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Derecho Administrativo I

























DIRECCIN DE EDUCACIN ABIERTA Y A DISTANCIA Y VIRTUALIDAD
ADMINISTRACIN PBLICA
DERECHO ADMINISTRATIVO I

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Derecho Administrativo I








Instrucciones de manejo
Objetivo General
Estructura interna del Mdulo
1. Concepto del derecho y concepto
del derecho administrativo.

2. Nocin del derecho administrativo

3. El derecho administrativo

4. Ejercicios.
El Derecho Administrativo
El Estado Social de Derecho La Administracin central
y descentralizada
JOSE IGNACIO
BAENA P.
ABOGADO
Introduccin
1. La funcin administrativa.
2. Criterios clsicos.
3. Otros criterios
4. Centralizacin
5. Organizacin administrativa y personalidad
del estado
6. Tipos de entidades descentralizadas
7. La administracin descentralizada y centralizada
8. Ejercicios
1.El surgimiento del estado social de derecho.
2.Naturaleza y caractersticas del social del
estado social de derecho
3.Estado social de derecho no es lo mismo
que estado de bienestar
4.El estado es un ente de derecho
5.La dimensin poltica, econmica y social
del estado social de derecho
6.La reformulacin de los principios en el
estado social de derecho
7. el estado social de derecho es la
Interaccin estado sociedad.
8.Ramas del poder pblico.



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Derecho Administrativo I

Formas de manifestarse la
Actividad Administrativa
Mortalidad
1. Acto administrativo
2. Hechos administrativos
3. Los recursos administrativos o de la
vida
Gubernativa.
4. Las acciones contencioso
administrativa
5. Via de excepcin

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Derecho Administrativo I



E En n e es st te e m m d du ul lo o s se e p pr re es se en nt ta a e el l s si is st te em ma a e es sp pe ec ci ia al l d de el l d de er re ec ch ho o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o, , e el l
c cu ua al l s se e o or ri ig gi in n e en n F Fr ra an nc ci ia a p po or r c ci ir rc cu un ns st ta an nc ci ia as s l l g gi ic ca as s e e h hi is st t r ri ic ca as s m mi ie en nt tr ra as s q qu ue e e en n
l lo os s d de em m s s p pa a s se es s e en n q qu ue e s se e i im mp pl la an nt t s se e h hi iz zo o p pr re ed do om mi in na ar r s si im mp pl le em me en nt te e e el l f fa ac ct to or r
l l g gi ic co o y y p pr r c ct ti ic co o, , a al li im me en nt ta ad do o p po or r u un n f fu ue er rt te e a af f n n d de e i im mi it ta ac ci i n n d de e l la as s i in ns st ti it tu uc ci io on ne es s
f fr ra an nc ce es sa as s. .

E Es se e o or ri ig ge en n, , e ex xp pl li ic ca ad do o p po or r l la a i im mi it ta ac ci i n n d de e i in ns st ti it tu uc ci io on ne es s f fo or r n ne ea as s, , t ta am mb bi i n n s se e
p pr re es se en nt t e en n C Co ol lo om mb bi ia a, , c co on n l la a c cr re ea ac ci i n n e en n n nu ue es st tr ro o m me ed di io o d de el l C Co on ns se ej jo o d de e E Es st ta ad do o, ,
q qu ue e f fu ue e e el l o or rg ga an ni is sm mo o f fr ra an nc c s s c cr re ea ad do or r d de e l la a n nu ue ev va a r ra am ma a d de el l d de er re ec ch ho o. . L La a
e es st tr ru uc ct tu ur ra ac ci i n n p pr ro og gr re es si iv va a d de e e es st ta a n nu ue ev va a d di is sc ci ip pl li in na a j ju ur r d di ic ca a h ha a t tr ra a d do o c co om mo o
c co on ns se ec cu ue en nc ci ia a q qu ue e h ho oy y l la as s c ci ir rc cu un ns st ta an nc ci ia as s q qu ue e l le e d di ie er ro on n o or ri ig ge en n h ha an n p pe er rd di id do o
i im mp po or rt ta an nc ci ia a, , a an nt te e u un na a r re ea al li id da ad d h hi is st t r ri ic ca a a ac ct tu ua al l, , d da ad da a p po or r l la a e ex xi is st te en nc ci ia a r re ea al l d de e u un na a
s se er ri ie e d de e p pr ri in nc ci ip pi io os s e es sp pe ec ci ia al le es s q qu ue e r ri ig ge en n l la a a ad dm mi in ni is st tr ra ac ci i n n y y l la a c co on ns so ol li id da ac ci i n n d de e u un na a
j ju ur ri is sd di ic cc ci i n n e es sp pe ec ci ia al li iz za ad da a y y d de e u un n n n m me er ro o c ca ad da a d d a a m ma ay yo or r d de e j ju ur ri is st ta as s d de ed di ic ca ad do os s a al l
e es st tu ud di io o d de e l lo os s m me en nc ci io on na ad do os s p pr ri in nc ci ip pi io os s. .

O Ob bv vi ia am me en nt te e, , u un na a d di is sc ci ip pl li in na a q qu ue e n no o e es s a au ut t c ct to on na a y y q qu ue e a ad de em m s s s se e e en nc cu ue en nt tr ra a
t to od da av v a a e en n e et ta ap pa a d de e f fo or rm ma ac ci i n n, , n no o p pu ue ed de e d de es sl li ig ga ar rs se e d de e s su us s f fu un nd da am me en nt to os s
h hi is st t r ri ic co os s, , a a l lo os s c cu ua al le es s t te en nd dr r q qu ue e h ha ac ce er r r re ef fe er re en nc ci ia a n ne ec ce es sa ar ri ia am me en nt te e. . E Es s a aq qu u
d do on nd de e v ve em mo os s c co on n c cl la ar ri id da ad d l la a r re el la ac ci i n n e ex xi is st te en nt te e e en nt tr re e e el l d de er re ec ch ho o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o
c co ol lo om mb bi ia an no os s y y e el l d de er re ec ch ho o f fr ra an nc c s s, , q qu ue e l le e s si ir rv ve e d de e b ba as se e. .





I. Introduccin.

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Derecho Administrativo I



Contribuir a la formacin de los estudiantes en el proceso de identificacin
de factores que conllevan al estudio del derecho administrativo.





















II. Objetivo General.

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Derecho Administrativo I
El mdulo ha sido diseado para el trabajo autodirigido, de tal suerte que el
estudiante pueda trabajarlo en su casa y posteriormente discutirlo con el profesor
en el aula de clases.
El lector podr desarrollar en este mdulo las actividades que se proponen al final
de cada captulo y encontrar esquemas y grficos de apoyo a los conceptos
desarrollados.
La realizacin de las mesas redondas o pneles son fundamentales para la
interiorizacin de los conceptos aqu desarrollados. As mismo, la solucin de los
problemas y ejercicios planteados permitir enriquecer las soluciones particulares
de los grupos de trabajo debido a que muchos de los casos propuestos no tienen
respuesta nica.
Para el estudiante, se recomienda que complemente la informacin desarrollada
en este documento consultando los textos referenciados en la bibliografa. As
mismo, se sugiere que:
1. Considere el mdulo como una herramienta que le permitir fortalecer sus
conocimientos sobre aspectos econmicos y administrativos.
2. Prepare cada uno de los temas con antelacin a la reunin con el profesor, de
tal suerte que llegue a la discusin con preguntas e inquietudes al respecto.
3. Siga los contenidos programticos de cada unidad, para que encuentre sentido
a la aplicacin de los preceptos tericos en el campo prctico.
4. Complemente sus actividades con la consulta de documentos, revistas afines,
pginas Web, etc., que fortalezcan su estudio de los temas propuestos en el
mdulo.
5. No intente seguir adelante con las actividades propuestas en el mdulo si
antes no tiene claro los conceptos claves que se enumeran en la seccin de
autoevaluacin. Pregunte, disctalos con sus compaeros o profesor y,
despus de su perfecta comprensin, siga adelante.
Asocie permanentemente los conceptos trabajados con su realidad laboral, social
poltica.
III. Instrucciones de manejo
III. Instrucciones de manejo

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Derecho Administrativo I

























1
El Derecho
Administrativo

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Derecho Administrativo I




E En n l lo os s l lt ti im mo os s a a o os s s se e h ha a v ve en ni id do o p pr ro od du uc ci ie en nd do o u un n a ac ce er rc ca am mi ie en nt to o d de el l
d de er re ec ch ho o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o c co ol lo om mb bi ia an no o c co on n e el l d de e E Es sp pa a a a y y o ot tr ro os s p pa a s se es s
l la at ti in no oa am me er ri ic ca an no os s, , q qu ue e s se e t tr ra ad du uc ce e e en n e el l c co on no oc ci im mi ie en nt to o m mu ut tu uo o d de e l la as s
o ob br ra as s d de e s su us s d di if fe er re en nt te es s t tr ra at ta ad di is st ta as s y y e en n e el l i in nt te er rc ca am mb bi io o d di ir re ec ct to o d de e
e ex xp pe er ri ie en nc ci ia as s, , a a t tr ra av v s s d de e s se em mi in na ar ri io os s o o e en nc cu ue en nt tr ro os s q qu ue e
p pe er ri i d di ic ca am me en nt te e s se e r re ea al li iz za an n. .

E En n C Co ol lo om mb bi ia a s se e u ut ti il li iz za an n d di iv ve er rs sa as s d de en no om mi in na ac ci io on ne es s p pa ar ra a r re ef fe er ri ir rs se e a al l c co on nt te en ni id do o d de el l
d de er re ec ch ho o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o. . A As s , , s se e h ha ab bl la a d de e d de er re ec ch ho o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o g ge en ne er ra al l, , d de e
d de er re ec ch ho o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o c co ol lo om mb bi ia an no o, , d de e d de er re ec ch ho o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o e es sp pe ec ci ia al l, , d de e
d de er re ec ch ho o c co on nt te en nc ci io os so o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o, , d de e d de er re ec ch ho o p pr ro oc ce es sa al l a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o y y d de e
p pr ro oc ce ed di im mi ie en nt to o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o. .

E En n e es st ta a U Un ni id da ad d, , e es st tu ud di ia ar re em mo os s e el l c co on nc ce ep pt to o d de el l d de er re ec ch ho o a ad dm mi in ni is st tr ra at ti iv vo o y y s su us s
i in ni ic ci io os s, , a as s c co om mo o l la a i im mp po or rt ta an nc ci ia a d de el l m mi is sm mo o, , e en n l la as s e en nt ti id da ad de es s p p b bl li ic ca as s. .













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Derecho Administrativo I

Objetivos

El contenido de la presente unidad pretende:

Conceptuar lo que es el derecho administrativo
Contribuir a la formacin de los estudiantes en el proceso de identificacin
de factores que conllevan al estudio del derecho administrativo.
Conceptuar sobre lo que es la administracin pblica y las diferentes clases
de derecho administrativo.














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Derecho Administrativo I







































Qu entiende por Derecho Administrativo?
1.
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2.
En que radica la importancia del Derecho Administrativo en
una empresa del estado?
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3.
Cul es la diferencia entre Derecho Administrativo General
y Derecho Administrativo Colombiano?
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Derecho Administrativo I
1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO.


1.1. Concepto del Derecho y concepto del Derecho Administrativo.

Desde que la nueva rama jurdica denominada derecho administrativo irrumpi en
el mundo del derecho, no ha
cesado de acrecentar da a da
su importancia. En efecto,
durante su formacin en el
transcurso del siglo XIX
present una evolucin lenta
pero progresiva, hasta adquirir
una forma ms o menos
definida hacia finales de ese
siglo1.

Posteriormente esa evolucin ha presentado un aceleramiento sorprendente. As,
desde comienzos del presente siglo con el abandono del Estado liberal clsico o
Estado-gendarme y su paso al Estado intervencionista, el derecho administrativo
no ha cesado de ampliar cada vez ms su campo de accin.

Esa amplitud del derecho administrativo continu fortalecindose con la llamada
socializacin, que constituy la expresin de una intervencionismo de Estado cada
vez ms acentuado.

No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que en los ltimos aos ha
comenzado a plantearse en algunos pases, como el nuestro, una tendencia hacia

1
Es al clebre fallo Blanco, dictado por el Tribunal de Conflictos francs el 8 de febrero de 1873, que se atribuye el haber
consagrado, si bien no por primera vez, s de manera clara y expresa el principio consistente en que la administracin no
puede regirse por los mismos principios vigentes para las relaciones entre los particulares, sino que a ella deben aplicarse
principios propios y especiales, cuya existencia, en definitiva, es la que justifica la identificacin de una nueva rama jurdica
llamada derecho administrativo. A pesar de que el pronunciamiento del fallo Blanco se refiere concretamente a la
responsabilidad del Estado, se ha considerado que los principios all expuestos tienen validez como regla general aplicable
a la actividad de la administracin.

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Derecho Administrativo I
la disminucin del intervencionismo estatal, con el consecuente reforzamiento de
las actividades privadas, sin que pueda afirmarse que se haya disminuido
sustancialmente la importancia del derecho administrativo, dada la magnitud del
citado fenmeno intervencionista, aunque no puede desconocerse que ese
fenmeno incide en alguna medida en el campo de accin del derecho
administrativo.

En todo caso, puede decirse claramente que la amplitud e importancia del
derecho administrativo depende proporcionalmente de ese intervencionismo: a
mayor o menor intervencin del Estado, mayor o menor campo de accin del
derecho administrativo.

De todas maneras, la relacin proporcional entre la intervencin del Estado en
la actividad de los particulares y su reflejo en el fenmeno de expansin del
derecho administrativo, se muestra claramente en la vida diaria. En efecto, las
relaciones jurdicas exclusivamente privadas han venido cada da ms
excepcionales, pues frente a la actividad de los particulares, encontramos un
Estado por lo menos vigilante que acta con procedimientos de derecho
administrativo.

El derecho administrativo puede entenderse inicial y superficialmente como el
derecho de la administracin y en ese sentido, segn lo expresa el profesor
Gearges Vedel, todo pas civilizado poseera un derecho administrativo, puesto
que necesariamente posee un conjunto de normas que rigen la accin de la
administracin2.

Sin embargo, como el mismo autor lo observa, en el sentido preciso del trmino
existe derecho administrativo mientras ese conjunto de reglas no sea
sustancialmente diferente de aquel que se aplica a las relaciones entre lo
particulares.

2
Georges Vedel, Derecho Administrativo, Madrid, Aguilar, 1980, pg. 40.

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Derecho Administrativo I

Y fue precisamente en Francia donde
ese conjunto de reglas especiales
para la administracin tom forma
hasta convertirse realmente en una
nueva rama del derecho
independiente de las ramas
tradicionales. Esta
consagracin del
derecho
administrativo como
nueva rama jurdica,
se ratifica en Francia
con la existencia de
una jurisdiccin
especial encargada de
resolver litigios emanados de
la aplicacin de ese nuevo derecho.
Es decir, que el derecho
administrativo, entendido como una
nueva rama jurdica, es una
concepcin francesa.

No obstante, como se analizar en
detalle ms adelante, esta
concepcin del derecho
administrativo no es esencial para la
vida de los Estados, pues existen
muchos de ellos que se han
mantenido dentro del sistema
tradicional, en que puede decirse que
no existen para la administracin
principios esencialmente diferentes
de aquellos que se aplican a los
particulares.

Este sistema especial del
derecho administrativo
se origin en Francia
por circunstancias
lgicas e histricas
mientras que en los
dems pases en
que l se implant se
hizo predominar
simplemente el factor lgico y
prctico, alimentado por un fuerte
afn de imitacin de las instituciones
francesas.

Ese origen, explicado por la imitacin
de instituciones forneas, tambin se
present en Colombia, con la
creacin en nuestro medio del
Consejo de Estado, que fue el
organismo francs creador de la
nueva rama del derecho a que nos
venimos refiriendo.


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Derecho Administrativo I
Sin embargo, la estructuracin progresiva de esta nueva disciplina jurdica ha
trado como consecuencia que hoy las circunstancias que le dieron origen han
perdido importancia, ante una realidad histrica actual, dada por la existencia real
de una serie de principios especiales que rigen la administracin y la consolidacin
de una jurisdiccin especializada y de un nmero cada da mayor de juristas
dedicados al estudio de los mencionados principios.

Pero, obviamente, una disciplina que no es autctona y que adems se
encuentra todava en etapa de formacin, no puede desligarse de sus
fundamentos histricos, a los cuales tendr que hacer referencia necesariamente.
Es aqu donde vemos con claridad la relacin existente entre el derecho
administrativo colombianos y el derecho francs, que le sirve de base.

Lgicamente, debe tratarse de que esa relacin sea cada da menos importante
y necesaria, a fin de ir conformando unas instituciones propias, que aunque
ligadas histricamente a una fuente extraa, se adapten de la manera ms
perfecta posible a las condiciones y realidades colombianas.

De otra parte, vale la pena hacer notar que en los ltimos aos se ha venido
produciendo un acercamiento del derecho administrativo colombiano con el de
Espaa y otros pases latinoamericanos, que se traduce en el conocimiento mutuo
de las obras de sus diferentes tratadistas y en el intercambio directo de
experiencias, a travs de seminarios o encuentros que peridicamente se realizan.

En Colombia se utilizan diversas denominaciones para referirse al contenido del
derecho administrativo. As, se habla de derecho administrativo general, de
derecho administrativo colombiano, de derecho administrativo especial, de
derecho contencioso administrativo, de derecho procesal administrativo y de
procedimiento administrativo.


15
Derecho Administrativo I
Sin embargo, debe tenerse cuidado
en la utilizacin de estas
denominaciones, pues algunas de
ellas se refieren al mismo contenido
de otras, es decir, son sinnimas,
mientras que otras han venido siendo
utilizadas en forma no muy clara y
discutible, por tratar de referirse a
conceptos que realmente no les
corresponden.

En ese sentido podemos hacer las siguientes precisiones:

1. Cuando se habla de derecho administrativo general, en la prctica
docente y profesional no solo se hace referencia a la teora del derecho
administrativo, sino tambin a la aplicacin de esa teora en Colombia.
2. Con mucha frecuencia se ha utilizado la expresin derecho
administrativo colombiano, para oponerla a la de derecho administrativo
general, entendiendo por aquella lo que realmente es el derecho
contencioso administrativo. En ese sentido se ha entendido que general
sera la parte sustantiva, mientras que el colombiano sera la parte
adjetiva o procesal. La utilizacin de los trminos en ese sentido no es
lgica porque parece indicar que lo colombianos sea nicamente lo
procesal y que no existiera parte colombiana sustantiva.
3. Otras veces se utiliza la expresin de derecho administrativo especial
tambin como oposicin al derecho administrativo general, pero, como
en el caso anterior, pretendiendo significar que el primero es el procesal
mientras que el segundo es el sustantivo. Segn esta idea, el derecho
administrativo especial sera el mismo derecho administrativo
colombiano, lo cual tampoco corresponde a la realidad, pues su
significacin jurdica se refiere a aspectos diferentes.

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Derecho Administrativo I
4. Las expresiones derecho contencioso administrativo y derecho procesal
administrativo, pues esta es ms amplia que aquellas, ya que abarca no
solo los procedimientos judiciales o contenciosos sino tambin los que
denominan procedimientos administrativos no contenciosos, que son
aquellos que realiza la administracin para desarrollar sus funciones, sin
que se trate de resolver ningn litigio propiamente dicho. Inclusive la
doctrina internacional a veces le da un significado restringido a la
expresin procedimiento administrativo, en el sentido de cobijar con ella
solo al procedimiento no contencioso.

Con fundamento en las anteriores observaciones, nos parece que la
terminologa debe precisarse en las siguiente forma, para identificar las partes que
componen el derecho administrativo:

1. Derecho administrativo general.
Comprende el estudio de los
principios que rigen la
organizacin y funcionamiento de
la administracin, incluyendo las
nociones bsicas relativas a la
jurisdiccin administrativa y al
procedimiento contencioso
administrativo.
2. Derecho administrativo
colombiano.
Estudia la forma como se aplican en Colombia los principios a que se
refiere el derecho administrativo general.
3. Derecho administrativo especial.
Analiza la organizacin y funcionamiento de los diversos sectores
administrativos en particular, o sea, que tiene por objeto el anlisis
concreto y detallado de las instituciones estudiadas en las partes general

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Derecho Administrativo I
y colombiana. As, por ejemplo, como en la parte general se estudia la
teora de la administracin y de su actividad en forma global y en el
derecho administrativo colombiano se analiza la aplicacin de aquellos
principios a la administracin colombiana, tomada esta todava en
trminos muy generales, en la parte especial se estudiar la organizacin
y la actividad particulares de los diferentes sectores administrativos: la
salud, la educacin, la defensa nacional, el orden interior, la economa,
etc. El estudio de esta parte no se ha iniciado an en Colombia en forma
sistemtica.
4. Derecho contencioso administrativo.
Estudia los rganos y procedimientos jurisdiccionales existentes para
resolver los litigios a que d lugar la aplicacin del derecho
administrativo.

1.2 NOCIN DE DERECHO ADMINISTRATIVO.

Si ante todo el derecho administrativo puede definirse de manera inicial como el
derecho de la administracin, para llegar a un concepto ms preciso es necesario
conocer la nocin de administracin.

La administracin.
Desde un punto de vista muy general y corriente, la palabra administracin tiene
dos sentidos:

1. Sentido material o funcional.
Se refiere a la actividad consistente en manejar una entidad, negocio o
empresa. As decimos, por ejemplo, que en determinada entidad existen
problemas de administracin, para significar que el manejo de esa
entidad no es llevado correctamente. De igual manera, el captulo III del
ttulo que reglamenta la sociedad colectiva en nuestro Cdigo de
Comercio se refiere a la administracin y representacin de la

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Derecho Administrativo I
sociedad. Por su parte, el captulo III del ttulo relacionado con la
sociedad annima en el mismo Cdigo trata de la direccin y
administracin

2. Sentido orgnico.
Hace relacin a los rganos o personas que manejan la entidad, negocio
o empresa. Por ejemplo, se habla de los rganos de administracin, para
referirse a una junta directiva, a un gerente, etc.

Desde el punto de vista tcnico-jurdico, la palabra administracin, entendida en
los sentidos generales que hemos analizado, se
utiliza tanto en el sector privado como en el
pblico. Una muestra clara de esa doble
utilizacin en nuestro medio la encontramos en la
existencia de la administracin pblica y
administracin privada.

Para efectos de nuestro estudio, que se ubica en el
campo del derecho pblico, que se ubica en el campo del derecho pblico, no nos
interesa el anlisis de la administracin como fenmeno del sector privado. En
consecuencia, excluyendo ese sector, encontramos un significado tcnico-jurdico
de la palabra administracin, referida a la administracin pblica, denominada
tambin, simplemente, la administracin.

Para llegar a este significado especial es necesario, ante todo, diferenciar la
administracin pblica de la privada. Igualmente, veremos que la administracin
pblica, presenta, a su vez, varios significados.

Diferencias con la administracin privada.
La administracin pblica se diferencia en cuanto al fin perseguido y a los
medios de accin que utiliza. En efecto, mientras la administracin privada se

19
Derecho Administrativo I
propone un fin egosta, representado en un inters particular, la administracin
pblica persigue un inters general, representado en el bien comn.

Por otra parte, en relacin con los
medios utilizados, la administracin
pblica se diferencia profundamente
de la privada. En el sector privado,
las relaciones entre los sujetos estn
regidas por los principios de la
igualdad jurdica y de la autonoma de
la voluntad, que implican que todos
los sujetos son, en principio, iguales
entre s y que, por lo mismo, nadie
puede imponer obligaciones a otro sin
su consentimiento. Dentro del campo
de la administracin pblica esos
principios no representan una
aplicacin general, sino que, por el
contrario, la actividad tpicamente
administrativa se realiza utilizando
procederes que implican un irrespeto
a los principios mencionados. En
efecto, si bien la administracin
utiliza, como los particulares, el
proceder de la contratacin o acuerdo
de voluntades, ella puede hacer uso
en esos casos de mecanismos
especiales que desconocen
abiertamente los principios a que nos
hemos referido.

Pero adems de esa actuacin especial dentro del rgimen contractual, la
actuacin tpica o normal de la administracin pblica se realiza utilizando
decisiones unilaterales que, precisamente, crean derechos o imponen
obligaciones a los gobernados sin su consentimiento, lo cual constituye, en
consecuencia, un medio de accin totalmente extrao a la actividad privada.

Esos mecanismos especiales por medio de los cuales acta la administracin y
que implican una serie de prerrogativas a su favor, se conocen con el nombre
tradicional de poder pblico.





20
Derecho Administrativo I
Nocin de la administracin pblica.
Ya ubicados dentro del sector pblico, encontramos que tambin aqu la
administracin presenta varias acepciones, segn se mire el punto de vista
material o el punto de vista orgnico.

Desde el punto de vista material o funcional, la administracin debe
diferenciarse de las otras actividades pblicas, como son la legislativa y la
jurisdiccional.

Por este aspecto y sin perjuicio de
que volvamos ms tarde sobre el
tema para un anlisis ms detallado,
puede decirse que legislar consiste
en expedir las reglas generales que
rigen la comunidad que conforman un
Estado determinado en aplicacin de
los principios constitucionales. Es
decir, que legislar es la actividad
consistente en desarrollar la
Constitucin. Esta actividad es
principalmente terica y no requiere
una accin continua y cotidiana, ya
que puede ejercerse
espordicamente.
Por su parte, administrar consiste
en tomar las medidas y ejercer las
acciones necesarias para manejar en
la prctica el Estado y lograr los fines
por l perseguidos, con fundamento
en las reglas generales expedidas por
el legislador. En consecuencia, la
administracin es la actividad
consistente en reglamentar o ejecutar
la ley. Esta actividad s requiere un
ejercicio permanente y es en gran
medida de contenido prctico.

A su vez, la actividad jurisdiccional consiste en resolver los litigios que se
presentan en la aplicacin de las normas jurdicas.

Desde el punto de vista orgnico, la administracin se refiere al conjunto de
personas u rganos del Estado que ejercen de manera principal la actividad o
funcin administrativa. En nuestro sistema poltico, de conformidad con la divisin
tripartita del poder pblico consagrada en el art. 113 de la Constitucin Poltica, el

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Derecho Administrativo I
ejercicio de esa actividad le corresponde en principio a la rama ejecutiva. En
consecuencia, desde este punto de vista orgnico la administracin se identifica
con la rama ejecutiva del poder pblico, la cual puede, por lo mismo, denominarse
tambin rama administrativa.

1.3 EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Si hemos afirmado que el derecho administrativo es fundamentalmente el
derecho de la administracin, es obvio que existe una relacin entre esas dos
instituciones.

Pero a pesar de que esa relacin parece evidente, ella puede presentarse en
formas esencialmente diferentes.

A pesar de lo extrao que pudiera parecer, un Estado puede vivir pocas en
que las autoridades pblicas no estn obligadas a respetar normas jurdicas. All
encontramos, entonces, un Estado arbitrario.

Una situacin de total arbitrariedad es difcil de concebir en un Estado por lo
menos medianamente organizado, ya que es casi imposible que pueda actuar sin
que exista un mnimo de normas o reglas para su organizacin y actividad. Sin
embargo, la simple existencia de algunas normas no convierten a una
organizacin estatal en Estado respetuoso del derecho. Es necesario que las
normas existentes tengan el carcter de normas jurdicas, es decir, que su
cumplimiento sea obligatorio no solo para los gobernados sino tambin para los
gobernantes.

Esa ausencia de normas obligatorias para los gobernantes frente a los
gobernados, se ha presentado en la historio en aquellas pocas y Estados en que
los gobernantes han pretendido monopolizar el poder de una manera tal, que
consideran que ellos tienen todos los derechos frente a los subordinados, mientras

22
Derecho Administrativo I
que estos no poseen ninguno frente a las autoridades. Un ejemplo histrico
concreto de esta situacin lo encontramos en el Estado francs anterior a la
revolucin producida a finales del siglo XVIII. Basta recordar aquella famosa
expresin del rey Luis XIV: el Estado soy yo.

Actualmente esta situacin podemos
encontrarla en el perodo de
transicin que se produce al triunfar
una revolucin, entendida esta
expresin como todo movimiento
poltico que se impone en un
momento dado, basado en el
desconocimiento de las reglas que
regan el Estado antes de su triunfo.
Pasado ese perodo de transicin
aparecer un nuevo Estado de
derecho o se afianzar un Estado
arbitrario, segn que los nuevos
gobernantes se siten en una de las
posiciones explicadas.

Uno de los principios fundamentales
de la Revolucin Francesa fue el
llamado principio de legalidad,
consistente en que el Estado, y por
consiguiente la administracin,
tambin estn obligados, como los
particulares, a respetar las normas
que rigen la organizacin y actividad
de la comunidad, es decir, a respetar
el ordenamiento jurdico. Este
principio es, por consiguiente, una de
las caractersticas esenciales de los
Estados modernos, hasta el punto de
que an en los Estados que han
aplicado principios opuestos a los
liberales emanados de la Revolucin
Francesa, se ha hablado de la
legalidad socialista.

Pero esta sumisin al derecho por parte del Estado, y consecuentemente de la
administracin, puede dar lugar a dos posibilidades: que el derecho al cual est
sometido el Estado sea fundamentalmente el mismo que se aplica a los
particulares, o que ese derecho sea fundamentalmente diferente.

Cuando la administracin es sometida al mismo derecho de los particulares, a
pesar de que en todos los Estados existen normas especiales para la organizacin

23
Derecho Administrativo I
de la administracin, se dice que en algunos de ellos, cuando la administracin
acta, queda sometida por regla general a las mismas normas que regulan la
actividad de los particulares, es decir, al derecho privado. As, los contratos que
ella celebre y su responsabilidad tanto contractual como extracontractual, estarn
sometidos al derecho civil, al comercial o al laboral. Generalmente se cita a
Inglaterra como ejemplo tpico de esta situacin.

Contrariamente a lo anotado en el
prrafo anterior, durante el siglo XIX y
en especial hacia finales del mismo,
se fue formando en Francia una
nueva rama del derecho, cuyo objeto
consista en establecer una serie de
principios especiales para la actividad
de la administracin, diferentes de
aquellos que rigen la actividad de los
particulares. As, el principio en
Francia, es la sumisin de la
administracin a un derecho
particular, diferente de aquel que rige
las actividades privadas, en el sentido
de que, ante problemas similares
(contratos, la responsabilidad), aporta
soluciones distintas. Posteriormente
otros pases como Colombia, han
adoptado esta misma actitud frente a
la actividad de la administracin.

Este derecho diferente y especial
para la administracin es el derecho
administrativo.

Autonoma y originalidad del derecho
administrativo.
Para que un conjunto de principios y
normas jurdicas constituya por s
mismo una nueva rama del derecho,
se requiere que sea autnomo, es
decir, que sea independiente de las
otras ramas jurdicas. No obstante,
debe observarse que la autonoma
absoluta no existe, pues todas las
ramas del derecho se relacionan de
alguna manera entre ellas, para
constituir globalmente el
ordenamiento jurdico de un Estado.

As, para justificar el carcter de nueva rama del derecho que se le atribuye al
derecho administrativo se habla de su autonoma, especialmente frente al derecho
comn que se aplica a los particulares. Es as como la generalidad de los autores

24
Derecho Administrativo I
hace nfasis en que el derecho administrativo constituye una derogacin en
bloque del derecho comn, lo cual implica que tiene la facultad de establecer
normas y soluciones especiales para la administracin, sin tener en cuenta las
normas y soluciones que el derecho comn consagra para situaciones similares.
Sin embargo, como se ha afirmado anteriormente, ninguna rama del derecho
puede considerarse totalmente autnoma. Y menos an el derecho
administrativo, dada su juventud. Esto implica que el derecho administrativo a
pesar de su autonoma, en muchos casos no es original, pues debe acudir a otras
ramas del derecho para buscar all soluciones y principios.

De acuerdo con las ideas anteriores, el problema de la autonoma del derecho
administrativo puede explicarse de la siguiente manera:

1. El derecho administrativo es autnomo, ya que l puede establecer
principios y normas especiales para la administracin, diferentes de los
principios que rigen la actividad de los particulares.
2. En algunos casos, que son cada da ms numerosos, el derecho
administrativo, con fundamento en su autonoma, establece
efectivamente principios y normas especiales para la administracin, con
lo cual presenta caracteres de originalidad. Por ejemplo, en materia de
contratos, el derecho administrativo prev que la administracin puede,
ante algunas situaciones, darlos por terminados unilateralmente,
fenmeno que es extrao al derecho comn. Otro ejemplo: en materia
de responsabilidad extracontractual, el derecho administrativo ha creado
la teora de la culpa o falla del servicio, para fundamentar la
responsabilidad del Estado de manera diferente a la responsabilidad de
los particulares.
3. Otras veces, el derecho administrativo utiliza su autonoma, pero no para
establecer principios y normas originales, sino que copia los principios y
normas del derecho comn, con lo cual su autonoma parece limitarse en
la prctica. En algunos casos, esa capia del derecho comn la hace

25
Derecho Administrativo I
valindose de una manifestacin expresa y clara, como cuando, en
relacin con algn aspecto, se remite a las normas del Cdigo Civil, el
Cdigo de Comercio u otro estatuto del derecho comn. En otros casos,
el derecho administrativo copia los principios y normas del derecho
comn sin decirlo expresamente, como suceda en los arts. 11 y 19 del
decreto 1848 de 1969 que hace parte del estatuto prestacional de los
empleados oficiales, en los cuales se definan los conceptos de
enfermedad profesional y accidente de trabajo, de manera esencialmente
idntica a las definiciones consagradas en los artculos 199 y 200 del
Cdigo Sustantivo del Trabajo. No obstante, dichos artculos fueron
derogados por el decreto 1295 de 1994, que unific las definiciones de
los citados conceptos.
4. Finalmente, dada la juventud del derecho administrativo y el gran nmero
de situaciones nuevas que se van presentando en la actividad de la
administracin, en muchos casos el derecho administrativo no ha
previsto normas aplicables. Ante esos vacos, la autonoma del derecho
administrativo sirve para que se cree y aplique un principio o norma
especial y original para el caso, o para que se d aplicacin, por
analoga, a los principios y normas que regulen situaciones anlogas en
el derecho comn.

