PIRES, Roberto Rocha. Efetividade Da Instituições Participativas No Brasil

Efetividade das Instituies
Participativas no Brasil:
Estratgias de Avaliao
Estratgias de Avaliao
Volume 7
Dilogos para o
Desenvolvimento
Volume 7
A ampla disseminao de instituies participativas (IPs) no Brasil, desde a Consti-
tuio de 1988, tem sido acompanhada por questionamentos em relao a sua efeti-
vidade: tais instituies so capazes de (e sob que condies) provocar melhorias no
funcionamento dos governos, na implementao de suas polticas pblicas e nos re-
sultados destas para a qualidade de vida e o acesso a bens pblicos por parte dos cida-
dos brasileiros? Este volume buscou responder a esta grande inquietao no debate
poltico e acadmico por meio de parceria entre o Ipea e o Projeto Democracia Partici-
pativa (PRODEP), da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em articulao
com mais de 20 especialistas no tema oriundos de universidades, centros de pesquisa
e rgos da administrao pblica federal. Mediante esse dilogo, os participantes
promoveram uma aproximao um tanto rara entre o debate sobre participao so-
cial e o campo prtico-terico da avaliao de polticas pblicas, expressando tambm
uma viso multifacetada e abrangente sobre o tema.
A contribuio singular deste livro a de estimular e sugerir caminhos para o avan-
o da avaliao da efetividade das IPs no Brasil. Composto por relatos do processo
de produo de avaliaes e exposio de metodologias e experincias concretas de
pesquisadores com os dilemas inerentes s tarefas de desenho, instrumentalizao,
mensurao e validao dos resultados, o livro oferece subsdios e lies importantes
para gestores pblicos, pesquisadores e estudantes interessados na avaliao das IPs.
Acir Almeida
Adrin Gurza Lavalle
Alexander Cambraia N. Vaz
Brian Wampler
Claudia Feres Faria
Clvis Henrique Leite de Souza
Daniela Santos Barreto
Debora C. Rezende de Almeida
Eleonora Schettini Martins Cunha
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Geraldo Adriano G. de Campos
Igor Ferraz da Fonseca
Joana Luiza Oliveira Alencar
Julian Borba
Leonardo Avritzer
Luciana Ferreira Tatagiba
Marcelo Kunrath Silva
Roberto Rocha C. Pires
Soraya Vargas Cortes
Uriella Coelho Ribeiro
Vera Schattan P. Coelho
No volume 7 da srie Dilogos para o Desenvolvimen-
to, o leitor encontrar um conjunto diverso de re-
fexes sobre o papel das instituies participativas
(IPs) na democracia brasileira. Trata-se de iniciati-
va que buscou reunir esforos para uma compreen-
so multifacetada da operao e dos efeitos dessas
instituies sobre a atuao dos governos, de suas
polticas pblicas e as relaes entre Estado e socie-
dade. Ao longo de 22 captulos, so travados dilo-
gos sobre as questes e desafos que se interpem
tarefa de avaliar a efetividade das IPs e a contribui-
o destas para o desenvolvimento do pas.
A Parte I, Instituies Participativas e seus Poss-
veis Efeitos: o que podemos esperar e avaliar?, dedica-
se refexo sobre quais dimenses das relaes
entre Estado e sociedade, da gesto governamen-
tal e da formulao e implementao de polticas
pblicas so ou poderiam ser afetadas pela pre-
sena e ao de IPs, como conselhos, conferncias,
oramentos participativos ou mecanismos de con-
sulta individual ou audincia pblica, entre ou-
tros. Uma vez que tal questo no admite respos-
tas simples, os captulos abordam o problema
a partir de perspectivas variadas, caracterizando
diversas dimenses de resultados e oferecendo al-
ternativas e estratgias que viabilizem a pesquisa
e a atividade avaliativa sobre o tema.
Na Parte II, Instituies Participativas como Va-
riveis Explicativas: contextos, processos e a qualidade
da participao, o foco dirige-se para a compreenso
detalhada do funcionamento e operao dessas
instncias e dos contextos e ambientes nos quais
ocorrem. O fo condutor que perpassa as contribui-
es a preocupao analtica com a especifcao
e qualifcao dos processos que permeiam, estru-
turam e condicionam as dinmicas internas das IPs
e suas relaes com ambientes externos. O objetivo
desta parte compreender de que forma variaes
em elementos da qualidade da participao podem
contribuir para a explicao dos resultados promo-
vidos por IPs.
Por fm, a Parte III, Estratgias Analticas, Expli-
caes Causais e a Construo de Elos entre os Processos
e os Resultados da Participao, oferece diferentes es-
tratgias metodolgico-analticas que possibilitam
a construo de nexos explicativos entre os proces-
sos e os resultados da participao. Os captulos
revisitam as principais tcnicas de avaliao que
vm sendo utilizadas nas pesquisas sobre IPs e
apontam novos caminhos e tendncias, indicando
sempre as potencialidades e limitaes de cada es-
tratgia. So abordadas desde a produo de estu-
dos de caso em profundidade at anlises de cunho
economtrico para grandes amostras, com maior
nfase sobre desenhos de pesquisa e estratgias de
anlise comparativa (entre IPs, municpios, regies
de municpios etc.).
A temtica do desenvolvimento brasileiro em
algumas de suas mais importantes dimenses de
anlise e condies de realizao foi eleita, por
meio de um processo de planejamento estratgi-
co interno, de natureza contnua e participativa,
como principal mote das atividades e projetos
do Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
Inscrito como misso institucional pro-
duzir, articular e disseminar conhecimento
para aperfeioar as polticas pblicas e contri-
buir para o planejamento do desenvolvimento
brasileiro , este mote pretende integrar-se ao
cotidiano do instituto pela promoo de inicia-
tivas vrias, entre as quais se destaca o projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro,
do qual este livro faz parte.
O projeto tem por objetivo servir como pla-
taforma de sistematizao e refexo acerca dos
entraves e oportunidades do desenvolvimento
nacional. Para tanto, entre as atividades que o
compem incluem-se seminrios de aborda-
gens amplas, ofcinas temticas especfcas, as-
sim como cursos de aperfeioamento em torno
do desenvolvimento e publicaes sobre temas
afns. Trata-se de projeto sabidamente ambicio-
so e complexo, mas indispensvel para fornecer
ao Brasil conhecimento crtico tomada de po-
sio diante dos desafos da contemporaneida-
de mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea consegui-
r, ao longo do tempo, dar cabo dos imensos
desafos que esto colocados para a instituio
no perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvimento
nacional em dilogo com atores sociais;
fortalecer sua integrao institucional junto
ao governo federal;
caracterizar-se enquanto indutor da gesto
pblica do conhecimento sobre desenvolvi-
mento;
ampliar sua participao no debate interna-
cional sobre desenvolvimento; e
promover seu fortalecimento institucional.
Volume
7
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
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Folha de Rosto e Pr Textuais - Dialogos 7_NOVO.indd 1 9/20/2011 9:04:58 AM
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Geov Parente Farias
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais, Substituto
Marcos Antonio Macedo Cintra
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Vanessa Petrelli de Correa
Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de
Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Fabio de S e Silva
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Fundao pbl i ca vi ncul ada Secr et ar i a de
Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvol vi mento brasi l ei ro e di sponi bi l i za,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade
dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao/
organizador: Roberto Rocha C. Pires. Braslia: Ipea, 2011.
v. 7 (372 p.): grfs., tabs. (Dilogos para o desenvolvimento)
Inclui bibliograa.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-109-0

1. Desenvolvimento Econmico. 2. Participao Social. 3. Participao
Poltica. 4. Democracia Participativa. 5. Brasil. I. Pires, Roberto Rocha C. II.
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 338.981
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie Dilogos para o Desenvolvimento
Volume 7
Efetividade das instituies participativas
no Brasil: estratgias de avaliao
Organizador
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coord.)
Jos Carlos dos Santos (Coord.)
Acir Almeida
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
SUMRIO
APRESENTAO .............................................................................................................................. 9
AGRADECIMENTOS ....................................................................................................................... 11
INTRODUO
A QUALIDADE DA DEMOCRACIA E A QUESTO DA EFETIVIDADE DA PARTICIPAO:
MAPEANDO O DEBATE ..................................................................................................................... 13
Leonardo Avritzer
PARTE I: INSTITUIES PARTICIPATIVAS E SEUS POSSVEIS EFEITOS: O QUE PODEMOS
ESPERAR E AVALIAR?
CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO ......................................................................... 29
CAPTULO 1 PARTICIPAO: VALOR, UTILIDADE, EFEITOS E CAUSA .................................................. 33
Adrin Gurza Lavalle
CAPTULO 2 QUE TIPOS DE RESULTADOS DEVEMOS ESPERAR DAS
INSTITUIES PARTICIPATIVAS? ................................................................................... 43
Brian Wampler
CAPTULO 3 PARTICIPAO E REPRESENTAES NO AVALIATIVAS: A PRODUO DE
SIGNIFICADOS NAS EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS ..................................................... 53
CAPTULO 4 PARTICIPAO POLTICA COMO RESULTADO DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS:
OPORTUNIDADES POLTICAS E O PERFIL DA PARTICIPAO ......................................... 65
Julian Borba
CAPTULO 5 INSTITUIES PARTICIPATIVAS E ACESSO A SERVIOS PBLICOS NOS MUNICPIOS
BRASILEIROS ................................................................................................................ 77
PARTE II: INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO VARIVEIS EXPLICATIVAS: CONTEXTOS,
PROCESSOS E A QUALIDADE DA PARTICIPAO
CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO ......................................................................... 87
CAPTULO 6 DA PARTICIPAO QUALIDADE DA DELIBERAO EM FRUNS PBLICOS: O
ITINERRIO DA LITERATURA SOBRE CONSELHOS NO BRASIL ....................................... 91
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CAPTULO 7 A ANLISE DA DELIBERAO DEMOCRTICA: PRINCPIOS, CONCEITOS E VARIVEIS
RELEVANTES. ............................................................................................................. 109
CAPTULO 8 DESENHO INSTITUCIONAL: VARIVEIS RELEVANTES E SEUS EFEITOS SOBRE O
PROCESSO PARTICIPATIVO. ........................................................................................ 125
Claudia Feres Faria
CAPTULO 9 AS DIFERENTES INSTITUIES PARTICIPATIVAS EXISTENTES NOS MUNICPIOS
BRASILEIROS .............................................................................................................. 137
CAPTULO 10 INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO ENXERTOS NA ESTRUTURA DO ESTADO:
A IMPORTNCIA DE CONTEXTOS, ATORES E SUAS ESTRATGIAS ............................... 151
Brian Wampler
CAPTULO 11 RELAES DE PODER E ESPECIFICIDADES DO CONTEXTO EM
FRUNS PARTICIPATIVOS ........................................................................................... 159
CAPTULO 12 A QUESTO DOS ATORES, SEUS REPERTRIOS DE AO E IMPLICAES PARA O
PROCESSO PARTICIPATIVO ........................................................................................ 171
CAPTULO 13 DE CADA UM CONFORME SUAS CAPACIDADES: PARTICIPAO, AMBIENTES
INSTITUCIONAIS E CAPACIDADE DE INCIDNCIA EM POLTICAS PBLICAS ............... 187
Fabio de S e Silva
CAPTULO 14 CONFERNCIAS E OS DESAFIOS METODOLGICOS DE SEU ESTUDO ......................... 197
CAPTULO 15 PESQUISA DE INFORMAES BSICAS MUNICIPAIS (MUNIC): INSTRUMENTO PARA
AVALIAO DE INSTITUIES PARTICIPATIVAS LOCAIS. ............................................ 211
PARTE III: ESTRATGIAS ANALTICAS, EXPLICAES CAUSAIS E A CONSTRUO DE ELOS
ENTRE OS PROCESSOS E OS RESULTADOS DA PARTICIPAO
CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO ....................................................................... 229
CAPTULO 16 DOS CASOS AOS TIPOS: NOTAS PARA UMA APREENSO DAS VARIAES
QUALITATIVAS NA AVALIAO DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS .......................... 233
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CAPTULO 17 COMPARAES ENTRE MUNICPIOS: AVALIAO DOS EFEITOS DA PARTICIPAO
POR MEIO DE PARES CONTRAFACTUAIS ................................................................... 247
CAPTULO 18 PARTICIPAO, EXCLUSO E TERRITRIO: ESTRATGIAS PARA A ANLISE DOS
EFEITOS DISTRIBUTIVOS DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS ..................................... 263
CAPTULO 19 UMA METODOLOGIA PARA A ANLISE COMPARATIVA DE PROCESSOS
PARTICIPATIVOS: PLURALIDADE, DELIBERAO, REDES E POLTICA DE SADE .......... 279
CAPTULO 20 UMA ESTRATGIA MULTIDIMENSIONAL DE AVALIAO DOS CONSELHOS
DE POLTICAS: DINMICA DELIBERATIVA, DESENHO INSTITUCIONAL
E FATORES EXGENOS ............................................................................................. 297
Claudia Feres Faria
CAPTULO 21 SOBRE A ESTIMAO DE EFEITOS CAUSAIS: UMA NOTA METODOLGICA COM
APLICAES PESQUISA SOBRE OS EFEITOS DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS .... 323
Acir Almeida
PARTE IV: CONCLUSO
CAPTULO 22 EM BUSCA DE UMA SNTESE: AMBIES COMUNS E ABORDAGENS
DIVERSIFICADAS NA AVALIAO DA EFETIVIDADE DAS
INSTITUIES PARTICIPATIVAS .................................................................................. 347
Acir Almeida
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
NOTAS BIOGRFICAS ................................................................................................................. 365
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APRESENTAO
Nos ltimos anos, o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) assumiu
um importante desao: ajudar o pas a formular estratgias abrangentes de de-
senvolvimento, resultantes do dilogo entre atores governamentais e sociais. Para
tanto, as questes associadas ao planejamento democrtico tm se colocado com
urgncia no debate pblico e nas agendas governamentais e de pesquisa. Visando
contribuir nessa direo, o Ipea tem lanado mo de diversas estratgias de parceria
e articulao para produo, discusso e disseminao de conhecimento para o
desenvolvimento nacional. O atual cenrio de retomada da discusso sobre de-
senvolvimento em contexto de democracia exige do Estado e da sociedade bra-
sileira ateno especial para incluir no debate os diversos interesses e atores que
os compem, para intensicao e aprofundamento do dilogo entre diferentes
formas de saberes, disciplinas e experincias, e para construo de uma perspectiva
ampliada sobre os desaos e as possveis alternativas para sua superao.
Tais propsitos so compartilhados pelo Ipea e por um amplo conjunto
de atores na cena nacional. Exemplo disto a parceria rmada entre o Instituto
e o Projeto Democracia Participativa da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG), que criou espao para articulao, mobilizao e debate entre dezenas
de interessados no tema da participao social no Brasil, oriundos de instituies
de ensino, pesquisa e de governos das vrias regies do pas, que se reuniram
no Ipea para uma ocina nos dias 12 e 13 de maio de 2010. O presente livro
resultado dessas frutferas parcerias e dos ricos debates por elas estimulados.
Este volume pe em evidncia uma importante discusso sobre a efetividade das
instituies participativas (IPs), oferecendo um amplo conjunto de ferramentas,
estratgias e subsdios para o avano e o aprimoramento desta agenda.
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Dessa forma, visando ao cumprimento de sua misso institucional de pro-
duzir, articular e disseminar conhecimento para o desenvolvimento brasileiro, o
Ipea coloca disposio do pblico um produto verdadeiramente coletivo e de
relevncia para o debate e a prtica do aperfeioamento contnuo da democracia
no Brasil.
Boa leitura e reexo!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Geov Parente Farias
Marcos Antonio Macedo Cintra
Alexandre de vila Gomide
Vanessa Petrelli de Correa
Francisco de Assis Costa
Carlos Eduardo Fernandez da Silveira
Jorge Abraho de Castro
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AGRADECIMENTOS
A concretizao deste volume 7 da srie Dilogos para o Desenvolvimento no
teria sido possvel sem o trabalho e a dedicao de diversas pessoas. Assim, torna-se
imperativo registrar os respectivos agradecimentos.
Aos participantes, organizadores e apoiadores da ocina Efetividade das Ins-
tituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao, realizada no Ipea, nos
dias 12 e 13 de maio de 2010, a qual promoveu intensos e ricos debates sobre o
tema, gerando o impulso e o material inicial para esta publicao.
Importante destacar tambm a contribuio voluntria de todos os autores
de captulos, os quais responderam positivamente ao chamado para colaborar
com a presente obra e contriburam com suas experincias e aprendizados em
pesquisa e avaliao sobre o tema da participao e das instituies participativas.
A referida ocina e o presente livro no teriam se concretizado se no fosse
pela parceria e colaborao de Leonardo Avritzer e de toda a equipe do Projeto
Democracia Participativa (PRODEP), na Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG).
Da mesma maneira, os resultados alcanados so tambm devidos a todos
os pesquisadores e funcionrios da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest). Em especial, registram-se a conana e o
apoio ao longo de todo o processo, por parte da direo, nas pessoas de Jos Celso
Cardoso Jr. e Jos Carlos dos Santos (Zeca). Alm destes, os demais pesquisadores
da diretoria contriburam muito com o aporte tcnico, conceitual e metodolgi-
co, em especial Acir Almeida, Alexander Cambraia N. Vaz, Felix Garcia Lopez,
Fabio de S e Silva, Igor Ferraz da Fonseca e Joana Luiza Oliveira Alencar.
Por m, equipe do Editorial do Ipea, pelo empenho e pela dedicao na
reviso, diagramao e demais etapas de nalizao deste volume.
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INTRODUO
A QUALIDADE DA DEMOCRACIA E A QUESTO DA EFETIVIDADE
DA PARTICIPAO: MAPEANDO O DEBATE
Leonardo Avritzer
A participao poltica no Brasil tem experimentado um crescimento constante desde
a democratizao. Com a promulgao da Constituio de 1988 foi dada a partida
para a formao de uma vasta institucionalidade participativa que inclui conselhos,
oramentos participativos (OPs) e planos diretores municipais, entre outras formas
de participao (AVRITZER, 2009). Nos ltimos oito anos, estas formas de par-
ticipao, cuja presena era fundamentalmente local, expandiram-se para o plano
nacional, durante o governo Lula. Esse conjunto de fenmenos aponta na direo
da presena de formas ampliadas de participao na democracia brasileira. No en-
tanto, se tal literatura tem a seu favor a presena de experincias de participao
em diversas partes do Brasil, ela tambm necessita mostrar o papel das formas de
participao na operacionalidade da democracia. Essa a possvel origem do assim
chamado problema da efetividade que tem despertado, crescentemente, a ateno
dos estudiosos da rea de participao (TATAGIBA, 2002; ABERS; KECK, 2006;
COELHO, 2004; AVRITZER, 2007; CUNHA, 2007a; CORTES, 2011).
Dois so os motivos principais pelos quais a questo da efetividade tem
atrado a ateno desses pesquisadores: o primeiro deles uma crescente associao
entre participao e polticas pblicas, bastante especcas do caso brasileiro. As
formas de participao no Brasil democrtico foram se disseminando em reas
como sade, assistncia social e polticas urbanas e as formas de deliberao
foram sendo crescentemente relacionadas s decises em relao a estas polticas.
Neste sentido, a capacidade destas deliberaes de se tornarem efetivas adquiriu
centralidade entre os pesquisadores da rea de participao. Em segundo lugar,
passou a haver uma preocupao de carter mais terico em relao ao tema da
deliberao. A maior parte da bibliograa internacional sobre o assunto passou a
estar preocupada com as caractersticas da democracia deliberativa e a tambm se
disseminou uma preocupao com a efetividade da deliberao (DRYZEK, 2000;
FUNG; WRIGHT, 2003). Assim, passou-se a trabalhar cada vez mais no Brasil e
no exterior com o tema da efetividade.
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14 Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao
No caso brasileiro a existncia de uma gama bastante grande de estudos
sobre a participao, apoiados em diversas tradies tericas, gerou um problema
adicional. Como homogeneizar ou ao menos estabelecer algum nvel de compa-
rabilidade entre os estudos existentes sobre efetividade participativa? (COELHO,
2004; ABERS; KECK, 2006; CORTES, 2011; AVRITZER, 2007, 2010). Estes
estudos passaram a envolver a tentativa de identicar empiricamente elementos
deliberativos em algumas das instituies participativas (IPs) mais importantes exis-
tentes no Brasil. Assim, algumas tentativas de identicar os elementos deliberativos
em diversos conselhos foram realizadas por diferentes pesquisadores (COELHO,
2004, 2006; ABERS; KECK, 2006; AVRITZER, 2007, 2010). Ao mesmo tempo,
outras tentativas de colocar em questo os elementos deliberativos dos conselhos,
ou aspectos desta teoria, tm se apresentado no Brasil (LAVALLE, 2004).
Esta introduo tem dois objetivos: o primeiro deles reenfocar a discusso
sobre deliberao a partir das suas origens terico-analticas, tentando sistematizar
as diversas fontes deste debate. Iremos realizar tal empreitada com o intuito de
fornecer uma amplitude maior e embasamento terico para as discusses sobre par-
ticipao, deliberao e efetividade. O segundo objetivo desta introduo analisar
as diversas metodologias existentes, propondo formas mais unicadas de agregao
destas metodologias. A viso geral que ir permear o texto aborda certa tendncia
nos estudos empricos na rea de participao de adoo de um conjunto de propo-
sies comuns e de avanarem no rumo de uma mesma preocupao metodolgica,
qual seja, a de avaliar a efetividade participativa pelos seus resultados.
