistncia social. O caso do Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos onde
este ndice apresenta-se mais baixo e no Meio Oeste Contestado onde este valor se
apresenta mais elevado.
Entre as aes voltadas s atividades produtivas, abaixo do PRONAF, aquela que
mais se destacou em termos de recursos aplicados foi o PAA. Este programa conta
com a participao de dois ministrios para o seu nanciamento, MDA e MDS (alm
da CONAB/MAPA para sua execuo), de forma que na Matriz de Aes e no Relatrio
de Execuo as participaes aparecem discriminadas. Em 2010, o MDA no efetuou
pagamento para o programa em nenhum dos territrios estudados. J o MDS destinou
recursos acima do previsto para a maioria dos territrios. A modalidade PAA Leite, a
cargo do MDS, foi operada em dois territrios (Irec e Serra Geral). O territrio Serra
Geral registrou o maior volume de recursos empenhados pelo PAA (R$ 4.106.168,12),
quase trs vezes mais que o vericado no territrio Irec (R$ 1.498.931,33), o quarto
em termos de volume de recursos pagos para esse programa.
88 Trata-se de um programa do Banco do Nordeste que tem o objetivo de apoiar a constituio ou
fortalecimento de Arranjos Produtivos Locais, principalmente, por meio da oferta de linhas de nanciamentos.
89 Neste item foram consideradas de forma conjunta as aes de ATER previstas na Matriz de Aes para
agricultores familiares, mulheres rurais e agricultores assentados.
301
No cmputo geral, o PRONAF o programa de apoio produo agropecuria
com maior volume de recursos empenhados nos seis territrios em 2010. Os territrios
Meio Oeste Contestado e Serto Ocidental so os que registram os melhores desempe-
nhos com, respectivamente, R$ 113.811.436,65 e R$ 39.221.000,00. Dentre os territrios
que se caracterizam pela presena de agricultores familiares e assentados, o Sudeste
Paraense e Irec foram os que tiveram menores percentuais de recursos pagos em re-
lao ao oramento previsto na Matriz de Ao: o primeiro 47% e o segundo 77% dos
montantes previstos. Embora no se possam armar com segurana as razes dessas
menores provises de recursos possvel que haja uma correlao com problemas de
inadimplncias dos tomadores de crditos em relao aos nanciamentos do PRONAF
em anos anteriores, bem como diculdades operacionais ligadas ao sistema nanceiro
(Tecchio e Cazella, 2012; Assis et al., 2012).
Tabela 5 - Recursos pagos por ministrio em cada
territrio estudado 2008, 2009 e 2010, em R$ corrente
Ministrio Irec-BA
Meio Oeste
Contestado-SC
Raposa Serra
do Sol-RR
Serra
Geral-MG
Serto
Ocidental-SE
Sudeste
Paraense-PA
Total geral
MDS 223.905.055 91.185.236 15.172.0580 226.620.113 307.928.189 238.674.350 1.103.485.004
MDA 15.567.427 293.709.788 1.004.000 85.945.486 138.434.147 82.711.594 617.372.444
MF 14.218.807 - - 107.503.432 180.887.344 - 302.609.584
MS 38.920.500 40.263.558 19.290.508 54.391.748 52.652.259 47.465.061 252.983.636
MME 2.488.386 5.485.338 - 8.238.219 27.425.701 39.445.275 83.082.921
MEC e BNDES 14.940.346 6.190.214 1.193.208 4.631.703 13.014.077 20.046.521 60.016.071
Int. Nacional 547.740 - - 51.066.591 - - 51.614.331
Cidades 569.147 2.567.788 1.791.197 533.336 2.829.547 6.097.161 14.388.179
MAPA - 7.562.438 - 76.302 352.224 76.444 8.067.410
Comunicaes 403.969 632.274 162.991 506.835 366.187 334.020 2.406.279
MJ - 1.244.071 481.935 429.517 - 4.999 2.160.523
TEM - 103.950 - 852.600 605.374 437.197 1.999.121
SEAP 1.828.290 - - - - 1.828.290
MMA 50.800 309.450 8.092 162.369 48.260 103.323 682.294
Cultura - 60.000 - 285.000 150.000 60.000 555.000
Total 311.612.180 451.142.401 39.103.991 541.243.255 724.693.314 435.455.949 2.503.251.092
Per capita (R$) 773,56 1.658,36 1.409,25 1.894,94 1.591,10 685,88 1.204,30
Fonte: Relatrio de Execuo do PTC 2008, 2009 e 2010.
302
Tabela 6 - Aes desenvolvidas pelo MDS nos seis territrios estudados, conforme os
pagamentos efetuados nos anos de 2008, 2009 e 2010
MDS Valores Pagos (R$) %
Programa Bolsa Famlia - Benefcio Bolsa Famlia 557.934.455 51%
Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa com
Defcincia
320.742.432 29%
Benefcio de Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa Idosa 155.688.312 14%
PAA - Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar e PAA
Leite
26.095.169 2%
Programa de Ateno Integral Famlia 13.145.052 1%
Programa Bolsa Famlia - ndice de Gesto Descentralizada 9.638.630 1%
Servio Socioeducativo do PETI 8.371.329 1%
Acesso gua para a Produo de Alimentos (2 gua) e Cisternas 5.345.408 -
Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social - CREAS 3.707.054 -
Aes Socioeducativas e de Convivncia para Crianas e Adolescentes em
Situao de Trabalho
2.817.162 -
Total 1.103.485.005
Fonte: baseada nos Relatrios de Execuo do PTC 2008, 2009 e 2010.
Os dados dos Relatrios de Execuo indicam que houve signicativa diferena
entre os valores pagos pelos diferentes ministrios que integram a Matriz, como pode
ser constatado na Tabela 5.
Observe-se que, segundo a coluna que totaliza os valores dos seis territrios na
mesma tabela, o maior montante de recursos efetivamente aplicados nos territrios
estudados foi efetuado pelo MDS, cerca de 44% do percentual total aplicado nos anos
de 2008, 2009 e 2010. Em segundo, esto as aplicaes do MDA, seguido pelo Ministrio
da Fazenda (MF) e do Ministrio da Sade (MS). Quando considerados os trs anos em
cada um dos territrios essa ordem nem sempre se repete, como o caso do Meio
Oeste Contestado onde o MDA responde pela maioria absoluta dos recursos, particu-
larmente em funo das aplicaes do PRONAF, como j salientamos.
Dos recursos aplicados pelo MDS nos anos de 2008, 2009 e 2010 (cf. Tabela 6),
pode-se constatar que cerca de 94% (R$ 1.034.365.199,32) esteve direcionado a pro-
303
gramas de transferncia de renda, entre eles os programas Bolsa Famlia, Benefcio de
Prestao Continuada da Assistncia Social Pessoa Idosa e Pessoa com Decincia.
O Programa de Aquisio de Alimentos e o PAA Leite guram com cerca de 2% das
aplicaes deste ministrio (R$ 26.095.169).
A Tabela 7 discrimina as aes desenvolvidas pelo MDA, conforme os valores pagos
ao longo do trinio aqui considerado para os territrios estudados. Percebe-se a que o
maior valor empregado destinado aos mais variados programas de crdito, na ordem
de R$ 550 milhes, representando cerca de 89% dos investimentos deste ministrio.
Em segundo lugar est a rubrica Obteno de Terras para Assentamentos, com R$
45 milhes (7%), e em terceiro a Assistncia Tcnica para Acampados, Assentados e
Agricultores Familiares, respondendo por quase R$ 9 milhes (1%).
Na Tabela 5, sobre os pagamentos efetuados pelos diversos ministrios, tambm
pode-se observar que houve variao nestes pagamentos conforme os seis territrios
estudados. De modo geral, o MDS foi o ministrio que mais aplicou recursos nos terri-
trios, sendo o maior valor em cinco dos seis territrios, com exceo do Meio Oeste
do Contestado, onde os valores pagos pelo MDA foram superiores, como antecipamos.
O MF comparece com investimentos signicativos e localizados nos territrios
Serra Geral, Serto Ocidental e, em participao bem menos expressiva, em Irec. Os
programas executados pelo MF nestes locais so: Cresce Nordeste, Nordeste Territorial
e BNB Cultura. O Ministrio da Integrao Nacional tambm apresenta investimentos
localizados, precisamente nos territrios Serra Geral e Irec, em aes voltadas revita-
lizao dos rios So Francisco e Parnaba, promoo de assistncia tcnica e extenso
rural, aquicultura, piscicultura, arranjos produtivos locais e primeiro emprego. J o
MS gura, de modo geral, como o terceiro ministrio que mais investe entre os seis
territrios estudados.
Os dados mostram que o Meio Oeste do Contestado, comparado aos demais, o
territrio que recebeu os seis maiores investimentos entre seis dos quatorze minist-
rios e uma secretaria especial que realizam aes nos territrios analisados. Inclusive,
esse territrio o nico que apresenta recursos advindos da Secretaria Especial de
Aquicultura e Pesca, na ordem de quase R$ 2 milhes. O Sudeste Paraense liderou os
pagamentos dos ministrios de Minas e Energia (Programa Luz para Todos), da Educao
(Programa Expanso das Escolas Tcnicas, Escola Ativa, Proinfncia, Dinheiro Direto na
Escola, Brasil Alfabetizado, ProInfo Rural e Urbano, Salas de Recursos Multifuncionais e
Caminho da Escola) e das Cidades (Planos Habitacionais de Interesse Social e Programa
Urbanizao de Favelas e Saneamento Integrado).
