QUESTES PENDENTES

NA CONFIGURAO
DA POLTICA SOCIAL:
UMA SNTESE
LAURA TAVARES SOARES
Srie Cadernos FLACSO
Nmero 10
FLACSO Brasil
Diretor: Pablo Gentili
Os Cadernos da FLACSO so publicados em verso eletrnica e grca, com tiragem
de 1.000 exemplares para distribuio em instituies acadmicas, no servio
diplomtico e nos rgos de imprensa.
Os textos publicados apresentam a opinio dos autores e no necessariamente
sintetizam a posio da FLACSO Brasil sobre os temas em debate.
QUESTES PENDENTES NA CONFIGURAO DA POLTICA SOCIAL: UMA SNTESE
Laura Tavares Soares
ISBN 978-85-60379-28-6
Abril, 2014
(c) FLACSO Brasil (da Srie Cadernos FLACSO)
Rio de Janeiro, 2014
FLACSO - Brasil
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Laura Tavares Soares Doutora em Economia do Setor Pblico, rea de Poltica So-
cial. Professora aposentada da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Membro
do Conselho Acadmico e pesquisadora da FLACSO Brasil.
* Texto escrito em 2004 para o Projeto Outro Brasil, do Laboratrio de Polticas Pblicas da UERJ.
Feitas algumas revises e incluses, consideramos que seu contedo mantm sua atualidade, com
a persistncia de questes pendentes na Poltica Social na maioria dos pases latino-americanos
nestes ltimos dez anos.
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NDICE
1. Papel central da Poltica Social na estratgia de Desenvolvimento | 6
2. Financiamento da Poltica Social | 8
3. Descentralizao, municipalizao e relaes intergovernamentais | 10
4. Focalizao e Universalizao da Poltica Social | 13
5. Carter Pblico e Controle Social da Poltica Social | 16
LAURA TAVARES SOARES
6 SRIE CADERNOS FLACSO
1. PAPEL CENTRAL DA POLTICA SOCIAL
NA ESTRATGIA DE DESENVOLVIMENTO
Para superarmos as marcas da desigualdade estrutural bem como as conse-
quncias da modernizao excludente provocada por polticas neoliberais, alm da
implementao das inevitveis medidas de curto prazo no enfrentamento da mis-
ria extrema, temos tambm a obrigao de pensar alguma perspectiva de futuro que
comece a ser construda no presente. Nessa perspectiva, mais do que nunca, torna-se
imperativo uma verdadeira POLTICA SOCIAL que deixe de ser residual e que represen-
te, ela mesma, uma alternativa real de desenvolvimento que incorpore nos circuitos de
cidadania aqueles que nem to cedo tero condies de incorporar-se pelo mercado.
preciso superar o argumento do possvel frente suposta impossibilidade de
alternativas frente pobreza que se impe e, sobretudo, frente poltica econmica
que ordena todas as demais polticas. Mesmo que no seja essa a inteno, essa postu-
ra termina por transformar a poltica social em um complemento possvel da poltica
econmica, numa relao de subordinao que limita as escolhas. Esse complemento
se traduz, quase sempre, em programas emergenciais de combate pobreza, que no
do conta da reproduo (e, em alguns casos, da ampliao) das condies geradoras
de pobreza.
Isso implica em pensar, formular e implementar uma Poltica Social como parte
integrante do processo de desenvolvimento a ser construdo. O singular aqui no
aleatrio. preciso superar o somatrio de programas sociais isolados e fragmentados
construindo uma Poltica Social que se constitua numa meta-poltica, determinando e
integrando as diretrizes das demais polticas pblicas, inclusive a poltica econmica. O
princpio da unicidade da Poltica Social o que pode garantir o alcance de patamares
mais igualitrios, superando as enormes desigualdades que ainda persistem em pases
latinoamericanos.
Pensar a Poltica Social como parte integrante do Desenvolvimento signica
assumir que seus projetos, programas, e aes constituem um investimento necessrio,
indispensvel e prioritrio. Trata-se de inverter a equao de que o desenvolvimento
social decorre naturalmente do crescimento econmico, retirando a poltica social de
sua posio tradicionalmente subordinada poltica econmica. Nesta perspectiva, se-
ria preciso inverter a ordem dos fatores crescimento-distribuio. Existem evidncias
sucientes na nossa histria que demonstram que a distribuio da renda mostra uma
enorme resistncia a alterar seu elevado grau de concentrao, mantendo as enormes
disparidades sociais mesmo em situaes de crescimento econmico.
