Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?

id=11500104


Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
Sistema de Informacin Cientfica
Sonia Miriam Draibe
La reforma del Estado en Amrica Latina: observaciones sobre el caso Brasileo
Perfiles Latinoamericanos, nm. 1, diciembre, 1993, pp. 55-83,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Mxico
Cmo citar? Fascculo completo Ms informacin del artculo Pgina de la revista
Perfiles Latinoamericanos,
ISSN (Versin impresa): 0188-7653
publicaciones@flacso.edu.mx
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Mxico
www.redalyc.org
Proyecto acadmico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto
LA REFORMA DEL ESTADO EN AMERICA LATINA:
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO BRASILENO
Sonia Miriam Draibe*
ar a escapar de la camisa de fuerza de la estrecha y poco
inteligente polarizacin ms Estado-menos Estado, par-
t e de la intelectualidad latinoamericana est buscando
comprender los procesos ms profundos que explicaran t ant o l a
redefinicin del papel del Estado en el desarrollo socio-econmi-
co de la regin1 como las alternativas y soluciones realistas y
menos ideolgicas pero comprometidas, de algn modo, con el
progreso econmico y con la mayor equidad social.
Sin duda, y por varias razones, no h a sido fcil realizar esa
tarea. Sin pretender enunciar todas ellas recordamos que l a
primera es propia de la esfera de la realidad: no se complet a n
Profesora de Ciencia Poltica del Instituto de Economa y Directora del Ncleo de
Estudios de Polticas Pblicas, de la Universidad Estatal de Campinas-UNICAMP-
Brasil.
El trmino regin se refiere a los pases latinaoniericanos como un todo, reconociendo
la gran diversidad que hay entre ellos. De modo preciso, para los efectos de est e
trabajo, habra que considerar solamente a aquellos pases que estuvieron o est n
sometidos a las mismas condiciones que Brasil, a siniultneos procesos de aj ust e
econmico y de deniocratizacin.
Traduccin de Alicia Ziccardi.
PERFILES LATINOAMERICANOS
el ciclo de ajuste y reestnuicturacin de las economas latinoame-
ricanas, ni fueron plenamente reorganizadas las formas de inser-
cin de nuestros pases en el nuevo orden internacional an en
constitucin. La seguinda -no la iltima ni la de menor importan-
cia- es propia de la esfera del conocimiento y es la relacionada con
las insufiencias de nuestros marcos terico-conceptuales: al fi-
nal, l a crisis de nuestros tiempos no es slo material; no poda
dejar de afectar y desafiar los grandes sistemas analticos de
interpretacin sociolgica, exigindoles actualizacin, revisin,
innovacin, cuestin que se viene procesando muy lentamente,
lo cual no deja de ser tambin natural. De este modo, l a cuestin
del Estado en Amrica Latina -y en cada uno de sus pases- recibe
u n tratamiento an bastante limitado, prisionero de debates
cuyos trminos parecen viciados por posiciones de ataque y de-
fensa, casi siempre desprovistas de sentido.
Nuestro trabajo refleja esas limitaciones, pero tambin la
voluntad de integrar el esfuerzo de comprensin al que tantos se
dedican hoy. Por eso mismo, antes de examinar el caso brasilefio,
creemos itil presentar, en la primera parte, una rpida incursin
en el campo metodolgico pertinente al anlisis de la reforma del
Estado, con vistas a establecer una base conceptual comn.
1, Reforma del Estado: observaciones metodol~cas
suscintas sobre Pa especificidad de la relacin
reforma de %as p o ~ ~ ~ ~ - mayor efe&vidd del Es h &~ ~
En Amrica Latina, en la ltima dcada, el Estado integra la
agenda de discusiones de las reformas estructurales. De manera
ms precisa, hay una agenda de reformas que moviliza, desde los
aos ochenta, tanto el debate como las iniciativas de los gobier-
2 Parte de estas ideas estn desarrolladas en Metodologa de anlisis comparativo de
programas sociales, trabajo presentado por la autora en el Seminario Proyecto
Regional sobre Reformas de Polticas para Aumentar la Efectividad del Estado en
Amrica Latina y el Caribe, realizado por CEPAL, Santiago de Chile, mayo de 1991.
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO BRASILENO
nos de la regin, y en l a misma el Estado ocupa una posicin
central. De hecho, los dos procesos ms profundos de reestructu-
racin -el ajuste econmico y la democratizacin del sistema
poltico- han exigido modificaciones sustantivas e n prcticamen-
t e todos los planos de laspolicies, o sea, en casi todas las dimen-
siones de l a presencia y actuacin del Estado.
Pero tal conocimiento no nos debe llevar a perder de vista el
ncleo de la reforma del Estado -o si se quiere, de l a redefinicin
de su papel en la sociedad -y en la economa, por supuesto-: se
t r at a del problema de la recuperacin y elevacin de la eficacia
de las polticas pblicas, inmovilizadas, minadas o anacrnicas
por la propia gravedad de la crisis. En verdad, lo que se quiere
comprender, al final, es la naturaleza de las estrategias de refor-
ma del Estado que tienen como objetivo el aumento de s u efica-
cia, tanto para enfrentar la crisis como para capacitarse mejor,
modernizndose, para responder a las demandas sociales y pol-
ticas impulsadas por los movimientos de transicin democrtica.
Por tanto, nos parece conveniente enfatizar los trminos de l a
relacin reforma y mayor eficacia y efectividad de l as polticas
pblicas, para extraer de ah algunas otras indicaciones no t ant o
de mtodos, como de parmetros de anlisis.
La reconstitucin de un movimiento dado de reforma de
polticas incluye antes que nada la reformulacin de l as estrate-
gi as elaboradas y seguidas por los actores ms importantes invo-
lucrados en el proceso, lo que siginifica u n estudio de las decisio-
nes cruciales y del campo de conflictos y tensiones en que ocurre,
considerada cada etapa del proceso de reforma y de s u realiza-
cin. En otros trminos, y para la economa de l a exposicin,
estamos sugiriendo que se tome cadapolicy como portadora de
estrategias -ya que se quiere privilegiar la reforma- y que se
entienda por estrategia un modelo posible de ser aprehendido en
el flujo de las decisiones de actores y10 organizaciones.
Si las estrategias de reforma de laspolicies son elaboradas e n
vistas a la mayor eficacia y eficiencia de la accin pblica, enton-
ces debemos enfatizar, de acuerdo con Chandler,3 t res niveles de
cuestiones pertinentes que deben ser observadas en el anlisis:
a) los dilemas puestos de los actores en un esquema organi-
zacional en transformacin o, en otros trminos, las alternativas
PERFILES LATINOAMERICANOS
para viabilizar metas estrat6gicas con algn grado de eficacia y
en ambientes que admiten a l g h grado de grevisibilidad. Las
decisiones cruciales a que nos referimos se relacionan con tales
dilemas y alternativas, as como con el campo de tensiones en que
se definen.
b) la necesaria correlacin entre estrategia X estructura orga-
nizacional x eficacia. La tesis subyacente es que: en organizacio-
nes complejas -como acostumbran a ser los aparatos de polticas
pblicas-, cualquier mejora en su eficacia se torna imposible sin
que la forma organizacional acompafie las estrategias y los cam-
bios por ellas impuestas, como condicin para lograr las metas
-de mejora de la eficacia.