304
Tabela 7 - Aes desenvolvidas pelo MDA nos seis territrios estudados,
conforme os pagamentos efetuados nos anos de 2008, 2009 e 2010
Aes Valores Pagos (em R$)
Crdito (PRONAF instalao para famlias assentadas e fundirio) 550.190.499
Obteno de Terras para Assentamento de Trabalhadores Rurais 45.039.432
Assistncia Tcnica (acampados, assentados e agricultores familiares) 8.954.833
Infraestrutura e Servios (Assentamentos e territrios) 2.469.723
Aes de Apoio (Empreendimentos cooperativos, gesto e fortalecimento territorial) 2.166.961
Garantia Safra 1.933.717
PAA - Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar 1.475.909
Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural (PNDTR) 1.344.059
Terra Sol 1.027.079
Formao de Agentes de Desenvolvimento - Formao Especfca e Complementar 708.000
Biodiesel 578.316
Terra Legal - Regularizao Fundiria de Ncleos Urbanos na Amaznia Legal 409.848
Elaborao de Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentvel (PTDRS) 276.147
Licenciamento Ambiental de Assentamentos da Reforma Agrria 247.030
Disponibilizao de Insumos para a Agricultura Familiar 223.825
Demarcao Topogrfca em Projetos de Assentamento 129.171
Reconhecimento, Demarcao e Titulao de reas Remanescentes de Quilombos 67.790
Programa Arca das Letras 65.948
Manejo de Recursos Naturais em Projetos de Assentamento da Reforma Agrria 61.432
Regularizao Fundiria de Imveis Rurais 2.714
Total 617.372.444
Fonte: baseada nos Relatrios de Execuo do PTC 2008, 2009 e 2010.
A anlise sobre os valores efetivamente pagos, considerando a populao existen-
te em cada um dos seis territrios indica que, embora o Territrio Serto Ocidental
apresente o maior montante de recursos aplicados, cerca de R$ 725 milhes, o valor
305
per capita encontrado nessa regio igual a R$ 1.591,10, cando em terceiro lugar
comparado aos demais territrios, sendo que o ranking liderado pelo Territrio da
Serra Geral, com R$ 1.894,94 por habitante. Os menores investimentos, em termos per
capita so observados nos territrios Sudeste Paraense (R$ 685,88) e Irec (R$ 773,56).
O Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos que apresenta o menor valor em termos
dos recursos efetivamente pagos, cerca de R$ 39 milhes, apresenta um valor per capita
de R$ 1.409,25, sendo o quarto colocado entre os seis territrios estudados.
3. Polticas pblicas no territrio: reforma agrria, produo
agropecuria e assistncia social
Para reetir sobre a efetiva capacidade da plataforma territorial se apresentar como
base para a implementao de polticas pblicas especcas, a princpio articuladas
na Matriz de Aes do PTC, pareceu-nos que seria importante realizar um mergulho
especco em alguns programas, destacando seu grau de cobertura nos territrios
visitados e sua maior ou menor interface com a institucionalidade territorial, como j
argumentado no Captulo 8 deste volume. Para tanto, elegemos uma poltica redistri-
butiva, outra de carter fortemente distributivo via incremento de aes produtiva no
setor agropecurio e, nalmente, um programa com grande apelo socioassistencial e
diretamente vinculado com os objetivos de combate pobreza
90
. O resultado desse
exerccio est apresentado nas prximas sees.
3.1 Reforma agrria
Conforme os dados encontrados, o tema da reforma agrria apresenta uma maior
relevncia no Territrio Sudeste Paraense (cf. Assis et al., 2012), embora a maioria dos
casos estudados tenha agricultores assentados, conforme demonstra a Tabela 8. Tanto
o Territrio Sudeste Paraense quanto o estado do Par se distinguem dos demais casos
analisados pela importncia do nmero de famlias assentadas, respectivamente, 26.798
e 212.464 famlias. O segundo territrio em ordem de importncia em termos do nme-
ro de famlias assentadas o Meio Oeste Contestado, com 2.160 famlias; seguido por
Serra Geral, com 1.863 famlias; Irec, com 1.576 famlias; e Serto Ocidental, com 1.344.
A exceo cou por conta do territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos, conhecido
por apresentar uma populao basicamente indgena, cuja populao rural na sua
90 Dado o escopo e os limites do nosso trabalho, foi necessrio fazer alguma escolha entre as polticas
mencionadas na Matriz de Aes, embora o ideal teria sido examinar o conjunto delas. Nossa escolha baseou-
se fundamentalmente na eleio de programas que respondessem: i) aos diferentes tipos de poltica pblica
(distributiva, redistributiva, social etc.), como nos lembram Flexor e Leite (2007); ii) s polticas cuja ao resultaria
em situaes de menor vulnerabilidade e desigualdade social, como j antecipado por Mattei (2012) e Mattei
e Tecchio (2012) nos terceiro e stimo captulos deste volume; iii) aos programas destacados pelos diferentes
informantes nas entrevistas realizadas no trabalho de campo, cuja apresentao encontra-se disponvel nos seis
captulos que integram o segundo volume da coletnea (cf. Tecchio e Cazella, 2012; Lasa e Delgado, 2012; Lopes
et al., 2012; Barbosa et al., 2012; Rosar et al., 2012 e Assis et al., 2012).
306
totalidade constituda por famlias dessa etnia, no havendo famlias de agricultores
assentados pela reforma agrria.
No Territrio Sudeste Paraense, segundo dados do Plano de Execuo de 2010, duas
aes tiveram recursos pagos especicamente para aes relacionadas questo fundi-
ria em 2010: i) crdito instalao para famlias assentadas (R$ 204.349,49); ii) regularizao
fundiria e terra legal (R$ 276.911,74) (cf. Anexo 3).
Tabela 8 - Nmero de assentamentos e de famlias benefciadas,
segundo territrios e respectivos estados - 2010
Territrio / Estado
Territrio Estado
Assentamentos (N) Famlias (N) Assentamentos (N) Famlias (N)
Irec/BA 18 1.576 638 41.669
Serra Geral/MG 35 1.863 318 15.551
Serto Ocidental/SE 36 1.344 211 9.544
Sudeste Paraense/PA 219 26.798 1.210 212.464
M. O. Contestado/ SC 51 2.160 156 5.267
Raposa Serra do Sol/RR - - 66 15.652
Brasil - - 8.790 921.225
Fonte: MDA/INCRA (2011).
A regularizao fundiria tem sido um mecanismo de interveno do Governo Fede-
ral com forte incidncia, sobretudo, na regio amaznica. Sem entrar na polmica de se
tratar ou no de uma poltica de reforma agrria, o fato que esse tipo de interveno
beneciou 20% das famlias assentadas e obteve 57% das reas de assentamentos
criados entre 1985 e 2009 "Santos (2010)". As aes de desapropriao de terras con-
sideradas pelos movimentos sociais de luta pela terra como as mais condizentes com
os propsitos polticos da reforma agrria foram responsveis por 63% das famlias
beneciadas e 31% das reas de assentamentos neste mesmo perodo (SANTOS, 2010).
Dentre os seis casos estudados, dois territrios apresentam percentuais signicativos
de famlias beneciadas por aes de regularizao fundiria em comparao com as
demais formas de obteno de terras pela poltica de reforma agrria executada pelo
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA): "Serra Geral com 995
famlias e Sudeste Paraense com 7.131 famlias".
Outro territrio que chama a ateno pelo nmero de aes previstas na Matriz de
Aes correlacionadas ao tema fundirio o Serto Ocidental. Das nove aes discri-
307
minadas no relatrio de execuo de 2010, apenas trs, no entanto, tiveram recursos
empenhados. No ano anterior, um nmero semelhante de aes constou no respec-
tivo relatrio, sendo que a maioria delas contou com recursos efetivamente alocados,
merecendo destaque as aes obteno de terras para assentamento de trabalhado-
res rurais com R$ 7.872,00 e Programa Nacional de Crdito Fundirio (PNCF)
91
com
R$ 5.156,00. Nesse territrio, o nmero total de agricultores assentados pela reforma
agrria praticamente se equivale ao nmero de famlias beneciadas pelo Banco da
Terra e PNCF (cf. Anexos 3 e 4). As aes do INCRA atenderam 1.344 famlias e aquelas
dos programas de crdito fundirio 1.394 famlias.
Os programas de crdito fundirio tambm apresentam resultados signicativos nos
territrios Irec (940 famlias), Meio Oeste Contestado (815 famlias) e Serra Geral (1.863
famlias), mas com valores abaixo daqueles constatados pelas aes de reforma agrria.
Nos territrios Sudeste Paraense e Raposa Serra do Sol e So Marcos, e nos respectivos
estados, no houve nenhuma ao de crdito fundirio. necessrio considerar nessa
anlise referente s aes de carter fundirio que parcelas de recursos dos programas
PRONAF, PAA e PROINF, tambm, beneciam agricultores assentados, mas o Relatrio
de Execuo e a Matriz de Aes no fornecem esse tipo de detalhamento.
O que se percebe nessa rpida incurso sobre as polticas de acesso terra nos
territrios que o tema da reforma agrria, embora presente na maioria dos casos,
encontra-se praticamente ausente da agenda de discusso dos delegados territoriais.
No geral, as preocupaes e reivindicaes se voltam para os assentamentos de agri-
cultores j constitudos, com pouca ou nenhuma demanda e controle social em relao
ao aprofundamento dos mecanismos de interveno sobre a estrutura fundiria. Os
temas da regularizao e do crdito fundirio so praticamente desconhecidos pelos
delegados entrevistados. No entanto, o enfrentamento da situao da pobreza de
muitas famlias desses territrios passa pela resoluo do acesso precrio terra, como
lembrou Mattei e Tecchio (2012) no stimo captulo deste volume.
