FEITOSA, Gustavo, R.P. PINHEIRO, José A.O. Lei Do Abate, Guerra Às Drogas Na Defesa Nacional.

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* Professor do Programa de Ps-Graduao em Direito Constitucional da Universidade de Fortaleza (Unifor)

e professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear (UFC) (gfeitosa@terra.com.br).
** Advogado e Membro do Grupo de Pesquisa: Direito e Relaes Internacionais, Segurana e Reforma do Estado
da Universidade de Fortaleza (Unifor) (augusto.pinheiro@uol.com.br).
ARTIGO
Lei do Abate, guerra s drogas e defesa nacional
Brazilian Shoot-Down Law (Lei do Abate),
War on Drugs and national defense
GUSTAVO RAPOSO PEREIRA FEITOSA*
JOS AUGUSTO DE OLIVEIRA PINHEIRO**
Introduo
O evento do abate de um avio Cessna com missionrios norte-americanos
em 2001 chamou ateno internacional para os programas de interdio area que
autorizavam a derrubada de aeronaves civis em reas do Peru e da Colmbia. Desde
1994, as operaes destinadas a impedir o transporte areo associado ao trco
ilcito de drogas nos dois pases ocorriam com baixa ou nenhuma repercusso,
no obstante o longo histrico de rejeio internacional ao uso de armas contra
aeronaves civis (Huskisson 2005).
A compreenso sobre a introduo de polticas de controle do narcotrco
por intermdio da derrubada de avies envolve uma difcil leitura sobre os modelos
de combate s drogas, sobre as polticas dos EUA acerca do tema e sobre a posio
dos pases latino-americanos diante das ameaas reais ou potenciais na Regio
Amaznica.
O assunto ganha maior importncia para o Brasil a partir de 1988, quando
se modicou o Cdigo Aeronutico Brasileiro de modo a autorizar uso do tiro
de destruio contra aeronaves civis em voo suspeitas de participar do trco
ilcito de entorpecentes. A mudana ganhou o nome de Lei do Abate e acabou
regulamentada apenas em 2004, aps um lento processo de discusso e negociao
envolvendo militares, as autoridades civis brasileiras e o governo norte-americano.
A lei colocou o Brasil junto do Peru e da Colmbia no grupo dos pases com
programas semelhantes.
A grande novidade para o Brasil reside na possibilidade do uso letal da Fora
Area sem que haja necessariamente um ataque armado ou uma medida hostil
Rev. Bras. Polt. Int. 55 (1): 66-92 [2012]
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LEI DO ABATE, GUERRA S DROGAS E DEFESA NACIONAL
caracterizadora de um ato de guerra. Essa opo remete aos tempos mais tensos
da Guerra Fria, quando avies de passageiros se transformavam em alvos militares
por violarem o espao areo de outro pas ou por erro na identicao de possveis
atos de espionagem.
A anlise dos principais casos de abate de aeronaves civis registrados pelo
mundo afora desde o m da Segunda Guerra Mundial revela o forte con-
senso internacional acerca do repdio ao uso de violncia contra avies civis.
Em nenhum dos casos, os Estados responsveis pela derrubada pretenderam cons-
truir argumentos para legitimar os ataques. As respostas ociais resumiam-se ao
reconhecimento do erro ao interpretar uma violao territorial ou um ato hostil, ou
ainda a tentar demonstrar que houve um erro justicvel diante das circunstncias
(Huskisson 2005, 1927).
O novo cenrio internacional ps-Guerra Fria oferecia pouco espao para
a justicao de medidas de destruio contra aeronaves civis. Aparentemente, a
dcada de 1990 representaria o incio de uma nova etapa para o tratamento das
violaes de espao areo, menos sujeita hiptese de derrubada de aeronaves em
tempo de paz. A criao de leis e polticas fundadas na possibilidade de destruir
avies suspeitos de trco de drogas em pleno voo num contexto anterior aos
atentados de 11 de setembro de 2001 e em reas amaznicas de trs pases da
Amrica Latina foge das caractersticas dos eventos de abate encontrados em
diversas ocasies do sculo 20.
O presente estudo pretende analisar os antecedentes da criao dos programas
de interdio area na Amrica Latina, o processo de discusso, criao e regula-
mentao da Lei do Abate no Brasil e suas relaes com os projetos militares para a
regio amaznica. O trabalho divide-se em duas partes: na primeira, analisam-se as
origens do modelo de guerra s drogas norte-americano e a evoluo das polticas
antidrogas dos EUA nas ltimas dcadas, tendo em vista sua ligao com a criao
das leis de abate na Colmbia e no Peru; na segunda parte, aborda-se o processo
de discusso interna no Brasil sobre a criao e aplicao da Lei do Abate e suas
eventuais ligaes com as polticas de defesa nacional e de combate ao crime.
Guerra s drogas e Lei do Abate
A discusso sobre a importncia da Lei do Abate liga-se umbilicalmente
s polticas norte-americanas de combate s drogas. Desde a dcada de 1970,
a represso produo e distribuio de entorpecentes pelos EUA orienta-se
segundo as premissas da chamada guerra s drogas, cuja forma variou ao longo das
ltimas dcadas, mas repousa sobre os mesmos postulados: controle da entrada
das drogas nos EUA, com o endurecimento da represso contra o trco, de modo
a reduzir a oferta do produto, e a criao de mecanismos para desestimular o uso
de entorpecente, como a priso dos usurios, a m de tentar reduzir a demanda.
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GUSTAVO RAPOSO PEREIRA FEITOSA; JOS AUGUSTO DE OLIVEIRA PINHEIRO
A nfase das polticas oscilou entre duas vertentes: a) maior controle interno
sobre a venda de drogas nas ruas, sobre os usurios e sobre as fronteiras nacionais;
b) represso da produo, transporte e distribuio em outros pases, associada ao
combate s grandes organizaes criminosas (Bertram et al. 1996, 6). O maior ou
menor relevo dado reduo da oferta ou da demanda interferiu diretamente nas
polticas dos EUA para o combate s drogas. A aparente simplicidade dos dois
lados dessa equao econmica (oferta e demanda) esconde, todavia, um grande
conjunto de condicionantes associados s questes de defesa nacional, ao combate
ao crime, poltica externa, Guerra Fria, ordem internacional e ao prprio
modelo liberal de justia e proteo constitucional de direitos.
A origem da chamada guerra s drogas (War on Drugs) remonta disputa
eleitoral para a presidncia dos EUA em 1968. A campanha de Richard Nixon
centrou-se na importncia de restaurar a lei e a ordem (law and order) no pas,
com um discurso fundamentado na retrica do combate ao crime nas cidades,
no obstante o fato de o governo federal americano no possuir atribuio de
atuar no controle da criminalidade urbana. Apenas alguns crimes, como aqueles
de natureza interestadual, internacional ou crimes do colarinho branco poderiam
sofrer represso das foras federais (Baum 1996, 1417).
Para superar tal obstculo, Nixon iniciou seu trabalho com mudanas
legislativas dirigidas para o Distrito de Columbia, rea urbana sob direta
administrao federal. Mesmo com baixas taxas de homicdios, a regio sofria
com altos ndices de roubos e furtos, causando uma impresso de descontrole.
Optou-se por criar mecanismos mais duros de ao, facilitando as buscas
domiciliares, endurecendo as penas e ampliando as possibilidades de vigilncia.
O uso de drogas foi tratado como principal causador da crescente criminalidade,
merecendo, assim, tratamento especial
1
. As propostas passaram facilmente no
Congresso, na medida em que os democratas reagiram derrota eleitoral tentando
se apropriar do discurso da lei e da ordem O combate s drogas surgiu como uma
alternativa legal, dentro do modelo federativo norte-americano para justicar
a interveno sobre assuntos estritamente locais (Baum 1996, 1517).
Ao longo do governo Nixon, as medidas repressivas contra as drogas
fortaleceram-se e o tema xou-se na agenda poltica norte-americana como um
problema de grande relevo. Nesse cenrio, a divulgao de evidncias da grande
extenso do vcio da herona entre os militares americanos no Vietnam obrigou
Nixon a intensicar ainda mais suas aes antidrogas. Em 1973, autorizou-se
1 Em discurso proferido em 31 de janeiro de 1969, Nixon destacou suas propostas para o Distrito de Columbia.
Nessa manifestao pblica encontram-se as linhas fundamentais do discurso da lei e da ordem que dominaro
permanentemente o debate sobre a segurana pblica nos EUA e se manter presente de maneira sempre crescente
em todo o mundo at os dias de hoje. Propostas como penas mais duras, reduo nas restries ao policial e
represso ao trco de drogas surgem na fala de Nixon como um modelo federal destinado a inspirar as polticas
de segurana pblica em todos o pas. Um dos pressupostos das novas concepes que se manteria como legado
da administrao Nixon consistia na ideia de que o trco e o consumo de drogas representam uma das principais
causas do aumento da criminalidade (Nixon 1969a; Nixon 1969b).