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QUESTES PENDENTES NA CONFIGURAO DA POLTICA SOCIAL: UMA SNTESE
Tambm preciso mudar o entendimento de que as polticas pblicas so ape-
nas fontes de gasto e de dcits. Elas tambm so capazes de ampliar as to alme-
jadas metas de emprego e renda. O emprego pblico, por exemplo, alm de garantir
a oferta em quantidade e qualidade de servios sociais essenciais como sade e edu-
cao, um importante fator de ampliao do mercado de trabalho
1
, e, portanto, pro-
motor de emprego e renda. Por outro lado, o investimento em infraestrutura pblica
pode se constituir tambm em poltica distributiva, na medida em que permita o acesso
a bens e servios pblicos por parte daqueles que no tm condies de compr-los
no mercado.
As aes sociais verdadeiramente distributivas so elas mesmas garantidoras
de crescimento e incluso social. Um grande exemplo disso a Previdncia Social no
Brasil, responsvel hoje pelo sustento de milhes de famlias sobretudo nas pequenas
cidades e nas reas rurais (onde a Previdncia universal) e pela movimentao da
economia de mais da metade dos nossos municpios. Lembrar que o piso do benefcio
previdencirio brasileiro possui o salrio mnimo, que vem passando por uma poltica
de valorizao crescente. Valorizao essa que se tornou tambm um importante ins-
trumento distributivo entre os trabalhadores.
Por outro lado, para a construo de um projeto civilizatrio, para alm da
economia, a Poltica Social no pode ser entendida apenas na perspectiva de gerao
de renda. Ela tambm aquela capaz de garantir direitos sociais, constitutivos dos
direitos humanos e de cidadania. Nesta perspectiva, educao e sade no so necess-
rias para aumentar a competitividade
2
, ou apenas para gerar emprego e renda, mas
tambm, e sobretudo, para propiciar o acesso a direitos fundamentais.
Com isso, estamos defendendo a tese de que, assim como a excluso social no
pode ser medida apenas pela renda, a incluso social tambm implica em um conjunto
de aes muito mais amplo do que garantir renda para consumir no mercado.
1 A retrao do Estado e do emprego pblico considerada pela CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica
Latina) como um importante fator de encolhimento do mercado de trabalho em nossos pases.
2 Tese hoje muito defendida por organismos internacionais ao colocar como estratgico o denominado
capital humano para aumentar a competitividade dos pases em desenvolvimento.
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8 SRIE CADERNOS FLACSO
2. FINANCIAMENTO DA POLTICA SOCIAL
Se adotarmos a perspectiva acima apontada, a questo do nanciamento ca
necessariamente redimensionada, invertendo os termos do debate.
Dizer que o nanciamento do Estado, da maioria dos pases latinoamericanos,
est longe de ser progressivo do ponto de vista social, no nenhuma novidade. Tanto
a arrecadao quanto o gasto pblico nesses pases (mesmo naqueles com graus mais
elevados de desenvolvimento econmico) possuem marcas evidentes de regressividade.
Por outro lado, a partir da centralidade conferida ao ajuste scal, a anlise do
nanciamento pblico tem sido focalizada apenas no gasto. como se no houvesse
possibilidade de ampliao e, sobretudo, margem de redistribuio a partir das bases
de arrecadao. A culpa sempre do gasto excessivo ou mal direcionado (acusa-
o feita sistematicamente ao gasto social), e nunca da arrecadao regressiva e con-
centradora da estrutura de renda. O ajuste sempre pelo lado do gasto ignora que as
prprias polticas de ajuste, centradas no monetarismo ortodoxo, levam a situaes de
recesso econmica que reduzem a arrecadao e provocam uma situao decitria
do setor pblico. O remdio para o dcit pblico passa a ser um brutal endivida-
mento nanceiro que leva a mais ajuste scal, com mais corte de gastos, inviabilizando
a expanso do gasto pblico em investimentos que, de alguma maneira, pudessem
reduzir a margens de desigualdade. O pagamento de juros da dvida interna brasileira,
por exemplo, tornou-se o principal e mais inexvel componente do gasto pblico.