3.2 Produo agropecuria: Programa de Aquisio de Alimentos - PAA e
PAA Leite
O Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) integra um conjunto de polticas de
segurana alimentar e combate fome implementado pelo Governo Federal desde
2003. Esta poltica busca integrar o apoio produtivo agricultura familiar e a assistncia
alimentar s populaes em situao de insegurana alimentar. Alguns estudos tm
mostrado o potencial estruturante desta poltica pblica nacional (GRISA, 2012; SCHMITT
et al., no prelo), que tambm foi muito citada pelos entrevistados para esta pesquisa.
Estes se referiram ao PAA como uma poltica que contribui em grande medida com
91 O PNCF iniciou em 2003 e representa uma adaptao de dois programas anteriores (Cdula da Terra e
Banco da Terra). A principal caracterstica desses programas consiste no fornecimento de crdito subsidiado para
que os benecirios adquiram terras no mercado.
308
a gerao de renda entre as famlias nos territrios, alm de dinamizar as economias
locais. Por isso, neste item, observamos os investimentos voltados ao PAA realizados
nos seis territrios estudados a partir de informaes encontradas nos Relatrios de
Execuo dos Territrios e em dados fornecidos pela CONAB.
Conforme os dados dos Relatrios de Execuo, entre os anos de 2008 a 2010, os
recursos pagos no PAA foram se reduzindo gradativamente nos seis territrios pesqui-
sados, como mostra a Tabela 9.
Tabela 9 - Valores pagos ao PAA nos seis territrios estudados,
segundo ministrios especfcos para os anos de 2008, 2009 e 2010 em R$ corrente
PAA Ministrio 2008 (R$) 2009 (R$) 2010 (R$) Total geral (R$)
MAPA/CONAB - 6.702.916 776.850 7.479.767
MDA 1.143.842 105.012 227.056 1.475.910
MDS 11.609.548 4.938.499 9.547.122 26.095.169
Total geral 12.753.390 11.746.428 10.551.028 35.050.845
Neste perodo, o ministrio que mais aplicou recursos no PAA nos territrios estu-
dados foi o MDS, com 75% (cerca de R$ 26 milhes); seguido pelo MAPA, com 21%
(cerca de R$ 7,4 milhes); e o MDA, com 4%, cerca de R$ 1,4 milho.
92
Tabela10 - Valores pagos ao PAA, segundo ministrios executores nos seis territrios
estudados para os anos de 2008, 2009 e 2010 em R$ corrente
Ministrio Irec-BA
Meio Oeste
Contestado - SC
Serra Geral-MG
Serto Ocidental-
SE
Sudeste
Paraense-PA
Total geral
MAPA/CONAB - 7.479.767 - - - 7.479.767
MDA - 689.144 402.146 282.306 102.314 1.475.910
MDS 3.689.369 4.582.926 12.453.429 5.337.948 31.497 26.095.169
PAA 2.852.335 4.582.926 7.496.395 5.337.948 31.497 -
PAA-Leite 837.034 - 4.957.034 - - -
Total geral 3.689.369 12.751.837 12.855.574 5.620.254 133.811 35.050.845
92 importante ressaltar que o MAPA, nomeadamente a CONAB, no disponibiliza recursos para o PAA,
sendo de sua responsabilidade a execuo dos recursos repassados pelo MDA e MDS. No entanto, para esta
anlise, reproduzimos as informaes disponibilizadas nos relatrios de execuo do PTC, as quais apresentam
valores pagos conforme demonstrado na Tabela 9 e nas duas seguintes.
309
A grande maioria os recursos aplicados no PAA nos territrios estudados foi ab-
sorvida pelos territrios Serra Geral e Meio Oeste Contestado, que juntos somam 73%
(cerca de R$ 25, 6 milhes) dos recursos pagos a este programa. Em terceiro lugar est
o Territrio Serto Ocidental, seguido por Irec. Ao contrrio dos demais territrios, os
valores pagos ao PAA no Sudeste Paraense esto bem distantes da ordem de milhes,
correspondendo a cerca de R$ 31,5 mil. Situao menos expressiva ainda apresentada
pelo Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos, que no registra recursos pagos para
este programa, conforme os Relatrios de Execuo.
Informaes coletadas no trabalho de campo nos esclarecem que neste territrio o
PAA executado via municpio de Boa Vista e, visto que este municpio no pertence
ao territrio, os recursos operados pelo PAA no guram entre os dados aqui apresen-
tados. As entrevistas de campo tambm informaram que esta poltica considerada
importante para a realidade da populao indgena, estimulando a produo local,
embora seja ainda pouco expressiva nesse universo e acessada por poucas famlias
(cf. Rosar et al., 2012).
Comparando os valores previstos para serem aplicados em projetos do PAA nestes
territrios e os valores efetivamente pagos entre 2008 e 2010, v-se que h, em alguns
momentos, diferenas signicativas entre o que foi planejado e o que foi executado.
Em alguns casos, principalmente nas modalidades da poltica executadas pelo MDA,
como mostra a Tabela 11, os valores pagos so muito inferiores aos valores previstos
na proposta oramentria.
310
Tabela 11 - Valores previstos e pagos ao PAA, segundo ministrio nos seis
territrios estudados para os anos de 2008, 2009 e 2010 em R$ corrente
Ministrio Soma de Oramento Previsto (R$) Soma do valor Pago (R$)
MAPA/CONAB
Irec-BA 115.190 0
Meio Oeste Contestado-SC 5.470.971 7.479.767
Total 5.586.162 7.479.767
MDA
Irec-BA 1.614.891 -
Meio Oeste Contestado-SC 5.259.543 689.144
Raposa Serra do Sol-RR 148.496 -
Serra Geral-MG 2.987.872 402.146
Serto Ocidental-SE 4.290.156 282.306
Sud.Paraense-PA 2.197.773 102.314
Total 16.498.731 1.475.910
MDS
PAA
Irec-BA 2.155.960 2.852.335
Meio Oeste Contestado-SC 3.936.369 4.582.926
Raposa Serra do Sol-RR 45.834 -
Serra Geral-MG 8.281.881 7.496.395
Serto Ocidental-SE 3.665.334 5.337.948
Sud.Paraense-PA 338.794 31.497
Total 18.424.173 20.301.101
PAA LEITE
Irec-BA 3.044.844 837.034
Serra Geral-MG 15.284.157 4.957.034
Serto Ocidental-SE 3.927.400 -
Total 22.256.401 5.794.068
Total geral 62.765.466 35.050.845
311
O fato de existir valores planejados muito superiores ao que foi efetivamente pago nos
sugere um problema na execuo da poltica, nos mecanismos pelos quais ela operada.
O caso do PAA, que apresenta diferentes formatos de gerenciamento, nos mostra que
algumas modalidades desta poltica parecem ser mais efetivas que outras, considerando
os recursos planejados e o aplicado. Sabe-se que parte do PAA operada pela CONAB,
rgo vinculado ao MAPA. Este o caso da modalidade Compra Direta da Agricultura
Familiar (CDAF) e da Formao de Estoque pela Agricultura Familiar (FE), ambas operadas
com recursos do MDA e do MDS. J a modalidade Compra para Doao Simultnea (DS)
utiliza recursos apenas do MDS, assim como o Incentivo Produo e Consumo do Leite,
conhecido como PAA Leite, que operado pelos estados da regio Nordeste e Minas
Gerais, com recursos do MDS (em torno de 85% do total aplicado) e dos prprios estados.
Dados mais detalhados da CONAB revelam que em 2011, entre os municpios que
compem os seis territrios estudados, a modalidade mais frequente a Compra para
Doao Simultnea, que apresenta 111 projetos cadastrados nos municpios dos ter-
ritrios do estudo. Das organizaes proponentes destes projetos, 98 so cadastradas
nestes municpios, envolvendo 4.613 agricultores fornecedores vinculados tambm aos
mesmos municpios. Caso especco aquele do municpio de Boa Vista, Roraima, que
inclumos na Tabela 12, tendo em vista que, conforme explicado, os projetos do PAA no
territrio Raposa Serra do Sol so executados neste municpio.
Tabela 12 - PAA Projetos, organizaes proponentes e fornecedores
conforme municpios da pesquisa para o ano de 2011
Projetos PAA
Organizaes
Proponentes
Fornecedores
UF Territrio DS FE Total DS FE Total CD DS FE Total
BA Territrio Irec 19 - 19 19 - 19 7 792 - 799
MG Territrio Serra Geral 48 - 48 45 - 45 - 1795 55 1850
PA Territrio Sudeste Paraense 2 - 2 2 - 2 - 91 - 91
RR
Territrio Raposa Serra do Sol
So Marcos
- 0 - - 57 - 57
RR Boa Vista 8 1 9 3 1 4 - 145 - 145
SC
SC - Territrio Meio Oeste
Contestado
17 1 18 12 1 13 - 1055 67 1122
SE Territrio Serto Ocidental 17 4 21 17 4 20 - 678 377 1055
Total 111 6 117 98 6 104 7 4613 499 5119
Fonte: baseado em dados fornecidos pela CONAB.
Nota: DS: Compra para Doao Simultnea, FE: Formao de Estoque pela Agricultura Familiar
CD: Compra Direta da Agricultura Familiar
312
3.3 Assistncia social: Bolsa Famlia e Benefcio de Prestao Continuada
Nas discusses dos itens anteriores, com base nos dados dos Relatrios de Execuo,
constatou-se que os investimentos que se sobressaem nos territrios investigados so
aqueles aplicados pelo MDS, na ordem de 45% (R$ 1.103.485.004; cf. Tabela 5). Basica-
mente, estes correspondem a aplicaes destinadas s polticas de transferncia de
renda, entre elas o Programa Bolsa Famlia e os Programas de Benefcio de Prestao
Continuada de Assistncia Social para Idosos e Pessoas com Decincia.