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a criao da Drug Enforcement Administration (DEA), que deveria combinar os
diversos agentes federais envolvidos no combate s drogas. No obstante o legado
como pai da guerra s drogas, a administrao Nixon aplicou mais recursos em
tratamento e reduo da demanda do que em represso entrada de entorpecentes
no pas (Carpenter 2003, 1116).
O sucesso eleitoral do discurso da lei e da ordem de Nixon demarcou um
novo campo do debate eleitoral para fora do qual os partidos e candidatos no
poderiam mais fugir. Sobre as premissas das propostas e das polticas de Nixon
nenhum presidente ou candidato conseguiu romper efetivamente com a crena
na necessidade de leis mais duras, mais represso e mais empenho no combate ao
crime, especialmente ao trco de drogas.
Durante as administraes Gerald Ford e Jimmy Carter, a mudana no
discurso da lei e da ordem e da represso ao trco no signicou alterao nos
rumos das aes repressivas e punitivas. As variaes na retrica e a aparente
liberalidade escondiam a preservao dos pressupostos das polticas lanadas na
Era Nixon (Carpenter 2003, 1516).
O retorno dos republicanos Casa Branca amparados em plataformas mais
conservadoras acarretou apenas a intensicao da estratgia de guerra e uma
mudana na postura pblica dos presidentes quanto aos temas associados ao
consumo e ao trco. Coube a Ronald Reagan e a George H. W. Bush a tarefa de
repercutir e dar nova dimenso ao que seriam os efeitos daninhos da degradao
moral ocorrida nos anos de 1960 e 1970 (Bertram et al. 1996, 6). O contedo
moral conservador do perodo Nixon ganhou novo destaque e reetiu seriamente
na abordagem da poltica antidrogas nos anos de 1980 e 1990.
Iniciou-se um perodo de transio na forma de interpretao sobre os efeitos
do narcotrco e suas relaes com as questes de segurana nacional nos EUA.
Na anlise estratgica sobre os riscos dos movimentos revolucionrios de esquerda
na regio, o narcotrco ampliou seu status como agente nanciador das atividades
de guerrilha e uma das mais importantes ameaas segurana do hemisfrio sul.
Desde 1980, o narcotrco vinha se destacando como uma ameaa proeminente,
ao mesmo tempo em que os EUA identicavam ameaas terroristas em praticamente
todos os pases latino-americanos (Weeks 2006, 62; Rodrigues 2002, 105).
O combate ameaa comunista internacional no prescindia do empenho
norte-americano no ataque ao j considerado narcoterrorismo. Revela-se uma
mudana importante no discurso em defesa da presena dos EUA na Amrica
do Sul, deslocando-se gradualmente dos temores da inuncia sovitica para a
necessidade de oferecer suporte ou mesmo intervir diretamente para conter o avano
da ameaa do trco internacional de entorpecentes (Rodrigues 2002, 105106).
Toda a administrao Reagan foi marcada pela nova nfase no combate ao
terrorismo como aspecto central da estratgia de segurana nacional. A construo
dos contornos dessa nova ameaa reforaria a concepo do terrorismo como
problema global, associado, entre outros fatores, ao apoio de Estados estrangeiros,
70
merecendo, segundo a leitura norte-americana, ateno redobrada de todas as
naes
2
. Em 1984, lanou-se a diretiva presidencial para segurana nacional n 138
(NSDD138) contemplando um pacote de leis destinado a combater os ataques
s aeronaves civis, evitar e reprimir o sequestro e uso de refns, recompensar
informaes sobre terroristas e proibir treinamento e suporte s organizaes
terroristas. Nesse ambiente, nasceu o Aircraft Sabotage Act, lei diretamente aplicvel
s situaes de derrubada de aeronaves civis.
Por trs da mudana, esconde-se um esforo para redenir as prioridades da
segurana nacional dos EUA num contexto de m da Guerra Fria e de crescente
crtica aos oramentos militares. A legitimidade das demandas por manuteno
de efetivos e de gastos dependia da capacidade de identicar um novo inimigo
que exigisse constante e intensa ateno. O Pentgono, tradicionalmente, resistia
ao emprego de militares em atividades tpicas de combate ao crime
3
; contudo,
vislumbrou na ao internacional antidrogas uma possibilidade de preservar parcelas
do oramento para a defesa (Schnaubelt 1994).
A estratgia nacional antidrogas passou a centrar-se denitivamente na
interdio da entrada de entorpecentes nos EUA por meio da ao conjunta de
diversas agncias governamentais, com o suporte do Departamento de Defesa.
Contudo, o crescimento do papel militar nas aes antidrogas exigiu a mudana
no Posse Comitatus Act de 1878, que vedava a participao de foras militares
norte-americanas em atividades tpicas de polcia. Em 1981, o Congresso dos
EUA tornou mais exvel e clara a autorizao para a atuao das Foras Armadas
no suporte
4
de operaes antidrogas dentro e fora dos EUA (Beaty 1996, 12;
Schnaubelt 1994) A mudana guarda coerncia com o modelo de guerra s drogas
e com a denio do trco como um problema de segurana nacional.
2 De maneira explcita o documento relata que: National Security Decision Directive (NSDD) 138. []
Terrorism is a problem for all nations, and this Government will work as closely as possible with other
governments particularly other similarly threatened democracies to deal with it. (USA, 1984)
3 O Congresso dos EUA, no m dos anos de 1980, lanou um apelo para uma maior interveno dos
militares na guerra s drogas. A ideia no era nova, pois os militares norte-americanos atuavam na formao
e no transporte de pessoal antinarcticos desde 1983, alm de participar, periodicamente, de ataques militares
multilaterais contra operaes de trco fora das fronteiras dos EUA. Apesar da bvia capacidade militar de
oferecer suporte s aes antidrogas, permanece a dvida sobre a eccia da ampliao do seu papel nesse
tipo de atividade. Por um lado, h a denio do trco de drogas como um problema de segurana nacional
para os EUA e a convico de que somente as Foras Armadas encontram-se equipadas adequadamente para
combater as organizaes criminosas de tracantes. De outro lado, alega-se que o combate ao trco de drogas
no integra a misso dos militares, que os tracantes utilizam tticas de guerra no convencional para a qual as
foras armadas esto mal preparadas, que h uma exposio desnecessria ao risco da corrupo, entre outros
fatores (Perl 2006, 1011; Perl 1997).
4 A limitao bsica atuao do Departamento de Defesa dos EUA nas aes contra o trco de drogas consiste
na vedao atuao direta em operaes de combate ao crime, como buscas, apreenses e prises. Prevalece
a ideia de suporte, ou seja, a possibilidade de oferecer a infraestrutura e as competncias militares para auxiliar
a ao policial, como transporte, treinamento, equipamento, planejamento etc. Para que ocorra esse suporte
em pases estrangeiros, os militares respondem a um pedido formal do pas encaminhado pela embaixada dos
EUA (Schnaubelt, 1994).
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A chegada ao poder de George H. W. Bush em 1989 elevou ainda mais
o status atribudo ao trco de drogas como problema de segurana nacional
5
.
O lanamento em cadeia nacional de uma estratgia nacional antidrogas em
setembro de 1989 demonstra a importncia do tema para o governo Bush
6
. Nesse
plano, previa-se um grande nmero de medidas domsticas associadas ao tratamento
e preveno, mas mantinha o foco na reduo da oferta (Beaty 1996, 4). Em
mais um momento, repercutia nas polticas externa e de defesa a temtica da lei
e da ordem explorada na campanha eleitoral. No mesmo discurso eleitoral, Bush
misturava referncias decadncia moral, s diculdades internas dos EUA e s
necessidades de segurana e de atuao internacional.
A estratgia inclua suporte econmico aos principais pases produtores de
cocana, a concentrao no desmantelamento das grandes organizaes criminosas
responsveis pelo trco, encorajamento da participao militar no combate ao
narcotrco em pases andinos, a oferta de colaborao militar norte-americana
para o suporte de aes antidrogas dos pases produtores e distribuidores,
e concentrao das aes contra lideranas do trco, entre outras medidas.
A mais importante parte do plano para a Amrica Latina consistia na Andean
Initiative, que previa a aplicao de US$ 5,5 bilhes em cinco anos para combater
as grandes organizaes criminosas ligadas ao trco no Peru, na Colmbia e na
Bolvia (Perl 1997; Bush 1989).
O Departamento de Defesa norte-americano passou, desde ento,
a desempenhar um papel central para a realizao das polticas antidrogas.
A concentrao da estratgia de 1989 na reduo da oferta de drogas dentro do
territrio norte-americano exigia o envolvimento amplo dos militares nas operaes
de interdio destinadas a limitar o uxo de entorpecentes pelas fronteiras nacionais.
Iniciou-se, ento, a verdadeira guerra s drogas e o consequente aprofundamento
do combate ao trco internacional como parte das tarefas de defesa nacional
realizadas pelas foras armadas americanas.
