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ASPECTOS GENERALES.

OBJETIVOS:
El objetivo de este captulo es presentar algunos conceptos bsicos que dan un marco general a la
gua y ayudan a una mejor comprensin de aspectos tratados ms adelante. Se discute la
importancia de preparar y evaluar los proyectos y el concepto de equidad aplicado al sector social.
Enseguida, se describe el ciclo de vida de los proyectos y se analizan sus particularidades para
proyectos de carcter social.

A. Qu es un proyecto de inversin?
De manera general podemos decir que un proyecto de inversin es una propuesta de accin que implica
la utilizacin de un conjunto determinado de recursos para el logro de unos resultados esperados.

Un proyecto se concibe para el logro de ciertos objetivos que se manifiestan en beneficios para el grupo
de personas afectadas positivamente (generalmente los usuarios, o aquellos a quienes se destina la
accin del proyecto). Para la obtencin de los beneficios debe incurrirse en costos, configurados por el
valor de los recursos que deben ser asignados para el desempeo del proyecto. Si los recursos son
escasos el proyecto debe competir por ellos con otros proyectos.

El balance entre costos y beneficios da una idea sobre la bondad o inconveniencia de un proyecto de
inversin, lo que se constituye en un aspecto de importancia vital para su anlisis previo a la decisin de
ejecutarlo.

B. Naturaleza de los proyectos de inversin
Un proyecto puede ser privado o pblico.
1. Proyecto de inversin privada
Es acometido por un empresario particular para satisfacer sus propios objetivos. Los beneficios que el
agente econmico privado espera del proyecto son los resultantes del valor de la venta de los productos
(bienes o servicios) que generar el proyecto. Los costos estarn dados por el valor pagado por el uso
de los recursos productivos que el empresario deber asignar a su proyecto para instalarlo y ponerlo en
operacin.

En un proyecto de confecciones, por ejemplo, los beneficios percibidos por el empresario estarn
constituidos por el valor de venta de las camisas; y los costos, por el valor de los diferentes recursos de
inversin (planta, maquinaria) y de operacin (mano de obra contratada, materias primas, energa).

El proyecto interesar al empresario en la medida en que mayor sea el balance a su favor, es decir, por
el grado en que los ingresos por venta de camisas (beneficios) superen al valor total pagado por
concepto de costos. El empresario generalmente tiene varias opciones de inversin, por lo que esperar
que el capital colocado en el proyecto le ofrezca un rendimiento que sea superior - o por lo menos igual -
al que obtendra en las inversiones alternativas. Por eso se dice que hay un costo de oportunidad del
capital, entendido como el rendimiento que alternativamente se sacrifica al colocar los recursos en el
proyecto, en vez de aplicarlos en otras oportunidades de inversin.

2. Proyecto de inversin pblica
Los proyectos de inversin pblica son un instrumento de intervencin del Estado en aquellas reas que
corresponden a su misin y naturaleza. De manera general, el Estado tiene funciones importantes que
cumplir en reas econmicas y sociales, bien porque no sea atractiva la intervencin para el empresario
privado, o bien porque se trate de servicios sensibles de naturaleza indelegable. Aqu; se incluyen los
proyectos generadores de bienes pblicos, como los que contribuyen a fortalecer la seguridad nacional
o la justicia, los proyectos de tipo monoplico natural y de sectores considerados estratgicos por el
CAPITULO I
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Estado, o la provisin de infraestructura de apoyo a la inversin productiva o la prestacin de servicios
sociales donde los precios de mercado no garantizan una intervencin rentable para la iniciativa privada.

Para el cumplimiento de tales objetivos el Estado promueve, desarrolla o ejecuta proyectos en sus
diferentes niveles polticos - administrativos y territoriales. En lo que respecta a los proyectos de carcter
micro - regional y local, los proyectos de inversin pblica estn dirigidos a resolver problemas o
satisfacer necesidades sociales de las comunidades. El objetivo principal es el de atender a una
poblacin carente de un determinado servicio (o conjunto de servicios) y los beneficios regularmente se
expresan por el nivel efectivo de satisfaccin de la necesidad por parte de los usuarios del proyecto,
siempre y cuando el costo de oportunidad social de los recursos lo justifique.

Para realizar el proyecto, la institucin pblica debe disponer de recursos que de otra forma - de no
hacer el proyecto - bien podra destinarlos a otro tipo de actividades (o de proyectos) con los cuales
estara en condiciones de atender otras necesidades de la sociedad. El valor de los recursos asignados
para instalacin, operacin y mantenimiento, son los costos del proyecto.
En materia de beneficios, el proyecto de inversin pblica establece una diferencia de objetivos respecto
de la inversin privada. El beneficio no se mide necesariamente por el valor que retribuyan los usuarios
a la entidad gubernamental por los servicios prestados (aunque es deseable que el valor pagado sea lo
ms prximo del valor de uso). Lo que debe perseguir la institucin pblica - como representante de los
intereses de la sociedad - es maximizar el grado de satisfaccin de los ciudadanos por cada bolvar que
invierta en el proyecto.