Entre estas aes, o Programa Bolsa Famlia, considerando-se os benefcios e os
recursos destinados aos municpios para operacionalizao da poltica, por meio do
ndice de Gesto Descentralizada (IGD), o que mais se destaca com 54% do mon-
tante global, seguido pelo BPC Pessoa com Decincia, 31% e BPC Pessoa Idosa,
15%. Nestes locais o valor per capita aplicado varia de R$ 715,77, no Territrio Serra
Geral, a R$ 292,75, no Meio Oeste do Contestado, que, como vimos em tpico anterior,
o territrio que mais apresenta investimentos entre polticas voltadas produo
agropecuria e o menor com gastos em polticas de assistncia social. Neste mesmo
perodo, a mdia de valores per capita para o conjunto da populao dos seis territrios
foi de R$ 502,26, como pode ser vericado na Tabela 13.
Tabela 13 - Polticas de Transferncia de Renda BF e BPC conforme territrios
estudados para os anos de 2008, 2009 e 2010 valores em R$ corrente
Aes do MDS Irec-BA
Meio Oeste
Contestado
SC
Raposa
Serra do
Sol-RR
Serra
Geral-MG
Serto
Ocidental
SE
Sud.
Paraense-PA
Total geral
PBF - Benefcio 137.652.571 29.132.305 12.389.894 107.925.717 158.488.659 112.345.310 557.934.455
BPC - Assistncia
Social Pessoa
com Defcincia
64.027.210 32.345.381 820.401 69.581.905 94.851.884 59.115.651 320.742.432
BPC - Assistncia
Social Pessoa
Idosa
11.954.410 17.355.858 947.222 25.039.873 37.522.167 62.868.783 155.688.312
PBF IGD 2.411.518 807.901 143.248 1.895.133 2.747.704 1.633.125 9.638.630
Total geral 216.045.709 79.641.446 14.300.765 204.442.628 293.610.414 235.962.869 1.044.003.830
Populao
(habitantes)
402.828 272.042 27.748 285.625 455.467 634.891 2.078.601
Valor per capita
(R$)
536,32 292,75 515,38 715,77 644,64 371,66 502,26
313
Dados mais especcos da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, Departamen-
to do Cadastro nico do MDS para o ano de 2010, apresentam algumas caractersticas
das populaes benecirias do PBF nos territrios estudados, como informaes sobre
a localizao dos benecirios (urbana ou rural) e a discriminao conforme a renda
destas famlias (cf. Tabela 14).
Tabela 14 - Distribuio do nmero de famlias benefcirias do
Programa Bolsa Famlia, de acordo com o perfl - 2010
Territrio
Famlias Benefcirias
Urbano
Renda
Rural
Renda
Total Rural
e Urbano
At
R$ 70,00
Entre
R$ 70,00 e
R$ 140,00
Acima de
R$140,00
Total
At
R$ 70,00
Entre
R$70,00
e
R$140,00
Acima de
R$140,00
Total
Irec 27.255 2.209 428 29.892 30.917 1.407 432 32.756 62.648
Raposa
Serra do
Sol e So
Marcos
643 129 28 800 2.514 121 19 2.654 3.454
Serra Geral 15.096 2.385 278 17.759 15.346 1.695 276 17.317 35.076
Serto
Ocidental
23.299 3.450 574 27.323 28.175 2.998 631 31.804 59.127
Sudeste
Paraense
25.081 9.107 1.142 35.330 14.096 1.884 181 16.161 51.491
Meio
Oeste
Contestado
2.715 2.823 393 5.931 2.861 1.326 160 4.347 10.278
Total 6 TC 94.089 20.103 2.843 117.035 93.909 9.431 1.699 105.039 222.074
Brasil 6.407.610 2.223.707 231.877 8.863.194 3.262.983 490.285 60.381 3.813.649 12.676.843
Os dados mostram que entre as famlias beneciadas pelo PBF nos territrios estuda-
dos no ano de 2010, a maioria situa-se no meio urbano, totalizando 117.035 mil famlias,
e 105.039 famlias benecirias localizadas no meio rural. Esta situao observada
principalmente nos territrios Sudeste Paraense, Meio Oeste Contestado e Serra Geral.
Por outro lado, o nmero de famlias do meio rural que recebem o benefcio maior
do que do meio urbano nos territrios de Irec, Raposa Serra do Sol e So Marcos e
314
Serto Ocidental. Considerando o perl de renda das famlias, aquelas que recebem
at R$ 70 so as mais beneciadas com o programa, chegando ao mximo de 30.917
famlias beneciadas no meio rural, em Irec, e ao mnimo de 643 famlias no urbano
do Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos.
Tabela 15 - Famlias benefcirias do PBF que se identifcam como agricultor familiar,
conforme localidade do domiclio (urbano ou rural), nos territrios estudados - 2010
Territrio
Famlias benefcirias que se identifcam como agricultor familiar
Urbano Rural
At
R$ 70,00
Entre
R$ 70,00 e
R$ 140,00
Acima de
R$ 140,00
Total
At R$
70,00
Entre
R$ 70,00 e
R$ 140,00
Acima de
R$ 140,00
Total
Total
Urbano
e Rural
Irec 2.034 102 18 2.154 4.801 194 44 5.039 7.193
Raposa Serra
do Sol e S.
Marcos
0 0 0 0 1 0 0 1 1
Serra Geral 662 20 5 687 2.677 227 24 2.928 3.615
Serto
Ocidental
204 17 3 224 811 79 15 905 1.129
Sudeste
Paraense
309 14 1 324 519 53 8 580 904
Meio Oeste
Contestado
676 21 2 699 547 208 40 795 1.494
Total 6 TC 3.885 174 29 4.088 9.356 761 131 10.248 14.336
Brasil 326.688 9.530 1.578 337.796 381.129 37.283 5.603 424.015 761.811
Fonte: Informaes do Cadastro nico, extrado em 31/08/2010 e Folha de 09/2010.
315
Tabela 16 - Famlias cadastradas no Cadastro nico - 2010
Territrios
Total
Fam.
CAD nico
Total de Fam.
Benefciadas
PBF
% Cobertura
em relao ao
CAD nico
Total de
Fam. no
Territrio
% Cobertura
do PBF em
relao ao Total
de Fam. no
Territrio
% Cobertura do
Cadnico em
relao pop.
total
Irec 90.432 62.648 69% 100.707 62% 90%
Raposa Serra do
Sol So Marcos
4.318 3.454 80% 6.937 50% 62%
Serra Geral 58.530 35.076 60% 71.406 49% 82%
Serto
Ocidental
85.734 59.127 69% 113.867 52% 75%
Sudeste
Paraense
80.138 51.491 64% 158.723 32% 50%
Meio Oeste
Contestado
24.361 10.278 42% 68.011 15% 36%
Total 6 TC 343.513 222.074 65% 519.650 43% 66%
Brasil 20.410.051 12.676.843 62% 47.683.174 27% 43%
A Tabela 15 mostra que das 14.336 famlias do Cadastro nico beneciadas pelo
PBF que se declararam agricultores familiares, 10.248 tem o domiclio localizado no
meio rural em contraposio de 4.088 famlias que tm domiclio no meio urbano..
Observando as duas tabelas (14 e 15) pode-se concluir que entre as famlias do Ca-
dastro nico e benecirias do PBF, do total de 222.074, 14.336 se reconhecem como
agricultor familiar, o que representa apenas 6% das famlias nos territrios estudados.
Estes dados mostram a importncia de as polticas sociais voltadas s populaes menos
favorecidas no se limitarem exclusivamente categoria do agricultor familiar. Este o
caso do Territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos, reconhecidamente um territrio
indgena, onde das 3.454 famlias benecirias do PBF que vivem naquele territrio,
apenas uma se reconhece como agricultor familiar.
Alm das constataes diante das famlias benecirias pelo PBF, o Cadastro nico
tambm nos permite observar a realidade da totalidade das famlias cadastradas no
conjunto dos seis territrios estudados, conforme ilustra a Tabela 16.
Conforme a Tabela 16, o territrio que mais apresenta famlias inscritas no Cadastro
nico Irec, com 90.432 famlias. Se dividirmos o valor da populao total do terri-
trio por quatro (nmero mdio de membros por famlia), para se chegar a um valor
aproximado do nmero de famlias do territrio, constata-se que o Cadastro nico
316
abrange cerca de 90% da populao do territrio. Outra aproximao encontrada na
mesma tabela referente cobertura do PBF frente ao nmero de famlias cadastradas
no territrio. Os dados mostram que o territrio de Irec contm a maior cobertura do
PBF frente ao nmero de famlias no Cadastro nico, 62%. A menor proporo entre
as famlias no Cadastro nico e as famlias beneciadas pelos PBF se encontra no Meio
Oeste do Contestado, 15%, seguido pelo Sudeste Paraense, na ordem de 32%.
Os dados da Tabela 17 indicam que entre as famlias cadastradas, no conjunto
dos seis territrios estudados, h uma pequena diferena entre o nmero de famlias
instaladas no meio rural e aquelas no meio urbano, com exceo do Sudeste Para-
ense, onde o nmero de famlias cadastradas na rea urbana (57.054 famlias) duas
vezes maior que o nmero de famlias cadastradas no meio rural (23.084 famlias). Os
territrios onde o valor de famlias cadastradas no meio rural maior que o de famlias
cadastradas no meio urbano so Raposa Serra do Sol e So Marcos e Serto Ocidental,
situao semelhante ao que se observou na Tabela 15, referente ao nmero de famlias
beneciadas pelo PBF. Isto contribui para o entendimento de que nestes territrios, a
populao rural aquela mais carente de aes e polticas pblicas.