Durante os primeiros anos de aplicao das novas polticas antidrogas de
Ronald Reagan e George H. W. Bush, prevaleceu o esforo de reduo da oferta
baseado na atuao sobre os pases de trnsito e na tentativa de controle da
passagem das drogas pela fronteira. Essa interdio envolveu o aprimoramento
5 Com a criao em 1988 do White House Ofce of National Drug Control Policy (ONDCP) por meio do
Anti-Drug Abuse Act, iniciou-se a sistemtica do lanamento anual da estratgia nacional antidrogas. A principal
tarefa do ONDPC consiste em estabelecer polticas e prioridade nacionais para o controle e o combate s drogas.
6 Em parte de seu discurso, o presidente ressalta: This is the rst time since taking the oath of ofce that
I felt an issue was so important, so threatening, that it warranted talking directly with you, the American people.
All of us agree that the gravest domestic threat facing our nation today is drugs. [] Finally, I want to thank
President and Mrs. Reagan for their leadership. All of these good people told the truththat drug use is wrong
and dangerous. Frequent use of cocaine soars. [] Our weapons in this strategy are: the law and criminal justice
system; our foreign policy; our treatment systems, and our schools and drug prevention programs. [] The
war on drugs will be hard-won, neighborhood by neighborhood, block by block, child by child. If we ght this
war as a divided nation, then the war is lost. But, if we face this evil as a nation united, this will be nothing but
a handful of useless chemicals.
72
dos mecanismos militares de monitoramento e rastreamento de aeronaves e
embarcaes suspeitas de envolvimento no trco. Os sosticados e relativamente
ecientes instrumentos de controle obrigaram a uma constante transformao
nas formas de transporte utilizadas pelos tracantes, como a ocultao em meio
a mercadorias lcitas em navios, tornando pouco ecaz a poltica de interdio
(Beaty 1996, 24; Peceny e Durnan 2006; Schnaubelt 1994).
Em 1995, durante a presidncia de Bill Clinton, uma nova estratgia foi
lanada
7
, alterando o foco das regies de trnsito para os pases produtores (USA
1995a, 11). Avanava-se ainda mais longe a frente de combate para tentar conter
a oferta de droga por intermdio de aes mais diretas sobre a produo e sobre
as primeiras etapas da distribuio. A alterao do foco de ao seguia a diretiva
presidencial n 14, publicada em 1993, como resultado da reviso das polticas e
estratgias internacionais dos EUA
8
.
Desde a introduo da ideia de guerra s drogas na administrao Nixon,
a avaliao do sucesso das polticas antidrogas prendia-se capacidade de
diminuir o uxo de entorpecentes atravs das fronteiras. A intensicao dessas
medidas de interdio nas dcadas seguintes exigia o controle do espao areo
e o monitoramento do uso de pequenos avies pelos tracantes. A crescente
importncia das polticas antidrogas norte-americanas em pases produtores
levou, assim, ao desenvolvimento de programas destinados a conter a rede area
de transporte do trco fora das fronteiras nacionais.
Os primeiros passos dessas iniciativas ocorreram no comeo dos anos 1990,
quando as foras armadas norte-americanas iniciaram uma srie de aes que inclua
um programa de monitoramento da ponte-area do trco chamado Support
Justice. As informaes coletadas serviram para o Peru iniciar um programa de
interdio area, originalmente sem a necessidade de usar a fora contra as aeronaves
dos tracantes (Huskisson 2005, 112; Guqueta 2005, 39). O compartilhamento
de informaes de monitoramento areo em tempo real oferecia, contudo,
condies tcnicas para as operaes de abate.
Por trs de todo esse esforo para incrementar a participao do Departamento
de Defesa nos pases produtores de cocana, como Peru e Colmbia, encontrava-
se a necessidade objetiva de oferecer suporte na luta contra a guerrilha. O longo
7 A estratgia de segurana nacional (A National Security Strategy Of Engagement And Enlargement) lanada em
1995 por Bill Clinton estabelecia: The U.S. has shifted its strategy from the past emphasis on transit interdiction
to a more evenly balanced effort with source countries to build institutions, destroy trafcking organizations
and stop supplies. We will support and strengthen democratic institutions abroad, denying narcotics trafckers
a fragile political infrastructure in which to operate. We will also cooperate with governments that demonstrate
the political will to confront the narcotics threat. (USA 1995a, 11)
8 A diretiva presidencial estabelecia: [] The Presidents directive, the result of an exhaustive eight-month
review of U.S. international policies and strategies, instructed Federal agencies to change the emphasis in U.S.
international drug programs from the past concentration largely on stopping narcotics shipments to a more evenly
distributed effort across three programs: [] emphasizing more selective and exible interdiction programs near
the U.S. border, in the transit zone, and in source countries (USA, 1993).
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conito armado vivido pelos dois pases e o risco sempre presente de expanso
das atividades da guerrilha para outras naes latino-americanas, especialmente
na Regio Amaznica, justicavam uma anlise sobre o papel estratgico desses
pases na conteno da ameaa desses movimentos.
Ao mesmo tempo, o sucesso relativo na desarticulao dos cartis de
tracantes tornava a associao entre o narcotrco e os grupos guerrilheiros
uma alternativa necessria para o funcionamento da rede de produo de cocana
em reas submetidas ao controle da guerrilha. A articulao entre o narcotrco
ampliava as fontes de nanciamento para guerrilha e suas possibilidades de atuao
no confronto com o exrcito, ao mesmo tempo em que oferecia novos arranjos
para a produo e transporte de cocana (Peceny e Durnan 2006). A mudana
pde ser percebida na incluso dos grupos guerrilheiros na lista de organizaes
consideradas terroristas pelo governo dos EUA e no tratamento do conito com
a guerrilha e o combate ao narcotrco como um problema associado ou como
aspectos do mesmo problema.
A leitura dos documentos produzidos pelo governo americano em 1994
sobre o tema do abate de aeronaves civis demonstra que a iniciativa dos programas
de interdio area do Peru e da Colmbia nasceu de decises internas dos dois
pases. O apoio de parte das autoridades americanas e mesmo de parlamentares no
implicava a existncia de consenso. Surgiram srias dvidas sobre as implicaes
internacionais e nacionais sobre a legalidade do auxlio norte-americano e sobre
o conito com a consolidada posio dos EUA em rejeitar o uso de fora contra
aeronaves civis
9
.
Se, por um lado, as estratgias baseadas no modelo de guerra s drogas, na
oferta de informaes de radar e no apoio tcnico e nanceiro propiciavam as
condies para os programas de interdio area de pases aliados, por outro, havia
o risco de repercusso negativa no campo poltico e jurdico diante da destruio
de aeronaves civis e da possibilidade da morte de pessoas inocentes.
Em 1993, o Peru iniciou a implementao da norma que autorizava a
destruio de aeronaves civis em voo e em 1994 o governo colombiano informou
ao Departamento de Estado americano sobre as mesmas intenes. Os dois pases
foram alertados pelos americanos que no poderiam utilizar as informaes para
atacar aeronaves civis; porm, a poltica de interdio area associada ao abate de
aeronaves continuou (Huskisson 2005, 113114).
Ao prover informaes e disponibilizar seu aparato militar para aes
destinadas a abater aeronaves civis, as autoridades americanas corriam risco de
enquadramento das suas atividades dentro da lei contra sabotagem de aeronaves
(Aircraft Sabotage Act) de 1984 (USA 1994e). As dvidas sobre a legalidade
do auxlio americano e sobre a responsabilidade de seus agentes envolvidos no
9 Ver Evans (2001) e USA (1994a; 1994b; 1994c; 1994d).
74
monitoramento
10
acarretaram a suspenso temporria da oferta de informaes
em tempo real aps o alerta dos advogados do Departamento de Justia
(USA 1994a; 1994b).
A limitao legal no interrompeu por muito tempo o auxlio americano.
Ainda em 1994, uma lei aprovada pelo Congresso dos EUA concedeu imunidade
aos agentes americanos e aos pases envolvidos em operaes de interceptao de
aeronaves suspeitas de trco de entorpecentes
11
. Os requisitos para a imunidade
consistiam: na suspeita razovel do envolvimento da aeronave no trco ilcito
de entorpecentes; a determinao prvia do presidente norte-americano de que o
trco no pas onde ocorreria a interceptao representa sria ameaa segurana
nacional americana; a existncia de procedimentos seguros para a preveno de
riscos contra a perda de vidas inocentes (USA 1995b).
A velocidade da tramitao da imunidade e os requisitos para sua aplicao
revelam a importncia dada ao tema do abate e do combate ao trco nas polticas
de segurana norte-americanas para a Amrica do Sul. A anlise das autoridades
norte-americanas sobre os programas peruanos e colombianos de abate mostrava-se
extremamente positiva e os temores iniciais sobre as repercusses internacionais
cederam espao diante da opo estratgica da administrao Clinton pelo
fortalecimento das polticas antidrogas dos dois pases. A concesso de imunidade
aos americanos envolvidos nas operaes de abate encerrou a fase de discusses
e resistncias internas sobre o modelo de interdio area implementado por
Peru e Colmbia.