Aqu se introduce la difcil, obstinada y reiterada cuestin de
cmo concebir y cmo medir la eficacia del sector pblico, princi-
palmente en aquello que lo diferencia del sector privado resultados,
produccin, productividad, eficiencia y eficacia, particularmente
cuando se trata de la poltica social, ya que son cuestiones extrema-
damente difusas y muy poco consensuales. Pero las propuestas de
reformas de polticas pblicas generalmente incluyen, conceptual-
mente o en la prctica, alguna forma de concebir eficacia y eficien-
cia, as como explicitan los modos y mecanismos que se conciben
para alcanzarlas. La mayora de las veces, las discusiones propues-
t as sobre estatizacin versus grivatizacin de la produccin y
operacin de los servicios y empresas pblicas, o por lo menos la
introduccin de criterios mercantiles en su distribucin, son pre-
sentadas como alternativas para la mayor eficacia y eficiencia de la
accin piblica, obviamente, dados ciertos principios de justicia
social a los cuales se adhiere como punto de partida.4
c) los proyectos de reforma incluyen una necesaria definicin
estratgica de cmo alcanzar ms eficazmente usuarios, social y
territorialmente diferenciados, lo que significa desde luego la
elaboracin de estrategias de expansin, crecimiento y diversifi-
3 Chandler. A. Strategy and estructure, Chicago: MIT Press, 1967.
4 Para una discusin sobre stas y otras cuestiones, inclusive las de evaluacin de
resultados, vase Franco, R. y Ernesto Cohen. Eua~uncin de proyectos sociales,
ILPESICIDES. Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1988.
cacin. Significa tambin concebir y gestar formas de organiza-
cin permanentes y flexibles, que admitan' diferentes modos de
alcan'zar usuarios. En general, est a cuestin aparece e n l as
estrategias de reforma referidas a l as tecnologas de produc-
cin y distribucin de servicios pblicos. Las cuest i ones de l a
relacin ent r e clientelasloperadores de servicios, as como l a
de las caractersticas diferenciales de los apar at os admi ni s-
trativo-institucionales, se refieren tambin a esas dimensiones
de las estrategias. Lo que nos interesa, la reconstruccin de los
procesos de reformas de polticas pblicas, en este plano, debe
incluir la reconstitucin de las estrategias involucradas de creci-
miento, expansin y diversificacin de los servicios, as como las
formas organizacionales que se juzgan las ms adecuadas para
acoger tales objetivos en el presente inmediato y e n el futuro.
Obviamente, las tentativas de reformas de las polticas y
programas pblicos no ocurrieron en ambientes ideolgicos va-
cos, neutros, ni dejan de indicar, ms o menos explcitamente,
los tipos de eficiencia estatal que se pretenda alcanzar. Una
reflexin que intente recuperar estas tentativas deber, en lo
referente a la relacin reforma de las polticas x mayor efectivi-
dad del Estado, referirse concretamente, a determinados par-
metros y principios de eficiencia, no tericamente elaborados,
sino aquellos que concretamente han estado en la agenda lati-
noamericana de las reformas del Estado.
Sin ninguna pretensin de organizar una exhaustiva lista de
aquellos parmetros o indicadores de mayor eficiencia, vamos a
sealar por lo menos los ms corrientes y sobre todo ms comu-
nes a la mayora de los pases.
a) Parmetros de mayor eficiencia de los programas vistos
desde el ngulo de las motivaciones econmico-financieras de
reforma del Estado:
- alteraciones del volumen del gasto y del costo de los progra-
mas: reduccin, elevacin, reestructuracin, etctera;
- alteraciones de ingresos especficos de cada programa: supre-
sinlintroduccin o elevacinlrebaja de alcuotas; impuestos,
tasaciones fiscales y parafiscales;
PERFILES LATINOMERICANOS
- privatizacin de los servicios piblicos: transferencia -inclu-
yendo la venta- en propiedad privada de los establecimientos
piblicos;
- cese de los programas piblicos y el desentendimiento del go-
bierno de algunas responsabilidades especficas -privatizacin
implcita-; restricciones -en volumen, capacidad, calidad- en
servicios piblicamente producidos, conduciendo la demanda
hacia el sector privado -privatizacin por atribucin-;
- financiamiento piblico del consumo de servicios privados, a
t ravs de la contratacin, reembolso o indemnizacin de los
consumidores, tickets y vales con pago directo a los proveedo-
r es privados, etctera;
- formas de desregulacin o desreglamentacin que permiten la
ent r ada de firmas privadas en sectores antes monopolizados
por el gobierno.5
Vese que la privatizacin es entendida en un sentido am-
plio, incluyendo todos los tipos de alteraciones de la relacin
Estado-sector r i v a d o lucrativo-sector privado no lucrativo, en
detrimento del espacio y papel anteriormente ocupado por el
primero. Est n includas en est a lista, tanto formas de la produc-
cin o del consumo -mayor carga financiera sobre el usuario-
como ambas. Refirindose principalmente a las dos categoras
intermediarias -que incluyen principalmente privatizacin de la
distribucin en el nivel de inspeccin- Bendick entiende que un
modo de clasificarlas sera aquel que, teniendo en cuenta el
destino y el grado del financiamiento pablico de la distribucin .
de los servicios, distingue dos tipos. El primero: privatizacin de
l a distribucin en sentido estricto, cubre todos los mecanismos
en los cuales t ant o los medios de financiamiento del usuario
como los medios de distribucin de los bienes y servicios dejan de
ser responsabilidad gubernamental -goverment load-shedding.
Ejemplos de est a forma seran las reducciones de presupues-
to, l a movilizacin de la cooperacin voluntaria de la comunidad,
l a reduccin y10 ajuste de la demanda por la introduccin de
5 Starr, P. "The meaning ofprivatization", en Kamerman, Sheila, Kahn, Alfred (ed.).
Privatizatiorr and the welfare State. New Jersey: Princeton University, 1989. pp. 24.
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
algn tipo de pago por parte del usuario -fees, tickets moderado-
res etctera. El segundo se refiere solamente a l a privatizacin
de l a distribucin de bienes y servicios, financiados -la produc-
cin y10 consumo parcial o total por fondos pblicos, empower-
ment of mediating institutions. Aqu, los ejemplos incluiran
mecanismos de reembolso al usuario, contrataciones de servicios
particulares, subvenciones y subsidios, relaciones pblico1 priva-
do, e t ~ t e r a . ~
b) Parmetros de la mayor eficiencia de los servicios pblicos
vistos desde el ngulo de las motivaciones administrativo-insti-
tucionales de mayor accountability del gasto:
- desconcentracin y descentralizacin del poder de decisin, de
la gestin, operacin y control de los servicios pblicos;
- municipalizacin -o localizacin- de los servicios pblicos;
- integracin y armonizacin de los servicios pblicos, con mi ras
a suprimir altos ndices de fragmentacin y superposicin de
programas;
- modernizacin de los patrones de gestin de los sistemas y
subsistemas administrativos operadores de programas y servi-
cios pblicos, -incluyendo la informatica-;
- introduccin de mecanismos modernos y participativos de con-
trol de la burocracia ombudsman, etctera.
C) Parmetros de la mayor eficiencia de los programas y
servicios pblicos vistos desde el ngulo de las motivaciones
democratizantes y del aumento de la equidad:
- universalizacin de los programas o reorganizacin de la rela-
cin selectividad-universalismo o focalizacin;
- expansin y extensin de la cobertura de los programas;
6 Refirindose a los mltiples niecanismos y arreglos posibles e n los niovimientos de
privatizacin en ambos sentidos, Bendick ci t a una encuest a que identific: cont r at a-
cin, franquicias, subsidios, subvenciones, reembolsos, vol unt ari ado, aut oayuda, i n-
troduccin de nuevas regulaciones y tasaciones, estmulo y ampliacin de la aut or i dad
de firmas privadas, reduccin y10 aj ust e de la demanda de servicios a t r avs de la
introduccin de algn tipo de pago de los consumidores, aunque sea parcial -fees,
tickets moderadores-, bsqueda de auxilio temporal del sector privado: formacin de
asociaciones pblico-privadas para la explotacin de los servicios. Cf. Bendick, Mar c.
PERFILES LATINOAMERICANOS
- disminucin o supresin de formas regresivas internas -a los
propios progamas- de distribucin de beneficios sociales;
- introduccin de formas organizacionales de democracia parti-
cigativa en el disefio de los programas -consejos, comisiones,
etctera, incluyendo la participacin de los usuarios y de las
organizaciones de l a sociedad civil.