Outra questo a separao feita entre gasto social contributivo e gasto social
no-contributivo, utilizada no sentido de demonstrar o carter de seguro do pri-
meiro tipo de gasto e o suposto carter universal do no-contributivo. Contrrios a
essa viso, somos partidrios da ideia de que um Sistema de Proteo Social hoje no
prescinde nem dos recursos contributivos nem dos no-contributivos. No caso do Bra-
sil, isto est expresso no captulo da Constituio de 1988 sobre a Seguridade Social,
quando diz que esta deve ser nanciada por toda a sociedade por meio de impostos e
contribuies de diversas naturezas. Alm do trabalho, o capital, por primeira vez, deve
pagar contribuies sobre o lucro e o faturamento lquido das empresas. Nada mais
atual num mundo onde a folha de salrios j no sustenta nenhum regime de proteo
social nem muito menos a sua ampliao. Essa concepo da diversidade de fontes de
nanciamento tem sido responsvel, no Brasil, por manter superavitrio o Oramento
da Seguridade Social, apesar de todas as crises econmicas.
O carter universal da poltica social est na sua garantia de acesso a todo e
qualquer cidado - sem nenhum tipo de restrio ou condicionalidades e no no seu
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QUESTES PENDENTES NA CONFIGURAO DA POLTICA SOCIAL: UMA SNTESE
nanciamento exclusivamente scal. Tambm nesse terreno o debate tem sido inverti-
do sistematicamente. No Brasil recursos scais so utilizados para subsidiar a economia
enquanto que os contributivos sustentam polticas sociais, inclusive as de Assistncia
Social e Sade. Alm disso, tendo em vista o carter predominantemente indireto do
nosso sistema tributrio e o repasse das contribuies sociais das empresas aos preos
nais dos produtos, so os consumidores que nanciam, em ltima instncia, os cha-
mados gastos contributivos sobretudo os mais pobres que pagam proporcional-
mente mais impostos com relao sua renda.
No contexto das reformas dos Sistemas de Seguridade Social na Amrica Latina,
no debate sobre a Reforma da Previdncia Social brasileira muita confuso foi feita a
esse respeito, denominando-se inclusive a Previdncia Rural de assistencial, quando
na verdade ela relativa ao trabalho rural.
3
Em uma perspectiva que pretenda superar
o carter de seguro do nosso Sistema de Proteo Social promovendo sua ampliao
em bases efetivamente universais substituindo o princpio da equivalncia contribu-
tiva pelo princpio da necessidade e do direito essa separao entre contributivo e
no-contributivo no ajuda. Essas dimenses tambm so indissociveis se queremos
que esse sistema assuma um carter verdadeiramente redistributivo.
Tal carter, no entanto, no pode estar dissociado da natureza do nosso Siste-
ma Tributrio, cuja progressividade tambm condio essencial para que essa redis-
tribuio ocorra. Entre outras coisas, por isso que uma Reforma Previdenciria que
pretenda ser inclusiva no pode estar separada de uma Reforma Tributria - onde
impostos e contribuies tm que ser reformulados no sentido de aumentar a sua pro-
gressividade para promover um Financiamento Pblico mais justo.
3 O qual tambm possui formas de contribuio expressas na Constituio, regulamentadas posteriormente.
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3. DESCENTRALIZAO, MUNICIPALIZAO
E RELAES INTERGOVERNAMENTAIS
O enfrentamento dos profundos desequilbrios regionais tem colocado dilemas
cruciais poltica pblica em pases como o Brasil. No se pode negar a relevncia e a
necessidade em um pas de enormes dimenses e profundamente heterogneo de
um sistema de transferncia de recursos que cumpra um papel na redistribuio inter-
regional de renda.
Por outro lado, preciso questionar se a nossa estrutura de transferncia de re-
cursos scais cumpre esse papel quando associada a um brutal processo de ajuste scal
e endividamento dos estados e municpios; quando adota critrios lineares e regres-
sivos de distribuio; e, sobretudo, quando descentraliza, de forma desproporcional,
encargos sociais para os municpios.