O programa de abate de aeronaves civis suspeitas de envolvimento no trco
de entorpecentes recebeu das autoridades militares americanas o nome de Air
Bridge Denial Program (ABDP). A criao do ABDP vinculava-se diretamente ao
reconhecimento das Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia (FARC) e do
Sendero Luminoso (SD) como ameaas segurana nacional dos EUA. A guerra
s drogas representaria parte da luta contra as fontes de nanciamento dos grupos
guerrilheiros em atuao na Amrica Latina (Huskisson 2005, 109).
O suporte a operaes dessa natureza encontram justicativa na nova nfase
dada s aes realizadas nos pases produtores e distribuidores de drogas. A mudana
foi sintetizada na Diretiva Presidencial 14, lanada pelo presidente Clinton em
1993. Os programas antidrogas dos EUA deveriam atuar agora em trs vertentes:
10 O argumento do Departamento de Justia foi sintetizado da seguinte forma: The Aircraft Sabotage Act
of 1984 applies to the police and military personnel of foreign governments. In particular, the Act applies to
the use of deadly force by such foreign governmental actors against civil aircraft in ight that are suspected of
transporting illegal drugs. There is accordingly a substantial risk that United States Government ofcers and
employees who provide ight tracking information or certain other forms of assistance to the aerial interdiction
programs of foreign governments that have destroyed such aircraft, or that have announced an intent to do so,
would be aiding and abetting conduct that violated the Act (EUA 1994e, on line).
11 A lei estabelecia que: National Defense Authorization Act for Fiscal Year 1995 (S. 2182) [] SEC. 1012.
Ofcial immunity for authorized employees and agents of the United States and foreign countries engaged in
interdiction of aircraft used in illicit drug trafcking. (USA, 1995b)
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assistncia para que os pases-fonte combatessem as causas da produo e trco de
drogas; combate internacional s organizaes criminosas ligadas ao trco
e programas de interdio seletiva e exvel nas regies produtoras, de trnsito e
prximas da fronteira (USA, 1993). O ABDP enquadra-se exatamente na terceira
vertente e deveria conter a ponte area que interligava a vasta cadeia de produo
e distribuio de drogas em reas de difcil acesso do Peru e da Colmbia.
A necessidade da existncia de programas de interdio area, como o
ABDP, devia-se s peculiaridades do complexo jogo entre represso e resposta dos
tracantes. A produo de cocana depende das condies ambientais encontradas
em reas especcas Amaznia, naturalmente localizadas em regies de acesso
limitado. A intensicao das aes repressivas acarretava sucesso localizado
na reduo da produo ou do transporte da droga, mas vinha acompanhada
imediatamente da reorganizao dos arranjos produtivos. A principal estratgia
desenvolvida pelos tracantes consistia em atuar nas regies de acesso mais difcil e
interligar a rede de distribuio e produo por meio de um sistema de transporte
que inclui pequenos avies.
O maior controle sobre os voos interligando Peru e Colmbia acabava por
ampliar a presena de transporte terrestre e o deslocamento para regies em que
as aes de combate ao trco se mostrassem menos intensas ou ecazes (Forero
2003). As caractersticas da Amaznia brasileira no a habilitam como produtora
de cocana; contudo, a ligao fronteiria com o Peru, a Colmbia e a Bolvia
favorece a integrao do Pas nas rotas de distribuio da droga (USA 2000). Sua
insero na cadeia de produo e distribuio, associada ao problema do trco na
fronteira com o Paraguai, colocava o Brasil como um srio candidato a integrar,
juntamente com Colmbia e Peru, o grupo de pases envolvidos no programa de
interdio area apoiado pelos EUA.
Em resumo, os programas que autorizam o abate de aeronaves civis apresentam
como ponto de partida a concepo de guerra s drogas criada e difundida pelos
EUA. No obstante, justicavam-se para alguns pases latino-americanos na
necessidade de combater o narcotrco como um problema associado s guerrilhas
em atuao na Regio Amaznica. Logo, a anlise da introduo da Lei do Abate
no Brasil no pode deixar de contemplar as preocupaes dos militares brasileiros
acerca da defesa territorial da Amaznia em face dos riscos derivados da ligao
entre o narcotrco e a guerrilha.
A tragdia no Peru e as mudanas no ABDP
No cenrio internacional, ocorreu uma tragdia de grande repercusso
quando, em 20 de abril de 2001, um hidroavio Cessna foi abatido por engano,
acarretando a morte de Vernica Bowers, de 35 anos, e de sua lha Charity,
um beb de 7 meses de idade (Maierovitch 2003). O voo, pilotado por Kevin
76
Donaldson, partiu da cidade peruana de Islndia com destino a Iquitos levando
um casal de missionrios batistas norte-americanos e suas duas lhas (Folha
on-line e Reuters 2001).
Uma investigao conjunta realizada por diversas agncias e instituies dos
EUA, incluindo CIA, Departamento de Defesa e Departamento de Estado, alm
do governo do Peru, atribuiu a causa do acidente a uma srie de decincias nos
procedimentos do programa, a erros dos envolvidos, sobrecarga nos sistemas de
comunicao e a diculdades idiomticas, entre outros fatores
12
. As caractersticas
da rota utilizada e a forma como se desenvolveu o voo, associadas a informaes
sobre atividades ilcitas coletadas continuamente, levantavam suspeitas sobre o uso
do hidroavio abatido para o trco de drogas (USA 2001).
As investigaes constataram que o copiloto de um caa peruano transmitiu
corretamente o nmero de inscrio do Cessna interceptado (OB-1408) antes de
abat-lo. Os integrantes do avio de vigilncia norte-americano e do caa peruano
que o acompanhavam no ouviram a comunicao porque estavam ocupados com
outras transmisses pelo rdio. Some-se a isso o fato de as aeronaves e armamentos
da Fora Area Peruana utilizadas no programa no permitirem tiros precisos
direcionados para reas no vitais. Durante o procedimento, o piloto do OB-1408
sequer ouviu as rajadas de advertncia (USA 2001).
O governo norte-americano, pressionado pela opinio pblica e pelo
Congresso, resolveu suspender o programa de monitoramento de aeronaves
suspeitas de narcotrco na regio andina (Maierovitch 2004), alm de ter que
indenizar os familiares das vtimas do Cessna abatido (Scolese 2004). A interrupo
do ABDP no levou interrupo do suporte dos EUA a outros programas
destinados ao combate do narcotrco e da guerrilha no Peru e na Colmbia.
A retomada do programa ocorreu aps o pedido do presidente da Colmbia,
lvaro Uribe, para a ampliao do nanciamento e do apoio norte-americanos
no combate guerrilha e ao narcotrco em 2003. A iniciativa conjunta dos dois
pases representava um desdobramento do Plano Colmbia iniciado em 2000, sob
as presidncias de Andrs Pastrana (Colmbia) e Bill Clinton (EUA). O plano
envolveu amparo nanceiro inicial de cerca de US$ 1,3 bilhes por parte dos EUA,
oferta de aeronaves, treinamento militar e amplo suporte de diversas agncias
norte-americanas (Veillete 2005, 13). A adeso americana ao plano tornava clara a
sintonia entre as polticas e estratgias de endurecimento defendidas publicamente
pelos presidentes colombianos, especialmente no governo de lvaro Uribe, e as
polticas de defesa dos EUA que integravam a guerra s drogas como um aspecto
da segurana nacional norte-americana.
A anlise supercial da inuncia do modelo de guerra s drogas norte-
americano sobre pases da Amrica Latina pode levar a concluir pela existncia de
uma relao de mera submisso ou subordinao aos interesses dos EUA. Contudo,
12 O relatrio nal sobre a investigao, apesar do acidente, tambm destaca a importncia e os sucessos do ABDP.
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o temor da perda do controle para os tracantes sobre pores distantes e isoladas
do seu territrio e da associao com movimentos guerrilheiros fortaleceram
e estimularam a ao governamental antidrogas no Mxico, na Colmbia e no
Peru nos anos de 1970 e 1980. A defesa da soberania nacional apresentava-se
sempre como o mais forte fator para que os pases aceitassem ou mesmo pedissem
o suporte dos EUA aos programas de combate ao narcotrco, no se podendo
falar de simples submisso s gestes norte-americanas (Jones 1998).
A leitura dos relatrios ociais produzidos para prestar contas ao Congresso
dos EUA ou para orientar os debates nas comisses parlamentares sobre os gastos
com os programas antidrogas revelam a constante demanda dos pases produtores
por mais recursos para auxiliar em iniciativas como o ABDP ou para o treinamento
de unidades militares
13
. A manuteno do suporte nanceiro norte-americano para
operaes na regio andina e nos pases fronteirios dependia de um conjunto
amplo de fatores como a demonstrao de interesse do governo aliado em continuar
recebendo recursos, a avaliao sobre interesse estratgico para a segurana nacional
dos EUA e as polticas desenvolvidas pelo pas recebedor.
O reincio do ADBP ocorreu apenas em 2003, aps a elaborao de um
acordo (Term of Agreement) entre os EUA e a Colmbia sobre procedimentos
de segurana para impedir a perda de vidas inocentes. Todo o processo de
rastreamento, identicao das aeronaves e das rotas, vericao das situaes
suspeitas e a operao de interdio e abate aconteceriam com a participao de
militares americanos ou com equipes de empresas privadas americanas contratadas
pelo Departamento de Estado (USA 2005).