Obviamente, cada parmetro o indicadores del tipo de los
arri ba citados incluye variacin de grados y movimientos inver-
sos a los senalados, en direccin a sus contrarios. El anlisis
concreto es el que deber dar cuenta de esos matices.
2. Las principales dimensiones del anlisis
de la reforma de% Estado
La dimensin institucional, la dimensin financiera y los actores y su
matriz de conflictos constituyen los ejes fiandamentales a ser conside-
rados en la reflexin sobre los procesos de reforma del Estado.
Las reformas de las polticas y programas piblicos incluyen
transformaciones de intenciones de poltica -policy intention en
acciones y programas. Ahora, en este movimiento de transforma-
cin, es bueno recordar de acuerdo con March y Olsen, que hay
institutions matter.7 Podramos apoyarnos en tal afirmacin pa-
r a recordar que los arreglos y marcos institucionales, las normas
y la est ruct ura burocrtico-administrativa de los aparatos del
Estado son de crucial importancia para el desarrollo, despliegue
y desdoblamiento futuro de los proyectos de reformas. En otras
palabras, las reformas no se dan en .un medio vaco, ocurren y
est n condicionadas por sy'medio especfico: el institucional. En
s u formalidad, el medio institucional "traduce a sus trminos el
proyecto de reforma, establece fuertes condicionantes para s u
temporalidad, e impone los contornos en los cuales se definirn
7 March, J. y J.Olsen, Redescoueririg institutions. The organizational basis ofpolitics,
New York: The Free Press, 1989.
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
y redefinirn todos los principios estructuradores del programa
que se quiere reformar: desde su financiamiento hast a' l a presta-
cin de servicios y los modos de control de su realizacin. Segn
estas observaciones, la reconstitucin del proceso de reforma de un
programa dado debe no solamente reconstituir el diseo institucio-
nal -burocrtico-administrativo, as como legislativo y normativo-
del nuevo programa, sino tambin y sobre todo, el medio institucio-
nal, ms general, en que tal reforma se procesa.
De acuerdo con Lowi, se puede argumentar ms firmemente
afirmando que no solamente las instituciones son importantes,
en tanto different kinds of policies matter .S Pa r a ejemplificar,
tomemos las propuestas de reformas en el campo de l a poltica de
salud. Aqu, importa considerar la naturaleza ms general del
sistema institucional que condiciona e influye al programa e n
cuestin: la existencia de un Servicio Nacional de Salud o de un
Servicio Nacional de Seguros u otros tipos; l a calidad de los servi-
cios, pblica o privadamente financiados, o de estrategias preven-
tivas o curativas; la cobertura ms o menos extensiva de los servi-
cios y10 de los seguros, los esquemas de reembolso del gasto
individual o familiar en salud. Segn Altenstetter, todos esos son
argumentos para la emergencia, propuesta, realizacin, al mismo
tiempo que lmites, para la reforma del programa en cuestin.9
La institucin como actor genrico que practica una poltica
institucional activa, as como los especficos actores institucionales
son considerados ms adelante. De todos modos, vale la pena
subrayar dos aspectos importantes del anlisis institucional, cru-
ciales para comprensin de las policies. Por un lado, las caracters-
ticas de la cultura de l a institucin y el peso relativo que tiene la
resocializacin de los actores en la definicin del cuadro cognosci-
tivo en el interior del cual se concibe la poltica. Por otro, los feudos
y juridicciones particulares que grupos de actores burocrticos
logran establecer, en sus relaciones con actores externos al sistema
de polticas.
8 Lowi, Theodore. "Four systems of policy, politics and adrninistration", en Public
Administration Review, 32 ( 4) , 290-310.
9 Altenstteter, Christha -Nos inspirarnos en su texto para las referencias a March,
Olsen e Lowi. op. cit. pp.2.
PERFILES LATINOAMERICANOS
Los programas y servicios piiblicos se apoyan en una estructura
de ingresos dada y en determinado volumen, composicin y des-
tino del gasto de recursos. Estos en general, pueden tener un
doble origen: tributos o contribuciones sociales. Los tributos son
pagados por toda la poblacin; las contribuciones sociales, por lo
general, son pagadas por empleados y empleadores, a travs de
u n porcentaje sobre la nmina y10 la ganancia de la empresa -o
el valor agregado-, destinados a financiar particularmente algu-
nos beneficios sociales concebidos como seguros.
Hay ciertas caractersticas de los ingresos y del gasto que, en
general, indican l a naturaleza ms ntima de los programas y
principios de justicia que los presiden: el carcter regresivo o
progresivo con que los ciudadanos pagan los servicios sociales,
as como el del gasto social con que el Estado los atiende.
En economas marcadas por bajos salarios, alto grado de
exclusin del mercado de trabajo, fuertes tradiciones y cultura de
al t a inflacin, los recursos destinados a financiar el gasto pbli-
co, principalmente social, tienden a estar marcados por fuertes
oscilaciones, indicando una fuerte sensibilidad respecto al com-
portamiento de l a economa. Y esto es vlido para aquellos recur-
sos financiados por contribuciones fijadas sobre los salarios y la
nmina, pero tambin lo es para recursos de origen fiscal dado,
ent r e ot ras cosas, el impacto corrosivo que la inflacin suele
provocar sobre los ingresos piblicos.
Creemos que stos son los parmetros ms importantes para
ser considerados en el anlisis de las reformas de las polticas
piblicas, en s u dimensin fiscal-financiera: adems de las esti-
maciones clsicas de la est ruct ura tributaria, la reconstitucin
de los esfuerzos de ajuste fiscal deben considerar la relacin de
recursos de origen fiscal versus contribuciones y esquemas de
seguros; lo progresivo o regresivo de los ingresos y del gasto; la
mayor o menor sensibilidad de las fuentes de financiamiento de
los programas pblicos, particularmente los sociales, las oscila-
ciones de la economa.
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
c. Actores y estrategias: campo de intereses,
conflictos, negociaciones y decisiones
Una poltica gubernamental tiene la naturaleza de u n proceso,
en el cual intervienen mltiples actores, portadores de distintas
percepciones y que disponen de iguales recursos de poder, con los
cuales se confrontan y organizan -o no- consensualmente las deci-
siones. Eso es bastante conocido, as como lo es la gr an dificultad
de reconstituir sintticamente y con inteligencia el proceso de l a
poltica, los intereses fundamentales que en l act an y, por lo
tanto, el campo de confrontacin y negociacin ent r e los actores
fundamentales que actan en este movimiento. Seguidamente,
corriendo el riesgo de realizar simplificaciones poco afinadas,
presentamos algunas indicaciones y sugerencias para el anlisis.
En primer lugar, est el problema de indentificar actores
fundamentales, ent re los muchos actores que intervienen e n las
polticas. Pierre Muller presenta un esquema sugerente: "Una
poltica no existe realmente- sino a travs de actores concretos
que ent ran en relacin entre s -enfrentndose cuando es nece-
sario- en ocasin de s u elaboracin o de su realizacin". Tales
actores o mediadores ocupan una posicin estratgica en el siste-
ma de decisiones en la medida en que, en ltima instancia, son
ellos los que formulan el cuadro intelectual en el seno del cual se
desenvuelven las negociaciones, los conflictos o alianzas que
conducen las decisiones.lO En otras palabras, son actores aque-
llos que responden, en el proceso de polticas, por las funciones
de articulacin del campo cognoscitivo y del campo del poder. En
el plano de la dimensin intelectual, son los responsables por l a
construccin de la visin de mundo que determina la percepcin
con que otros actores secundarios intervienen en el sistema de
decisin; en elplano delpoder, son los articuladores de l a -nueva-
jerarqua que se instaura entre los contendientes, inclusive de la
imposicin de uno de los grupos como lder en el centro del
sistema de la policy.11
10 Muller, Pierre, Lespolitiquespubliques. Pars: Preses Universitaires de France, Col.
Que Sais-Je, 1990, pp.50.