El derecho administrativo frente a las ramas del poder pblico diferentes de la
administracin.
Recordemos que fundamentalmente el derecho administrativo es un derecho
especial para la administracin. Pero recordemos tambin que hemos afirmado
que en la poca actual no coincide la nocin material de administracin con su
sentido orgnico, y que, en consecuencia, la rama administrativa no ejerce ni total
ni exclusivamente la funcin administrativa, pues, por una parte, las otras ramas
del poder tambin ejercen a veces funciones administrativas y, por otra, no toda
actividad de la administracin es ejercicio de la funcin administrativa.


26
Derecho Administrativo I
De manera que una definicin ms cercana posible a la realidad del derecho
administrativo, no puede ignorar que esa rama del derecho tambin se aplica,
aunque excepcionalmente, a las ramas legislativa y judicial, cuando estas ltimas
ejercen funciones administrativas.

En la misma medida, el derecho
administrativo se aplica tambin a los
organismos que cumplen la llamada
por algunos funcin fiscalizadora: la
Procuradura General de la Nacin y
la Contralora General de la
Repblica. En efecto, adems de la
funcin de vigilancia y control,
aquellos organismos
ejercen funciones
administrativas,
como las
inherentes a su
propia
organizacin,
segn palabras de la
misma constitucin en
su art. 267 al referirse a la
Contralora, las cuales hacen relacin
a la reglamentacin interna de sus
actividades y al manejo de personal.
Adems, an dentro del ejercicio
mismo de la funcin fiscalizadora se
aplican con frecuencia principios y
normas del derecho administrativo,
como sucede en relacin con algunos
recursos que pueden interponerse
contra sus decisiones.
Esta situacin vino a ser confirmada
por el decreto 1 de 1984 (Cdigo
Contencioso Administrativo), el cual
establece, en su art. 1, que las
normas de la parte primera del
Cdigo se aplicarn a los rganos,
corporaciones y
dependencias de las
ramas del poder
pblico en todos los
rdenes, a las
entidades
descentralizadas, a la
Procuradura General
de la Nacin y ministerio
pblico, a la Contralora General
de la Repblica y contraloras
regionales, a la Corte Electoral (hoy
Consejo Nacional Electoral) y a la
Registradura Nacional del Estado
Civil, as como a las entidades
privadas cuando unos y otras
cumplan funciones administrativas.

27
Derecho Administrativo I

A su vez, el art. 82 del mismo Cdigo manifiesta que la
jurisdiccin de lo contencioso administrativo est
instituida por la Constitucin para juzgar las
controversias y litigios administrativos originados
en la actividad de las entidades pblicas y de las
personas privadas que desempeen funciones
administrativas.

El derecho administrativo y los particulares.
Generalmente en la definicin del derecho administrativo se ignora a los
particulares, pues se considera que ese derecho, como varias veces se ha dicho,
es el derecho de la administracin, caracterizado, precisamente, por contener
principios y normas diferentes de los aplicables en el derecho comn.

Sin embargo, el derecho
administrativo tambin se aplica a los
particulares. En efecto, si bien en
algunas ocasiones las relaciones de
los entes pblicos se realizan con
otros entes semejantes, la mayora
de las veces esas relaciones se
presentan con los particulares. De
manera que si una relacin
determinada o al ejercicio de una
actividad pblica se le aplica el
derecho administrativo, este ltimo se
estar aplicando a todas las partes
que intervienen en esa relacin o que
quedan afectadas por el ejercicio de
esa actividad pblica. As, por
ejemplo, si la administracin celebra
un contrato con un particular all se
aplicar el derecho administrativo no
solo a la administracin sino tambin
al particular contratante. Igualmente,
cuando la administracin dicta
normas unilaterales, esas normas y
los principios de derecho
administrativo se aplicarn a los
particulares que sean titulares de las
situaciones a que ellas se refieren.


28
Derecho Administrativo I
Adems, como se indic en el numeral anterior, los arts. 1 y 82 del Cdigo
Contencioso Administrativo, establecen que las normas de dicho Cdigo se
aplican a las personas privadas cuando cumplan funciones administrativas.

Con fundamento en las explicaciones anteriores, se puede definir el derecho
administrativo como el conjunto de reglas jurdicas que rigen la actividad
administrativa de las entidades pblicas y de aquellas personas privadas que
participan en esa actividad o que son afectadas por ella.
























29
Derecho Administrativo I


1. Hemos estudiado que en Colombia se utilizan diversas denominaciones
para referirse al contenido del derecho administrativo. Se habla de derecho
administrativo general, de derecho administrativo colombiano, de derecho
administrativo especial, de derecho contencioso administrativo, de derecho
procesal administrativo y de procedimiento administrativo. Reunidos en sus
Cipas, expliquen en que consiste cada una de las denominaciones del
Derecho Administrativo estudiadas anteriormente y resalte su importancia.

2. Sabemos que el derecho administrativo se define como el derecho de la
administracin. Defina que es administracin, y resalte la importancia del
derecho en ella. Igualmente debe mostrar la importancia del derecho
administrativo en una administracin pblica.


3. Qu es la administracin pblica? Qu es la administracin privada?

4. Encuentre la diferencia entre administracin pblica y administracin
privada. En un cuadro muestre las similitudes y las diferencias.

5. Haga un resumen sobre el tema El derecho Administrativo que se
encuentra al final de la Unidad. Resalte los puntos importantes y su
relacin con la administracin pblica.







30
Derecho Administrativo I





















2
Organizacin
Administrativa en el
Estado Social de Derecho.

31
Derecho Administrativo I


El Estado Social de Derecho parte de un supuesto bsico: la interaccin (simbiosis
dira Conbellas) Estado - Sociedad, la cual significa un doble proceso en el cual el
Estado interviene en la sociedad, coadyuvando
a su configuracin, y la sociedad interviene en
el Estado, convirtiendo los poderes de la
sociedad en inmediatamente polticos. Ya no
se interpretan como sistemas distintos y con
mnimas relaciones entre s, sino como
subsistemas interconectados dentro de una
misma totalidad, como unidades fuerte y
complejamente imbricadas, cuyos lmites
definitorios tienden a borrarse. "El concepto de Estado Social de Derecho supone
e implica el entrecruzamiento, interaccin o simbiosis de Estado y Sociedad.











32
Derecho Administrativo I


OBJETIVOS
Al finalizar el estudio de esta unidad el alumno:
Identificar y conceptuar cuales fueron los factores que originaron el estado
social de derecho.
Conceptuar claramente sobre la naturaleza y caracterstica del estado
social de derecho.
Identificar dentro de las categoras y problemas sociales, cules son los
grupos culturales que conforman su regin.
Conocer y definir los principios en el estado social de derecho.











33
Derecho Administrativo I






































Cuando se habla del Estado Social de Derecho, A que se
est refiriendo?
1.
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___________________________________________________________
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___________________________________________________________
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2.
Qu es el poder judicial?
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3.
Qu son y en consisten las Ramas del Poder Pblico?
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
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34
Derecho Administrativo I
2. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO.

2.1. El surgimiento del estado social de derecho.
El nacimiento del Estado Social de Derecho es el resultado de la convergencia de
varios factores que, en orden cronolgico, fueron los
siguientes:
Las luchas de la clase trabajadora.
Como ya se mencion antes, como consecuencia
de la convergencia de la ideologa liberal-
capitalista y de la primera Revolucin Industrial,
surgi un nuevo tipo de trabajador, el obrero
industrial y una nueva clase trabajadora, el
proletariado as denominado por Marx, el cual, debido
sobre todo a la aplicacin de los principios econmicos y polticos del liberalismo,
fue objeto de una superexplotacin, que en muchos casos lleg a situaciones
peores que la de la misma esclavitud. Esta situacin trajo como consecuencia las
luchas de la clase trabajadora y de otros movimientos polticos que cuestionaron
fuertemente al sistema capitalista y al Estado Liberal de Derecho, al cual se le
fueron introduciendo cambios que culminaron con el surgimiento de dos nuevos
tipos o formas de Estado: El Estado Socialista Marxista y el Estado Social de
Derecho.
El Estado Socialista Marxista
Aparte del movimiento obrero la situacin de pobreza, miseria y explotacin
gener un conjunto de crticas, principalmente por parte de Karl Marx y Federico
Engels que en 1848 publicaron el "Manifiesto Comunista" que plante la
inevitabilidad de la sociedad socialista como fase de trnsito hacia la sociedad
comunista.

35
Derecho Administrativo I
Estas ideas socialistas lograron
materializarse con el triunfo de Lenin
y Trotsky en Rusia, con la Revolucin
de Abril de 1917 que implantaron la
Unin de Repblicas Socialistas
Soviticas, URSS y un nuevo
tipo de Estado: El Estado
Socialista. que le
atribuye al Estado las
funciones ms
importantes de la
sociedad y cuya sola
existencia significaba, en
s mismo, una crtica al Estado
Liberal de tipo Capitalista.
Es decir, a partir de 1917 se inici
una lucha por la hegemona mundial
entre los dos tipos de Estado, lucha
que pas por varias fases. Los
primeros "rounds" los gan el sistema
socialista, que con el apoyo de la
URSS se fue expandiendo
progresivamente por el mundo.
Primero, inmediatamente despus de
la 2 Guerra Mundial, en
Europa del Este
(Alemania Oriental,
Polonia,
Checoslovaquia,
Hungra, Yugoslavia,
etc.); despus en
China con Mao Tse
Tung (1949); despus en
otros pases de Africa, (Angola,
Mozambique, etc.), de Asia (Corea
del Norte, Vietnam del Norte, Laos-
Camboya, etc.) y de Amrica Latina,
Cuba en 1959.

Esta lucha entre los dos sistemas termin, si se puede decir as, en 1989, con el
"derrumbe del Muro de Berln", pero lo que no se puede negar es que la existencia
de este tipo de Estado fue uno de los factores que contribuyeron a la reforma del
Estado Liberal Burgus y a la transformacin de este, en mayor o menor medida,
en Estado Social de Derecho..
La Revolucin Mexicana y la Constitucin de Weimar
La Revolucin Mexicana, que se inici en 1910 y que culmin en 1917 con una
nueva Constitucin, tambin hizo su aporte a la gestacin del Estado Social de
Derecho, ya que sta fue la primera en el mundo que consagr con los derechos

36
Derecho Administrativo I
sociales de los trabajadores asalariados (Artculo 123) y los derechos de los
campesinos (Artculo 27). Tambin en Alemania, en 1919, se aprob la
Constitucin de Weimar que estableci la obligacin del Estado de realizar
acciones positivas para darle satisfaccin y cumplimiento a los derechos sociales.
Como dice R. Conbellas: "El periodo de entreguerras constituy un crisol de
experiencias que puso de manifiesto un hecho crucial en el desenvolvimiento de la
idea del Estado: la necesidad e irreversibilidad del intervencionismo estatal. Tal
intervencin se concibe como la asuncin de un papel de primera importancia en
la gestin econmica y social de la sociedad, y el relieve de las polticas
econmicas como polticas de primer rango en la estrategia de accin del Estado."
La Crisis Econmica del Capitalismo de 1929
Este es otro de los factores que
influyeron en el nacimiento del
moderno Estado Social de Derecho.
Las crisis cclicas del sistema
capitalista son quizs uno
de los aspectos que
ms estudiados por K.
Marx, el cual afirma
que el capitalismo
pasa por fases cclicas
de expansin-depresin.
En el siglo XX hubo dos
grandes crisis del Sistema capitalista
en el mbito mundial: El "crack" de
1929 que justamente dio paso
primero al New Deal de Roosvelt, al
"Estado de Bienestar" (Welfare State)
y al Estado Social de Derecho y la
crisis de 1970, que paradjicamente
dio origen al neoliberalismo, que est
desmontando el Estado Social de
Derecho. Esta segunda crisis del
capitalismo en el siglo XX la
analizaremos ms
adelante, cuando
hablemos de los
Planes de Ajuste
Estructural.
El "crack" de 1929 trajo
como consecuencias la
sbita y brusca baja de las
acciones, estrepitosas quiebras, el
descenso crtico de la produccin
industrial y sobre todo el crecimiento
espantoso del desempleo y de la
miseria no solo en los EEUU, sino en
la mayor parte del mundo.

37
Derecho Administrativo I
De esta crisis de 1929 surgi una nueva concepcin del Estado: la visin del
Estado del New Deal (Nuevo Trato), que fue implantado en Estados Unidos por el
Presidente Roosvelt, por orientacin y asesora del economista ingls Keynes,
premio Nobel en economa, que en 1926, en un libro denominado "El fin del dejar
hacer" (The end of the laisser faire), afirmaba que "Los principales defectos de la
sociedad en que vivimos son su incapacidad para proporcionar pleno empleo y su
arbitraria y desigual distribucin de las riquezas y de las rentas". Y para corregir
esto, en su libro "Teora General del Empleo, del Inters y de la Moneda", propuso
un papel ms activo por parte del Estado, convirtiendo a ste en un ente
generador de empleos a travs de grandes inversiones pblicas y adems
hacindolo un agente protagnico en el proceso de redistribucin de las rentas, a
travs de los impuestos progresivos.
Con estas poltica del New Deal en
los Estados Unidos, se dio inicio a lo
que despus se denomin "economa
mixta", es decir, a economas
nacionales basadas en la
combinacin o coexistencia de dos
tipos de agentes econmicos: la
iniciativa privada y el Estado
Nacional. En Amrica Latina, como lo
veremos ms adelante, a esta
economa mixta tambin se le llam
"capitalismo de Estado".
"El New Deal del Presidente Roosvelt
(1933-38) constituye el primer ensayo
histrico exitoso en el desarrollo del
Welfare State. En efecto, Keynes
demostr objetivamente que el
capitalismo no podra sobrevivir si
segua orientndose por los
mecanismos automticos del
mercado, tal como lo prescriba la
teora clsica." Allan Brewer Caras.
Los Partidos Social Demcratas
Este es otro de los factores que contribuyeron en forma determinante a la
gestacin del Estado Social de Derecho. Con motivo de las disputas internas entre
Lenin y Kautsky principalmente, Lenn divide el movimiento socialista al crear la III
Internacional en el ao 1919, con el propsito de promover la revolucin mundial.
La consecuencia fue la creacin de dos vertientes en el movimiento socialista: la

38
Derecho Administrativo I
vertiente socialdemcrata (antigua II Internacional) y la vertiente comunista (la III
Internacional).
Segn R. Garzaro (Diccionario Poltico) "La socialdemocracia abandona la va
revolucionaria y se convierte en reformista. Tericamente conserva varios puntos
del socialismo revolucionario, pero prcticamente los abandona, tales como la
interpretacin econmica del Estado, la lucha de clases, la dictadura del
proletariado, la abolicin de la propiedad privada de los medios de produccin, la
desaparicin del Estado, etc. En resumen, la socialdemocracia conserva del
socialismo marxista los programas amplios de beneficio social, pero mantiene la
esencia del capitalismo"
R. Conbellas, por su parte, afirma: "En efecto, la socialdemocracia adopta una
visin positiva del Estado para alcanzar el poder, lo cual implica: en primer lugar,
el reconocimiento del Estado como instrumento adecuado para realizar la reforma
social."
La concepcin del Estado de la socialdemocracia es la de promotor del desarrollo
y su programa plantea la lucha por construir sociedades donde haya democracia
poltica y democracia econmica, desarrollar y extender la propiedad pblica,
sobre todo en las reas o sectores estratgicos y desarrollar formas de propiedad
social tales como cooperativas de produccin y de consumo.
Es la reconstruccin de Europa Occidental despus de la 2 Guerra Mundial la que
da la oportunidad a los Partidos Socialdemcratas y Demcrata Cristianos de
aplicar su visin y concepcin del Estado: El Estado Social de Derecho.
Como ya se seal antes, el Estado de Bienestar dio sus primeros pasos en la
Alemania de Bismarck, continu en Inglaterra despus de la 1a Guerra Mundial
con las leyes sociales de Lord Beveridge, le sigui el Estado del "New Deal" en
1929 en USA y de alguna manera se consolid con los partidos socialdemcratas
cuando asumieron el poder en la mayora de los pases de Europa Occidental,
despus de la 2 Guerra Mundial.

39
Derecho Administrativo I
2.2. NATURALEZA Y CARACTERSTICAS DEL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO.
Ricardo Petrella, del Grupo de Lisboa, en su libro "Los Lmites de la
Competitividad": dice lo siguiente: "El Estado de Bienestar es un sistema basado
en un contrato social escrito y tcito que garantiza la seguridad social, individual y
colectiva, que promueve la justicia social y que propone frmulas eficaces de
solidaridad entre los hombres y las generaciones." El Contenido del contrato
social implcito o explcito en el Estado de Bienestar, se puede visualizar de la
siguiente manera:



* Pleno empleo

* Empleo para toda la vida activa

DERECHO AL TRABAJO * Mejora de las condiciones de
trabajo.

* Convenios Colectivos.

* Salario mnimo

LUCHA CONTRA LA POBREZA

* Asistencia contra la pobreza.


CONTRATO SOCIAL: * Enfermedad
* Accidentes

RIESGOS SOCIALES * Desempleo

* Muerte



IGUALDAD DE OPORTUNIDADES *Ayuda Pblica
* Apoyo a minoras y zonas
deprimidas.





40
Derecho Administrativo I

2.3. Estado Social de Derecho no es lo mismo que Estado de Bienestar
"Sin embargo, en algo estn de acuerdo todos los autores: el concepto de Welfare
State comienza a adquirir relevancia en los pases en proceso de industrializacin
en Europa y Norteamrica, desde el momento en que el Estado comienza
decididamente a intervenir en la sociedad a fin de corregir, tanto los desajustes
econmicos como las desigualdades sociales producidos por el capitalismo. Las
siguientes medidas contribuyeron a la consolidacin del concepto:
El perfeccionamiento de los sistemas de seguridad social
El desarrollo de la tributacin progresiva.
La asuncin de polticas fiscales y monetarias (acordes al modelo
keynesiano).
Sin embargo, el Estado de Bienestar es un concepto definido de poltica
econmica y social, delimitado por notas econmicas y sociales. El Estado Social
de Derecho, por el contrario, es un concepto ms amplio al integrar en su seno
aspectos polticos, ideolgicos, y jurdicos. En este sentido podemos afirmar con
Garca Pelayo que " la idea y el concepto de ESD se extiende a aspectos ms
generales que hacen de l una forma poltica concreta sucesora del Estado Liberal
de Derecho, aunque no en contradiccin irresoluble con l.
Como dice Brewer Caras: "El Estado de Bienestar es una poltica que emprende
el Estado enfrentando una situacin de crisis. El Estado aparece como la nica
institucin capaz de establecer los correctivos necesarios para salvar al
capitalismo de sus agudas crisis. El Estado Social de Derecho es un concepto
elaborado conscientemente, pues persigue dar una direccin racional al proceso
histrico; programtico, al implicar un programa de accin; y proyectivo, en la
medida que intenta guiar al Estado, anteponindose y moldeando a los
acontecimientos, en atencin a una estrategia construida en funcin de la
realizacin de valores.".

41
Derecho Administrativo I
2.4. EL ESTADO ES UN ENTE DE DERECHO:
El derecho, si se quiere, el orden jurdico, se configura, ms bien, como el
instrumento establecido, tanto para permitir l Estado su labor de conformacin de
la realidad econmica y social, como de aseguramiento del goce de las libertades
pblicas." (Pg. 189).
2.5. LA DIMENSIN POLITICA, ECONOMICA Y SOCIAL DEL ESTADO SOCIAL
DE DERECHO.
Las tareas del Estado en el campo poltico.
El Estado es un ente que debe
perfeccionar la democracia: "Para
perfeccionar la democracia el Estado
debe ser un ente organizador y para
ello debe hacerla participativa. El
Estado en tal sentido, debe promover,
por ejemplo, la organizacin de las
Juntas o Comits de Vecinos, de
usuarios o de consumidores, tal como
ha promovido y alentado las
organizaciones gremiales, sindicales,
profesionales y de industriales y de
comerciantes".
La soberana reside en el pueblo y
ste debe ejercerla. Pero para ello
debe dejar de ser masa y convertirse
realmente en pueblo. Este es el reto
del ESD, organizar al pueblo y ese es
el temor tradicional del populismo y
de la social democracia criolla. Le
temen al pueblo organizado pues a
ste no se le engaa; prefieren
engaar y manipular la masa." El
Estado debe ser un ente promotor de
libertades: "Cuando hablamos del
Estado de libertades en el mundo
contemporneo, se destaca su
contenido material de libertades
econmicas y sociales, adems de
las polticas e individuales. El ESD en
esta forma, es la va para la
realizacin de las libertades y no el
ente ante el cual se oponen las
libertades. (Pg. 189)

El Estado Social de Derecho es un Estado democrtico. La democracia entendida
en dos sentidos armnicamente interrelacionados: democracia poltica como

42
Derecho Administrativo I
mtodo de designacin de los gobernantes; y democracia social como la
realizacin del principio de igualdad en la sociedad.
Las tareas del Estado en el campo econmico
La mayora de los constitucionalistas promotores y defensores del Estado Social
de Derecho estn de acuerdo que ste tiene las siguientes tareas en el campo
econmico:

El Estado es un ente regulador en el
sentido de que al mismo le
corresponde establecer las reglas de
juego de la economa privada, de
manera de garantizar a todos el
ejercicio de la libertad econmica.
El Estado es un ente de control del
ejercicio de la libertad econmica
para proteger a los dbiles
econmicos, evitando la indebida
elevacin de precios y las maniobras
abusivas tendentes a obstruir el
ejercicio de la libertad econmica por
aquellos.
El Estado es un ente de fomento en
el sentido de que, al protegerse
constitucionalmente, la iniciativa
privada, el Estado debe promover,
estimular, en definitiva, fomentar el
desarrollo de actividades econmicas
por el sector privado. Dentro de esas
actividades de fomento tiene que
realizar actividades de infraestructura
y de equipamiento.

El Estado es un ente empresario y como tal debe desarrollar una actividad
industrial, monoplicamente en las reas econmicas que se ha reservado por
razones de conveniencia nacional. Debe adems desarrollar la industria bsica
pesada y debe asumir empresas, an en concurrencia con los particulares, en
aquellas reas donde sea necesario segn la poltica econmica.
En el Estado Social de Derecho el Estado dirige no solo el proceso econmico
sino que tiene como fin el desarrollo integral, es decir del desarrollo econmico,

43
Derecho Administrativo I
poltico, social y cultural. Este fin del Estado tiene ya rango constitucional en la
mayora de los pases.
La dimensin social.
El Estado Social de Derecho es el Estado que procura satisfacer, por intermedio
de su brazo administrativo, las necesidades vitales bsicas de los individuos,
sobre todos de los ms dbiles. Distribuye bienes y servicios que permiten el logro
de un standard de vida ms elevado, convirtiendo a los derechos econmicos y
sociales en conquistas en permanente realizacin y perfeccionamiento. Adems
es el Estado de la integracin social en la medida en que pretende conciliar los
intereses de la sociedad.
2.6. LA REFORMULACIN DE LOS PRINCIPIOS EN EL ESTADO SOCIAL DE
DERECHO.
Una nueva concepcin de los derechos fundamentales.
El Estado social de derecho liga en
los textos constitucionales, a los
derechos fundamentales individuales,
herencia del liberalismo, con los
derechos econmicos y sociales.
Estos derechos fundamentales
econmicos y sociales se convierten,
de alguna manera, en programas de
accin. 4.2. Los derechos
fundamentales econmicos y sociales
derivan de la Constitucin y no de la
ley, por tanto vinculan no solo al
Ejecutivo, sino tambin al legislador.
"En palabras de Garca Pelayo, "
dos subsistemas de derechos
fundamentales a veces conflictivos,
pero que no estn en relacin de
predominio unilateral de uno sobre
otro, sino de retroaccin, es decir, en
una relacin en la cual los nuevos
derechos contribuyen a la
configuracin concreta, hinc et nunc,
de los tradicionales, al tiempo que
stos configuran los lmites, forma y
operacionalizacin de aquellos.



44
Derecho Administrativo I
La proteccin de los derechos fundamentales en el Estado Social de Derecho.
"La necesidad de proteccin del sistema de derechos fundamentales ha visto
aparecer instituciones que se constituyen en sus defensores permanentes. En
este sentido la figura del Ombudsman escandinavo se ha convertido en modelo
que inspira la necesidad de defender las garantas constitucionales de los
atropellos del creciente poder administrativo del Estado Social de la actualidad."
(Ricardo Conbellas)
La divisin de poderes ha sufrido una reformulacin en el ESD.
En la prctica y an en algunos textos constitucionales el poder legislativo ha
perdido su poder monoplico y cada vez delega ms funciones al poder ejecutivo,
que acta y legislan a travs de decretos leyes. "De centro integrador de las
resoluciones de conflictos, el Parlamento se convierte en ratificador formal de las
decisiones tomadas de antemano por los partidos y grupos fuera de su seno. Todo
esto hace que el Gobierno tenga una hegemona cada vez mayor frente al
Parlamento.
Ante la autonoma creciente del Poder Administrativo se presenta una
reformulacin de las relaciones entre Estado y Sociedad. El rgano de transmisin
ente el Estado y la Sociedad es fundamentalmente la administracin y, a la
inversa, les rganos de transmisin entre la Sociedad y el Estado son, en el
Estado Social de Derecho, no slo los partidos, sino tambin y cada vez ms "los
grupos de inters".
El poder judicial asume un nuevo rol en el ESD.
Uno de los fenmenos ms resaltantes del Estado Social de Derecho
contemporneo, lo constituye la paulatina importancia adquirida por el Poder
Judicial en el sistema de distribucin de poderes del Estado. La evolucin de las
funciones del Poder Judicial viene marcada por tres grandes desarrollos: en primer
lugar el control judicial de los actos de la Administracin Pblica; en segundo
lugar, el control de la constitucionalidad de las leyes, y en tercer lugar,

45
Derecho Administrativo I
profundizacin de los dos desarrollos anteriores, la relevancia de la funcin de
guardianes de la Constitucin reservada fundamentalmente a los jueces en el
Estado Social de Derecho. Esto es lo que dicen los textos constitucionales, sin
embargo la realidad es otra y en la prctica el Poder Ejecutivo es el que prevalece.
Los Poderes Sociales tienen rango de Poderes Polticos en el Estado Social
de Derecho.
Dada la naturaleza simbitica del Estado Social, los poderes sociales se han
convertido en podares polticos. Como lo ha destacado Habermas en una frase
feliz, el poder social es hoy eo ipso poder poltico. Tal poder poltico se encauza en
el Estado Social de Derecho a travs de los partidos polticos y de los grupos de
inters.
Los partidos polticos constituyen las organizaciones que ms han contribuido a
romper el esquema de la divisin de poderes. "Los partidos polticos diluyen el
principio de la divisin de poderes, dada la victoria electoral que permite al partido
gobernante (o coalicin de partidos) generalmente controlar el Gobierno, el
Parlamento y, a veces, el Poder Judicial.
Los grupos de inters constituyen el ESD organizaciones que necesariamente
deben ser consultadas sobre todas las decisiones que afecten sus intereses. Y en
algunos caso estas organizaciones deciden y a las instituciones gubernamentales
solo les queda el papel de refrendarlas.
2.7. EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO ES LA INTERACCIN ESTADO-
SOCIEDAD.
El Estado Social de Derecho parte de un supuesto bsico: la interaccin (simbiosis
dira Conbellas) Estado - Sociedad, la cual significa un doble proceso en el cual el
Estado interviene en la sociedad, coadyuvando a su configuracin, y la sociedad
interviene en el Estado, convirtiendo los poderes de la sociedad en
inmediatamente polticos. Ya no se interpretan como sistemas distintos y con
mnimas relaciones entre s, sin como subsistemas interconectados dentro de una

46
Derecho Administrativo I
misma totalidad, como unidades fuerte y complejamente imbricadas, cuyos lmites
definitorios tienden a borrarse. "El concepto de Estado Social de Derecho supone
e implica el entrecruzamiento, interaccin o simbiosis de Estado y Sociedad.
2.8. RAMAS DEL PODER PBLICO.
2.8.1 RAMA EJECUTIVA .
A) Sector Central
(i) Presidencia de la Repblica: Corresponde al Presidente de la Repblica, la
suprema direccin, coordinacin de la autoridad de los diferentes rganos
administrativos y por mandato de los artculos 115 y 189 de la Constitucin
Nacional, es el Jefe del Estado, jefe de gobierno y suprema autoridad
administrativo.
(ii) Ministerios: Son los organismos principales de la administracin encargados de
la direccin, prestacin y ejecucin delos servicios pblicos que les sean
sealados por la ley.
(iii) Departamentos Administrativos: Les corresponde dirigir, prestar y ejecutar los
servicios pblicos que la ley les asigna, se diferencia con los ministerios pues son
eminentemente tcnicos.
(iv) Superintendencias: Son organismos adscritos a un ministerio que cumplen
algunas funciones que le corresponden al Presidente de la Repblica,
generalmente ejercen vigilancia sobre entidades particulares sin perjuicio de
dirigirlas sobre entidades pblicas.
(v) Unidades Administrativas Especiales: Son organismos que previa autorizacin
legal, puede organizar el gobierno, con e l objeto de atender programas
especficos.
B) Sector Descentralizado:
a.- Nivel Nacional:

47
Derecho Administrativo I
(i) Establecimientos Pblicos: Son organismos creados por la ley, la ordenanza o
por acuerdo municipal, encargados principalmente de atender funciones
administrativas.
(ii) Empresas Sociales del Estado: Constituyen una categora especial de entidad
pblica descentralizada, con personeras jurdica, patrimonio propio, y autonoma
administrativa, encargada de prestar los servicios de salud.
(iii) Empresas Industriales o Comerciales del Estado: Son organismos creados por
la ley, si pertenecen al orden nacional, o por la asamblea o el concejo municipal o
distrital, si pertenecen a nivel territorial, tienen por objeto desarrollar actividades de
naturaleza industrial o comercial.
(iv) Sociedades de Economa Mixta: Son organismos constituidos bajo la forma de
sociedades comerciales, con aportes estatales y de capital privado, creados
autorizados por la ley, la asamblea, o el acuerdo municipal o distrital, para
desarrollar actividades de naturaleza industrial o comercial.
b.- Nivel Territorial:
(i) Departamentales.
(ii) Municipales o Distritales.
Conforme a lo dispuesto en el artculo 115 de la CN, las gobernaciones y las
alcaldas conforman el concepto de "Rama Ejecutiva".

2.8.2 RAMA LEGISLATIVA.
A) Senado.
B) Cmara de Representantes.



48
Derecho Administrativo I
2.8.3 RAMA JURISDICCIONAL.
A) Consejo Superior de la Judicatura.
B) Fiscala General de la Nacin.



















49
Derecho Administrativo I




1. Reunido con sus compaeros de CIPA, lea detenidamente la Unidad 2.
Haga un mapa conceptual y trate de resaltar la importancia del estado
social de derecho.
2. Elabore un ensayo de toda esta unidad, el cual debe ser socializado en la
clase con su profesor y revisado por el mismo.















50
Derecho Administrativo I





















3
La administracin central y
descentralizada.

51
Derecho Administrativo I

Relacionada con el problema de los niveles jerrquicos, sobre todo en razn de la
delegacin de autoridad y de responsabilidad que stas
suponen, se plantea el problema de la
centralizacin o descentralizacin
administrativa.
Ante todo, debe advertirse que es
absolutamente imposible tanto la total
centralizacin como la descentralizacin
completa; la administracin ms centralizada
delega de manera necesaria a los jefes intermedios
aunque sea las mnimas facultades de supervisar el trabajo; y la mayor
descentralizacin forzosamente exige que los jefes supremos controlen aunque
sea parcialmente los resultados finales.
El problema real se presenta en el grado en que se deba centralizar o
descentralizar. Por consiguiente se trata de tendencias ms o menos acusadas
hacia uno de stos dos extremos, a los que de hecho nunca se llega.
La administracin centralizada delega poco y conserva en los altos jefes el
mximo control, reservando a stos el mayor nmero posible de decisiones.
La administracin descentralizada delega en mucho mayor grado la facultad de
decidir, y conserva slo los controles necesarios en los altos niveles.






52
Derecho Administrativo I









































En que consiste la administracin centralizada? Explique
1.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
2.
En que consiste la administracin descentralizada?
Explique
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
3.
Qu ventajas tiene en una entidad pblica la
descentralizacin?
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___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________

53
Derecho Administrativo I
3. LA ADMINISTRACIN CENTRAL Y DESCENTRALIZADA.
3.1. LA FUNCIN ADMINISTRATIVA.
A pesar de que se ha dado un concepto de acto administrativo como acto de la
administracin, no existe un criterio nico para definirlo.
Es decir, que debemos analizar la naturaleza de
los actos de las diferentes autoridades y para
ello es preciso recurrir a ciertos criterios de
calificacin. Por consiguiente, se debe
establecer en primer lugar los diferentes
criterios o puntos de vista que el derecho
pblico ofrece para fijar esa calificacin de los
actos y de las funciones del Estado.
Seguidamente se debe analizar la manera como
esos criterios son o deben ser aplicados a los actos del Estado colombiano.

