La Implementacin de las

Polticas Pblicas
Hctor Oyarce
Conceptos fundamentales Conceptos fundamentales
Conceptos fundamentales de la
implementacin
Evaluacin
Implementacin
d i
Desarrollo de
i de estrategia estrategia
Desarrollo de capacidades
Promovemos una comprensin del proceso Promovemos una comprensin del proceso
de poltica pblica que supera la
tradicional dicotoma entre tradicional dicotoma entre
conceptualizacin (diseo) y
ejecucin (implementacin) : se ejecucin (implementacin) : se
asigna a ambas fases igual importancia y
se las articula estrechamente se las articula estrechamente
La implementacin como parte del
proceso de gerencia social
El gerente gestiona el proceso de formacin de polticas sociales g g p p
desarrollando, implementando y evaluando estrategias (programas):
Desarrollo
de estrategia
Implementacin
de estrategia
Evaluacin
Elaboracin de
visin
Planificacin de
polticas
Gestin de
operaciones
Generacin y
anlisis de
informacin
p
(programtica)
Planificacin
organizativa y
de recursos
Control de
gestin
Retro-
alimentacin
estrategia
Desarrollo de capacidades
Servicio Servicio
Actividad o serie de actividades de Actividad o serie de actividades de
naturaleza ms o menos intangible que
usualmente aunque no necesariamente usualmente, aunque no necesariamente,
tiene lugar en la interaccin entre una
persona y una organizacin a travs de persona y una organizacin, a travs de
medios fsicos y sistemas de prestacin,
los cuales son ofrecidos como soluciones los cuales son ofrecidos como soluciones
a las demandas de aquella persona
(Sancho Royo) (Sancho Royo)
Lo aparentemente fcil es complejo Lo aparentemente fcil es complejo
Usualmente se asume que la implementacin es la parte fcil de la
l b i d l i i l d l di / elaboracin de polticas: tiene un status menor a la del diseo /
evaluacin
Incluso sin considerar problemas mayores (desacuerdo sobre cuso s co sde a p obe as ayo es (desacue do sob e
metas, conflicto permanente) la implementacin es muy
compleja por razones ordinarias
Esta complejidad radica en que acontecimientos aparentemente Esta complejidad radica en que acontecimientos aparentemente
sencillos (y sobre los cuales puede haber pleno acuerdo)
dependen de complejas cadenas de interaccin recproca
La poltica pblica es, en definitiva, lo que se implementa en la La poltica pblica es, en definitiva, lo que se implementa en la
realidady no necesariamente lo que se propuso en el diseo
Qu hacer para identificar rutas de
intervencin ante los problemas? intervencin ante los problemas?
Dos formas de pensar.. p
TOMADORES DE
DECI SI ONES
I MPLEMENTADORES
Elmore, Richard (1996) Diseo
t ti l i ti i d l
I MPLEMENTADORES
retrospectivo: la investigacin de la
implementacin y las decisiones
polticas, en: Aguilar Villanueva, Luis
F. La implementacin de las Polticas. F. La implementacin de las Polticas.
Mxico.
Diseo prospectivo Diseo prospectivo
1. Explicitar con la mayor claridad posible las
directrices polticas y objetivos del programa
TOMADORES DE
DECISIONES
directrices polticas y objetivos del programa
2. Establecer claramente las diferentes
responsabilidades administrativas relativas a
IMPLEMENTADORES
IMPLEMENTADORES
la implementacin (competencias especficas)
3. Identificar claramente los resultados esperados
Supuestos:
los elaboradores de poltica efectivamente
controlan los procesos organizativos, polticos y controlan los procesos organizativos, polticos y
tecnolgicos que condicionan la implementacin
El control jerrquico de la implementacin es
c cial crucial
Transformacin Transformacin
Deseada
VALOR PUBLICO
IMPACTOS:
Cambios en las condiciones o
calidad de vida
EFECTOS EFECTOS:
Outcomes
PRODUCTOS Y/OSERVICIOS: PRODUCTOS Y/OSERVICIOS:
Outputs
ACTIVIDADES INVERSIONES ACTIVIDADES, INVERSIONES,
INTERVENCIONES
Diseo retrospectivo Diseo retrospectivo
1. Partir considerando el entrecruzamiento de las
acciones del programa con el
t i t i d b l l
TOMADORES DE
DECISIONES
IMPLEMENTADORES
comportamiento privado sobre el cual se
busca influir: definir el comportamiento
especfico que a nivel ms bajo de
implementacin genera la necesidad de un
IMPLEMENTADORES
IMPLEMENTADORES
pe e tac ge e a a ecesdad de u
programa
2. Identificar las operaciones necesarias para
lograr dicho comportamiento y los resultados lograr dicho comportamiento y los resultados
que dichas operaciones harn posible
3. Analizar retrospectivamente la accin de las
instancias responsables de la instancias responsables de la
implementacin, preguntndose: (a) qu
capacidad tiene esta unidad para afectar el
comportamiento al que apunta el programa?
(b) Q i l t (b) Qu recursos requiere para lograr este
efecto?
4. Canalizar los recursos hacia aquellas unidades
organizativas que tengan la capacidad de
TOMADORES DE
DECISIONES
IMPLEMENTADORES
g q g p
lograr el mayor efecto posible
Supuestos
Mi t t d l
IMPLEMENTADORES
IMPLEMENTADORES
Mientras ms cerca se est del orgen
del problema mayor ser la capacidad
de ejercer influencia sobre l
d d l La capacidad que tienen las