11 Idem, pp.60.
PERFILES LATINOAMERICANOS
Se sabe que, en general, es grande el nimero de actores que
intervienen en el proceso y en las etapas de la poltica -en
nuest ro caso, en los procesos de reforma de las polticas. La
referencia anterior auxilia -en el sentido de privilegiar en el
anlisis- aquellos actores que efectivamente cumplen funciones
principales, t ant o en el plano intelectual como en relacin a la
dimensin del poder, posibilitando la identificacin del grupo
que asume l a hegemona e n el centro de u n sector o rea poltica.
Siguiendo l as obsewaciones de Muller, es posible distinguir
t r es categoras de actores en funcin de los .recursos sociales que
generan y, por lo tanto, en funcin del tipo de legitimidad prin-
cipal de que gozan en el proceso de la poltica:
- los profesionales, representantes de grupos sociales estructu-
rados en t orno al ejercicio de una funcin o profesin: mdicos,
profesores, arquitectos, trabajadores sociales, etctera.
- los admi ni st radores, tcnicos y burcratas que se definen
por s u capacidad de gestin sobre l a coherencia global de los
si st emas de decisin: el ejemplo tpico de est a categora sera
el planificador o el economista ocupando una posicin estra-
tgica en punt os de interseccin de redes de decisin pibli-
colprivadas, pesando sobre la definicin ms global de las
polticas.
- finalmente, los electos, actoreslmediadores que, principal-
ment e en los tiempos actuales, han ocupado una importante
posicin e n los sistemas de polticas, particularmente a nivel
local, combinando l a lgica de la administracin y de la legiti-
midad poltica.12
Makku Kviniemi13 propone, por otro lado, que se distinga
ent re actores gubernamentales y actores no gubernamentales, exa-
minando para cada uno de los grupos algunos atributos y caracte-
rsticas con que intervienen en el proceso y en las diferentes etapas
de polticas. De esta forma:
12 Muller, P. op. cit. pp. 63- 65.
13 Kivinienii, Makku -"Public policies and their trayects: A typological elaboration of t he
concept of implernentation". Minieo. IPSA, 1985.
d. Actores gubernamentales
En general es el alto staff de la administracin, el funcionario de
carrera y miembros del congreso. Los atributos principales a ser
tenidos en cuenta son:
- niveles de calificacin y de actuacin -tcnicos, burcratas,
burocracia de street leve1 ocupando diferentes funciones: for-
muladores, decisores, realizadores de polticas-;
- recursos -normas y dispositivos legales, disposicin sobre pre-
supuestos, fondos, personal, etctera-;
- recursos institucionales -caractersticos de l as organizaciones
en que trabajan-;
- formas de accin.
e. Actores no gubernamentales
En general estos actores estn constituidos por grupos de pre-
sin o de inters; sindicatos; acadmicos, investigadores y con-
sultores; participantes de campaas y movilizaciones; partidos
polticos; opinin pblica. Los atributos que pesan ms en la
poltica son los siguientes tipos:
- ideaslvalores de los actores no gubernamentales -pro y contra
de las polticas-;
- recursos -de poder- de que disponen y con los que intervienen
en los embates -recursos fuertes o dbiles-;
- accin e interaccin de los actores no gubernamentales ent r e
s y con actores gubernamentales.
Dado el juego de valores y recursos, se puede tener un campo de
fuerzas en el cual se distribuyen los siguientes tipos de reacciones:
- cooperacin (recursos fuerteslvalores pro-poltica);
- oposicin (recursos fuerteslvalores contra-poltica);
- conformidad (recursos dbileslvalores pro-poltica);
- desinters (recursos dbileslvalores contra-poltica) .
Las dimensiones de las polticas, particularmente las referi-
das a la institucionalidad y a la dinmica de los actores ser n ms
precisamente reconstituidas cuanto ms directamente estuvie-
PERFILES LATINOMERICANOS
Pan relacionadas con las etapas de las propias polticas: formacin
de la agenda, elaboracin de las alternativas, elecciones y decisio-
nes, realizacin . 14
Particularmente, en los procesos de reformas de polticas que
nos interesan, l a reconstitucin de la formacin de la agenda
pUblica y de los principales actores que en ella participan es de
importancia cmcial, ya que ah son definidos los cuadros concep-
t ual es y cognoscitivos, a partir de los cuales las alternativas de
polticas son concebidas y las decisiones son encaminadas. Par a
l a reconstitucin de la agenda de reformas en Amrica Latina,
parece valioso recordar t r es tipos que la misma puede asumir,
separada 0 simultneamente:
- la agenda sistmica o agenda no gubernamental, que es, en dt i ma
instancia, el conjunto de temas que, a partir de un momento dado
y apoyado en movimientos sociales y movilizaciones, sensibili-
zan a la opinin piblica, reclamando una accin gubernamen-
t al -10 mismo se puede decir de la formacin de la agenda no
gubernamental referente a una reforma dada de un programa
o una poltica-;
- la agenda gubernamental que constituye una lista ya depurada
de t emas que de algn modo merecen la atencin del gobierno;
- finalmente, l a agenda decisoria o agenda poltica que est
constituida por el conjunto de los asuntos y temas que son
objeto de decisin -o no decisin- del gobierno. Es parte de las
t areas de la reconstitucin de las reformas indicar los movi-
mientos y principales actores responsables por el pasaje de una
a ot r a agenda de temas particulares de las polticas.
En los procesos de reformas de las polticas pblicas, una co-
rrecta reconstitucin de la formacin de las agendas y de los actores
que de ella participan constituye de por s una buena garanta para
el anlisis del sistema de decisiones cpuciales involucrado. Tal vez
el p a n desafio que debe enfrentarse es el de la reconstitucin del
14 Para las observaciones siguientes, vase Kingdom, W. , John. Agetidas, Alternatives
and public policies. Boston: Brown and Co., 1984; Cobb, W.R.; Elder, V. Ch.- "The
politics of agenda building: an alternative perspective for modern democratic theory",
e n Journal of Public Policy, 1971.
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO BRASILENO
proceso de ejecucin de las polticas -o del programa de reformas-:
es en general en el proceso de ejecucin que ocurren los grandes
distanciamientos ent re lo proyectado y lo efectivamente puesto
en marcha, pero tal proceso se desarrolla principalmente en el
interior del aparato del Estado, la mayora de las veces manifes-
tando gran obscuridad y resistencia para s u conocimiento, prin-
cipalmente, en lo referido a la accin de actores especficos.
El importante estudio del proceso de ejecucin15 de u n pro-
grama de reforma, es la reconstitucin de lo que permanece y de
lo que efectivamente cambia, dinmica que incluye u n buen
conocimiento de los mecanismos de defensa corporativistas -de
las burocracias y de los cuerpos profesionales- o de l a presencia
de mecanismos clientelistas y patrimonialistas en la distribucin
de los beneficios sociales -relacin del proceso de ejecucin con el
sistema poltico.
En el estudio sobre las reformas de las reformas instituciona-
les ensayadas o llevadas a cabo en Brasil recientemente, estas
consideraciones, preconceptos y conceptos metodolgicos, sern
observados en la medida de lo posible; de cualquier manera, s u
enunciacin permite al lector localizar las cuestiones que nos
preocupan y el modo de tratarlas.
Brasil se aproxima a aquellos pases latinoamericanos en los
cuales la cuestin de la reforma del Estado est vinculada a dos
movimientos simultneos, que producen efectos recprocos: l a
crisis econmica y el proceso de democratizacin, ambos en curso
desde finales de los aos setenta. Dicho de ot ra forma, sera
imposible examinar las idas y venidas de las reformas institucio-
15 Las observaciones sobre el proceso de ejecucin estn basadas principalniente e n
Elomre, R.E. "Backward Mapping: Implementation research and policy decisions".