1 RETOMANDO O DEBATE SOBRE DELIBERAO E EFETIVIDADE DA
PARTICIPAO
Uma boa parte da literatura sobre efetividade participativa tem a sua origem na li-
teratura norte-americana sobre democracia deliberativa (COHEN, 1997; ELSTER,
1994; BOHMAN; REHG, 1997). Essa literatura surge a partir de uma crtica
bastante clara ideia da democracia como um processo de agregao poltica de
opinies e/ou preferncia formulada de forma descentralizada (PRZEWORSKI,
1998). Ela tem como inteno principal mudar os termos do debate democrtico
ao inserir nele duas novas questes:
1
a primeira delas que mais importante no
debate democrtico o problema da qualidade do processo deliberativo do que os
resultados de um processo agregativo (COHEN, 1997). Cohen, ao propor essa
forma de abordagem do problema democrtico, reinsere na teoria democrtica
o problema da troca de razes enquanto elemento central da formao da von-
tade poltica. Em segundo lugar, o conceito de democracia deliberativa recoloca
1. Para os objetivos deste artigo estamos deixando de lado um terceiro elemento deste debate, que consiste em uma
viso mais substantiva do bem comum (COHEN, 1997).
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15 Introduo
dentro da teoria crtica a qual ela se lia o elemento institucional. Na sua longa
lista de condies procedimentais para a realizao de um debate democrtico
adequado, Cohen insere o elemento institucional pensando em termos da ino-
vao institucional. Para ele, os membros de uma associao democrtica (...)
preferem instituies nas quais a conexo entre a democracia e os seus resultados
so mais evidentes (...) (COHEN, 1997, p. 73). Assim, a teoria da democracia
deliberativa prope uma nova entrada no debate democrtico pensado a partir
da associao entre qualidade da democracia e instituies polticas. Ao colocar a
questo da procura institucional do desenho adequado para a deliberao, ele j
estaria antecipando elementos do debate acerca da efetividade deliberativa.
O segundo grande momento da consolidao de uma teoria da democracia
deliberativa se d como uma tentativa bastante contundente de associar o debate
sobre deliberao com a procura por prticas deliberativas especcas em instituies
especcas. Essa procura cou bastante bem caracterizada em algumas obras como,
por exemplo, Democracy and the Public Space in Latin America, publicada por
mim, e no livro de Fung e Wright, Deepening Democracy: institutional innova-
tion in empowered participatory governance, acerca de experincias de democracia
deliberativa. Ambas as obras trouxeram para o debate democrtico duas novas
preocupaes fundamentais para uma teoria da democracia deliberativa: em pri-
meiro lugar, elas concretizaram a ideia de Cohen de diferentes instituies que
desempenham diferenciadamente seus papis deliberativos. Foi neste processo
que o OP que j vinha sendo discutido como forma de extenso da democra-
cia e da deliberao (ABERS, 2000) foi inserido no debate sobre deliberao.
Ambas as obras trouxeram tambm, ainda que com concepes diferentes, o debate
sobre a participao da sociedade civil nas instituies deliberativas. Para Fung e
Wright que concentram fortemente o seu livro na questo do desenho institu-
cional deliberativo/participativo, a sociedade civil entendida como resultado da
prpria efetividade das IPs (FUNG; WRIGHT, 2003, p. 20-22). J no caso do
meu prprio trabalho, a sociedade civil se torna precondio para um desenho
deliberativo exitoso (AVRITZER, 2003, 2009). Ambas as concepes trazem a
ideia de desenho institucional e de participao da sociedade civil para os desenhos
institucionais com o objetivo de avaliar em que medida algumas instituies so
mais fortemente deliberativas do que outras. Neste sentido, as duas obras co-
nectam preocupaes genricas da teoria democrtica com questes prticas do
funcionamento de IPs especcas. Mais uma vez, a questo da efetividade adquire
centralidade neste debate.
possvel dizer que houve certa exploso dos estudos sobre participao e
deliberao no Brasil baseados nestas literaturas (FARIA, 2005; COELHO, 2006;
ABERS; KECK, 2006; MIGUEL, 2005; AVRITZER, 2007). Estes estudos podem
ser diferenciados em dois tipos: um primeiro tipo teve como objetivo examinar a
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ampliao das formas de deliberao pblica. Estudos sobre conselhos nas reas
de sade, assistncia social e polticas urbanas, demonstrando os seus elementos
deliberativos ou colocando o problema da efetividade, podem ser encaixados nes-
te primeiro tipo (TATAGIBA, 2002; COELHO, 2004, 2006; ABERS; KECK,
2006; CUNHA, 2007a, 2009; ALMEIDA, 2006). Estes estudos tiveram o papel
de consolidar a literatura sobre participao e deliberao chamando a ateno para
o enorme crescimento das formas de participao no Brasil nos ltimos 15 anos,
e sua segmentao em um conjunto bastante grande de instituies. Alguns deles
caminharam na direo da comparao entre tipos de IPs, ainda que este primeiro
momento tenha sido mais fortemente marcado pelos estudos de caso.
Um segundo tipo de trabalho tentou tratar dos problemas ou dcits delibe-
rativos destas instituies. Aqui podemos pensar trabalhos que ou colocaram em
questo o prprio argumento da forma deliberativa destas instituies (LAVALLE,
2004; SILVA, 2006) ou uma literatura que props marcos ligeiramente diferentes,
tal como foi o caso da concepo de espaos de interao entre estado e sociedade
(CORNWALL; COELHO, 2006). Todas estas literaturas colocaram uma questo
relevante para os debates sobre efetividade atravs da percepo de que a parti-
cipao deliberativa envolve ao menos dois momentos: um primeiro momento
de discusso e deliberao no interior de instituies como conselhos e OPs, em
geral fortemente deliberativo, que envolve tanto atores da sociedade civil quanto
atores estatais; e um segundo momento que envolve mais fortemente atores estatais,
que o da implementao destas decises pelo estado.
Essa literatura gerou tipos diferentes de reaes: uma primeira reao se deu
mais do ponto de vista terico-analtico e, ecoando o debate terico internacional,
passou a envolver a ideia de momentos deliberativos (GOODIN, 2003, 2008;
FARIA, 2010). O suposto aqui que quando pensamos nas formas democrticas
de participao no estamos pensando em um momento homogeneamente deli-
berativo, mas em uma sequncia de momentos, alguns mais fortemente delibe-
rativos e outros nem tanto (GOODIN, 2008). Neste sentido, a discusso sobre
deliberao avanaria em uma direo mais clara que seria a de pensar no interior
das IPs qual seria o seu momento mais fortemente deliberativo.
H tambm uma segunda consequncia deste debate que mais claramente
metodolgica. Ela envolve pensar como medir o efeito deliberativo destas insti-
tuies ou de alguns dos seus momentos de tomada de decises. Um conjunto de
trabalhos recentes se focou mais fortemente nesta direo que, em minha opinio,
bastante compatvel com a ideia de momentos deliberativos. O conceito de
democracia deliberativa centrou-se durante muito tempo na ideia da democracia
como unidade (COHEN, 1997). De acordo com essa perspectiva, a unidade da
democracia era dada ou pelo seu componente agregativo ou pelo seu componente
deliberativo. Mesmo no caso das crticas ao conceito de democracia deliberativa,
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17 Introduo
essas crticas focaram momentos estratgicos no interior das democracias con-
temporneas, tal como o caso da barganha ou da deliberao (ELSTER, 1998).
Goodin (2003, 2008) se props a ampliar a abordagem desta questo ao criticar a
forma unitria como o modelo de deliberao opera (GOODIN, 2008, p. 186).
Para ele, seria necessrio desagregar os diferentes momentos do processo delibe-
rativo, algo que, no seu entender, a prpria democracia representativa tambm faz.
Assim, ao invs de uma democracia deliberativa, teramos momentos deliberativos
no interior da democracia. Um conjunto de trabalhos sobre deliberao no Brasil
(ALMEIDA, CUNHA; 2011, neste volume; ABERS, 2000; PIRES; VAZ, 2010) se
encaixa muito bem no modelo proposto por Goodin. Esses trabalhos analisam em
profundidade alguns momentos deliberativos no interior dos conselhos e/ou outras
instituies deliberativas. Assim, possvel evoluir no debate, tal como ele est colo-
cado no Brasil hoje, mostrando que conselhos, OPs e outros fruns tm momentos
deliberativos. essa a origem do termo que cunhamos de efetividade deliberativa.
Por seu turno, para alm da anlise da dinmica que permeia o prprio
funcionamento das IPs, existe outra questo de pesquisa que, ancorada em parte
no debate sobre efetividade deliberativa e na literatura sobre avaliao e impactos
de polticas pblicas, busca mostrar a relevncia dos momentos deliberativos (e
tambm os momentos no deliberativos) nas polticas pblicas. A esse fenmeno
buscamos relacionar o conceito de efetividade das IPs. O debate sobre efetividade
das IPs tem sua origem na questo dos efeitos e/ou impactos dos processos deli-
berativos sobre as decises de polticas pblicas. Podemos, por um lado, denir a
efetividade da seguinte forma: (...) a capacidade das instituies inuenciarem,
controlarem ou decidirem sobre determinada poltica (...) (CUNHA, 2010, p.
98). Assim, uma vez que pensamos a deliberao enquanto momentos, possvel
concentrar para pensar a sua efetividade em diferentes momentos ou aspectos
contextuais da participao. Isso quer dizer, por outro lado, que o elemento de-
liberativo constitui apenas um momento e necessrio agregar outros elementos
avaliativos neste debate capaz de gerar indicadores ou resultados mais gerais em relao
aos processos deliberativos (CORTES, 2011; VAZ; PIRES, 2011, neste volume).
Ao considerarmos as duas dimenses em conjunto, isto , por um lado, o
debate sobre a efetividade deliberativa e, por outro, o debate sobre a efetividade
das instituies, podemos entrever um arcabouo terico-analtico signicativo
para compreenso tanto do funcionamento, quanto dos resultados efetivos apre-
sentados pelas IPs. Na seo seguinte deste artigo realizaremos uma reviso me-
todolgica sobre como os diferentes autores deste livro tm visto e lidado com
este conjunto de dimenses, ao qual denominarei efetividade da participao,
de forma a abranger tanto a dimenso deliberativa quanto a implementao e os
resultados das polticas pblicas.
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2 EFETIVIDADE DA PARTICIPAO: CONSIDERAES METODOLGICAS
SOBRE A LITERATURA
Sabemos que existem hoje no Brasil dezenas de milhares de instituies que utili-
zam a participao social de alguma forma (AVRITZER, 2010). Estas instituies
esto localizadas nos diferentes nveis de governo (nacional, estadual e local), nas
diferentes polticas pblicas (sade, assistncia social, polticas urbanas e meio
ambiente, entre outras) e em diferentes contextos polticos e regionais cidades
governadas por partidos de esquerda, como o Partido dos Trabalhadores (PT), e
cidades governadas por coalizes de tipos deferentes. Pensar o problema da efetivi-
dade signica conseguir estabelecer algum tipo de comparabilidade sobre resultados
produzidos por estas instituies. Essa tarefa ainda mais difcil j que a participa-
o, tal como menciona Adrin Gurza Lavalle em seu artigo para este livro, implica
tanto um elemento valorativo quanto um elemento poltico. O elemento valorativo
evidentemente que no pode constituir muito mais do que um ponto genrico de
partida para se analisar a participao. Assim, governos que anunciam a participa-
o unicamente por esta constituir uma proposta do seu campo poltico sabem que
ela no ter ao nal efetividade alguma. Podemos ver polticas pensadas assim em
alguns pases da Amrica do Sul, tal como o OP na cidade de Buenos Aires, por
exemplo (ROMERO, 2006). No entanto, uma vez que superamos a dicotomia va-
lores versus polticas, continuamos com o problema da efetividade, ainda que posto
de uma forma mais estreita. Esse problema implica pensar que comparativamente
temos um conjunto de governos comprometidos com a participao, devido a um
conjunto de motivos contextuais, polticos, administrativos e temticos. Este cons-
titui o campo do debate atual sobre efetividade da participao.
O primeiro problema em relao efetividade participativa pode ser de-
nominado contexto da poltica participativa. Esse contexto pode ser pensado de
forma mais ampla como o ambiente econmico, poltico e social que gera a efeti-
vidade tal como apontam Brian Wampler e Marcelo Kunrath Silva em seus artigos
para esta coletnea. Ainda que este no seja stricto sensu um debate sobre efetividade,
ele tangencia o problema de forma muito importante. Ambos os autores tentam sis-
tematizar as condies ou at mesmo as precondies da efetividade. Elas impli-
cam tanto um conjunto de precondies polticas, tais como partido no governo,
partido mais inuente na coalizo, entre outras variveis (WAMPLER, 2011),
at a formao de uma tipologia que permite diferenciar casos mais efetivos dos
menos efetivos ou at mesmo daqueles que no buscam a efetividade (SILVA,
2011). O objetivo seria produzir conceitualmente uma homogeneidade maior de
casos de participao de modo que tenhamos um pouco mais de segurana de que
estamos abordando casos semelhantes (SILVA, 2011). Assim, ambos os autores
abordam o contexto no qual a participao se d enfocando os tipos de atores
envolvidos em processos participativos. Podemos armar que tal exerccio refora
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19 Introduo
a ideia de efetividade ao deixar claro que na comparabilidade entre os diferentes
tipos de resultados temos intenes e estruturas conceituais semelhantes.
No que diz respeito anlise stricto sensu da efetividade, temos pelo menos
cinco artigos nesta coletnea que abordam o tema em profundidade. Podemos divi-
dir estes artigos em dois grandes grupos: o primeiro, com os trabalhos de Eleonora
Schettini Martins Cunha e Dbora C. Rezende de Almeida, e de Claudia Feres
Faria e Uriella Coelho Ribeiro, preocupa-se com aquilo que podemos denominar
efetividade do momento deliberativo, isto , eles tentam desenvolver uma meto-
dologia que mostra que h deliberao nas IPs em algum dos seus momentos. O
segundo aborda o problema da efetividade sob o ponto de vista de resultados. Os
artigos de Soraya Vargas Cortes, de Alexander Cambraia N.Vaz e Roberto Rocha
C. Pires e de Brian Wampler, entre outros, adotam essa perspectiva. importante
que analisemos com vagar cada uma das metodologias empregadas para fazer,
ento, um balano desses estudos.
Os artigos de Eleonora Cunha e Debora de Almeida e de Claudia Faria e
Uriella Ribeiro se encaixam perfeitamente no conceito que denominei anterior-
mente momento deliberativo. As autoras tratam de determinar quem delibera
nos conselhos e como delibera. Essa uma questo muito relevante porque vai
alm de boa parte da literatura sobre o assunto que supe que os conselhos deliberam,
mas no apresenta causalidades vinculantes. Elas adotam metodologias qualitativas
ao investigar nas atas a autoria de propostas no interior dos conselhos por membros
da sociedade civil (no caso Eleonora Cunha e Debora de Almeida); a presena ou
no de debates sobre propostas no interior dos conselhos; e, por m, a relao entre
propostas e outros tipos de debates, tais como questes organizativas.
Essa metodologia fortemente qualitativa trabalha com as atas dos conselhos
e permite tratar a deliberao de duas maneiras diferentes: de um lado, ela pro-
cura tratar a deliberao como apresentao de propostas e debates. A literatura
sobre democracia deliberativa pensa a deliberao como apresentao de razes
na poltica. Neste sentido, seria possvel supor que a apresentao de propostas
seria suciente para estabelecer um elemento deliberativo (CUNHA, 2007b). No
entanto, Debora de Almeida apresenta neste artigo e em alguns artigos publica-
dos anteriormente um argumento a favor do debate poltico. Muito se tem escrito
sobre a relao entre deliberao e conito poltico (PRZEWORSKI, 1998),
basicamente questionando a ideia de acordo deliberativo pela via da ausncia de
conito. Tal crtica, tanto ideia habermasiana de deliberao, quanto ao con-
ceito de democracia deliberativa em Cohen, no parece justa, j que possvel
chegar a um acordo com indivduos com os quais estamos em conito. A prpria
ideia habermasiana de verstandigung implica chegar a um acordo e no a um
consenso tal como ela muitas vezes tem sido traduzida. A autora, na sua discusso
sobre mtodo, incorpora o conito na discusso sobre deliberao de uma forma
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emprica, mostrando a adequao da viso de que deliberao e conito no esto
em oposio. Ela mostra que possvel chegar a um entendimento atravs do
debate, assim como possvel chegar a um entendimento comum ou deliberao
sem debate. A opo da autora por um entendimento atravs do debate ou
conito, o que mostra que as IPs no s toleram, como incorporam o conito.
Por m, h uma ltima questo metodolgica bastante relevante que a
questo da desigualdade de gnero e dos mtodos empregados para aferi-la. Uriella
Coelho Ribeiro trata deste problema, empregando um mtodo qualitativo derivado
do mtodo exposto acima. Para a autora, a questo da desigualdade de gnero no
se reduz a aferir a presena/ausncia das mulheres nas IPs. Com efeito, estudos
mostrando a presena das mulheres nestas instituies esto disponveis h, pelo
menos, dez anos (BAIERLE, 2000; AVRITZER, 2002). A questo da igualdade de
gnero mais complicada, uma vez que a presena das mulheres em conselhos, e
nos conselhos de sade em particular, no tem produzido polticas de gnero como
o aumento de programas de sade da mulher. Assim, mais uma vez, o problema se
coloca em uma dimenso analtica de entender a incidncia de elementos de delibe-
rao em relao a uma poltica para as mulheres no interior das IPs.
Assim, temos, nos trs trabalhos apresentados neste livro por Cunha e Rezende
de Almeida e por Ribeiro e Faria, uma dimenso que remete s discusses realizadas
na primeira parte deste livro, a saber, a natureza da dimenso deliberativa nas IPs
em tela e os conselhos de polticas no Brasil. Os trs trabalhos parecem apontar em
uma mesma direo, a saber, a determinao de momentos deliberativos no inte-
rior das IPs. Em todos eles, o que vemos que os conselhos possuem certamente
momentos deliberativos, mas vemos tambm que esses momentos deliberativos se
articulam com outros momentos institucionais de natureza menos deliberativa.
preciso, ento, entender o conjunto dos momentos poltico-deliberativos envolvi-
dos na poltica participativa e avali-los em conjunto. Essa a tarefa que os artigos
de Alexander Cambraia N.Vaz e Roberto Rocha C. Pires, de Brian Wampler e de
Soraya Vargas Cortes realizam neste volume.
Os artigos tm como objetivo avaliar o conjunto dos processos participativos
tanto nos seus momentos deliberativos, quanto nos seus momentos no delibe-
rativos. Assim, o objeto da anlise dos trabalhos a inuncia das IPs sobre o
acesso a bens e/ou servios pblicos. Cortes trabalha com a categoria de nveis de
acesso. Para ela, o problema central para avaliar os resultados das IPs relacion-las
de forma proporcional a variveis tais como a populao e os perodos em anlise.
Esse certamente um passo frente nos estudos que muitas vezes tm diculdades
em estabelecer a comparabilidade. Wampler trabalha com a categoria tipo de
resultados tentando chamar a ateno para o nexo causal entre a autoridade de
tomar decises em relao a uma determinada poltica e a avaliao de resultados
mais gerais das polticas pblicas. Vaz e Pires trabalham com a avaliao do im-
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21 Introduo
pacto das polticas participativas comparadas com as cidades que no implementam
essas polticas. A partir da, eles cruzam os resultados obtidos com ndices de
acesso da populao a bens pblicos na rea da educao e da sade. Todos estes
trabalhos em conjunto apontam em uma mesma direo, qual seja, a de que
necessrio um esforo coordenado para avaliar o resultado das polticas pblicas
participativas e de que esse esforo deve ser pautado por duas categorias: a pri-
meira delas uma noo mais forte de causalidade; a segunda uma capacidade
de comparar resultados no tempo de forma proporcional populao. impor-
tante analisar a contribuio especca de cada um destes trabalhos. A noo de
causalidade cada vez mais importante nas cincias sociais (COLLIER, 2001)
ainda que ela deva ser utilizada com cuidado. As colocaes de Wampler apontam
na direo correta, qual seja, a de que as IPs devem ser avaliadas pelos resultados
que so capazes de gerar. E aqui vale a pena mencionar que diversos trabalhos de
avaliao do resultado da participao utilizam nesta avaliao o conjunto das po-
lticas de um determinado municpio, sendo que nem todas elas so participativas
(MARQUETTI, 2003). A questo, portanto, a seguinte: possvel manter um
padro de causalidade e avaliar os resultados da participao?
Vaz e Pires apontam uma possvel soluo para este problema, que a am-
pliao da estratgia da explicao causal atravs do mtodo dos pares de cidades.