organizaciones de resolver problemas no
depende del rigor del control jerrquico
sino de maximizar la capacidad de sino de maximizar la capacidad de
decisin en relacin a los problemas
inmediatos
Qu nos indica esto sobre la
implementacin?
La percepcin de la implementacin como un proceso p p p p
simple de aplicacin del diseo no permite enfrentar
eficazmente los problemas que afectan la marcha de
los programas sociales: no todas las variables p g
importantes se manejan desde el diseo
Concebir el diseo y la implementacin como procesos
totalmente distintos y separados es tambin totalmente distintos y separados es tambin
perjudicial, puesto que ambos forman parte del
proceso de gerencia y se componen de actividades
similares: similares:
Anlisis de situaciones (problemas)
Toma de decisiones Toma de decisiones
Establecimiento de acuerdos
C i t i j l Cmo intervenir para mejorar la
marcha de los programas?
Podemos intervenir sobre tres dimensiones del
proceso de implementacin:
Las estrategias e intereses de los actores
involucrados
L ti d t b j Las rutinas y procesos de trabajo que
generan los bienes y servicios a entregar
Las caractersticas de las organizaciones Las caractersticas de las organizaciones
Entendiendo a los actores involucrados
Al considerar la implementacin de los programas
Entendiendo a los actores involucrados
Al considerar la implementacin de los programas
sociales debemos tener en cuenta que
A. Los operadores involucrados tienen intereses, p ,
valores y preferencias que orientan su
desempeo
B El conflicto durante la implementacin puede B. El conflicto durante la implementacin puede
incrementarse cuando intervienen muchos
actores con intereses y visiones distintas
C. Los operadores tienen gran influencia en la
generacin y entrega de servicios
sociales
d
Los operadores como cualquier tipo de actor
A. Intereses y desvos
Los operadores como cualquier tipo de actor
involucrado en una poltica pblica guan su
accin en funcin a sus valores, intereses y
preferencias
Tales intereses y preferencias pueden no coincidir
con los del programa y por lo tanto pueden
desviarlo del mandato recibido y de sus
objetivos objetivos
Percepcin regular de autoridades polticas y ejecutivas:
no se logra que los operadores ejecuten las directrices
lti polticas
P ibl t l d i i ?
Tres respuestas clsicas desde la
Por qu es posible tal desviacin?
p
Economa y la Ciencia Poltica:
Porque les resulta rentable perseguir fines Porque les resulta rentable perseguir fines
propios y pueden orientar los recursos y la
informacin que manejan hacia su logro
(maximizan su propio beneficio) (maximizan su propio beneficio)
Porque resulta sumamente complicado que las
autoridades polticas controlen su p
desempeo (problema de agencia)
Porque resulta sumamente complicado que los
ciudadanos y usuarios controlen su ciudadanos y usuarios controlen su
desempeo (problema de agencia)
P lti
Banco Mundial (2004)
Polticos
Mayor voz Mejores
convenios
i i i
convenios
Funcionario
(Proveedor)
Usuarios
Ciudadanos
Capacidad eleccin
Ms participacin
Desde esta mirada debe reforzarse el control que
ciudadanos, usuarios y polticos ejercen sobre los
proveedores, evitando que pongan sus propios objetivos por
encima de los de sus mandantes
CONCEPTO DE USUARIO Y DERECHOS SOBRE LOS
SERVICIOS PBLICOS
Niveles de Informacin Consulta Queja o Apelacin Compensacin
Participacin
como usuario
j
reclamo
Beneficiario X X X
Consumidor- X X X X X Consumidor
cliente
X X X X X
DEFINICION DE CIUDADANIA Y GRADOS DE PARTICIPACION
EN LAS POLTICAS PBLICAS
Participacin
y
Ci d d
Informacin Consulta Consulta
vinculante
Evaluacin y
Control
Ciudadana
Elector X X
Ciudadano
(accionista)
X X X X
Pero Pero...
Los implementadores pueden tambin estar p p
motivados e interesados en servir al
ciudadano: no necesariamente buscan su
inters particular o su inters particular no p p
necesariamente contradice el de los
ciudadanos (como lograr esto?)
Las autoridades polticas no siempre
logran acuerdo sobre objetivos y
estrategias (el mandato para los g ( p
operadores no es claro) y tambin buscan
sus propios fines (reeleccin)
B. Conflictos y demoras B. Conflictos y demoras
La implementacin es ms complicada y lenta
conforme participan mayor cantidad de actores y conforme participan mayor cantidad de actores y
mayor es la cantidad de decisiones que deben
tomar
Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos,
facilitando u obstruyendo la cooperacin entre los
participantes (Pressman y Wildavsky 1988)
La direccin de su inters en el programa en cuestin
(est en pro o en contra del programa?)
La intensidad de su inters (el programa le resulta muy La intensidad de su inters (el programa le resulta muy
importante/ urgente o le es indiferente?)
La magnitud de los recursos comprometidos en relacin a
los recursos totales (est dispuesto a invertir mucho o poco los recursos totales (est dispuesto a invertir mucho o poco
en el programa?)
En relacin al programa, cada participante
d f