Political Science Quartely. Winter 197911980; Van Metter, D. y Van Horn, Carl. "The
policy implementation process", en Ad~ninistration and Society. No. 6, 1975; Bardach,
E. The lmplementation Garne. MI T Press; Canibridge, 1978; Grindle, Mariles. "Policy
content and context in iniplenientation", en Poliiies andpol i cy i mpl e~ne~rt at i on i n the
third world. 1979.
PERFILES LATINOAMERICANOS
nales brasilefias si el foco de atencin se desviase hacia, uno u
otro, de estos profundos movimientos contemporneos de rees-
tructuracin de la sociedad. En este trabajo, tanto en relacin a
los diagnsticos corno a las reformas ya encaminadas tendremos
en cuenta esos dos procesos entrelazados.
Si pusiramos la cuestin de la reforma del Estado en el cuadro
dinmico de los procesos econmicos y socio-polticos de los
ochenta, tal vez pudiramos decir que, en aquellos aaos, ms
particularmente en el final de la dcada, se torn cada vez ms
claro, casi consensualmente reconocido, que el Estado brasilefio
sufra una enfermedad profunda, que exiga una terapia de tipo
quirrgica. Nunca se repiti tanto la tesis del Estado en crisis.
Ya en el inicio de los afios ochenta, la transicin poltica en
curso haba aclarado, hasta cierto punto, las dificultades del
sistema poltico y de gobierno de aquel rgimen autoritario en
descomposicin. Al iniciarse el gobierno civil, en 1985 y hasta
1986, un cierto optimismo prevaleci cuando an se pensaba que
cambios de rumbos y ritmos, junto a la democratizacin de las
formas de gobernar y hacer poltica, pudiesen superar y enterrar
lo que pareca ser, antes que nada, las caractersticas del rgimen
moribundo. En este plano, la tesis que prevaleca era la de la
necesidad de suprimir los obstculos que el autoritarismo haba
impuesto a la institucionalidad del Estado.
Estbamos aln en el tiempo de la agenda de transicin, que
equilibraba el programa de reformas estructurales de forma
democrtica y con fuerte contenido de equidad y justicia social.
Creemos que para un amplio sector de la sociedad, el fraca-
so del Plan Cruzado, en 1986, fue acompaado tambin del
penoso reconocimiento de que no slo el rgimen anterior se
haba descompuesto; el propio Estado heredado del autorita-
rismo estaba en crisis: su forma material, su armazn burocr-
tico-administrativo, su patrn de regulacin, los mecanismos
mis resistentes de su relacin con la sociedad, todo eso estaba
en crisis, pero poco haba cambiado. La nica y tenue esperan-
za que qued fue que, l a nueva Constitucin, en proceso de
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
elaboracin hasta 1988 fuese capaz de iniciar, por lo menos, la
recomposicin que se requera.
Sin embargo, en los dos ltimos aos de los ochenta -al
trmino de la administracin de Sarney- se reforz la visin
negativa de que cambiaba el rgimen pero sin que se tocara la
estructura viciada del Estado. En otras palabras, la ampliacin
de la democracia poltica y el simultneo agravamiento de la
crisis econmica haban mostrado, desde el inicio de la dcada,
las dificultades crecientes del Estado brasilefio; con el fracaso del
Plan Cruzado, se agot tambin el optimismo que conceba como
posible recomponer y reinstalar, con aquel Estado, un modelo de
desarrollo con fuerte contenido social, a travs de polticas apo-
yadas en la creciente intervencin estatal. La reforma del Esta-
do, ahora concebida en trminos ms globales, pas a integrar la
agenda sistmica; pas a constar de las propuestas y programas
de gobierno presentadas en las elecciones presidenciales de 1990,
componiendo actualmente, en la retrica, la agenda guberna-
mental, pero de un gobierno que redujo el programa de reformas
a un vaco del recetario neoliberal de modernizacin.
Ensayos de ajustes macroeconmicos y reformas institucio-
nales han sido intentados desde el inicio de los aos ochenta.
Entre 1982 y 1991, fueron intentados siete programas de ajuste:
el programa Delfim, el Plan Cruzado, el Cruzado 11, el Plan
Bresser, el Plan verano, el Plan Collor y el Plan Collor 11, desdo-
blados en la institucin de cuatro monedas, cinco congelamien-
tos de precios, 14 polticas salariales, 18 cambios en las reglas de
cambio, 54 tipos de control de precios y 19 decretos sobre auste-
ridad fiscal.16
Tericamente, ya hubo programas de reforma administrati-
va, fiscal, financiera, comercial -con el sentido de apertura de la
economa-, del patrimonio pblico -las privatizaciones- y de los
programas sociales, particularmente la previsin social.
No es nuestra intencin realizar un estudio detallado de esas
medidas, pero vale la pena registrar que el pas entr en los aos
noventa arrastrando problemas de la misma naturaleza que
16 Segn irwerltario de Eduardo Giannetti de Fonseca, Folha de Sao Paulo, 5 de niayo de
1992.
PERFILES LATINOAbfERICANOS
aquellos del inicio de los ochenta: el retorno a altsimas tasas de
infl&in y la bijisqueda de la estabilizacin a travs, ahora, de
los ms ortodoxos instrumentos de poltica econmica, produ-
ciendo ya insoportables costos sociales. Se ensaya un reajuste
fiscal, sin que se prevea en el horizonte una solucin razonable
para este campo-tan fuertemente marcado por conflictos y resis-
tencias. Con lentitud, de modo ciego y sin directivas claras, se
realiza u n programa de privatizaciones que, al final, desemboca
en una inesperada solucin, los grandes fondos de pensiones de
las empresas estatales comprando' acciones de las empresas pri-
vatizadas. Una llamada apertura de la economa -la reforma
.
comercial- en ausencia de una poltica industrial decidida, resul-
ta mucho ms uno amenaza para los sectores industriales esta-
blecidos que la introduccin responsable de mecanismos promo-
tores de l a competitividad. En el campo administrativo, adems
de las medidas especficas de desburocratizacin -en el pasado- y
de desregulacin -actualmente-, lo que efectivamente ocurri fue
una reforma administrativa escadalosamente abortada, ya rever-
tida por completo. Finalmente, en el campo de los programas
sociales, la implantacin de la reforma del sistema de salud
encuentra obstculos cada vez ms serios; en el caso de la previ-
sin social, despus de reformas generosas introducidas por la
Constitucin de 1988, lo que se verifica penosamente es la casi
imposibilidad de ejecutarlas, situacin ocasionada por un sin
nmero de propuestas de privatizacin o de complementacin del
sistema piblico.
; En otras palabras, las reformas no se procesan y es esa
si&uacin l a que llama insistentemente la atencin de los analis-
tas, desafiados a entender mejor la crisis, pero tambin las fuer-
t es resistencias presentes en el interior mismo del Estado. Los
prximos items estarn dedicados a esta temtica.
2. Los diagn8sticss de Pa crisis del Estado
La gran mayora de los estudios sectoriales de polticas gablicas
en Brasil insisten, desde hace tiempo, en las caractersticas
nefastas del marco material-institucional del Estado, el cual
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
estara comprometiendo su desempeo. Revisemos rpidamente
esa dimensin del diagnstico.
En primer lugar, se seala el problema del tamao del Esta-
do. En la tesis, se afirma el gigantismo de l a mquina estatal,
medido ya sea por el nmero de funcionarios y por el peso de los
salarios del personal en el presupuesto pblico, como por el
nmero de rganos pblicos; ambas dimensiones pesan desmesu-
radamente en el dficit pblico. En Brasil s e repiti ad nausean
que el Estado es demasiado grande.
En segundo lugar, casi como consecuencia de lo primero, est
la cuestin de la mala organizacin del Estado. Como consecuen-
cia del gigantismo y de las irracionalidades de s u crecimiento, el
armazn material del Estado est marcado por superposiciones
de competencias, por incoherencias, por una fuert e fragmenta-
cin institucional, en el nivel federal, y ms an cuando se
consideran los t res niveles de gobierno.