A questo do federalismo recorrente em nossa histria, particularmente nos
momentos de crise poltica e retrao da atividade econmica com queda da recei-
ta pblica. Ela vem acompanhada pela alternncia de movimentos de centralizao
e descentralizao e marcada pelas caractersticas estruturais do Estado que deram
origem a um federalismo incompleto. Este processo se expressa nas relaes polticas
e nanceiras entre a Unio e as demais instncias da federao, cujos conitos sempre
frustraram as expectativas da maioria da populao por conquistas sociais e as dos go-
vernos locais por ganhos de autonomia e recursos.
Em toda a Amrica Latina, quando se inaugura um novo contexto poltico mar-
cado pelo ajuste econmico e pela ideologia neoliberal, a questo da descentralizao
recolocada em outras bases. O processo de desmonte da rede de servios pblicos es-
senciais passa a ter, como uma de suas estratgias centrais, a desresponsabilizao por
parte dos governos da Unio e da maioria dos estados, associada crescente municipa-
lizao das aes pblicas no mbito social. Em perfeita consonncia com a ideologia
do localismo: os problemas sociais se resolvem no mbito local.
Em um contexto neoliberal, os processos de descentralizao deagrados nos
pases da Amrica Latina vm associados a processos de privatizao dos servios pbli-
cos (o caso chileno emblemtico), trazendo graves consequncias do ponto de vista
da pulverizao de recursos, da fragmentao das aes, do aumento das desigualda-
des e, em muitos casos, da diminuio da resolutividade e eccia das aes pblicas.
A municipalizao generalizada das polticas pblicas sociais tem sido justi-
cada pela ideia de que os governos locais, estando mais perto do cidado, executa-
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QUESTES PENDENTES NA CONFIGURAO DA POLTICA SOCIAL: UMA SNTESE
riam melhor e seriam mais bem scalizados. Este debate insuciente e essas ideias
cam fora de lugar, sobretudo quando situadas no contexto onde a maioria dos
problemas exige polticas e solues no mbito do territrio nacional. Trata-se de re-
petir um lugar comum de que o local seria mais puro e mais democrtico e de que
seria a nica alternativa de resoluo dos problemas sociais que aigem as pessoas.
Como toda falsa ideologia, essas ideias ignoram a nossa realidade poltica e social,
marcada por enraizadas e conservadoras estruturas locais de poder, onde proliferam
as relaes clientelistas e corruptas. Estas relaes de dominao local se reproduzem
hoje nas periferias urbanas atravs, por exemplo, da ocupao do territrio pelo tr-
co de drogas, justamente onde o Estado se ausentou completamente e no cumpre
com o seu papel social.
Apesar dos argumentos de que o cidado vive no municpio e de que o con-
trole e a participao social se realizariam plenamente se os servios fossem geridos
pelo poder local, a descentralizao de programas sociais no resulta automatica-
mente em maior democratizao e participao. Ou seja, o local no necessaria-
mente mais democrtico que o central. As evidncias demonstram que as experin-
cias de polticas pblicas bem sucedidas, e verdadeiramente participativas, so aquelas
empreendidas por governos populares e democrticos com projetos polticos alterna-
tivos, independentemente de sua base territorial ser municipal, estadual ou federal.
O processo de descentralizao de praticamente todos os programas sociais
diretamente para os municpios nas ltimas dcadas, elevando de forma crescente suas
funes e encargos, apresenta os seguintes problemas:
a descentralizao de encargos no acompanhada de forma equivalente pela
descentralizao de recursos em quantidade e qualidade, com uxos irregulares,
e sem respeitar as reais necessidades bem como as heterogneas capacidades de
interveno das Prefeituras e rgos municipais;
essa descentralizao provocou, em muitos casos, o desmonte de estruturas/
equipamentos sociais federais e/ou estaduais pr-existentes, sem que as
prefeituras sejam capazes de mant-los ou substitu-los por algo equivalente;
o processo de descentralizao no leva em conta a complexidade dos problemas
sociais em determinadas regies (como, por exemplo, as metropolitanas) cuja
dimenso supramunicipal e exige uma interveno nacional e regional que seja
articulada e integradora;
as desigualdades regionais aumentam com o processo de descentralizao
entendido apenas como municipalizao, frente enorme heterogeneidade de
situaes municipais de um pas, na ausncia de mecanismos compensadores das
desigualdades;
os estados, enquanto unidades federadas, so praticamente ignorados nesse
processo de descentralizao/municipalizao enquanto agentes responsveis
pela implementao de polticas regionais, limitando-se a um papel, muitas vezes
formal, de coordenadores e de meros repassadores de recursos.