Uma das mudanas mais importantes consistiu na passagem do controle do
programa, antes sob a responsabilidade da CIA, para o Departamento de Estado,
com a colaborao do Departamento de Defesa dos EUA. Ao mesmo tempo,
contratou-se uma nova empresa responsvel pelo suporte ao programa na Colmbia,
assumindo o contrato a empresa Arinc, tradicionalmente vinculada aos programas
do Departamento de Estado (USA 2005; Risen 2002; Arinc 2007).O processo
revela a estratgia de utilizar empresas privadas norte-americanas nas operaes
antidrogas e no combate guerrilha, de modo a reduzir a visibilidade e os riscos
da participao direta de militares dos EUA em aes no territrio colombiano
(Marquis 2001).
Estabeleceu-se uma rgida sequncia de procedimentos realizados sob
a vigilncia de trs monitores de segurana norte-americanos: um situado no Joint
Interagency Task Force-South (JIATF-South), em Key West, na Flrida, outro
localizado no Centro de Comando da Fora Area colombiana em Bogot, e outro
a bordo de uma aeronave de vigilncia. A qualquer momento das operaes, os
monitores poderiam abortar a misso, ou, em caso de divergncia com os militares
colombianos, suspender a cooperao e a oferta de informaes (USA 2005, 412).
13 Ver Veillette (2006; 2005) e USA (2005).
78
Uma srie de medidas visava a repelir as crticas de dentro dos EUA em relao
ao suporte norte-americano luta contra a guerrilha e o narcotrco na Colmbia.
As mudanas do programa ABDP para o Departamento de Estado representavam
apenas uma parte do esforo que inclua a necessidade de formao em direitos
humanos para as unidades militares colombianas que recebessem auxlio dos EUA
e a criao de protocolos mais claros de segurana contra mortes de inocentes. No
obstante, a retomada do abate de aeronaves inseria-se num contexto de acirramento
da militarizao das polticas antidrogas para a Amrica Latina, agora marcado pela
denio dos movimentos guerrilheiros e dos tracantes como narcoterroristas.
A longa trajetria da poltica de guerra s drogas ganhou desde 2003 seu
contorno mais incisivo. O cenrio ps-11 de setembro permitiu a justicativa
necessria para a ampliao da presena norte-americana na Amrica Latina.
No obstante a defesa das autoridades dos EUA quanto ao sucesso do ABDP,
a anlise sobre o impacto das polticas de abate na Colmbia est longe de mostrar
qualquer consenso. O efeito imediato do maior controle do espao areo consistiu
no deslocamento das rotas areas para as regies limtrofes na fronteira entre
Brasil, Colmbia, Peru e Venezuela. Nessas reas, as diculdades operacionais
para combater os voos ilegais associam-se aos problemas legais e polticos para
realizao de aes militares.
A maior eccia da interdio area dependeria da articulao de todos
os pases situados numa grande rea que cobre Brasil, Colmbia, Peru, Bolvia,
Venezuela e Equador. A grande capacidade do trco de se adaptar s restries
causadas pelo ABDP no Peru e na Colmbia, com o deslocamento das rotas
suspeitas para as reas de fronteira, revelava a necessidade de incorporar novos
pases ao programa de abate. Assim, a compreenso do advento da Lei do Abate
no Brasil exige a reexo sobre as repercusses das polticas antidrogas e de defesa
dos EUA para a Amrica Latina, mas no pode deixar de perceber a complexidade
de um programa de interdio com reexos diretos sobre o controle do espao
areo em toda a Regio Amaznica.
A Lei do Abate no Brasil
A justicativa ocial para a proposio da Lei do Abate brasileira encontra-se
na exposio de motivos n C-004/GM-3, de 3 de novembro de 1995, assinada
pelos ento ministros Nelson Jobim, da Justia, e Mauro Jos Miranda Gandra,
da Aeronutica (Brasil 1996a, 03063). O projeto respaldava-se em normas
internacionais e na legitimidade do direito de exercer a soberania no espao areo
sobrejacente aos territrios dos Estados, bem como das respectivas reas martimas.
Na ordem interna, a legislao forneceria o embasamento para impedir o uso de
aeronaves e outros engenhos areos, para prtica de atos hostis ou atentatrios
contra a segurana da Nao Brasileira [sic].
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O documento trata da diculdade de adotar procedimento coercitivo contra
aeronaves suspeitas em virtude do texto do Cdigo Brasileiro de Aeronutica (CBA)
no traduzir com a devida clareza a ideia de que, em situaes extremas, sejam
aplicadas s aeronaves infratoras, ainda que civis, medidas rigorosas. Por m,
alegando a sua indispensabilidade como fator de inibio no combate a ilcitos
internacionais, os Ministros submetiam a proposta de projeto de lei apreciao
do Chefe do Executivo, cujo texto introduz modicao ao art. 303 da lei federal
7.565/86 (CBA), transcrito a seguir:
Art. 1. Inclui-se, no art. 303, da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986,
um novo 2, renumerando-se o atual 2 como pargrafo 3;
Art. 303.
2. Esgotados os meios coercitivos legalmente previstos, a aeronave ser
classicada como hostil, cando sujeita medida de destruio, na forma da
legislao especca..
Art. 2. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
O ento Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso enviou ao
Congresso Nacional, por meio da mensagem 1.183, o Projeto de Lei 1.229/95, cujo
trmite previa, preliminarmente, a aprovao pelas Comisses de Defesa Nacional,
de Constituio e Justia e de Viao e Transportes (Brasil 1996b, 1814018142).
O deputado Domingos Dutra apresentou proposta de emenda modicativa
justicando que a destruio de aeronave, em tempos de paz, trata-se de ato
gravssimo e, portanto, deveria ser tomada apenas pela mais alta autoridade
brasileira, o Presidente da Repblica, em razo da defesa da soberania (Cmara dos
Deputados 2007). A emenda oferecida pelo parlamentar limitaria a competncia
para a ordem de tiro exclusivamente ao Presidente da Repblica, sem possibilidade
de delegao. Na prtica, a emenda desnaturaria as pretenses do projeto, pois
acarretaria uma cadeia de comando longa, complexa e demorada, com a palavra
nal sobre o abate recaindo sobre uma autoridade civil.
O relator do parecer da Comisso de Defesa Nacional, deputado Elton
Rohnelt, entendendo que a pretenso contida na proposio do Executivo era
absolutamente oportuna e relevante para o aperfeioamento do CBA e atinente
defesa do espao areo nacional, posicionou-se pela aprovao do projeto de lei.
Decidiu, contudo, considerar prejudicada a emenda apresentada pelo deputado
Domingos Dutra, tendo em vista que a mesma estava contida na abrangncia da
emenda proposta pelo deputado Jos Genono (Cmara dos Deputados 2007).
O substitutivo apresentado pelo deputado Jos Genuno serviu de base para a
redao nal da Lei do Abate. Atribua ao Presidente da Repblica a competncia
para a ordem nal de destruio, porm previa a possibilidade de delegao
da responsabilidade a outra autoridade. Abria-se, assim, espao para a plena
regulamentao da matria por meio de simples decreto presidencial, de maneira
ainda mais exvel do que o texto original enviado Cmara. A autorizao para
80
o abate de aeronave poderia ocorrer, em tese, mediante manifestao de qualquer
autoridade designada pelo chefe do Poder Executivo Federal.
O projeto de lei tramitou em regime de urgncia e seguiu para discusso no
plenrio da Cmara dos Deputados, mesmo havendo pendncia de pareceres nas
Comisses de Constituio e Justia e de Viao e Transportes.
O deputado Jos Genono, sustentando a constitucionalidade do dispositivo,
ofereceu parecer favorvel ao projeto. Argumentou em seu texto que a proposta
nal restabelecia o princpio da autoridade civil uma vez que todas as salvaguardas
foram asseguradas para que a deciso da destruio da aeronave no casse sujeita
a uma autoridade militar local. Armou, ainda, que no caso de essa destruio no
decorrer de situao extrema, o Presidente da Repblica poder ser criminalmente
responsabilizado por um ato de aventura e irresponsabilidade (Brasil 1996c,
1911519116).
Nos debates no plenrio da Cmara, os nimos alteraram-se, principalmente,
com o pronunciamento do deputado Fernando Gabeira (Brasil 1996d, 19117
19120) que se mostrou radicalmente contra a proposta apresentada, conforme se
observa na transcrio abaixo:
Mandava a sensatez que eu no viesse mais tribuna falar sobre o tema, mas
estou vendo tanto a esquerda brasileira, to imbuda de seus princpios huma-
nitrios, como a direita brasileira, to imbuda dos seus princpios de livre
comrcio, decretarem a pena de morte para contrabandistas e para tracantes
de drogas a partir de uma anlise perversa, oriunda dos Estados Unidos. Com
o m da Guerra Fria, os Estados Unidos declararam que a nova guerra seria
contra a droga e determinaram que o papel do Brasil seria interceptar os avies
que sassem da Amrica Latina em direo quele pas. Na verdade, o Congresso
brasileiro, incapaz de defender o nariz das crianas que cheiram cola no Brasil,
mete-se agora numa aventura blica, para defender o nariz dos norte-americanos
que cheiram cocana. [] Neste momento, o Congresso brasileiro, pressionado
pelos Estados Unidos, est prestes a votar uma proposio blica, retrgrada,
que vai nos jogar no perodo da Guerra Fria. S que agora os adversrios no so
mais os comunistas; so os tracantes de drogas e os contrabandistas. Sabemos,
pela nossa histria, que os adversrios inicialmente so o tracante de drogas e
o contrabandista, mas, amanh, podem ser outros, como os no-cooperativos.