INTENSIDAD
puede ofrecer..

INTENSIDAD


DIRECCI N

Grande (urgencia)

Pequea (no urgencia)

( g ) q ( g )

Positiva

(1)
Demora mnima, sin

(2)
Demora menor, sin Demora mnima, sin
negociacin

Demora menor, sin
negociacin


(4)

(3)

Negativa
(4)
Demora mxima,
negociacin respecto a
puntos esenciales
(3)
Demora moderada,
negociacin sobre puntos
perifricos
C. El poder de los que entregan
servicios sociales
Los servicios se generan mediante la os se cos se ge e a eda te a
experiencia de interaccin entre usuario
y operador A diferencia de los bienes, los
servicios se obtienen mediante experiencia
El usuario es co productor de la experiencia del p p
servicio (se requiere su cooperacin)
El usuario aprecia el valor que recibe del servicio a
t d l i ti d l d d travs de la percepcin que tiene del grado de
satisfaccin (cumplimiento de expectativas)
La experiencia del servicio es as un terreno donde La experiencia del servicio es as un terreno donde
abundan las ambigedades e incertidumbres
d l l d l i i Buscando el control de la experiencia
Operadores y usuarios tienen un poder desigual Operadores y usuarios tienen un poder desigual
pero deben colaborar para coproducir el servicio
Los operadores directos ejercen gran influencia Los operadores directos ejercen gran influencia
sobre la experiencia del servicio (Lipsky 1980)
los operadores clasifican e interpretan la situacin que
viven los usuarios mediante los conocimientos, rutinas y
reglas que dominan
El proveedor toma decisiones que asignan recursos y El proveedor toma decisiones que asignan recursos y
sanciones que afectan efectivamente la vida de los
usuarios y sus entornos.
La experiencia del servicio es as terreno de La experiencia del servicio es as terreno de
conflicto estratgico
Qu herramientas usar? Qu herramientas usar?
Lo importante es influir en el desempeo de los
operadores orientndolo hacia el logro de los operadores orientndolo hacia el logro de los
objetivos del programa. Ello exige:
Reconocer la existencia de sus intereses, valores Reconocer la existencia de sus intereses, valores
y preferencias: anlisis de involucrados
negociacin y generacin de acuerdos
Incentivar aquellos intereses y valores
compatibles con los objetivos y valores del
programa, sin eliminar los anteriores
Controlar el desempeo de los operadores,
buscando que responda a los valores y objetivos
del programa del programa
Incentivos adecuados Incentivos adecuados
El objetivo debiera ser que los participantes j q p p
consideren provechosos (para el programa
y para ellos mismos) aquellos
comportamientos que favorecen la p q
cooperacin y el funcionamiento adecuado
del programa, optando as por ellos
I i l i l Incentivos: son cualquier estmulo que
induce a los participantes a desempear
su labor en cierta forma y a tomar
i d i i ciertas decisiones
El diseo retrospectivo es una herramienta til
para disear incentivos que promuevan una
buena implementacin buena implementacin
Identifica comportamientos especficos a promover
Identifica procesos y actores ligados a dichos Identifica procesos y actores ligados a dichos
comportamientos
Concentra recursos en aquellos procesos y actores con
b l d d mayor impacto sobre los comportamientos deseados
Control de la gestin
Utili l di ti t f d t l
Control de la gestin
Utilizar las distintas formas de control :
AGENTE CONTROLADOR
ORMASDECONTROL ORMAS DE CONTROL
Polticos Burcratas Sociedad Competencia
Parlamentario X
P di i X Procedimientos X
Social X
Resultados X X X
Competencia X X X
(CLAD 2000, 38)
Delegacin y discrecionalidad
El nfasis que la implementacin top-down pone en
l t l j i d l i d d i i
Delegacin y discrecionalidad
el control jerrquico reduce el espacio de decisin
discrecional de quienes operan en el extremo
final de la cadena de entrega de los servicios