Dessa forma, essa poltica de descentralizao gera um profundo desequilbrio
em um j complicado quadro social e poltico, retirando dos estados, enquanto entes
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federativos de maior porte, as possibilidades (nanceiras, tcnicas e polticas) de plane-
jar e coordenar os programas sociais de forma regional e mais equitativa.
Tem cado cada vez mais evidente a ausncia de resolutividade e efetividade
dessa modalidade de programas descentralizados e focalizados, sobretudo em regies
metropolitanas e/ou em grandes espaos urbanos, unidades espaciais e sociais de natu-
reza muito mais complexa, com enormes contingentes populacionais. As periferias ur-
bano-metropolitanas demandam uma interveno de natureza mais abrangente, com
a coordenao de todos os vetores da poltica pblica, que muitas vezes extrapolam os
limites e possibilidades dos governos locais/municipais.
A gesto descentralizada de programas sociais, embora em casos isolados consi-
ga alguma sinergia, no tem condies de substituir os Governos Central (Federal) e Re-
gional (Estadual) naquilo que sua principal misso no campo da Poltica Social: criar
uma dimenso de igualdade em pases marcados por profundas desigualdades sociais.
Ofertar bens e servios pblicos de qualidade, cujo acesso seja garantido a to-
dos aqueles que residem no local, no municpio, no estado, na regio e no pas, o
objetivo de toda Poltica Social. A cada tipo ou modalidade de servio oferecido, deve-
se traar a melhor estratgia para garantir o interesse pblico e o atendimento da
populao. Neste sentido, a municipalizao deixaria de ser um princpio ou diretriz
geral aplicvel a quaisquer polticas pblicas, de qualquer natureza, em especial as de
carter social.
Algumas polticas sociais (como por exemplo as de sade, assistncia, habitao
e educao) tm que ser pensadas como sistemas nacionais com redes integradas.
Cabe a cada ente federado responsabilidades diferenciadas na gesto, execuo dire-
ta, scalizao e nanciamento das vrias polticas, de acordo com as suas diferentes
realidades e possibilidades, superando suas debilidades atravs do apoio e incentivo
diferenciados do governo federal, tratando de super-las.
O debate da Descentralizao tem sido um dos mais importantes na execuo
da Poltica Social. Superando a disjuntiva a quem cabe executar as aes, se unio,
ao estado ou ao municpio, evita-se entrar em falsas discusses, como a de que a exe-
cuo de aes sociais por parte dos governos federal e/ou estadual elimina ou reduz a
capacidade de execuo ou interveno do municpio. justamente o contrrio. Nossa
viso parte do pressuposto que a garantia do desenvolvimento integrado passa, ne-
cessariamente, por intervenes decisivas dos nveis central e regional, que interferem
diretamente nas questes locais (como polticas de habitao, saneamento, infraestru-
tura, etc.).
Dessa forma, o resgate das dimenses nacional e regional enquanto instncias
de integrao territorial e inter-setorial das polticas sociais deve assumir uma centra-
lidade na ao do governo federal. Trata-se de fortalecer a formulao de polticas
nacionais e regionais integradoras que superem a pulverizao e a fragmentao da
ao pblica no mbito social.
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QUESTES PENDENTES NA CONFIGURAO DA POLTICA SOCIAL: UMA SNTESE
4. FOCALIZAO E UNIVERSALIZAO
DA POLTICA SOCIAL
O ajuste estrutural de natureza neoliberal no apenas no resolveu os anti-
gos problemas sociais como ainda gerou novos, em especial no que diz respeito ao
mundo do trabalho, com uma precarizao e um desemprego crescentes. Isto gera
uma perversa superposio, onde pobreza e desigualdade social assumiram uma tam-
bm crescente complexidade, agregando novos pobres ao contingente dos anti-
gos pobres. Perodos de desemprego no apenas agravam a situao de vida das
famlias pobres tornando ainda mais escassos seus meios de sobrevivncia como
joga na pobreza famlias antes includas, trazendo novas situaes de instabilidade
e de semipobreza, aumentando a vulnerabilidade dessas famlias a eventos como
doena e velhice.