As, en el caso de un proyecto de alcantarillado interesa a la empresa municipal solucionar el problema
de un grupo de habitantes que estn sufriendo unos efectos negativos por la ausencia del servicio
(malos olores, contaminacin ambiental, difusin de enfermedades). En funcin de este propsito, los
beneficios podrn ser expresados por la erradicacin o disminucin de los aspectos negativos que
agobiaban a la comunidad antes del proyecto. Todos esos beneficios aportados por el proyecto pueden
ser expresados, por ejemplo, en el mayor valor que los moradores darn a sus viviendas en la nueva
situacin (con proyecto), respecto de la anterior (sin proyecto). Obsrvese, pues, que en cierta forma
los beneficios de los proyectos de inversin pblica tienden a medirse "por fuera del proyecto", por el
impacto que genera en un ambiente concreto, por los efectos que ocasiona en una comunidad
determinada.
Esta ltima consideracin nos conduce a otro aspecto que distingue los proyectos de inversin pblica,
de los privados. Mientras los privados miden la rentabilidad interna del proyecto sin considerar los
efectos externos - o no darles la importancia que se merecen - los proyectos pblicos se preocupan por
analizar su impacto en la sociedad y en la economa en su conjunto. Para ello deben examinar los
beneficios y los costos "sociales", que no siempre son coincidentes con los intereses procurados por los
proyectos privados.

La presente gua metodolgica se referir a los proyectos de inversin pblica, de naturaleza
regional y local especialmente a los de pequeo y mediano porte - y de manera especial a los calificables
para cofinanciamiento por una institucion privada-.

C. El proyecto y el objetivo de racionalizacin de la inversin pblica
El proyecto de inversin pblica busca primariamente satisfacer necesidades de las comunidades. Pero
simultneamente cumple el objetivo de contribuir a hacer ms racional el uso de los fondos pblicos.

El bienestar de la poblacin depende de la cantidad y calidad de los bienes y servicios disponibles. Los
bienes y servicios de hoy son el resultado de las inversiones pasadas. La mayor inversin de hoy
posibilitar el aumento de bienestar maana, con mayor fuerza si los recursos son escasos. Se avanzar
hacia este objetivo en el tiempo en la medida en que el presupuesto pblico se destine en mayor
proporcin a inversin sobre los gastos de funcionamiento del Estado. Y los proyectos de inversin
pblica se convierten en un instrumento de gran potencial para este propsito.

Cuando la asignacin de los recursos para un proyecto se hace sobre el criterio de maximizar beneficios
sobre costos (o de lograr determinados niveles de beneficio social con costo mnimo) ello significa que se
est procurando la aplicacin eficiente de los recursos destinados a ese proyecto. Ahora bien: si la
asignacin de los recursos pblicos del pas se hace con base en proyectos, con el criterio generalizado
de privilegiar los que garanticen el mayor rendimiento de beneficios por cada bolvar de presupuesto de
inversin que se asigne, el resultado deber ser un incremento en la eficiencia global de los recursos
gubernamentales.
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Normalmente se presenta una relacin positiva entre inversin y crecimiento econmico: a mayor
inversin, mayor crecimiento. Y esta relacin debe darse tambin con la inversin pblica: la rentabilidad
de las inversiones impulsa en mayor medida el crecimiento, por lo que debe ser un elemento que forme
parte de los modelos de crecimiento que se diseen. Entonces, si los proyectos se convierten en un
medio expedito para viabilizar la inversin pblica y si adems sta se canaliza a travs de los proyectos
econmicamente ms eficientes, de este proceso deber esperarse una contribucin positiva al
crecimiento global. Lo anterior refuerza la importancia de establecer un "Sistema de Inversin Pblica"
que coordine la accin de las distintas instituciones, que induzca el cambio de los criterios en la
asignacin de recursos y permita, ante limitaciones de financiamiento, priorizar los proyectos por lo
menos sectorialmente. De ah la importancia de "proyectizar" los presupuestos de inversin pblica,
queriendo con este trmino referirnos a la conveniencia de incorporar las tcnicas de evaluacin de
proyectos a los procesos de formulacin del presupuesto. Debe ir cediendo terreno la modalidad
tradicional de asignacin de recursos institucionales con base en partidas presupuestarias globales,
indefinidas o para programas abiertos. En contraposicin, este terreno debera irse Ilenando por la
prctica de autorizacin de recursos a solicitudes de inversin apoyadas en proyectos cada vez mejor
identificados, elaborados y evaluados. Es necesario, adems, que la priorizacin de las asignaciones
presupuestarias, las pautas de financiamiento y el seguimiento sobre la aplicacin de los recursos
verifiquen que las inversiones se cristalicen en beneficios, que los proyectos se realicen de manera
completa, como requisito para su contribucin efectiva al crecimiento econmico y al bienestar social:
Inversin iniciada que se concluya; instalacin concluida que se opere; operacin iniciada que garantice
su funcionamiento, mantenimiento y reposicin en el tiempo.