Esse mtodo aborda a causalidade das polticas participativas comparando os re-
sultados das polticas pblicas nas cidades participativas com o mesmo resultado
nas cidades no participativas. Esse mtodo tenta sair das possveis armadilhas de
um conceito muito estreito de causalidade passando a avaliar os resultados por
uma comparao mais ampla que, no entanto, no rompe com o conceito de
causalidade. Temos, assim, uma possvel soluo ainda em construo para pensar
a causalidade ou a relao entre IPs e resultado das polticas sociais. Vaz e Pires o
fazem seguindo os elementos mais gerais da proposta de Cortes.
guisa de concluso, gostaramos de apontar que este livro inova na rea da
participao social, sistematizando os esforos de um conjunto bastante amplo de
pesquisadores que se tornaram referncia nos ltimos dez anos. Diferentes estra-
tgias exitosas de pesquisa, tal como o desenvolvimento da comparabilidade ou o
estabelecimento de tipologias para as formas de participao, esto presentes no
livro. Ao sistematizar esses esforos, este livro se converte na primeira publicao
conjunta dos principais pesquisadores da rea, assumindo, assim, o potencial de se
tornar uma publicao de referncia. Esta publicao tambm realiza o esforo de
avaliar, com o conjunto dos pesquisadores da rea, as estratgias metodolgicas que
podem ser utilizadas para avaliar a participao. Nesta introduo, procuramos sis-
tematizar o objetivo destas metodologias a partir de dois elementos: a identicao
de momentos deliberativos das IPs e a identicao de resultados distributivos gera-
dos por elas. Essa me parece ser a direo que os principais pesquisadores na rea da
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participao esto buscando. O xito desses pesquisadores importante para que,
no trabalho dos prximos, o comprometimento normativo com a participao que
caracteriza a rea (LAVALLE, 2011) possa vir a se transformar em propostas espec-
cas de polticas capazes de inuenciar de maneira positiva a democracia brasileira.
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PARTE I
INSTITUIES PARTICIPATIVAS E SEUS
POSSVEIS EFEITOS: O QUE PODEMOS
ESPERAR E AVALIAR?
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PARTE I.indd 28 9/6/2011 3:43:30 PM
CONTEXTUALIZAO, OBJETIVOS E ORGANIZAO
A primeira parte desta coletnea dedicada a uma anlise aprofundada sobre
os resultados e possveis efeitos produzidos pela presena e ao de instituies
participativas (IPs). Uma vez implantadas instncias de participao como os
conselhos, conferncias, oramentos participativos ou mecanismos de consulta
individual ou audincia pblica, o que devemos (ou podemos) esperar quanto
a resultados e efeitos a serem produzidos? Quais dimenses das relaes entre
Estado e sociedade, da gesto governamental e da formulao e implementao
de polticas pblicas deveriam ser afetadas pela incorporao de IPs? As respostas
no so simples.
Ainda que boa parte da literatura sobre teoria democrtica contempornea
tenha sido erigida, nos ltimos anos, a partir da hiptese de que a ampliao das
formas de participao poltica tem papel fundamental no aprofundamento de
regimes democrticos, as formas pelas quais IPs podem cumprir esse desiderato
so mltiplas: i) atuando na formao de cidados mais capacitados para ao
poltica e coletiva; ii) estimulando a formao e ativao de novos atores na socie-
dade civil; iii) contribuindo para maior transparncia, racionalidade e ecincia
da administrao pblica; iv) direcionando polticas pblicas ao cumprimento
de funes distributivas e inclusivas; e v) contribuindo para a formao de novas
elites polticas, dentre muitas outras possibilidades. No entanto, essa aparente
multidimensionalidade dos resultados das IPs coloca desaos importantes para a
operacionalizao de avaliaes de efetividade. Os captulos que compem essa
parte do livro se dedicam a abordar esse problema e a dissecar suas dimenses,
oferecendo perspectivas, alternativas e estratgias que viabilizem a pesquisa e a
atividade avaliativa sobre o tema.
O captulo 1, de Adrin Lavalle, aborda uma das diculdades centrais da li-
teratura atual, qual seja a de denir o prprio conceito de participao poltica de
forma a viabilizar a avaliao dos impactos das IPs. Segundo o autor, o conceito
de participao seria muito fugidio porque carrega pelo menos trs tipos especcos
de compreenso, sendo i) ora tomado como uma categoria nativa da prtica de
atores sociais; ii) ora como uma categoria terica que subsidia, com pesos e sentidos
diferenciados, os debates na teoria democrtica; e, por m, iii) ora considerado
uma categoria procedimental, disposta em leis e normativas regimentais espec-
cas. A essa polissemia de sentidos Lavalle atribui carter de causa principal das
diculdades analtico-metodolgicas da avaliao dos resultados da participao,
dado que implicaria considerar, por consequncia, uma multidimensionalidade de
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Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: estratgias de avaliao
resultados e efeitos passveis de correlao ao e presena das IPs. O trata-
mento que o autor prope consiste, em primeiro lugar, em tomar a participao
no como um valor em si, mas, antes, como meio, ferramenta, para alcance de
resultados potencialmente bencos. Em segundo lugar, tomando isso por pres-
suposto analtico, Lavalle prope uma estratgia de focalizao e especicao dos
resultados provveis mais imediatos das instituies participativas. Os resultados
da participao s seriam passveis de aferio, nessa linha, com base numa clara
conceituao da prpria categoria relacionada a uma clara identicao dos tipos
de impactos imediatos que se esperaria destas instituies.
O captulo 2, de Brian Wampler, registra preocupao semelhante acerca
de uma necessria focalizao dos tipos de resultados esperados de IPs diante de
uma multidimensionalidade de seus possveis efeitos. O autor faz uma anlise
dos impactos esperados de diferentes tipos de IPs em diferentes tipos de reas ou
campos de anlise, sendo polticas pblicas, bem-estar social e deliberao e repre-
sentao. Sua perspectiva ressalta a importncia das IPs como canais efetivos de
vocalizao de demandas da populao, em face do enfraquecimento dos sistemas
partidrio e de representao tradicional. Por outro lado, Wampler chama a ateno
para o fato de que, na verdade, o potencial de vocalizao dessas instituies tende a
ser proporcional percepo dos cidados de que, efetivamente, resultados con-
cretos so passveis de obteno a partir da participao. Isso quer dizer que, na
verdade, a tarefa de avaliar impactos de IPs pode ser considerada mais do que
empreendimento estritamente acadmico. Deve-se considerar, tambm, que uma
melhor compreenso dessas instituies importante para ampliao das chances
de torn-las bem-sucedidas, sejam quais forem seus propsitos.
Geraldo Adriano G. de Campos nos oferece, no captulo 3, uma discusso
de fundo ontolgico, na qual coloca em questo o prprio sentido da prtica
avaliativa tal como expressa nos moldes atuais. Para o autor, a avaliao deve
ser entendida como representao social, isto , como a produo de signicados
a partir de experincias. Assim, preciso ir alm de modelos de avaliao estrita-
mente baseados em simplicaes objetivo-universalistas que buscam atribuir
efeitos causais a processos e condies e dar operacionalidade s singularidades
das experincias de participao na explicao dos resultados obtidos (perspectiva
genealgica). Nesse sentido, ao abrir espao para outras interpretaes e represen-
taes da participao popular, reduzem-se os riscos existentes em se distanciar
as prticas avaliativas de todo o conjunto de aes que compem a produo de
signicados presente em uma experincia de participao.
No captulo 4, Julian Borba relaciona tipos especcos de IPs a pers deter-
minados de pblicos que delas so instigados a participar. Para o autor, a partici-
pao poltica se deve, em grande medida, aos tipos de incentivos colocados para
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Contextualizao, objetivos e organizao
os atores. Nesse sentido, desenhos institucionais especcos, como, por exemplo, as
diferenciaes observadas entre experincias de oramento participativo e conselhos
gestores, induziriam e incentivariam a participao de indivduos com tipos e
pers determinados. Assim, cada IP geraria incentivos prprios participao
poltica e tipos particulares de pblicos participantes.
Conclui a primeira parte do livro o captulo 5, de Soraya Vargas Cortes, o
qual oferece um esquema analtico que nos permite pensar o papel e os potenciais
efeitos de IPs sobre o acesso e proviso de bens e servios pblicos nos municpios
brasileiros. A hiptese principal da autora que estas instituies inuenciam
no apenas os tipos de pblicos participantes, mas, especialmente, as formas pelas
quais o governo produz e oferta servios pblicos. A atuao de lideranas da so-
ciedade civil, especialmente no caso de comunidades e regies mais pobres, seria
importante do ponto de vista da capacidade de mediao das demandas e inte-
resses dessa populao. Ao m, como mote para operacionalizao dos conceitos
de bem-estar social e de oferta de bens e servios, Cortes nos oferece uma srie de
informaes teis sobre fontes e acesso a bases de dados especcas e correlatas. A
discusso traada nesse captulo, por sua vez, abre questes que sero tratadas nas
demais partes do livro, como a da qualidade do processo participativo (parte II) e
das formas e de explicao e elos causais entre os processos e resultados observados
(parte III).
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CAPTULO 1
PARTICIPAO: VALOR, UTILIDADE, EFEITOS E CAUSA
Adrin Gurza Lavalle
1 INTRODUO
Participao , a um tempo s, categoria nativa da prtica poltica de atores
sociais, categoria terica da teoria democrtica com pesos variveis segundo as
vertentes tericas e os autores, e procedimento institucionalizado com funes
delimitadas por leis e disposies regimentais. A multidimensionalidade ou po-
lissemia dos sentidos prticos, tericos e institucionais torna a participao um
conceito fugidio, e as tentativas de denir seus efeitos, escorregadias. No apenas
em decorrncia de que a aferio de efeitos operao sabidamente complexa,
mas devido ao fato de sequer existirem consensos quanto aos efeitos esperados
da participao, ou, pior, quanto relevncia de avali-la por seus efeitos. Anal,
ponderar o valor da participao pela sua utilidade equivale a desvaloriz-la ou
torn-la secundria em relao ao efeito almejado.
Assim, denir se a participao um valor em si ou uma causa de efeitos de-
sejveis e, nesse caso, quais os efeitos e como aferi-los, no uma questo trivial.
Este captulo oferece uma sistematizao dos desaos conceituais e metodolgicos
suscitados pela questo geral deste livro como produzir conhecimento sobre a
efetividade das instituies participativas (IPs) no Brasil e prope algumas esco-
lhas analticas para lidar com esses desaos.
Com esse intuito, as pginas que se seguem realizam dois movimentos. O
primeiro, mais geral, foca a ateno sobre o estado da arte nos estudos de partici-
pao no Brasil, e aventa motivos plausveis para entender a ausncia de estudos
avaliativos com mais flego. O segundo movimento examina o desao de se lidar
com a participao como varivel independente neste caso e oferece uma es-
tratgia analtica para equacionar conceitual e metodologicamente a relao entre
participao e seus efeitos, isto , entre certas prticas e um conjunto amplo de
efeitos provveis de natureza muito diferente.
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2 DESCOMPASSOS ENTRE AS DIMENSES PRTICAS, TERICAS
E INSTITUCIONAIS
A categoria participao apresenta, no Brasil, algumas caractersticas interessantes. A
rigor, inicialmente no foi e ainda hoje predominantemente no uma categoria
analtica da teoria democrtica. A ideia da participao entra no cenrio nacional
como uma categoria prtica, isto , uma categoria mobilizada para conferir sentido
ao coletiva de atores populares. Como categoria prtica que orienta a ao, a
participao emerge mais propriamente, nos anos 1960, como iderio carregado
de uma viso emancipatria das camadas populares. Sem dvida seria possvel se
remontar, em uma tentativa genealgica da participao no pas, at o perodo po-
pulista e sua semntica da incorporao passiva das camadas populares do povo ,
ou at a primeira repblica e sua semntica liberal da cidadania poltica; entretanto,
a compreenso atual da participao encontra seus antecedentes mais diretos no
iderio participativo construdo a partir dos anos 1960.
O iderio participativo construdo a partir dessa dcada (1960) conjugou
diversos signicados. Em primeira instncia, a participao era, por denio, po-
pular. O iderio participativo como participao popular no remetia s eleies,
nem s instituies do governo representativo, e tampouco era liberal no senti-
do de invocar um direito que contempla o livre envolvimento dos cidados, de
toda a populao com maioridade independentemente da sua insero nas classes
sociais. claro que as eleies e os direitos polticos foram seriamente compro-
metidos pela ditadura, o que estimulou a ciso poltica entre um leque amplo de
atores sociais pr-democratizao grupados sob a rubrica unicadora sociedade
civil e os atores do regime ou do status quo no raro grupados sob a rubrica
Estado. Contudo, o iderio participativo no foi vertebrado por um princpio de
restaurao democrtica, mas de emancipao popular. Em segundo lugar, e em
estreita conexo com o peso da teologia da libertao na construo desse iderio,
participar signicava apostar na agncia das camadas populares, ou, conforme
os termos da poca, tornar o povo ator da sua prpria histria e, por conseguinte,
porta-voz dos seus prprios interesses. A participao aparece, assim, como o
arete contra a injustia social, como recurso capaz de fazer avanar a pauta de
demandas distributivas, de acesso a servios pblicos e de efetivao de direitos
das camadas populares. Por m, e desta vez relacionado ao papel da esquerda e
sua estratgia basista como alternativa rarefao da esfera poltica, a participao
popular se inscrevia em perspectiva mais ampla preocupada com a construo de
uma sociedade sem explorao. Neste registro especco, carregava a perspectiva
da organizao dos explorados para a disputa de um projeto de sociedade.
O iderio participativo adquiriu novo perl no contexto da transio e, mais
especicamente, da Constituinte: a participao, outrora popular, tornou-se cidad.
Participao cidad encarna mais do que uma simples mudana de qualicativo.
35
Participao: valor, utilidade, efeitos e causa
A progressiva liberalizao poltica e as mobilizaes pela democracia constituram
uma ambincia em que a participao popular absorveu tambm contedos liberal-
democrticos. Ademais, a semntica da participao tornou-se comum para parte
dos atores envolvidos na Constituinte, seja como aliados de movimentos sociais
ou em nome deles. Sobretudo, o iderio participativo herdado das duas dcadas
anteriores, que exprimia um compromisso com segmentos populares aludindo
implcita ou explicitamente ora uma opo preferencial pelos pobres ora uma po-
sio de classe , era inadequado para as exigncias do discurso pblico de registro
universalizante que poderia disputar a nova Constituio. Os atores engajados
com a participao popular passaram a reelaborar seu discurso em termos de par-
ticipao cidad, e o campo dos atores sociais diversicou-se com a multiplicao
de organizaes no governamentais (ONGs), um tipo de organizao engajada
em causas no distributivistas ps-materiais , e amide portadora de discursos
cifrados na linguagem dos direitos humanos. Assim, o iderio participativo ad-
quiriu feies mais abstratas e foi consagrado, em 1988, como direito do cidado
para alm da participao eleitoral. No seguinte decnio, a regulamentao dos
preceitos constitucionais em matria de participao adotou os conselhos como
expedientes institucionais para viabilizar a participao na gesto de polticas de-
nidas como estratgicas.
Por caminhos imprevisveis, o iderio participativo dos anos 1960 contri-
buiu decisivamente para a inovao institucional democrtica, 30 anos depois,
graas ao impulso e multiplicao das experincias conselhistas, mas simultanea-
mente parece ter dicultado a compreenso e a avaliao cabal dessas experincias.
A criao de conselhos gestores de polticas nas reas de sade, habitao, direitos
da criana e do adolescente, e educao, consideradas estratgicas pela Constituio,
estimulou a proliferao de dezenas de outros conselhos nas mais diversas reas.
As expectativas quanto ao alcance dos conselhos, todavia, permaneceram vinculadas
s suas origens radicais e, por conseguinte, no de estranhar que a primeira
gerao de estudos sobre os conselhos tenha nutrido um tom de denncia, elen-
cando iniquidades e carncias pelas quais as prticas de participao nos conse-
lhos no mereciam, a rigor, ser chamadas de participao. A denncia normativa
da ausncia a no participao adiou os estudos sistemticos daquilo que
efetivamente realizado nos diversos conselhos. Com efeito, se os atores sociais
tm se engajado na disputa desses espaos, independentemente das expectativas
dos autores que os estudam, plausivelmente a no participao produz algo
do interesse dos primeiros. Uma segunda gerao de estudos comeou a sanar
tal decincia mediante a substituio da denncia da ausncia pela descrio
sistemtica daquilo que efetivamente realizado nos diferentes conselhos. Essa
gerao tem enriquecido a nossa compreenso sobre os conselhos e levantado
evidncias de ndole variadas sobre seus efeitos.
36
A despeito dos avanos registrados no debate, as caracterizaes minuciosas
de casos, prprias dessa segunda gerao, ainda no cederam passo a estudos ava-
liativos de flego. Mais: como assinalam corretamente Pires et al. neste volume
(concluso), a maior parte da literatura tem se concentrado em um tipo especco
de IP; isto , a literatura tem assumido o formato das IPs como delimitao natu-
ral dos objetos cognoscveis. Contudo, h pelo menos trs ondas de IPs no Brasil
oramentos participativos (OPs), conselhos e conferncias, para no falar em
Planos Diretores e Planos Plurianuais (PPAs), alm de uma mirade de instn-
cias participativas, cujos efeitos poderiam ser avaliados se partindo de denies
conceituais e metodolgicas comuns. Em suma, h hoje forte descompasso entre
a riqueza das experincias participativas no pas e a precariedade do nosso conhe-
cimento sobre seus efeitos.
Por sua vez, como categoria da teoria democrtica, a trajetria e sentidos da
participao so outros e tm suas prprias razes. No terreno da teoria democrtica,
a categoria participao foi utilizada basicamente em teorizaes orientadas para
a crtica interna da democracia; isto , desempenhou papel crucial no desenvolvi-
mento de modelos de democracia que objetivavam criticar as compreenses mini-
malistas sem abandonar a defesa da prpria democracia. Por muito tempo, durante
os 43 anos do perodo da Guerra Fria, a crtica interna da democracia foi operao
delicada, pois os autores que a ensejavam corriam o risco de ser jogados do lado
do comunismo. Com efeito, a teoria democrtica foi particularmente hermtica
nesse perodo e seus partidrios crticos enfrentaram a espinhosa tarefa de encon-
trar registros plausveis para realizar a crtica interna sem que fossem reputados de
comunistas. O hermetismo assumiu a forma de uma defesa minimalista centrada
na democracia como baluarte da liberdade. Tratou-se de postura simultaneamente
defensiva e ofensiva em face do comunismo: ofensiva na medida em que acusava o
totalitarismo poltico, e defensiva, porque fechava o anco a reclamos igualitrios
que colocavam a disputa ideolgica em termos favorveis ao comunismo e seus
avanos distributivos. A participao foi registro encontrado pela crtica interna da
democracia nos anos 1970, na esteira da crtica contracultural dos movimentos so-
ciais da dcada anterior. Ela era reconcilivel com as tradies liberais e republicanas
da losoa poltica e, por conseguinte, permitiam elaborar uma crtica legtima
ou inobjetvel quanto s suas razes democrticas.
Conforme ser visto logo a seguir, os efeitos da participao na teoria de-
mocrtica foram diversos e mais postulados do que demonstrados, porm no
coincidem com os efeitos emancipatrios das camadas mal aquinhoadas prprios
do iderio da participao popular. Ambas as trajetrias, quer dizer, aquelas da
participao como categoria prtica e como categoria da teoria democrtica,
cruzaram-se de modo signicativo no pas no perodo ps-Constituinte, quando
a produo acadmica procurou caminhos para avaliar criticamente tanto a qualidade
37
da nova democracia quanto as inovaes institucionais participativas. Nas duas
vertentes, a participao desempenhou o papel de uma ideia-fora, normativa-
mente carregada de sentidos que ao longo do tempo acabaram misturados.
devido sua carga normativa que a categoria permanece vital como referente para
a prtica dos atores e para a teorizao poltica. Contudo, e em decorrncia dessa
carga, a avaliao dos efeitos produzidos, que supe a explicitao precisa dos efei-
tos esperados, permanece como lacuna, em descompasso com a envergadura que
as inovaes participativas atingiram nos arcabouos institucionais de denio,
operao e superviso das polticas pblicas no pas.
3 EFEITOS DA PARTICIPAO, ESCOLHA DE REDUO E TENTAO
DA CAUSALIDADE REMOTA
Como avaliar, ento, os efeitos de um conjunto de prticas concebidas a partir de
uma categoria normativamente carregada? A primeira distino pertinente a ser
introduzida diz respeito utilidade, um pressuposto crucial implcito na noo
de efeitos. Algo, a participao neste caso, pode ser considerado desejvel como
um valor em si ou em funo dos seus efeitos, quer dizer, pela sua capacidade de
ser til para a produo de consequncias julgadas valiosas. Se aquilo que apre-
ciado so as consequncias, esse algo valorizado pela sua utilidade, ou seja,
um meio para a produo de efeitos. Se, de outro lado, esse algo desejvel em si,
reputado valioso margem de consideraes a respeito da sua utilidade, sejam
quais forem suas consequncias.
Correspondentemente, o valor da participao tem sido defendido nesses
dois registros amplos. Quando considerada valiosa em si, a participao aparece
como encarnao por excelncia de dois valores fundamentais da democracia:
autodeterminao e incluso. Ambos constituem os dois valores fulcrais que per-
passam a histria da democracia e so compartilhados pelas diferentes famlias
da teoria democrtica. Democracia se ope a heteronomia, ao governo externo
vontade do cidado e alheio ao seu consentimento, quer a autodeterminao
seja entendida como autonomia individual na esfera privada quer como autode-
terminao do corpo poltico na esfera pblica nos termos da tradio liberal e
republicana, respectivamente. Por sua vez, democracia sempre esteve associada a
um princpio plebesta ou de incluso, oposto ao governo dos poucos e monar-
quia. Mesmo nas formulaes minimalistas da democracia, o princpio plebesta
incontornvel, embora restrito ao voto como um nico ato peridico que com-
promete o cidado aquiescncia passiva perante os governantes. Nesse registro,
a participao valiosa em si porque realiza a autodeterminao e a incluso, in-
dependentemente dos contedos especcos que eventualmente possam assumir.