Criterios posibles para calificar las funciones y los actos.
existen diferentes riterios que pueden inferirse de la teora del derecho pblico
para determinar la naturaleza de los actos dictados por las diferentes autoridades
y, por consiguiente, para establecer la funicn que cada una de ellas desempea.
A este respecto se encuentran, por una parte, dos criterios clsicos; el punto de
vista orgnico o formal, y el punto de vista material. Adems, de las ideas
expuestas por el profesor Andr De Laubardre y de la ley, la jurisprudencia y la
doctrina colombiana, puede deducirse un tercer criterio: el punto de vista funcional
o jurisdiccional. Finalmente, a partir de la teora de la formacin del derecho por
grados, se tratar de establecer un cuarto criterio: el punto de vista jerrquico.



54
Derecho Administrativo I

3.1.1 Criterios clsicos.
Punto de vista orgnico o formal.
Este criterio se refiere principalmente a tres factores que intervienen en la
elaboracin del acto jurdico, a saber:
El autor del acto, es decir, el rgano o funcionario del Estado que toma la
decisin. Teniendo en cuenta este factor, un acto ser legislativo si es dictado por
un rgano legislativo, ser administrativo si el rgano o funcionario pertenece a la
rama ejecutiva o administrativa del poder pblico, y ser jurisdiccional si el rgano
o autoridad pertenece a la rama judicial. Por tanto, para fijar la calificacin del
acto segn el criterio, simplemente ser necesario determinar cules rganos del
Estado tienen la calidad de rganos legislativos, cules la calidad de rganos
administrativos y cules la calidad de rganos judiciales.
El procedimiento de expedicin del acto, factor segn el cual este ser
legislativo si fue expedido siguiendo las reglas de procdimiento que los textos
exigen para la elaboracin de esa especie de actos. Por otra parte, el acto ser
administrativo si fue sometido a las reglas de procedimiento que el sistema jurdico
exige para la elaboracin de los actos que tienen ese carcter. Finalmente, el acto
ser jurisdiccional si fue expedido siguiendo las reglas que para los diferentes
procesos establecen los cdigos o normas procesales.
La forma del acto, factor segn el cual los actos legislativos seran
solamente aquellos que se expiden observando la forma tradicional de
presentacin de la ley y bajo este nombre, mientras que los actos administrativos
seran aquellos que se expiden observando la forma de presentacin propia de los
decretos, resoluciones, ordenanzas o acuerdos y que se presentan bajo alguna de
esas denominaciones. A su vez, los actos jurisdiccionales seran aquellos que se
presentan bajo la forma de sentencias o autos.


55
Derecho Administrativo I
Puno de vista material.
Este criterio fue planteado y dotado
de una aplicacin importante en
derecho pblico por Len Duguit y
por sus discpulos de la escuela de
Burdeos.

Segn este punto de vista los actos y
las funciones se califican segn su
naturaleza interna, es decir, segn el
contenido mismo del acto en cuanto se refiere a su carcter general o individual.
Para llegar a esa calificacin esta teora distingue varias clases de situaciones
jurdicas y de actos jurdicos.

En este orden de ideas se parte de la base de que existen dos clases de
situaciones jurdicas.
Por una parte, las situaciones jurdicas generales, impersonales, objetivas o
estatutarias, que son aquellas cuyo contenido es igual para todos los individuos
que sean o llegren a ser titulares de ellas. Por ejemplo, la situacin de los
empleados pblicos, la de los comerciantes, etc.
Por otra parte, las situaciones jurdicas individuales o subjetivas, que son aquellas
cuyo contenido es fijado de manera individual, para personas determinadas, y
puede varias de un titular a otro. Por ejemplo, la situacin de un deudor del
Estado, la de un empleado pblico sancionado, etc.

En relacin con las situaciones jurdicas anteriores se presentan tres clases de
actos jurdicos:

56
Derecho Administrativo I

En primer lugar, los actos-reglas, que son aquellos que crean, modifican o
suprimen situaciones generales e impersonales, es decir, contienen reglas de
derecho. Por ejemplo, las leyes que reglamentan el pago de impuestos, el Cdigo
Civil, el Cdigo de Comercio, etc.

En segundo lugar, los actos subjetivos, que son los que crean, modifican o
extinguen una situacin jurdica individual o subjetiva. Por ejemplo, el acto
mediante el cual se sanciona a un funcionario o cualquier acto por el cual se
impone una multa a una persona.

En tercer lugar, los actos-condiciones, que son aquellos que atribuyen a un
individuo una situacin jurdica general u objetiva y que, por lo tanto, se ubican en
un sitio intermedio entre el acto-regla y el acto subjetivo, pues hacen posible que
un individuo determinado quede cobijado por una situacin general que antes no
lo alcanzaba. Por ejemplo, el nombramiento de un empleado pblico, por el cual
se ubica a la persona nombrada dentro de la situacin general u objetiva propia de
todos los empleados pblicos.

Entonces, segn este criterio material, la funcin legislativa consiste en dictar
normas de carcter general e impersonal, es decir, que los actos legislativos son
aquellos que la escuela llama actos-reglas. Por su parte, la funcin administrativa
consiste en dictar normas de carcter individual o subjetivo, o sea, que son actos
administrativos los actos individuales y los actos-condiciones, pues estos ltimos
tambin se refieren a personas determinadas.


57
Derecho Administrativo I
De acuerdo con esta concepcin, un decreto reglamentario es un acto material
legislativo, pues aunque lo dicta una autoridad legislativa, su carcter es general e
impersonal.

A su vez, una ley aprobada por el rgano legislativo pero cuyo carcter sea
individual, como una ley de honores, desde el punto de vista material ser un acto
administrativo.

En cuanto a la funcin y a los actos jurisdiccionales, por su esencia se refiere a
situaciones individuales, pero se diferencian de la funcin y actos administrativos
en que aquellos tienen por finalidad resolver o dirimir un litigio con carcter de
cosa juzgada, es decir, con carcter definitivo.

3.1.2. Otros criterios.

Punto de vista funcional o jurisdiccional.
De las ideas expuestas por el profesor De Laubadere, puede inferirse otro criterio
para determinar si un acto es de naturaleza legislativa o administrativa. Sin
embargo, es necesario tener en cuenta que dicho profesor utiliza el punto de vista
que l llama funcional, no para determinar la naturaleza legislativa o
administrativa del acto, sino para determinar si un acto es administrativo, o si, por
el contrario, es de derecho privado y est sometido a la competencia de los
tribunales comunes.

Lgicamente, este punto de vista podra aplicarse en derecho colombiano con la
misma finalidad perseguida por De Laubardere. No obstante, en este momento la

58
Derecho Administrativo I
preocupacin principal no es determinar si un acto est sometido al derecho
privado o al derecho pblico, sino establecer si un acto de una autoridad es
administrativo o legislativo. Se tratar, pues, de aplicar este punto de vista a los
fines perseguidos.

Para ello, se debe saber ante todo que a pesar de que en Colombia se hablaba
tradicionalmente de la existencia de dos jurisdicciones, la comn u ordinaria y la
administrativa, la Constitucin de 1991 cre la jurisdiccin constitucional ejercida
por la Corte Constitucional, encargada de la guarda de la Constitucin a travs del
control de los actos legislativos.

El profesor De Launadere explica el
punto de vista as: Fcilmente se
deduce que en lo que concierne al
derecho positivo, el problema de
saber si un acto determinado est
sometido al derecho administrativo y
a la jurisdiccin administrativa o, por
el contrario, al derecho privado y a la
jurisdiccin comn, no puede
menospreciarse en la definicin del
acto administrativo. Desde este
punto de vista, que puede llamarse
funcional, el acto administrativo ser
aquel que est sometido al derecho
administrativo y a la competencia de
lo contencioso administrativo. As, no
es la calificacin formal ni la
calificacin material, definidas
anteriormente y tiles por otros
aspectos, las que suministran el
criterio aqu buscado.

Este criterio resulta de la aplicacin a los actos de los criterios ms generales que
inspiran el reparto de competencias entre las jurisdicciones administrativa y judicial
(comn)


59
Derecho Administrativo I
Si se aplican estas ideas a nuestro
tema, y si no hablamos de criterios
generales que determinan el reparto
de competencias entre las
jurisdicciones administrativa y judicial,
sino de los criterios generales que
determinan el reparto de
competencias entre las jurisdicciones
administrativa y constitucional, puede
decirse que un acto dictado por una
autoridad ser un acto administrativo,
si est sometido a la competencia de
la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo y, por consiguiente, al
rgimen de los actos administrativos.
Por el contrario, un acto dictado por
una autoridad ser un acto legislativo,
si est sometido a la competencia de
la jurisdiccin constitucional y, por
consiguiente, al rgimen jurisdiccional
de los actos legislativos.

Se debe recordar que el Cdigo Contencioso Administrativo colombiano,
expresamente en el art. 1 y tcitamente en el art. 82, otorga el calificativo de
autoridades a todos los rganos, corporaciones y dependencias pblicas y a las
personas privadas, cuando cumplen funciones administrativas.

De manera que este criterio llamado
funcional por el autor francs, quiere
significar que el acto sometido a la
jurisdiccin administrativa implica el
ejercicio de la funcin administrativa,
mientras que el acto sometido a la
jurisdiccin constitucional implica el
ejercicio de la funcin legislativa.
Como este criterio mira la jurisdiccin
a la cual corresponde el control del
acto, se puede llamar tambin punto
de vista jurisdiccional.

Este criterio no entra, en principio, a calificar los actos de naturaleza jurisdiccional,
peores ver que puede hacerse extensivo a esa clase de actos, si se le aplica la
idea expresada anteriormente en el sentido de que seran los actos dictados en
ejercicio de la funcin jurisdiccional.


60
Derecho Administrativo I
Punto de vista jerrquico.
Muchos actos jurdicos de las autoridades pueden ser legislativos o
administrativos, segn se les aplique el punto de vista formal, el punto de vista
material o el punto de vista funcional o jurisdiccional. As, por ejemplo, y es el
caso ms caracterstico, un decreto reglamentario, que es un acto de carcter
general dictado por una autoridad ejecutiva, es un acto administrativo si se le
aplica el punto de vista orgnico o formal. Y viceversa, si se le aplica el criterio
material, ese mismo reglamento ser un acto legislativo, debido a su carcter
general e impersonal.

Cul punto de vista debe entonces
prevalecer? Queda hasta ahora el
punto de vista funcional o
jurisdiccional, y esto
significa que ser la ley
o el juez quienes,
sometiendo el
reglamento, sea al
rgimen de los actos
administrativos, sea el
rgimen de los actos legislativo, van a
determinar su naturaleza. As, en
Colombia, el art. 237, num. 2 de la
Constitucin establece que los
decretos del gobierno, diferentes de
aquellos cuyo control corresponde a
la Corte Constitucional segn el art.
241, estn sometidos a
la jurisdiccin
administrativa. Segn
esto, los decretos
reglamentarios son
actos administrativos.
De manera general,
tanto la jurisprudencia como la
doctrina explica esta solucin
simplemente como una aplicacin del
punto de vista formal u orgnico
.

Pero esta aplicacin, siendo formalista, no es adems superficial? Parece que la
respuesta debe ser afirmativa. Evidentemente, a pesar de que todos los

61
Derecho Administrativo I
reglamentos tengan el mismo carcter general, no todos tienen el mismo valor.
As lo ha aceptado el derecho colombiano al prever la existencia de actos de
carcter legislativo dictados por el presidente de la repblica, de los cuales la
mayora son reglamentos, paralelamente a los actos administrativos normales,
categora que incluye tambin reglamentos, es decir, actos de carcter general.

Esta situacin podra explicarse,
como se ha hecho normalmente en
derecho colombiano, diciendo que la
regla general es la aplicable del punto
de vista orgnico o formal, pero que
excepcionalmente la ley o el juez
aplican el punto de vista material.
Pero esta explicacin continua siendo
superficial. En efecto, frente a un
caso concreto el jurista puede
preguntarse en qu se fundamentan
el constituyente, el legislador o el juez
para aplicar la regla general, esto es,
el punto de vista formal, o la
excepcin, es decir, el punto de vista
material. A lo anterior no se de una
explicacin conveniente.

Es necesario tratar de hallar entonces un criterio explicativo ms profundo y para
ello se tratar de aplicar un punto de vista que se llamar jerrquico,
fundamentado en la teora de la formacin del derecho por grados. Esa teora
como se sabe, ha sido elaborada por A. Merkl, representante de la escuela
normativita, a partir de principios expuestos por Hans Kelsen en cuanto a la
naturaleza del Estado.

As, pues, no se puede desconocer la importancia que esta teora presenta para el
anlisis de los problemas jurdicos: En efecto, la nocin de jerarqua de los actos
juega un papel capital en la construccin y la explicacin del ordenamiento
jurdico. Es a travs de ella como se combinan, se ordenan y se armonizan, en el
seno de un sistema jurdico, las diferentes fuentes del derecho.

62
Derecho Administrativo I

Aunque en el fondo la teora de la formacin del derecho por grados implique una
gradacin detallada de todas las normas jurdicas, para los
fines de este estudio puede simplificarse ese esquema
reducindolo a tres grados fundamentales: la
Constitucin, la ley y el acto administrativo. As,
aunque en el interior del grado correspondiente al acto
administrativo se da tambin una gradacin segn las
diferentes autoridades administrativas y el carcter
general o individual de los actos, se limitar por ahora a
determinar cules actos tienen la calidad de leyes y cules la
calidad de actos administrativos, sin analizar los diferentes grados que puedan
encontrarse en relacin con estos ltimos.

Ese esquema fundamental que se ha expuesto implica que la Constitucin es
soberano, que la ley est sometida a la Constitucin y que el acto administrativo
est sometido a la ley y a la Constitucin.

Por consiguiente, con base en este
esquema puede decirse que un acto
dictado por una autoridad ser un
acto administrativo, si l debe
respetar a un mismo tiempo la ley
como la Constitucin, pero ser
legislativo si l debe respetar
solamente la Constitucin sin estar
sometido a la ley. Dicho de otra
manera, un acto ser legislativo o
administrativo segn que en la escala
de normas jurdicas se encuentre en
el mismo grado jerrquico que la ley,
o que se encuentre en un grado
jerrquico inferior a ella.


63
Derecho Administrativo I
Este criterio tampoco difiere al acto jurisdiccional, por lo cual se puede continuar
utilizando el concepto segn el cual es aquel que tiene por finalidad resolver o
dirimir un litigio con el carcter de cosa juzgada.

Aplicacin de los criterios en el derecho colombiano.
Una vez establecidos los diferentes criterios o puntos de vista que pueden servir
para la calificacin de los actos de las autoridades pblicas, debe determinarse la
forma como esos criterios son o deben ser aplicados en el derecho colombiano.

Aplicacin desde el punto de vista orgnico o formal.
Es evidente que el derecho colombiano, lo mismo que el derecho francs, pero en
una medida ms limitada, aplicaba el criterio orgnico o formal como regla general
para la calificacin de los actos de las autoridades pblicas.

Esta aplicacin, por otra parte,
dominada por el factor propiamente
orgnico, es decir, el que hace
referencia al autor del acto,
excluyendo los factores relativos a la
forma y al procedimiento. En efecto,
el art. 76 de la Constitucin de 1886
expresaba y el art. 150 de la actual
Carta expresa que corresponde al
Congreso hacer las leyes.

Por su parte, el art. 62 del Cdigo Contencioso Administrativo anterior hablaba de
decretos, resoluciones y otros actos del gobierno; los ministros y dems
funcionarios, empleados o personas administrativas, con lo cual dejaba entender
que lo fundamental consista en que el autor fuera una persona administrativa. La
misma frmula era repetida por los art. 63, 64 y 65 del mismo Cdigo, que se
refera particularmente a los actos de las autoridades administrativas locales.

64
Derecho Administrativo I

A su vez, la jurisprudencia tambin ha aplicado el factor orgnico como criterio de
calificacin de los actos de las autoridades pblicas .

En el mismo sentido, la doctrina
haba aceptado claramente este
principio: Salvo la modificacin
impuesta por el art. 214 de la
Constitucin (de 1886), en el sentido
de que van a la Corte Suprema de
Justicia los decretos del gobierno, de
carcter extraordinario, dicho texto
vigente nos indica claramente cul es
la posicin del derecho colombiano:
que son actos administrativos, por
cuanto su contencioso corresponde a
la jurisdiccin administrativa, los
actos de las autoridades
administrativas colombianas,
cualquiera que sea su carcter
general o particular


Sin embargo, la expedicin del nuevo Cdigo Contencioso Administrativo vino a
limitar el valor de regla general que se vena dando a este criterio. En efecto,
tanto la parte primera como la segunda del nuevo Cdigo, insisten en referirse a la
actividad administrativa ms que a la actividad de las entidades u rganos
administrativos, dando claramente a entender que lo fundamental no es que las
actividades o actos sean de la administracin sino que sean administrativos, en el
sentido de que constituyan e3l ejercicio de la funcin administrativa, no
interesando el rgano que la ejerza. Al respecto pueden verse principalmente los
arts. 1, 82, 83 y 128 (num., 1) del Cdigo.

Frente a esta situacin, es fundamental en Colombia acudir a los otros puntos de
vista para saber cundo se est ante el ejercicio de la funcin administrativa, y
poder as calificar un acto como administrativo.

65
Derecho Administrativo I

Aplicacin del punto de vista material.
Conforme se acaba de indicar, la aplicacin del criterio orgnico como regla
general para calificar los actos del poder ejecutivo haba sido tradicional en
derecho colombiano. De la misma manera, haba sido tradicional decir que las
excepciones a ese criterio orgnico eran dadas por la aplicacin del punto de vista
material. A este respecto, el ejemplo siempre repetido, en lo que concierne al
tema especfico que se esta tratando, era el art. 214 de la Constitucin de 1886,
que consagraba cules eran los actos sometidos a la competencia de la Corte
Suprema de Justicia como jurisdiccin constitucional, incluyendo, entre ellos,
ciertos actos dictados por el ejecutivo .

Actualmente la norma vigente es el art. 241 de la Constitucin de 1991, que en la
parte pertinente dice:

A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de
la Constitucin, en los criterios y precisos trminos de este artculo. Con tal fin
cumplir las siguientes funciones:

5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el gobierno con
fundamento en los arts. 150, num. 10 y 341 de la Constitucin, por su contenido
material o por vicios de procedimiento en su formacin.


66
Derecho Administrativo I
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos
que dicte el gobierno con fundamento en los arts. 212, 213 y 215 de la
Constitucin.

La explicacin dada por los autores,
con fundamento en el art. 214 de la
Constitucin de 1886 y que sera
perfectamente aplicable
frente al art. 241 de la
actual Constitucin,
era sencilla y fcil de
comprender: consista
en decir que en lo
relativo a los actos del
ejecutivo previstos en
aquel artculo, la Constitucin
colombiana aplicaba el punto de vista
material, calificndolos de actos
legislativos y sometindolos a la
misma jurisdiccin que las leyes del
Congreso.
Pero aunque esta explicacin haba
sido generalmente aceptada, ella no
era por entero satisfactoria. En
efecto, si se analiza el problema con
ms profundidad, puede el jurista
darse cuanta que algunos puntos no
eran claramente explicados por el
criterio material.

En primer lugar, si es cierto que la Constitucin, al conferirles carcter legislativo a
ciertos actos del ejecutivo, aplica el punto de vista material, puede preguntarse
sobre qu base determina ella los actos que merecen ese carcter legislativo. Es
decir, por qu no les otorga ese mismo carcter a los decretos reglamentarios y a
los reglamentos en general, que son tambin actos legislativos desde el punto de
vista material?

Por qu no les otorga tampoco ese carcter legislativo a los decretos
constitucionales o autnomos, que tambin pueden ser actos de carcter general
y que se fundamentan, adems, en competencias directamente dadas pr la
Constitucin al ejecutivo, sin que exista una ley entre la Constitucin y el decreto?

67
Derecho Administrativo I
De todo esto resultaba que, en principio, se aplicaba el punto de vista orgnico o
formal y que el punto de vista material era de aplicacin excepcional. Pero en la
prctica no se explicaba cundo se aplicaba la excepcin.

En segundo lugar, si se acepta que
en todas la leyes del Congreso no
son necesariamente normas de
carcter general, sino que, por el
contrario, puede darse el caso
de que una ley sea de
carcter individual, cabe
preguntar si el
ejecutivo, mediante los
decretos previstos en
el art. 241 de la
Constitucin no puede
tambin tomar medidas de
carcter individual aunque sea
excepcionalmente. Esta pregunta
adquiere ms fuerza si se considera
que entre los decretos previstos por
el art. 241 se encuentran los relativos
al estado de guerra y el estado de
conmocin interior, dentro de los
cuales es perfectamente posible que
se adopten decisiones de contenido
individual. En cuanto al caso de la
emergencia, no sera dable pensar,
por ejemplo, que el ejecutivo pudiera
tomar medidas contra una gran
sociedad nacional o
multinacional, o contra
un grupo econmico
determinado, que
fuera en un momento
dado una de las
causas de la
emergencia? En esos
casos, esas medidas siendo
dictadas por el ejecutivo y siendo de
carcter individual, no seran
legislativas, ni desde el punto de vista
orgnico o formal, ni desde el punto
de vista material. Cmo explicar
entonces que la Constitucin les
confiera el carcter legislativo?

Estas dudas, por lo tanto, no las resuelve el criterio material. Se tratar, en
consecuencia, de resolverlas aplicando los dos puntos de vista que faltan aun por
revisar.

68
Derecho Administrativo I

Aplicacin del punto de vista funcional o jurisdiccional.
Una primera explicacin a los problemas que se acaban de exponer podra
hallarse en la aplicacin del punto de vista funcional o jurisdiccional.

Se debe recordar que, segn este criterio, un acto ser administrativo si est
sometido a la competencia de la jurisdiccin de lo contencioso administrativo y,
por consiguiente, al rgimen de los actos administrativos. Y ser legislativo, si
est sometido a la competencia de la jurisdiccin constitucional y, por
consiguiente, al rgimen jurisdiccional de las leyes.

Es as como nuestra Constitucin, al someter mediante el art. 241 algunos actos
del ejecutivo a la competencia de la Corte Constitucional, les otorga el carcter
legislativo. De conformidad con dicha norma, los actos del ejecutivo que tienen
carcter legislativo son los siguientes:

1. Los decretos dictados por el gobierno en ejercicio de las facultades
extraordinarias previstas en el num. 10 del art. 150 de la Constitucin (decretos-
leyes o decretos extraordinarios).
2. Los decretos previstos en el art. 341 (decretos de planeacin).
3. Los decretos previstos en el art. 212 (decretos legislativos de estado de
guerra).
4. Los decretos previstos en el art. 213 (decretos legislativos de estado de
conmocin interior).

69
Derecho Administrativo I
5. Los decretos previstos en el art. 215 (decretos legislativos de estado de
emergencia)

Por otra parte, de conformidad con el art. 237 num. 2 de la Constitucin, todos los
dems actos del gobierno, diferentes de aquellos enumerados en el art. 241, estn
sometidos al control de la jurisdiccin contencioso-administrativa, por lo cual
tienen carcter e actos administrativos.

Adems, como ya se ha mencionado
en oportunidades anteriores, el
Cdigo Contencioso Administrativo,
en sus arts. 1, 82 y 128 (num. 1),
somete a la jurisdiccin contencioso-
administrativa y al rgimen de los
actos administrativos, todos los actos
de los rganos, corporaciones y
dependencias de las ramas del poder
pblico en todos los rdenes, de las
entidades descentralizadas, de la
Procuradura General de la Nacin y
ministerio pblico, de la Contralora
General de la Repblica y
contraloras regionales, de la Corte
Electoral (hoy Consejo Nacional
Elecctoral) y la Registradura
Nacional del Estado Civil, lo mismo
que los actos de las entidades o
personas privadas, cuando unas y
otras cumplan funciones
administrativas.

Lo anterior quiere decir que actualmente en Colombia se aplica el criterio
jurisdiccional, en el sentido de que los actos pblicos se califican de legislativos o
administrativos, segn la jurisdiccin a que estn sometidos para su control, lo
cual depende de las normas que establecen el reparto de competencias entre la
jurisdiccin constitucional y la administracin. Este criterio, a su vez, est ligado al
concepto de las diferentes funciones pblicas, pues los actos sometidos a la
jurisdiccin administrativa, es decir, los actos administrativos, son los expedidos
en cumplimiento de una funcin administrativa.

70
Derecho Administrativo I

De igual manera, pude decirse que los actos legislativos son los expedidos en
ejercicio de la funcin legislativa. Esta idea tambin podra aplicarse a los actos
jurisdiccionales, en el sentido de que sern los acatados en ejercicio de la funcin
jurisdiccional del Estado. Por lo anterior a este criterio se le ha llamado tambin
criterio funcional.

La explicacin que este punto de vista funcional podra dar a los problemas o
dudas que se han expuesto con ocasin del estudio del punto de vista material,
sera la siguiente:

En cuanto al problema del
fundamento sobre el cual la
Constitucin determina los
actos que merecen el
carcter legislativo,
podra responderse que
es con apoyo en la
soberana del
constituyente como ella
hace esa calificacin. As
se tendra una explicacin,
aunque simplista, sobre el hecho de
que los decretos reglamentarios y los
constitucionales no sean
considerados como actos legislativos.
En cuanto al problema del carcter
general o individual de los actos,
podra responderse que la aplicacin
del punto de vista funcional o
jurisdiccional no se opone a
que el ejecutivo pueda
tomar medidas
individuales por
conducto de los
decretos calificados
como legislativos, pues
las excepciones a la
aplicacin del punto de vista
orgnico o formal no se fundamentan
en la aplicacin del punto de vista
material, como se dice generalmente,
sino en la soberana de la
Constitucin, que le permite calificar
los actos.

71
Derecho Administrativo I

Teniendo en cuenta la soberana y el carcter obligatorio de la Constitucin, desde
el punto de vista del derecho positivo no se podra, en principio, discutir las
soluciones dadas por la aplicacin del criterio funcional o jurisdiccional.

As, sobre todo en lo tocante a la competencia de la Corte Constitucional, no
podra pretenderse modificarla mientras la norma constitucional del art. 241 est
vigente. La jurisprudencia misma ha definido esta opinin, apoyada en el carcter
de orden pblico de las normas de competencia. Ha dicho la Corte Suprema de
Justicia a este respecto, con referencia a la anterior Constitucin:

As, pues, de la competencia de la
Corte se sustraen: los proyectos de
enmienda de la Constitucin, los
decretos reglamentarios dictados por
el gobierno, en uso de la atribucin
que le confiere el ordinal 3, artculo
120, y los decretos simplemente
ejecutivos. No es lgico ni jurdico
sostener que la competencia de la
Corte, encargada de velar por la
integridad de la Constitucin, se
extienda a todos los casos en que tan
integridad est amenazada. Si tal
aconteciera, la Corte usurpara
jurisdiccin. Esta competencia es de
derecho y de orden pblico y para el
caso, como ya se anot, no
enunciativa; de modo que este control
jurisdiccional no puede aplicarse por
analoga, sino exclusivamente a los
casos previstos en la Carta. Lo
contrario es desconocer la voluntad
del constituyente y aplicar el control a
situaciones que la norma no regula.

Sin embargo, aunque el reparto de competencias entre la jurisdiccin
constitucional y la jurisdiccin administrativa es de obligatorio cumplimiento, la
aplicacin del punto de vista funcional o jurisdiccional contina planteando algunas
dudas. Por una parte, la aplicacin de este punto de vista es simplista. En efecto,

72
Derecho Administrativo I
segn l, los actos son administrativos o legislativos de acuerdo con el reparto de
competencias jurisdiccional que haga la Constitucin o la ley. Pero la
Constitucin, como la ley, no son el resultado del azar: de la misma manera que el
pensamiento del legislador se encuentra detrs de la ley, el pensamiento del
constituyente se encuentra detrs de la Constitucin, de suerte que el jurista
puede preguntarse cul fue el pensamiento en el momento de fijar la calificacin
de los actos. Dicho de otra manera, puede continuar plantendose la pregunta de
saber sobre qu base la Constitucin y la ley fijan el carcter o naturaleza de los
actos. Como se ha dicho, el punto de vista funcional o jurisdiccional responde que
es con apoyo en la soberana como la Constitucin hace esta calificacin. Pero
esta respuesta no es satisfactoria.

Fuera de esto, como el carcter
legislativo o administrativo de los
actos se fundamenta de manera
principal, segn este criterio, sobre el
hecho de que ellos estn sometidos a
la competencia de la Corte
Constitucional o a la jurisdiccin
administrativa, cabe preguntar si un
factor, en principio puramente formal
o de procedimiento como es el juez
competente, puede ser suficiente
para calificar un acto. A este
respecto, se cree que un factor de
esa naturaleza es simplemente un
indicio del carcter del acto y no un
factor determinante. La solucin
contraria es de origen francs. En
efecto, en Francia, la idea de la
soberana de la ley y la ausencia
consiguiente de control sobre ella han
producido como resultado la unin
casi absoluta, por una parte, entre la
ausencia de control y el carcter
legislativo de un acto, y por la otra,
entre la existencia de control por el
juez administrativo y el carcter
administrativo del acto sometido a
dicho control.


Pero esta relacin ntima entre la existencia o ausencia de control y la naturaleza
del acto no puede ser trasladada al derecho colombiano para darle las mismas

73
Derecho Administrativo I
consecuencias que en Francia. Ello se debe a que en el derecho colombiano no
existe ausencia de control: todos los actos, sean administrativos o legislativos, son
susceptible de control jurisdiccional. La diferencia de rgimen entre los dos tipos
de actos es dada solamente por el juez competente para conocer de ellos. As
puede decirse, en principio, que los actos de carcter legislativo son aquellos cuyo
control es de competencia de la Corte Constitucional, y que los actos de carcter
administrativo son aquellos cuyo control compete a la jurisdiccin administrativa.
Con todo, esto no implica que haya siempre correspondencia entre los dos
factores, pues puede darse el caso de que un acto de carcter administrativo sea
sometido a la jurisdiccin constitucional y que un acto de carcter legislativo sea
sometido a la jurisdiccin administrativa. Veremos que este es el caso del
derecho colombiano. Negar esta posibilidad equivaldra a decir que la naturaleza
de un acto depende de un factor de procedimiento, como es el juez competente
para conocer de l, solucin que no es aplicable de manera absoluta en derecho
colombiano. Que el juez sea A o que sea B, es un factor externo al acto que no
puede modificar su naturaleza interna.

Seguidamente se tratar de resolver estos dos problemas con la ayuda de la
aplicacin del ltimo punto de vista.

Aplicacin del punto de vista jerrquico.
Parece que las dudas expuestas pueden resolverse mediante la aplicacin del
punto de vista que se ha dado por llamar jerrquico, segn el cual un acto de la
autoridad ser legislativo si en la jerarqua de las normas jurdicas se encuentra en
la misma categora que la ley, y ser administrativo si se encuentra en una
categora inferior.


74
Derecho Administrativo I
Desde el punto de vista de legalidad, esta situacin se traduce en que un acto
tendr carcter legislativo si envuelve una aplicacin o ejecucin inmediatas de la
Constitucin, y tendr un carcter administrativo si entraa una aplicacin o
ejecucin de la ley. Dicho de otra manera, el acto ser legislativo si debe respetar
solamente la Constitucin, y ser administrativo si debe respetar la Constitucin y
la ley.

As, a la pregunta de saber qu base la Constitucin o la ley fijan el carcter de los
actos, el punto de vista jerrquico responde que no es solamente con base en la
soberana, sino tambin, y sobre todo, con fundamento en la jerarqua de las
normas que componen el sistema jurdico considerado.

Por otra parte, en lo relativo al
segundo problema, este punto de
vista presentara una ventaja, por
cuanto l no implica necesariamente
la relacin absoluta entre la
naturaleza del acto y el juez llamado
a ejercer su control, aunque esa
coincidencia sea deseable. De esta
manera podra explicarse el hecho de
que un acto situado en el mismo nivel
de la ley y que, en consecuencia, solo
deba respetar la Constitucin, sea
excluido del conocimiento de la
jurisdiccin constitucional por
inadvertencia o error tcnico del
constituyente, o simplemente con el
fin de evitar conflictos de jurisdiccin.
Por el contrario, esto explicara
tambin el hecho de que sea
sometido a la jurisdiccin
constitucional un acto cuya
naturaleza no sea legislativa, en
razn a que deba respetar la
Constitucin y la ley.

Todo esto implica que un acto no tiene el carcter administrativo o legislativo por
el simple hecho de que est sometido a la jurisdiccin administrativa o a la
jurisdiccin constitucional, sino por el hecho de que deba o no respetar la ley.

75
Derecho Administrativo I

As, pues, al estudiar los principales actos de las autoridades administrativas
colombianas, se ver que existen actos que no estn sometido por el art. 241 de la
Constitucin al control de la Corte Constitucional, y que, sin embargo, desde este
punto de vista jerrquico tienen carcter legislativo: es el caso de los decretos
autnomos o constitucionales.

Y viceversa, podran existir tambin actos que sean sometidos por la Constitucin
a la competencia de la Corte Constitucional, y que, no obstante, tuvieran carcter
administrativo desde este punto de vista, como era el caso de los llamados
decretos especiales en la anterior Constitucin.

En relacin con este tema del criterio
jerrquico, debe tenerse en cuenta,
adems, que la Constitucin
colombiana de 1991 prev la
existencia de las llamadas leyes
orgnicas y estatutarias que
representan una categora superior a
las leyes ordinarias, sin que estas
ltimas, obviamente, dejen de serlo
por el hecho de que deban respetar
las citadas leyes orgnicas o
estatutarias existentes en la materia
respectiva. en ese mismo orden de
ideas, se ver que existen decretos
del gobierno, como los de estado de
excepcin, a los cuales la
Constitucin les reconoce el carcter
legislativo, a pesar de que deban
respetar la ley estatutaria prevista en
la Carta para regular dichos estados
de excepcin.