Se seala seguidamente que an en el plano organizacional
la cuestin de la autonomizacin institucional convive con u n
grado de centralizacin de los recursos financieros en el nivel
federal, que es inconveniente. La hipercentralizacin que, en el
caso brasileo, redund en la desfiguracin de nuest ra estructu-
r a jurdica federativa, con una concentracin de funciones, com-
petencias y recursos, en manos del ejecutivo federal y en detri-
mento de los Estados y municipios. La reforma tributaria,
incluida en la Constitucin de 1988, trat de corregir las ms
graves distorsiones, en lo referente a los impuestos y a l as t rans-
ferencias fiscales ent re niveles de gobierno.
Ms recientemente, se insiste en la tesis de que le falta al
Estado brasileo capacidad gerencial, funcionando con un esta-
tuto jurdico anacrnico, inhibido por formas ul t r a arcaicas de
control, meramente formales y, finalmente, por la calificacin del
cuerpo de funcionarios. Es principalmente ese patrn gerencial
anticuudo el que indica el atraso de nuestro Estado, l a ausencia de
modernidad en su funcionamiento, as como tambin la defini-
cin de sus funciones. Es posible relacionar aquellas caracters-
ticas de superficie a otras dinmicas, ms propias del funciona-
miento del Estado brasileo.
PERFILES LATINOAMERICANOS
Tal vez la ms general de las caractersticas negativas del
funcionamiento estatal sea la relacionada a la ineficiencia, inefi-
cacia y el desperdicio de las acciones pblicas. En resumidas
cuentas, insistentemente se ha dicho que, en Brasil, las polticas
piblicas no alcanzan los objetivos que persiguen y por eso son
ineficientes, usan mal los recursos y destruyen parte de ellos en
inversiones indeseables, distantes de las finalidades, revelando
por lo t ant o ineficacia. Las polticas sociales son aquellas que
ms apropiadamente sirven de ejemplo: el gasto social, estimado
ent re 15 y 18 por ciento del PIB, si bien no es tan bajo, es sin
embargo altamente regresivo, adems de incurrir en actividades-
medios -cuando no fraudulentas o corruptas- del orden del seten-
t a u ochenta por ciento.
Existe una particular ineficacia en las acciones estatales que
debe ser subrayada y es la relacionada con la prdida de capaci-
dad de intervencin de los instrumentos de poltica econmica.
En otras palabras, hay una suerte de agotamiento del tipo, mo-
delo, patrn de intervencin, algo as como la prdida de capaci-
dad de coordinacin macroeconmica a travs de los instrumen-
tos conocidos y rutinarios del Estado. El fracaso de los sucesivos
planes de ajuste sera indicativo de esa situacin.
Esa misma caracterstica, tomada ahora en sus trminos ms
amplios, estara significando una prdida de la capacidad de
gestin del Estado, que proviene de sus caractersticas organiza-
cionales pero principalmente de sus crisis fiscal y de la deuda,
que inmoviliza sistemticamente los instrumentos de poltica
econmica, minando as las capacidades y energas del Estado
nacional. Los crnicos problemas de financianciamiento del sec-
tor pblico, prisionero de una estructura fiscal arcaica y una
carga lquida decreciente, indicaran sintomticamente esta si-
tuacin.
Finalmente, ahora ya puesto en trminos de la ideologa
neoliberal, est el diagnstico de que en Brasil se proces una
indebida estatizacin de la vida social y que, por lo tanto, la
sociedad estara afixiada por el Estado, en sus energas y capaci-
dades. Nuestro mercado estara sometido a amarras, desapropia-
do, por el Estado todo poderoso de lo que fue, en sus energas y
mecanismos dinmicos, un Estado interventor que, por un lado,
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
habra llevado a extremos la reglamentacin y por otro, al pro-
teccionismo econmico -de los incompetentes.
No hay aqu espacio para discutir cada una de esas dimensio-
nes del diagnstico de la crisis del Estado brasileo, mucho
menos para ilustrar con datos empricos,, todas y cada una de
ellas. Pero algunas precisiones son necesarias.
Los diagnsticos, vistos en conjunto, apunt an que es u n Es-
tado simultnemente fuerte y dbil, y eso es rigurosamente ver-
dadero, en el caso de Brasil. Tampoco es novedad. Probable-
mente la crisis puso al desnudo, agravndolas, muchas de las
deficiencias ya presentes en s u estructura, desde que el Estado
brasileo asumi su forma ms madura, despus de consolidada
la industrializacin de final de los aos cincuenta y las reformas
institucionales de los aos sesenta.17
Nuestro Estado seguramente no es grande y fuerte cuando es
visto a travs del nmero de sus funcionarios. Por el contrario,
como seala Guilherme do Santos, en comparaciones internacio-
nales, Brasil no ocupa una posicin destacada; slo el 9 por ciento
de la PEA est en sector pblico, contra ndices del 30 al 50 por
ciento en pases del mismo nivel de ingresos per cpita en el
rea de la O C D E . ~ ~
El diagnstico de la estructura burocrtico-admnistrativa
indica, en verdad, un alto grado de subdesarrollo institucional,
tanto por el arcasmo de los mecanismos de accin y control
puestos a disposicin del Estado, como por el fuert e proceso de
deterioro de la calidad de los servicios pblicos, de destruccin
de las carreras funcionales, del deterioro salarial, de la precarie-
dad del empleo y del estatuto de los funcionarios. En los t res
niveles de gobierno, lo que encontramos son staffs o segmentos
contratados sin concursos ni verificacin de competencia y mri-
tos, ocupando lugares principalmente en actividades-medios y
parcamente en actividades-fines. Por eso, es correcto el diagns-
17 Sobre el proceso de constitucin del Estado en Brasil, vase mi libro Rumos y
metamorfeses, Un estudio sobre a cor~stitucao do Estado e as alternativas da industria-
lizacao no Brasil, S. Paulo: Paz e Terra, 1985
18 Guilherme do Santos, W. Conferencia, Fundap. 1990, mimeo.
PERFILES LATINOAMERICANOS
tico que subraya al mismo tiempo el exceso y la carencia de
personal en la administracin piblica.
Finalmente, los administradores pblicos insisten cada vez ms
en el hecho de que, si es verdad que hubo estatizacin de la vida
social-es necesario examinar la otra cara de ese fenmeno, que es
la falta de iniciativa e innovacin por parte de la sociedad y en
direccin al Estado. No todo el asociativismo que caracteriz al pas
en los afios ochenta fue capaz de devolver a la sociedad brasilefia
energa y capacidad de iniciativa para realizar colectivamente y
como sociedad, lo que el Estado no puede ni debe hacer.
Tal vez sea esa una ms de las funestas caras de la crisis, pero
sin duda el Estado est, en ese sentido, sobrecargado, cumpliendo
funciones realizadas antes en la esfera del mercado y en el mbito
de las familias. Un ejemplo claro es la ampliacin de funciones
escolares adems de las propiamente educacionales -alimentacin,
kinder, etctera-; o el crecimiento de los programas de alimenta-
cin y nutricin, dado el desempleo o la cada de los salarios y la
pobreza creciente.
Si el diagnstico era casi consensual, sin embargo, como no poda
dejar de ocurrir, fue ledo de manera diferente por las Raerzas polticas
divididas en grandes corrientes poltico-ideolgicas. As tambin lo
fueron las terapias propuestas. Para la derecha se trataba de superar
esa crisis a trav& de las recetas neoliberalles de menos Estado: la
desestatiulcin y laprivatizacin; para la izquierda, ms Estado signi-
ficaba recuperar la capacidad de coordinacin y el estatuto pi4blico del
Estado a travs de su desprivatizacwn. Para todos, haba que redefinir
el Estado.