No iderio participativo, a aposta na agncia das camadas populares aproxima-se
do valor da autodeterminao, a despeito do seu carter de classe. J o valor da
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participao como organizao dos grupos dominados para a construo de um
projeto de sociedade pressupe um m especco a ser atingido e, nesse sentido, a
participao tende a aparecer como meio a servio de uma determinada viso da
emancipao daqueles que participam.
Amide, a carga normativa da participao nos seus usos prticos e teri-
cos remete s suas consequncias ou efeitos, embora por vezes eles sejam apenas
sugeridos. Os efeitos imputados participao so variados, todavia, passveis
de exposio e ordenao sinttica em trs conjuntos. Em primeira instncia,
supem-se efeitos de socializao e psicolgicos diversos sobre os participantes.
A participao como escola da cidadania, capaz de cultivar o civismo e de elevar
o egosmo compreenso do bem pblico, uma tese clssica. Incrementos na
autoconana ou na autopercepo do senso de eccia do cidado outro efeito
de ndole psicolgica associado participao. Nesses dois efeitos, os positivos
seriam capazes de deagrar crculos virtuosos em que a participao gera mais
participao ora pelo engajamento cvico ou pela autoconana. Ainda dentro
dos efeitos de socializao e psicolgicos, supe-se tambm que o engajamento
participativo incrementa o senso de pertencimento do cidado sua sociedade.
Nesse sentido, a participao no apenas fortaleceria a formao de identidades
polticas amplas, mas contribuiria para a legitimao das instituies polticas.
Em segundo lugar, atribuem-se participao efeitos agregados em maior ou me-
nor medida intencionais ou por oposio a subefeitos e efeitos no intencionais.
A participao geraria efeitos distributivos quando realizada no marco de institui-
es incumbidas de orientar as polticas e as prioridades do gasto pblico. Tam-
bm costuma ser associada racionalizao e ecincia das prprias polticas
sujeitas ao controle social. Por m, argumenta-se que a participao traz consigo
efeitos agregados indiretos ou no intencionais: externalidades positivas capazes
de gerar um bem pblico, diferentes, nesse sentido, dos efeitos de socializao e
psicolgicos de ndole individual. A formulao contempornea mais conhecida
conceitua esses efeitos em termos de capital social, entendido como bem coleti-
vo, subproduto da participao orientada a determinados propsitos coletivos
particulares. Assim, a participao incrementaria os estoques de conana dispo-
nveis em uma determinada coletividade, viabilizando a cooperao e a criao
de respostas coletivas a problemas comuns. E por motivos similares, fortaleceria
as associaes ou a sociedade civil e, embora por caminhos pouco especicados,
estimularia o bom governo. De fato, a ideia da arte da associao como antdoto
ao autoritarismo do poder centralizado dos governos foi formulada pela primeira
vez no sculo XIX.
Assim, a avaliao dos efeitos da participao depende tanto da diferen-
ciao entre efeito e valor em si quanto da clara especicao das consequncias
esperadas e dos mecanismos causais que as tornaro possveis. Embora a primeira
39
operao parea simples, boa parte da literatura lida indistintamente com expec-
tativas da participao como valor e como efeito por sinal, com consequncias
deletrias para a produo de conhecimento. Quando a participao denida
como valor, ela opera como um conceito conotativo que dene um bem por
ser boa a participao , mas proposies conotativas no so passveis de pes-
quisa emprica na medida em que seus componentes no so variveis. Ento,
o primeiro passo para avaliar os efeitos da participao reside em suspender seus
signicados como valor em si, preservando seu papel como ideia-fora, mas tor-
nando possvel uma avaliao que, assumindo um conceito denotativo, ara efeitos
empricos especcos.
A segunda operao analtica, ou passo seguinte, consiste em uma escolha de
reduo. Atribuem-se consequncias de natureza assaz variada participao e isso
impe limitaes metodolgicas srias, a comear pelo fato de, no Brasil, inexisti-
rem e serem dicilmente produzveis indicadores com razovel qualidade para as
trs ordens de efeitos supramencionadas. Porm, mesmo que houvesse indicadores
satisfatrios disponveis, persistiria um problema analtico. No raro, como se se
tratasse de uma espcie de gestalt do pensamento normativo espontneo, na lite-
ratura de participao parece se assumir que todas as coisas boas vo juntas. Tudo
se passa como se fosse pertinente esperar que, uma vez introduzida a participao,
os efeitos de alcance varivel se correlacionem sempre em soma positiva, alinhan-
do, virtuosamente, formao do cidado, autopercepo da sua capacidade de
agir, desenvolvimento de uma identidade poltica ampla, senso de pertencimento
sociedade, legitimao das instituies polticas, efeitos distributivos, racionaliza-
o das polticas, capital social, fortalecimento da sociedade civil e bom governo.
Sem dvida, alguns efeitos plausveis da participao podem emergir associados;
todavia, existe uma lgica de ganhos e perdas entre diferentes efeitos. Em outras
palavras, uma anlise dos efeitos da participao precisa levar em considerao os
trade-offs entre diferentes efeitos desejveis. A participao associada a disputas por
benefcios distributivos, para citar apenas um exemplo, pode ser ecaz custa da
racionalidade da poltica, do bom governo e do bem pblico, e pode elevar o senso
de pertencimento e a autopercepo da capacidade de agir de alguns e enfraquecer
os de outrem aqueles derrotados na disputa distributiva.
Carecemos de estudos sistemticos dos ganhos e perdas dentro de cada conjunto
de efeitos e entre eles. Embora algumas correlaes paream analiticamente plaus-
veis em um plano abstrato, formulaes tericas gerais precisariam introduzir, no seu
desenvolvimento, a considervel variao das caractersticas da prpria participao.
Votar em um candidato para o Poder Legislativo, em uma resoluo de assembleia
pblica, em uma iniciativa de lei dentro do plenrio do Congresso, em um delegado
do OP ou em uma resoluo regimental de um conselho gestor de polticas constitui
manifestaes de um tipo de ato igual voto , o qual poderia ser descrito como
40
participao; no entanto, as caractersticas dessa prtica de participao em cada
manifestao variam e, plausivelmente, tambm os efeitos esperveis. A gama
de caractersticas a serem equacionadas no plano da teoria s pode aumentar se
contemplada a variedade de atos normalmente grupados sob o rtulo participa-
o: falar em uma assembleia, depositar uma queixa, inscrever o nome em um
abaixo-assinado, frequentar uma reunio, aderir a um protesto pblico, tornar-se
delegado, representar grupos na tomada de decises institucionalmente investi-
das conselheiros e delegados dos conselhos gestores de polticas, do OP ou das
conferncias , incidir na formao dos uxos da opinio pblica etc. Indagar a
efetividade das IPs no apenas um problema imposto analise pelas transfor-
maes ocorridas no Brasil no terreno da inovao democrtica, mas, claro,
delimita o escopo dos atos denidos como participao. Ainda assim, carecemos,
salvo engano, de formulaes tericas sobre os trade-offs que elas tendem a gerar
dadas suas feies institucionais.
A escolha de reduo consiste em postular com preciso o efeito ou o con-
junto restrito de efeitos de interesse a ser aferido. Estudar os efeitos da parti-
cipao na formao de identidades amplas no implica negar outros possveis
efeitos, apenas limita a variao do mundo a ser observada e permite concentrar
esforos na denio e produo acurada de indicadores capazes de exprimir de
modo persuasivo o efeito visado na aferio. A reduo de complexidade uma
operao bsica da produo de conhecimento. O quanto capturam as distines
analticas propostas o efeito postulado, neste caso da variao relevante no
mundo depende no apenas da boa teoria, mas do conhecimento acumulado.
Por ora, no terreno dos efeitos das IPs no Brasil, a proposio clara e dedutiva
de efeitos e a tentativa de aferi-los sistematicamente representam um avano em
relao ao estado da arte.
Porm, existe distncia considervel entre postular efeitos e aferi-los, se no ca-
balmente, pelo menos de modo persuasivo. Por isso, o terceiro passo da estratgia aqui
proposta objetiva esquivar aquilo que poderia ser denominado tentao da causalidade
remota (hysteresis). Avaliao de efeitos no desao exclusivo das IPs, antes, trata-se
de uma das empreitadas mais difceis das cincias sociais mesmo em subcampos
disciplinares como a avaliao de polticas que, em alguns setores, conta com infor-
mao convel e rica , pois imputao de um determinado efeito a uma causa exige
controlar outras causas possveis. H desvantagens especcas, todavia, no caso do
campo de estudos das IPs. Enquanto reas como sade possuem sries de indicadores
precisos e sensveis mortalidade infantil, leitos hospitalares, nmero de atendimen-
tos em unidades bsicas de sade , cujas variaes podem ser remetidas a decises
de polticas pblicas, os estudiosos da participao, talvez devido carga normativa
da categoria, tendem a procurar efeitos remotos e gerais, cujas cadeias causais so no
apenas desconhecidas como improvveis e, por vezes, indemonstrveis.
41
Uma causalidade remota aquela em que a relao entre causa e efeito
atravessada por espao longo de tempo e/ou mediada por uma sucesso ou enca-
deamento extenso de efeitos intermedirios. Por que evitar causalidades remotas?
Quanto mais distante for a causa do efeito, mais difcil mostrar que existe uma
conexo. Por exemplo, uma das formas mais contundentes de mostrar as bondades
distributivas das IPs seria estabelecer sua conexo causal com indicadores de bem-
estar. Embora bem intencionadas, essas tentativas estariam fadadas ao fracasso na
medida em que supem causalidade remota. Entre as prticas ocorridas no seio
das IPs e a reduo da pobreza seja qual for o nvel federativo considerado h
tamanhas distncia e sucesso de efeitos intermedirios que se torna impossvel
isolar a incidncia de outros fatores. A precariedade das variveis disponveis para
o estudo das IPs , a esse respeito, uma agravante. O exemplo parece extremo,
mas tentativas menos pretensiosas enfrentam diculdades similares. Ao aferir os
efeitos distributivos das IPs, questo trabalhada na literatura desde os anos 1990
no caso do OP , preciso controlar variveis cruciais como prioridades do
Poder Executivo que poderiam explicar mudanas distributivas na alocao de
recursos , bem como garantir que as decises tomadas na instncia participativa
em questo permaneam como causa prima ao longo do processo oramentrio.
H pelo menos duas formas de lidar com a causalidade remota. A primeira
assumir o risco devido importncia de se estabelecerem efeitos gerais, mas
optando por desenhos de pesquisa capazes de minimiz-lo. Modelos de regres-
so e estatsticas inferenciais oferecem a possibilidade de introduzir variveis de
controle, mas, de fato, no campo das IPs no h (ainda) variveis com qualidade
suciente para fazer com que esse tipo de exerccio seja satisfatoriamente interes-
sante. Estudos comparativos envolvendo casos pareados tm se mostrado uma
alternativa relativamente econmica em termos de esforo e permitem controlar
um nmero limitado de variveis cruciais.
A segunda alternativa, aqui sugerida, renunciar tentao das causalidades
remotas e aproximar a causa do efeito; isto , xar o olhar nos efeitos imediatos
ou diretamente imputveis s IPs naquilo que efetivamente produzem: decises,
sejam elas consensuais ou conituosas, a respeito de questes regimentais ou de
prioridades de polticas, com implicaes jurdicas ou administrativas, favorveis
ou no ao status quo em determinado campo de polticas. Ao se aproximar a causa
do efeito, nesses termos, torna-se possvel estabelecer os resultados imediatos das
IPs, preparando um ponto de partida slido para estudar as eventuais continui-
dades e descontinuidades entre as decises efetivamente tomadas nas IPs e seus
efeitos mais gerais.
Para ensejar estudos avaliativos de flego, a segunda alternativa parece mais
adequada se considerado o estado da arte no campo de estudos das IPs no Brasil.
42
H uma vantagem adicional nessa alternativa. Quanto mais os indicadores coin-
cidirem com o efeito uma tipologia detalhada de decises, em vez da legitima-
o das instituies polticas, a formao de cidados ou o ensejo de deliberao,
por exemplo , maior ser sua utilidade para o campo de estudos das IPs, susci-
tando maior interlocuo entre pesquisadores que utilizam os mesmos parme-
tros independentemente das teorias por eles adotadas. Isto assim, pois permite
a reapropriao e interpretao dos indicadores de efeitos imediatos margem
de anidades ou discrepncias tericas, e mesmo que tais reapropriaes sejam
animadas por hipteses e questes analticas diferentes. Isto se aproxima daquilo
que Pires et al. denominam, neste volume, caracterizao descritiva de processos,
embora na sua formulao aparea como uma opo perante a caracterizao de
resultados, deslocando a questo da causalidade para o segundo plano. Em ambos
os casos, a avaliao da participao deriva de proposies denotativas em que o
indicador e o efeito coincidem.
4 CONSIDERAES FINAIS
A estratgia brevemente esboada nestas pginas no pretende denir um cnone
rgido, nem prescrever solues obrigatrias, antes, trata-se de uma proposta que
sugere caminhos para avanar na produo de conhecimento sistemtico e de
flego sobre os efeitos das IPs no Brasil. Por certo, trata-se de uma estratgia
provisria, isto , responde ao estado da arte no campo de estudos dessas institui-
es. Se o Ipea se comprometer com a produo de sries de indicadores sobre o
arcabouo institucional da participao, ser possvel travar o debate em planos
mais ambiciosos do que aquele privilegiado nestas pginas. O Brasil referncia
de ponta em termos de inovao democrtica no mundo, e se formos capazes de
diminuir o descompasso entre a riqueza das experincias participativas e o nosso
conhecimento sobre seus efeitos, as pesquisas aqui realizadas tambm se tornaro
referncia de ponta pelo mundo afora.
CAPTULO 2
QUE TIPOS DE RESULTADOS DEVEMOS ESPERAR DAS
INSTITUIES PARTICIPATIVAS?*
Brian Wampler
1 INTRODUO
Os resultados produzidos por instituies participativas (IPs) variam muito: pes-
quisadores tm identicado mudanas no contedo e na forma de deliberao,
melhorias no bem-estar social, mudanas nos tipos de polticas pblicas imple-
mentadas pelo governo, melhorias das capacidades polticas dos cidados, bem
como o aprofundamento da democracia local (BAIOCHHI; HELLER; SILVA,
2008; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007; TATAGIBA, 2006; DAGNINO;
TATAGIBA, 2007; AVRITZER, 2009; WAMPLER, 2007). No entanto, tambm
verdade que muitas IPs tendem a produzir mudanas relativamente modestas,
ou mesmo, em alguns casos, nenhum tipo de mudana.
Este artigo oferece uma discusso sobre quais tipos de mudanas e transfor-
maes devemos esperar quando tentamos compreender os impactos de IPs. Como
devemos aferir esses impactos? Quais tipos de impactos devem ser analisados? Qual
o intervalo de tempo apropriado para uma anlise desses impactos? Responder a
essas perguntas tarefa de grande importncia, dado que o apoio poltico de longo
prazo para esses novos arranjos institucionais por parte das lideranas das organi-
zaes da sociedade civil (OSCs) e de atores polticos e funcionrios do governo
(seja de alto, mdio ou baixo escalo) depende de acreditarem que as IPs esto
efetivamente contribuindo para a melhoria da qualidade dos servios pblicos, para
a melhoria do bem-estar social e para a melhoria da qualidade da democracia. Se
as IPs no produzem mudanas signicativas ou se elas no so percebidas como
propiciadoras de processos de mudana, ento se torna menos provvel que os par-
ticipantes continuem a investir nelas. Isto verdade tanto para os representantes do
governo, quanto para os cidados e demais representantes da sociedade civil.
* Texto originalmente produzido em ingls.
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Por um lado, os governantes eleitos trabalham sob restries de tempo con-
siderveis, que se expressam minimamente nos interstcios eleitorais (eleies
municipais, estaduais e federais), o que lhes inige considervel grau de presso
para produzir mudanas efetivas dentro do interregno no qual se encontram no
poder. Por outro lado, os cidados tm tempo limitado para desempenhar aes
voluntrias, portanto eles s continuaro a participar das reunies se acharem que
isso ter um efeito positivo. As lideranas comunitrias tm vrios canais pelos
quais podem demandar mudanas polticas, o que sugere que a continuidade da
sua participao nas IPs baseada na sua prpria percepo da eccia dessas
instituies como veculos efetivos para mudanas.
Ao analisar as IPs, necessrio comear com uma avaliao das autoridades
formais e informais que os participantes exercem. fundamental distinguir cuida-
dosamente entre a autoridade formal que concedida como membro da instituio
e a autoridade que factualmente exercida por estes membros. Consolidar o poder
e a autoridade um processo de longo prazo: no podemos simplesmente pressu-
por que as IPs sejam capazes de exercer a autoridade que lhes concedida. Assim,
responsabilidade do analista demonstrar exatamente quais os tipos de autoridades
formal e informal existentes. Por exemplo, os programas de oramento participativo
(OP) so desenhados para dar aos cidados maior controle sobre tipos especcos
de autoridade para tomada de decises, o que signica que nossa avaliao deve
se concentrar mais na capacidade dos cidados de selecionar polticas pblicas, as
quais sero implementadas pelas agncias governamentais. Em contraste, muitos
conselhos de sade tm como responsabilidade principal empreender atividades de
scalizao, o que signica que seus impactos tendero a ser muito mais difusos.
Nas prximas sees sero explorados os resultados e os impactos de IPs em
trs reas principais: polticas pblicas, bem-estar social, deliberao e representao.
Como dito, a identicao de resultados tarefa vital, porque os cidados e os lderes
comunitrios que participam dessas instituies baseiam neles as suas expectativas
de melhoria de qualidade de vida e de aprofundamento da democracia. Tal processo
molda, a seu turno, os sentidos e os graus de incentivo de cada qual participao.
2 POLTICAS PBLICAS
Em geral, o objetivo principal que fundamenta a criao e o funcionamento da
maioria das IPs o de melhorar a qualidade dos servios pblicos prestados di-
retamente pelo Estado ou indiretamente, por meio de terceirizao. Os cidados
e as lideranas comunitrias geralmente se envolvem no processo, pois esperam,
muito razoavelmente, que os seus esforos transformem a maneira como e para
quem as agncias do governo alocam seus escassos recursos. A funo de scalizao
projetada para aumentar, por exemplo, a probabilidade de que os recursos e o
tempo de trabalho dos funcionrios pblicos sejam utilizados efetivamente no
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Que tipos de resultados devemos esperar das instituies participativas?
desenho de polticas e de normativas para a rea. J a funo propositiva das IPs
permite aos cidados e s lideranas comunitrias identicar os tipos de programas
que acreditam ser mais bencos para as suas respectivas comunidades.
Estabelecer uma ligao clara entre a tomada de deciso nas IPs e as mu-
danas nas polticas pblicas extremamente difcil. A melhor evidncia que temos
concerne aos programas de OP, nos quais possvel cotejar ligao direta entre
as decises tomadas nos espaos de participao e a futura aplicao de recursos
nas polticas selecionadas (WAMPLER, 2007; AVRITZER; NAVARRO, 2003).
Os programas de OP so um pouco mais fceis de avaliar do que os conselhos e
as conferncias por causa das regras institucionais que ligam diretamente o voto
pblico dos cidados em projetos especcos eventual implementao desses
projetos. O trabalho de Marquetti (2003), por exemplo, demonstra que o OP
em Porto Alegre teve, de fato, um efeito redistributivo (MARQUETTI, 2003;
MARQUETTI; CAMPOS; PIRES, 2008). Em 2009-2010, conduzi trabalho
de campo em Belo Horizonte e documentei que o OP tambm teve um efeito
redistributivo. Neste perodo, 57% dos recursos destinados e empenhados ao pro-
grama foram gastos em bairros de alta vulnerabilidade social os quais concentram
34% dos moradores da cidade. Os programas de OP fornecem as medidas mais
claras para mensurarmos impactos porque conhecemos o nvel de recursos dedi-
cado ao programa, bem como os tipos e locais de projetos j implementados ou
a serem implementados. Podemos identicar, por exemplo, que o OP em Belo
Horizonte alcanou a meta do governo de uma inverso de prioridades no to-
cante aos projetos elencados especicamente para o programa, mas no podemos
mostrar se, neste entremeio, os processos de tomada de deciso referentes a outras
reas governamentais foram alterados.
Em forte contraste com o tipo de autoridade do processo de tomada de de-
cises do OP, que nos permite identicar impactos na alocao de recursos para
polticas pblicas, os impactos dos conselhos e das conferncias so muito mais
difusos. Isso implica maior diculdade para mensurar como eles potencialmente
remodelam os processos de formulao de polticas e os seus respectivos resultados.
Os conselhos so dotados de responsabilidades de scalizao e formulao de
polticas. Estes dois tipos de autoridade, infelizmente, colocam presses contra-
ditrias sobre os seus respectivos membros, especialmente sobre os cidados que
participam do processo como representantes da sociedade civil. Por um lado, a
responsabilidade de scalizao fundamental para o acompanhamento das aes
empreendidas por polticos eleitos, por burocratas e por prestadores de servios.
Todavia, empreender essa tarefa de maneira agressiva pode colocar estes represen-
tantes da sociedade civil em conito direto com o governo, o que, por seu turno,
pode levar a que este ltimo acabe se beneciando (direta e/ou indiretamente)
da retirada do debate, ou ainda da simples no presena em pauta, de polticas
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e/ou acordos contratuais que aqueles desejariam eventualmente discutir e revisar
e/ou mesmo anular. Por outro lado, a segunda responsabilidade, referente
formulao de polticas, exige estreita colaborao entre os cidados, os lderes
das OSCs, os dirigentes sindicais e os representantes do governo para criar novas
solues para os problemas atuais. A tenso entre essas duas formas de autoridade
est sempre presente: se os membros do conselho seguirem agressivamente suas
responsabilidades de vigilncia, dirigentes polticos e funcionrios do governo
caro menos propensos a colaborar com eles; contrariamente, se os membros do
conselho quiserem se inserir nos processos de formulao de polticas, enfrentaro
grandes diculdades no uso das suas responsabilidades de scalizao.