76
Derecho Administrativo I
3.2 CENTRALIZACIN.

3.2.1. ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y PERSONALIDAD DEL ESTADO
En la relacin jurdica administrativa,
el sujeto es la Administracin Pblica,
centralizada, descentralizada y/o
desconcentrada, siendo stas
tcnicas de organizacin.
CENTRALIZACIN
Implica que las facultades de decisin
estn reunidas en los rganos
superiores de la administracin. La
administracin centralizada carece de
otra personalidad jurdica que la
asumida por el propio Estado
Nacional o Provincial, encontrndose
compuesta por rganos sin el atributo
de la personalidad.
DESCENTRALIZACIN
Aqu la competencia se atribuy a un
nuevo ente separado de la
administracin central, dotado de
personalidad jurdica propia y que, a
su vez, podr estar constituido por
rganos propios centralizados y
desconcentrados que slo expresan
la voluntad del ente. Este ente ser
una persona jurdica distinta del
Estado Nacional o Provincial.
DESCONCENTRACIN
Tanto en la administracin
centralizada como en la
descentralizada puede ocurrir el
fenmeno de la desconcentracin, el
cual significa que se atribuye
competencias decisorias a rganos
inferiores del ente o complejo
organizativo de que se trate.

PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO Y ENTES ESTATALES
La distincin entre administracin centralizada y descentralizada gira en torno del
tema de la personalidad jurdica, nota determinante que diferencia uno y otro
sector de la administracin.

77
Derecho Administrativo I
La personalidad jurdica del Estado es un continente en el que coexisten distintos
grados de personalidad, distribuidos a lo largo de su compleja estructura
organizativa, razn por la cual se diferencia del concepto unitario de persona en el
Derecho Privado.
En el Derecho Administrativo, la
nocin de persona transita por
tres elementos:
capacidad, imputacin
y legitimacin.
Cuando estos tres
elementos
aparecen unidos, la
personalidad goza
de plenitud. Sin
embargo, existen
unidades o centros que
aparecen revestidos de algunos de
esos elementos, no de todos, por lo
cual no llegan a poseer la plenitud de
la personalidad jurdica: son las
denominadas "figuras jurdicas
subjetivadas".
La personalidad
jurdica supone la
mxima atribucin
de competencias
en un orden dado.
La figura subjetiva
alcanza su mayor
grado de
subjetivizacin cuando
los elementos mencionados
(capacidad, imputacin y
legitimacin) se poseen sin
excepciones o limitaciones,
transformndose as, en persona
jurdica.

El Estado es la persona jurdica por excelencia, frente a ella las dems personas
jurdicas que integran el sector de la administracin descentralizada, gozan de una
personalidad derivada.
El Estado es la nica personalidad jurdica plena, presentndose as como la
plurisubjetividad de una aparato subjetivo complejo.


78
Derecho Administrativo I
En el seno de la Administracin Pblica, coexisten dos formas organizativas:
a. Una est integrada por figuras jurdicas subjetivadas: es la administracin
centralizada.
b. La otra est compuesta por personas jurdicas: es la administracin
descentralizada.

Personalidad jurdica en el Derecho Pblico

Partiendo de la base de que la descentralizacin implica la existencia de
personalidad jurdica, es que la doctrina ha tratado de determinar si tales entes
regulados total o parcialmente por el Derecho Pblico (Derecho Administrativo),
son personas pblicas o privadas, estatales o no.
El problema se plantea con la creacin de personas jurdicas (entes autrquicos)
para la explotacin comercial o industrial de propiedad del Estado. El aspecto
central del problema puede ser reducido a las siguientes preguntas: existen las
personas jurdicas pblicas no estatales? Existen las personas jurdicas privadas
del Estado?

Cuestin planteada Marienhoff - Casagne Gordillo - Dromi Barra
Existen las personas
jurdicas pblicas no
estatales?
S. Cuando tienen fines de
inters general pero menos
intensos que los fines
especficos del Estado.
S. Cuando el capital es slo
parcialmente del Estado.
No.
Existen las personas
jurdicas privadas del
Estado?
S. Las empresas del Estado
que no satisfacen el inters
general.
No. Cuando la participacin
del Estado en el capital es
minoritaria
No.




79
Derecho Administrativo I
Criterios de clasificacin de los sujetos

Posicin de Marienhoff




Pblicas
Sus notas distintivas son:
1. Debe satisfacer fines
propios del Estado o
intereses generales.
2. Debe poseer
prorrogativas del
poder pblico.


Estatales
(entes autrquicos)
a. Origen estatal.
b. Fines del Estado.
c. Emite actos
administrativos.
d. Funcionarios y
empleados
vinculados al ente
por una relacin de
empleo pblico.
e. Patrimonio del
Estado.
f. Prerrogativas
propias de la
Administracin
Pblica (potestad e
imperium)
Personas
jurdicas del
Estado
1. Debe estar sometida a
contralor.
2. Creada por un acto
del Estado.
3. La voluntad de los
componentes
(asociados y
unificados) aparece
limitada por los
fines pblicos a
que el patrimonio
est sometido.

No estatales
Caja de previsin social para
abogados de Buenos Aires.
Iglesia Catlica.
Empresas del Estado con inters
general (son las que
desenvuelven actividades
comerciales o industriales con el
fin de satisfacer un inters
colectivo).
A. Creacin por acto del
Estado o particulares.
B. Fines de inters
general menos
intensos que los
fines especficos del
Estado.
C. rganos integrados
por personas que no
son empleados o
funcionarios y cuyas
relaciones se rigen
por el Derecho del
Trabajo.
D. No emite acto
administrativo.
E. Sometido a control
menos riguroso .
F. Poder coactivo ms
limitado.

Privadas: empresas del Estado que no satisfacen un inters general.

Posicin de Gordillo

80
Derecho Administrativo I


Estatales (capital ntegro del
Estado): se clasifican segn las
Con actividades
administrativas
(se les aplica rgimen jurdico de
Derecho Pblico)
Entes autrquicos

actividades que despliegan. Con actividades comercial o
industrial o no puramente
administrativa
(se le aplica un rgimen jurdico
mixto)
Empresas del Estado.
Sociedades del Estado.
Personas
jurdicas
Pblicas

No estatales (cuando el capital
Con participacin estatal Sociedades de Economa Mixta
Sociedades Annimas con
participacin estatal mayoritaria.

es slo parcialmente del Estado). Sin participacin estatal
alguna en su capital
Corporaciones pblicas (Colegio
de Abogados).
Federaciones o instituciones
pblicas (Iglesia Catlica,
Fundacin Miguel Lillo)

Gordillo considera que en las personas jurdicas privadas la participacin del
Estado en el capital es minoritaria, por lo tanto deben ser consideradas Personas
Jurdicas Privadas pero de particulares, jams del Estado.
Posicin de Barra
El Dr. Barra considera que no existen otras personas pblicas que las estatales,
as como no existen entes estatales de naturaleza privada.
Parte de la base que el Derecho Pblico es el que regula las relaciones, teniendo
en mira la realizacin del bien comn, y sostiene que slo una persona de
Derecho Pblico puede concretar la realizacin del bien comn, ya que esto es de
exclusiva responsabilidad del Estado, y de donde resulta que nicamente el
Estado asume la calidad de persona jurdica pblica


81
Derecho Administrativo I
No existe un criterio pacfico y nico para determinar la personalidad jurdica de
estos entes. Esta es la conclusin de la Dra. Villavicencio de la ctedra A de
Derecho Administrativo.

3.2.2. TIPOS DE ENTIDADES DESCENTRALIZADAS

En el funcionamiento de la descentralizacin, la organizacin administrativa da
origen a diferentes especies de entidades pblicas estatales, ya sea segn el fin
que persigan o segn el rgimen jurdico que las tipifica.
La clasificacin tradicional de los entes que cumplen funcin tpicamente
administrativa divide segn si la descentralizacin es territorial o institucional.
a. Descentralizacin territorial: En nuestro sistema, el caso tpico lo constituye
el municipio; su competencia no se extiende ms all del territorio que delimita el
mbito geogrfico de validez de las normas generales y actos administrativos que
emanan de sus rganos. Las entidades descentralizadas territoriales ostentan
(dentro de la circunscripcin en la que se desenvuelven) una competencia general
para conocer en asuntos administrativos de carcter local.
b. Descentralizacin Institucional: aqu encontramos tres casos, a saber:
1. Entidades autrquicas: llevan a cabo cometidos tpicamente administrativos
con un rgimen esencial de Derecho Pblico (Vg. las universidades).
2. Empresas del Estado: desarrollan una actividad comercial o industrial con
un rgimen jurdico entremezclado que combina derecho pblico y derecho
privado. Son creada por el Poder Ejecutivo.
3. Entidades descentralizadas atpicas: coexisten con las anteriores y son
formas jurdicas intermedias que ostentan una regulacin normativa especfica
para la entidad que el Estado funda o crea.

82
Derecho Administrativo I

rganos competentes para disponer la creacin de entidades
descentralizadas

Partimos de la base de que la Constitucin Nacional sufre de una carencia
normativa al respecto, ya que no ha establecido quien tiene la atribucin de crear
entidades descentralizadas. La cuestin se centra en los entes autrquicos y las
entidades descentralizadas atpicas. Este tema dividi a la doctrina en:
A. Criterio que reconoce tal facultad al Congreso: La crtica a esta corriente
dice que entre entidad autrquica y empleo existe una disociacin conceptual. El
empleo no presupone ni personalidad jurdica ni existencia de patrimonio,
elementos esenciales para la existencia de una entidad autrquica. Por otro lado,
y doctrinariamente, si la creacin de una entidad autrquica supone limitaciones
en las facultades de contralor del Ejecutivo.
B. Criterio que reconoce competencia al Ejecutivo: se base en la tradicin
histrica y en el fortalecimiento que a ste rgano le atribuye la Constitucin
Nacional.
C. Tesis de las facultades concurrentes: estable que si se da la existencia de
un acuerdo entre el legislativo y el ejecutivo, estara legitima el acto creador de la
entidad. Con esta postura se evitara tildar de inconstitucionales los actos de
creacin de las entidades autrquicas.

La regla es que cada rgano del poder estatal tiene reconocida su propia esfera
de accin y su ejercicio en forma coordinada y, salvo que la Constitucin Nacional
lo prescriba expresamente, ninguno tiene una funcin o atribucin exclusiva. Por lo
tanto, si se crea una entidad por el Congreso, ste debe dejar inclume el control
jerrquico que el Poder Ejecutivo tiene reconocido en la Constitucin Nacional,

83
Derecho Administrativo I
como jefe de gobierno y cabeza de la administracin. Otro ejemplo de acuerdo
sera cuando la descentralizacin la dispone el Poder Ejecutivo, pero deja al
Congreso su aprobacin presupuestaria.

Empresas del Estado

El mantenimiento de los establecimientos pblicos comerciales o industriales,
provoc la injerencia del Derecho privado sobre el derecho pblico. La asuncin
por parte del Estado de actividades comerciales e industriales provoc una crisis
en la nocin tradicional de establecimiento pblico. Esta categora no pudo
absorber el proceso en toda su magnitud con la flexibilidad que las nuevas
actividades requeran, razn por la cual se opt, entre nosotros, por instrumentar
un nuevo tipo de entidad descentralizada denominada "empresa del Estado".

Caractersticas
a. Tienen por objeto la realizacin de actividades comerciales o industriales o
servicios pblicos de esa naturaleza (a diferencia de las entidades autrquicas que
persiguen fines tpicamente estatales).
b. Tales actividades se llevan a cabo a travs de empresas del Estado.
c. Su rgimen jurdico es mixto.
d. El contralor que realiza el Estado tiene modalidades peculiares, estando a
cargo de la Auditora General de la Nacin.

Objeto de su actividad: servicios pblicos industriales y comerciales.

84
Derecho Administrativo I
Los servicios pblicos fueron definidos como aquellos que prestan empresas
administrativas que aseguran prestaciones a los particulares, por el ejercicio
habitual de actos de comercio, sin adquirir la calidad de comerciantes en el sentido
del derecho privado.

Caracteres
a. Poseen personalidad jurdica propia, pudiendo autoadministrarse.
b. Su patrimonio es estatal. Adems, tambin es de afectacin.
c. Sujetos a contralor del Estado (administracin central) con modalidades
peculiares (Sindicatura General de Empresas Pblicas).
d. Su rgimen jurdico acusa una interrelacin entre el derecho pblico y el
privado, sin que ninguno tenga aplicacin predominante.
e. Su vinculacin con la Administracin Pblica central se rige por reglas
atinentes a las relaciones interadministrativas.
f. No pueden ser declaradas en quiebra.
g. Respecto del personal de las empresas del Estado, la relacin se rige por
normas y principios atinentes al empleo o funcin pblicos, si el funcionario
cumple funciones en los cuadros directivos de la empresa (gobierno, direccin,
etc.). En caso contrario, la vinculacin se regula por el Derecho Laboral.

3.2.3. LA ADMINISTRACIN DESCENTRALIZADA Y CENTRALIZADA
La administracin descentralizada delega en mucho mayor grado la facultad de
decidir, y conserva slo los controles necesarios en los altos niveles.
El grado en que conviene centralizar o descentralizar depende de muchos
factores, entre los que cabe destacar:

85
Derecho Administrativo I
a) El tamao de la empresa. En la pequea empresa (quiz la que tiene un solo
nivel jerrquico intermedio) es ms posible, y an conveniente, mayor
centralizacin, porque el jefe conoce a todas las personas, las situaciones
concretas y las tcnicas aplicables.
Por el contrario, en la gran empresa conviene ms la descentralizacin porque el
contacto personal del administrador es imposible, ya que desconoce las
situaciones y problemas concretos e inclusive es imposible que abarque todas las
tcnicas aplicables, por ello es conveniente que las soluciones se tomen en el
nivel en que se presentan los problemas.
b) La capacidad y experiencia de los jefes con los que se cuenta.
c) La cantidad de controles que puedan establecerse; de hecho, a cada grado de
delegacin debe corresponder un establecimiento de control.

Ventajas de la descentralizacin
La descentralizacin permite que las decisiones sean tomadas por las unidades
situadas en los niveles ms bajos de la organizacin proporcionando un
considerable aumento de eficiencia, porque;
a) Los jefes estn ms cerca del punto donde se deben tomar las decisiones, lo
que disminuye los atrasos causados por las consultas a los superiores distantes.
b) Permite aumentar la eficiencia aprovechando mejor el tiempo y aptitud de los
funcionarios, evitando que rehuyan la responsabilidad.
c) Los altos funcionarios pueden concentrarse en las decisiones de mayor
importancia, dejando las menos importantes a los niveles ms bajos.
d) Permite la formacin de ejecutivos locales o regionales ms motivados y ms
conscientes de sus resultados operacionales.


86
Derecho Administrativo I
Desventajas de la descentralizacin
a) Falta de uniformidad en las decisiones.
b) Insuficiente aprovechamiento de los especialistas, al considerar que ya no se
necesita la asesora de la oficina matriz.
c) Falta de jefes capacitados.


















87
Derecho Administrativo I





1. Identifique una entidad pblica que usted conozca y segn lo aprendido en
la Unidad, diga si es centralizada o descentralizada y porqu. Exprese
cules son las ventajas que se tienen y haga una propuesta para mejorar
segn sea el caso















88
Derecho Administrativo I





















4
Formas de manifestarse
la actividad
Administrativa.

89
Derecho Administrativo I


El propsito de este Unidad es ilustrar al estudiante acerca de la Teora del Acto
Administrativo, as como tambin de sus semejanzas y
diferencias con otros actos y hechos de la
administracin nacional, sus caractersticas
principales, aplicaciones, objetos y dems
circunstancias que rodean al mismo. Esperamos que
esto sirva para mejorar la comprensin del
funcionamiento de la Administracin Publica Nacional,
as como tambin de la aplicacin de las decisiones
tomadas por la misma.

Vemos que el Acto Administrativo, es la concepcin intelectual del hecho
administrativo. Jurdicamente tiene presuncin de legitimidad, por lo que
determina la obligacin del particular de cumplirlo y el nacimiento de los trminos
de impugnacin y caducidad. Puede ser objeto de nulidad. Son impugnados
mediante los recursos administrativos.








90
Derecho Administrativo I








































Qu es un acto? Explique e identifique las clases de acto
que existen
1.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
2.
Qu es un Acto Administrativo? Explique
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
3.
Identifique un Acto Administrativo reciente que usted
considere injusto.
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________
___________________________________________________________

91
Derecho Administrativo I

4. FORMAS DE MANIFESTARSE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
4.1 ACTO ADMINISTRATIVO.

El acto administrativo es el principal mecanismo jurdico por medio del cual la
administracin acta, hasta el punto de que en los ltimos aos este tema ha sido
objeto de estudios especiales en nuestro medio dedicados exclusivamente a su
anlisis.
Se dice que un acto administrativo es un acto de la administracin, en realidad no
existe un criterio nico para definirlo. Es decir, que se debe analizar la naturaleza
de los actos de las diferentes autoridades y para ello es preciso recurrir a ciertos
criterios de calificacin. Por consiguiente, se debe establecer en primer lugar los
diferentes criterios o puntos de vista que el derecho pblico ofrece para fijar esa
calificacin de los actos y de las funciones del Estado.

4.1.1 Caractersticas y clasificacin del Acto Administrativo.
Los actos administrativos se pueden clasificar de muy diversas maneras segn el
punto de vista desde el cual se les mire. Las clasificaciones conocidas ms
importantes son las siguientes:

Desde el punto de vista del poder utilizado para su expedicin.
Se debe recordar uno de los primeros pasajes de este curso donde se estudiaba
la evolucin del derecho administrativo. All se dijo que la primera nocin
alrededor de la cual se quiso hacer girar todo el derecho administrativo fue la
nocin de poder pblico. De la aplicacin de esa nocin se desprende que la

92
Derecho Administrativo I
administracin puede dictar dos clases de actos: actos de poder o autoridad y
actos de gestin.

Los actos de poder o autoridad.
Son aquellos mediante los cuales la administracin acta con poder de mando, es
decir, por medio de rdenes, prohibiciones, sanciones, etc. por ejemplo, en la
poca en que esta teora tuvo vigencia, se consideraba que los contratos eran
tpicos actos de gestin, pues cuando la administracin los celebraba no estaba
actuando con poder de mando, sino que actuaba con base en un acuerdo de
voluntades con el contratante.

Esta clasificacin tuvo vigencia en la primera etapa de la evolucin del derecho
administrativo, en el siglo XIX, y de su aplicacin resultaba que los actos
administrativos no eran solo los de poder o autoridad, pues a ellos se aplicaba el
derecho administrativo y la jurisdiccin administrativa, mientras que los de gestin
se consideraban actos privados, sometidos al derecho privado y a la jurisdiccin
comn.

Desde el punto de vista de la vinculacin con el servicio pblico.
Como tambin se debe recordar, la nocin de poder pblico fue reemplazada por
la de servicio pblico como nocin clave del derecho administrativo. Ese
reemplazo trajo como consecuencia la diferenciacin entre dos clases de actos de
la administracin: los actos de servicio pblico y los actos ajenos al servicio
pblico.


93
Derecho Administrativo I
Partiendo del concepto clsico de servicio pblico, segn el cual era toda
actividad de una persona u organismo pblicos, tendiente a satisfacer una
necesidad de inters general, -los actos de servicio pblico son aquellos que se
relacionan directamente con esa actividad. Por ejemplo, el acto mediante el cual
se establecen las tarifas de cualquier servicio.

Por su parte, los actos ajenos al servicio pblico son aquellos que no tienen
relacin directa con las actividades de servicio. Por ejemplo, la contratacin de un
pintor para la realizacin de un cuadro que adornar algn despacho pblico.

A este respecto, ya sabemos que la nocin de servicio pblico tuvo gran auge a
finales del siglo antepasado y comienzos del pasado, poca en el cual todo el
derecho administrativo giraba alrededor de ella. As, durante esa poca los actos
administrativos eran nicamente los relacionados con el servicio pblico, mientras
que los actos ajenos a ese servicio se consideraban actos de derecho privado de
la administracin.

Desde el punto de vista del contenido.
De la aplicacin del criterio material para calificar las funciones y los actos del
Estado, resulta que los actos de la administracin pueden ser generales o
individuales.

Los actos generales o actos creadores de situaciones jurdicas generales,
objetivas o reglamentarias, son aquellos que se refieren a personas
indeterminadas. Por ejemplo, los decretos reglamentarios.


94
Derecho Administrativo I
Los actos individuales o actos creadores de situaciones jurdicas individuales,
subjetivas o concretas, son los que se refieren a personas determinadas
individualmente. Como ejemplo podemos citar el acto por el cual se destituye a un
funcionario.

Debe tenerse en cuenta que la
determinacin de las personas no se
refiere propiamente al nmero de
ellas, sino al hecho de que estn o no
individualizadas. Es decir, que puede
existir un acto general que se refiera
en la prctica a pocas personas,
como sera el caso de aquel que
reglamentara algunas actividades de
los ex presidentes de la repblica. Y
viceversa, puede existir un acto
individual que se refiera a muchas
personas, pero identificadas de
manera concreta, como el acto por el
cual la Universidad Nacional fija la
lista de aspirantes admitidos a iniciar
estudios acadmicos, que pueden ser
varios miles pero determinados
individualmente.

Esta clasificacin tiene una amplia aplicacin en el derecho colombiano. Es as
como, a ttulo enunciativo, el art. 49 del Cdigo Contencioso Administrativo
establece que los recursos de la va gubernativa no proceden contra los actos de
carcter general. A su vez, el art. 73 del mismo Cdigo manifiesta que los actos
creadores de una situacin jurdica particular y concreta, no pueden ser revocados
sin el consentimiento expreso y escrito del titular de la situacin. Por otra parte,
segn un principio generalmente aceptado, los actos individuales son de menor
jerarqua que los generales en los cuales se fundamentan.

Desde el punto de vista de las voluntades que intervienen en su
elaboracin.
Los actos de la administracin pueden ser unilaterales, bilaterales o plurilaterales.

95
Derecho Administrativo I

Los actos unilaterales son aquellos que son producto de la voluntad
exclusivamente de la administracin, es decir que esta los expide sin el
consentimiento de los particulares. Por ejemplo, un decreto.

Los actos bilaterales son lo que resultan de un acuerdo de voluntades entre la
administracin y los particulares o entre varias personas jurdicas pertenecientes a
la administracin, como es el caso tpico de los contratos.

Los actos plurilaterales, segn
algunos autores, son los que
requieren el consentimiento de ms
de dos personas, como los expedidos
por cuerpos colegiados como las
asambleas y los concejos. Sin
embargo, en estricto sentido, segn
el punto de vista que estamos
aplicando, estos actos son
unilaterales porque a pesar de que
intervienen varias voluntades, en
definitiva expresan una sola voluntad
que es la voluntad del Estado o de la
administracin, de acuerdo con el
rgimen de mayoras aplicable para
tomar la decisin.
Esta clasificacin es tal vez la ms
importante, porque los actos
unilaterales son considerados como
los actos tpicos de la administracin
y del derecho administrativo. Es as
como existe un rgimen jurdico para
los actos unilaterales y una
reglamentacin especial para los
contratos de la administracin.

Desde el punto de vista de la mayor o menor amplitud de la competencia.
El poder o facultad que tienen las autoridades para tomar decisiones, es decir,
para expedir actos, puede ser un poder reglado o un poder discrecional. En el
primer caso se puede hablar de actos reglados y en el segundo de actos
discrecionales.

96
Derecho Administrativo I

Los actos reglados son aquellos que expide la autoridad en cumplimiento estricto
de un mandato de ley, la cual le otorga facultad de tomar decisiones opcionales.
Por ejemplo, el acto por el cual la administracin le confiere a una persona el
derecho a pensin de jubilacin es un acto reglado, porque si el peticionario rene
los requisitos que la ley exige para gozar de ese derecho, la autoridad no tiene
otro camino que concederlo.

Los actos discrecionales, por el
contrario, son lo que expide la
autoridad en aquellos casos
en que la ley le otorga
opciones frente a la decisin
que puede tomar. Por
ejemplo, el art. 213 de la
Constitucin Poltica le confiere al
presidente de la repblica la facultad
de decretar el estado de conmocin
interior; pero ello no quiere decir
que reunidos los
presupuestos previstos en
la norma el presidente
tenga necesariamente que
decretarlo, sino que l puede
hacerlo o no hacerlo.

Desde el punto de vista del procedimiento.
Es decir, de acuerdo con las diferentes actuaciones requeridas para la elaboracin
del acto, encontramos los actos simples y los actos complejos.

Los actos simples son aquellos que requieren una sola actuacin jurdica para su
expedicin. Por ejemplo, el decreto de nombramiento de un ministro.

Al contrario, los actos complejos son los que requieren varias actuaciones jurdicas
para su expedicin, como aquellos que estn sujetos a autorizacin previa,

97
Derecho Administrativo I
aprobacin posterior, concepto de otros organismos o autoridades, o que
requieren varias aprobaciones. Por ejemplo, una ordenanza de una asamblea, la
cual requiere aprobacin en varios debates.

Desde el punto de vista del mbito de aplicacin.
Los actos pueden ser nacionales o locales.

Los actos nacionales son los
expedidos por autoridades nacionales
y que en principio, tienen
vigencia en todo el
territorio de la repblica.
Por ejemplo, los
decretos del presidente
de la repblica, las
resoluciones de un
ministro y los acuerdos de
la junta directiva de un
establecimiento pblico nacional. No
obstante, debe tenerse en cuenta que
en algunos casos el acto puede ser
nacional por la calidad de la autoridad
que lo dicta, pero no ser de aplicacin
en todo el territorio sino en parte de
l. Por ejemplo, el decreto por el
cual el presidente de la
repblica declare el
estado de conmocin
interior en cierta parte
del territorio nacional o
las resoluciones de un
director y los acuerdos de la
junta directiva de una entidad de
carcter nacional pero que tiene
restringida su competencia territorial,
como es el cado de las corporaciones
autnomas regionales.

A su vez, los actos locales son los dictados por autoridades de carcter
departamental, distrital o municipal, y que tienen vigencia nicamente en el
territorio al cual pertenece la autoridad que lo dicta. Tal es el caso de las
ordenanzas de las asambleas y de los acuerdos de los concejos municipales.

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Derecho Administrativo I

Desde el punto de vista de su relacin con la decisin
Se puede distinguir los actos preparatorios o accesorios y los actos definitivos o
principales.

Los actos preparatorios o accesorios son aquellos que se expiden como parte de
un procedimiento administrativo que se encamina a adoptar una decisin o que
cumple un requisito posterior a ella. Aqu se incluyen tambin los llamados actos
de trmite. Por ejemplo, el acto por el cual se solicita un concepto a otra autoridad
antes de tomar la decisin o aquel por el cual se le imparte aprobacin posterior a
esta ltima.

Frente a los anteriores, los actos definitivos o principales son los que contienen la
decisin propiamente dicha o, como dice el inciso final del art. 50 del Cdigo
Contencioso Administrativo, los que deciden directa o indirectamente el fondo del
asunto. Por ejemplo, la resolucin por la cual se concede una pensin de
jubilacin.

Desde el punto de vista de la jerarqua.
Segn la ubicacin en la pirmide de nuestro ordenamiento legal, y de acuerdo
con lo estudiado al analizar el punto de vista jerrquico, los actos de la
administracin pueden ser legislativos o administrativos.

Los actos legislativos de la administracin son aquellos que se encuentran en el
mismo grado jerrquico de la ley, por ser dictados con fundamento directo en la
Constitucin Poltica. Por ejemplo, los decretos de estado de conmocin interior.

99
Derecho Administrativo I

A su vez, los actos administrativos, de acuerdo con la jerarqua, son los que se
encuentran en un grado jerrquico inferior a la ley, por ser expedidos con
fundamento o en desarrollo de ella.
Por ejemplo, los decretos reglamentarios, las ordenanzas, los acuerdos, los actos
de los gobernantes y alcaldes.

4.1.2 El principio de legalidad.
Como dice el profesor Vedel, la legalidad es la cualidad de aquello que es
conforme a la ley. Desde otro punto de vista la legalidad es el conjunto de
normas que integran el ordenamiento jurdico de un pas. Es decir, que al hablar
de principio de legalidad se est haciendo referencia a la ley, tomando este
concepto en el sentido general segn el cual se identifica con el concepto de
derecho.
Para comprender este principio es necesario partir de la base de la teora de la
formacin del derecho por grados sistematizada por Kelsen, segn la cual el
conjunto de normas que conforman el derecho de un pas, o sea, la legalidad, no
es un conjunto desordenado sino que, por el contrario, se trata de un
ordenamiento jerrquico, en el cual unas normas dependen de otras segn su
importancia .
Con fundamento en las ideas anteriores podemos decir que el principio de
legalidad consiste en que la administracin est sujeta en su actividad al
ordenamiento jurdico, es decir, que todos los actos que dicte y las actuaciones
que realice deben respetar las normas jurdicas superiores.
En sentido prctico, el principio de legalidad constituye una limitacin a la actividad
de la administracin, por cuanto significa que ella no puede hacer todo cuanto
quiera sino solamente aquello que le permita la ley. Esta idea es un presupuesto

100
Derecho Administrativo I
bsico del llamado Estado de derecho, de origen fundamentalmente liberal, no
obstante lo cual tambin en los Estados Socialistas se ha hablado de una
legalidad socialista, aunque, lgicamente, basada en principios filosficos y
polticos diferentes.
Las fuentes de legalidad.
Consagracin de la jerarqua.
La jerarqua de las normas que componen el ordenamiento jurdico colombiano se
encuentra consagrada en varios texto legales, a saber:
1. El art. 241 de la Constitucin Poltica, que consagra la guarda de la
supremaca de la Constitucin respecto de los proyectos de ley, de las leyes y de
los decretos del gobierno nacional que se asimilan a la ley, con lo cual est
manifestando que la ley y los actos que se asimilan a ella se encuentran en un
grado jerrquico inferior a la Constitucin.
2. El art. 4 de la misma Carta, al expresar que la Constitucin es norma de
normas y que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u
otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales, con lo cual
est consagrando tambin la jerarqua mencionada en el ordinal anterior.
3. El art. 12 de la ley 153 de 1887, que manifiesta que las rdenes y
reglamentos del gobierno tienen fuerza obligatoria y sern aplicados mientras no
sean contrarios a la Constitucin o a las leyes, con lo cual est manifestando que
dichas rdenes y reglamentos son inferiores a las normas mencionadas.
4. El art. 84 del Cdigo Contencioso administrativo, que consagra la accin de
nulidad contra los actos administrativos cuando infrinjan las normas en que
deberan fundarse.
5. En forma ms expresa, el art. 240 del Cdigo de Rgimen Poltico y
Municipal establece que el orden de preferencia de disposiciones contradictorias

101
Derecho Administrativo I
en asuntos nacionales ser el siguiente: la ley, el reglamento ejecutivo y la orden
del superior.
El orden de preferencia en disposiciones contradictorias en asuntos
departamentales ser el siguiente: las leyes, las ordenanzas, los reglamentos del
gobernador y las rdenes de los superiores.
En los asuntos municipales el orden de prelacin es el siguiente: las leyes, las
ordenanzas, los acuerdos, los reglamentos del alcalde y las rdenes de los
superiores.
La jerarqua normativa en el derecho colombiano.
De las normas citadas en el numeral anterior y de las consideraciones generales
que se han hecho sobre el principio de legalidad, se puede concluir que la
jerarqua bsica de las normas en el derecho colombiano est dada por el
siguiente orden de prelacin, que se mostrar en forma de pirmide para hacer
una analoga con la famosa pirmide de Kelsen (vase la siguiente figura).
Precisiones.
En relacin con la pirmide jurdica expuesta anteriormente se deben hacer las
siguientes precisiones:
1. En la escala correspondiente a la ley debe tenerse en cuenta que la
Constitucin de 1991 consagra las figuras de las leyes estatutarias y las leyes
orgnicas, las cuales deben entenderse de mayor jerarqua que las leyes
ordinarias (arts. 151 a 153).
2. Algunas escalas de la pirmide, concretamente las sealadas con los
nmeros 4, 7 y 10, contienen internamente una cantidad indefinida de grados de
acuerdo con las diversas categoras de empleos. As, a ttulo de ejemplo, en la
escala nmero cuatro (4) se encuentra una jerarqua dada por los actos de los
ministros, viceministros, secretarios generales, jefes de divisin, jefes de seccin y
jefes de grupo, para nombrar solo los ms importantes. Si se trata de una entidad

102
Derecho Administrativo I
1.
2.
3.
4.

5.
6.
7.
8.
9.
10.





















CONSTITUCIN
POLTICA
LEY (Leyes del Congreso y decretos del presidente de
carcter legislativo).
Decretos, resoluciones ejecutivas y dems actos del
presidente de la repblica dictados con base en la ley.
Actos de otras autoridades nacionales, diferentes del
presidente de la repblica, segn su jerarqua.
Actos de asambles departamentales y del Concejo Distrital
de Bogot D.C.. Actos de los gobernadores y del Alcalde
del Distrito Capital de Bogot, dictados con base en
autorizaciones extraordinarias.
Actos ordinarios de los gobernadores y del alcalde del
Distrito Capital de Bogot.
Actos de las dems autoridades departamentales y del
Distrito Capital de Bogot segn su jerarqua.
Actos de concejos municipales. Actos de los alcaldes
dictados con base en autorizaciones extraordinarias de los
concejos.
Actos ordinarios de los alcaldes.
Actos de las dems autoridades municipales, segn su
jerarqua.
descentralizada, se encontrar los actos de las juntas directivas, gerentes,
directores o presidentes, subgerentes, subdirectores o vicepresidentes y jefes de
las dems dependencias que existan en cada caso. Dentro de las escalas 7 y 10
se encontrar los actos de los secretarios de la respectiva entidad territorial y de
todos los dems funcionarios que toman decisiones segn las diferentes
categoras de empleos que existan.