El modelo de administracin burocrtica tiende a fortalecer las
decisiones centralizadas
La existencia de corrupcin tiende a fortalecer las medidas de La existencia de corrupcin tiende a fortalecer las medidas de
control ex ante
La desconfianza en la burocracia maximizadora tiende a
fortalecer el control poltico centralizado p
Sin embargo, el operador que est al nivel de la calle siempre
tiende a modificar los procesos y las caractersticas de los
servicios (tienen importante control de la informacin, demanda,
ge tin) gestin)
P ll d i d t di i l d l t l Pero mas all de una mirada tradicional del control
como disciplinamiento de los operadores
necesitamos:
Lograr que los operadores tomen decisiones y
asuman comportamientos adecuados para el
progreso del programa (rol de los incentivos) progreso del programa (rol de los incentivos)
Otorgar a los operadores el espacio necesario
para tomar dichas decisiones y asumir dichos p y
comportamientos (delegacin y discrecionalidad)
solucionando as los problemas
H l i l t d f ti t Hacer a los implementadores efectivamente
responsables de sus decisiones y actos ante los
ciudadanos, polticos y autoridades directas
(i t i i i d l bilid d) (interiorizacin de la responsabilidad)
Los problemas que afectan a las
ti id d ti actividades operativas
En la raz de las dificultades que afectan a las En la raz de las dificultades que afectan a las
operaciones tenemos problemas de:
incertidumbre: falta de informacin o
informacin imprecisa sobre la situacin y su
evolucin futura (March 1994)
ambigedad: falta de claridad o ambigedad: falta de claridad o
consistencia de las interpretaciones de la
situacin y lo que hay que hacer en ella (March
1994) 1994)
interaccin estratgica entre distintas
interpretaciones e intereses de los actores
q e colabo an (conflicto) que colaboran (conflicto)
Qu herramientas utilizar? Qu herramientas utilizar?
Lo importante es promover la continua adaptacin
de los procesos operativos a los cambios en la de los procesos operativos a los cambios en la
direccin de las polticas sociales y a las
necesidades y expectativas de los usuarios
Id tifi d t ll d t l Identificar detalladamente los procesos y
rutinas y reglas en juego, estableciendo
cmo conducen a resultados valiosos (anlisis de
) procesos)
Generar consensos interpretativos entre los
operadores sobre las situaciones identidades y operadores sobre las situaciones, identidades y
reglas (anlisis de procesos, equipos de
resolucin de problemas)
C t l l f i i t lt d d l Controlar el funcionamiento y resultados de los
procesos y rutinas operativas
C l i Conclusiones
La implementacin de las polticas y programas p p y p g
sociales es parte del proceso de formacin de
polticas, e implica decisiones, acuerdos,
acciones y anlisis No es una etapa de ejecucin acciones y anlisis. No es una etapa de ejecucin
mecnica (y de menor nivel intelectual) que la de
diseo
Es necesario identificar los problemas
operativos que afectan la marcha de un programa
social y hallar una ruta crtica para intervenir
sobre ellos. El rediseo del programa usualmente
no soluciona los problemas operativos p p
Es posible intervenir provechosamente en la
implementacin de los programas (gestin implementacin de los programas (gestin
operativa). Para ello podemos
Actuar sobre los actores involucrados Actuar sobre los actores involucrados
(anlisis involucrados, negociacin, incentivos,
control de gestin)
Actuar sobre los procesos operativos
(anlisis de procesos, equipos de resolucin de
problemas, control de gestin) problemas, control de gestin)
Actuar sobre las caractersticas de la
organizacin g
Bibliografa
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las prcticas de participacin ciudadana en la gestin
Bibliografa
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