Tabela 17 - Famlias cadastradas no Cadastro nico, conforme
localizao rural ou urbana e renda - 2010
Territrios
Famlias Cadastradas
Urbano Rural
At R$
70,00
Entre
R$70,00
e
R$140,00
Acima de
R$140,00
Total
At R$
70,00
Entre R$
70,00
e R$
140,00
Acima
de R$
140,00
Total
Total Rural
e Urbano
Irec 33.319 5.039 6.897 45.255 36.534 3.525 5.118 45.177 90.432
Raposa
Serra do Sol
So Marcos
897 274 141 1.312 2.731 179 96 3.006 4.318
Serra Geral 19.854 5.780 5.061 30.695 19.534 4.038 4.263 27.835 58.530
Serto
Ocidental
29.025 6.857 4.953 40.835 34.631 5.921 4.347 44.899 85.734
Sudeste
Paraense
31.997 14.733 10.324 57.054 18.214 3.297 1.573 23.084 80.138
Meio Oeste
Contestado
4.210 5.586 5.824 15.620 3.953 2.748 2.040 8.741 24.361
Total 6 TC 119.302 38.269 33.200 190.771 115.597 19.708 17.437 152.742 343.513
Brasil 8.119.531 4.103.714 2.670.922 14.894.167 3.925.396 937.782 652.706 5.515.884 20.410.051
317
Tabela 18 - Pessoas que responderam ao Questionrio de
Agricultor Familiar do Cadastro nico nos seis territrios estudados - 2010
Territrio
Pessoas que responderam questionrio de agricultor familiar residentes em reas rurais e que possuem a
condio de posse e uso da terra
Propriet.
Arren-
dat.
Parceiro
/ Meeiro
Como-
dat.
Assent.
pelo
INCRA
Benef.
Banco
Terra
Posseiro Total
N
Pessoas que
responderam
Quest.
sobre AF
Irec 10.447 672 7.224 584 32 16 658 19.633 31.842
Raposa Serra
do Sol e SM
7 0 0 0 7 0 0 14 7
Serra Geral 8.294 303 1.456 707 104 4 64 10.932 16.363
Serto
Ocidental
2.242 667 98 289 62 0 26 3.384 5.826
Sudeste
Paraense
2.324 38 80 108 1.546 3 122 4.221 4.934
Meio Oeste
Contestado
2.536 470 186 70 2.932 150 16 6.360 6.954
Total geral 25.850 2.150 9.044 1.758 4.683 173 886 44.544 65.926
Entre outras informaes que podem ser identicadas nos dados do Cadastro nico
esto aquelas referentes s pessoas que se declararam quilombolas nos territrios. Os
dados indicam que esta categoria est presente em cinco dos seis territrios estudados,
sendo em maior proporo no territrio de Irec (4.829 pessoas), Serra Geral (3.723
pessoas), Serto Ocidental (1.151 pessoas) e Meio Oeste do Contestado (92 pessoas).
Ao todo, os territrios apresentam 9.795 quilombolas.
O Cadastro nico inclui um questionrio especco para as famlias que se declaram
agricultores familiares. Neste questionrio, pode-se identicar a condio de posse e
uso da terra destas famlias. Embora os resultados no sejam absolutos, ou seja, no
correspondam integralidade dos agricultores familiares dos seis territrios estuda-
dos, mas sim ao nmero daquelas pessoas que ao preencherem o Cadastro nico se
identicaram como tal, eles permitem extrair algumas concluses, mesmo que apro-
ximadas, da realidade encontrada nestes locais. Nesse sentido, a Tabela 18 mostra que
dos 65.926 agricultores que responderam o questionrio sobre a agricultura familiar,
44.544 indicaram serem residentes em reas rurais com diferentes formas de acesso
318
terra. A maioria diz ser proprietrio (25.850 pessoas), seguido pelas situaes de
parceiro/meeiro (9.044 pessoas), assentado pelo INCRA (4.683 pessoas), arrendatrio
(2.150 pessoas), comandatrio (1.758 pessoas) e posseiro (886 pessoas). A minoria, 173
pessoas, beneciria do Banco da Terra.
Os dados do Cadastro nico de 2010 informam, ainda, o nmero de famlias que
se declararam acessar o PBF e o PRONAF. Ao todo, nos seis territrios estudados, 1.347
famlias acessaram estes dois programas, sendo que na Serra Geral onde se encontra-
va o maior nmero de famlias nestas condies (757 famlias), seguido por Irec (272
famlias), Sudeste Paraense (200 famlias), Serto Ocidental (61 famlias) e Meio Oeste
Contestado (57 famlias). O territrio Raposa Serra do Sol e So Marcos no apresentou
em 2010 nenhuma famlia na condio de acesso aos dois programas.
Consideraes fnais
As iniciativas de descentralizao das polticas pblicas de desenvolvimento rural
so relativamente recentes no Brasil. As aes nessa direo se devem, dentre outros
aspectos, constatao de que um nmero signicativo de municpios brasileiros
apresenta caractersticas tipicamente rurais. Os dados do ltimo censo demogrco
de 2010 revelam que dos 5.565 municpios, 4.958 (89,1%) possuem menos de 50 mil
habitantes. As classes de municpios com menos de 10 mil e de 10 a 50 mil hab.,
cuja maioria tem sua economia associada ao desempenho do setor agrcola, abrigam
33,6% da populao. Grosso modo, cerca de um tero da populao brasileira vive
em regies com caractersticas rurais. A nica classe de municpios que apresentou
decrscimo populacional foi aquela com menos de 10 mil habitantes, sugerindo que
parcela signicativa dos municpios rurais se defronta com diculdades para manter
e renovar sua populao.
As primeiras medidas de criao de uma linha de nanciamento descentralizada
voltada para projetos que beneciassem grupos de agricultores familiares comearam
em meados da dcada de 1990, com a criao do PRONAF Infraestrutura e Servios.
Essa linha do PRONAF adotou os municpios rurais como esfera de planejamento de
projetos tcnicos para grupos de agricultores familiares a serem nanciados com re-
cursos no reembolsveis.
O PRONAF Infraestrutura e Servios vigorou at 2003, quando se deu a criao da
Secretaria de Desenvolvimento Territorial no interior do MDA. A partir de ento, a nfase
do planejamento do desenvolvimento rural deixou de ser os municpios e foi adotada a
escala intermunicipal, por meio dos Territrios Rurais de Identidade (cf. Delgado e Grisa,
2012; Leite e Delgado, 2011). A prioridade na denio dos territrios continuou sendo a
importncia da agricultura familiar, acrescida da presena de assentamentos da reforma
agrria e dos denominados povos tradicionais (indgenas, quilombolas, ribeirinhos etc.).
319
As aes desempenhadas at ento pelos Conselhos Municipais de Desenvolvi-
mento Rural, responsveis por elaborar os Planos Municipais de Desenvolvimento Rural
e planejar a utilizao dos recursos do PROINF Infra-estrutura e Servios (cerca de R$
600 mil parcelados em quatro anos), passaram a ser desenvolvidas pelos Colegiados
Territoriais, cuja funo principal consiste em planejar a utilizao desses recursos do
PROINF. Os valores desse novo programa variam segundo o nmero de municpios que
compe o territrio e a natureza dos projetos elaborados. Nos casos aqui estudados,
em alguns anos no foi efetuado pagamento dos recursos para determinados terri-
trios, em outros foram pagos valores irrisrios. A variao entre os valores pagos no
conjunto dos anos de 2008, 2009 e 2010 oscilou entre R$ 39 milhes a R$ 725 milhes,
conforme o territrio.
A passagem da escala municipal para aquela territorial pode ser explicada pela
baixa capacidade de planejamento dos pequenos municpios rurais e pela constatao
de que muitos empreendimentos podem beneciar agricultores familiares de vrios
municpios, que apresentam caractersticas e problemas socioeconmicos semelhantes.
Com isso se teria a obteno de um ganho de escala que viabilizaria economicamente
os investimentos.
Essa conformao da poltica sofreu uma nova mudana em 2008, quando foi ins-
titudo o PTC. Tanto no primeiro programa, quanto no segundo, os atores sociais en-
volvidos foram, sobretudo, segmentos sociais ligados agricultura familiar e, de forma
especca, aos agricultores assentados pela reforma agrria. A partir de 2008, o enfoque
deixou de ser exclusivamente o setor agrcola familiar com a incluso de iniciativas
de vrios ministrios, em especial daqueles com polticas orientadas s populaes
empobrecidas (sade, educao, assistncia social). Os Colegiados Territoriais foram
reestruturados com o propsito de incluir representantes dessas reas.
Em uma dcada e meia teve-se, portanto, trs fases distintas no processo de des-
centralizao das polticas de desenvolvimento rural, com reestruturaes signicativas
que demandaram adaptaes importantes nos espaos locais. Essas mudanas no se
deram de forma linear, nem sem resistncias de segmentos ou setores que perderam
algumas vantagens, a exemplo das administraes municipais com o m do PRONAF
Infraestrutura e Servios. Alm disso, algumas novas debilidades surgiram, a exemplo
das decorrentes da adeso de atores sem experincia com os processos de gesto
territorializados de determinadas polticas pblicas.
Como se procurou demonstrar neste captulo, tanto a Matriz de Aes quanto o
Relatrio de Execuo do PTC representam inovaes no que se refere governana
territorial de polticas pblicas. Esses dois instrumentos permitem que os membros dos
colegiados territoriais monitorem os graus de execuo de distintas polticas pblicas e
320
identiquem os recursos nanceiros a serem captados pelos territrios via a elaborao
de projetos especcos. Na Matriz de Aes existem recursos que no esto territo-
rializados e, nesses casos, os delegados territoriais podem desempenhar uma funo
estratgica no sentido de formular projetos tcnicos com o propsito de acess-los.