D. Repertorio de objetivos de un proyecto
Paralelamente al papel determinante que juegan los proyectos pblicos como instrumento de
racionalizacin de la inversin, hay una gama adicional de objetivos importantes que merece ser
destacada:

1. El proyecto como medio para solucin de problemas
En realidad esta es la razn de ser de un proyecto de inversin pblica, especialmente cuando hacemos
referencia a los de tamao pequeo y mediano que se realizan en los escenarios locales y micro -
regionales. Su objetivo fundamental es el de atender poblaciones que son afectadas por problemas
determinados, o el de cubrir dficits existentes en determinados servicios.

2. El proyecto como mecanismo de concertacin y gestin de recursos
Propicia la coherencia en la programacin y ejecucin de los presupuestos de la administracin
pblica en sus diferentes niveles de inversin, y acta como instrumento de complementacin
de recursos multi - institucionales.
Induce la convergencia de los recursos pblicos, privados y comunitarios en la solucin de los
problemas locales.

3. Mecanismo para la coordinacin interinstitucional
La interdependencia en el flujo de los proyectos demanda la creacin de espacios para la concertacin y
la coordinacin interinstitucional entre las entidades sectoriales del orden nacional y los organismos
territoriales para la identificacin y realizacin de proyectos de inters comn. As mismo, en el seno de
los organismos nacionales, se requiere un eficiente flujo de comunicacin bilateral entre la direccin
nacional y las unidades regionales o seccionales.

4. Instrumento de control de gestin
Orienta la toma de decisiones y los procesos de planificacin y presupuesto de las entidades pblicas en
el cumplimiento de sus misiones institucionales. Los proyectos ponen en evidencia la necesidad de
establecer sistemas de seguimiento y evaluacin para:

informar oportunamente sobre los desembolsos y la aplicacin de los fondos;
controlar el cumplimiento de objetivos de ejecucin de los proyectos;
facilitar las acciones correctivas durante las fases de implantacin y operacin, y
verificar la eficacia social del proyecto como solucin al problema que le dio origen y en trminos de
los impactos generados en su ambiente.

E. Tipologas de proyectos de inversin pblica
Por la caracterstica de los productos que entreguen o de los beneficios que aporten, los proyectos
de inversin pblica pueden ser clasificados en varias tipologas:

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1. Proyectos productivos
Incluimos en esta categora los proyectos que tienen como fin instalar una capacidad
transformadora de insumos para producir bienes destinados a satisfacer necesidades de consumo.
Ejemplos: proyectos de produccin agropecuaria, de explotacin minera o de transformacin
industrial.
Debe sealarse que a la luz de la tendencia moderna de la bsqueda de eficiencia en las
intervenciones gubernamentales, de la desburocratizacin y descongestionamiento de la
administracin pblica y de la transferencia al sector privado de las actividades productivas, esta
tipologa de proyectos va perdiendo espacio dentro de los organismos estatales. Sin embargo,
puede mantener cierta vigencia por el objetivo gubernamental de promover y apoyar diversas
formas de organizacin de la iniciativa privada y comunitaria.
2. Proyectos de infraestructura
Ubicamos en esta categora a los proyectos que tienen como propsito fundamental generar
condiciones facilitadoras, inductoras, o impulsoras de desarrollo econmico. Por ello tambin se les
Ilama, ms especficamente, "proyectos de infraestructura econmica".
El producto que entrega el proyecto sirve de instrumento o de palanca para que un conjunto de
usuarios desencadene actividades productivas que mejoren sus niveles de ingresos y, de manera
derivada, propicien otros efectos econmicos y sociales en otros agentes o grupos de poblacin.
Ejemplos: desarrollo vial, electrificacin, riego.

3. Proyectos sociales
Tambin llamados "proyectos de beneficio (o infraestructura) social". Como su nombre lo sugiere,
son aquellos destinados principalmente a satisfacer necesidades sociales en una comunidad de
usuarios mediante el aprovechamiento inmediato de los servicios producidos.
Son ejemplos de este grupo: proyectos de salud, saneamiento bsico, educacin, recreacin.