Obviamente, forjada en el calor de la lucha, esa forma polari-
zada de diagnosticar y proponer soluciones es incapaz de recupe-
r ar todas las dimensiones, ya sea de lo que se diagnostica como de
lo que se propone. Ms an, es incompetente para verificar de
manera correcta, los movimientos ms profundos de la realidad,
tanto los que explican las insuficiencias o la crisis del Estado, como
los que revelan las resistencias a los cambios, fenmeno que, tal
vez ms urgentemente, exige explicacin. Apoyndonos en estudios
analticos y sistemticos, es posible dar algunos pasos ms en la
identificacin de las diferentes dimensiones de la crisis del Esta-
do, t al como se ha diagnosticado en la sociedad brasilea.
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
3. Al final, de qu crisis se trata?
Los diagnsticos institucionales sectoriales slo apuntan los sntomas
de un movimiento de desorganizacin estatal ms serio, que merece
un anlisis adecuado. Tambin las limitaciones y fracasos de las
reformas que han sido ensayadas desde el inicio de los ochenta apun-
tan la presencia de resistentes mecanismos de defensa, dbiles para
inhibir la crisis, pero suficientemente fuertes para desviar o an
abortar la ejecucin de las polticas de reestructuracin. En este
captulo, queremos reflexionar sobre esos movimientos ms profun-
dos, apoyndonos en estudios recientes.
Fransisco Weffort seal t res crisis del Estado como consti-
tutivas y explicativas de la crisis que se quiere conocer:19 la crisis
del Estado-nacin como forma poltica, la crisis del Estado-nacin
como espacio econmico nacional y la crisis de gobernabilidad.
La crisis del Estado-nacin como forma poltica resulta de l a
prdida de capacidad de los Estados latinoamericanos para cum-
plir cada una, y todas, las funciones bsicas de los Estados nacio-
nales, las cuales son " ... recolectar los impuestos que aseguren s u
sustento, garantizar la seguridad de los individuos, garantizar
la moneda o los contratos y proveer la cohesin de l a sociedad."20
No es difcil comprobar, en el caso brasileo, el empobrecimiento
de aquellas funciones. En primer lugar, una estructura tributaria
comprometida, al mismo tiempo pesada e insuficiente, que ocasio-
na una continua incapacidad financiera del Estado y una crnica
carencia de recursos. En lo relacionado con la seguridad de los
individuos, lo que ocurre en el pas es l a priuatizacin de las
funciones de coercinlrepresin del Estado, sustitudas aqu y
all por grupos privados, ya sea los que venden proteccin como
los grupos de exterminio -los justicieros. En relacin a la garan-
ta de la moneda y de los contratos, nada ms distante de la
experiencia brasilefia reciente, donde se advierte el regreso a la
inflacin y al borde de la hiperinflacin y una moneda que escapa
totalmente los controles y que es recurrentemente rechazada por
19 Weffort, F. Amrica Latina: sistema poltico y desenvolvimiento econornico. Text o
present ado en el Semi nari o Estado, ecotroma e sade. NEPPI ~I NI CAMP, Jul i o, 1990.
20 Idem, pp.14.
PERFILES LATINOAMERICANOS
las personas que buscan otros activos que le den garanta. Final-
mente, en lo relacionado con la cohesin social, la falta de recur-
sos y el deterioro de los servicios piblicos han puesto a prueba
en Brasil, principalmente aquellos mecanismos de integracin
social de las personas, propios de las sociedades contemporineas,
-en un pas en el que, como se sabe, existe una persistente
desigualdad social y esti tradicionalmente desprovisto de efica-
ces mecanismos de distribucin del ingreso. El empobrecimiento
reciente vino a agravar esta situacin, ampliando las rupturas
del tejido social.
Pero la crisis es tambin, como sostiene el profesor Weffort,
la obsolescencia econmica del Estado, o si se quiere, el agota-
miento de una forma dada de Estado en tanto agente del desai-v-o-
llo econmico. Vale la pena registrar, aqu, ciertas caractersticas
histricas del Estado brasileno.
Ent re los aos treinta y sesenta, en la fase final de la consti-
tucin del capitalismo en el pas, el nuestro fue por encima de
todo un Estado dirigente, a travs de su direccin econmica fue
capaz de imprimir sentido al proceso de constitucin de las bases
capitalistas de nuestra economa. Su aparato econmico incorpo-
r y regul los parmetros y condicionantes generales del proce-
so de acumulacin de capital -la gestin del crdito, los intereses,
el cambio, los salarios- dinamizando con su accin un vasto y
moderno segmento de la actividad econmica. Tambin fue em-
presario y organiz un fuerte sector bancario pblico de fomento.
Organiz la planeacin econmica y articul finalmente, la inser-
cin nacional de los intereses multinacionales. Capaz de dirigir
la transicin, esta forma de Estado envejece y se agota en el
mismo momento en que se complementa, en bases oligoplicas,
la industrializacin en Brasil. Las reformas institucionales de los
sesenta, conducidas bajo el amparo del rgimen militar que se
instala en 1964, definen una nueva forma de Estado capitalista,
inegablemente armado para llevar a adelante el modelo conser-
vador de desarrollo, con que el pas convive hasta mediados de
los aos Como subraya Fiori, bajo la forma del Estado
21 El desarrollo de esa tesis est en el libro Runo e metamorfoses, op.cit. de la autora
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO BRASILENO
desarrollista, el Estado brasileo refuerza su dimensin empre-
sarial; fija y arbitra polticas salariales, distribuye subsidios,
incentivos fiscales y crditos; moviliza una enorme masa de
recursos va la captacin forzada del ahorro; sustenta la deman-
da a travs de la correccin monetaria, indexa la economa.22
Por diversas razones, algunas propias de l a crisis y de la
recomposicin de la situacin internacional, otras propias de ese
modelo de intervencin, ese Estado que presidi nuestro desarro-
llo capitalista y dirigi -a su modo, con exclusin social y decisio-
nes autoritarias- el pas para la modernidad, ha agotado hoy sus
energas. Para usar la expresin de Fiori, se agot hoy el poten-
cial schumpeteriano del Estado desarrollista y los principales
sntomas de su crisis estructural son:
- prdida de la eficacia de las normas y del patrn discrecional
de que dispona;
- prdida de la capacidad de crear horizontes de inversin, pro-
pios y adecuados a la tercera revolucin industrial;
- agotamiento financiero que restringe, entre otras cosas, la
capacidad de seguir protegiendo sectores ineficientes, as como
seguir actuando por sus costosos mecanismos de clientelismo
y de exclusin social;
- desarticulacin de las instancias nacional y subnacional del
Estado.
Esa es la obsolescencia del Estado: no es un mero desequili-
brio fiscal, una crisis de presupuesto o un desequilibrio financie-
ro; si es una crisis general de financiamiento, segn Fiori, o ms
claramente, una crisis del patrn de regulacin socioeconmico
vigente en el Brasil desde los arios sesenta.
Finalmente, de acuerdo con Weffort, la tercera crisis de nues-
tro Estado es una crisis de gobernabilidad, con fuerte debilita-
miento de la capacidad de gobernalidad, slo posteriormente
vislumbrada, y tal vez no ms desastrosa porque concomitante-
mente se fortalecieron los mecanismos de la democracia poltica.
22 Fiori, J.Luis. Itiestabilidade e crisi do Estado na industrializacao brasileira, Tesi s de
libre docencia, Ro de Janeiro, 1988. Vase tambin, Fiori, J. L. Para repensar el
Estado sin ser un neoliberal, niinieo, 1990.