O montante de recursos previstos na Matriz de Aes de 2010 classicados como
no territorializados e, portanto, passveis de serem captados por iniciativa dos colegia-
dos territoriais, foi superior mdia anual de recursos que os territrios se beneciam
via PROINF (do PRONAT). At o momento, no entanto, somente algumas administra-
es municipais tm utilizado o pertencimento do seu municpio ao PTC para justicar
demandas junto a determinados ministrios. Os colegiados territoriais no tm cum-
prido a contento as suas funes de propor projetos relacionados a polticas pblicas
previstas na Matriz de Aes.
Alm desse tipo de interveno, os membros dos colegiados territoriais podem
identicar gargalos em polticas pblicas territorializadas que, por razes diversas, no
esto sendo executadas de forma eciente. Entre a previso de recursos na Matriz
de Aes e os valores registrados nos Relatrios de Execuo se percebe diferenas
signicativas, que no extremo pode ser tributria da no alocao de recursos para
determinadas aes previstas. O exemplo discutido neste captulo sobre a execuo
do PRONAF elucidativo.
Como se trata de uma poltica j consolidada, a maioria dos atores sociais ligados
agricultura familiar no acompanha, ou o faz de maneira assistemtica, a execuo
dessa poltica, delegando aos agentes nanceiros e s iniciativas individuais dos toma-
dores desse tipo de crdito a sua implementao. No entanto, em muitos territrios a
previso de recursos bem superior ao que vem sendo contratado, o que sinaliza que,
provavelmente, uma parcela signicativa do pblico potencialmente apto a acessar os
recursos subsidiados do PRONAF no tem logrado xito. Situao semelhante ocorre
com o PAA nas modalidades operadas com recursos do MDA.
Essas decincias constatadas nos territrios estudados tm a ver com a falta de
tradio no pas do planejamento em escala intermunicipal. A maioria dos pequenos
municpios rurais no dispe de recursos humanos com experincia em planejamento
territorial. Isso implica na necessidade de se prever um tempo mnimo de aprendizado
para que ocorra a apropriao pelos delegados territoriais dos instrumentos de gesto
institudos pelo PTC. A ampla maioria dos delegados entrevistados desconhece ou
somente ouviu falar da Matriz de Aes e do Relatrio de Execuo, que ca disponvel
no site Territrios da Cidadania. Os trs anos de existncia desses instrumentos de
gesto descentralizados de polticas pblicas so insucientes para que ocorra a sua
apropriao pelos atores locais. Isso , em parte, acentuado pelo forte carter top-down
321
da poltica, como j foi apontado em captulos anteriores deste volume (Bonnal, 2012;
Delgado e Leite, 2011; Delgado e Grisa, 2012).
Essa constatao nos remete ao trabalho clssico de Putnam (1996) sobre o processo
de descentralizao poltico-administrativa do Estado. Uma das concluses do autor
de que em matria de desenvolvimento, o tempo deve ser medido em dcadas. Uma
abordagem semelhante pode ser encontrada na anlise que Bonnal (2007) realizou
sobre o tema da descentralizao dos processos de interveno do Estado, tomando
como referncia a experincia francesa. Sua concluso rearma a relativa morosidade
desse processo, ao constatar que foram necessrias mais de duas dcadas para que o
Estado centralizado francs fosse aos poucos dando margens a diferentes estruturas de
gesto descentralizadas dos territrios e, por conseguinte, de diversas polticas pblicas.
A situao atual do PTC e da poltica territorial coordenada pelo MDA nitidamente
de crise e de relativo descrdito. Diversos prossionais que atuaram durante vrios anos
na sua implantao e execuo foram dispensados, o dinamismo da SDT vericado nos
seus primeiros anos de existncia deu lugar estagnao e a questionamentos sobre
a credibilidade do enfoque territorial. Os resultados pos das tentativas de planeja-
mento territorial, a morosidade na liberao de recursos e as incompreenses sobre
os objetivos do PTC resultaram no desgaste desse enfoque, tanto na escala territorial
quanto nas esferas estadual e federal.
Ao concluirmos esta anlise pretendemos, no entanto, colocar em questo esse
sentimento generalizado de que a poltica territorial no logrou xito, tpico de uma
fase de inexo, que exige um balano minucioso dos seus pontos frgeis. Sem d-
vida, a formao de atores territoriais nos temas do planejamento descentralizado,
com capacidade para identicar de forma criteriosa os recursos territoriais (materiais
e imateriais) a serem valorizados; identicar e diagnosticar as situaes de pobreza;
utilizar os recm-criados instrumentos de gesto do PTC; apreender os meandros da
interveno junto a ministrios e rgo responsveis pela alocao de recursos nan-
ceiros, em especial, sobre os agentes nanceiros; e a avaliar os resultados dos projetos
territoriais nanciados representam aes que podem readequar, aprimorar e relanar
a poltica de desenvolvimento territorial em espaos rurais.
Ao mesmo tempo, a apropriao e uso dos instrumentos da poltica, como a Matriz
de Aes e os Planos de Execuo, podem contribuir para se obter melhores resultados
nas aes territoriais e na consolidao da territorializao das polticas pblicas, em
especial naquilo que se refere possibilidade de pensar o territrio como plataforma
para o exerccio articulado de programas de distintas naturezas, particularmente aque-
les voltados ao combate pobreza.
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RECOMENDAES
DO ESTUDO
O perodo de realizao da pesquisa (meados de 2011 a meados de 2012) que deu
origem aos dois volumes, ora apresentados, coincidiu com uma fase de hesitao e
de descrdito no interior do Governo Federal, em relao continuidade do enfoque
territorial como eixo norteador de polticas pblicas de desenvolvimento e de enfren-
tamento da pobreza rural.
Essa situao afetou a implementao tanto da poltica da SDT/MDA, por meio do
PRONAT, como do prprio Programa Territrios de Cidadania, que, de uma situao
de programa prioritrio no Governo Lula, passou a outra de relativa marginalizao no
incio do Governo Dilma Rousse. Essa conjuntura da poltica governamental atingiu, de
diversas maneiras, os territrios estudados e foi expressa na fala da maioria dos atores
entrevistados. O contexto de desmobilizao e de desmotivao foi visvel, sendo, por
vezes, marcado pela avaliao de que o trabalho atualmente efetuado nos colegiados
era um tempo perdido, tendo em vista a paralisao da iniciativa governamental. A
falta de informaes sobre o andamento dos programas, bem como a prioridade dada
ao Programa Brasil Sem Misria Rural, estruturado com uma metodologia de atuao
muito diversa, retroalimentava o desnimo e o pouco otimismo acerca da continuidade
dos programas territoriais.
Tendo em vista essa situao, a primeira recomendao que sobressai deste estudo
a necessidade de o Governo Federal retomar a poltica de desenvolvimento territorial,
sinalizando aos atores da poltica nos territrios seu rme compromisso em dar-lhe
continuidade. Aps quase uma dcada de criao da SDT, j tempo de no hesitar
entre o aprofundamento do enfoque territorial e o retorno ao recorte exclusivamente
municipal das polticas de desenvolvimento rural. Desde as avaliaes do Programa
PRONAF Infraestrutura e Servios, a constatao praticamente unnime acerca da
baixa ecincia da escala municipal para alavancar iniciativas de desenvolvimento,
aliada pouca capacidade dos pequenos municpios rurais na rea do planejamento
governamental. A promoo do desenvolvimento rural em escala intermunicipal re-
presenta uma das poucas alternativas, seno a nica, a ser incorporada nas agendas
do MDA e dos demais ministrios.
328
Associada a essa primeira orientao, encontra-se a necessidade de o MDA reforar
a frgil estrutura que mantm em suas delegacias estaduais e, em especial, fortalecer
o pessoal tcnico envolvido com a poltica territorial, o que requer um grande esforo
de formao dos atores territoriais nos temas do planejamento descentralizado, com
o propsito de promover as parcerias intermunicipais; diagnosticar as situaes de
pobreza e promover o desenvolvimento socioeconmico do territrio; apreender a
arte de identicar recursos territoriais especcos a serem valorizados; construir e gerir
projetos coletivos territorializados e acessar e utilizar os instrumentos existentes de
gesto do PTC; compreender os caminhos para intervir junto a ministrios e rgos
responsveis pela alocao de recursos nanceiros; e monitorar e avaliar os resultados
dos projetos territoriais nanciados.
A apropriao e o uso da Matriz de Aes e dos Relatrios de Execuo do PTC pelos
atores territoriais representam elementos estratgicos nessa direo. Os atores territoriais
a serem considerados no se restringem queles que integram os colegiados territo-
riais. preciso tentar mobilizar o maior nmero possvel de organizaes territoriais,
independentemente de estarem ou no representadas nos colegiados, a exemplo das
distintas secretarias municipais, associaes e consrcios de municpios, universidades
regionais, escolas pblicas e privadas, movimentos, fruns e associaes ambientalistas,
SEBRAE e demais organizaes dos setores da indstria, comrcio, servios etc.
A maior difuso dos instrumentos de gesto do PTC no contradiz recomendao
de formao especca na rea do planejamento do desenvolvimento territorial dos
integrantes dos colegiados territoriais.
Assim sendo, investir no fortalecimento tcnico e poltico do
colegiado, no assessoramento elaborao dos projetos e no
exerccio do controle social, do monitoramento e da avaliao
(e correo de rota) dos mesmos so desaos inadiveis para a
retomada da poltica territorial neste momento e para a legiti-
mao do colegiado como uma institucionalidade capaz de im-
plementar a gesto social dos territrios (Delgado e Grisa, 2012).