Infelizmente, continuamos com pouca evidncia que demonstre sistemati-
camente como os conselhos e as conferncias afetam os resultados das polticas
pblicas. Ns temos dados empricos de estudos de casos especcos, mas os pes-
quisadores no tm sido bem-sucedidos em mostrar dada relao entre a presena
e a atuao de conselhos e conferncias e variaes nos resultados e mudanas de
polticas locais. Baseado em minha prpria pesquisa sobre os conselhos em Belo
Horizonte e So Paulo, os conselheiros podem agir como um ponto de veto:
eles tm autoridade legal para votar os oramentos, relatrios anuais de monitora-
mento, dentre outros elementos condicionantes da estruturao e implementao
de novos programas que o governo busca efetivar. Eu penso nisso como um lcus
potencial de autoridade, mas que no foi incorporado sob qualquer formato siste-
matizado. Na minha experincia, a apresentao pelo Executivo dos oramentos
e dos relatrios anuais abre a possibilidade de uma discusso geral, mas, comu-
mente, a aprovao destes em grande parte pro forma. Os custos polticos e para
a prpria poltica da rejeio dos oramentos e dos relatrios de nal de exerccio
so de tal maneira elevados que poucos membros do conselho esto dispostos a
arriscar e assumir as potenciais consequncias negativas. Este outro exemplo
de como a autoridade legal do conselho amplia o debate, embora ele no resulte
diretamente em mudanas polticas.
Portanto, a inuncia dos conselhos e das conferncias sobre as decises pol-
ticas muitas vezes indireta. Decises geralmente tomadas pelo governo na formu-
lao de polticas podem incorporar recomendaes, mas nenhum estudo ainda foi
capaz de demonstrar se as recomendaes polticas que so diferentes das posies
polticas do governo so efetivamente implementadas e em que medida. Assim,
no tocante aos conselhos e s conferncias, podemos armar que os cidados e as
lideranas comunitrias ocupam papel fundamental no fornecimento de informa-
es aos atores-chave do governo, que ento devem tomar decises polticas con-
siderando os seus respectivos resultados. Assim, quando analisamos os conselhos
e as conferncias, ser difcil mostrar como eles inuenciam sistematicamente nos
resultados de polticas, o que signica que os ativistas, os representantes de governos
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e os formuladores de polticas precisam estar cientes de que a sua participao nesses
locais pode no afetar diretamente resultados polticos especcos.
3 BEM-ESTAR SOCIAL
H um conjunto emergente de trabalhos que utiliza grandes amostras para identi-
car se a adoo das IPs tem efeitos positivos sobre uma vasta gama de resultados
de bem-estar social. Indo alm de estudos de casos especcos, esta abordagem
metodolgica permite-nos identicar o grau de associao entre as IPs e as variaes
em dimenses e elementos especcos, como taxa de alfabetizao, grau de pobreza
etc. Maureen Donaghy mostra que a presena do conselho de habitao est asso-
ciada com a adoo de programas de habitao que focalizam, com a construo
de unidades residenciais, as famlias de baixa renda (DONAGHY, [s.d.]). Isto
sugere que quando, no mbito sociopoltico, existe uma coalizo e um consenso
locais fortes o suciente para a estruturao de um conselho na rea de habitao
(cuja presena no obrigatria por lei como ocorre com outros conselhos, tal
como o da Sade), h efeitos bencos, os quais, neste caso, consistem na adoo de
programas nanciados pelo governo federal direcionados a moradores de baixa renda.
Carew Boulding e eu utilizamos a tcnica de anlise de regresso logstica
para avaliar o impacto do OP em uma ampla gama de resultados. Ns descobrimos
que a adoo do OP em nvel municipal estava associada com uma reduo no
percentual da populao vivendo em extrema pobreza (BOULDING; WAMPLER,
2010). No conseguimos encontrar, todavia, relao entre a adoo do OP e os
efeitos sobre a melhoria de outros indicadores sociais, como o ndice de Desen-
volvimento Humano (IDH) ou o coeciente de Gini (medida de igualdade).
Uma clara limitao da nossa anlise que no tnhamos uma medida para anali-
sar a variao na qualidade dos diferentes programas de OP. No entanto, este tipo
de estudo poderia ser um modelo para futuras pesquisas: os investigadores devem
considerar como eles podem usar ferramentas de pesquisa quantitativa para ava-
liar o impacto das IPs (tal como proposto e discutido no captulo 21, de Acir dos
Santos Almeida, neste volume).
H uma oportunidade incrvel de pesquisa disponvel, que comea aps a
concluso do Censo de 2010. Desde o incio da dcada de 1990, os municpios
e os estados brasileiros tm adotado diferentes tipos de IPs. Ns agora teremos os
resultados de trs diferentes censos (1991, 2000 e 2010). O censo coletou uma rica
seleo variada de dados sobre os brasileiros, criando assim as condies para nos
permitir usar instrumentos metodolgicos quantitativos para avaliar se a adoo
de uma IP est correlacionada com melhorias no bem-estar social. Esta linha de
pesquisa oferece algumas das maiores oportunidades aos pesquisadores para avanar
nossa compreenso do impacto das IPs. Alunos de ps-graduo interessados em
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IPs seriam bem aconselhados a desenvolver habilidades metodolgicas que lhes per-
mitam participar em estudos de grandes amostras para avaliar os impactos.
4 DELIBERAO E REPRESENTAO
Espera-se que as IPs alterem a qualidade da deliberao e que o discurso mude
quando os cidados, governantes eleitos e seus funcionrios se envolvam em debates
sobre poltica. Para uma rica discusso sobre este tpico, veja o captulo neste
volume de Eleonora Shetlini Martins Cunha e Debora C. Rezende de Almeida
(captulo 7). Em vez de cobrir o mesmo terreno do referido captulo, gostaria de
sugerir que uma parte crucial da deliberao e das mudanas no discurso ocorra
fora da estrutura formal das IPs. Trata-se de uma mirade de contatos e acordos
que so negociados e estabelecidos entre cidados e governo, que no apenas ante-
cede, mas se d paralelamente aos fruns formais das IPs, revelando-se, na verdade,
parte fundamental deste processo. A melhor analogia para conceituar esse processo
remete aos rgos legislativos, como o Senado Federal e a Cmara dos Deputados.
As intervenes nos espaos formais do Senado e da Cmara so importantes,
porque, no mago dos debates, os representantes eleitos se posicionam, fazem
apelos e tentam inuenciar a sua qualidade. Todavia, so as conversas, as negocia-
es e a construo de alianas fora destes espaos formais que fornecem os meios
para permitir que o trabalho do Congresso avance.
Paralelamente s reunies formais das IPs, h uma srie de atividades informais
que ajudam a construir conana e laos de solidariedade. Estas atividades so
empreendidas com ns de conduzir o ardiloso trabalho no mbito dos processos
decisrios formais, especialmente no que tange ao desenvolvimento de estratgias
polticas coerentes. A arquitetura institucional das IPs liga os movimentos sociais
e as lideranas comunitrias em um processo contnuo, que pode construir a
conana por meio de interaes repetidas. Os cidados tm, atravs deste canal,
meios para compartilhar seus problemas, bem como para estabelecer laos de
solidariedade com indivduos e grupos que enfrentam problemas semelhantes. A
construo da conana foi citada frequentemente nos anos 1990 e 2000 como
um componente fundamental na criao de instituies mais ecazes. Assim, a
arquitetura institucional fornece os meios para que os cidados possam desen-
volver fortes laos com os seus concidados, bem como com representantes do
governo. Dado o carter social atomizado das sociedades brasileiras, nas quais
os moradores pobres tm laos limitados com outros cidados pobres, este um
primeiro passo para criar as ligaes necessrias para forjar alianas sociais mais
signicativas e fortes. Alm disso, um dos principais problemas a longo prazo no
Brasil tem sido a falta da presena e de ao estatal efetiva e constante em favelas
e reas urbanas irregulares, sendo que, na maioria das vezes, essa presena se d
apenas durante os perodos eleitorais, quando os candidatos e representantes do
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governo aparecem para pedir e buscar votos da populao. Sob o novo ambiente
institucional das IPs, h um esforo considervel para aproximar os representantes
do governo dos cidados, o que ajuda a diminuir a distncia tradicional entre
estes dois grupos.
Dado que as IPs so novos locais de intermediao entre as massas e a elite,
a inferncia lgica que eles tambm esto criando novas formas de representa-
o. Isto especialmente verdadeiro se levarmos em considerao o argumento
da fragilidade do sistema partidrio formal, no qual se observam poucos partidos
com agendas programticas destinadas a encaminhar questes polticas ditas ur-
gentes no mbito da oferta de bens e servios para a populao, como no caso
da qualidade da oferta e do funcionamento do sistema pblico de sade no pas.
As lideranas comunitrias e os tcnicos representantes do governo so tomados
como os novos intermedirios: ambos trabalham tanto nas IPs, quanto em vrias
outras arenas, como forma de promover os seus interesses. Esta observao sugere
que a fraqueza do sistema partidrio brasileiro pode no ter um efeito perverso
sobre a democracia, porque as IPs so o lcus de novos momentos e tipos de rela-
es entre as massas e as elites.
A oportunidade potencial criada pelas IPs a de forjar novos elos entre atores
diversos, como os cidados comuns, os funcionrios pblicos, as lideranas co-
munitrias, os dirigentes sindicais e os prestadores de servios. Como as IPs se
concentram na formulao de polticas, as interaes entre esses atores se concentram
em como os recursos e a autoridade do Estado podem ser aproveitados para pro-
duzir melhores resultados das polticas. As vrias arenas das vrias polticas p-
blicas so, ento, transformadas em fruns permanentes entre os vrios atores. No
entanto, devemos estar atentos para a possibilidade de que essas IPs possam ser
capturadas por interesses especiais, que exploram as suas posies privilegiadas
para defender as estreitas sadas polticas ou que politizam os processos de formu-
lao de polticas a um nvel que permite a lgica da democracia representativa
substituir completamente a lgica de governana participativa.
5 CONCLUSO
Medir e avaliar o impacto das IPs um empreendimento muito complicado em
funo de uma variedade de fatores, amplamente discutidos nessa coletnea, in-
cluindo a variao nas regras e a autoridade exercida pelos participantes das IPs,
o apoio dado a elas por polticos, funcionrios do governo e lderes das OSCs, os
recursos disponveis e, por m, as exigncias colocadas na arena pblica. Pesquisa-
dores e analistas polticos poderiam se beneciar da avaliao do tipo de autoridade
exercida dentro das IPs para demonstrar como esta autoridade afeta o ambiente
poltico mais amplo e as mudanas nas polticas pblicas especcas. de funda-
mental importncia que lideranas polticas, formuladores de polticas pblicas e
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pesquisadores demonstrem o impacto das IPs, pois a aferio do desempenho destas
fundamental para a sua permanncia a longo prazo na democracia brasileira. Se os
conselhos e demais IPs continuarem produzindo impactos limitados na melhoria
da qualidade dos servios pblicos, na qualidade da deliberao, ou no bem-estar
social, ento ser mais provvel que as instituies sejam esvaziadas pelos muitos
atores que hoje esto trabalhando duro para fazer com que estas instituies funcio-
nem bem. Se as IPs apresentarem consistentemente impactos positivos e substan-
ciais, ento devemos esperar que elas continuem a consolidar a sua posio como
um canal fundamental de ligao entre o Estado e a sociedade. Nesse caso, possvel
esperarmos que o esforo contnuo do Brasil para melhorar o bem-estar social dos
cidados e a qualidade da democracia estar intimamente entrelaado com a conso-
lidao da governana participativa.
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CAPTULO 3
PARTICIPAO E REPRESENTAES NO AVALIATIVAS:
A PRODUO DE SIGNIFICADOS NAS EXPERINCIAS
PARTICIPATIVAS
1 INTRODUO
O presente texto pretende oferecer uma contribuio ao debate sobre a avaliao de
instituies participativas (IPs). A inteno no negar os parmetros de avaliao da
qualidade de experincias participativas, que tm se difundido com fora nos ltimos
anos (PARS, 2009; JORBA; ANDUIZA, 2009). Ao contrrio, a crescente preo-
cupao com o desenvolvimento de instrumentos para avaliar a participao obriga
a questionar frontalmente o estatuto ontolgico da prtica avaliativa, visando
abrir espao para outras interpretaes e representaes da participao popular.
O objetivo central apontar o grande risco existente em distanciar as prticas
avaliativas de todo o conjunto de aes que compem a produo de signicados
presente em uma experincia de participao e que extrapolam as correlaes de
causalidade atreladas s noes de ecincia e eccia.
A reexo apresentada fruto de observaes recolhidas de experincias
brasileiras e internacionais de participao popular. oriunda tambm de um
dilogo constante com outros interlocutores em diversos pases e de uma reexo
baseada em experincias de trabalho e estudos sobre processos participativos na
ltima dcada. As ideias mostradas no tencionam apresentar resultados conclu-
sivos, rigorosamente vericados e mensurados, mas pretendem acrescentar novas
preocupaes a uma agenda de estudos j desenvolvida.
Pars (2009) sugere que, apesar da grande quantidade de avaliaes de po-
lticas pblicas, pouco tem sido publicado sobre avaliao de participao cidad
ou sobre a avaliao da qualidade democrtica dos processos de elaborao de
polticas pblicas.
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O mesmo autor questiona sobre os motivos que conduzem a uma avaliao.
Para que avaliar? Para estabelecer um ranking das instituies mais participativas?
Sua resposta assertiva: deve-se avaliar para melhorar.
A associao entre avaliao e aperfeioamento pertinente e permeia, por
exemplo, grande parte do discurso de educadores e pedagogos. No , porm,
uma associao automtica. Ou seja, nem sempre verdade que processos avalia-
tivos conduzem a melhorias.
Ainda buscando responder pergunta inicial, Jorba e Anduiza (2009) sus-
tentam que a avaliao pode servir para cumprir com a legalidade, legitimar a
participao, prestar contas, racionalizar o uso de recursos, corresponsabilizar ou
construir cidadania. No nal, as autoras enfatizam que s tem sentido o com-
promisso com a avaliao se for melhorar a qualidade da democracia em geral.
Estas preocupaes possuem legitimidade e so frequentemente repetidas nos de-
bates sobre o assunto.
No h dvida a respeito do fato de que avaliaes devam ser bem planejadas
e executadas e sobre a importncia de que os resultados possuam bom aprovei-
tamento. Tratando-se de instituies pblicas e considerando que processos ava-
liativos envolvem preciosos recursos e tempo e que os custos geralmente no so
baixos, mais do que uma constatao uma obrigao e compromisso tico.
As motivaes para a avaliao, o propositor, o mtodo de realizao e a uti-
lizao de seus resultados so alguns dos elementos importantes que iro denir o
verdadeiro impacto sobre o fenmeno avaliado.
Mas, antes de explorar as questes relativas s formas de avaliao, convm
saber: como se constri a relao de causalidade entre avaliao e aperfeioamento?
Uma possvel resposta a esta pergunta: para alm da dimenso normativa, a
avaliao produz signicados. Com isso, os novos signicados produzidos podem
ser mobilizados e utilizados pelos prprios participantes em processos coletivos de
reexo e crtica que podem conduzir a melhorias.
Caso a resposta apresentada seja considerada, duas observaes podem ser
feitas: o carter potencial (no necessariamente efetivado) da relao de causalidade
estabelecida e o foco sobre a produo de signicados. Sob esta tica, as preocu-
paes com as metodologias avaliativas podem ser precedidas por uma ponderao
sobre a diversidade de instrumentos que podem ser utilizados para a mesma na-
lidade: construir signicados a partir da experincia dos prprios participantes.
Dado que as armaes feitas podem ser aplicadas para quaisquer pro-
cessos avaliativos, duas questes relacionadas emergem: qual a especicidade
das experincias participativas no que tange avaliao? E qual a especicidade
55
Participao e representaes no avaliativas: a produo de signicados ...
desta prtica de representao social chamada avaliao sobre as experincias
participativas?
2 A ESPECIFICIDADE DAS EXPERINCIAS PARTICIPATIVAS
A crescente preocupao com avaliao de IPs
1
concomitante a uma dissemi-
nao internacional de processos organizados de participao, especialmente na
gesto pblica local.
Como consequncia, observou-se nas ltimas duas dcadas a converso dos
mecanismos participativos em objeto de conhecimento, com crescente espao na
academia e cada vez mais eventos dedicados ao tema. Em um contexto no qual se
multiplicam experincias de participao, pode-se entender o sentido da preocu-
pao com o estabelecimento de alguns parmetros que permitam comparaes.
Ainda que o termo instituies participativas seja utilizado em algumas pas-
sagens deste texto, trabalha-se com a ressalva de que o nvel institucional de um
processo participativo a representao temporria de uma parte dos sistemas relacionais
existente sobre o territrio.
2
Isso implica dizer que as IPs possuem a caracterstica de se
alimentar de processos no institucionais. uma relao que pode ser notada, por
exemplo, na construo de contrapoderes e instncias informais de desconana em
relao ao prprio governo que implementa os mecanismos participativos.
A compreenso desta caracterstica essencial para denir o que h de espe-
cco na participao: a instaurao de espaos de copresena e a coexistncia de
distintas temporalidades. Um ciclo oramentrio, por exemplo, possui uma tem-
poralidade rgida, que coexiste com temporalidades exveis, dinmicas, como as
constantes redenies de relaes de poder nos territrios. Mas tambm importa
reconhecer que a temporalidade rgida das instituies, quando exposta tempo-
ralidade intersubjetiva das assembleias, pode se tornar mais permevel a ritmos
de dinamizao poltica da prpria gesto pblica. Da mesma forma, a tempora-
lidade das relaes que se estabelecem no plano poltico, afetivo e cognitivo nas
reunies participativas pode se enrijecer, tornando-se mais orientada por ciclos e
prazos institucionais.
Para a avaliao das IPs essencial, portanto, buscar aprofundar a compreenso
da complexa rede de relaes presentes nos espaos de interao social e procurar
saber como esta se articula com os arranjos de poder e de autonomia gerados.
So estes traos que favorecem simultaneamente o aparecimento do conito, a
1. Com a cincia de que as experincias participativas so de distintas naturezas, cabe enfatizar que sero tratadas
aqui as iniciativas que se organizam no mbito do Estado e que esto voltadas para a gesto de bens e recursos
pblicos.
2. Agradeo a Michelangelo Secchi pelo interessante dilogo sobre a dimenso institucional de processos participativos.
56
construo de instncias democrticas de mediao e de vitalidade social criativa.
Por isso, existem considerveis diferenas entre avaliar, por exemplo, os efeitos de
uma consulta realizada pela internet e um processo de oramento participativo
(OP), com centenas de assembleias e reunies.
certo que tambm existe nas experincias participativas uma dimenso
avalivel mas no passvel de quanticao. No difcil reconhecer a necessidade
da utilizao de mtodos qualitativos sensveis s complexas dinmicas subjetivas
que se desdobram politicamente nestes processos. Porm, no to evidenciada
a presena de dimenses no comunicveis dessas experincias, cujo processo de
apreenso est subordinado vivncia das temporalidades presentes em uma reunio
participativa. Ou seja, o fator presencial (vivenciar os espaos de copresena)
demonstra-se de extrema relevncia para quaisquer esforos nesta direo. A ten-
tativa de padronizao dos instrumentos e ferramentas conceituais de avaliao
dos processos participativos enfrenta o risco de converter-se em esforo essen-
cialmente normativo. A partir da identicao de tal possibilidade, Rosanvallon
(2007) apresenta um deslocamento da perspectiva analtica, ao indicar que
(...) se a democracia percebida em uma perspectiva classicamente normativa, no
realmente possvel nenhuma comparao til: no se pode falar mais do que de fra-
cassos e xitos, no h mais que graus diferentes de realizao a classicar, tipologias a
precisar. Ento grande o perigo de tomar os valores particulares como universais ou
de sacralizar os mecanismos especcos. Ao contrrio, se partimos dos problemas que
a democracia deve resolver [...], muito mais fcil examinar em um mesmo marco a
variedade das experincias nacionais ou histricas (ROSANVALLON, 2007, p. 41,
traduo do autor).
O deslocamento proposto pelo autor joga o foco nos problemas que a democra-
cia deve resolver e que so, na prtica, especcos de cada contexto, de cada territrio.
No escopo desta reexo, duas perspectivas parecem se confrontar quando
pensamos em avaliao de IPs.
A primeira perspectiva orienta um conjunto de vises, tcnicas, mtodos e
conceitos que se debruam sobre a tarefa de realizar uma espcie de anamnese da
experincia participativa em questo. So estabelecidos indicadores e categorias que
devem cumprir a funo de organizar um conhecimento amplo produzido a partir
de minuciosas anlises e comparaes. Tais procedimentos aparentam guiar-se pela
busca de uma unidade oculta por trs de uma diversa complexidade. A aplicao de
ferramentas e metodologias cientcas padronizadas possui seu norte epistemolgico
nesta busca, imprimindo simultaneamente uma identidade entre a racionalidade de
funcionamento da experincia e suas caractersticas essenciais.