Diante desse agravamento quantitativo e qualitativo das inmeras situaes de
desigualdade social e excluso social, ca muito difcil acreditar que solues focali-
zadas sejam mais ecazes. Sobretudo quando analisamos os resultados dessa focali-
zao nos pases da Amrica Latina.
Existe, portanto, uma agrante e recorrente contradio nas propostas hege-
mnicas feitas pelos organismos internacionais e adotadas pelos governos. Os progra-
mas de alvio pobreza focalizados nos mais pobres entre os pobres continuam
sendo recomendados, mesmo reconhecendo que os problemas sociais no so residuais
e que os mais afetados so na realidade a maioria da populao. O carter de al-
vio de muitos desses programas sequer compensam as perdas e danos dos mais po-
bres, e muito menos chegam perto das suas verdadeiras causas.
Como feito o desenho desses programas? Os Estados dos pases pobres e pe-
rifricos (sempre chamados de em desenvolvimento) devem contratar emprstimos
externos, implicando no aumento de suas dvidas, para implementar pacotes que
em sua maioria no apenas j esto prontos como impem uma srie de condiciona-
lidades para a utilizao correta dos recursos. Quais so essas condicionalidades?
Que os Estados no aumentem seu gasto pblico para no produzir dcit scal;
que ao invs de atuar diretamente atravs de suas prprias redes, os governos devem
estabelecer parcerias, repassando seus servios que passaro a ser prestados por ins-
tituies comunitrias ou ONGs; os recursos devem ser focalizados nos mais pobres,
e devem ser priorizados nos chamados subsdios demanda e no na ampliao da
oferta de servios pblicos; as pessoas que trabalharo nesses programas devem ser
preferencialmente da prpria comunidade, estimulando-se sempre o trabalho vo-
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14 SRIE CADERNOS FLACSO
luntrio; e o programa deve ser encerrado no momento em que a prpria comunida-
de esteja em condies de se auto-sustentar
4
.
Ao contrrio do que se arma, os efeitos redistributivos dos gastos pblicos
dependem da sua capacidade de universalizao e no do seu grau de focalizao.
A focalizao perfeita pretendida por alguns, sem vazamento para os no-pobres,
torna-se um mecanismo de excluso. A focalizao do gasto social nos mais pobres
deixa de fora parcelas importantes da populao que precisam do gasto pblico para
sobreviver e para melhorar sua qualidade de vida. Esse o grande problema da focali-
zao a partir de linhas de pobreza exclusivamente baseadas na renda, que deixa de
fora inmeras famlias que porventura estejam acima da linha, mas que continuam
em situaes de precariedade, dada a enorme rotatividade em torno linha de po-
breza frente a qualquer evento como a perda do trabalho, a doena ou a velhice. Com
esse desenho, esses programas focalizados so a antipoltica social, na medida em
que exigem comprovao de pobreza o que permite a sua incluso no por direito
de cidadania mas sim por ser mais pobre do que o vizinho no garantindo, portan-
to, a base de igualdade necessria a uma verdadeira poltica social.
Trata-se de garantir que os servios e bens pblicos cheguem aos que deles
necessitam, de forma universal e no discriminatria. Nesse sentido, somos favor-
veis estratgia que temos denominado de universalizao territorial
5
, partindo do
pressuposto j consagrado pela maioria das evidncias, dos estudos e dos chamados
mapas da pobreza e da excluso de que a pobreza possui uma distribuio espacial
ou territorial bem ntida
6
. Dessa forma perfeitamente possvel garantir que os servi-
os sociais cheguem aos mais pobres de forma universal e no discriminatria, sempre
e quando estejam localizados prximos aos domiclios desses mesmos pobres.
Mais ainda, como em geral as carncias no se apresentam de forma isolada
ou independente, as polticas universais territoriais tm ainda a vantagem de permi-
tir integrar, no territrio, as diversas polticas pblicas que se faam necessrias. Isto
permite uma integrao no apenas das polticas como tambm da populao bene-
ciria, superando a marca da fragmentao to presente hoje na rea social. Aonde
h doena h falta de saneamento, e aonde h criana desnutrida h uma me que
precisa de assistncia tambm. Essa integrao no territrio permitiria, ainda, uma eco-
nomia de escala
7
dos recursos envolvidos, bem como uma potencializao dos mesmos,
com resultados muito mais efetivos do ponto de vista do impacto social do que aque-
les obtidos com programas fragmentados.