4. Proyectos - programa y estudios bsicos
Se trata de proyectos cuyo objetivo bsico es apoyar a los proyectos de las tipologas anteriores. Son
dimensionados para el logro de unas metas determinadas en un tiempo definido. Por tanto, no consisten
en la constitucin de una capacidad instalada con operacin posterior para generar productos que
brinden beneficios directos.

Los denominados "proyectos-programa" cumplen una funcin de fortalecimiento o recuperacin de
la capacidad generadora de beneficios directos por otros proyectos. Ejemplos: capacitacin,
alfabetizacin, vacunacin, campaas de educacin ciudadana.

Los Ilamados "estudios bsicos" son proyectos que no generan beneficios directos pero permiten
identificar futuros proyectos. Aqu se contemplan, por ejemplo, los proyectos de investigacin.

La consideracin de los proyectos segn las anteriores tipologas permite tratamientos diferenciados en
el anlisis, especialmente en materia de identificacin de beneficios, distincin entre las fases de
inversin y de operacin, y aplicacin de mtodos de evaluacin.

F. El proyecto de inversin pblica en un proceso de descentralizacin y participacin
Complementariamente a su contribucin a la eficiencia econmica, los proyectos de inversin pblica
estn Ilamados a desempear una funcin dinamizadora de las relaciones institucionales: a) entre los
diferentes organismos gubernamentales que participan en el ciclo de los proyectos, y b) entre las
instituciones pblicas y las comunidades. Es importante Ilamar la atencin sobre tres mbitos del marco
poltico-institucional que condicionan estas relaciones: la participacin, la articulacin y la
descentralizacin.

1. La participacin
Si la razn de ser de los proyectos es solucionar problemas de las comunidades, es apenas natural
que las propias comunidades participen en las diferentes fases de desarrollo de los proyectos,
comenzando desde la misma definicin del problema. No hacerlo as desnaturaliza el proyecto y da
cabida a riesgos diversos, como concebir soluciones impuestas, con tecnologas no apropiadas, de
estndares inadecuados o que no consulten determinados patrones culturales.

Adems de viabilizar la adecuacin de la solucin al problema, la participacin comunitaria en el
desarrollo y ejecucin de los proyectos locales conlleva un importante contenido de autoformacin
ciudadana y activa cambios de actitudes en las relaciones Estado-sociedad, de manera que las
intervenciones gubernamentales superen esquemas paternalistas y las comunidades sean cada vez
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menos dependientes y ms protagonistas en la construccin de su propio desarrollo.

2. La descentralizacin
La presencia del Estado frente a las necesidades sociales se hace ms expedita cuando la capacidad de
generacin de soluciones se aproxima al lugar de la expresin de los problemas. Esto es parte de la
esencia de un proceso de descentralizacin. Y tambin corresponde a la naturaleza de los proyectos de
inversin pblica. Por ello proyecto y descentralizacin deben ir de la mano:

El avance de la descentralizacin, a medida que toma fuerza, consolida un escenario de accin
propicio al desenvolvimiento de los proyectos regionales, estatales y locales.
Los proyectos, en la realizacin de sus objetivos, operan como factor de arrastre de las medidas y
acciones descentralizadoras.

La dinmica proyecto-descentralizacin debe activar un proceso irreversible donde la delegacin
creciente de competencias est soportada correspondientemente con los recursos y la capacidad
institucional para ejercerla.

3. La articulacin institucional
El ciclo de los proyectos de inversin pblica se cumple dentro de un contexto de interdependencias
institucionales en el que intervienen organismos de los diferentes niveles: nacional, regional, estatal,
municipal. Para que los proyectos puedan prepararse y evaluarse de manera expedita, recibir suficiente
y oportunamente los recursos, ejecutarse sin contratiempos y en consonancia con el desarrollo de las
actividades de apoyo y de otras acciones complementarias, se requieren procedimientos giles y
sistemas institucionales articulados y debidamente coordinados. Los proyectos se apoyan en decisiones
interinstitucionales muchas veces compartidas, en cofinanciamiento de recursos de diferentes niveles, en
complementacin de acciones y en esfuerzos de cooperacin. Estos requerimientos son ms evidentes
mientras se fortalece el proceso de descentralizacin. As mismo, el grado de fluidez interinstitucional de
los proyectos es un buen medidor del nivel de articulacin del sistema administrativo pblico.

AUTOEVALUACION.
1. Como definiria UD. un Proyecto de Inversion Publica y Privado.
2. De acuerdo a la pregunta 1, de 3 ejemplos de c/u de ellos.
3. Explique el objetivo de racionalizacion de la Inversion Publica.
4. Que opinion le merece las tipoliogias de Proyectos de Inversion Publica.