O que se tem como objetivo com a abertura recomendada acima propiciar a
um maior nmero de instituies a possibilidade de acompanhar e dialogar com os
colegiados territoriais de forma a gerar um ambiente de controle social em relao aos
atores escolhidos para exercerem a funo de delegados territoriais.
Nessa direo, a busca da intersetorialidade, rompendo com a proeminncia e as
fronteiras delimitadas pelos atores representantes da agricultura familiar nos colegiados
territoriais, um aspecto-chave apontado nos captulos deste volume (Bonnal, 2012;
Delgado e Grisa, 2012). Como sugere Bonnal (2012):
329
legtimo perguntar se a restrio da reexo econmica apenas
categoria da agricultura familiar seria a opo mais adequada
para incentivar o crescimento econmico territorial e se no seria
o caso de abrir os espaos de interlocuo a outros setores so-
cioeconmicos, tais como: empresrios, comerciantes, grandes
produtores que oferecem solues de transformao, comercia-
lizao e valorizao dos produtos da agricultura familiar, assim
como na gerao de empregos que contribuem ampliao e
diversicao da matriz econmica do territrio.
sabido que, com o PTC, houve um esforo por parte das institucionalidades da
poltica territorial para diversicar os atores, os setores e os temas em pauta nos co-
legiados territoriais, extrapolando os limites da agricultura familiar, do agrcola e do
rural. Em alguns territrios, foi possvel identicar iniciativas, por parte dos membros
do colegiado, para envolver outras categorias e setores econmicos com vistas a seu
engajamento no colegiado e na poltica territorial, mas, de modo geral, tais iniciativas
tiveram escasso sucesso. Cabe, portanto, um esforo mais amplo por parte do Governo
Federal, governos estaduais e administraes municipais, bem como das organizaes
e atores da sociedade civil local e regional, no sentido de fortalecer a perspectiva in-
tersetorial, construindo estratgias que viabilizem sua promoo.
Como exposto ao longo do trabalho, apesar de todas as diculdades existentes, no
mais possvel tentar implementar a poltica territorial com total ausncia dos atores
do mercado, tendo em vista sua posio privilegiada no controle, na distribuio e na
reproduo de um conjunto de recursos fundamentais para o desenvolvimento dos
territrios. No entanto, a abertura em direo intersetorialidade no se restringe
considerao dos atores do mercado. Facilitaria tambm a incluso de outros temas
atualmente fora, ou quase, da agenda dos colegiados, como, por exemplo, dos assa-
lariados agrcolas e rurais, da pluriatividade da agricultura familiar, das relaes rural-
urbano e do papel do urbano na reproduo social das famlias rurais, e dos diversos
desdobramentos da questo ambiental, praticamente ausentes nas discusses e nos
processos de elaborao de projetos de desenvolvimento rural. Alm disso, implicaria
em inserir e dar visibilidade aos segmentos mais vulnerveis do territrio, nem sempre
representados pelas organizaes da agricultura familiar.
A anlise de Grisa (2012) demonstra tambm o quanto os temas relativos s ques-
tes fundiria, ambiental, das mulheres rurais, dos jovens e dos povos e populaes
tradicionais esto pouco representados nas agendas dos colegiados territoriais.
importante destacar a proporo muito reduzida de projetos
dedicados a aes fundirias (2,6% - 192 projetos) e a aes de
330
desenvolvimento para as mulheres (0,9% - 67 projetos), juventude
(0,7% - 54 projetos) e para comunidades tradicionais, indgenas e
quilombolas (0,3% - 24 projetos). [...] Apenas 12,3% dos projetos
estratgicos dos PTDRS privilegiaram a dimenso ambiental e o
Ministrio do Meio Ambiente teve uma participao quase nula
(de 0,017%) nos recursos totais aplicados pelo PTC em 2010.
Em relao questo fundiria, por mais que seja complexo integr-la nas aes
dos programas de desenvolvimento territorial, a sua quase ausncia nos planos e nos
projetos de desenvolvimento territorial , mesmo assim, injusticvel. Esses planos
deveriam conter diagnsticos qualicados das situaes dos agricultores sem acesso
terra nos territrios, identicando suas principais estratgias de reproduo social,
a exemplo do efetuado por Tecchio (2012) para o Territrio Meio Oeste Contestado
(SC). A existncia de diagnsticos qualicados, que no se restrinjam mera anlise
dos dados do censo agropecurio, forneceria subsdios para a formulao de projetos
inovadores, que contemplassem os temas da pluriatividade, reciprocidade, moradia
rural, contratos de arrendamento e parceria, acesso a polticas pblicas, expectativas
familiares para o futuro etc.
Alm disso, perceptvel uma profunda falta de integrao entre as aes coorde-
nadas pela SDT e a Secretaria de Reordenamento Agrrio (SRA). As principais polticas
da SRA (crdito fundirio, cadastro de terras e regularizao fundiria) poderiam perfei-
tamente ser conduzidas segundo a lgica do desenvolvimento territorial, evitando, por
exemplo, que os benecirios do Programa Nacional de Crdito Fundirio passassem
pelo crivo quase exclusivo dos rgos de assistncia tcnica dos governos estaduais
e das prefeituras, ou que a regularizao fundiria contemplasse determinados muni-
cpios e no espaos intermunicipais com maior incidncia de posseiros. Existe aqui
um campo de interveno na esfera territorial ainda pouco explorado, que carece de
reexes mais audaciosas, no sentido de conceber projetos inovadores que ainda no
compem o saber-fazer das organizaes rurais envolvidas com desenvolvimento rural.
J em relao aos demais aspectos decitrios apontados por Grisa (2012) a ado-
o de cotas para o uso dos recursos do PRONAT de forma a contemplar as mulheres
rurais, povos indgenas e demais comunidades tradicionais com parcela dos recursos
do programa em cada territrio pode ter um efeito indutor a ser experimentado.
Esse mecanismo poderia ser acionado tambm para a incluso de atores rurais no
agrcolas e, especicamente, dos assalariados agrcolas.
Ainda sobre os projetos territoriais apoiados pelo PRONAT, cabe um olhar mais
atento eccia e efetividade dos mesmos. Como visto acima, muitos projetos ainda
no foram iniciados (alguns aprovados ainda em 2006), vrios encontram-se em atraso,
331
outros esto paralisados, h projetos nalizados mas que no esto em operao ou
esto subaproveitados ou foram desvirtuados de seus objetivos/pblico benecirio
inicial. Essas situaes geram descrdito e desestimulam a participao na poltica
territorial e em outros espaos pblicos de participao.
Leite e Wesz Junior (2011) indicaram alguns elementos que contribuem para a
ocorrncia destas situaes: inadimplncia e/ou desistncia dos proponentes dos
projetos (prefeituras ou governos estaduais) esta ltima principalmente em virtu-
de de razes poltico-partidrias , diculdades de adequao s institucionalidades
exigidas (legislao ambiental, posse da terra onde ser executado o projeto, normas
sanitrias etc.) e apropriao por parte dos proponentes dos projetos para outros ns
ou outro pblico benecirio. verdade que, como mencionado, o fortalecimento
tcnico e poltico do colegiado e sua efetiva atuao no controle social so elementos
fundamentais que precisam ser potencializados para reduzir e superar esses eventos.
Contudo, cabe igualmente um olhar mais atento a essas situaes, buscando construir
estratgias para minimizar suas ocorrncias. Repensar o marco jurdico da poltica terri-
torial, reduzindo as mediaes nanceiras das administraes municipais e conferindo
atribuies e competncias legais ao colegiado para a gesto nanceira dos projetos,
pode contribuir neste sentido.
No que concerne relao entre as polticas de desenvolvimento territorial e o
enfrentamento da pobreza rural, embora o PRONAT e, sobretudo, o PTC carreguem em
seus objetivos a reduo desta condio e a superao das situaes de vulnerabilida-
de social, essas nalidades nem sempre esto explcitas para os atores presentes nos
colegiados territoriais, conduzindo-os a reproduzir institucionalidades e compreenses
sobre o desenvolvimento restritas aos setores da agricultura familiar, no raro os mais
organizados, em melhores condies socioeconmicas e mais atuantes nos colegiados.
Concomitante s aes de formao dos atores territoriais sobre o planejamento e
gesto das polticas territoriais mencionada acima, recomendada uma orientao e
discusso mais clara entre gestores pblicos, atores governamentais e da sociedade
civil sobre as contribuies e as atribuies do enfoque territorial do desenvolvimento
reduo da pobreza rural.
Adicionalmente, caberia melhor articulao entre as aes do Governo Federal,
particularmente entre o Plano Brasil Sem Misria (PBSM) e as polticas de desenvol-
vimento territorial. Muito alm de apenas a priorizao do recorte territorial para a
execuo das aes do PBSM, a operacionalizao deste plano deveria perpassar as
institucionalidades construdas pelo PRONAT e pelo PTC, sendo construdo, apoiado,
monitorado e avaliado por estas, aproveitando os acmulos em termos de diagnsti-
cos e planejamento territorial e conhecimento das polticas pblicas e das dimenses
polity e politcs.
332
Chama a ateno que muitos dos principais atores envolvidos com a poltica territo-
rial nos territrios desconheciam o modus operandi e at mesmo a existncia do PBSM,
mesmo naqueles territrios cujas aes do plano j estavam previstas para iniciar ou j
tinham iniciado. O colegiado territorial poderia ter um papel importante, por exemplo,
na identicao das pessoas em situao de extrema pobreza (para alm daquelas que
j dispem de DAP), na construo de projetos direcionados para estas e na promoo
do acesso a determinadas polticas pblicas, essenciais para a superao desta condio.