57
A segunda perspectiva busca desestabilizar esta identidade. Ele prev abor-
dagens que contemplam outras possibilidades de representar a experincia que
no sejam necessariamente de carter avaliativo. Tambm abre espaos para que
o casual, o aleatrio e o no racional sejam representados. Seria possvel falar que
esta segunda perspectiva convida a uma genealogia da prpria prtica avaliativa,
fazendo emergir as relaes de poder que tambm esto presentes nas tarefas de
nomear, comparar e sistematizar.
Esta segunda perspectiva til para a observao dos casos individuais, na
medida em que abre espaos para que outras questes sejam levantadas a partir
da complexidade particular de cada experincia. Nesta abordagem, os conitos
podem ser tomados como eixo central da representao social da experincia. Em
vez de vericar se h traos de uma real democracia, ou real participao, com a
adoo de critrios padronizados supostamente universais, poderia ser til buscar a
genealogia daquela experincia especca, com especial foco nas correlaes de foras,
nas disputas internas (muitas vezes ao prprio governo), nos conitos sobre o
aprofundamento ou o esvaziamento do processo, nas estratgias de divulgao
e disseminao nacional e internacional dos resultados, nas maneiras especcas
como se produziram inovaes institucionais, no tipo de conhecimento social
que est sendo gerado.
As duas perspectivas no devem ser tomadas na forma de uma distino nor-
mativa, pois perfeitamente razovel imaginar que muitas pessoas envolvidas nas
atividades de avaliao compartilhem dos pressupostos terico-epistemolgicos
da abordagem genealgica, assim como no difcil visualizar tentativas de busca
por uma racionalidade unicadora, mesmo entre os adeptos da segunda abordagem.
Porm, a distino entre as duas perspectivas permanece til, por esclarecer li-
mites e desaos das prticas avaliativas, ainda majoritariamente orientadas pela
primeira perspectiva.
3 A ESPECIFICIDADE DA AVALIAO COMO PRTICA DE REPRESENTAO
SOCIAL
At o momento, diversas consideraes foram feitas a respeito das diculdades
e desaos da avaliao de experincias participativas. O que no foi dito ainda
que, geralmente, no se atribui o peso adequado ao fato de que a avaliao uma
entre muitas formas de representao dos fenmenos sociais.
A avaliao como forma de representao de uma realidade implica a pr-
pria reconstruo desta realidade a partir de um sistema de referncias especco,
trazendo consigo um campo de signicados e um conjunto de cdigos que lhe
so prprios.
58
Diferentes formas de representao possuem distintos sistemas de referncia,
mas tm em comum a pressuposio de critrios de seleo que estabeleceram o
recorte do universo representado, ou seja, so necessariamente parciais.
O fundamental que a avaliao, na qualidade de representao social, im-
plica a construo de signicado (para o pblico a que se direciona). Como todas
as formas de representao, implica uma interao entre o conjunto de valores
do propositor da avaliao, daqueles que conduzem a avaliao e dos sujeitos
avaliados. Utilizando os termos de Becker (2009), pode-se falar em usurios e
produtores. Ele chama a ateno para o fato de que todos agimos como produ-
tores e usurios de representaes.
Com a prossionalizao da feitura das representaes, cam mais evidentes os
choques de interesses entre os produtores que recebem para produzi-las, passando
a dominar linguagens e procedimentos especcos e os usurios. Os avaliadores,
com o tempo, desenvolvem um discurso comum que passa a ser esperado como
parte do prprio resultado da avaliao, com termos especcos e determinados
arranjos para apresentar os dados encontrados.
No caso da avaliao das IPs este aspecto tambm relevante. Mesmo con-
tando com prossionais com excelentes habilidades de pesquisa e extrema serie-
dade acadmica, no comum encontrar governos que renam a populao e a
imprensa para divulgar resultados negativos que tenham aparecido em uma ava-
liao. Especialmente quando a avaliao encomendada pelo prprio governo.
bom enfatizar que no estamos argumentando contra a necessidade de ava-
liaes tcnicas, estatsticas, acadmicas, cientcas, mas discorrendo sobre as van-
tagens de evidenciar e questionar a hierarquia epistemolgica que est presente na opo
pela avaliao como forma exclusiva de representao das experincias participativas.
Considerando as mltiplas possibilidades de representao social, nota-se
que os processos avaliativos focados na vericao de ecincia/eccia de insti-
tuies possuem como caracterstica a valorizao da dimenso tcnica da expe-
rincia. Em tais casos, os parmetros de causalidade em questo so estabelecidos
pela correlao entre a produo de determinados efeitos e um conjunto de traos
institucionais comuns.
Se estes estudos so importantes para aquilatar os avanos institucionais tra-
zidos pela experincia em questo, podem no ser sucientemente sensveis a
outras caractersticas, igualmente dignas de serem representadas. No caso de IPs,
cabe explorar outras modalidades de representao que consigam produzir signi-
cado sobre as experincias em questo e que extrapolem a referncia automtica
s correlaes de causalidade orientadas pelas ideias de ecincia e eccia.
59
Voltemos questo da origem da demanda pela avaliao de uma IP especca.
Ela pode surgir do governo, da academia, de organizaes no governamentais,
ou dos prprios participantes. Considerando que avaliaes exigem tempo, recursos
e um certo distanciamento em relao ao objeto avaliado, geralmente observa-se
uma complexa relao entre os propositores e executores das avaliaes.
Nos casos em que as avaliaes so solicitadas pelo governo, ou so frutos
de sinergias com o universo acadmico, usualmente nota-se a preponderncia de
linguagens tcnicas, dados estatsticos, estratgias comparativas e o foco centrado
no desempenho institucional, medido em termos dos resultados atingidos. Todos
estes elementos reunidos compem um sistema de referncias especcas no qual
sero estabelecidas correlaes entre variveis, sempre buscando evidenciar a ob-
jetividade como horizonte a ser perseguido em tais operaes.
Mas ainda cabe uma pergunta importante: a quem se direcionam as avaliaes?
Pode-se aceitar que as representaes e relatos da realidade social dirigem-se
a pblicos especcos que possuem capacidade de legitim-los ou recus-los. Isso
implica a construo de um campo semntico comum, que incorpora elementos
discursivos, estticos e cognitivos compartilhados entre os usurios das represen-
taes. Mesmo com a preocupao constantemente demonstrada com avaliaes
participativas, convm questionar de que forma os resultados das avaliaes so
processados pelos prprios participantes e pelo governo.
Assim como alguns governos j esto experimentando instrumentos avaliativos
diferentes, vlida a busca por outras formas de representao dos processos sociais.
Se Rosanvallon (2007, p. 41) nos fala da poltica como espao de experincia,
faz sentido pensarmos que a representao dos fenmenos polticos tambm pode
estar aberta a experimentaes. O autor ainda se preocupa em diferenciar: Se a
descrio das instituies pode acomodar-se s vezes linguagem estereotipada
dos manuais, os poderes de controle e de obstruo no podem apreciar-se seno
no movimento de sua atividade.
possvel imaginar representaes que no se orientem por um paradigma
avaliativo sustentado nos princpios de eccia e ecincia e que mesmo assim
ofeream contribuies para o aprofundamento das experincias de participao,
por meio da produo de signicados. A seguir, so apresentados dois exemplos.
4 REPRESENTAES SOCIAIS DA PARTICIPAO: DOIS EXEMPLOS
Uma das prticas que facilita o aparecimento de representaes no avaliativas nas
IPs a implantao de polticas de formao e capacitao para os participantes
(sociedade civil, funcionrios pblicos envolvidos com o processo, estagirios etc.).
Sem negar a dimenso pedaggica inerente aos processos participativos, algumas
60
experincias de participao desenvolveram programas de formao centrados em
prticas pedaggicas emancipadoras. Tais espaos de aprendizado coletivo demons-
traram-se capazes de gerar dinmicas que no somente qualicaram a participao,
como foram capazes de interferir na produo de signicados para a experincia,
na construo de narrativas e na produo da subjetividade dos participantes.
Durante o perodo de existncia do OP de So Paulo (2001-2004) eram
realizados cursos de formao e capacitao para delegados e conselheiros.
3
O
programa do curso de delegados inclua diferentes atividades, como dramatizaes
(inspiradas pelo Teatro do Oprimido), discusses sobre direitos e cidadania, ela-
borao de representaes estticas sobre a experincia por parte dos delegados,
entre outras.
Uma das atividades desenvolvidas era baseada na participao de Marlia Fidel,
conselheira do OP de Porto Alegre poca. O relato de sua experincia pessoal com
o processo do OP na capital gacha gerava um dos momentos mais intensos do
curso, em termos de envolvimento subjetivo dos participantes (sendo que muitos
iniciavam sua trajetria no OP). A narrao detalhada da atividade de participar,
de dedicar seu tempo, de sair de casa, de enfrentar chuva, de lidar com lhos e
famlia, da conciliao com as atividades prossionais e polticas, da relao com a
associao de moradores, com as hierarquias, com as prprias contradies, gerava
uma interessante troca com os novos delegados do OP de So Paulo e permitia a
emergncia de contedos dicilmente captados por outros instrumentos.
A construo narrativa do cotidiano era capaz de construir um mundo
comum entre pessoas que sabiam das virtudes e das diculdades de conciliar a vida
pblica e privada (e outras que estavam aprendendo). Este momento descrito pode
ser identicado como uma representao no avaliativa de uma IP, que produz
signicados que so apropriados coletivamente e servem de base para a elaborao
de processos de pertencimento.
Portanto, diferentes representaes produzem outras dinmicas cognitivas
que tambm constroem signicados. Para exemplicar o argumento, pode-se tomar
duas representaes distintas sobre a questo de gnero em Porto Alegre.
Os dados estatsticos apresentados por Fedozzi (2009) indicam crescimento
da participao de mulheres no OP de Porto Alegre (a partir de 1998 foram
maioria nas assembleias territoriais) e maior presena nas instncias representativas
(como delegadas e conselheiras). Entretanto, quando so analisados os tipos
de laos familiares de ambos os gneros, o desequilbrio evidente. A presena
3. Os cursos eram organizados pela Coordenadoria do Oramento Participativo Setor de Formao em parceria
com a Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Em 2004, cerca de 1.000 delegados e 95 conselheiros partici-
param dos cursos e ocinas.
61
das mulheres proporcional somente quando elas so independentes de laos
matrimoniais. Mulheres casadas participam menos do que os homens casados
(particularmente aquelas que no possuem condies de contar com auxlio do-
mstico). No Conselho do OP, 62% das conselheiras eram solteiras e 71,4% dos
conselheiros eram casados (FEDOZZI, 2009).
Qual a relao entre os dados apresentados pelo autor e a narrativa pessoal
de Marlia Fidel, quando ela discorria sobre as diculdades prticas que uma mulher
enfrentava para tomar parte nas decises sobre sua cidade?
So duas representaes sociais (uma autobiogrca e outra estatstica) de
um mesmo processo, capazes de produzir signicados sobre a questo de gnero
no OP de Porto Alegre, durante um determinado perodo. Mas as representaes
dirigiram-se a pblicos diferentes, com expectativas diferentes, que buscam dife-
rentes evidncias dos relatos apresentados.
Becker (2009) recorda que os fatos que uma representao descreve e as
interpretaes que faz deles devem estar arranjados de tal forma que sejam com-
preensveis aos usurios.
O arranjo faz narrativas a partir de elementos aleatrios. Comunica noes como
causalidade [...]. Quando conto uma histria (pessoal, histrica ou sociolgica), os
ouvintes escutaro os primeiros elementos como explicaes daqueles que vm de-
pois [...]. Os que estudam tabelas e grcos estatsticos so particularmente sensveis
aos efeitos do arranjo sobre interpretaes (BECKER, 2009, p. 35, grifo do autor).
Outro exemplo que vem gerando interessantes representaes no avalia-
tivas das IPs atualmente a utilizao de instrumentos audiovisuais (como lmes
documentrios).
O Observatrio Internacional de Democracia Participativa (OIDP), pelo
Grupo de Trabalho (GT) de Participao, Comunicao e Audiovisuais,
4
or-
ganiza anualmente um concurso de vdeos que retratam experincias de partici-
pao. Os organizadores do GT so bem claros ao indicar o tipo de material que
esperam, recusando vdeos ociais, geralmente compostos por entrevistas com
representantes do governo e/ou participantes, com o objetivo nico de exaltar as
virtudes do projeto em questo e legitimar sua existncia. Indubitavelmente, a
realizao de um lme tambm est marcada por selees, opes estticas e de
linguagem que no so neutras. Mas existem formas de produzir materiais au-
diovisuais que no sejam simplesmente documentos ociais do governo, assim
como de envolver os prprios participantes na concepo e realizao dos docu-
4. O GT mencionado dinamizado pelo Centro de Estudos Sociais (CES-Universidade de Coimbra) e da Fundao de
Estudos Cidados de Madrid, representados por Giovanni Allegretti e Alfredo Ramos, respectivamente.
62
mentrios. Destaca-se que a estratgia de utilizao de instrumentos audiovisuais
como representao das IPs fortalecida atualmente pela maior facilidade de acesso
a equipamentos e a plataformas de reproduo.
A utilizao da linguagem audiovisual no se encerra na simples substituio
de um meio narrativo por outro. Para aceitar tal simplicao, teramos de con-
cordar com a ideia (j devidamente criticada) de que o meio absolutamente
neutro em relao ao que se quer mostrar. O prprio processo de edio do lme
pressupe movimentos cognitivos que lhe so peculiares.
A denio de documentrio apresentada por Moreira Salles (2005) vem de
encontro ideia de representao audiovisual qual fazemos referncia, na me-
dida em que no est assentada em uma questo esttica ou epistemolgica. Para
ele, a natureza do lme documental, simultaneamente registro e narrativa, liga-se
a uma questo tica, de compromisso tico com os personagens, cujas vidas pros-
seguiro quando a cmera for desligada.
O documentrio de Leindecker e Fox (2008) um exemplo recente de uma
produo audiovisual que estabelece um interessante percurso por experincias
participativas na Amrica Latina, a partir dos olhares das pessoas envolvidas em
tais processos e do impacto da participao em suas vidas.
5
5 RISCOS E DESAFIOS DAS PRTICAS AVALIATIVAS
O presente texto buscou introduzir elementos que permitissem pensar os desaos
envolvidos em duas perspectivas distintas sobre avaliaes de IPs: a abordagem
genealgica e a abordagem anamntica.
Conforme anunciado logo no incio, a inteno central no era a apresentao
de resultados conclusivos, rigorosamente testados e comprovados. Ao contrrio,
pretende-se adicionar um elemento de questionamento epistemolgico que seja
capaz de projetar a devida importncia produo de signicados no mbito da
avaliao de experincias participativas.
Se a ampla disseminao do discurso participativo traz o risco de que pro-
liferem experincias-simulacro (esvaziadas de conitos), tornando importante o
acompanhamento sistemtico por meio de estudos, pesquisas e avaliaes, tambm
faz-se essencial a denio de novos marcos interpretativos ligados aos cdigos
que so abertos por outros campos representacionais. Aos pesquisadores, cien-
tistas, avaliadores e governantes que fazem uso das metodologias tradicionais de
avaliao ca indicada uma interessante possibilidade de que os resultados obtidos
5. Para maiores informaes, recomenda-se acessar: <http://www.beyondelections.com/>
63
possam ser lidos e interpretados luz do contedo produzido por estas outras
formas de representao.
Com a cincia de que a abordagem anamntica vem demonstrando larga van-
tagem em termos das preferncias de governantes e avaliadores, cabe questionar se
tal constatao tambm no implica uma oportunidade para que outros atores de-
senvolvam suas prprias ferramentas de abordagem genealgica. Com isso, pode-se
evitar o risco de tentar enquadrar a realidade das IPs atuais em conceitos e categorias
analticas formulados em um contexto consideravelmente distinto.
Neste texto, foram citados dois exemplos, a narrativa autobiogrca e os
instrumentos audiovisuais. Em ambos os casos, a questo central vislumbrar
como participantes podem ser envolvidos na produo de signicados referentes
experincia e como seu cotidiano pode ser mobilizado para tanto.
Visando ao distanciamento da expectativa de que os espaos participativos
estejam ligados a uma grande redenio poltico-programtica, que ir gerar
todas as respostas para os atuais problemas da poltica contempornea, urge que
sejam formuladas representaes capazes tambm de evidenciar os entraves estru-
turais da democracia liberal no que concerne participao direta da populao
na gesto de bens e servios pblicos.
Considerando que a criatividade mais do que uma virtude, em um con-
texto no qual a dimenso imaterial da economia adquire tamanha importncia
(LESSIG, 2004) seria importante pensar instrumentos que pudessem ser usados
para mostrar as formas especcas pelas quais os diversos tipos de conhecimento
esto sendo produzidos no interior de espaos participativos. Com tais instru-
mentos, pode-se buscar compreender a singularidade de cada processo e a cons-
truo da criatividade social, complexa, coletiva. E como isso afeta a construo
do mundo comum.
A produo das condies de pertencimento a um mundo comum , por-
tanto, uma das tarefas essenciais da vida democrtica. tarefa inerentemente re-
vestida de um contedo simblico. , portanto, um desao grande para qualquer
representao de IPs a capacidade de abordar esta dimenso.
64
REFERNCIAS
BECKER, H. Falando da sociedade. Ensaios sobre as diferentes maneiras de
representar o social. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2009.
FEDOZZI, L. J. Cultura poltica e oramento participativo. Cadernos Metrpole
(PUCSP), v. 11, p. 385-414, 2009.
JORBA, L.; ANDUIZA, E. Por qu y cmo evaluar la participacin. In: PARS,
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LEINDECKER, S.; FOX, M. Beyond elections: redening democracy in the
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LESSIG, L. Free culture. The nature and future of creativity. Penguin Books,
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MOREIRA, S. J. A diculdade do documentrio. In: MARTINS, J. de S.; ECKERT,
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Bauru/SP: EDUSC, 2005.
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ROSANVALLON, P. La contrademocracia. La poltica en la era de la
desconfianza. Buenos Aires: Manantial, 2007.
ROSE, N. Powers of freedom. Reframing political thought. Cambridge
University Press, 1999.
CAPTULO 4
PARTICIPAO POLTICA COMO RESULTADO DAS INSTITUIES
PARTICIPATIVAS: OPORTUNIDADES POLTICAS E O PERFIL DA
PARTICIPAO
Julian Borba
1 INTRODUO
As recentes inovaes institucionais produzidas na democracia brasileira tm sido
objeto de vrios estudos no mbito das cincias sociais. Como j destacado em re-
cente artigo de Pires e Vaz (2010, p. 8), tais trabalhos tm empregado diferentes
estratgias metodolgicas para a anlise de conjuntos de resultados de natureza
distinta. Os autores classicam as diferentes estratgias num continuum que vai
de estudos de caso, que utilizam tcnicas predominantemente qualitativas, at
aqueles que utilizam um grande nmero de observaes com tcnicas quantita-
tivas. Num balano dos resultados a produzidos, a constatao dos autores de
que so raros os estudos que visam avaliar se e como tais instituies participativas
produzem impactos sobre a atuao de governos, isto , sobre a gesto pblica e
sobre a produo de polticas pblicas (PIRES; VAZ, 2010, p. 5).
Considerando esse diagnstico, propomo-nos aqui a enfrentar parte do de-
sao colocado por Pires e Vaz (2010). Buscaremos avanar na problematizao
de como instituies produzem resultados. Nossa varivel dependente, porm, no
ser a atuao dos governos, como proposto por eles, mas sim os impactos das
instituies no recrutamento poltico de ativistas para os processos participativos.
Isto , a forma pela qual diferentes instituies participativas (IPs) acabam por
produzir distintos padres de participao poltica.
Tomaremos como base emprica conselhos gestores de polticas pblicas e
oramentos participativos (OPs) de municpios de Santa Catarina, com dados de
pesquisas desenvolvidas desde 2004.
O presente captulo est organizado em quatro sees, alm desta intro-
duo. Na segunda seo, apresentamos brevemente a discusso em torno do
CAP 4_Julian.indd 65 9/6/2011 4:20:56 PM
66
conceito de IPs. Na terceira, discutimos a concepo de instituies como opor-
tunidades polticas, para, na seo 4, expor os dados empricos sobre o perl socio-
econmico dos participantes dos conselhos e dos OPs; e, em seguida, propor um
marco analtico para a relao entre IPs e participao poltica. Nas consideraes
nais propomos uma tipologia das IPs no que se refere relao entre congurao
organizacional e tipo de pblico recrutado por elas.
2 O CONCEITO DE IPS
Como se sabe, as inovaes institucionais mais signicativas experimentadas pela
democracia brasileira nos anos recentes tiveram trajetrias distintas. De um lado,
os OPs surgiram e se expandiram a partir da ascenso eleitoral do Partido dos Tra-
balhadores (PT), cujo marco mais signicativo foi a experincia de Porto Alegre.
De outro lado, os Conselhos Gestores de Polticas Pblicas (CGPPs), as Confe-
rncias (CFs) e, mais recentemente, os Planos Diretores Participativos (PDPs)
surgiram como produto de dispositivos legais, garantidos pela Carta Constitucional
de 1988 e pela legislao ordinria dela derivada.
Num primeiro momento, a literatura dedicada a essas inovaes estudou
essas experincias no mbito de uma singularidade institucional. Os focos eram
os estudos de caso ou estudos comparados, no campo de ao de uma mesma ins-
tituio.
1
Mais recentemente, assiste-se a um segundo movimento direcionado a
comparar instituies diferentes, seja sem a preocupao em denir um conceito
unicador para elas (LCHMANN; BORBA, 2007), seja fazendo uso do con-
ceito de IPs (AVRITZER, 2008; PIRES; VAZ, 2010).