E os avies sero derrubados.
Ao nal, o projeto foi aprovado por maioria na Cmara dos Deputados e
encaminhado ao Senado Federal na forma do regimento interno. No Senado
Federal o projeto de lei tramitou sem demais controvrsias, passando pela Comisso
de Relaes Exteriores e pela Comisso de Constituio e Justia, sendo nalmente
sancionado em 5 de maro de 1998. A redao nal cou assentada da seguinte
maneira:
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Art. 1 O art. 303, da Lei n 7.565, de 19 de dezembro de 1986, passa a vigorar
acrescido de um pargrafo numerado como 2, renumerando-se o atual 2
como 3, na forma seguinte:
Art. 303.
2 Esgotados os meios coercitivos legalmente previstos, a aeronave ser
classicada como hostil, cando sujeita medida de destruio, nos casos dos
incisos do caput do artigo e aps autorizao do Presidente da Repblica ou
autoridade por ele delegada.
3 A autoridade mencionada no 1 responder por seus atos quando agir
com excesso de poder ou com esprito emulatrio.
Art. 2 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Faltava, no entanto, a regulamentao pelo Presidente da Repblica. Contra
essa omisso, insurgiram-se em coro os senadores Renan Calheiros, Romero
Juc, Ramez Tebet e Moreira Mendes em pronunciamentos datados de 27 de
novembro de 2000 (Senado Federal 2007).
O senador Renan Calheiros relembrou o carter de urgncia de que se revestiu
a matria quando da tramitao da Lei 9.614/98, razo pela qual participou,
ainda em 1998, conjuntamente com os Ministrios da Justia e da Aeronutica,
da elaborao de decreto regulamentador, malgrado j terem se passado dois anos
e meio sem a devida apreciao pelo Palcio do Planalto. Ressaltou, da mesma
forma, que a regulamentao da medida forneceria instrumentos ecazes para
que o Pas no seja um corredor indulgente ao narcotrco nem ao contrabando.
Por m, faz apelo pessoal s autoridades competentes para a retomada imediata
da regulamentao da lei.
O governo brasileiro, contudo, no mostrava qualquer empenho para pr
em prtica a Lei do Abate e adiava indenidamente a regulamentao da matria.
Segundo Walter Maierovitch (2006), enquanto exercia a funo de Secretrio
Nacional Antidrogas, reuniu-se com o ento Presidente Fernando Henrique
Cardoso e o alertou sobre a consequncia prtica da nova lei. Para o secretrio,
haveria a introduo da pena de morte no Brasil. Armou, ainda, que o presidente
correria o risco de se ver marcado pela responsabilidade de introduzir medida to
drstica no ordenamento jurdico brasileiro. O presidente teria ento assegurado
que no regulamentaria a nova lei, gerando, assim, sua ineccia. Ao mesmo
tempo, o Ministrio das Relaes Exteriores teria sido acionado pelo Presidente
da Repblica para tentar reduzir a presso norte-americana em torno do tema.

Toda a polmica em torno da tramitao da proposta e da regulamentao
centrava-se em trs vertentes: a primeira atribua a concepo da Lei do Abate
aos EUA e criticava amplamente o modelo de guerra s drogas com todas as suas
consequncias; a segunda atacava os vcios jurdicos da autorizao para derrubar
aeronaves civis; e, nalmente, a terceira ressaltava a importncia da lei para a defesa
da soberania nacional e para o combate ao narcotrco.
82
De modo estranho, enquanto a maior parte das discusses repercutiam os dois
primeiros argumentos, pouco se avanava no debate sobre a temtica claramente
indicada na exposio de motivos enviada pelo Executivo. O terceiro argumento,
fundado na importncia da Lei do Abate para a garantia da soberania nacional e
para a defesa da Nao brasileira parece ter sido acolhido com pouca resistncia
pelos parlamentares. Nas diversas verses do texto da lei e nas propostas de alterao,
mantinha-se sempre o mrito da medida considerada por si importante. Patenteava-
se a aplicao pouco crtica de concepes blicas, como a ideia de ato hostil, sobre
aeronaves civis. Esse silncio escondia o aspecto mais relevante para compreenso
da verso brasileira do ABDP: as preocupaes militares com a Amaznia.
Os temores de uma possvel internacionalizao da Amaznia representam
uma das principais preocupaes militares brasileiras nas ltimas dcadas. A Poltica
de Defesa Nacional, anunciada em junho de 1999 durante o governo Fernando
Henrique Cardoso, previu a Amaznia como grande prioridade estratgica do
governo, referindo-se aos bandos armados que atuam na fronteira da Amaznia
brasileira com outros pases
14
. A Estratgia de Defesa Nacional lanada em 1996
pelo Governo Federal apresenta como um dos os condutores a preocupao
estratgica com a defesa da Amaznia brasileira. Contudo, a compreenso da
poltica de defesa e dos planos das Foras Armadas do Brasil passa necessariamente
pela anlise da percepo difundida entre os militares sobre os riscos de uma
interveno internacional sobre a Regio Amaznica
15
(Martins Filho e Zirker
2000, 105106; Martins Filho 2006).
A redenio dos novos inimigos dos EUA no contexto do ps-Guerra Fria
acrescentou elementos para a preocupaes dos militares brasileiros quantos aos
cenrios de conito envolvendo o Pas. A incluso do narcotrco como grande
ameaa segurana americana, associada interpretao dos militares brasileiro
quanto ao crescente debate sobre a importncia da criao de instrumento
internacional de preservao do meio ambiente, entre outros aspectos, estimulou
os temores relacionados soberania nacional na Regio Amaznica (Martins Filho
e Zirker 2000, 108110).
A Lei do Abate apresenta um carter ambguo, ao contemplar simultaneamente
as preocupaes dos militares brasileiros com a integridade territorial do Pas, diante
de cenrios de conitos que incluem as grandes potncias, e as polticas norte-
americanas de combate ao narcotrco (ou narcoterrorismo). Sem a percepo
14 O texto da Poltica Nacional de Defesa de 1996 prev: [] 2.12. No mbito regional, persistem zonas
de instabilidade que podem contrariar interesses brasileiros. A ao de bandos armados que atuam em pases
vizinhos, nos lindes da Amaznia brasileira, e o crime organizado internacional so alguns dos pontos a provocar
preocupao. [] 5.1. Para a consecuo dos objetivos da Poltica de Defesa Nacional, as seguintes diretrizes
devero ser observadas: [] j) proteger a Amaznia brasileira, com o apoio de toda a sociedade e com a valorizao
da presena militar.
15 O anncio da descoberta de grandes reservas de petrleo na chamada camada do pr-sal no litoral brasileiro
condicionou mudana na orientao das preocupaes militares; contudo, a Amaznia continua gurando como
grande prioridade estratgica.
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desses dois aspectos, no se poder compreender o complexo e tenso processo de
regulamentao do abate de aeronaves civis.
Os militares brasileiros desenharam uma nova doutrina cujo principal cenrio
consiste numa guerra no convencional longa e de baixa intensidade, que pode
incluir conitos com foras internacionais, com potncias estrangeiras ou contra
a guerrilha e os narcotracantes (Martins Filho e Zirker 2000, 119120; Martins
Filho 2006). O desenho de um cenrio de conito dessa natureza contra foras
como a guerrilha associada ao narcotrco pressupe a possibilidade de agir contra
a rede area ilegal presente nas regies de produo de droga. A hiptese de um
conito no convencional contra foras irregulares no caracterizadas como uma
agresso area militar dicilmente poderia ser detida segundo as normas aplicveis
aos confrontos entre naes.
Para a Aeronutica, a Lei do Abate ganha contornos ainda mais relevantes.
Em diversas oportunidades, brigadeiros e o prprio comandante de Fora Area
trataram da autorizao para o tiro de destruio como um verdadeiro pressuposto
para o cumprimento da misso de proteger a soberania do espao areo brasileiro
16
.
Durante o intervalo entre a aprovao da lei em 1998 e a regulamentao em 2004,
o tema produzia o acirramento de sentimentos nacionalistas, especialmente diante
do uso de imagens e gravaes de descaso de pilotos diante da ordem dos militares
para pousar
17
. O abate representava um ponto sensvel para todos o militares,
mas se revelava ainda mais importante para a redenio do papel da Fora Area
Brasileira no planejamento da defesa do Pas.