3. Dentro de cada escala es posible que la misma autoridad que dicta un acto
general sea la encargada de sus aplicaciones individuales. En ese caso, aunque
aparentemente los dos actos tengan la misma jerarqua por ser dictados por la
misma autoridad, la realidad es que el acto individual es inferior al acto general en
el cual se fundamental .

103
Derecho Administrativo I
4. En caso de delegacin de funciones, la jerarqua de los actos dictados con
base en esa delegacin ser aquella que hubiera tenido sino hubiera delegacin.
Es decir, que esos actos tendrn la misma jerarqua de los dictados por la
autoridad superior delegante.
5. La jerarqua bsica indicada debe entenderse adicionada con los actos de
otras autoridades previstos en la Constitucin ya existentes, como los de las reas
metropolitanas, y con los de las dems que vayan siendo puestas en prctica en
virtud de nuevas instituciones previstas en la Constitucin de 1991, como las
regiones, las provincias y los territorios indgenas.

El control de la legalidad.
Justificacin del control.
El principio de legalidad es un enunciado fundamental terico, es un deber ser:
que las autoridades sometan su actividad al ordenamiento jurdico. Pero es
posible que en la realidad la administracin viole ese deber ser, es decir, que no
someta su actividad al ordenamiento jurdico sino que, por el contrario, atente
contra l. Se habla, en este caso, de los actos y actividades ilegales de la
administracin y aparece, en consecuencia, la necesidad de establecer controles
para evitar que se produzcan esas ilegalidades o para el caso en que ellas lleguen
a producirse, que no tengan efectos o que, por lo menos, los efectos no continen
producindose y se indemnicen los daos que pudieron producirse.
De este modo, para que ese enunciado terico llamado principio de legalidad
tenga efectividad y realidad prctica, es indispensable que el mismo Estado cree
medios de control respecto de la administracin, con el fin de evitar en lo posible
que se viole aquel principio.



104
Derecho Administrativo I
Causales de ilegitimidad.
Se ha dicho que cuando la administracin viola el principio de legalidad, el acto
mediante el cual incurre en esa violacin es calificado de acto ilegal. Como se ha
visto el principio de legalidad consiste en el respeto de las normas superiores a
cada autoridad, entonces se encontrar una causal general de ilegalidad
consistente en la violacin de una norma jurdica superior. Esta causal general
est consagrada en el art. 84 del Cdigo Contencioso Administrativo al manifestar
que la accin de nulidad procedercuando los actos administrativos infrinjan las
normas en que deberan fundarse.

Sin embargo, la ley y la jurisprudencia han desarrollado esa causal general de
ilegalidad, estableciendo varias formas mediante las cuales un acto puede violar
una norma jurdica superior. Esas formas son las conocidas con el nombre de
causales de ilegalidad o de anulacin.

As, generalmente se clasifican las causales de ilegalidad en la siguiente forma:

Incompetencia.
Consiste en que una autoridad toma una decisin sin estar facultada legalmente
para ello. Por ejemplo, si un gobernador decreta el estado de conmocin interior
en su departamento, esa medida ser ilegal (inconstitucional), pues el art. 213 de
la Constitucin establece que la competencia para tomar esa decisin
corresponde al presidente de la repblica con todos sus ministro. Esta causal
puede darse por violacin de cualquiera de los elementos que conforman la
competencia (el material, el territorial y el temporal).


105
Derecho Administrativo I
El Cdigo Contencioso Administrativo consagra expresamente esta causal en su
art. 84, al manifestar que la accin de nulidad de los actos administrativos procede
cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes.

Vicios de forma y procedimiento.
Esta causal consiste en que el acto ser ilegal si ha sido expedido violando las
formalidades y trmites que establece la ley.

Comprende, por tanto, dos elementos:

Por una parte, la forma propiamente dicha de la presentacin del acto. A este
respecto, por regla general, el derecho colombiano no exige formas escritas de
presentacin de los actos, pues ya se sabe que pueden existir actos informales,
como es el caso de las decisiones orales y aun las tomadas por escrito mediante
cartas, oficios, circulares, etc.. De esta manera, los vicios de forma solo sern
causales de ilegalidad cuando la ley exija expresamente una formalidad para
ciertos actos. Por ejemplo, la ley puede ordenar que determinada decisin sea
tomada pr escrito, o que deba expresar los motivos del acto, como lo exige la
Constitucin Poltica en su art. 215 para la declaracin de estado de emergencia.

Por otra parte, en principio el acto ser ilegal sino cumple para su expedicin los
trmites previstos en las normas.

Por ejemplo, para la destitucin de un empleado de carrera la ley exige el
cumplimiento previo de un procedimiento que permita al perjudicado conocer las
faltas que se le imputan y demostrar su posible inocencia.

106
Derecho Administrativo I

Sin embargo, la omisin de esos
trmites tampoco da lugar
necesariamente a la legalidad del
acto. En efecto, la doctrina y la
jurisprudencia han elaborado la teora
de las formas y procedimientos
sustanciales y no sustanciales, segn
la cual solo en los casos en que las
formalidades y trmites puedan
calificarse de sustanciales, su
omisin dar lugar a la ilegalidad del
acto. Obviamente, esa calificacin
ser difcil y para cada caso concreto.
A este respecto, el criterio aplicable
principalmente es el de la influencia
que la omisin de la formalidad o
procedimiento ha podido tener sobre
la decisin, es decir, que sern
formalidades o procedimientos
sustanciales aquellos cuya omisin
implica que la decisin sera diferente
de la tomada,

Esta causal est prevista en el art. 84 del Cdigo Contencioso Administrativo, al
referirse a la nulidad de los actos administrativos cuando hayan sido expedidos
en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensas.
Desvo o desviacin de poder.
Se refiera a la intencin con la cual la
autoridad toma una decisin. Consiste, por
tanto, en que una autoridad dicta un acto
para el cual la ley le ha otorgado
competencia, pero lo expide persiguiendo
un fin diferente del previsto por el
legislador al otorgarlo o, como dice el art.
84 del Cdigo Contencioso Administrativo,
con desviacin de las atribuciones propias
del funcionario o corporacin que lo
profiri.


107
Derecho Administrativo I
Esa finalidad que sea propuesto el
legislador al otorgar una competencia
es, en primer lugar, el inters general.
De este modo, si una autoridad dicta
un acto utilizado una competencia
que la ley le ha otorgado, pero
persiguiendo una finalidad extraa al
inters general, como sera una
finalidad personal de tipo econmico,
partidista o ideolgico, ese acto sera
ilegal por desviacin de poder. Por
ejemplo, el alcalde de una ciudad
expide una reglamentacin sobre el
funcionamiento de las salas de cine,
de la cual resulta favorecida una en
especial en la que l tiene intereses
econmicos.

En segundo lugar, el legislador puede haber previsto, ya sea expresa o
tcitamente, una finalidad particular para el ejercicio de una competencia, caso en
el cual si el funcionario busca otra finalidad, as sea esta ltima de inters general,
el acto ser ilegal. Por ejemplo, el art. 215 de la Constitucin Poltica al consagrar
el estado de emergencia establece que en tal situacin el presidente podr, con la
firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley destinados
exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensin de sus efectos. De
este modo, si el presidente, con fundamento en esa institucin, decreta un nuevo
impuesto para fortalecer econmicamente un sector extrao a la emergencia, esa
medida se propone un fin de inters general (fortalecer econmicamente al
Estado), pero ser inconstitucional porque ese fin es diferente del perseguido por
la norma mencionada.

Esta causal de ilegalidad presenta dificultades, especialmente en lo relacionado
con la prueba. En efecto, como se trata de la finalidad, del mvil con el cual se
expide el acto, su prueba no es fcil por cuanto se refiere a elementos sicolgicos
o internos de la autoridad que toma la decisin. Por otra parte, en muchas
ocasiones la norma no expresa la finalidad que debe perseguirse al utilizar esa
competencia, caso en el cual ser el juez quien deber determinarla utilizando
elementos accesorios, como los antecedentes de la norma.

108
Derecho Administrativo I


Ilegalidad en cuanto al objeto.
Consiste en que el contenido mismo del acto es contrario a una norma jurdica
superior. Por ejemplo, supongamos que el presidente de la repblica dicta un
decreto por el cual establece la pena de muerte; como el art. 211 de la
Constitucin Poltica prohbe la pena de muerte en Colombia, el presento decreto
ser ilegal (inconstitucional) en cuanto a su objeto o contenido.

Esta causal de ilegalidad es conocida generalmente con el nombre de violacin
de la ley. Sin embargo, esta denominacin tradicional da lugar a serias crticas.
En primer lugar, todas las otras causales tambin son en estricto sentido violacin
de la ley (en cuanto a la competencia, en cuanto a las formas y procedimientos, en
cuanto al fin perseguido o en cuanto a los motivos). En segundo lugar, debe
tenerse en cuenta que cuando se habla de violacin de la ley, la expresin no se
refiere solo a la ley propiamente dicha, es decir, al acto del Congreso, sino a todas
las diferentes normas que componen el ordenamiento jurdico de un pas, y que
para Colombia corresponden a la pirmide jurdica que se ha estudiado
anteriormente. Por las anteriores razones es preferible utilizar la denominacin de
ilegalidad en cuanto al objeto, que ha sido propuesta por De laubadre.

Falsa motivacin.
Esta causal de ilegalidad tambin est
expresamente consagrada en el art. 84
del Cdigo Contencioso Administrativo y
se refiere a los motivos del acto que,
como lo manifiesta la doctrina, son los

109
Derecho Administrativo I
hechos objetivos, anteriores y exteriores al acto y cuya existencia lleva al autor del
acto a dictarlo.

La causal llamada en Colombia Falsa motivacin, comprende dos posibilidades:

En primer lugar, puede consistir en
que la ley exija unos motivos precisos
para tomar una decisin y el
funcionario expida el acto sin que
esos motivos se hayan presentado en
la prctica, caso en el cual se habla
de la inexistencia de motivos legales
o falta de motivos. Por ejemplo, para
el otorgamiento de una pensin de
jubilacin se requiere la presencia de
ciertos requisitos en cuanto a la edad
y aos de trabajo del jubilado, de
manera que si se otorga una pensin
a una persona que no ha reunido
dichos requisitos, el acto estar
viciado por esta causal de ilegalidad.
Debe tenerse en cuenta que esta
causal de ilegalidad solo tiene
eficacia cuando el funcionario ejerce
una competencia reglada, caso en el
cual las circunstancias de hecho que
fundamentan el acto son condiciones
de su legalidad.

En segundo lugar, esta ilegalidad puede consistir en que los motivos invocados
por el funcionario para tomar la decisin no han existido realmente, sea desde el
punto de vista material, sea desde el punto de vista jurdico. Se habla entonces de
la inexistencia de los motivos invocados, de motivos errneos, o de error de hecho
o de derecho en los motivos. Como ejemplo de error de hecho en los motivos se
puede citar el caso de un acto de la administracin para cuya expedicin se invoca
como fundamento una solicitud de un particular que realmente este no ha
presentado. En relacin con el error de hecho, este se presentar cuando el
motivo invocado s existi materialmente, pero ha sido mal apreciado por el
funcionario. Por ejemplo, se concede licencia a un empleado accediendo a una
solicitud que realmente hizo, pero en la cual solicitaba sus vacaciones.

110
Derecho Administrativo I

Frente a la ilegalidad por error en los motivos, debe tenerse en cuenta que cuando
se trata del ejercicio de una competencia reglada, esta causal se confunde con la
de inexistencia de los motivos legales.

En el derecho colombiano, la llamada
falsa motivacin , que comprende los
casos vistos, no ha tenido una
aplicacin constante en el mismo
sentido. A este respecto, la principal
variable ha consistido en que en
algunos casos el Consejo de Estado
la ha aplicado autnomamente, es
decir, anulado el acto cuando ella se
presenta simplemente, mientras que
en otros ha exigido que se presente,
adems, la causal de desviacin de
poder.

Mecanismos de control.
Ya se ha dicho que es necesario que existan controles prcticos para evitar que la
administracin viole el principio de legalidad por medio de las causales analizadas.
A este respecto, los controles existentes en el derecho colombiano son los
siguientes: la va gubernativa, la va jurisdiccional o va de accin, la va excepcin
y la revocacin directa.

4.2 HECHOS ADMINISTRATIVOS.

Es el ejercicio de una actividad fsica de rganos de la Administracin (Ej.
Construir una oficina) Las actividades materiales, actuaciones fsicas u
operaciones tcnicas realizadas en ejercicio de una funcin administrativa y cuyas
consecuencias sean de carcter jurdico, constituyen hechos Administrativos.

111
Derecho Administrativo I
Como carecen de presuncin de legitimidad (no son ni legtimos ni ilegtimos), no
pueden ser objeto de anulacin, si pueden ser objeto de Vas de hecho
administrativas.

Va de Hecho Administrativo: es un acto material, consecuencia de un hecho
administrativo que no se ajusta al derecho porque o bien carece de acto
administrativo (Ej. Se construy una oficina pero nadie ordeno su construccin), o
de una norma que avale su proceder (Ej. Se cobra un tributo pero no hay una ley o
resolucin que lo avale), o bien proviene de un acto irregular por no observar los
procedimientos correspondientes (Ej. Si el plazo para la realizacin del acto es de
15 das y se tarda 30), o porque lesiona un derecho o garanta constitucional.
Acto de Administracin: es toda disposicin de la Administracin Publica tendiente
a regular su organizacin interna, estas disposiciones no competen a los
particulares ya que se agotan en el mbito del estado. Ej. Propuestas, dictmenes,
etc.

Acto de Gobierno: comprende todos los dems actos del Poder ejecutivo que no
sean de carcter administrativo pero que si tienen impacto jurdico sobre terceros,

Acto Institucional: es aquel que tiene
un efecto superior o una especial
trascendencia para el estado, por
ejemplo declarar una guerra, nombrar
jueces para la Corte Suprema, etc. Si
los actos realizados por el presidente
fueran contrarios a derecho, no se
enjuicia a travs del Poder Judicial,
sino a travs del Juicio Poltico.




112
Derecho Administrativo I
4.3 LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS O DE LA VA GUBERNATIVA.

La va gubernativa es el procedimiento que se sigue
ante la administracin con el fin de controvertir sus
propias decisiones. Es decir, que cuando una
persona no est de acuerdo con un acto de la
administracin, la ley ha querido que el interesado
tenga oportunidad de manifestar a la administracin
las razones de su desacuerdo, y que la
administracin tenga, a su vez, la oportunidad de enmendar ella misma sus
propios errores. Este mecanismo es, por consiguiente, un control de la legalidad
ejercida ante la administracin para que ella misma se autocontrole. Su
reglamentacin legal est contenida en el Cdigo Contencioso Administrativo
(decretos-leyes 1 de 1984 y 2304 de 1989).

Como ya se ha insinuado, la va gubernativa es ante todo un procedimiento. Sin
embargo, antes de estudiar sus detalles procedimentales, se debe hacer algunas
aclaraciones previas que le son aplicables:

1. La va gubernativa no procede contra los actos de carcter general, ni
contra los trmites, preparatorios o de ejecucin excepto en los casos previstos en
norma expresa (art. 49).
2. Por la va gubernativa no se puede buscar o pedir indemnizacin de
perjuicios, pues la jurisprudencia ha considerado que la funcin de reconocerla
solo le corresponde al juez.
3. El procedimiento contenido en el decreto 1 de 1984 se aplica por regla
general en los asuntos nacionales. Es decir, que la ley podr establecer

113
Derecho Administrativo I
procedimientos de va gubernativa especiales para materias determinadas (art.
1).
4. Igualmente se aplica en los rdenes departamental y municipal, salvo que
las asambleas o concejos establezcan reglas de procedimientos especiales en
asuntos que sean de su competencia (art. 81).
5. El procedimiento de la va gubernativa tiene como presupuesto prctico un
acto que ponga fin a una actuacin administrativa, es decir, que dicho
procedimiento solo se inicia una vez expedida y notificada una decisin (art. 50).
6. La va gubernativa debe agotarse para poder acudir a la va jurisdiccional
en relacin con actos particulares, salvo que las autoridades no hubieren dado
oportunidad de interponer los recursos procedentes (art. 135).

En el procedimiento de la va gubernativa se debe recordar que esta va solo
procede contra los actos particulares o subjetivos. Una vez notificados estos
actos, comienza realmente el procedimiento de la va gubernativa, que se puede
resumir en la siguiente forma:

Recursos.
Por va gubernativa proceden tres recursos, es decir, tres medios de controvertir la
decisin (art. 50):

Por una parte, el recurso de reposicin que consiste en solicitar al mismo
funcionario que dict el acto que lo aclare, lo modifique o lo revoque.


114
Derecho Administrativo I
Por otra parte, el recurso de
apelacin que procede con las
mismas finalidades ante el inmediato
superior del funcionario que dict la
providencia. Sin embargo, no habr
recurso de apelacin contra las
decisiones de los ministros, directores
de departamentos administrativos,
superintendentes y representantes
legales de las entidades
descentralizadas o de las unidades
administrativas especiales que
tengan personera jurdica.

En tercer lugar, el recurso de queja, que procede cuando se rechace el de
apelacin y se interpone directamente ante el superior del funcionario que dict el
acto, para que ordene remitir el expediente y decida lo que sea del caso.

De los recursos se debe hacer uso, por escrito, en la diligencia de notificacin
personal o dentro de los cinco das siguientes a la notificacin, la desfijacin del
edicto o la publicacin, segn el caso. El recurso de apelacin puede interponerse
directamente o en subsidio del de reposicin, es decir, para el caso de que este
ltimo sea desfavorable (art. 51).

Los recursos suspenden los efectos de la decisin (art. 55).

Los recursos se resuelven de plano, es decir, simplemente analizando los
argumentos y documentos aportados por el interesado al interponerlos, sin que
exista un trmite especial para resolverlo, a no ser que al interponer el recurso de
apelacin se solicite la prctica de pruebas o se decreten de oficio. En este caso
se sealar un trmino entre diez y treinta das para practicarlas (art. 56).



115
Derecho Administrativo I
Agotamiento de la va gubernativa.
Como se ha expresado
anteriormente, su agotamiento es
indispensable para acudir a la va
jurisdiccional o va de accin. Esto
quiere decir que en principio debe
cumplirse normal y totalmente el
procedimiento que se ha indicado.
Sin embargo, la ley ha previsto que
no solo en ese caso se agota la va
gubernativa, sino que existen otras
situaciones en las cuales se entiende
agotada. As, de los arts. 60, 62 y 63
del Cdigo Contencioso
Administrativo puede deducirse que
la va gubernativa se entiende
agotada en los siguientes casos:

1. Cuando contra el acto no procede ningn recurso. Por ejemplo, porque una
ley as lo prevea.
2. Cuando los recursos interpuestos se hayan decidido.
3. Cuando el acto quede en firme por no haber sido interpuestos los recursos
de reposicin o de queja, los cuales no son obligatorios.

Adems se considera agotada la va gubernativa:

4. Cuando interpuestos los recursos transcurre un plazo de dos meses sin que
haya notificado decisin expresa sobre ellos, caso en el cual se presenta el
fenmeno de silencio administrativo. En este evento, la ley considera que se ha
producido una decisin negativa respecto de las peticiones del particular, con el fin
de no dilatar ms la controversia a la administracin y que el interesado pueda, en
consecuencia, acudir a la va jurisdiccional. Debe anotarse que este silencio
administrativo que se predica respecto de los recursos interpuestos y no resueltos,
es diferente del que se produce en relacin con las peticiones que hacen los
particulares, previsto en los arts. 40 a 42.

116
Derecho Administrativo I
La revocatoria directa de los actos administrativos.
La revocatoria directa consiste en que la administracin hace desaparecer de la
vida jurdica los actos que ella misma ha expedido anteriormente.

Esta figura debe distinguirse, por una parte, de la anulacin, que es la
desaparicin o extincin del acto por decisin de autoridad jurisdiccional. Por otra
parte, la revocacin directa propiamente dicha debe diferenciarse de la va
gubernativa, la cual tambin permite revocar o hacer desaparecer los actos por
decisin de la misma administracin, pero dicha revocacin o desaparicin se
produce solo en virtud de recursos contra actos individuales y cuando ellos apenas
han sido expedidos sin que se encuentren an ejecutoriados, es decir, en firme.
Por el contrario, la figura de la revocacin directa se presenta por fuera de los
trminos propios de la va gubernativa o porque habindola, no se hizo uso de
ella. De manera que la revocacin directa es una excepcin al principio de
inmutabilidad de los actos o a la autoridad de cosa decidida de que ellos estn
investidos.

Causales de revocacin.
Segn lo estatuido legalmente en el art. 69 del Cdigo Contencioso Administrativo,
las causales en que la administracin debe basarse para revocar sus actos son:
a. Cuando exista manifiesta oposicin del acto a la Constitucin o la ley.
b. Cuando el acto no est conforme con el inters pblico o social, o atente
contra l.
c. Cuando con el acto se cause agravio injustificado a una persona.


117
Derecho Administrativo I
Como lo hace notar la doctrina, la primera causal implica revocacin por ilegalidad,
mientras que las otras dos se refieren a aspectos de conveniencia. Por lo tanto,
en relacin con la primera causal, la institucin de la revocacin directa es un
mecanismo evidente de control del principio de legalidad.

Funcionario competente.
Segn lo previsto por el art. 69 del Cdigo Contencioso administrativo, los actos
administrativos pueden ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan
expedido o por sus inmediatos superiores.

Actos revocables.
La figura de la revocacin en el Cdigo Contencioso Administrativo parece estar
prevista tanto para los actos generales como para los individuales. Sin embargo,
la mayora de las normas dedicadas a esta institucin son fundamentalmente
aplicables a los actos individuales, por lo cual puede afirmarse que falta en nuestro
estatuto administrativo una regulacin para el retiro de los actos generales,
fenmeno que se conoce en la prctica y la doctrina jurdica ms propiamente con
la denominacin de derogacin, cuando se quiere indicar simplemente la
desaparicin del acto de la vida jurdica, o subrogacin, cuando se quiere hacer
notar que el acto es sustituido por otro.

Procedimiento de revocacin.
El art. 73 del Cdigo Contencioso Administrativo establece que cuando un acto
administrativo haya creado o modificado una situacin jurdica de carcter
particular y concreto o reconocido un derecho de igual categora, no podr ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. No
obstante lo anterior, se podr revocar sin ese consentimiento cuando se trate de

118
Derecho Administrativo I
un acto presunto por silencio administrativo positivo si se dan las causales para la
revocacin o, si fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales.
Por otra parte, la misma norma prev que todos los actos se podrn revocar
parcialmente en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritmticos o
de hechos, que no incidan en el sentido de la decisin.
Finalmente, cuando se trate de revocacin de actos de carcter particular y
concreto, el art. 74 ordena que se adelante la actuacin administrativa de acuerdo
con las normas previstas en el mismo Cdigo para las actuaciones de oficio (art.
28 y los all citados). En cuanto a la derogacin o subderogacin de los actos
generales, el Cdigo no consagra normas especiales, por lo cual debe entenderse
que dichas derogaciones o subderogaciones estn sometidas al procedimiento
que deba cumplir la respectiva autoridad para expedir los actos de su
competencia. Por ejemplo, si un concejo municipal quiere derogar o subderogar
un acuerdo, deber hacerlo a travs de otro acuerdo, que deber cumplir, por
consiguiente, el procedimiento establecido para esta clase de actos.

Caractersticas.
De acuerdo con las dems normas del Cdigo Contencioso administrativo que
regulan la revocacin directa y de los anlisis jurisprudenciales y doctrinales sobre
la materia, se puede precisar las siguientes caractersticas de esta institucin:

a. Puede hacerse de oficio o a solicitud de parte. Es decir, que la decisin de
revocar el acto puede tomarla el funcionario competente por su propia iniciativa, o
porque algn interesado se lo solicita. Cuando se produce a solicitud de parte, en
la prctica se habla, aunque antitcnicamente, de recurso extraordinario de
revocacin directa.

119
Derecho Administrativo I
b. Trmino para revocar. Segn lo establecido en el art. 71, la revocacin
podr cumplirse en cualquier tiempo y en relacin con providencias o actos en
firme o que se hallen sometidos al control de los tribunales contencioso
administrativos, siempre que en este ltimo caso no se haya dictado auto
admisorio de la demanda. Sin embargo, debe entenderse que la imposibilidad de
revocar un acto despus de dictado el auto admisorio de la demanda no se refiere
a la derogacin o revocatoria de actos generales ni, frente a actos individuales,
cuando la revocacin de estos ltimos fuere por razones de conveniencia u
oportunidad, ya que sobre estos aspectos no es competente el juez administrativo.
c. Efectos de la revocacin. El art. 72 del Cdigo Contencioso precepta que
ni la peticin de revocacin ni la providencia que la resuelve reviven los trminos
legales para el ejercicio de las acciones contencioso-administrativas ni dar lugar
a la aplicacin del silencio administrativo. Trata de evitar este precepto que la
institucin de la revocacin se convierta en un mecanismo que permita mantener
indefinidamente las posibilidades de reclamaciones ordinarias mediante las
acciones. Es decir, que los trminos para el ejercicio de las acciones se cuentan a
partir de la notificacin o publicacin del acto cuya revocacin se solicit y no a
partir de la peticin de revocacin ni de la decisin que se tome para resolver
dicha peticin.

Por otra parte, a pesar de que el Cdigo no se refiere a los efectos de la
revocacin en cuanto al tiempo de vigencia del acto revocado, se podra preguntar
si la revocacin produce efectos retroactivos o solo para el futuro. A este
respecto, el derecho francs diferencia la abrogacin, que es la revocacin de los
actos con efectos hacia el futuro, del retiro, que es la revocacin con efectos
retroactivos, es decir, haciendo desaparecer el acto desde su mismo nacimiento.
Sobre este particular, parece que dad la reglamentacin legal de la revocacin en
nuestro ordenamiento jurdico, debe tenerse en cuenta la causal que da lugar a
ella, as la revocacin se basa en la causal de inconstitucionalidad o ilegitimidad,
sus efectos deben considerarse retroactivos, a semejanza de la declaratoria de

120
Derecho Administrativo I
nulidad decretada por el juez. A su vez, si la revocacin es por razones de
oportunidad o inconveniencia, debe considerarse que solo produce efectos hacia
futuro.

4.4 LAS ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS.
Desde un punto de vista general la va jurisdiccional o va de accin es la
controversia jurdica que se entabla ante los jueces. Ya en el campo ms preciso
en que nos encontramos ubicados, es decir, en relacin con el principio de
legalidad, la va jurisdiccional es la controversia jurdica que se entabla contra las
actuaciones administrativas, pero ya no ante la misma administracin, como en la
va gubernativa, sino ante la rama judicial.

Para estos efectos la rama judicial est representada por la jurisdiccin de lo
contencioso administrativo, compuesta por el Consejo de Estado, a nivel nacional,
los tribunales administrativos, a nivel seccional y los jueces administrativos. A
ellos se refiere cuando se hace referencia en abstracto al juez administrativo. El
reparto de competencias entre el Consejo de Estado y las dems instancias, es
objeto de estudio del derecho contencioso administrativo.

Por la va jurisdiccional contencioso-administrativa proceden las siguientes
acciones: accin de nulidad, accin de nulidad y restablecimiento del derecho,
accin de reparacin directa, acciones contractuales y accin de definicin de
competencias administrativas.




121
Derecho Administrativo I
Accin de nulidad.
Est consagrada en el art. 84 del Cdigo
Contencioso Administrativo. Consiste en que una
persona solicita al juez que declare que un acto
administrativo es violatorio de una norma jurdica
superior por cualquiera de las causales de
ilegalidad estudiadas, y que, por consiguiente,
decrete su anulacin.

Las principales caractersticas de esta accin de nulidad son las siguientes:

1. Se ejerce en inters de la legalidad, es decir, con el simple propsito de que
se respete el principio de legalidad, lo cual constituye un propsito de inters
general y no particular de quien la promueve.
2. Es una accin pblica, es decir, que puede ejercerla cualquier persona, sin
necesidad de tener la calidad de abogado.
3. No caduca, o sea que puede ejercerse en cualquier tiempo, salvo
excepciones expresamente previstas por la ley, como es el caso de la accin
electoral que caduca en veinte das (C.C.A. art. 136 y ley 14 de 1988, art. 7).
4. La declaratoria de nulidad produce efectos erga omnes, es decir,
generalmente o para toda la comunidad (C.C.A. art. 175).
5. La sentencia produce efectos retroactivos, lo cual quiere decir que se
entiende que el acto no ha existido jams. Sin embargo, esta caracterstica no
siempre se presenta en forma absoluta, pues en la prctica se presentan
situaciones que es imposible desconocer, caso en el cual corresponder al juez
dar directivas a la administracin sobre la forma de restablecer la situacin anterior
a la norma anulada.

122
Derecho Administrativo I
6. Es gratuita, vale decir, que la actuacin est exenta de impuestos y gastos
especiales. No obstante, debe tenerse en cuenta que el art. 46 del decreto 2304
de 1989, que modific el art. 207 del Cdigo Contencioso Administrativo,
establece que en el acto admisorio de la demanda se dispondr que el
demandante deposite la suma que prudencialmente considere necesaria para
pagar los gastos ordinarios del proceso, lo cual se encuentra reglamentado por el
decreto 2867 de 1989.
7. Procede tanto contra actos generales como individuales, siempre y cuando
solo se persiga el fin de inters general de respeto a la legalidad. Sin embargo,
debe anotarse que la seccin primera del Consejo de Estado ha venido aplicando
una jurisprudencia segn la cual, la accin de nulidad no lo procede contra actos
individuales cuando as lo ha previsto expresamente una ley o cuando la situacin
conlleve un inters para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia
que desborde el simple inters de la legalidad en abstracto, por afectar de manera
grave y evidente el orden pblico, social o econmico.

Adems de esta accin de nulidad
prevista por el Cdigo
Contencioso para los actos
administrativos, la
Constitucin Poltica
consagra una va
jurisdiccional especial
para garantizar el principio
de legalidad en relacin con
las leyes y los decretos del presidente
que tienen fuerza de ley. Esta va
ejerce ante la Corte Constitucional
por medio de la llamada accin de
inconstitucionalidad o inexequibilidad,
y tambin por medio de un
control automtico, en el
caso de los decretos de
esta de guerra exterior,
de conmocin interior y
de emergencia. No
obstante, debe tenerse en
cuenta que en este caso
especial se ha considerado que la
decisin de la Corte no tiene efectos
retroactivos sino solo hacia futuro.


123
Derecho Administrativo I
Accin de nulidad y restablecimiento del derecho.
Se encuentra consagrada en el art.
85 del Cdigo Contencioso
Administrativo. Consiste en que una
persona perjudicada por un acto
administrativo solicita al juez
que decrete la nulidad de
ese acto por ser contrario
a una norma jurdica
superior, pero que,
adems, se le restablezca
en su derecho o se le repare
el dao. Por ejemplo, ante la
destitucin presuntamente ilegal de
un funcionario, este puede acudir al
juez administrativo para que anule el
acto de destitucin y se le
restablezcan los derechos violados.
El restablecimiento de derechos
en este caso consistir en
reintegrar al funcionario
al cargo del que haba
sido despojado, que se
le paguen los sueldos y
prestaciones dejados de
recibir y que se considere que
no existi solucin de continuidad en
la prestacin de los servicios.

Las principales caractersticas de esta accin son:

1. No solo se ejerce en inters de la legalidad en abstracto, sino que intenta,
adems, la defensa de un inters particular.
2. No puede ejercerla cualquier persona, sino solamente aquella que
demuestra un inters, es decir, el perjudicado por el acto.
3. Por regla general tiene un trmino de caducidad de cuatro meses contados
a partir de la notificacin, publicacin o ejecucin del acto; es decir, el perjudicado
por el acto.
4. Por regla general tiene un trmino de caducidad de cuatro meses contados
a partir de la notificacin, publicacin o ejecucin del acto; es decir, que despus

124
Derecho Administrativo I
de ese trmino ya no puede ejercerse la accin. Si la parte demandante es una
entidad pblica, la caducidad es de dos aos.
5. La sentencia que se dicte como resultado de esta accin produce dos
clases de efectos: generales en cuanto a la declaratoria de nulidad y relativos o
interpartes en cuanto al restablecimiento de los derechos violados, ya que este
solo beneficia y obliga a las partes que intervinieron en el proceso (C.C.A., art.
175).
6. En esta accin la sentencia tambin produce efectos retroactivos. Pero
como pueden haberse producido efectos que no es posible eliminar, en estos
casos el restablecimiento del derecho se traduce en una indemnizacin de
perjuicios.
7. El restablecimiento del derecho puede consistir tambin en la modificacin
de una obligacin fiscal, o de otra clase, o la devolucin de lo pagado
indebidamente (C.C.A., art. 85).
8. Es onerosa, o sea que los posibles gastos que se causen son por cuenta
del interesado. Adems, solo puede tramitarse a travs de abogado titulado e
inscrito.
9. Por regla general solo procede contra actos de carcter individual o
subjetivo.

Accin de reparacin directa.
Esta accin consagrada en el art. 86 del C.C.A., consiste en que la persona que
acredite inters podr pedir directamente la reparacin de un dao causado por la
administracin, cuando la causa de la peticin sea un hecho, una omisin, una
operacin administrativa o la ocupacin temporal o permanente de un inmueble
por causa de trabajos pblicos.


125
Derecho Administrativo I
Las caractersticas de esta accin son en general semejantes a las de la accin de
nulidad y restablecimiento del derecho, salvo en los siguientes aspectos:

1. No hay declaratoria de nulidad sino restablecimiento directo del derecho.
2. Procede contra hechos, omisiones y operaciones administrativas.
3. El dao objeto de la reparacin puede ser tambin el emanado de la
ocupacin temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos pblicos.
4. Tiene un trmino de caducidad de dos aos, contados a partir del
acaecimiento del hecho, omisin u operacin administrativa o de ocurrida la
ocupacin del inmueble.