Outra condio essencial da universalizao que os programas sociais deixem
de ser emergenciais e tenham continuidade. A oferta de bens e servios pblicos
precisa de permanncia no tempo e no territrio objeto de sua ao: a populao tem
que ter garantia de continuidade das polticas pblicas.
4 Essa ideia da auto-sustentabilidade uma das piores heranas do neoliberalismo, difundindo a falsa ideia
de que depender do Estado uma vergonha, enquanto os proprietrios do capital, a classe mdia alta, os
ricos, no tem o menor problema em depender de subsdios e isenes scais que representam importante
parcela do nanciamento pblico ver esse debate mais adiante no texto.
5 Ver a esse respeito, Soares, L.Tavares, O Desastre Social, Ed. Record, 2003, p.110.
6 No Brasil, na dcada de 40, Josu de Castro j falava da Geograa da Fome.
7 Critrio que anda esquecido pelos economistas e planejadores apenas preocupados com o custo-benefcio
em termos microeconmicos.
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QUESTES PENDENTES NA CONFIGURAO DA POLTICA SOCIAL: UMA SNTESE
No debate moderno aonde vem se constituindo uma espcie de novo con-
senso se prega a auto-sustentabilidade e o empreendedorismo para os pobres: de-
pender do Estado visto como algo negativo. Essas ideias reforam de maneira
perigosa, irresponsvel e hipcrita a ideologia neoliberal de que as pessoas e comu-
nidades so as responsveis pela resoluo dos seus prprios problemas
8
, tratando a
interveno do Estado como algo paternalista. No entanto, esta , evidentemente,
uma viso limitada aos pobres, j que para as empresas no se enxerga nenhum pro-
blema em depender de subsdios e isenes scais do Estado. Idem para a classe mdia
alta, cujas isenes de Imposto de Renda para os Seguros Privados de Sade e Previdn-
cia no so questionadas.
8 Ver o conceito de Bourdieu de vitimizao da vtima.
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16 SRIE CADERNOS FLACSO
5. CARTER PBLICO E CONTROLE SOCIAL
DA POLTICA SOCIAL
Alm da integrao das polticas pblicas sociais nos mbitos territorial e
populacional, tratando de superar a fragmentao e a excluso, temos outra ques-
to relevante que o carter pblico dessas polticas, que, a nosso ver, passa por
uma modicao da atuao do Estado no social. Isto tem um contraponto com as
propostas baseadas nas ideias liberais (novamente) hegemnicas de que o mbito
do privado tem supremacia frente ao estatal. A suposta novidade que os gover-
nos devem sempre estimular as parcerias com o setor no-governamental. Respeita-
das as experincias histricas e particulares que possam ter sido consideradas bem
sucedidas (sempre e quando estejam garantidos o esprito solidrio e as boas
intenes da organizao no governamental), as controvrsias nesse terreno
so muitas.
Em primeiro lugar, aquilo que se convencionou chamar de 3
o
setor hoje
uma heterognea gama de organizaes e instituies, locais, regionais, nacionais e
internacionais, que vo desde a associao de moradores local at uma grande empre-
sa multinacional com responsabilidade social. Independentemente de suas boas in-
tenes, a maioria dessas organizaes, por polticas explcitas por parte dos prprios
governos, vem assumindo um papel substitutivo ao Estado, sobretudo naqueles lugares
mais pobres e afastados, de onde o Estado ou se retirou ou simplesmente no existia.
justamente esse carter substitutivo e no complementar que desmascara as supos-
tas parcerias entre o Estado e a Sociedade
9
.
Em estudos e experincias no setor pblico
10
, podemos constatar que quanto
mais forte a presena social do Estado, maiores as possibilidades de sinergia e de
atuao conjunta com as chamadas entidades civis, as quais, inclusive, deixam de as-
sumir a responsabilidade pela prestao do servio pblico e cam mais livres para
exercer seu papel scalizatrio e propositivo no planejamento e na avaliao das
polticas. Nestas condies, ca reforado o carter complementar e no substituti-
vo das organizaes sociais. Quando o Estado omisso ou ausente, e quanto mais
carente a comunidade onde se est atuando, as entidades no-governamentais
9 Soares, L. Tavares. Prefcio ao livro Terceiro Setor e Questo Social na Reestruturao do Capital de Carlos
Eduardo Montao (So Paulo, Cortez, 2002).