PERFILES LATINOAMERICANOS
Crisis que se manifiesta como crisis de gobierno, del sistema
partidario, de los liderazgos polticos; como fracaso y derrota
electoral exactamente del gobierno y de los partidos de la transi-
cin. Las elecciones de 1989 revelaron que desapareci el centro
de la poltica brasilea - c m la derrota de los dos grandes partidos
de l a transicin, el PMDB y el PFL, permitiendo que emergiesen
". .. por los mrgenes, candidatos preferenciales -es decir de se-
gunda vuelta-, dos liderazgos nuevos, uno sin partido, aunque ha
creado una leyenda para acudir a las elecciones, y el otro con un
partido minoritario, el PT, de fuerte influencia sindical pero de
escasa representacin parlamentaria -cerca del 3 por ciento de la
representacin del Congreso en las elecciones de 1986."23
Est as t res crisis -estas t r es dimensiones de la crisis del Esta-
do- remiten, a nuestro modo de ver, a otras caractersticas es-
t mct ural es, o dicho de manera ms precisa, al patrn prevale-
ciente de la relacin Estado-sociedad en Brasil, el cual viene
operando simultneamente como mecanismo de profundizacin
de l a crisis y el propio mecanismo crtico. Me detengo en esa
cuestin en el prximo item.
Aquel Estado del desarrollo econmico, aquel actor central de la
modernidad del pas despies de los treinta, reformado por el auto-
r i t a~i smo pos 64, aquel Estado no se asent sobre fuertes y resis-
tentes mecanismos democrticos de la dinmica poltica. Ms bien
estuvo enraizado en el particularismo de la vida econmica y social,
prisionero de intereses clientelsticos y corporativos.
Como resalta Cardoso de Mello, el Estado se organiz y
actu presidido por dos conflictivos principios, el burocrtico y el
patrimonial, conciliando constantemente lo viejo y lo nuevo, sin
suprimir lo primero para que lo segundo pudiese avanzar. Fue
as y siempre u n espacio de reconciliacin con el pasado, imposi-
23 Weffort, F. op. cit. p.10.
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
bilitado por lo t ant o de tornarse completamente moderno y repu-
blicano. An las burocracias que se mostraban modernas, en los
treinta y cuarenta, no dejaron de legitimar su poder recurriendo
crecientemente al recurso de los procedimientos clientelsticos y
de los favores. El ciclo modernizante de los sesenta, llevado a
cabo por el rgimen militar, profundiz y consolid estos meca-
nismos, organizando ahora verdaderas redes de intereses, ar t i -
culados bajo l a forma de anillos burocrticos, t al como fueron
definidos por el mismo autor.24
No pensemos solamente en los procedimientos ms abstrac-
tos. Concretamente, nos estamos refiriendo a l a presencia cada
vez ms significativa de intereses privados dent ro del Estado,
asaltndolo o comindolo en s u afn lucrativo y patrimonial.
Pero tambin nos estamos refiriendo a los procedimientos que
viabilizan y reiteran la cara privada del Estado brasilefio: los
subsidios, los incentivos y el crdito fcil, otorgados sectorial o
regionalmente; los notarios, los favores, las nominaciones, los
reglamentos ud. hoc. Intereses particularistas, inhibidores de l a
formacin de cualquier voluntad general, fragmentados en s y
fragmentadores del Estado.
Ahora, argumenta Cardoso de Mello, mientras haba expan-
sin, crecimiento, ese Estado -prisionero- er a capaz de soldar
intereses porque contaba con suficientes recursos para manio-
brar. Por eso mismo, el crecimiento econmico fue siempre l a
piedra angular de la estrategia de la mayor part e de los actores
sociales, as como de la mayora de las coaliciones polticas, a n
las ms conservadoras, presentes en la escena poltica brasilea
desde muchas dcadas atrs. La crisis econmica achica este
margen de maniobra y obliga al Estado, cada vez ms, a arbi t rar
e indicar ganadores y perdedores. Lo que se puede y se consigue
hacer, dgase de paso, cuando hay un gobierno fuerte que goza de
un alto grado de legitimidad, lo que no es de ningn modo l a
situacin actual del pas, an considerando el tono imperial con
que la administracin Collor inici s u mandato.
24 Cardoso de Mello, F.H. Autoritarismo e de~nocratizacao, Ro de Janeiro: Paz e Terra,
1975.
PERFILES LATlNOAbERICANOS
Pero l a crisis tambin refuerza este patrn de articulacin de
intereses: la crisis profunda y larga lleva a la sociedad brasilefia
-lase, los i nt ereses fragmentados y particularizados- a defen-
derse, at ri ncherndose en posiciones, feudalizando ms ain
los reductos y recursos de poder con que cuenta. Y eso es de t al
maner a que hoy todo pasa a travbs de los intereses armados en
el propio Est ado y articulado en s us burocracias. Hay defensa
y cada vez menos iniciativa, innovacin, capacidad de direccin
del Estado. Corno seal a Aureliano, "hay en verdad, un ent re-
lazamiento perverso ent r e la accin estatal y los intereses
privados. Ms an: el Est ado incorpora mecnicamente los
i nt ereses privados, sto es, responde simultneamente a todos,
par a protegerlos en u n contexto de estancamiento econmico y
paralizacin de l a sociedad. Estatizacin y privatizacin del
~ s t a d o son dos caras de la misma moneda . . . "25
Se r epi t e: l a politizacin de l a competencia econmica, l a
progresiva fragmentacih del aparat o estatal, l a balcanizacin
de% poder del Estado, no son procesos nuevos en el Estado
brasilefio, pero en l a crisis han ganado velocidad. Lo que refuer-
za el comportamiento defensivo-especulativo del empresariado,
histricamente en Brasil opuesto al riesgo, y siempre dependien-
t e de l as inversiones promovidas y subsidiadas.
Ese escenario crece con el hecho de que este Estado balca-
nizado, feudalizado, es poco controlado por los mecanismos libe-
rales-democrticos de controles, pesos y contrapesos, los que
emanan de los propios poderes constituidos, o los que derivan de
la participacin de la ciudadana: l a accin estatal fue, a lo
largo del rgimen autoritario, crecientemente irresponsable, y
el poder ejecutivo, hipertrofiado, avanz sobre los otros pode-
res. La democratizacin y la nueva Constitucin t r at ar on de
fortalecer, reforzando el congreso, l a representacin poltica y
los controles democrticos sobre el poder arbitrario. Se consi-
gui mucho, pero r est a un largo camino por recorrer para
revert i r de hecho l a red de slidos intereses que est n en la
base del poder.
25 Aureliano, Liana. Notas sobre u m debate, intervencin en el Seminario Estado,
Economa y Salud, NEPPIUNICAMP, 1990.
OBSERVACIONES SOBRE EL CASO ERASILENO
Es hora, creemos, de repetir la pregunta de l a cual partimos:
al final, de qu crisis se trata? Qu Estado se quiere reformar?
Quin se resiste a las reformas?
Las observaciones anteriores t r at an de most r ar l a comple-
jidad de la cuestin del Estado, e n Brasil, complejidad de
ningn modo alterada por el recetario neoliberal o por l as
defensas atrincheradas del estatismo a ul t r anza. Y, si n duda,
l a reforma del Estado sigue constituyendo el ncleo dur o del
programa de reformas estructurales que el pas an merece. Al
final, transformado en ar ena de disputa y atencin de i nt ere-
ses particulares y corporativos, el Estado s e encuent r a inmovi-
lizado, sumergido en sus propios e i nert es tentculos.
Y, si n duda, cual qui er al t er nat i va que hoy s e proponga a l
aj ust e pasivo por el que pasa l a economa debe apoyar se e n
l a superacin del colapso regul ador del Est ado y l a r upt ur a
con el pat r n anacrnico y aut or i t ar i o de s u relacin con l a
sociedad. Si ello significara, como se anhel a, l a r est aur aci n
de l a tica, de l a eficacia, de l a eficiencia, de l a efectividad
de l as polticas, debera significar sobr e todo l a recuperacin
del carcter nacional y pblico de las polticas estatales. Pa r a
que se logre l a estabilizacin de la economa, l a ampliacin de
la ciudadana econmica y social, y al mismo tiempo, l a amplia-
cin de l a reestructuracin competitiva del sistema productivo,
es necesario, que el Estado recupere su capacidad de planeacin
y coordinacin, hoy perdidas en las redes del particularismo y de
los intereses fragmentados.
Sao Paulo, mayo de 1992.