Uma das etapas fundamentais da insero da FAB no plano estratgico de
ampliao da presena na regio amaznica consistiu na criao do Sistema de
Vigilncia da Amaznia (Sivam), cujo sucesso dependia intensamente da capacidade
de agir diante de violaes ao espao areo brasileiro. Revela-se sintomtica a
inexistncia de registro de maior polmica sobre a autorizao do tiro de destruio
quando da criao do ABDP pela Colmbia e pelo Peru e da prpria idealizao
do Sivam. O debate pblico e a discusso parlamentar sobre a importncia da Lei
do Abate circunscreveu-se s necessidades de controle sobre a Amaznia brasileira.
A autorizao de abate representa, assim, parte de um conjunto de medidas
destinadas a ampliar a capacidade de acompanhar, vigiar e agir sobre a Regio
16 Em texto explicativo sobre a Lei do Abate, a Fora Area Brasileira ressalta a completa desobedincia s
determinaes de identicao e pouso dirigidas s aeronaves em voos clandestinos antes da regulamentao.
O documento registra tambm que: o Governo Brasileiro, decidido a reverter essa situao e aprimorar a defesa
do pas, vem desenvolvendo uma srie de aes, como a transferncia de efetivos militares para a Amaznia e
a modicao da legislao brasileira no sentido de preparar as Foras Armadas para atuar contra os delitos
transnacionais fronteirios, no combate ao trco terrestre e uvial. (Brasil FAB 2008). Em sentido oposto, o
Brigadeiro Teomar Fonseca Qurico (2008) ressaltou em 2002: O ponto a que desejo chegar que a Lei do Abate
no a nica maneira de a Fora Area cumprir sua misso. E o que me preocupa que estamos passando para
os nossos ociais, principalmente aqueles mais jovens, a impresso de que sem ela nada poder ser executado.
17 A referncia s imagens de pilotos ignorando as determinaes de pouso emitidas pelos pilotos da FAB surgem
recorrentemente nas manifestaes militares sobre o tema. Se por um lado o discurso da defesa da soberania surge
para legitimar o abate, de outro as imagens de descaso desses pilotos reforam a adeso dos militares lgica
contida em programas de interdio area.
84
Amaznica, que incluem redistribuio de efetivos, modernizao de equipamento,
criao de novas unidades e nfase no treinamento de foras especiais, entre outras.
A alterao legislativa compatibiliza a legislao aos planos militares para a rea e
s necessidades operacionais contidas no modelo estratgico para a defesa do Pas.
Essa orientao se mostra claramente na estratgia de comando da FAB para
o perodo 20032006. Em paralelo s aes de modernizao da Fora Area,
a estratgia prev a constante preocupao com a atualizao organizacional,
fundada em alguns elementos bsicos, dentre os quais o aumento da presena e da
representatividade da Fora Area na Amaznia, no Centro-Oeste e em importantes
capitais do pas (NOTAER 2005, 10).
Por sua vez, a resistncia dos EUA
18
diante da Lei do Abate no Brasil
alimentou a polmica e os temores militares
19
. Desde o evento do ataque ao avio
de missionrios americanos no Peru, a postura norte-americana sobre o tema
ganhou um compasso cauteloso. Retomou-se o temor inicial causado pelos alertas
levantados do Departamento de Justia sobre a ilegalidade do abate de aeronaves
civis e sobre a contradio com as posies histricas dos EUA sobre o tema.
Ao mesmo tempo, as restries impostas aps a tragdia no Peru subordinavam o
reincio do ABDP na Colmbia negociao de procedimentos de segurana cuja
execuo dependia da participao direta de militares dos EUA.
O principal argumento exposto publicamente para justicar a resistncia
originava-se no fato de os equipamentos do Sivam terem origem em empresas norte-
americanas, o que acarretaria o risco de enquadramento na Lei Antissabotagem de
Aeronaves desse pas
20
. A autorizao para a cooperao dos EUA em programas
de interdio area dependia legalmente da elaborao de uma determinao
presidencial atestando a existncia de procedimentos capazes de impedir a perda
de vidas inocentes. A soluo seguida pela Colmbia revelava-se completamente
invivel em face da exigncia do acompanhamento direito dos procedimentos por
militares norte-americanos. Sem um acordo sobre os procedimentos, no haveria
autorizao presidencial nos EUA e os procedimentos de abate poderiam receber
18 [] O ministro da Defesa, Jos Viegas, declarou publicamente no Congresso que a regulamentao s
no saiu ainda porque os americanos restringem o comrcio com pases que adotam a poltica de derrubada de
aeronaves no identicadas. A medida considerada pelas autoridades brasileiras como necessria represso ao
trco internacional de drogas [] (Passos 2003). No dia 3 de setembro, o ministro da Defesa Jos Viegas e
os brigadeiros Bueno e Jos Carlos Pereira (Comando Geral do Ar) estiveram reunidos com representantes do
governo dos EUA; na pauta da conversa, a questo da Lei do Abate. Segundo uma fonte de Braslia, o governo
americano insiste para que o Brasil no regulamente a lei. A mesma fonte assegura que a posio do ministro
Viegas na reunio foi rme, no sentido de demonstrar que o governo do presidente Lula pretende regulamentar
a Lei do Abate o mais rapidamente possvel (Drumond 2003).
19 Para o Brigadeiro Cherubim Rosa Filho, no h fundamento nas restries impostas pelos funcionrios
norte-americanos. O Brigadeiro indaga: Se perguntarem, no Congresso, para o que est servindo o Sivam na
Amaznia o que vamos responder? (Contreiras 2004).
20 Em visita ao Brasil em maro de 2004, o General da Fora Area dos EUA, Richard B. Myers, explicou
ao ministro da Defesa, Jos Viegas, que: the equipment used in shoot-downs is manufactured in the United
States, and American law makes it a criminal offense for any U.S. citizen to participate in or support another
country shooting down a civil aircraft unless its permitted by a presidential determination (Garamone 2004).
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tratamento criminal em tribunais norte-americanos, no se aplicando a imunidade
concedida para o incio do ABDP em 1994
21
.
A criao da Lei do Abate parece, assim, melhor entendida se encarada como
um instrumento de controle permanente da Amaznia brasileira e de atuao para
o enfraquecimento de potenciais ameaas. Inserido neste novo cenrio estratgico,
o abate revela uma natureza essencialmente blica e no de combate ao crime
organizado, apesar de lanar a fora area num trabalho rotineiro de scalizao
do narcotrco e do contrabando. Essa hiptese implica srias diculdades
para enquadrar a nova lei numa anlise constitucional ou ainda no campo do
direito internacional aplicvel aviao. Nas duas reas, a discusso levaria quase
inevitavelmente rejeio da possibilidade do abate, especialmente por no se
poder aplicar um modelo de guerra para o combate ao crime em tempos de paz.
Em 2004, o ento ministro Jos Viegas, responsvel pela pasta da Defesa,
asseverava ter encontrado a soluo para o impasse mediante acordo com a Casa
Branca sem, contudo, ceder s presses de Washington (Scolese 2004). O assunto
foi discutido com o Secretrio de Defesa norte-americano Donald Rumsfeld,
especialmente quanto coordenao das regras sobre o abate de aeronaves suspeitas
de narcotrco (Assis 2003, 39). Na ocasio, o Secretrio informou que o governo
dos Estados Unidos no mais repassaria informaes sobre voos suspeitos, devendo
o Brasil contratar servios privados.
No obstante toda a controvrsia, o Presidente Lula regulamentou a Lei do
Abate de aeronaves suspeitas de trco de entorpecentes em 16 de julho de
2004, cando sua vigncia postergada para 90 dias aps a publicao do Decreto
n 5.144, o que se deu a partir do dia 17 de outubro de 2004. Na oportunidade
do lanamento do Decreto, o ministro Jos Viegas (apud Silva 2004, 21) assim se
manifestou: O governo est sinalizando claramente sua disposio em combater,
com as armas adequadas, a invaso de nossas fronteiras por quadrilhas internacionais
de narcotracantes.
Apenas Brasil e Colmbia contam hoje com programas de interdio area
certicados pelo governo dos EUA (USA 2008, 3). As negociaes brasileiras com
as autoridades norte-americanas resultaram na elaborao de uma autorizao
presidencial em que se reconhece o narcotrco como ameaa segurana nacional
brasileira e a existncia de procedimentos seguros para a preveno de perda de
vidas inocentes. Ao contrrio do programa colombiano, o Brasil no conta com
participao direta do governo americano nos procedimentos de intercepo e abate.
No obstante, permanece a rotina das certicaes e autorizaes presidenciais
previstas pela legislao dos EUA.
A discusso pblica sobre a aplicao da Lei do Abate no Brasil e as
manifestaes aps sua regulamentao reforam a vinculao da sua existncia
com os projetos estratgicos de defesa da soberania nacional na Regio Amaznica.
21 Sobre o assunto, ver notas 7 e 8.
86
Apesar de a justicativa do combate ao narcotrco constar de todos os momentos,
sobressai a preocupao com a defesa das fronteiras, com a ao de grupos armados
na Amaznia e a leitura do narcotrco como um problema de segurana nacional.