Vejamos com mais detalhes este ltimo conceito. O primeiro esforo em
torno dele parece ter sido desenvolvido por Avritzer (2008) ao comparar OPs,
CGPPs e PDPs. O conceito de IPs surge a partir de uma crtica do autor forma
como a cincia poltica tradicionalmente tem tratado o conceito de instituio
poltica, tomando como parmetro apenas aquelas formais da democracia re-
presentativa. Sua crtica a de que tal abordagem no consegue captar instituies
que no esto formalmente denidas (como o caso de algumas inovaes parti-
cipativas no Brasil). Uma segunda crtica quanto abrangncia do conceito, ao
no tratar das prticas participativas, mas apenas com as instituies resultantes
do processo de autorizao da representao (AVRITZER, 2008, p. 45). O con-
ceito de IPs surge ento como contraponto a tal reducionismo identicado pelo
autor no conceito tradicional de instituio. Nas palavras do Avritzer (2008, p. 45):
Por IPs entendemos formas diferenciadas de incorporao de cidados e associa-
es da sociedade civil na deliberao sobre polticas.
1. Sobre os OPs, ver por exemplo, Avritzer e Navarro (2003) e Borba e Lchmann (2007). Sobre CGPPs, ver Fuks, Peris-
sinotto e Souza (2004) e Santos Jnior, Azevedo e Ribeiro (2004).
67
Participao poltica como resultado das instituies participativas ...
Ainda segundo o mesmo autor, haveria trs possibilidades distintas de se
promover essa incorporao, cada uma delas produzindo resultados polticos dis-
tintos. A primeira seria os desenhos de baixo para cima, cujos exemplos seriam
os OPs, onde h a livre entrada de qualquer cidado no processo participativo
e as formas institucionais da participao so constitudas de baixo para cima
(AVRITZER, 2008, p. 45). A segunda forma seriam as experincias de partilha
de poder, exemplicadas pelos CGPPs, que se diferenciariam dos OPs (...) por-
que no incorpora um nmero amplo de atores sociais e porque determinado
por lei e pressupe sanes em casos da no instaurao do processo participa-
tivo. Por m, teramos as situaes de raticao pblica, materializadas nos
PDPs, em que (...) se estabelece um processo onde os representantes da socieda-
de civil no participam do processo decisrio, mas so chamados a referend-lo
publicamente (AVRITZER, 2008, p. 46).
Aps essa classicao, o autor parte para um enquadramento emprico,
buscando demonstrar como cada um desses arranjos institucionais se estrutura
de forma diferenciada e produz resultados distintos.
2
Nesse sentido, enquanto os
OPs teriam maior efetividade deliberativa, os conselhos seriam mais democra-
tizantes quando da existncia de oposio participao por parte da sociedade
poltica. J os desenhos de raticao so mais efetivos quando h necessidade
de sano por parte do Judicirio e do Ministrio Pblico para a manuteno das
formas de participao previstas em lei (AVRITZER, 2008, p. 60).
Uma segunda abordagem em torno do conceito de IPs aquela realizada por
Pires e Vaz (2010), na qual, aps fazer uma balano da literatura sobre tais ino-
vaes democrticas no Brasil, constatam uma super-especializao dos estudos
por tipo de instituio participativa e/ou por rea de poltica pblica (PIRES;
VAZ, p. 14). Como contraponto a isso propem o uso do conceito de institu-
cionais participativas como conceito abrangente que permita concebermos e ana-
lisarmos conjuntamente os diferentes processos institucionais por meio do qual
cidados interferem nas decises, implementao e monitoramento de polticas
pblicas (PIRES; VAZ, p. 15).
Os dois trabalhos resenhados anteriormente comungam da ideia de que o
conceito de IPs amplo e comporta variaes internas que produzem tambm
resultados distintos. Acreditamos porm que, apesar disso, eles possuem o limite de
justamente no aprofundarem sobre como e quais os resultados (distintos) que tais ins-
tituies produzem, elemento sob o qual repousa o ncleo unicador daquilo que po-
deramos chamar de neoinstitucionalismo. No presente texto, buscaremos avanar
2. O autor diferencia as trs experincias com relao a trs variveis: iniciativa na proposio do desenho, organiza-
o da sociedade civil na rea em questo e vontade poltica do governo em implementar a participao (AVRITZER,
2008, p. 46).
68
nessa questo, tomando como objeto as diferenas de perl entre os participantes
de OPs e os conselhos dos municpios de Santa Catarina.
3 INSTITUIES (COMO) E OPORTUNIDADES POLTICAS
Como se sabe, por trs daquilo que se convencionou chamar de neoinstituciona-
lismo, esconde-se um conjunto de discordncias, de modo que o mais apropriado
seria o uso da expresso no plural. Se existe algo que unica essas diferentes ver-
ses, a mxima de que instituies importam.
3

O que varia para cada uma das verses entre outras coisas porque as ins-
tituies importam e como elas importam (HALL; TAYLOR, 2003; STEINMO
et al., 1992; PETERS, 2003). No temos aqui a pretenso de discutir cada um dos
institucionalismos. Para nossos interesses basta que reconheamos que as institui-
es constrangem/delimitam comportamentos e que tal constrangimento opera,
seja pela internalizao das regras por parte dos agentes (perspectiva sociolgica),
pela dimenso de uma dependncia de trajetria, seja, por m, na forma como
elas delimitam as escolhas, ao denirem um horizonte de possibilidades a tais atores.
Por outro lado, interessante destacar que se as instituies delimitam as
possibilidades de ao atravs da demarcao de um horizonte, elas tambm de-
nem oportunidades da participao para os atores sociais, ou seja, quando falamos
em democracia participativa ou IPs, estamos nos referindo a diferentes constru-
es institucionais que denem oportunidades polticas
4
distintas de participao,
as quais se denem em funo da forma como so interpretadas e apropriadas
pelos atores sociais (SILVA; ZANATTA, 2010, grifo do autor).
A relao entre participao e oportunidades polticas foi abordada no estudo
de Renn (2003) ao analisar os determinantes do engajamento em organizaes
da sociedade civil na Amrica Latina. Ao confrontar as perspectivas que percebem
a participao como fruto de predisposies psicolgicas individuais (RENN,
2003, p. 71) (capital social) com aquelas que percebem a participao como resul-
tado de oportunidades denidas pela congurao das instituies (oportunidades
polticas), vericou que (...) o que condiciona o ativismo da sociedade civil nesses
pases muito mais a existncia de aberturas e garantias oferecidas por instituies
formais do que os indicadores de capital social (RENN, 2003, p. 80). Enm, se-
gundo Renn (2003, p. 74-75), Instituies podem fomentar ao coletiva crian-
do estruturas de oportunidade poltica para grupos sociais.
3. A literatura, em geral, tende a diferenciar entre trs verses do institucionalismo: o histrico, o sociolgico e o da
escolha racional (HALL; TAYLOR, 2003).
4. A sistematizao do conceito de oportunidades polticas tem sido realizada por um grupo de autores situados em
torno da teoria do processo poltico. Sidney Tarrow, um dos expoentes dessa perspectiva terica, dene oportunidades
polticas como dimenses da luta poltica que incentivam as pessoas a se envolver em contentions politics (...)
(TARROW, 1999, p. 20, traduo livre).
69
Vejamos, agora, com base em nossas constataes empricas, como se opera
essa relao entre congurao das instituies e oportunidades para participao.
4 OPS E CONSELHOS EM PERSPECTIVA COMPARADA
5
Como j destacado anteriormente, quando nos referimos a OPs e CGPPs estamos nos
reportando a diferentes formas de participao que so resultantes de distintas trajet-
rias e apresentam conguraes institucionais tambm distintas.
6
Isso se materializa,
entre outras coisas, no perl dos participantes que so atrados para tais instituies.
No que diz respeito aos conselhos gestores, os dados indicam que, de manei-
ra geral, os participantes de tais espaos apresentam renda e escolaridade bastante
superiores mdia da populao. No caso da pesquisa realizada por Santos Jnior,
Azevedo e Ribeiro (2004, p. 29),
7
observa-se que apenas 11% dos conselheiros tm
baixa escolaridade (at primeiro grau completo), e mais da metade (62%) tem alta
escolaridade (terceiro grau completo ou incompleto).
8
No que diz respeito ao perl
de renda, constata-se tambm um padro superior mdia populacional: 65% re-
cebem rendimentos acima de 5 salrios mnimos (SMs) e 38%, acima de 10 SMs,
embora haja variaes de renda segundo o conselho, o municpio e os segmentos
representados (SANTOS JNIOR; AZEVEDO; RIBEIRO, 2004, p. 30-31).
Dados de pesquisa realizada em Santa Catarina, comparando o perl de
representantes nos conselhos e a populao de dois municpios (Chapec e Ita-
ja), apontaram os seguintes resultados: os dois municpios contam em torno de
40% do seu eleitorado com o primeiro grau incompleto. J nos conselhos, apenas
1,42% em Chapec e 3,12% dos participantes em Itaja esto situados nessa
faixa de escolaridade. Os dados se invertem quando consideramos aqueles com
o terceiro grau completo. Enquanto nos dois municpios uma pequena parcela
do eleitorado possui o terceiro grau (4,14% em Chapec e 4,42% em Itaja), nos
conselhos, a ampla maioria possuidora do diploma universitrio (75,71% em
Chapec e 67,18% em Itaja).
Por outro lado, as experincias de OPs indicam um perl bem mais po-
pular dos participantes (CHAVES, 2000; BORBA; LCHMANN, 2007;
FEDOZZI, 1996; ABERS, 1997). Dados de pesquisa realizada em Santa Catarina
5. A presente seo retoma vrios elementos abordados em Lchmann e Borba (2007).
6. Sobre as distintas trajetrias dos CGPPs e dos OPs, ver Avritzer (2008).
7. Pesquisa nacional realizada pelo programa Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal, envolvendo as
regies metropolitanas (RMs) do Rio de Janeiro, de Belo Horizonte, de So Paulo, de Recife e de Belm. De acordo com
Santos Jnior, Azevedo e Ribeiro (2004), no total foram entrevistados 1.540 conselheiros municipais, integrantes de
diferentes conselhos setoriais.
8. Apesar deste alto perl, os autores chamam a ateno para algumas diferenas, tais como as referentes aos pers
dos representantes governamentais (81% com alta escolaridade) ante aos no governamentais (51% com alta esco-
laridade); e as diferenas regionais, o que, de alguma maneira, reete as desigualdades regionais existentes no pas.
70
apontam uma concentrao dos conselheiros na faixa de renda de 1 a 5 SMs e nas
faixas intermedirias de escolaridade (BORBA; LCHMANN, 2007).
Vejamos, agora, alguns elementos tericos que nos ajudam a compreender
tais diferenas no perl dos participantes, em especial, buscando identicar como
as conguraes das IPs denem as possibilidades de participao para os diferentes
grupos sociais.
4.1 Instituies com participao autnoma versus instituies com
participao mobilizada
A relao entre elites e instituies um dos temas centrais da anlise poltica
contempornea. Nesse sentido, o conceito de participao mobilizada, tal como
denido por Huntington e Nelson (1977) pode nos fornecer uma importante
chave interpretativa para o fenmeno em questo.
9

importante destacar que tal conceito foi formulado para analisar o fe-
nmeno da participao no contexto dos pases em desenvolvimento. Ela seria
uma modalidade de participao tpica desses contextos e se diferenciaria das
modalidades autnomas, que, segundo os autores, so produto de uma escolha
individual, motivada pelo interesse em inuenciar as decises governamentais. J
a participao mobilizada provocada por um agente externo, visando tambm
inuenciar nas decises governamentais. Nas palavras dos autores:
(...) ns denimos a participao poltica para incluir no apenas a atividade que foi
projetada pelo prprio ator para inuenciar a tomada de decises governamentais,
mas tambm a atividade que projetada por algum que no seja o ator para inuen-
ciar a ao governamental. A primeira pode ser chamada de participao autnoma, a
ltima, de participao mobilizada (...) (HUNTINGTON; NELSON, 1977, p. 7).
O que caracterizaria a participao mobilizada que os indivduos so in-
duzidos por agentes externos para a ao poltica (inuenciar o governo), porm
sem estar interessado ou mesmo necessariamente consciente do impacto de sua
ao sobre o governo. A motivao para tanto vem de lealdade, carinho, respei-
to ou medo de um lder, ou por um desejo para os benefcios que eles acreditam
que o lder pode proporcionar (HUNTINGTON; NELSON, 1977, p. 124).
As relaes entre o conceito de participao mobilizada e as IPs so evi-
dentes. Os OPs so um tpico caso de participao mobilizada, na medida em
que i) dependem do projeto, vontade e compromisso poltico do governo; e ii)
condicionam a obteno de benefcios (obras e servios pblicos) participao.
9. O uso do conceito de participao mobilizada fundamentalmente analtico, sem necessariamente compartilharmos
com os pressupostos normativos da teorizao huntingtoniana.
71
Nesse caso, sendo os setores mais carentes de recursos (nanceiros, culturais etc.)
aqueles que apresentam maior dependncia dos servios governamentais, sero estes,
portanto, os que ocuparo lugar preponderante nestes espaos de participao.
J os conselhos gestores, por serem espaos garantidos na legislao, apre-
sentam maior grau de autonomia diante dos projetos e vontades das elites polti-
cas, alm de desvinculao entre obteno de benefcios e participao (LCH-
MANN; BORBA, 2007). Nesse caso, a modalidade de participao que exercida
a mais prxima do que Huntington e Nelson (1977) denominam participao
autnoma, as quais mais fortemente se vericam os efeitos da centralidade social
no recrutamento dos participantes.
4.2 O tipo de deciso poltica
Quanto ao tipo de deciso poltica, uma importante distino se o output da insti-
tuio produz bens pblicos ou benefcios seletivos. Como se sabe, um bem pblico
aquele que tem como uma de suas caractersticas sua indivisibilidade em termos
de apropriao, independentemente da contribuio individual para sua conquista.
J um benefcio seletivo aquele do qual se recebe uma contribuio individual
diferenciada como compensao ao esforo despendido na obteno do bem.
Comparando as duas instituies em anlise percebe-se que o OP, ao co-
locar as vrias regies da cidade em disputa por recursos de investimento, est
produzindo um tipo de benefcio seletivo (GONZLES, 1998, p. 202-203). Ou
seja, do ponto de vista das escolhas do ator a participao justica-se pela tica
da racionalidade estratgica, na medida em que se est disputando benefcios
seletivos com outras regies, onde a obteno do benefcio depende diretamente
da capacidade de mobilizao obtida.
J no que diz respeito aos conselhos gestores, percebe-se que, por tratarem
de questes muito amplas (para toda a coletividade, decidindo, por exemplo,
sobre temas como um plano municipal), produzem decises que podem ser carac-
terizadas como bens pblicos, pois so, em geral, indivisveis quanto aos beneci-
rios. Nesse caso, como j amplamente estudado pelas teorias da escolha racional,
acaba imperando a lgica do free-rider, sendo natural que sejam atrados para tais
espaos os setores que possuem vnculos mais imediatos com a poltica pblica
em questo, ou com maior capacidade e recursos em termos de organizao.
Alm disso, mesmo quando os CGPPs atuam na produo de benefcios
seletivos,
10
o impacto da deciso tende a afetar setores dotados de recursos orga-
10. Exemplos de benefcios seletivos produzidos por um conselho so as emisses de certicados e credenciamentos
para atuao de entidades na prestao de servios pblicos. No campo da assistncia social temos o reconhecimento
das entidades benecentes. Na sade, a regulamentao de provedores de servios de sade e na educao, o reco-
nhecimento e credenciamento de cursos e instituies de ensino.
72
nizacionais, os quais so aqueles ocupados por indivduos mais centrais na estru-
tura social, conforme j amplamente documentado pelas teorias da participao
(VERBA; SCHLOZLMAN; BRADY, 1995).
4.3 As regras do processo decisrio
No que diz respeito ao OP, embora existam variaes locais, as regras que estruturam a
participao tm um formato piramidal, descentralizado, composto por: i) instncias
comunitrias autnomas, constitudas principalmente por organizaes da sociedade
civil de base regional que articulam a participao dos moradores e a escolha das
prioridades das regies (conselhos populares, associaes de moradores, unio de vilas
etc.); ii) instncias institucionais de participao, como as assembleias regionais/co-
munitrias, plenrias temticas, fruns; e iii) os espaos de representao popular, com
funes de cogesto dos recursos pblicos (exemplos so os Fruns de Delegados e/ou
Conselho do Oramento Participativo). Tambm se deve destacar o papel do Execu-
tivo municipal, responsvel pelo gerenciamento e processamento tcnico-poltico da
discusso com a populao (LCHMANN; BORBA, 2010).
11

Tal estrutura opera, em geral, por intermdio de assembleias regionais e
temticas em que se escolhem as prioridades de cada regio e feita a eleio dos
representantes (delegados e conselheiros), os quais sero os responsveis, com o Poder
Executivo, por denir o plano de investimentos para o municpio.
O interessante a ser destacado a que tais estruturas de participao e re-
presentao esto vinculadas organizao espacial das cidades, tomando como
parmetro de seu funcionamento o bairro ou a regio. Tal formato acaba dimi-
nuindo os custos de participao dos setores menos centrais (MILBRATH, 1965)
na estrutura social, pois acaba respeitando a principal dimenso organizativa dos
setores populares, que aquela de base territorial (associaes comunitrias ou de
moradores) (DOIMO, 1995). Ao adotar essa frmula, o OP consegue adentrar
nos espaos da cidade onde os cidados se renem entre os iguais, rompendo
com os eventuais receios de determinados atores quanto participao em espa-
os mais heterogneos (onde as desigualdades de recursos para a participao so
mais visveis) (LCHMANN; BORBA, 2007).
Quanto ao formato institucional dos conselhos gestores, este estruturado
primordialmente pela representao de entidades e/ou organizaes da sociedade
civil, organizadas, em geral, unicamente sobre uma estrutura decisria centrali-
zada (no municpio, estado ou da Unio
12
), sendo o espao para a participao
direta/individual praticamente inexistente na maioria dos conselhos.
11. A presente descrio da estrutura de participao e representao nos OPs deve ser entendida apenas como um
tipo ideal, cujas expresses concretas comportam as mais distintas variaes. Um exemplo da complexidade e da
variao das estruturas institucionais dos OPs pode ser encontrado em Borba e Lchmann (2007).
12. Que equivale a cada uma das esferas de atuao dos conselhos (municipais, estaduais e nacional).
73
QUADRO 1
Tipologia das IPs
OPs Conselhos
Estrutura de oportunidades
Tipo de participao Mobilizada Autnoma
Campo institucional
Regulamentados pelo projeto
poltico do governo
Regulamentados por lei
Tipo de deciso poltica
Predominantemente benefcios
seletivos
Predominantemente bens
pblicos
Congurao organizacional Descentralizada Centralizada
Perl (mdio)
Renda e escolaridade abaixo
da mdia (principalmente nas
rodadas iniciais)
Renda e escolaridade superiores
mdia da populao local
Fonte: Elaborao prpria.
Em funo de terem limites xos de assentos,
13
percebe-se tambm, nos conse-
lhos, uma reduo nas oportunidades de participao para segmentos mais amplos,
levando a uma tendncia natural de incorporao daqueles setores que apresentam
maior legitimidade de representao (LCHMANN; BORBA, 2007). Dessa
forma, o desenho dos conselhos acaba promovendo uma ltragem na escolha da
representao institucional, o que vai impactar o perl dos representantes na con-
gurao de uma elite participativa (BORBA; LCHMANN, 2010).
5 COMENTRIOS FINAIS
A contribuio principal de nosso estudo esteve direcionada no apontamento
dos mecanismos pelos quais as conguraes das IPs afetam suas capacidades
de atrair diferentes pblicos. Partindo de dados empricos sobre a composio
socioeconmica dos participantes de CGPPs e OPs, vericamos um carter bem
mais popular na composio dessa segunda instituio. Com base em diferentes
perspectivas tericas, argumentamos que a congurao das duas instituies ofe-
rece oportunidades distintas de participao poltica para os diferentes segmentos
sociais. Nesse sentido, elencamos algumas variveis institucionais que conguram
tais oportunidades: a diferenciao entre participao mobilizada e autnoma, o
tipo de deciso predominante (se bem pblico ou benefcio seletivo), bem como
as prprias regras organizacionais (organizao descentralizada versus organizao
centralizada do processo decisrio). Nesse sentido, com base em tais elementos,
apresentamos no quadro 1 uma tipologia das IPs. Tal tipologia associa algumas
caractersticas de IPs, como OPs e CGPPs, ao tipo de pblico (ou perl de parti-
cipante) para as quais atrado.
13. A quantidade de assentos nos diferentes conselhos regulamentada pelas legislaes especcas que regulam
cada conselho.
74
Acreditamos que tal diferenciao interna entre as IPs seja til para o avano nas
pesquisas empricas comparativas, em especial sobre a relao entre a congurao
organizacional, o perl dos ativistas e o tipo de deciso poltica por elas produzido.
Por outro lado, tal discusso tem contribuies tambm para o campo das teorias
da participao, em especial no debate sobre determinantes individuais e sociais do
engajamento poltico. Como se sabe, a literatura sobre tal temtica tendeu a concen-
trar suas explicaes nos atributos dos indivduos, de modo que aqueles mais centrais
ou de maiores recursos na estrutura social seriam tambm aqueles mais participativos
(MILBRATH, 1965; VERBA, SCHLOZMAN; BRADY, 1995). A contribuio
da literatura sobre oportunidades polticas foi apontar para o reducionismo de tal
perspectiva ao no considerar que o contexto institucional tambm pode inuenciar
na deciso dos indivduos em participar (NORRIS, 2007; TARROW, 1998). Nesse
sentido, o presente trabalho rearma tal perspectiva, destacando que OPs e CGPPs,
ambos considerados IPs, possuem caractersticas institucionais distintas, as quais
tambm atraem pblicos e produzem resultados igualmente distintos.