Acciones contractuales.
Esta clase de acciones las consagra el Cdigo Contencioso Administrativo en su
art. 87. consisten en que cualquiera de las partes de un contrato estatal podr
pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones,
condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su revisin; que se
declare su incumplimiento y que se ordene al contratante responsable a
indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenaciones.

Esta accin caduca a los dos aos de ocurridos los motivos de hecho o de
derecho que le sirvan de fundamento (C.C.A., art. 136).




126
Derecho Administrativo I
La accin electoral.

Se ocupa de aspectos
jurisdiccionales donde por lo menos
una de las partes es el Estado; est a
cargo de un tribunal de ltima
instancia denominado Consejo de
Estado, entidad judicial que
es similar y quiz
perfeccionada de la
propia institucin
napolenica de donde la
copi el libertador Simn
Bolvar hace ms de 180
aos.
El Captulo III del ttulo sobre la rama
judicial seala que el Consejo de
Estado tendr un nmero impar de
magistrados quienes estn divididos
en salas y secciones para separar las
distintas materias de que se ocupa la
corporacin.
Adems de las funciones
jurisdiccionales, acta como "cuerpo
supremo consultivo del Gobierno en
asuntos de administracin", funcin
esta que incluye tambin la de emitir
conceptos en materia
electoral, los cuales
solamente pueden
elevarse por conducto
del Gobierno y an
cuando no obligan a
quien los solicita, s
genera un criterio acerca de
cul es el alcance, interpretacin y
aplicacin ms adecuada de la ley o
de cualquier otra norma jurdica, que
incorpora al menos la presuncin de
buena fe de los servidores que los
acogen.

Entre las funciones anteriormente sealadas deben incluirse otras como la de
prdida de investidura de los congresistas en los casos previstos por la
Constitucin y la ley lo cual le da a esta jurisdiccin singulares competencias que
sern objeto de anlisis posterior.


127
Derecho Administrativo I
La jurisdiccin contenciosa
administrativa se ocupa de los
aspectos jurisdiccionales donde por lo
menos una de las partes es el Estado
en cualquiera de sus
manifestaciones; las materias propias
de esa jurisdiccin que incluye
materias de impuestos,
contribuciones, sanciones
y multas; la
responsabilidad del
Estado por omisin,
hechos, operaciones y
dems actuaciones; los
conflictos derivados de
contratos celebrados con
ste; los conflictos laborales del
Estado o entidades estatales con sus
servidores pblicos y desde luego las
controversias surgidas con motivo de
la eleccin a cargos o corporaciones
pblicas por voto popular o por la
designacin de altos funcionarios por
determinadas autoridades.
Por tanto, esta instancia contenciosa
atiende los asuntos electorales por
tratarse de una funcin de Estado,
tambin es tribunal de ltima
instancia, dirime situaciones de
conflicto entre entidades pblicas y
los particulares y sobre la legalidad
de las actuaciones administrativas de
las autoridades nacionales.
La funcin jurisdiccional en materia
electoral, se cumple por conducto de
su seccin V, la cual es responsable
de resolver las demandas que
se presenten contra
eleccin de presidente y
vicepresidente de la
Repblica y de
congresistas por ser
ellas votaciones de
carcter nacional, quedando
reservado a los tribunales
contencioso administrativos que
operan a nivel de los departamentos
las instancias de los procesos
electorales contra la eleccin de
autoridades y corporaciones
departamentales y locales; este
tribunal tambin verifica la legalidad
de las normas de las autoridades
regionales y locales, y cumple con el
control constitucional en las mismas
materias que quedaron indicadas a
cargo del Consejo de Estado a nivel
nacional.


128
Derecho Administrativo I
Como se analizar, la eficiencia y oportunidad con que se imparte justicia en
materia electoral, est garantizada con trminos procesales perentorios, tanto en
la prontitud con que deben presentarse las acciones, como en los estrechos y
drsticos trminos en que tienen que resolverse las controversias planteadas, de
tal forma se asegura que apenas iniciado el perodo correspondiente del elegido, y
an antes de comenzar, exista un fallo judicial que confirme la legalidad de la
eleccin o al contrario declare nulo lo actuado y en su lugar determine en sede de
instancia a quien corresponde reemplazar el cargo o curul que no fueron provistos.
Las providencias judiciales tienen efecto (en las dos instancias o en la nica del
Consejo de Estado) inmediatamente de tal forma que los recursos extraordinarios
se tramitan pero no impide el cumplimiento de lo ordenado por el juzgador
administrativo.

Cada uno de sus magistrados, obra
segn la Constitucin Poltica con
independencia y autonoma; las
distintas corporaciones que
desempean diferentes jurisdicciones
tienen tambin independencia y
autonoma entre s y con relacin a
las dems de la rama judicial y
guardan las mismas caractersticas
frente a los otros poderes pblicos;
adems la propia organizacin
electoral responsable de la direccin
de las votaciones, del escrutinio y
declaracin de resultados de las
elecciones, tambin tiene plena
autonoma e independencia y
constituye una organizacin aparte,
no adscrita a los poderes pblicos
tradicionales, ni a ninguno otro, sino
que su funcin emana directamente
de la soberana del Estado (arts. 113
y 120).





129
Derecho Administrativo I
Atributos de la Administracin Electoral

Los requisitos ideales que debe reunir una administracin electoral pueden ser
resumidos en las siguientes notas:

Debe actuar con criterios de profesionalidad e independencia con respecto
al partido poltico en el poder y los dems contendientes.
Ha de ser reconocida por stos como neutral para organizar el proceso
electoral.
Debe resultar suficientemente eficaz y contar con los medios necesarios.
Estar sujeta a controles independientes igualmente fiables, ya sean
judiciales o de otra clase.

La norma general, con la posible
excepcin de los sistemas federales
en democracias consolidadas, parece
ser que el organismo que est a
cargo de organizar las elecciones en
un pas ser tanto ms poderoso e
independiente cuanta mayor sea la
desconfianza poltica en las
instituciones ordinarias del estado y
menor la legitimacin de stas para
adoptar decisiones que puedan poner
en duda su neutralidad. Desde este
punto de vista, es posible clasificar
las distintas administraciones
electorales de acuerdo con una
"escala de desconfianza"
estructurada en los siguientes tramos:

Pases que encargan la administracin de sus procesos electorales a sus rganos
administrativos ordinarios centrales y locales, y no modifican el sistema ordinario
de controles.

130
Derecho Administrativo I

Aquellos que, an considerando que sus instituciones ejecutivas y judiciales son
adecuadas para el desarrollo de un proceso electoral, refuerzan el control sobre la
accin del Ejecutivo creando una junta electoral que tiene facultades de control
pero no de administracin de los procesos.

Los que constituyen organismos electorales especficos encargados de la
organizacin de las elecciones, pero que permanecen bajo el control del poder
judicial.

El nivel ms alto de desconfianza es
el del modelo de tribunales
electorales, organismos que no slo
sustituyen a la administracin
gubernamental en la organizacin del
proceso, sino que asumen todas las
funciones, configurados como un
cuarto poder del estado.
Como regla general, el modelo
concreto en cada regulacin electoral
depende de la consolidacin a la que
hayan llegado sus instituciones
democrticas. En los pases en
transicin poltica, la norma parece
ser la creacin de una comisin
electoral permanente. Sus miembros
suelen ser nombrados por el
parlamento y una parte de ellos es de
procedencia judicial. Se ocupa de la
administracin del proceso, pero sus
decisiones pueden ser en ltima
instancia revisadas judicialmente.

Se trata por tanto de administraciones ad hoc, autnomas de los dems poderes
del estado. Suelen funcionar en lneas generales de manera muy aceptable y
facilitan la colaboracin y financiacin internacionales en el desarrollo de las
elecciones, ya que se trata de organismos separados del gobierno y normalmente
representativos del conjunto de opciones polticas ms importantes del pas. Sin
embargo, en un momento ms avanzado en la consolidacin de los sistemas

131
Derecho Administrativo I
electorales es posible plantear algunas dudas sobre esta clase de organismos,
especialmente desde la ptica de los recursos disponibles, que se discuten en los
apartados siguientes.

La accin de definicin de competencias.
Esta accin est consagrada en el art. 88 del C.C.A. para los casos en que se
presenten conflictos de competencias entre varias entidades administrativas o que
ejerzan funciones administrativas. En tales casos, sea que las dos entidades se
consideren competentes o incompetentes, debern remitir la actuacin al tribunal
administrativo correspondiente o al Consejo de Estado, de acuerdo con la
competencia atribuida a cada uno de ellos, para que se resuelva el conflicto
siguiendo las reglas establecidas en el mismo artculo citado.

Otras acciones.

Adems de las anteriores, debe tenerse en cuenta que la Constitucin de 1991
consagra nuevas acciones, que aunque no son propiamente contencioso-
administrativas en cuanto pueden ejercerse ante jueces diferentes de los
administrativos, implican control de legalidad de las actuaciones de las
autoridades. Estas nuevas acciones son las siguientes:

1. La accin de tutela, mediante la cual toda persona podr reclamar ante los
jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y
sumario, la proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales,
cuando quiera que estos resulten vulnerables o amenazados por la accin o la
omisin de cualquier autoridad pblica y, en algunos casos, de los particulares
(art. 86).

132
Derecho Administrativo I
2. La accin de cumplimiento, mediante la cual toda persona podr acudir ante
la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto
administrativo (art. 87).
3. Las acciones populares, para la proteccin de los derechos e intereses
colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
pblicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia econmica y
otras de similar naturaleza que se definan en la ley (art. 88, inc. 1).
4. Las acciones colectivas, originadas en los daos ocasionados a un nmero
plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones particulares (art.
88, inc. 2).

4.5. VA DE EXCEPCIN.
Presuncin de legalidad.
Para comprender el mecanismo de la va de excepcin se debe saber
ante todo, que existe el principio llamado presuncin de legalidad,
segn el cual las leyes y los actos administrativos se consideran
ajustados a derecho mientras no se demuestre lo contrario. En
la prctica este principio se traduce en que los actos
mencionados deben ser obedecidos, tanto por las autoridades
como por los particulares, desde el momento en que comienza
su vigencia y mientras no sean declarados inconstitucionales o ilegales por la
autoridad competente.

Este principio se encuentra consagrado expresamente en el art. 66 del Cdigo
Contencioso Administrativo al manifestar que los actos administrativos sern
obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdiccin en
lo contencioso administrativo. Debe entenderse que en relacin con los actos de

133
Derecho Administrativo I
carcter legislativo este principio tambin se aplica mientras no son declarados
inexequibles por la jurisdiccin constitucional.

Justificacin y concepto de la va de excepcin.
La palicacin estricta de presuncin de legalidad puede traer consecuencias
graves para la vida jurdica de un Estado. En efecto, segn este principio, la
autoridad encargada de aplicar un acto tendra que aplicarlo a pesar de que ese
acto fuera manifiestamente ilegal, lo cual es ilgico porque, de otra parte, segn el
art. 6 de la Constitucin, las autoridades son responsables por sus actuaciones
ilegales. Por ejemplo, se podra imaginar el caso de un modesto alcalde municipal
que, basado errneamente en su calidad de mxima autoridad del municipio,
decidiera implantar mediante decreto la pena de muerte para las personas que
incurran en una infraccin determinada. Si se aplicara rgidamente el principio de
presuncin de legalidad, el juez correspondiente tendra que aplicar ese acto
mientras no fuera suspendido o anulado, a pesar de su manifiesta contradiccin
con la norma constitucional que prohbe la pena de muerte en Colombia.

Para evitar esas posible consecuencias funestas que pueda traer la aplicacin
rgida del anterior principio, el derecho ha creado el mecanismo de la excepcin de
ilegalidad o va de excepcin que consiste en que la autoridad encargada de
aplicar una norma, se abstiene de hacerlo por considerarla violatoria de una norma
jurdica superior.

Fundamento legal.
La figura de la excepcin est consagrada, en primer lugar, en el art. 4 de la
Constitucin al manifestar que en todo caso de incompatibilidad entre la
Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones

134
Derecho Administrativo I
constitucionales, con lo cual est expresando que las normas contrarias a la
Constitucin no se aplican.

Por su parte, el art. 12 de la ley 153 de 1887, al manifestar que las rdenes y
dems actos ejecutivos del gobierno expedidos en ejercicio de la potestad
reglamentaria, tienen fuerza obligatoria y sern aplicados mientras no sean
contrarios a la Constitucin o a las leyes, est diciendo, al contrario, que dichos
actos y rdenes no sern aplicados cuando sean contrarios a las normas
superiores mencionadas.

A su vez, con fundamento en las normas citadas anteriormente y en el art. 240 del
Cdigo de Rgimen Poltico y Municipal, debe entenderse que esta figura de la
excepcin de ilegalidad aplicable a todas las escalas de la pirmide jurdica.

La va excepcin presenta las siguientes caractersticas:

1. No tiene un procedimiento especial. La va excepcin se presenta dentro
de un procedimiento cuyo objeto principal no es determinar la legalidad o
ilegalidad de la norma, sino un objeto de carcter civil, penal, laboral, comercial,
etc., para cuya solucin es necesario aplicar la norma cuya legalidad resulta
siendo discutida. Es decir, que la controversia sobre la legalidad o ilegalidad de la
norma no es el punto principal del caso, sino apenas un aspecto incidental dentro
del procedimiento que se est tramitando.
2. Puede darse dentro de un procedimiento jurisdiccional o administrativo. El
mecanismo de la va excepcin puede aplicarse con ocasin de un procedimiento
jurisdiccional, es decir, dentro de un proceso, o dentro de un procedimiento de
carcter administrativo.

135
Derecho Administrativo I

A este respecto, conviene anotar que algunos autores, entre ellos Vidal Perdomo,
consideran que la aplicacin de la excepcin de ilegalidad es discutible y que en
caso de ser aplicada solo puede serlo por las autoridades jurisdiccionales y no por
las administrativas, fundamentndose en que la accin de nulidad no prescribe y
tiene suspensin provisional; que sera dejar al capricho de los particulares o de
los mismos gobernantes la ejecucin de las normas, no obstante el carcter
jerrquico y operativo de la administracin; que la Constitucin y las leyes han
querido confiar exclusivamente a la jurisdiccin de lo contencioso administrativo el
control de la legalidad de los actos de la administracin; y, finalmente, que en
relacin con los decretos del presidente de la repblica, la posibilidad de dejar de
aplicarlos ira contra su calidad de suprema autoridad administrativa consagrada
en la Constitucin.

Sin embargo, se cree que la excepcin puede ser aplicada tanto por las
autoridades jurisdiccionales como por las administrativas, con fundamentos en los
siguientes contra argumentos:

d. En relacin con la existencia de la accin de nulidad y la posibilidad de
suspensin provisional, ello no debe oponerse a la posibilidad de aplicar la va de
excepcin, pues, precisamente, esta ltima figura existe, como se ha explicado,
para evitar las consecuencias funestas que puede traer la aplicacin de las
normas mientras son suspendidas o anuladas.
e. Respecto del segundo argumento, es claro, por una parte, que la excepcin
no puede ser aplicada por los particulares. Por otra parte, no se trata de dejar al
capricho de los gobernantes la ejecucin de las normas, sino de que acten
razonadamente en esos casos excepcionales en que se veran avocados a aplicar
una norma ilegal.

136
Derecho Administrativo I
f. Respecto de la posible exclusividad de la jurisdiccin contencioso-
administrativa para controlar la legalidad de los actos de la administracin, es
cierto que a esa jurisdiccin le corresponde el pronunciamiento definitivo, pero ello
no excluye la existencia de otros medios de control, como es el caso de la va
gubernativa y de la va de excepcin.
g. Finalmente, en relacin con el respeto absoluto de los decretos del
presidente por su calidad de suprema autoridad administrativa, no se cree que esa
calidad impida la aplicacin de la va excepcin, porque sera predicar la
obligacin de obedecimiento ciego e irrazonado por parte de los funcionarios. A
este respecto se debe recordar que el art. 6 de la Constitucin hace responsables
a los funcionarios por sus actuaciones ileales, y el art 91 de la misma Carta
manifiesta que el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo
ejecuta, salvo el caso de los militares en servicio. De estas dos normas puede
decirse que los funcionarios no estn obligados a aplicar las normas cuando
consideren que ellas son ilegales, as hayan sido dictadas por sus superiores.

3. Puede aplicarse de oficio o a solicitud de parte. Es decir, que la norma que
se considera ilegal puede dejar de aplicarse ya sea porque el funcionario
encargado de aplicarla decida no hacerlo por su propia iniciativa, o porque el
interesado le solicita que no la aplique y el funcionario encuentre que dicha
peticin es razonada y est de acuerdo con su criterio.
4. Solo produce efectos relativos. O sea, que la no aplicacin de una norma
con fundamento en la va excepcin solo produce efectos para el caso concreto
dentro del cual dicho norma deja de aplicarse. Ello quiere decir que la norma no
es declarada nula y que, por lo mismo, ella continua vigente.
5. Puede aplicarse en cualquier tiempo. Es decir, que no tiene un trmino
preciso de prescripcin o caducidad. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que
esa posibilidad aparentemente indefinida de aplicar la va excepcin est limitada
en la prctica por el pronunciamiento que llegare a hacer al juez de lo contencioso

137
Derecho Administrativo I
administrativo sobre la legalidad del acto. En efecto, una vez declarada la
legalidad del acto en forma definitiva, ninguna otra autoridad podr dejar de
aplicarlo argumentando su posible ilegalidad con base en las mismas razones ya
analizadas por el juez. A su vez, si la declaratoria es de ilegalidad o suspensin
provisional, no habr lugar a aplicar la va excepcin ya que el acto no podr ser
aplicado, no tanto por ser ilegal, sino por no estar vigente.


















138
Derecho Administrativo I

LA VIOLENCIA URBANA HIJA DE LA CORRUPCIN ADMINISTRATIVA,
BALA PERDIDA DE LA POBREZA Y LA MISERIA

Esperanza Yepes Ocampo
Directora Colombia Rinde Cuentas Veedura
Colombia

Cuando se pueda andar por las aldeas
y los pueblos sin ngel de la guarda

Cuando sean ms claros los caminos
y brillen ms las vidas que las armas

Cuando la sombra que hacen las banderas
sea una sombra honesta y no una charca

Cuando la espada que usa la justicia
aunque desnuda se conserve casta

Slo en esa hora
podr el hombre decir que tiene patria!

Camino de la Patria por Carlos Castro Saavedra

Introduccin
Este ensayo tiene como propsitos generar conciencia y
opinin ciudadana en torno al impacto de la Corrupcin
Administrativa en la violencia que hoy vivimos en
Colombia y apostarle a la construccin de una Cultura de
Paz a partir de priorizar la lucha contra esta clase de
Corrupcin; escenario que considero igualmente
vlido en cualquier parte del mundo.
Siguiendo la direccin que le he dado a este
escrito, pienso que para iniciar es importante
transcribir algunos artculos de la "Declaracin
Sobre una Cultura de Paz" de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, Res/53/243:
Del artculo 1

Una cultura de paz es un conjunto de valores, actitudes, tradiciones,
comportamientos y estilos de vida basados en:
Lectura Complementaria

139
Derecho Administrativo I


a) El respeto a la vida, el fin de la violencia y la promocin y la prctica de la
no violencia por medio de la educacin, el dilogo y la cooperacin
f) El respeto y la promocin del derecho al desarrollo
h) El respeto y el fomento del derecho de todas las personas a la libertad de
expresin, opinin e informacin

Del artculo 3
El desarrollo pleno de una cultura de paz est integralmente vinculado a:

e) El fortalecimiento de las instituciones democrticas y la garanta de la
participacin plena en el proceso del desarrollo

c) La erradicacin de la pobreza y el analfabetismo y la reduccin de las
desigualdades entre las naciones y dentro de ellas

g) La promocin del desarrollo econmico y social sostenible

j) La garanta de la libre circulacin de informacin en todos los niveles y la
promocin del acceso a ella

k) El aumento de la transparencia y la rendicin de cuentas en la gestin de
los asuntos pblicos

Del Artculo 6

La sociedad civil ha de comprometerse plenamente en el desarrollo total de una
cultura de paz

Del Artculo 7

El papel informativo y educativo de los medios de difusin contribuye a promover
una cultura de paz
Por considerarlos complementos valiosos en esta Introduccin, transcribo
igualmente algunos artculos "Del Programa de Accin sobre una Cultura de Paz",
aprobado en la 107a sesin plenaria de la Asamblea General de las Naciones
Unidas
1. Medidas para promover el desarrollo econmico y social sostenible:

e) Adoptar ms medidas para velar porque el proceso de desarrollo sea
participativo y porque los proyectos de desarrollo cuenten con la plena
participacin de todos





140
Derecho Administrativo I
13. Medidas para Fortalecer la participacin democrtica:

a) Consolidar todas las actividades destinadas a promover principios y
prcticas democrticas


b) Hacer especial hincapi en los principios y prcticas democrticos en todos
los niveles de la enseanza escolar, extraescolar y no escolar


c) Establecer y fortalecer instituciones y procesos nacionales en que se
promueva y se apoye la democracia por medio, entre otras cosas, de la
formacin de funcionarios pblicos y la creacin de capacidad en ese sector

e) Luchar contra el terrorismo, la delincuencia organizada, la corrupcin, as
como la produccin, el trfico y el consumo de drogas ilcitas y el blanqueo de
dinero, por su capacidad de socavar la democracia e impedir el pleno
desarrollo de una cultura de paz

15. Medidas destinadas a apoyar la comunicacin participativa y la libre circulacin
de informacin y conocimientos:


a) Apoyar la importante funcin que desempean los medios de difusin en la
promocin de una cultura de paz


b) Velar por la libertad de prensa y la libertad de informacin y comunicacin

d) Promover la comunicacin social a fin de que las comunidades puedan
expresar sus necesidades y participar en la adopcin de decisiones


1. Contexto de la corrupcin


La corrupcin es un fenmeno que se ha incubado en el mundo, especialmente en
Amrica Latina, regin con los ms altos ndices.
Colombia no est exenta de este perverso flagelo que le arrebata las posibilidades
de bienestar a millones de compatriotas desposedos y carentes de toda
oportunidad. El Estado colombiano es un cuerpo gigantesco, ineficaz y corrupto.
La politiquera lo convirti en un instrumento para devolver favores
electorales, enriquecerse por la va de los contratos amaados, las obras mal
concluidas, las compras con sobreprecio, los reajustes, las mayores cantidades de

141
Derecho Administrativo I
obra, las obras no ejecutadas, las nminas paralelas y toda suerte de
componendas que alimentan los bolsillos de una clase especializada en
estos atentados contra el presupuesto pblico

La corrupcin erosiona la democracia, afecta la economa, obstaculiza y
encarece la prestacin de los servicios pblicos, golpea la inversin pblica
social, origina desigualdad y desvo de los dineros pblicos a los bolsillos
de los particulares, contribuye al dficit fiscal. "La corrupcin socava la
legitimidad de las instituciones Pblicas, atenta contra la sociedad, el orden moral
y la justicia, as como contra el desarrollo integral de los pueblos". Constituye,
en esencia, un atentado sistemtico contra el bien comn

La corrupcin cuenta con ambientes propicios, como el relacionado con la
magnitud de la discrecionalidad oficial y la correlativa obligacin de rendir cuentas,
una gran discrecin sin la correspondiente obligacin de rendir cuentas
fiscales, financieras, administrativas o polticas.

En nuestro pas, la corrupcin se ha generalizado por tres causas concretas: la
impunidad, el poco apego a la ley y la permeabilidad de funcionarios pblicos y
empresarios a pedir o a pagar sobornos.

2. La funcin social del Estado Colombiano y la corrupcin

Nuestra Constitucin precepta que la organizacin existente en Colombia es la
de un Estado social de derecho, (...), democrtica, participativa y pluralista,
fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de
las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
Define como fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y
deberes consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en
las decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica,
administrativa y cultural de la nacin; (...) mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo.

Asimismo determina que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad
de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo
fundamental de su actividad la solucin de las necesidades bsicas insatisfechas
(NBI) de salud, de educacin, de saneamiento ambiental y de agua potable. Para
tales efectos, en los planes y presupuestos de la nacin y de las entidades
territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra
asignacin; este objetivo en El Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la
Nacin se define como gasto pblico social incluyendo tambin las NBI de
vivienda.
Igualmente establece que los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social
del Estado.


142
Derecho Administrativo I
Sin embargo, frente a los anteriores preceptos constitucionales encontramos
como parte del presupuesto pblico, succionando todo lo que est a su
alcance y menoscabando los recursos del gasto pblico social: El abuso de
funciones, el soborno, las comisiones y obsequios ilegales, el enriquecimiento
ilcito, el trfico de influencias, las contribuciones ilegales, las contrataciones
irregulares, los gastos suntuarios e innecesarios, los sobrecostos, la desigualdad,
la inmoralidad, la deshonestidad, la lentitud, la congestin, el desgreo
administrativo, el despilfarro, la ineficiencia, la ineficacia, la inequidad, la exclusin,
la irresponsabilidad, la impunidad, los fraudes, los desfalcos, el clientelismo, la
evasin, el nepotismo, la burocracia, los sobornos, los peculados, las
malversaciones, la injusticia, los serruchos, los chanchullos, el chancuco, la
mordida, el manejo antieconmico, el c.v.y, etc. [ como para elaborar todo un
diccionario!]

Como vemos, la realidad est muy lejos de la funcin social y pblica que debe
cumplir el Estado, por el contrario, ha permitido desarrollar y mantener un
modelo perverso de convivencia entre lo pblico y lo privado, en donde
prima el inters particular sobre el general. Se ha generado una cultura de
consumo y dinero fcil, constituyndose en uno de los mayores obstculos
para el desarrollo de un Estado productivo. En este sentido cmo no citar del
libro La Corrupcin Administrativa en Colombia, del politlogo y profesor
Universitario Fernando Cepeda Ulloa, que "la fiebre por el enriquecimiento fcil se
ha regado como una peste" y que "La riqueza fcil termin por seducir a muchos.
Ese fue quizs, su mayor efecto corruptor. As como en otros tiempos la
honestidad generaba ms honestidad, en nuestro tiempo la deshonestidad genera
ms deshonestidad. Ese es el riesgo mayor de la corrupcin que, una vez
establecida, tiende a constituirse en comportamiento aceptado. El que no lo hace
es bobo, le falta imaginacin, carece de ambiciones, no sabe aprovechar las
oportunidades"

3. Impacto de la corrupcin administrativa

La Corte Constitucional, cuya funcin es la guarda de la integridad y supremaca
de la Constitucin, refirindose a este fenmeno seala: "En el campo de la
contratacin pblica, en el cual ha alcanzado en el ltimo tiempo niveles
insospechados, y que, por esa va, cuantiossimos recursos pblicos resultan
desviados de la inversin pblica social, con grave sacrificio para las metas de
crecimiento econmico y de mejoramiento de las condiciones de vida de la
mayora de los colombianos".

La Corrupcin Administrativa es entonces, uno de los elementos protagonistas
en cada una de las esferas de la vida diaria, cuyos principales factores de
desarrollo como los socio-polticos, institucionales, jurdicos, econmicos y
culturales, acarrean una serie de costos, que no pueden ser estimados
solamente en trminos de dinero, sino en los costos polticos y los costos
econmicos.

143
Derecho Administrativo I

El carrusel de desviaciones y desfalcos de los dineros pblicos es copioso.
La magnitud de la plata que se le roba al tesoro nacional, no es posible
cuantificarla con precisin, son billones de billones. No obstante, para mostrar
el impacto social que el presupuesto de la corrupcin le causa al pas, podemos
comentar los siguientes dos "rubros":

a. Se considera que solamente en el rubro "c.v.y" (cmo voy yo: sobretasas,
peajes, comisiones, iva, diezmos, mordida, coimas, etc. ), la tasa en promedio
oscila entre el 10 y el 14% del valor de los contratos. Este indicador es el resultado
de una encuesta de los empresarios colombianos. As las cosas, podemos
asegurar que mnimo se birla al erario pblico entre 3.7 y 4.5 billones anuales.
Estas cifras en trminos de un salario mnimo incluidas todas las prestaciones,
alcanzaran hoy, para crear entre 800 mil y 974 mil empleos, para construir
entre 258 mil y 314 mil viviendas de inters social o para superar entre 4 y 5
veces el dficit escolar de los 3000.000 de nios y nias que hoy en
Colombia no tienen acceso al sistema educativo, etc.

b. Por peculados. Segn el Contralor General de la Repblica en los ltimos
cuatro aos los corruptos le robaron al pas cerca de 13 billones de pesos y
de acuerdo con el DANE (Departamento Administrativo Nacional de Estadstica)
hoy somos dos veces ms pobres que hace dos aos y conforme a la
encuesta social realizada por Fedesarrollo, en los ltimos tres aos hemos
dado "un reversazo de diez aos". Nunca hubo una poca en que se cerraran
tantos hospitales, centros de salud y se despidieran miles de servidores pblicos


4. Casos Ollas Podridas

La corrupcin administrativa en nuestro pas ha alcanzado tales niveles, que la
Contralora General de la Repblica (CGR) contrat cinco periodistas
investigadores, para que escribieran las crnicas sobre los principales casos que
han escandalizado al pas en los ltimos cuatro aos, como Dragacol, narrado en
el libro El seor de las Dragas; Cartagena en la Olla Podrida; el Descalabro en la
Caja Agraria, la Corrupcin en la Banca Pblica y Foncolpuertos.

Uno de los clsicos de la corrupcin es el relacionado con la defraudacin por ms
de 1.500 millones de dlares a la hidroelctrica del Guavio. El responsable de la
misma, seor Fabio Puyo Vasco, fue procesado por enriquecimiento ilcito y
falsedad, condenado a siete aos de prisin, multado por la Corte Suprema de
Justicia (mximo tribunal de la jurisdiccin ordinaria) con 18 mil millones de pesos,
hoy goza de libertad condicional en Espaa y de su "fortuna", adems intacta.


144
Derecho Administrativo I
El pago de pensiones por concepto de reconocimiento de mesadas pensionales a
personas fallecidas ha generado un millonario detrimento patrimonial al Estado.
Este atentado contra el erario pblico tiene sus causas en los laxos controles en
pago de pensiones, resultado de fallas en el control interno en entidades como el
ISS (Instituto del Seguro Social), FOPET (Fondo de Pensiones Pblicas del Nivel
Nacional)

La inexistencia de controles efectivos sobre la nmina de pensionados, permite
que se presente suplantacin de usuarios fallecidos, permanencia en nmina de
personas fallecidas, mesadas pensionales abonadas a cuentas bancarias
inexistentes, nmero de cuentas bancarias con dos o ms titulares sin ninguna
relacin entre ellas.

A pesar de los innumerables esfuerzos de los ltimos gobiernos en contra de la
corrupcin, el fenmeno persiste y la percepcin de los colombianos y las
colombianas es que no se ha avanzado en la erradicacin de este flagelo, por el
contrario se ha multiplicado. En ejemplos (de los ltimos tres aos) como los que
cito a continuacin podemos comprobar esta impresin.
Corelca, otro barril sin fondo del sector elctrico pierde $97.517 millones por
contrato de PPA
Irregularidades por $1.517 millones en contratos de interventora, por mal manejo
de recursos de regalas (contraprestacin econmica a favor del Estado por la
explotacin de los recursos naturales no renovables)
La CGR abri procesos de responsabilidad fiscal por $21 mil millones, generados
por irregularidades en el manejo de las transferencias (son los recursos que la
nacin transfiere a los municipios)
Los procesos de responsabilidad fiscal por nuevos responsables fiscales
originados por malos manejos en electrificadoras, ascienden a $13.557 millones.
La Jagua de Ibirico es uno de los municipios ms pequeos y desconocidos de
Colombia, sin embargo una alcaldesa dilapid $1.000 millones de recursos de
regalas.

El solo pago de indemnizaciones a particulares le signific al pas un detrimento
patrimonial de ms de un billn de pesos
En slo Cartagena son investigados tres ex-alcaldes por presunto detrimento
patrimonial en $4.631 millones. En el BCH (Banco Central Hipotecario de
carcter estatal) se encontraron responsables de autoprstamos por $23.923
millones, sumas que la Contralora General de la Repblica orden reintegrar.
En las oficinas de trnsito municipal son cuantiosos los fraudes a travs de redes
que alteran comparendos, impuestos y placas de vehculos.

En el caso de Foncolpuertos no solo hubo fraude en el reconocimiento y pago de
las mesadas pensionales, sino que este fue evidente tambin en las
conciliaciones. El Congreso de la Repblica no ha sido ajeno a este atentado
contra el bien pblico. La CGR no solo ha investigado irregularidades por ms de
$16 mil millones, sino que ha solicitado la suspensin de altos funcionarios de las
reas administrativa y financiera y las investigaciones penales del caso. Hoy, se

145
Derecho Administrativo I
encuentran varios funcionarios pagando condenas por estos delitos y los
congresistas que ocupaban las altas dignidades tanto en el Senado como en la
Cmara de Representantes han perdido su investidura y enfrentan las
investigaciones respectivas.

El fraude en las pensiones tambin toc al Congreso de la Repblica, fue as
como el Contralor General pidi revocar las resoluciones que autorizaban
pensiones a 4 ex-congresistas.

No solamente en Cajanal y el ISS se han presentado desfalcos, tambin en
Caprecom (Caja de Previsin Social de las Comunicaciones) Ex-directivos fueron
hallados responsables por detrimento patrimonial en $5.984 millones, sumas a las
que deben responder solidariamente.