Concluses
O fundamento para a legitimao do abate de aeronaves civis consiste na
suspeita da participao desta no narcotrco e no na ofensa efetiva soberania.
A pergunta sobre o que a aeronave no identicada est fazendo continua sem
resposta e s ser respondida aps sua derrubada. No contexto da Guerra Fria,
argumentava-se que a derrubada de avies civis se devia violao do espao
areo; contudo, no abate brasileiro ou colombiano, no se trata efetivamente de
violao do espao areo, pois pode ocorrer inclusive com avies oriundos do
prprio territrio nacional.
A construo das polticas de interdio area fundadas na possibilidade de
abate nasce, em grande medida, de um processo gradual de armao do modelo
norte-americano de guerra s drogas. Mais do que um recurso retrico, a guerra
s drogas importou no incremento dos investimentos na represso ao trco, na
expanso da atuao militar dos EUA em pases produtores e distribuidores de
drogas, no estmulo integrao das foras armadas nacionais ao combate das
organizaes ligadas ao narcotrco e no tratamento dessas organizaes como
ameaa segurana nacional norte-americana.
A autorizao para o ABDP contraria amplamente todos os pressupostos sobre
os quais se estruturou a aviao civil no sculo 20. Essa possibilidade confronta-se,
ademais, com a posio histrica dos EUA sobre o tema, a ponto de exigir a criao
da imunidade legal para os norte-americanos que direta ou indiretamente auxiliarem
nas operaes de abate. Dessa forma, somente com elaborao de argumentos
capazes de desviar a ideia de uso da fora letal contra aeronaves civis das restries
legais e polticas, tornou-se possvel manter o suporte s operaes realizadas por
Peru e Colmbia contra a rede area a servio da guerrilha e do narcotrco.
A importncia do modelo de guerra s drogas no pode obscurecer, contudo,
a percepo dos programas do tipo ABDP como uma opo interna dos pases
envolvidos. A tendncia a consider-lo como uma imposio norte-americana no
encontra substrato nos documentos e debates produzidos acerca do tema. A imple-
mentao das polticas de derrubada e avies suspeitos de envolvimento no trco
liga-se s necessidades militares de Colmbia e Peru e s caractersticas da Regio
Amaznica. A importncia do transporte areo em pequenos avies para a logs-
tica da guerrilha e do trco numa regio ocupada por vastas extenses de oresta
permite compreender melhor o uso do tiro de destruio contra aeronaves civis.
No caso brasileiro, a situao mostra-se ainda mais complexa. A existncia
de programas de interdio nos pases fronteirios desloca as rotas areas ilegais
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para as faixas de fronteira ou para o territrio brasileiro. Some-se a isso o fato de o
Brasil funcionar como pas distribuidor de drogas para os mercados internacionais
e um grande mercado consumidor. Aparentemente, esse contexto justicaria a
integrao do Pas nos programas de abate. No obstante, faltaria ainda o elemento
mais importante para a sustentao e legitimao do ABDP brasileiro, a ameaa
real segurana nacional na forma de um conito armado.
A opo brasileira pela Lei do Abate s pode ser compreendida adequadamente
se cotejada com as percepes militares sobre as novas ameaas soberania do
Pas e sobre o papel das Foras Armadas aps o m da Guerra Fria e do Regime
Militar. O resguardo da integridade territorial e a proteo soberania nacional
sobre a Amaznia brasileira surgem como pontos centrais dos projetos militares e
dos planos estratgicos para a defesa do Pas.
A associao dos EUA com os programas de interdio area nos pases
vizinhos, diferentemente do que se poderia imaginar, acaba por produzir efeitos
contraditrios. Se por um lado o modelo militarizado de guerra s drogas estimula
a participao das Foras Armadas brasileiras no combate ao narcotrco, por
outro a presena militar norte-americana na Amaznia pode atiar ainda mais os
temores brasileiros sobre os riscos de uma interveno internacional sobre a regio.
Nos cenrios estratgicos desenhados pelos militares brasileiros e no
planejamento para a reorganizao da defesa do Pas, desenha-se um conito longo
e de baixa intensidade na Regio Amaznica contra uma potncia militarmente
superior. Assim, a criao da Lei do Abate no Brasil trouxe como argumento
legitimador o combate ao trco de drogas; contudo, sua existncia se mostra
vinculada mais intensamente aos temores em torno da Amaznia e ao peso
simblico para os militares das pequenas violaes rotineiras do espao areo do
que a eventuais presses dos EUA ou ao efetivo efeito sobre o trco de drogas.
Os relatrios ociais do governo norte-americano tendem a acentuar a
importncia do ABDP para o combate ao trco; contudo, os nmeros expem
a ineccia do programa em seu principal objetivo declarado, qual seja reduzir a
oferta de drogas. O controle do espao areo e a possibilidade de abate reduzem
efetivamente os episdios de voos suspeitos ou ilegais; todavia, o narcotrco
rapidamente constri alternativas, como o transporte terrestre e uvial e a alterao
de rotas areas. Nos casos brasileiro e colombiano, nicos pases que ainda mantm
polticas de abate de aeronaves civis, houve o deslocamento do trco para os rios
e para as fronteiras secas. No caso do transporte areo, h uma concentrao de
voos em reas de fronteira, onde o abate gera risco de conitos internacionais ou
simplesmente se mostra invivel.
A ausncia de registros de derrubada de avies civis pela FAB ou de mortes
pacicou temporariamente a maior parte das crticas Lei do Abate, principalmente
no campo jurdico. Sua eccia na reduo de violaes ao espao areo e ao trco
em pequenos avies surge como trunfo para quem defende sua existncia. Todavia,
permanece em aberto o questionamento sobre efeitos concretos da autorizao
88
do uso de aparelhos militares e da retrica da guerra como instrumento de combate
ao narcotrco. No se trata de opo simples e isenta de riscos. A Lei do Abate
expe, assim, apenas um fragmento da complexa tarefa de denir o verdadeiro
papel das Foras Armadas brasileira dentro da democracia.
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Recebido em 11 de setembro de 2011
Aprovado em 11 de janeiro de 2012
Resumo
O presente artigo analisa o processo de criao e regulamentao da Lei do Abate no Brasil,
que autoriza a derrubada em pleno voo de aeronaves civis suspeitas de envolvimento no trfico
de drogas. Investigam-se as relaes entre a elaborao da Lei do Abate, a poltica de guerra s
drogas propagada pelos EUA e as preocupaes estratgicas dos militares brasileiros acerca da
segurana da Regio Amaznica. Como parte da contextualizao da criao dos programas de
interdio area baseados no abate de aeronaves, estudam-se as origens e as transformaes
das polticas antidrogas dos EUA desde a dcada de 1960 e o modelo de guerra s drogas
(War on Drugs). Analisa-se tambm o processo de discusso parlamentar no Brasil sobre a Lei
do Abate e os debates para a sua regulamentao. A pesquisa ocorreu por meio da anlise de
documentos produzidos pelos governos dos EUA (abertos e sigilosos reclassificados) e do Brasil, da
investigao dos anais do Congresso Nacional e do estudo de livros e artigos cientficos nacionais
e estrangeiros. Verifica-se que os programas que autorizam o abate nascem sob a justificativa
do combate ao trfico, mas se ligam s necessidades militares especficas de Peru e Colmbia.
A lei brasileira surge para combater o transporte areo ilcito vinculado ao trfico; contudo, sua
origem e os debates posteriores para sua regulamentao submetem-se ao condicionamento
dos temores e projetos militares em torno da defesa da soberania sobre a Amaznia brasileira.
Palavras-chave: defesa nacional; guerra s drogas; Lei do Abate; trfico de drogas.
Abstract
This article analyze the creation and regulation of the Brazilian Lei do Abate that allow the
shoot-down of civil aircraft suspected of involvement in drug trafficking. It investigated the
relationship between the development of the Brazilian Lei do Abate, the War on Drugs policy
propagated by the U.S. government and the military strategic concerns about the security of
the Amazon region. The research involved the study of the origins and transformations of the
U.S. anti-drug policy since the 1960s and the War on Drugs model as part of the context of the
creation of air bridge denial programs. We also examined the parliamentary debate to approve
the bill proposed by the Executive Branch and the debates for their regulation. The research
was carried out through the analysis of documents produced by the U.S. (open and confidential
ones that were reclassified) and Brazil, through research in the annals of the Brazilian National
Congress and through the study of Brazilian and international books and scientific articles.
The programs that allows shoot-down of civil aircraft on flight was created under the excuse
of combating trafficking, but are linked to specific military needs of Peru and Colombia. The
Brazilian shoot-down program had been created to combat the illicit air transport linked to drug
trafficking, but has close connections with the military projects for defending the sovereignty
over the Brazilian Amazon.
Keywords: national security; War on Drugs; Lei do Abate; drug traffic.

FEITOSA, Gustavo, R.P. PINHEIRO, José A.O. Lei Do Abate, Guerra Às Drogas Na Defesa Nacional.

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* Professor do Programa de Ps-Graduao em Direito Constitucional da Universidade de Fortaleza (Unifor)

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