10 Alm dos estudos realizados nessa rea no Brasil e em diversos pases da Amrica Latina, a autora trabalha
no setor pblico h 35 anos, tendo participado de programas sociais com sinergia entre governos e entidades
civis, aonde prevalecia o carter pblico de complementaridade e no de substituio de responsabilidades.
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QUESTES PENDENTES NA CONFIGURAO DA POLTICA SOCIAL: UMA SNTESE
assumem uma responsabilidade que no deveria ser delas. Por mais idneas que se-
jam essas organizaes, algum grau de discricionariedade ocorre, concorrendo para
o carter privado e no pblico de suas aes.
Alm disso, muitas vezes essas organizaes no possuem condies nem
tcnicas nem operacionais de garantir a prestao continuada daqueles servios,
no sendo capazes de propiciar a abrangncia e a permanncia necessrias para
que suas aes produzam algum impacto coletivo. Assim, enquanto alguns grupos
ou indivduos so assistidos, outros cam de fora por critrios muitas vezes
alheios sua vontade. Exatamente por sua limitada abrangncia ou capacidade de
cobertura, o seu carter exemplar ca muitas vezes prejudicado quando se tenta
replicar pequenas experincias em um mbito maior de atuao. Dessa forma, o
impacto dessas aes fragmentadas tem sido muito limitado na transformao das
condies gerais de vida de grandes parcelas da populao, visto que o simples so-
matrio dessas experincias localizadas no resulta numa Poltica Social integrada
de mbito nacional, regional, ou mesmo local, dependendo das dimenses da po-
pulao a ser assistida.
Outra questo relevante, na perspectiva da (re)construo democrtica do Es-
tado, o controle social e o controle pblico, tratando de superar uma certa confuso
existente no debate.
O controle social deveria ser exercido de forma independente e autnoma
pela sociedade organizada, cuja participao deve nortear e scalizar a ao go-
vernamental, e no substitu-la. Tampouco as experincias de controle social tm
sido homogneas no Brasil. Quase sempre elas tiveram uma presena mais forte
exatamente naqueles lugares onde se elegeram governos populares e democrti-
cos. O que refora, mais uma vez, a nossa tese de que sem um Estado Democrtico
que assuma um projeto com participao popular, ca muito mais difcil o controle
social em benefcio dos interesses da maioria, e no dos interesses privados que do-
minaram historicamente os nossos Estados transformando os espaos pblicos em
espaos privados.
Outra coisa o controle pblico para o qual se supe a existncia de insti-
tuies do prprio Estado que devem cumprir esse papel, nos mbitos do Legislativo
e do Judicirio. Paradoxalmente, paralelamente ao desmonte do Estado brasileiro no
nal da dcada de 80, uma instituio como o Ministrio Pblico tem aberto pers-
pectivas no sentido de cumprir seu papel scalizatrio sobre os governos em prol do
interesse pblico. Algumas experincias j so referncia no Brasil, como no caso da
articulao do Ministrio Pblico com entidades civis na defesa do carter pblico do
Sistema nico de Sade (o SUS), mostrando, neste caso, uma sinergia entre o controle
pblico por parte do Estado e o controle social por parte da sociedade organizada.
evidente que esse carter pblico da scalizao por parte de rgos do prprio
Estado ainda tem muito que avanar e nem se d de maneira uniforme em todo o
territrio nacional, mas um espao potencial que precisa e deve ser fortalecido na
construo de um Estado verdadeiramente democrtico.
Finalmente, essas e outras questes envolvidas no debate em torno Poltica
Social precisam superar a marca histrica do conservadorismo da nossa sociedade,
bem como a hegemonia neoliberal que ainda prevalece no mbito das ideias e das
propostas denominadas de alternativas. A nossa grande mdia continua exigindo
LAURA TAVARES SOARES
18 SRIE CADERNOS FLACSO
mais controles sobre os pobres, expressando a hipocrisia das nossas elites dominan-
tes e a prevalncia do lugar-comum no debate social. Portanto, apesar da relevante
conquista de governos democrticos e populares em diversos pases latinoameri-
canos, que implicou em importantes avanos sociais, a luta poltica e ideolgica no
interior da sociedade contra o conservadorismo e o neoliberalismo ainda est longe
de ser vencida.