Tambin se han presentado casos como el que el Ministerio de Transporte por un
fallo equivocado y errneo tuviera que pagar indemnizacin de $14 mil millones.
Sera imperdonable no hacer una breve referencia a la situacin de Emcali, que es
la empresa de servicios pblicos en telecomunicaciones, energa, acueducto y
alcantarillado de la ciudad de Santiago de Cali, intervenida desde abril de 2000 por
la Superintendencia de Servicios Pblicos Domiciliarios ( de acuerdo con la
Constitucin es quien ejerce el control, la inspeccin y vigilancia de las entidades
que presten los servicios pblicos domiciliarios). Santiago de Cali es la segunda
ciudad de Colombia y Emcali su principal Empresa, orgullo de desarrollo y modelo
hasta cuando los ms de cuarenta ladrones la postraron en una crisis que la tiene
ad portas de su liquidacin. El otrora modelo de gestin y desarrollo es hoy
observatorio de la corrupcin administrativa, los malos manejos econmicos, los
fraudes, los peculados, las nminas paralelas, el "c.v.y", etc., todos, todos,
hicieron parte de este caldo de cultivo de la corrupcin.

Siguiendo con el tema de Emcali, para no mencionar el saqueo a que fue
sometida nuestra querida Santiago de Cali, es necesario comentar que la
intervencin por parte de la Superintendencia, por lo menos en el primer ao, fue
nefasta, result peor el remedio que la enfermedad. Cmo cuando la sal se
corrompe !.

El agente especial delegado por la Superintendencia para administrar a Emcali,
estuvo ms preocupado por continuar el carrusel de despilfarros que por
encontrarle soluciones a la crisis. Lo pblico no nos duele!.

Actualmente la nueva administracin municipal lidera soluciones para que esta
Empresa contine como patrimonio pblico. En este sentido el gobierno nacional
acept el cambio del agente especial por un candidato propuesto por el nuevo
Alcalde, lo que le permite explorar alianzas estratgicas con entidades del Estado,
garantizar una administracin austera y proba, pero el tiempo corre y las
soluciones financieras no se concretan y la cueva de los cuarenta ladrones es un
misterio a la espera de que el "bombn" entretenga a los investigadores y a las
ilusiones de los gobernantes municipales que creen en un gobierno nacional,

146
Derecho Administrativo I
prximo a cambiar, que con paos de agua tibia prolonga los plazos para las
decisiones mientras tiene claro que su nico inters es privatizar lo pblico.

Si me he permito comentar la situacin de Emcali, no es por lo cercana a mis
sentimientos como calea y vallecaucana, sino por lo que significa como
patrimonio pblico en la bsqueda del bien comn; que en ella se tipifica la suerte
de cientos de entidades estatales en las mismas condiciones, de la cual no se
salvan los hospitales, electrificadoras, empresas de aseo, etc. y a las cuales las
nicas soluciones que les ofrece el gobierno nacional es su privatizacin o su
liquidacin, contrario a la solucin dada al salvamento de la Banca; El costo del
salvamento de la sola Banca Estatal equivale a tres reformas tributarias, segn
datos de la CGR.

Desdichadamente la solucin que los gobiernos, especialmente nacional, le vienen
dando a las Entidades focos de corrupcin es entregarlas a particulares a travs
de mecanismos como la concesin o la venta. En este punto merece destacarse la
gestin adelantada con el ISS, cuya salvacin se concert con los trabajadores
pero que, muy a nuestro pesar, no es la vara para medir a todos los que estn en
igual o menor situacin. Es la excepcin que confirma la regla!.

Resulta contradictorio que el gobierno le entregue a los particulares los bienes y
servicios pblicos, como una solucin para acabar con la corrupcin, cuando tanto
los particulares como los servidores pblicos son igualmente responsables.
Cundo hay quien pague por pecar...!


En este espacio quiero hacer alto en este escrito para hacer las siguientes
preguntas: A quin se sanciona como consecuencia de los actos de corrupcin
de las entidades estatales cuando se entregan bienes y servicios a los
particulares? O no se sanciona? Y el incremento en las tarifas y en el costo de
los servicios quien lo asume? Y la reinversin social quin la hace, o no se hace?
Y qu decir de los organismos de control fiscal, especialmente del sector territorial
(Departamentos, Distritos y Municipios), que en un alto porcentaje son los
principales responsables del desangre del tesoro pblico. A pesar de contar con
todos los mecanismos e instrumentos de Ley para prevenir, detectar, controlar y
sancionar la corrupcin, han mantenido un slido contubernio como actores
principales. Afortunadamente las acciones que viene adelantado el actual
Contralor han permitido iniciar un proceso de investigacin y sancin al interior de
estos organismos, al punto que algunos funcionarios fueron suspendidos, se
increment el nmero de Audiencias Pblicas presididas por el Sr. Contralor
General con el valioso aporte de la comunidad e igualmente se est ejerciendo el
control excepcional (La CGR puede hacer control en las entidades territoriales
previo un procedimiento establecido en la Ley)

El ltimo Boletn de Responsables fiscales con la Nacin, al 15 de octubre de
2001, reporta la existencia de 3.163 responsables que le adeudan la suma de
$135.464 millones. Con tan solo $50 mil millones en Santiago de Cali se habran

147
Derecho Administrativo I
entregado este ao, becas a los 200 mil nios y nias que no pudieron acceder al
sistema educativo. O se hubieran construido 9.500 viviendas de inters social!.

No sobra advertir que se quedan en el tintero casos de igual o mayor magnitud,
tales como los de Ferrovas, el Metro de Medelln, Termorio, Banco del Estado,
etc. As como los de los Municipios y de los Departamentos. Detenernos en ellos
implica un escrito tan extenso o ms que el que me ocupa; Basta con comentar
que el desangre de los dineros pblicos en el orden territorial fue devastador para
la inversin social, agravando la anemia que ya padecan las finanzas pblicas, y
que el gobierno nacional logr que se aprobara la Ley de Racionalizacin del
gasto pblico en las Entidades Territoriales.

5. Datos del contexto social y poltico

A manera de sntesis de lo que significa el impacto de la corrupcin,
especialmente administrativa y, considerando la corrupcin un atentado
sistemtico contra el bien comn, cito algunos datos relacionados con el
CONTEXTO SOCIAL Y POLTICO actual de mi pas.
Del Documento Gua III Plenaria Nacional Asamblea Permanente de la Sociedad
Civil por la Paz:
"En un contexto de crisis social y poltica, de profundizacin de la pobreza,
la inequidad, la agudizacin y degradacin del conflicto, se hace necesario
potenciar canales de participacin, espacios de deliberacin y
decisin, en los que amplios sectores de la sociedad colombiana se
manifiesten sobre las difciles circunstancias por las que atraviesan en
sus diferentes regiones y propongan alternativas claras de cambio. Es
particularmente preocupante la escasa preocupacin por EL CONFLICTO
URBANO, el cual hoy genera ms vctimas que el enfrentamiento
poltico armado y cuya solucin debe tenerse en cuenta cuando hablamos
de la paz y de construir un nuevo pas"
Los sntomas de esta crisis social se manifiestan patticamente en datos
materiales que la ilustran:
20.8% de desempleo con 7508.293 personas afectadas

Entre 1997 y 2000 aument la pobreza en 2900.000 personas

La calidad de vida de los colombianos baj de 20.4% en 1991 al 17.9% en
el ao 2000

En el ao 2000 el ingreso por debajo de la lnea de indigencia estuvo en
20.5%, es decir 7400.000 personas estn en la miseria en Colombia

En el ao 1999, el 56.3%, 22700.000 de personas, estaban catalogadas
como pobres porque no tenan con que satisfacer sus necesidades
mnimas. El 53% de las familias se vieron obligadas a recortar sus gastos
de alimentacin por falta de recursos.

148
Derecho Administrativo I


Anualmente estn asesinando 30.000 personas, solo el 15% son
producidas por el conflicto armado y el narcotrfico. Esto quiere decir que el
85% de estas muertes son producidas por la violencia despolitizada,
por el conflicto urbano, en las calles, en los colegios, etc.

6. Indicadores sobre la situacin de los nios y las nias en Colombia

Dentro de este anlisis es necesario destacar la situacin que viven hoy los nios
y nias. Relaciono los siguientes indicadores:

El reclutamiento forzado. Al menos 7.000 menores de edad forman parte de los
grupos armados ilegales.

La delincuencia comn y organizada emplea nios, nias y jvenes menores de
18 aos para sus fines. Cometen actos ilcitos como: hurto, extorsin, secuestro,
sirven en redes de laboratorios para la produccin de cocana. El ICBF (Instituto
Colombiano de Bienestar Familiar) tiene bajo su proteccin a alrededor de 24.000
jvenes que han cometido infracciones a la ley penal.

De los indicadores de mortalidad en menores de cinco a catorce aos, el 13.2%
tiene como causa los ataques con armas de fuego y explosivos

La situacin de los nios y las nias violentados y maltratados es uno de los
problemas ms complejos. La historia de la niez de nuestro pas ha estado
atravesada por la privacin y la violencia que enmarcan la vida de los menores.
Se le ha borrado la sonrisa al futuro de Colombia!.

Nios desplazados entre 1985 y 2000: 1404.000, el 77% aunque reciba algn
tipo de educacin antes del desplazamiento no regresan a la escuela;

Mujeres embarazadas que padece anemia 46%; menores de 5 aos que padece
anemia 23%.

Casi el 30% de nios en edad escolar sufre desnutricin

Para ilustrar esta terrible realidad transcribo del artculo Una Generacin que
lucha contra el hambre, publicado por el diario El Tiempo el 4 de noviembre del
presente ao, el siguiente caso:

"Robo Piadoso"

En su casa solo comen cuando el hermano mayor, de 16 aos, recibe los veinte
mil pesos que le pagan por dar clases para hacer manillas en un centro educativo
de Soacha.

149
Derecho Administrativo I
"Comemos arroz y lentejas, arroz y arveja, arroz y papa...arroz y algo!", resume
Daniel. Tiene 12 aos y es el ms grande de los cuatro hermanos que van al
Mara Auxiliadora.

Al de 5 aos lo sorprendieron hace unos das cuando esconda un refrigerio
adicional. Se defendi. Lo quera para el hermanito de 2, que se queda en la casa
de una vecina cuando ellos van a la escuela.
Igualmente del artculo Hambre un dolor ms para Colombia, publicado el
pasado 21 de octubre en el peridico El Espectador, transcribo los siguientes
casos:

"Slo vine por el refrigerio":

La maestra de primero del Centro Educativo Distrital Divino Nio de Ciudad
Bolvar cuenta del nio Johnatan de seis aos "S, porque l me lo ha dicho, que
viene a estudiar motivado por el anhelo de recibir el refrigerio diario. Tambin que
en casa comen poco, porque la situacin de su familia es difcil"

La maestra afirma que l pequeo tiene problemas de atencin y pocas energas,
"por eso se cansa rpido o termina durmindose en clase. Su avance acadmico
es demasiado lento: todava no lee ni escribe. Lo peor de todo es que por lo
menos 15 nios de primero estn en las mismas"

"Como, cuando sobra"
Liliana cabeza de hogar con cinco nios, asegura que cada peso que rene
trabajando en casas de seoras que de cuando en cuando la contratan por horas,
tiene una destinacin especfica e indiscutible: la comida de los nios, "porque yo
slo como, cuando sobra"

An as, son incontables las veces que ha tenido que acostarlos sin comer o
mandarlos al colegio sin desayunar, sin almorzar.

Liliana est segura de que es por hambre e incomprensin que Edgar, de 13 aos;
Johan, de seis; Angie, de ocho, y Karen de 15, no rinden en los colegios: "Siendo
distritales les ponen problemas por los uniformes rados, los zapatos pelados, por
la disciplina, por las cosas que dejan de llevar..." Ella, de 36 aos, reconoce
apenas tener alientos para pensar en cmo espantar el hambre, para la cual ya
tiene una definicin: "Es el horror de saber que mis nios, por no hacerme sufrir,
se acuestan cada noche con el estmago vaco, pero sin quejarse. Apenas
pidindole a Dios, como yo, que me socorra un trabajo y que no nos abandone
nunca"

"De canecas vive el hambre"

Melba Mara levant la cabeza de la caneca. Dej a un lado las pocas guayabas
semipodridas que pudo rescatar, mir a su hijo Cristian -de 5 aos-, que
recolectaba cebollas del piso y sinti rabia. Llor y record que desde que se

150
Derecho Administrativo I
qued sin empleo, hace dos aos, su dignidad est por el suelo, como la comida
que recoge a diario en Corabastos (es la mayor despensa de comida del pas,
est ubicada en Bogot)

Melba hace parte de un ejrcito de ms de 6.000 pobres que desde las 4:00 a.m.
buscan en contenedores cmo paliar el hambre, tambin ella se disputa los
sobrantes. Comparten el 85% de los desechos orgnicos para cerdos, viven de lo
que otros botan a la calle.

Las lneas con las que la periodista termina esta nota, son el ms claro reflejo del
impacto de la corrupcin administrativa "De todas formas, por los corredores y las
bodegas de la mayor despensa de comida del pas, el hambre hace que los
gusanos de las guayabas y las papas se disputen la comida con los seres
humanos"

7. Impunidad

La administracin de justicia es ineficaz, lenta, corrupta y est al servicio de
intereses econmicos especficos, en particular de los sectores que detentan el
poder
La justicia ha perdido legitimidad y credibilidad. Prueba de ello son los altos y
graves ndices de impunidad, y la incapacidad de investigar, procesar y sancionar
los responsables y como si fuera poco existen privilegios en el sistema
penitenciario y carcelario.
No obstante el registro anterior, no puedo dejar de anotar que la violencia ha
golpeado tambin al sector judicial; se contabilizan 1115 casos de vctimas en los
ltimos cinco aos, incluidos el asesinato de ms de 190 empleados de esta rama
judicial.
Si bien es cierto que los niveles de impunidad judicial superan el 90%, el problema
no radica exclusivamente en ella, hay que tener en cuenta dos tipos de impunidad
que patrocinan, nutren y toleran la corrupcin y son:

7.1. LA IMPUNIDAD POLTICA. Ausencia de control poltico frente al ejecutivo y

7.2. LA IMPUNIDAD SOCIAL. La falta de reaccin de la sociedad. El imperio del
principio laissez, faire, laissez, passer (dejar hacer, dejar pasar)
Colombia atraviesa por una grave crisis individual y social. Individual, como
quiebra y prdida de los horizontes ticos; colectiva, como prdida del sentido del
bien pblico.
Nos acostumbramos a convivir, vivimos, sentimos y padecemos la permanencia
de la corrupcin.
Es evidente la ausencia del castigo de la comunidad a los que han delinquido
directamente o por intermedio de otras personas, ya sea en el campo pblico o en
el privado. Falta de sancin en las relaciones sociales y en la absolucin
otorgada por el voto popular que exime de culpa a quienes han pisoteado la

151
Derecho Administrativo I
moral, desfalcado los presupuestos, desviado los recursos del gasto pblico
social, atentado contra el bien comn y a quienes se han burlado de las
leyes.
Seguir tolerando el delito, con la permisin fcil y el olvido permanente, nos
convierte en CMPLICES ACTIVOS.

8. La Sociedad Civil en la lucha contra la corrupcin

A la violencia, el mal gobierno, el narcotrfico, la pobreza, el desempleo, la
inestabilidad econmica y la ingobernabilidad, se suma una sociedad civil
arrinconada e impotente ante el accionar de los corruptos.
El avance y la modernizacin de los medios utilizados por los corruptos, la falta de
inters de la clase poltica en cambiar sus costumbres corruptas, hace necesario
activar un proceso participativo desde la sociedad civil, que logre menguar los
sentimientos de temor, frustracin y desesperanza que nos agobian, y posibilite
soluciones para este flagelo.

Se hace imperioso entonces, romper el crculo vicioso de la corrupcin, mediante
la adopcin de estrategias integrales y mayor participacin de los principales
actores: ciudadana, empleados, lderes cvicos y sociales, entidades estatales,
empresa privada, universidades, gremios, etc. La participacin de la comunidad
es decisiva en las acciones frente a la corrupcin. Sin el apoyo de la sociedad
civil organizada [asegurando la infraestructura necesaria], ser poco lo que se
puede avanzar en la lucha contra la corrupcin.

Las elecciones no pueden seguir convertidas en una compraventa de votos
ni en una pelea avariciosa por un botn. La ciudadana no puede continuar
depositando su confianza en quienes han abusado del poder y han cometido actos
de corrupcin, coronndolos en las urnas.

De este modo la lucha contra la corrupcin requiere de una Estrategia que
vaya ms all de los simples enunciados de campaa, de los discursos y
entrevistas, de las frases sonoras para imponer titulares de prensa o de los
mensajes sublmales para ascender en las encuestas. Necesita una Estrategia
construida desde la sociedad civil, que le asegure en un efectivo ejercicio de
la participacin democrtica, el derecho a decidir sobre los asuntos de
inters colectivo, controlar, vigilar y fiscalizar la gestin pblica y sus
resultados.
La participacin ciudadana debe trascender el simple carcter consultivo y sus
decisiones deben adquirir un carcter obligante-decisorio

9. Colombia y la lucha contra la corrupcin

En primer lugar har referencia a sendas leyes promulgadas por el Gobierno
Nacional con el propsito de "Fortalecer la democracia y erradicar los vicios de la

152
Derecho Administrativo I
administracin pblica, para que el Estado cumpla con su funcin social". Dichas
leyes son las 190 y 200 de 1995, mediante las cuales se dictan normas tendientes
a preservar la moralidad en la Administracin Pblica, se fijan disposiciones con el
objeto de erradicar la corrupcin administrativa, y se adopta el Cdigo Disciplinario
nico".

9.1. Estatuto anticorrupcin administrativa

Colombia, antes de la CICC (Convencin Interamericana contra la Corrupcin),
promulg la Ley 190 de junio 6 de 1995 conocida como Estatuto Anticorrupcin
"Por el cual se dictan normas tendientes a preservar la moralidad en la
Administracin Pblica y se fijan disposiciones con el fin de erradicar la corrupcin
administrativa; esta Ley inici su trmite legislativo en 1993.
El Estatuto Anticorrupcin Administrativa tiene la siguiente estructura:
RGIMEN DE LOS SERVIDORES PBLICOS

A. Control sobre el reclutamiento de los servidores pblicos

B. Incentivos para funcionarios pblicos

C. Declaracin de Bienes y Rentas

II. REGIMEN PENAL

III. REGIMEN FINANCIERO

IV. SISTEMAS DE CONTROL

A. Control sobre entidades sin nimo de lucro

V. Aspectos institucionales y pedaggicos

A. Juntas Directivas

B. Sistemas de Quejas y Reclamos

C. Informacin sobre la Gestin de las Entidades Pblicas

D. Aspectos pedaggicos

VI. COMISIN NACIONAL PARA LA MORALIZACIN Y COMISIN CIUDADANA
PARA LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIN

VII. DE LA INTERVENCIN DE LOS MEDIOS DE COMUNICACINVIII.
DISPOSICIONES SOBRE REVISORES FISCALES


153
Derecho Administrativo I
Destaco en este Estatuto Anticorrupcin, la obligacin de los funcionarios pblicos
de presentar declaracin de bienes y rentas, como una garanta de que los
servidores pblicos no utilicen sus investiduras para enriquecerse de manera
ilcita. Igualmente el deber de las entidades estatales a publicar una relacin
singularizada de los bienes adquiridos y servicios contratados con el fin de que el
ciudadano comn colabore en la vigilancia de la gestin pblica, es decir que
ejerza el control social, tal como lo consagra el Estatuto General de la
Contratacin Administrativa cuando establece que Todo contrato que celebren las
entidades estatales, estar sujeto a la vigilancia y control ciudadano.



9.2. Cdigo Disciplinario nico, Ley 200 de julio 28 de 1995

El Estado a travs de sus ramas y rganos, es el titular de la potestad disciplinaria
"La potestad disciplinaria es la capacidad que tiene el Estado -a travs de sus
ramas u rganos- de exigir obediencia, disciplina, eficiencia y moralidad a todo
servidor pblico y, en general, a quien cumpla funciones pblicas"
Este cdigo es una de las normas trascendentales en la estrategia del gobierno
para luchar contra la corrupcin. De l quiero citar textualmente uno de los
deberes de los servidores pblicos, concordante adems con el artculo 90 de
nuestra Constitucin Nacional que precepta que El Estado responder
patrimonialmente por los daos antijurdicos que le sean imputables, causados por
la accin o la omisin de las autoridades pblicas:
"En el evento que el Estado fuere condenado a la reparacin patrimonial
por daos causados por la conducta dolosa o gravemente culposa de un
agente suyo, el representante legal de la entidad estar obligado a solicitar
ante la autoridad competente el llamamiento en garanta del respectivo
funcionario.

El incumplimiento de esta obligacin har incurso al representante legal de
la entidad en causal de destitucin"
Merece, entonces, destacarse los esfuerzos del Estado en garantizar la accin de
repeticin, como una accin civil de carcter patrimonial que deber ejercerse en
contra del servidor o ex-servidor pblico o particular que investido de una funcin
pblica haya ocasionado, en forma dolosa o gravemente culposa, la reparacin
patrimonial. Estos esfuerzos lograron, entre otros, la expedicin de la Ley 678 de
agosto 3 de 2001 "Por medio de la cual se reglamenta la determinacin de
responsabilidad patrimonial de los agentes del Estado a travs del ejercicio de la
accin de repeticin o de llamamiento en garanta con fines de repeticin".
En segundo lugar, cabe sealar la importancia de las siguientes normas:

9.3. Estatuto Antitrmites

En uso de facultades conferidas mediante el Estatuto Anticorrupcin, el Gobierno
expidi el Decreto-Ley 2150 del 5 de diciembre de 1995 "Por el cual se suprimen y
reforman regulaciones, procedimientos o trmites innecesarios existentes en la

154
Derecho Administrativo I
Administracin Pblica" y "con el fin de facilitar las relaciones entre el Estado y los
ciudadanos y erradicar la corrupcin administrativa"
Se suprimieron y regularon ms de 140 procedimientos o trmites. Posteriormente
se expidieron nuevos decretos ampliando esta base, pero fueron declarados
inexequibles

9.4. Aprobacin de la Convencin Interamericana de Lucha contra la
Corrupcin (CICC)

Con la Ley 412 de noviembre 6 de 1997 se aprob la CICC
Del documento Informe CONTRA LA CORRUPCIN 18 meses despus, sobre la
evaluacin e impacto de la Ley 190 de 1995, presentado al Congreso de la
Repblica por el Ministro de Justicia y del Derecho, con relacin a la CICC dice:
"En el caso interamericano, el Gobierno Colombiano, a travs del Ministerio de
Justicia y del Derecho, particip de manera definitiva en el proceso de negociacin
que culmin en la adopcin de un instrumento vinculante el primero en el mundo,
sobre cooperacin contra la corrupcin, hoy "Convencin Interamericana contra la
Corrupcin"

"En la mesa de negociacin de la Convencin, nuestro pas centr sus esfuerzos
en promover, dentro del instrumento, la cooperacin internacional en la
erradicacin de la corrupcin, presentando adems las siguientes propuestas:
La Convencin debe contener los instrumentos o medidas tanto para la prevencin
y control de la corrupcin, como para su represin, mediante la reglamentacin de
sistemas de control de bienes y rentas de los funcionarios pblicos, la
conformacin de comisiones nacionales contra la corrupcin, la adopcin por parte
de los Estados de mecanismos de control social, y el fortalecimiento de la
participacin de la sociedad civil en la lucha contra ste fenmeno.
Extender el aspecto sancionatorio a medidas civiles o administrativas, y no
limitarlo al mbito penal.
Ampliar la tipificacin de las prcticas corruptas incluyendo, entre otras conductas,
el lavado de activos y el uso de la informacin privilegiada.
Generar lazos de cooperacin en el mbito judicial.
Promover la unificacin legislativa en la tipificacin de prcticas corruptas,
evitando que la disparidad en la materia se constituya en un obstculo para la
cooperacin y asistencia judicial en la lucha contra la corrupcin.
(...)
Las medidas de prevencin y control como el rgimen de vinculacin de los
servidores pblicos; mecanismos de control social, lneas telefnicas gratuitas
para denunciar actos de corrupcin, manuales de indicadores de eficiencia de las
entidades pblicas, creacin de oficinas de quejas y reclamos; sistemas de control
de los bienes de los servidores pblicos, muestran la consonancia del Estatuto con
los parmetros internacionales en la materia, por cuanto estos aspectos son
regulados en igual forma por la Convencin y el Cdigo Internacional de
Conducta"



155
Derecho Administrativo I
9.5. Extincin de dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilcita

En desarrollo del artculo 5 de la Convencin de Viena, el Gobierno presenta el
proyecto de Ley 019 al Senado de la Repblica. El 19 de diciembre de 1996 es
sancionada la Ley 333 "Por la cual se establecen las normas de extincin de
dominio sobre los bienes adquiridos en forma ilcita".
Esta Ley establece en su artculo 2.- DE LAS CAUSALES- - Por sentencia judicial
se declarar la extincin del derecho de dominio de los bienes provenientes
directa o indirectamente del ejercicio de las actividades que ms adelante se
establezcan o que hayan sido utilizados como medios o instrumentos necesarios
para la realizacin de los mismos.
Entre las actividades definidas en la Ley, citamos las siguientes:
1. Enriquecimiento ilcito de servidores pblicos, de particulares.

2. Perjuicio del Tesoro Pblico que provenga de los delitos de
peculado, inters ilcito en la celebracin de contratos, de contratos
celebrados sin requisitos legales, emisin ilegal de moneda o de
efectos o valores equiparados a moneda; ejercicio ilcito de
actividades monopolsticas o de arbitrio rentstico; hurto sobre
efectos y enseres destinados a seguridad y defensa nacionales;
delitos contra el patrimonio que recaigan sobre bienes del Estado;
utilizacin indebida de informacin privilegiada; utilizacin de
asuntos sometidos a secreto o reserva.


3. Grave deterioro de la moral social. Para los fines de esta norma,
se entiende que son hechos que deterioran la moral social, los delitos
contemplados en el Estatuto Nacional de Estupefacientes y las
normas que lo modifiquen o adicionen, testaferrato, el lavado de
activos, los delitos contra el orden econmico social, delitos contra
los recursos naturales; fabricacin y trfico de armas y municiones de
uso privativo de las fuerzas militares, concusin, cohecho, trfico de
influencias, rebelin, sedicin, asonada, o provenientes del
secuestro, secuestro extorsivo o extorsin.


4. Los eventos en que se utilicen bienes como medio o instrumentos
de actuaciones delictivas o se destinen a stas, salvo que sean
objeto de decomiso o incautacin ordenada dentro del proceso penal
mediante providencia en firme.


5. Tambin proceder la extincin del dominio cuando judicialmente
se haya declarado la ilicitud del origen de los bienes en los eventos
consagrados en los incisos 2 y 3, del artculo 7 de esta Ley, y en el
Cdigo de Procedimiento Penal

156
Derecho Administrativo I


Inciso 2. Si la accin penal se extingue o termina si que se haya
proferido decisin sobre los bienes, continuar el trmite ante el
mismo funcionario que conoci del proceso penal y proceder la
declaracin de extincin del dominio de aquellos bienes adquiridos
en cualquiera de las circunstancias de que trata esta Ley.

Inciso 3. Si terminando el proceso penal aparecieren nuevos bienes,
en cualquier caso proceder la accin de extincin del dominio ante
el mismo funcionario que conoci de la accin penal correspondiente.

9.6. Voto programtico

La Asamblea Constituyente de 1991 incorpor en el ordenamiento constitucional el
voto programtico y mediante Ley Estatutaria lo reglament.
La ley defini el voto programtico como el mecanismo de participacin mediante
el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen
como mandato al elegido, el cumplimiento del programa de gobierno que haya
presentado como parte integral en la inscripcin de su candidatura.

9.7. Ley de Mecanismos de Participacin Ciudadana

Mediante esta Ley se establecen las normas fundamentales por las que se rige la
participacin democrtica de las organizaciones civiles, sin que su regulacin
impida el desarrollo de otras formas de participacin ciudadana en la vida poltica,
econmica, social, cultural, universitaria, sindical o gremial del pas ni el ejercicio
de otros derechos polticos.
Los Mecanismos de participacin del pueblo que regula son los siguientes:
La iniciativa popular legislativa y normativa. Es el derecho poltico de un grupo
de ciudadanos de presentar Proyecto de Acto Legislativo y de ley, para que sean
debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados.
El referendo. Es la convocatoria que se hace al pueblo para que apruebe o
rechace un proyecto de norma jurdica o derogue o no una norma ya vigente.
Revocatoria del mandato. Es un derecho poltico, por medio del cual los
ciudadanos dan por terminado el mandato conferido a un gobernador o a un
alcalde.
El plebiscito. Es el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la
Repblica, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisin del
Ejecutivo.
Consulta popular. Es la institucin mediante la cual, una pregunta de carcter
general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal,
distrital o local, es sometido por el Presidente de la Repblica, el gobernador o el
alcalde, segn el caso, a consideracin del pueblo para que ste se pronuncie
formalmente al respecto.
Cabildo abierto. El Cabildo abierto es la reunin pblica de los concejos
distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en la cual los

157
Derecho Administrativo I
habitantes pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de inters
para la comunidad.
Resulta contradictorio que estos mecanismos establecidos para potenciar la
participacin ciudadana y garantizar los buenos gobiernos, hayan resultado
inocuos dada la complejidad del procedimiento para su modus operandi.
Aunque se han adelantado gestiones en la aplicacin de la revocatoria de los
mandatos de algunos alcaldes, los resultados son infructuosos; Igual suerte tuvo el
referendo para cambiar las costumbres polticas, no obstante, a que la columna
vertebral era la reforma al Congreso de la Repblica. En Colombia primero
termina su mandato un Alcalde o Gobernador que el proceso para revocarlo!

9.8. Instrumentos de control social

Tambin son numerosos los instrumentos de accin para ejercer el control social,
relaciono los siguientes:
Derecho de Peticin. Es el derecho que tiene toda persona a presentar
peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de inters general o
particular y a obtener pronta respuesta. Es un derecho ejercido por la comunidad
para obtener informacin que le permita vigilar la gestin administrativa y pblica,
desafortunadamente es uno de los ms negados. Quin tiene la informacin tiene
el poder!
Accin de Tutela. Es usada para reclamar a los jueces, en todo momento y lugar,
la proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando
resulten vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier
autoridad pblica o de los particulares. En el ejercicio del control ciudadano ha
sido muy valiosa para proteger el derecho a la informacin, especialmente cuando
ha sido negada injustificadamente.
Accin de Cumplimiento. Es la accin que permite que toda persona acuda ante
la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de normas o actos
administrativos.
Acciones Populares. Se adelanta ante un juez para que proteja los derechos e
intereses colectivos. El demandante tiene derecho a recibir un incentivo que el
Juez fijar entre diez y cincuenta salarios mnimos mensuales. En las acciones
populares que se generen en la violacin del derecho colectivo a la moralidad
administrativa, el demandante o demandantes tendrn derecho a recibir el quince
por ciento del valor que recupere la entidad pblica.
Acciones de Grupo. Son las acciones interpuestas por un conjunto de personas,
en igualdad de condiciones respecto de una misma causa que les origin
perjuicios individuales.
Accin de Nulidad. Por medio de esta accin los jueces administrativos declaran
nulo o suspenden provisionalmente un acto administrativo que amenace o viole un
precepto superior constitucional o legal.
Queja ciudadana. Cuando se manifiesta ante la autoridad administrativa
competente, la inconformidad frente a una conducta irregular de servidores
pblicos.

158
Derecho Administrativo I
Denuncia ciudadana. Se hace ante la fiscala cuando los ciudadanos tengan
conocimiento de que con su actuacin los funcionarios han cometido un presunto
delito

9.9. Comits de Desarrollo y Control Social de los Servicios Pblicos
Domiciliarios

La Ley que establece el rgimen de los servicios pblicos domiciliarios instituy los
comits de Desarrollo y Control Social como el mecanismo para organizar la
participacin comunitaria en la vigilancia de la gestin y en la fiscalizacin de las
entidades de carcter privado, oficial o mixto, que presten los servicios pblicos
domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energa elctrica, distribucin de
gas combustible por red, telefona fija pblica bsica conmutada y telefona local
mvil en el sector rural, sean de carcter privado, oficial o mixto
Dichos comits se conforman a iniciativa de un nmero plural de usuarios,
suscriptores o suscriptores potenciales de uno o varios de los citados servicios
pblicos domiciliarios, en todos los municipios.
Cada Comit elige entre sus miembros y por decisin mayoritaria a un Vocal de
Control, quien acta como su representante ante las entidades prestadoras de los
servicios pblicos domiciliarios y las entidades territoriales correspondientes y ante
las autoridades nacionales

9.10. Veeduras

La Constitucin Nacional determin que la Ley organizara las formas y los
sistemas de participacin ciudadana que permitan vigilar la gestin pblica que se
cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados.
La Ley de Mecanismos de participacin ciudadana determin que las
organizaciones civiles pueden constituir veeduras ciudadanas o juntas de
vigilancia en todos los niveles, mbitos y aspectos en los que en forma total o
mayoritaria se empleen los recursos pblicos, con el fin de vigilar la gestin
pblica, los resultados de la misma y la prestacin de los servicios pblicos.
Son las veeduras ciudadanas el mecanismo democrtico de representacin, que
le permite a los ciudadanos o a las diferentes organizaciones comunitarias, ejercer
vigilancia sobre el proceso de la gestin pblica.
El trabajo que se hace desde las veeduras ciudadanas es verdaderamente
quijotesco y ha logrado resultados exitosos, tal como el destape de ollas podridas
en el Congreso de la Repblica, en Cartagena de Indias y muchas otras ms. En
este sentido el nivel de impunidad es mnimo, ya que el resultado de las
investigaciones ha permitido que muchos congresistas pierdan su investidura y al
igual que otros funcionarios del ms alto nivel de la administracin, cumplan
condenas por delitos contra la Administracin Pblica. Lstima en hoteles de
cinco estrellas!
Una de las fortalezas del ejercicio de la veedura ciudadana es que este se ejerce
sobre el proceso de la gestin pblica y administrativa en forma preventiva y
posterior, lo que permite fortalecer las acciones de prevencin y deteccin de la
corrupcin. Es claro que estos logros dependen de la efectividad de las veeduras.