Nesse sentido, entende-se que os mecanismos de identicao das populaes
mais vulnerveis nos territrios devem perpassar a institucionalidade territorial dos
colegiados, alm de incorporar a noo de privao e multidimensionalidade da po-
breza, debatida no relatrio geral da pesquisa. fundamental que haja a anlise de
diferentes instrumentos de cadastro para denio das populaes a serem priorizadas
nas aes territoriais, como ocorreu com o cruzamento do Cadnico e DAP no PBSM.
No entanto, estes devem ser acrescidos da avaliao dos atores territoriais. Isso porque,
embora o Cadnico seja um bom instrumento de identicao das populaes em
situao de pobreza no pas atualmente, tendo sido criado para esta nalidade inclusive,
sua aferio no necessariamente constante ( garantida a cada dois anos) e nem
sempre apreende a dinmica as quais estas populao esto submetidas (de mudanas
de localizao, conquista de emprego, ou mesmo, bito). O fato de os mecanismos de
identicao das populaes mais vulnerveis passar pelo crivo da institucionalidade
territorial, alm de potencializar a ao territorial, ainda compromete os atores sociais
territoriais nas aes de combate pobreza, assegurando maior legitimidade poltica.
No que tange ao PTC, considerando os estudos de caso observados (cf.captulo 9),
constatou-se que os investimentos direcionados a este programa no so em sua tota-
lidade aplicados, existindo uma grande defasagem entre os valores previstos, aqueles
orados e os efetivamente pagos. Esse descompasso nos estgios da execuo da pol-
tica pblica evidencia um problema substancialmente na interao da poltica com os
colegiados territoriais e com as administraes municipais. Muitos desses atores sociais
no dominam os mecanismos de funcionamento da poltica (desconhecem a Matriz
de Aes, por exemplo), o que diculta a aplicao nal dos investimentos pblicos.
Os trs anos de existncia desses instrumentos de gesto descentralizados de polticas
pblicas so insucientes para que ocorra a sua apropriao pelos atores locais, o que
, em parte, acentuado pelo forte carter top-down da poltica, como j foi apontado
por Bonnal (2012), Delgado e Leite (2011) e Delgado e Grisa (2012).
Considerando a complexidade do PTC, que envolve inmeros ministrios e aes
polticas, e a dinmica burocrtica da administrao pblica, fundamental o estabe-
lecimento de um mecanismo no gerenciamento do PTC que comprometa os colegia-
dos e as municipalidades envolvidas a monitorar a Matriz de Aes do programa. O
333
domnio da Matriz de Aes poderia, em perspectiva muito positiva deste processo,
garantir que os colegiados criassem propostas direcionadas Matriz, no sentido de
um Banco de Projetos condizente com as necessidades evidenciadas nos Planos de
Desenvolvimento Territorial.
Mesmo reconhecendo os avanos ocorridos na esfera do enfrentamento da pobreza
no primeiro decnio do sculo XXI, observa-se que ainda h um longo caminho a ser
percorrido para a super-la, especialmente nas reas rurais do pas. Dessa forma, en-
tendemos que o maior desao das polticas pblicas de desenvolvimento combinar
fortemente aes pontuais com medidas estratgicas, no sentido de remover os obs-
tculos histrico-estruturais que retroalimentam a gerao do fenmeno da pobreza.
Particularmente em termos da pobreza rural, este estudo assumiu que o fenmeno
no pode continuar sendo analisado apenas com base na renda monetria, tendo em
vista ser um fenmeno multidimensional que precisa ser compreendido e analisado a
partir de outras perspectivas metodolgicas. nesse sentido que a pesquisa recorreu
ideia das privaes como instrumento analtico para analisar a incidncia da pobreza
em uma magnitude mais ampla (cf. captulo 7).
Nesse caso, cou evidente ser fundamental considerar as estratgias de reprodu-
o social das famlias classicadas como pobres. Para tanto, a insero dessas famlias
nos processos produtivos observar o que fazem e onde trabalham, suas condies
de vida, o acesso aos bens e servios pblicos, bem como as condies sociais em
cada regio geogrca do pas so elementos essenciais para estudos e pesquisas
que visam orientar as polticas pblicas voltadas ao enfrentamento da pobreza rural,
demandando um aprimoramento e fortalecimento do sistema de gesto estratgica
da poltica territorial.
Nessa perspectiva, verica-se que a recorrncia da pobreza rural no Brasil maior e
mais consistente nas regies onde predomina uma estrutura agrria mais concentrada
e dominada pela lgica latifundiria, fazendo com que as demais reas, especialmente
aquelas dominadas por estabelecimentos agropecurios minifundistas, permane-
am comprimidas produtiva e socioeconomicamente, tornando-as incapazes de dar
respostas adequadas s demandas, tanto na esfera da produo como na esfera do
atendimento ao conjunto de necessidades dessas famlias.
neste cenrio que a abordagem das privaes torna-se um instrumento ecaz para
orientar as polticas pblicas e neste caso especco a poltica de desenvolvimento
territorial no sentido de enfrentar o problema da pobreza em suas diferentes dimen-
ses e de forma sistmica. Para tanto, entende-se que essa poltica, em sua dimenso
macro, deveria enfrentar os seguintes aspectos:
334
a) Superao das privaes: as polticas pblicas de desenvolvimento territorial
precisam atuar no sentido de superar as privaes s quais as famlias pobres
esto submetidas, visando garantir a essas famlias o acesso aos meios de
produo e demais bens e servios no mbito dos direitos humanos. Entre
os bens e servios que analisamos nesta pesquisa e que necessitam atender
toda a populao pobre, est o acesso infraestrutura bsica (energia eltri-
ca, saneamento, coleta de lixo, habitao, estradas etc.). No que se refere aos
meios de produo, um dos principais deles, a terra, deve ser acessada pelas
famlias rurais pobres em quantidades sucientes para garantir a reproduo
social dessas famlias. Em outras regies do pas, como o caso do semirido,
agrega-se a isso outro fator essencial que o acesso gua de forma perma-
nente.
b) Incluso produtiva: a poltica de desenvolvimento territorial deve denir uma
estratgia de incluso produtiva das camadas pobres e marginalizadas da
populao rural, na perspectiva de integr-las ao conjunto da sociedade de
forma adequada. Para tanto, aes precisam ser implementadas nas esferas
da produo, com objetivo de se gerar ocupao e renda; da infraestrutura
bsica, no sentido de propiciar condies favorveis de reproduo social; do
acesso aos benefcios das polticas pblicas e dos servios pblicos essenciais,
visando ampliar as capacitaes humanas e prossionais; e da integrao so-
cial e cultural.
c) Proteo social: a poltica de desenvolvimento territorial precisa estar articula-
da s demais polticas sociais, no sentido de fortalecer e efetivar uma rede de
proteo social para a populao rural. Para tanto, essa estratgia deve utili-
zar os instrumentos j existentes, visando articular estes aos servios pblicos
bsicos (sade, educao, assistncia social) no propsito de ampliar a co-
bertura, especialmente daquelas famlias que historicamente se encontram
marginalizadas e excludas do sistema geral do pas.
d) Valorizao da participao social nos territrios: considerando-se a existn-
cia de diversos exemplos exitosos de polticas pblicas de enfrentamento da
pobreza embasadas na participao da sociedade civil, torna-se relevante s
polticas de desenvolvimento territorial estimular o envolvimento dos dife-
rentes segmentos sociais neste processo. Como mencionado, fundamental
que participem dos colegiados territoriais representantes das trs esferas da
sociedade o Estado, o mercado e a sociedade civil. A participao ampla, de
diferentes segmentos da sociedade pode garantir maior eccia aos projetos
territoriais.
335
e) Ampliao, capilarizao e qualicao dos espaos de concertao social
nos territrios: devido existncia de diferentes grupos de interesses nos ter-
ritrios, importante que o processo de denio das estratgias de ao
dos programas de desenvolvimento territorial priorize o processo de concer-
tao dessa poltica pblica, visando ampliar sua ecincia, especialmente
no que diz respeito ao enfrentamento da pobreza. A capilarizao implica a
necessidade de este processo ocorrer num formato que permita uma maior
apropriao dos atores locais do funcionamento dos espaos de concertao
e das polticas pblicas, o que contribui, em grande medida, para uma quali-
cao das aes desenvolvidas nestes espaos.
f ) Ampliao da governana das polticas pblicas: devido ao elevado nmero
de programas e aes governamentais que incidem em uma mesma rea
geogrca, fundamental que haja um processo de coordenao dessas po-
lticas no sentido de potencializar seus efeitos.
g) Respeito s especicidades sociais: mesmo que as caractersticas da pobreza
em todo o Brasil sejam praticamente idnticas, frequentemente associadas s
privaes a que diferentes grupos sociais esto submetidos, fundamental
que a poltica pblica de desenvolvimento territorial respeite as especici-
dades de cada territrio, a exemplo do que foi constatado pela pesquisa no
Territrio Indgena Raposa Serra do Sol e So Marcos, onde o entendimento
da pobreza passa por questes que envolvem especicidades do universo
indgena. Essa compreenso, associada multidimensionalidade da pobre-
za, contribuir para se estabelecer mecanismos mais ecientes, mesmo que
complexos, na identicao das famlias a serem priorizadas nas aes de su-
perao da pobreza.
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Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura IICA
Representao do IICA no Brasil
SHIS QI 3, Lote A, Bloco F Centro Empresarial Terracotta
CEP: 71.605-450 Braslia-DF
Fone: 55 61 2106 5477
Fax: 55 61 2106 5459
E-mail: iica.br@iica.int
Homepage:www.iica.org.br

Politicas de DT e Enfrentamento Da Pobreza Rural No Brasil

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