159
Derecho Administrativo I
La importancia de la figura del veedor fue descrita magistralmente, en la
exposicin de Motivos del primer proyecto de Ley por medio del cual se
reglamentaban las veeduras ciudadanas, como que el veedor es ante todo una
persona que deja de pensar nica y exclusivamente en la solucin de sus
problemas, para actuar en beneficio de la comunidad, su accin est dirigida a la
defensa de lo colectivo, lo pblico, lo comn y al fortalecimiento de la sociedad
civil. Usted es parte de la solucin o del problema?!
Sobre la regulacin de este mecanismo de control social, es pertinente comentar
que en febrero de 2000 se expidi la Ley que lo reglamentaba, pero por problemas
de trmite (se aprob como Ley ordinaria cuando deba ser una Ley Estatutaria) la
Corte Constitucional la declar inexequible. Actualmente se estudia en el
Congreso un nuevo proyecto de Ley cuyo articulado es, salvo dos anotaciones, el
mismo de la Ley anterior. Se espera su aprobacin antes de terminar la presente
legislatura. Amanecer y veremos!
Si bien la Corte Constitucional declar inexequible la Ley, las veeduras
ciudadanas no quedaron en el aire como titularon los principales peridicos, toda
vez que su base legal es la Constitucin y la ley de Mecanismos de Participacin
Ciudadana, adems de incontables Leyes y Decretos que la incluyen como
mecanismo de control social.
A pesar de que la manera como se difundi la noticia de la inexequibilidad de la
Ley gener dudas e incertidumbres en algunos sectores, en Santiago de Cali el
proceso contino hasta contar hoy con la primera Red Municipal de Veeduras
Ciudadanas.

9.11. Red Municipal de Veeduras Ciudadanas de Santiago de Cali Valle
"REDVCALI"

En febrero del presente ao como resultado de un trabajo entre la Comunidad y la
Personera Municipal, se constituy la primera Red Municipal de Veeduras
Ciudadanas elegida democrticamente no solo en Santiago de Cali sino en
Colombia.
Esta Red la conforman ms de 1200 veedores y veedoras, organizados en 43
Veeduras Ciudadanas, que de manera silenciosa, sin prisa pero sin pausa,
trabajan por el bien comn, sin importar edad y presupuestos. Es tal el
compromiso y la voluntad que para cumplir con las tareas de la veedura, muchos
se gastan los recursos del presupuesto familiar. La edad es quizs el principal
capital, se destacan veedores y veedoras de 11 aos de edad y de 84.
El Objeto de la REDVCALI es impulsar la vigilancia y control ciudadano y
contribuir al desarrollo del control social, mediante el ejercicio efectivo de la
veedura ciudadana, el desarrollo de programas, proyectos, propuestas que
tengan como fin prevenir y contrarrestar la corrupcin, conservando y fortaleciendo
la autonoma de sus integrantes, con miras a fortalecer la sociedad civil y
potenciar su capacidad de control y fiscalizacin.
Vemos as, como Santiago de Cali es pionera en el ejercicio del Control Social,
liderazgo por dems valioso dado su perfil de voluntariado. El Placer de Servir!



160
Derecho Administrativo I
9.12. Procesos de Responsabilidad Fiscal

En agosto de 2000, por Ley se estableci el trmite de los procesos de
responsabilidad fiscal de competencia de las contraloras.
La misma Ley defini los procesos de responsabilidad fiscal como el conjunto de
actuaciones administrativas adelantadas con el fin de determinar y establecer la
responsabilidad de los servidores pblicos y de los particulares, cuando en el
ejercicio de la gestin fiscal o con ocasin de sta, causen por accin u omisin y
en forma dolosa o culposa un dao al patrimonio del Estado
Sobresale en esta Ley la precisin que hace frente a lo que se considera Dao
patrimonial al Estado cuando determina que Para efectos de esta ley se entiende
por dao patrimonial al Estado la lesin del patrimonio pblico, representada en el
menoscabo, disminucin, perjuicio, detrimento, prdida, uso indebido o deterioro
de los bienes o recursos pblicos, o a los intereses patrimoniales del Estado,
producida por una gestin fiscal antieconmica, ineficaz, ineficiente,
inequitativa e inoportuna, que en trminos generales, no se aplique al
cumplimiento de los cometidos y de los fines esenciales del Estado,
particularizados por el objetivo funcional y organizacional, programa o proyecto de
los sujetos de vigilancia y control de las contraloras. Es evidente que una de las
causas del desangre que sufrieron las finanzas pblicas fue producida por una
gestin fiscal antieconmica, incrementada por la ausencia de reglamentacin en
este sentido. Al Alcalde quien lo ronda!
De la misma manera debo hacer referencia especial frente a la Caducidad y
prescripcin, dada la trascendencia que tiene en la lucha contra la corrupcin
administrativa, cuando establece que La accin fiscal caducar si transcurridos
cinco aos desde la ocurrencia del hecho generador del dao al patrimonio
pblico, no se ha proferido auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal
y que La responsabilidad fiscal prescribir en cinco aos, contados a partir del
auto de apertura del proceso de responsabilidad fiscal, si dentro de dicho trmino
no se ha dictado providencia en firme que la declare.

Por otra parte la norma es muy clara con relacin al vencimiento de los trminos
establecidos para la caducidad y prescripcin, determinando que el vencimiento
de los mismos no impedir que cuando se trate de hechos punibles, se pueda
obtener la reparacin de la totalidad del detrimento y dems perjuicios que haya
sufrido la administracin, a travs de la accin civil en el proceso penal, que podr
ser ejercida por la contralora correspondiente o por la respectiva entidad pblica
El avance en esta direccin es valiossimo, ya que antes de la expedicin de esta
Ley la caducidad y prescripcin era de dos aos, lo que signific la prescripcin de
la responsabilidad fiscal derivada de las ms grandes ollas podridas del Estado
colombiano con nefastas consecuencias para la economa del pas. Acabaron con
la gallina de los huevos de oro!

Estamos pues, ante una de las mejores herramientas para resarcir
econmicamente el dao que se le haya causado al patrimonio pblico
Para concluir este punto no quiero dejar de lamentar que, a pesar de la vasta
normatividad que tenemos los colombianos y las colombianas para prevenir,

161
Derecho Administrativo I
controlar, detectar y sancionar la corrupcin, cada da aumentan los casos de
corrupcin. Instrumentos tan completos como el Estatuto Anticorrupcin resultan
poco efectivos!. Hecha la Ley, hecha la trampa!

10. Hechos de control

El actual Contralor General de la Repblica ha iniciado un cambio total en la forma
como el mximo ente de control vena cumpliendo con la funcin constitucional de
vigilar la gestin fiscal de la administracin y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la nacin.
Es significativo resaltar de los Boletines de Prensa los siguientes hechos de
control en los ltimos tres aos:
Como resultado del cobro persuasivo y el cobro coactivo la CGR ha rescatado
para la Nacin la suma de $ 1 billn 57 mil millones.
Como efectos de los juicios de responsabilidad fiscal por valores imputados como
dao patrimonial, ha recuperado al Estado la suma de $121.700 millones mediante
pago voluntario por parte de los posibles implicados.
Como resultado de los fallos en los juicios de responsabilidad fiscal ha recuperado
a travs del cobro coactivo $4.585 millones.
Por primera vez se han decretado medidas cautelares, embargo de bienes a
contratistas y funcionarios, en total la CGR ha decretado medidas cautelares por
$28.800 millones.

Segn el Informe Anual de los Estados Contables de la Nacin 2000 la CGR
entreg una opinin adversa sobre el Balance General de la Nacin y consider
que persiste la falta de cultura contable y de rendicin de cuentas por parte de
muchos funcionarios pblicos, asociado a las notorias deficiencias de los sistemas
de control interno, los cuales siguen siendo dbiles.

Mediante la Ley que dicta normas sobre la organizacin y funcionamiento de las
entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones, se estipul la
Democratizacin y control social de la administracin pblica, la cual consiste en
que Todas las entidades y organismos de la Administracin Pblica tienen la
obligacin de desarrollar su gestin acorde con los principios de democracia
participativa y democratizacin de la gestin pblica y para ello podrn realizar
todas las acciones necesarias con el objeto de involucrar a los ciudadanos y
organizaciones de la sociedad civil en la formulacin, ejecucin, control y
evaluacin de la gestin pblica. Entre las acciones que pueden realizar est la de

Convocar a audiencias pblicas.

Respecto a las audiencias pblicas establece que Cuando la administracin lo
considere conveniente y oportuno, se podrn convocar a audiencias pblicas en
las cuales se discutirn aspectos relacionados con la formulacin, ejecucin o
evaluacin de polticas y programas a cargo de la entidad, y en especial cuando
est de por medio la afectacin de derechos o intereses colectivos.

162
Derecho Administrativo I
Y agrega la Ley que las comunidades y las organizaciones podrn solicitar la
realizacin de audiencias pblicas, sin que la solicitud o las conclusiones de las
audiencias tengan carcter vinculante para la administracin. En todo caso, se
explicarn a dichas organizaciones las razones de la decisin adoptada.

Con muy pocas excepciones en las entidades del gobierno y en otros rganos de
control, puedo asegurar que solamente la CGR en ejercicio de la Constitucin y la
Ley ha utilizado la audiencia pblica como instancia de consulta directa a la
comunidad sobre presuntas irregularidades en la inversin de los recursos
pblicos. Las audiencias pblicas realizadas en diferentes ciudades del pas, le
han permitido fortalecer los procesos de control fiscal con participacin ciudadana
generando en la opinin pblica un buen nivel de credibilidad en la institucin.
A este respecto es preciso decir que la sociedad civil garantiza su asistencia a las
audiencias pblicas convocadas por las autoridades de control y del gobierno,
desafortunadamente no puedo decir lo mismo de las autoridades del gobierno ni
de control cuando es la comunidad quien convoca, con el agravante que no se da
explicacin alguna. La soberbia del poder!
No quiero dejar de comentar que recientemente la CGR lanz El Sistema de
Informacin para la Vigilancia de la Contratacin Estatal, SICE, como un arma
contra el sobreprecio, donde su principal caracterstica es los precios justos. Ver
para creer!

11. Nuestra propuesta: Los Acuerdos Anticorrupcin Pblica y Privada
(AAPP)

11.1. Consideraciones

En la seguridad que generando ACCIONES CONTRA LA CORRUPCIN, POR LA
PROBIDAD Y EL BUEN GOBIERNO DURANTE LAS CAMPAAS A LOS
CARGOS DE ELECCIN POPULAR, que de cara a las elecciones comprometan
a los candidatos en un ejercicio con amplia difusin, se construirn los cimientos
para un buen gobierno.

Entendiendo que la participacin pasa necesariamente por el ejercicio del control
poltico de los ciudadanos sobre los elegidos, en general sobre los funcionarios
pblicos y sobre los particulares que ejerzan funciones pblicas y que supone que
deben haber mecanismos que nos permitan a todos y todas controlar a sus
representantes y exigirles responsabilidad en el cumplimiento de sus obligaciones,
es decir, el ejercicio pleno del "accountability", LA RENDICIN DE CUENTAS
[antes, durante y despus], creemos que es indispensable asegurar un efectivo
ejercicio del control ciudadano y por lo tanto es imperioso:
Garantizar una poblacin electoral informada sobre el desempeo pblico y
los programas de gobierno de los candidatos a cargos de eleccin popular

Rescatar el valor de la palabra, como aval para un buen gobierno


163
Derecho Administrativo I
Garantizar organizaciones de la sociedad civil y ciudadanos capacitados
para ejercer vigilancia social sobre la gestin de los representantes electos

Promover la participacin ciudadana de manera responsable, conciente y
organizada en los asuntos pblicos


Contribuir a la formulacin de un nuevo proyecto de pas, a partir de la
construccin de una cultura de defensa de lo pblico, con iniciativas
orientadas a conseguir una paz democrtica con justicia social

Construir, ampliar y fortalecer el movimiento anticorrupcin administrativa

Lograr un alto nivel de movilizacin e impacto en la ciudadana

Garantizar que los ciudadanos sean protagonistas y no espectadores

Generar opinin


11.2. Los Acuerdos Anticorrupcin Pblica y Privada

Consecuente con las anteriores consideraciones, Colombia Rinde Cuentas
Veedura, dise como uno de sus programas bsicos a "TE DOY MI PALABRA" y
como una de sus principales acciones a los "Acuerdos Anticorrupcin Pblica y
Privada" . Ni peco por la paga ni pago por pecar!

Los AAPP son herramientas destinadas a desarrollar aspectos
fundamentales en la defensa del patrimonio del Estado, "tendientes a la
adecuada y correcta adquisicin, planeacin, conservacin, administracin,
custodia, explotacin, enajenacin, consumo, adjudicacin, gasto, inversin y
disposicin de los bienes pblicos, as como a la recaudacin, manejo e inversin
de sus rentas en orden a cumplir los fines esenciales del Estado, con
sujecin a los principios de legalidad, eficiencia, economa, eficacia,
equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia, publicidad y valoracin de
los costos ambientales"

Los AAPP, SON INSTRUMENTOS DE CONTROL PREVENTIVO, se firman y
realizan solo entre las Partes responsables de la administracin, manejo,
control e inversin del patrimonio del Estado, con la finalidad de regular
aspectos de la Lucha Contra la Corrupcin Administrativa, es decir, para
establecer compromisos destinados a cumplir, hacer cumplir y facilitar el
desarrollo de las reglas para proteger el patrimonio del Estado. LOS FIRMAN

LOS CANDIDATOS, LOS RATIFICAN LOS GOBERNANTES Y SU EQUIPO DE
GOBIERNO


164
Derecho Administrativo I
En la elaboracin de los AAPP se tuvo en cuenta el prembulo y los propsitos de
la Convencin Interamericana de la lucha contra la corrupcin y la metodologa de
los Acuerdos Humanitarios propuestos por la Asamblea Permanente de la
Sociedad Civil por la Paz
11.2.1. Compromisos
Los candidatos se comprometen, entre otros, a:
No realizar u omitir cualquier conducta que los lleve a desviar de los
deberes formales del cargo o de la responsabilidad social, con el objeto de
obtener beneficios pecuniarios, polticos o de posicin social, con la
consecuente lesin al patrimonio econmico o moral de la sociedad, y en
contravencin de normas legales, ticas y morales. Consideran
inadmisibles las distintas facetas, tcticas, conductas criminales y prcticas
de corrupcin que toleren o admitan estas conductas y que tengan como
finalidad un dao patrimonial al Estado y/o una conducta dolosa o culposa
en la gestin fiscal.


Cumplir y hacer cumplir el Estatuto Anticorrupcin

Garantizar y facilitar el ejercicio efectivo del control social, especialmente de
las veeduras ciudadanas, brindando todo el apoyo requerido,
especialmente en lo logstico y en el suministro de informacin sin que
medie costo alguno.


Garantizar la oportuna y efectiva atencin de los derechos de peticin,
aplicando, si es del caso, en todo su rigor las sanciones contenidas en el
Cdigo Contencioso Administrativo.


Considerar bienes pblicos, el ejercicio de la veedura, el derecho de
peticin y el derecho a la oportuna informacin y como tal sern sagrados.

Establecer una base de datos sobre precios y desarrollar un sistema
pblico de adquisiciones abierto, competitivo y transparente, garantizando
el acceso irrestricto de la comunidad.


Identificar y erradicar las oportunidades y riesgos de corrupcin


No vincular en los asuntos de la administracin a mis padres, hijos,
hermanos, nueras y yernos

Garantizar y facilitar la efectiva participacin de todos y todas en las
decisiones que los afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y
cultural del pas

165
Derecho Administrativo I


Promover y fortalecer el desarrollo de los mecanismos necesarios para
prevenir, detectar, sancionar y erradicar la corrupcin


Crear una red pblica nacional de informacin que garantice a todos y
todas el acceso irrestricto y oportuno a toda la informacin relacionada con
la gestin pblica y administrativa


Crear la red virtual de veeduras en el pas y garantizar la infraestructura
necesaria para su funcionamiento


Rendir mensualmente, a la comunidad, cuentas de la gestin pblica y
administrativa

Cumplir con el programa de gobierno inscrito en la registradura, los
convenios, pactos, acuerdos y la palabra dada en la campaa a la Alcalda
o Gobernacin


Inscribir y cumplir el programa de gobierno, los convenios, pactos,
acuerdos, la palabra dada durante la campaa tanto en foros,
conversatorios, entrevistas en medios de comunicacin, plegables,
volantes, pasacalles, etc.


ASUMIR EL COSTO POLTICO Y SOCIAL QUE SE DERIVE DE HECHOS
DE CORRUPCIN Y MANEJOS ANTIECONMICOS EN SU GOBIERNO
Y DADA LA GRAVEDAD Y/O PARTICIPACIN DIRECTA PRESENTAR
RENUNCIA IRREVOCABLE AL CARGO.


Como gobernante en ejercicio y con el gabinete en pleno, a ratificar el
AAPP mediante escritura pblica. Esta accin garantiza elevar el AAPP a
un acto administrativo, lo que permite exigir su cumplimiento ante las
instancias de Ley, incluida la RENUNCIA por corrupcin o manejos
antieconmicos.

11.3. Impacto

LOS AAPP GENERAN UN CAMBIO EN LA CULTURA ELECTORAL DEL PAS; el
slo hecho de que los candidatos o candidatas a los cargos de eleccin popular
{Presidente (a), Gobernador (a), Alcalde (sa), Diputado (a), Concejal, etc.} firmen
ante notario pblico el AAPP antes de ser elegido, logra:

166
Derecho Administrativo I
Crear mecanismos e instrumentos de Control Preventivo


Generar conciencia de defensa de lo pblico a partir de principios tales
como: el del buen gobierno y el de que los recursos pblicos son sagrados!

Legitimar una herramienta construida por la comunidad


Consolidar el proceso de construccin de poder ciudadano que:


- Influya de manera colectiva, participativa, abierta, pblica, eficaz y
organizada frente al Estado


- Contribuya de forma efectiva en la toma de las decisiones influyndolas en
un cabildeo sistemtico;


- Incida en la definicin de polticas pblicas, en la gestin pblica y
administrativa;

- Sea capaz de agregar y de canalizar las demandas sociales y de
traducirlas en decisiones polticas investidas de autoridad y de legitimidad.

Impacto directo en los ciudadanos y/o gobernabilidad porque:

- Crean mecanismos y espacios institucionales de participacin poltica.

- Promueven una votacin responsable a travs de la difusin de
informacin de los candidatos, de sus programas de gobierno, propuestas,
presupuestos de las campaas, en medios de comunicacin, foros y
debates.

- Crean conciencia entre los candidatos y funcionarios elegidos, de que
deben responder primero al electorado.


- Crean mecanismos que le permiten a los ciudadanos controlar a sus
representantes y exigirles responsabilidad en el cumplimiento de sus
obligaciones: Rendicin de cuentas


- Recuperan el valor de la palabra y la confianza entre los candidatos y el
electorado.


167
Derecho Administrativo I
- Construyen desde la sociedad civil un instrumento eficaz y efectivo contra
la Corrupcin Administrativa, fortaleciendo las herramientas de prevencin y
erradicacin.

11.4. Implementacin

Los AAPP requieren:
Una slida Estrategia de divulgacin y de convocatoria

Sensibilizacin y acercamiento a candidatos, Organizaciones de la
Sociedad Civil, lderes comunitarios, grupos de base, grupos de jvenes,
mujeres, comunidades indgenas, gremios, empresarios, universidades,
sindicatos, etc.


Capacitar a los candidatos, a todos los sectores de la comunidad y a los
medios de comunicacin en los Acuerdos Anticorrupcin Pblica y Privada

Evaluacin y monitoreo del proyecto.


Movilizacin de recursos, incluidos recursos financieros, por parte de los
gobiernos, las organizaciones y los particulares interesados, para garantizar
el modus operandi y por consiguiente la ejecucin eficaz del programa

Asegurar los recursos para su efectividad

Asegurar la conformacin, instalacin y funcionamiento de la Comisin de
Garantes y Verificacin

En este punto es necesario comentar que en nuestro caso, la falta de recursos y
de apoyo empresarial, ha generado demoras para su difusin y completa
aplicacin.
En el proceso electoral de octubre del ao pasado los once candidatos a la
Alcalda de Santiago de Cali y los tres a la Gobernacin del Departamento del
Valle del Cauca firmaron los AAPP y en marzo del presente ao con sus gabinetes
en pleno, los protocolizaron ante notaria pblica. As que hoy, son sendas
escrituras pblicas.
Actualmente construimos la propuesta para materializarla en la contienda electoral
del prximo ao, tanto para la Presidencia de la Repblica como para el
Congreso.

12. Apuntes adicionales

En pases como Colombia con indicadores de pobreza y marginalidad con rangos
superiores al 50% de su poblacin, la participacin ciudadana adquiere un rol

168
Derecho Administrativo I
estratgico para el logro de la justicia social, requisito "sine qua non" del mismo
desarrollo; sta slo podr ser efectiva si se garantiza una comunidad organizada
en la lucha contra la corrupcin, especialmente administrativa, acompaada de
una slida estrategia financiera que asegure la movilizacin y canalizacin de
recursos materiales y econmicos, de otra manera imposible pedirle peras al
olmo!
La transformacin de la forma de organizacin de la Repblica a democracia
participativa, retornando la soberana al pueblo colombiano y estableciendo
espacios de participacin para los muy diversos sectores de la Nacin
Colombiana, fija en el Estado la obligacin de promover la materializacin de este
modelo de democracia, y en el ciudadano el derecho y el deber de ser su actor
principal. No ms paos de agua tibia!
Es obvio que la lucha contra la corrupcin administrativa la debe hacer la sociedad
civil, en una accin vigorosa de vigilancia y control, pero esta slo ser efectiva,
reitero, si cuenta con los recursos financieros y stos se sitan principalmente a
las organizaciones de base que no tienen respaldo en grupos econmicos o
grandes empresas.

Veamos el porqu de la importancia de acompaar financiera y logsticamente
estos procesos:

Tomemos como ejemplo el ejercicio del derecho de peticin, una de las principales
herramientas anticorrupcin, tambin una de las que ms se violan. El ciudadano
presenta el derecho de peticin cumpliendo con todos los requisitos de Ley ante la
autoridad respectiva. Transcurre el tiempo y pueden suceder varias cosas: que no
se conteste, que se le enve copia de una gestin "ping pong", que se le informe
que su solicitud tiene un costo, que le falta un requisito, que por ahora no tienen lo
solicitado, que estn reuniendo la informacin, que su solicitud fue trasladada a
julanito o sutanita, etc. Ante este "vacruces" el ciudadano desiste, su exiguo
presupuesto familiar no le alcanza para tantos gastos, transportes para ir y venir
tantas veces como lo "ping poneen", para fotocopias, para fax, para el servicio
telefnico, para asumir el costo de lo solicitado, elaboracin de cartas, etc.

En ltimas, un derecho cuya desatencin e inobservancia estn calificados en el
Cdigo Contencioso Administrativo, en lo que se refiere a peticiones de inters
general como causal de mala conducta para el funcionario con las sanciones
correspondientes y en cuanto a las peticiones de informaciones contempla que el
funcionario renuente ser sancionado con la prdida del empleo, resulta poco
efectivo.

Cmo, entonces, materializar la Ley, cuando al ciudadano se le fatiga, se le
cansa, se le desgasta, cuando, peor an, ni siquiera se le garantiza el
conocimiento de la normatividad?

Podr el ciudadano ejercer sus derechos y cumplir con sus deberes si el Estado
no cumple con los suyos?

169
Derecho Administrativo I
Considero del mismo modo, fundamental en esta lucha, modificar el sistema
educativo. Se debe articular desde el preescolar toda una estrategia en pedagoga
sobre el bien comn y el patrimonio pblico como columnas vertebrales de la
dignidad humana en pro del valor supremo: la vida pero una vida digna!

Es igualmente preciso comprometer a los medios de comunicacin en el proceso
Anticorrupcin. Promover espacios permanentes de reflexin y evaluacin con los
medios masivos de comunicacin en relacin con el papel que asumen frente a la
informacin sobre la corrupcin y la violacin de los DDHH. Es necesario superar
situaciones de incomunicacin, desinformacin, y manipulacin de la informacin.
Los medios deben abrirse, para que las acciones del movimiento anticorrupcin
tambin sean noticia y que la ciudadana, a travs de ellos, tenga elementos de
comprensin de los efectos de la corrupcin y el manejo probo de los recursos del
erario pblico
Ahora bien, no puedo dejar de hacer mencin a la necesidad de ampliar el debate
al papel de las grandes ONGs en los asuntos pblicos y en la lucha contra la
corrupcin, a la forma como canalizan, manejan y movilizan los recursos, su
cdigo de tica, rendicin de cuentas, responsabilidad, etc. Merece captulo
aparte y estamos en mora!
Tambin merece captulo aparte la intervencin de los Medios de Comunicacin,
considerados como un "cuarto poder", dada su importancia en la formacin de
opinin pblica.

13. Muchas interrogantes

No puedo concluir este ensayo sin plantear las siguientes preguntas:
Cul es el estilo de vida de nuestros pueblos? Es el que imponen 5, 10,
20, 30 mil corruptos?

Podr existir libertad de expresin, opinin e informacin si el delito que
ms se comete es precisamente contra la informacin: se esconde, se
manipula, no se socializa, es privilegio de algunos, es instrumento para
detentar el poder?


Se podrn fortalecer las instituciones democrticas si no fortalecemos las
organizaciones de base de los sectores sociales, especialmente de los
grupos ms vulnerables?


La realidad muestra que a la mayora de los recursos nacionales y de
cooperacin internacional acceden las ONGs de los grupos econmicos,
polticos, gremiales, acadmicos. Cul es entonces el criterio que se
impone para la asignacin de los recursos?



170
Derecho Administrativo I
La comunidad muestra como fortalezas su extraordinario voluntariado, sin
embargo este no es suficiente en la lucha contra la corrupcin, su principal
debilidad es la falta de recursos financieros. Qu hacer entonces para
garantizar la canalizacin de recursos a organizaciones civiles como las
veeduras ciudadanas, sin que el poder de las grandes organizaciones las
excluya?

La transparencia, probidad y rendicin de cuentas es solo de la gestin de
los asuntos pblicos? Y la de los empresarios? Y la de los gremios? Y
la de las ONGs?


Cumplen su funcin los medios de comunicacin, informan, educan? O
dependen de la pauta publicitaria y/u otros intereses?


Qu estamos haciendo por la defensa de los derechos de los nios y las
nias especialmente el de participar? Qu con su derecho a la vida? Qu
con su derecho a la educacin? Los educamos en la transparencia y la
probidad?

Definitivamente el impacto generado por la corrupcin es devastador.
Debe entonces considerarse como un delito de lesa humanidad?

La Declaracin sobre una Cultura de Paz de la Asamblea de las Naciones
Unidas define qu es una Cultura de Paz. En el inicio de este ensayo, me
permit transcribir apartes de esta Declaracin. Surgen entonces muchas
preguntas, como por ejemplo: Habr respeto a la vida y fin de la violencia
si no se respetan los recursos pblicos?Habr erradicacin de la pobreza
y el analfabetismo y la reduccin de las desigualdades entre las naciones si
contina el carrusel de corrupcin?


Es evidente que la corrupcin administrativa es una de las principales
causas que impiden el pleno desarrollo de una Cultura de Paz, tambin lo
es que slo fortaleciendo el accionar de la comunidad se podr avanzar
efectivamente en la lucha contra este flagelo. Quin, cundo y cmo
iniciar el proceso de movilizacin y canalizacin de recursos a la
comunidad, para que garanticen la efectividad en el ejercicio de la
participacin ciudadana y del control social?

Este ao tuve la oportunidad de dictar unos talleres sobre Mecanismos de
Participacin Ciudadana y Veedura a ms de 250 mujeres en seis de los
principales municipios del Valle del Cauca y al hacer una encuesta sobre la
corrupcin administrativa, el 95% consider que la sancin que se debe aplicar por
corrupcin es la muerte poltica. Igualmente estima que una de las principales
causas de la violencia es la corrupcin y que la falta de educacin y valores son

171
Derecho Administrativo I
los principales causantes de la misma. Siente que lo que ms nos duele es la
injusticia social y la corrupcin.

Record entonces, que en tiempos de los Generales Santander y Bolvar slo les
bast la expedicin de sendos decretos. El primero en calidad de Vicepresidente y
encargado del gobierno con atribuciones ilimitadas en Colombia, en 1819 decret
la pena de muerte para el empleado en Hacienda Nacional a quien se le justificare
sumariamente fraude o mala versacin en los intereses pblicos o resultare
alcanzado. El segundo como presidente del Per, en 1824 decret la pena capital
para todo funcionario pblico, a quien se le convenciere en juicio sumario de haber
malversado o tomado para s de los fondos pblicos de diez pesos para arriba
igualmente a los jueces a quienes, segn la Ley compete este juicio, que en caso
no procedieron conforme a este decreto.
El General Francisco de Paula Santander tambin decret que Al empleado a
quien se le justificare sumariamente poco empeo en el desempeo de su destino
con perjuicio del Erario Nacional, se le privar de su empleo y ser destinado al
servicio de las armas o a un presidio de los de Guayana, segn las circunstancias
Qu pas tendramos hoy si los gobernantes fueran Santander o Bolvar?

Ante el record en normas para combatir la corrupcin, cuyos resultados
son poco efectivos, necesitamos menos medidas pero ms fuertes como
las decretadas por nuestros ilustres Generales?
Personalmente no lo creo. No estoy de acuerdo con mecanismo, sistema o forma
alguna que atente contra la vida. Creo s en un ejercicio pleno de la democracia
participativa; En sanciones jurdicas y sociales como la muerte poltica y el voto
castigo; En cambios sustanciales en el sistema educativo que permitan construir
una cultura de paz basada en la tica pblica; Y en la conciencia como norma de
moralidad.
Para concluir, quiero hacer las siguientes precisiones:
A pesar de lo demoledor de los datos y la violencia que hoy estremece a mi pas y
aunque parezca contradictorio, en Colombia los buenos somos ms. Hay conmigo
ms de 42 millones de colombianos y los violentos y corruptos no llegan a 50 mil.

He planteado este ensayo desde el impacto que genera la corrupcin
administrativa en la violencia de mi pas, considerando, entre otros, que la realidad
que nosotros vivimos no es diferente, guardadas algunas proporciones, a la que
viven muchos de nuestros pueblos de Latinoamrica.
Sueo que llegar el da en que los hombres se elevarn por encima
de s mismos y comprendern que estn hechos para vivir juntos,
en hermandad. Todava sueo hoy que la guerra se acabar..
Martn Luther King

Cundo Cali Sonre, Colombia canta!
__________

172
Derecho Administrativo I

Esperanza Yepes Ocampo. Actualmente Directora de Colombia Rinde Cuentas
Veedura; Consultora, asesora y profesora en asuntos pblicos, economa
solidaria, gnero, mecanismos de participacin ciudadana, derechos humanos y
Cultura de Paz; Consejera departamental de Paz; Libros escritos: Manual de
Veedura Ciudadana y Administracin Pblica Su herramienta Anticorrupcin,
Papeles del Veedor, El Reto de los Jueces de Paz y Hacia un Modelo de
Contralora Ciudadana.


























173
Derecho Administrativo I






La comprensin de la naturaleza y aplicacin de los actos de la administracin
nacional nos ayuda a saber no solo cuales son nuestras obligaciones, sino
tambin nuestros derechos como ciudadanos. Adems una perspectiva general
nos permite apreciar la subjetividad del derecho que tiene especial preponderancia
en la administracin nacional. El espritu del derecho no radica tanto en los hechos
como en la expresin de las voluntades de los rganos. Estas voluntades no
deben perder de vista la finalidad del bien comn, ya que es esta la meta y el
propsito del estado, el bien comn de los habitantes de la nacin. A veces puede
confundirse el carcter unilateral de los actos con arbitrariedad o autoritarismo,
pero no hay que olvidar que los administradores estn en su lugar porque los
elegimos a travs del voto, por lo tanto, en ultima instancia, tambin tuvimos
nuestro poder de decisin en cuanto a la administracin de nuestro pas se refiere.
Es muy importante resaltar la importancia de la publicacin para determinar la
legitimidad de los actos, ya que no puede imponerse un derecho si no es
reconocido como tal por el particular.








174
Derecho Administrativo I







1. Lea detenida y analticamente el ensayo que aparece como
Lectura Complementaria, y reunidos en Cipas, identifique los actos
administrativos. Haga un anlisis y relacinelo con lo aprendido en
la Unidad IV.
2. identifique un caso en su municipio donde aparezcan actos
administrativos y haga el anlisis respectivo, de acuerdo con lo
aprendido.
3. Con la ayuda de su profesor realice una investigacin aplicada en
un ente administrativo que se identifique con todo lo estudiado en
este mdulo.












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Derecho Administrativo I





CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA

YOUNEZ MORENO, Diego. Curso Elemental del Derecho Administrativo. Cuarta
edicin. Ediciones jurdicas.

Derecho Constitucional Colombiano. Bogot. Ediciones Jurdicas 1994 Ley 80 de
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RODRIGUEZ R, Libardo. Derecho Administrativo General y Colombiano. 6ta
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Bibliografa.

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