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CAPTULO 5
INSTITUIES PARTICIPATIVAS E ACESSO A SERVIOS PBLICOS
NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
1 INTRODUO
O presente captulo se prope a examinar os possveis efeitos das instituies par-
ticipativas (IPs) sobre o nvel de acesso a bens e servios pblicos nos municpios
brasileiros. Para isso, sugere algumas dimenses analticas que podem permitir a
percepo desses potenciais efeitos. Trata-se de uma abordagem de investigao
inovadora, pois o tema pouco tem ocupado a ateno de pesquisadores nos cam-
pos das polticas pblicas e das IPs. Isso se deve, principalmente, ao fato de que
a disseminao das IPs um fenmeno relativamente recente e s diculdades
metodolgicas com as quais os estudiosos se defrontam ao tentar isolar a varivel
IPs de modo a poder associ-la a modicaes no nvel de acesso a bens e servi-
os pblicos. Entretanto, apesar de tais desaos, o nvel de institucionalizao das
IPs em diversas instncias do Estado brasileiro justica a tentativa de compreen-
so dos efeitos dessas instituies sobre as polticas pblicas.
Muitas vezes em resposta ao dilema da ao coletiva proposto por Olson
(1999), boa parte da literatura concentra seus esforos em tentar elucidar as ra-
zes que levam os indivduos a participarem politicamente, em vez de investigar
o impacto de determinados tipos de participao sobre o acesso a bens e servios
(NIEMI; CRAIG; MATTEL, 1991; SCHOLZMAN; VERBA; BRADY, 1995;
SEYD; WHITELEY, 1992; VERBA; SCHOLZMAN; BRADY, 1995). Ao fo-
calizar a percepo dos indivduos sobre as vantagens em participar, os estudos
constatam que a participao vista como positiva porque propicia a amplia-
o de interaes sociais, o incremento de estoques pessoais de capital social, o
fomento de carreiras polticas, o aumento da capacidade para entender e par-
ticipar politicamente, o crescimento do sentimento de dever cvico cumprido
e da sensibilidade e capacidade de resposta dos governantes s demandas dos
cidados, entre outras razes. Porm, nesses estudos, participao poltica no se
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78
refere necessariamente s IPs e sim a diversos tipos de atividades sociais, polti-
cas e mesmo individuais, tais como o interesse em assuntos polticos, o voto em
eleies, o engajamento em organizaes e o ativismo poltico (DETH, 2001;
KUTTNER, 1997; WAGNER, 2008). As sugestes de dimenses analticas aqui
apresentadas contrastam com essa literatura, pois para examinar a relao entre
IPs e acesso a servios e bens pblicos nos municpios brasileiros, so focalizados
o funcionamento dos fruns em vez de um leque de tipos de participao e
os indicadores de resultados, tanto de funcionamento das IPs quanto de acesso a
bens e servios e no as percepes de indivduos participantes.
A premissa terica adotada a de que a interferncia estatal, que por meio
das IPs cria espaos de participao para representantes da sociedade civil, produz
lideranas sociais que so focos de informao sobre bens e servios pblicos e de
difuso de conana nas instituies pblicas, o que, por sua vez, amplia o acesso
a esses bens e servios. Esse efeito de feedback isto , sistema poltico que, no
caso do sistema brasileiro, incorporou as IPs, conferindo recursos a indivduos e
criando processos polticos (PIERSON, 1993) produziu atores polticos que
so simultaneamente mediadores sociais (LOTTA, 2006; LONG, 1999) e pontos
convergentes de redes de sociabilidade (LIN, 1999). Seu estoque de capital social
(BOURDIEU, 1983/1986) ampliado pela experincia poltica nas IPs e pelo
incremento no nvel de informao que detm sobre polticas pblicas. Alm
disso, a participao nesses fruns aumenta o nvel de conana desses indiv-
duos nas instituies polticas, particularmente nas reas de polticas pblicas s
quais as IPs esto afetas, independentemente de qual seja a viso das lideranas
participantes nos fruns sobre gestores pblicos circunstanciais. Tais lderes po-
dem informar os cidados sobre servios e bens pblicos universais que, embora
estejam disponveis, podem no estar sendo utilizados. Isso porque a entrega de
bens ofertados e de servios implementados no automtica, envolve interfaces
com mediadores sociais como agentes de sade, policiais, professores, assistentes
sociais que traduzem a poltica em aes com certo grau de autonomia (LIPSKY,
1980). Mediadores estatais, como os citados, e no estatais, que pertencem s
comunidades, so decisivos para a ampliao do acesso, especialmente em per-
odos, como o que est em curso no Brasil, de intenso aumento de cobertura de
servios e bens pblicos (MARQUES, 2010). As lideranas da sociedade civil
provenientes de organizaes que representam populaes pobres ou de regies
que concentram populaes pobres, ao participarem das IPs, se constituem como
medidores no estatais que facilitam a ampliao do acesso.
A prxima seo sugere indicadores a serem utilizados para aferir a existncia
e o funcionamento de IPs nos municpios brasileiros. A seo seguinte aponta
dimenses que podem indicar o nvel de acesso a bens e servios pblicos nos
municpios brasileiros.
79
Instituies participativas e acesso a servios pblicos nos municpios brasileiros
2 INFORMAES SOBRE O FUNCIONAMENTO DAS IPS NOS
MUNICPIOS BRASILEIROS
Existem quatro tipos bsicos de IPs nos municpios brasileiros: canais de expres-
so individual de preferncias, como pesquisas de satisfao, servios que recebem
demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet, ouvidorias; pro-
cessos conferencistas; oramentos participativos (OPs); e conselhos de polticas
pblicas e de direitos. No so muito abundantes as informaes sobre os canais
de expresso individual de preferncias nos municpios. Existem dados razoavel-
mente sistematizados, apenas em relao aos servios que recebem demandas,
sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet e s ouvidorias. Mesmo as-
sim, a propsito dos primeiros existem somente indicadores indiretos, oferecidos
pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) (IBGE, 2010), sobre
atendimento a distncia e estrutura organizacional para recebimento de denn-
cias de violao dos direitos humanos. Em relao s ouvidorias existem dados
esparsos de pesquisas acadmicas (DE MARIO, 2006) e da Ouvidoria Geral da
Unio (PINTO, 2009).
As conferncias so fruns eventuais, que se realizam ao longo dos meses
que antecedem a conferncia nacional. O processo conferencista se inicia nos
municpios e, em seguida, desdobra-se nas etapas estadual e federal. Informaes
sobre a existncia de conferncias municipais podem ser obtidas nos ministrios
das reas de polticas pblicas que as promovem ministrios da Sade (MS), do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), do Meio Ambiente (MMA),
da Justia (MJ), da Cultura (MinC), entre outros.
Os OPs combinam participao direta e indireta de cidados na discusso e
denio sobre a alocao de recursos oramentrios municipais. Embora existam
dados provenientes de pesquisas acadmicas e de entidades como a Plis em 2006
e a Rede Brasileira de Oramento Participativo em 2010, no h registro sistem-
tico sobre os municpios que realizam OP.
Os conselhos de polticas pblicas e de direitos esto disseminados pelos mu-
nicpios do pas, desde a dcada de 1990, graas induo do governo federal que
condicionou a transferncia de recursos nanceiros federais para os nveis subna-
cionais de governo constituio desses fruns, entre outros requisitos. A MUNIC
oferece informaes sobre a existncia e funcionamento de 18 conselhos de polticas
pblicas e de direitos, quais sejam Conselho Tutelar, Conselhos Municipais de
Sade, de Direitos da Criana e do Adolescente, de Educao, de Meio Ambiente,
de Habitao, de Direitos do Idoso, de Cultura, de Poltica Urbana, de Esporte, dos
1. Ver captulo 9, neste volume.
80
Direitos da Mulher, de Segurana, de Direitos da Pessoa com Decincia, de Trans-
porte, de Direitos da Juventude ou similar, de Igualdade Racial ou similar, de Direi-
tos Humanos, de Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais. H
evidncias de que conselhos de assistncia social e de trabalho ou de emprego esto
funcionando em boa parte dos municpios brasileiros (CORTES, 2007).
medida que novos dados sistemticos fossem obtidos sobre servios que
recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone ou via internet, seja,
ouvidorias, OPs ou demais conselhos, eles poderiam ser incorporados anlise.
Observe-se, no entanto, que deve ser menor o peso relativo s formas de expresso
de preferncias individuais como indicao de nvel de funcionamento de IPs. Isso
porque eles no propiciam deliberao, nem no sentido de discusso de propostas
ou demandas, nem como processo decisrio. Presentemente, os dados disponveis
por municpio, que poderiam ser usados como indicadores de nvel de funciona-
mento de IPs municipais, so os referentes realizao de conferncias municipais,
contando com as informaes disponveis nos ministrios, e a existncia e funcio-
namento dos conselhos municipais de polticas pblicas pesquisados pela MUNIC.
3 INFORMAES SOBRE O ACESSO A BENS E SERVIOS PBLICOS NOS
MUNICPIOS BRASILEIROS
Para que se possa vericar o impacto das IPs sobre bens e servios pblicos, as
informaes devem: i) ser apresentadas como propores sobre a totalidade da po-
pulao que deveria ter acesso; ii) abranger de forma sistemtica cada um dos mu-
nicpios do pas; iii) se referir aos perodos de tempo anterior e posterior ao funcio-
namento das IPs; e iv) se referir queles bens e servios que so oferecidos em todo
o pas. A comparao entre os municpios deve considerar estratos de municpios de
fato comparveis. Os estratos podem levar em conta, entre outros fatores, tamanho
da populao, caractersticas poltico-institucionais (como o tempo de criao do
municpio), tamanho do Produto Interno Bruto (PIB), tipo de PIB (o peso relativo
da indstria e dos servios, por exemplo), ndice de Gini, proporo da arrecadao
prpria municipal. Isso porque possvel supor que haja uma relao entre tama-
nho da populao, grau de solidez das instituies polticas, nvel de riqueza, grau
de diversicao econmica, nvel de desigualdade social e capacidade de arrecada-
o de tributos com os tipos de servio oferecidos. Um pequeno municpio, com
economia predominantemente agrria, com pequena capacidade de arrecadao
prpria tende a oferecer apenas bens e servios bsicos. Uma capital de estado, por
sua vez, concentra a oferta de bens e servios complexos.
s dimenses analticas aqui sugeridas devem ser acrescidas outras que tam-
bm podem afetar o nvel e o acesso a bens e servios nos municpios, para vericar
se no esto confundindo os resultados da anlise. Por exemplo, os partidos pol-
ticos que dirigem a prefeitura e a relao entre poder pblico municipal e governo
81
do estado e federal podem afetar a capacidade de oferta e o acesso de bens e servios
pblicos dos municpios. O nvel de escolaridade da populao tambm impacta a
capacidade coletiva de reivindicar e obter melhores e mais servios e bens pblicos.
A principal fonte para a obteno das informaes sobre o acesso a bens e ser-
vios pblicos o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). O destaque
maior vai para a pesquisa MUNIC, que apresenta dados sobre a existncia de pro-
gramas ou aes governamentais nas reas de: gerao de trabalho e renda, incluso
digital, educao, cultura, habitao, sade, segurana pblica, defensoria pblica,
assistncia jurdica, direitos humanos, direitos da criana e do adolescente, direitos
da mulher e meio ambiente. Tambm utilizando dados produzidos pelo IBGE, no
caso, os microdados dos censos, o Programa das Naes Unidas para o Desenvol-
vimento (PNUD) elaborou o Mapa do Desenvolvimento Humano no Brasil. A
grande vantagem dos microdados dos censos do IBGE que eles cobrem o perodo
1991 a 2010, o que possibilita observar tendncias. Considerando municpios com
caractersticas econmicas, poltico-institucionais e sociodemogrcas seria possvel
vericar se a presena maior ou menor de IPs esteve associada a modicaes nos
nveis de acesso a bens e servios pblicos. As informaes disponveis sobre acesso
se referem, por exemplo: ao percentual de crianas e adolescentes de certa idade que
frequentam creche, pr-escola, ensino fundamental ou mdio; proporo de pes-
soas ou de crianas em domiclios de baixa renda; percentual de pessoas que vivem
em domiclios com servio de coleta de lixo.
Os ministrios so outra fonte importante de informaes sobre aes ou pro-
gramas oferecidos em todos os municpios do pas. Seria interessante realizar um le-
vantamento sistemtico sobre quais deles disponibilizam dados municipais. O ideal
que existam informaes tanto sobre o perodo anterior como posterior implanta-
o de IPs. Existem informaes municipais, boa parte delas disponibilizadas on line,
que esto depositadas em complexos bancos de dados no Ministrio da Educao
(MEC), particularmente no Educacenso (INEP, 2011), no MS, atravs do Datasus
(MS, 2011), e no MDS, especialmente com MDS em Nmeros (MDS, 2011).
O Educacenso oferece uma radiograa do sistema educacional brasileiro, que
permite obter dados individualizados de cada estudante, professor, turma e escola
do pas, tanto das redes pblicas (federal, estaduais e municipais) quanto da rede
privada. H informaes que remontam a 1991. O Datasus disponibiliza informa-
es que podem servir para a mensurao do estado de sade da populao, acesso
a servios, qualidade da ateno, condies de vida e fatores ambientais. Parte dos
dados sobre oferta de servios referenciada aos municpios, abrange perodos de
tempo relativamente longos. Esse o caso de informaes ano a ano, desde 1994,
sobre assistncia ambulatorial e cobertura vacinal. H ainda dados ano a ano sobre
a produo de servios do Programa de Sade da Famlia (PSF), que remontam a
82
1998. O MDS em nmeros oferece um panorama das aes, programas, servios e
benefcios do MDS nas reas de assistncia social, bolsa famlia e segurana alimen-
tar e nutricional O interessante que as informaes sobre programas de transfe-
rncia de renda, assistncia social e segurana alimentar e nutricional esto referen-
ciadas aos municpios. O stio apresenta ainda, no caso do Programa Bolsa Famlia
(PBF), a proporo da populao que deveria ser atingida. Entretanto, como o
sistema de assistncia social, se comparado ao de educao e sade, relativamente
novo, os dados disponveis mais antigos so de 2004.
Assim, as informaes sobre o nvel de acesso a bens e servios municipais a
serem utilizados provm, principalmente, do IBGE e dos ministrios que regulam
a sua oferta. A partir delas possvel obter indicadores que permitam relacion-las
ao funcionamento das IPs.
Este captulo indica possibilidades de pensarmos nveis de acesso a servios pbli-
cos como um possvel resultado da operao de IPs. Prope algumas dimenses
analticas que podem permitir que se verique qual o impacto das IPs sobre o
acesso a servios e bens pblicos nos municpios brasileiros. O ponto de partida
terico o entendimento de que a ao estatal que cria as IPs, abertos partici-
pao da sociedade civil, produz lideranas sociais que so focos de informao
sobre bens e servios pblicos e de difuso de conana nas instituies pblicas.
So milhares de conselheiros que participam dos conselhos de polticas pblicas
e OPs espalhados pelos municpios do pas. Observe-se que somente nos conse-
lhos municipais de sade h 36 mil conselheiros, segundo a Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa do MS. Esses participantes focos de informao sobre
servios universais e de difuso de conana em instituies estatais seriam um
importante mecanismo para ampliar o acesso a esses bens e servios.
O modelo proposto sugere relaes entre indicadores de funcionamento de
IPs com variveis que expressem o nvel de acesso das populaes-alvo a bens e
servios pblicos. Presentemente, seria relativamente simples obter dados sobre
o funcionamento de algumas IPs municipais, quais sejam os conselhos munici-
pais de polticas pblicas investigados pela MUNIC e as conferncias municipais,
contando com informaes a serem obtidas nos ministrios que as promovem.
Os dados sobre bens e servios municipais teriam como principais fontes de in-
formao o IBGE e os ministrios que regulam sua oferta. No futuro, outras
informaes poderiam ser agregadas visando compor um conjunto de indicadores
mais robusto sobre o funcionamento de IPs municipais e sobre o acesso a bens e
servios pblicos.
83
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PARTE II
INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO
VARIVEIS EXPLICATIVAS: CONTEXTOS,
PROCESSOS E A QUALIDADE DA
PARTICIPAO
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A segunda parte deste livro se destina reexo sobre os desaos associados ao
tratamento de instituies participativas (IPs) como variveis explicativas, isto ,
como intervenes que promovem (ou no) efeitos sobre uma determinada di-
menso de resultados. A partir das discusses sobre os problemas concernentes
denio dos resultados e dos efeitos a serem observados mediante a implantao
de IPs (parte I), o foco dirige-se, nesta segunda parte, compreenso detalhada
do funcionamento e operao dessas instncias e dos ambientes nos quais ocor-
rem. O o condutor que perpassa as contribuies aqui agrupadas a preocu-
pao analtica com a especicao e qualicao dos contextos e processos que
permeiam, estruturam e condicionam as dinmicas internas das IPs. O objetivo
desta parte, portanto, compreender de que forma variaes em elementos da
qualidade da participao podem contribuir para a explicao dos resultados pro-
movidos por IPs.
O captulo 6, de Alexander Cambraia N. Vaz, conduz uma anlise do itiner-
rio do debate acadmico sobre participao no Brasil. O autor identica na litera-
tura nacional movimento que parte, em uma primeira fase, de estudos permeados
pelo surgimento das prprias IPs e pela euforia com relao s suas potencialidades
para o aprofundamento democrtico. J em uma segunda fase, os estudiosos cen-
traram a ateno muito menos no crescimento numrico das IPs e muito mais na
qualidade de seus respectivos processos e dinmicas internas. Nessa linha, as an-
lises passaram a se atrelar mais a conceitos como efetividade democrtica, prtica
deliberativa e qualidade do processo discursivo no interior das instncias. Ao m,
o autor chama a ateno para trs grandes dimenses que tm ocupado o debate
atual: i) a questo do desenho institucional; ii) a questo da efetividade deliberativa;
e, por m, iii) a questo da representao poltica no interior das IPs, as quais sero
tratadas com maior profundidade nos captulos seguintes.
O captulo 7, de Debora C. Rezende de Almeida e Eleonora Schettini Martins
Cunha, traz baila anlise acerca das condies e processos de debate e tomada
de deciso no interior das IPs capazes de operacionalizar um conceito de efetivi-
dade deliberativa. O que as autoras tomam por objeto a qualidade do processo
deliberativo empreendido no interior das IPs, tendo como principal objetivo
discutir variveis e indicadores que seriam capazes de operacionalizar e corre-
lacionar estes conceitos. Tomam-se por base princpios especcos advindos da
teoria democrtica em sua vertente deliberativa, os quais procuram expressar no
s o conceito de deliberao, mas, principalmente, impedimentos e diculdades
para seu incremento e qualicao. Com isso, trabalham com algumas questes
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como: quem delibera o que deliberado e como se delibera, dentre outras,
que seriam relevantes indicativos da qualidade do processo deliberativo. Esse con-
junto de discusses lhes permite, ao nal, apresentar o conceito de efetividade
deliberativa como um indicador importante da qualidade do processo decisrio
empreendido no interior das IPs.
Claudia Feres Faria e Uriella Coelho Ribeiro nos indicam, no captulo 8,
outro conjunto relevante de variveis para compreenso da qualidade do processo
deliberativo: o desenho institucional. O objetivo das autoras consiste em mostrar
como elementos de cunho normativo, como as regras e os procedimentos que
governam o processo participativo, podem moldar e determinar os tipos e o sen-
tido das dinmicas deliberativas e representativas empreendidas no interior das
IPs. Trabalham, em primeiro lugar, a centralidade que variveis institucionais tm
assumido nos estudos sobre a temtica, principalmente nos ltimos anos, susten-
tando sua importncia para o tipo de anlise proposta. Logo aps, empreendem
anlise a partir de dados empricos de pesquisa especca, buscando demonstrar
como, efetivamente, as regras e normas podem se conformar como importantes
condicionantes das dinmicas e do funcionamento das IPs.
O captulo 9, de Soraya Vargas Cortes, complementa a discusso anterior
sobre desenho institucional, empreendendo uma comparao sobre os diferentes
tipos de IPs que esto atualmente presentes nos municpios brasileiros: mecanis-
mos de consulta individual; conselhos; conferncia; e oramento participativo
(OP). Duas constataes so importantes, segundo a autora. Em primeiro lugar,
tais mecanismos de participao so, em sua maioria, experincias estabilizadas,
no consistindo em fenmenos episdicos e momentneos da vida poltica no
pas. Isso geraria implicaes claras para a prtica democrtica e de governana em
todos os contextos locais do pas. Em segundo lugar, destaca os principais aspec-
tos de variao entre esses quatro tipos de IPs, como a modalidade de participao
ensejada (direta ou indireta), o nvel de participao (coletiva ou individual) e,
por m, o grau de institucionalizao de cada instncia. Essa diferenciao entre
as instituies propicia diferentes arranjos e arenas de participao que deman-
dam adaptao tanto por parte dos gestores e governantes quanto da prpria
sociedade civil para participar.
No captulo 10, Brian Wampler argumenta que as IPs so como enxertos
na estrutura do Estado. Consequentemente, elas tm de ser compreendidas a
partir de sua insero em contextos mais amplos (poltico-partidrio, associati-
vo, econmico, normativo-legal etc.). Somente assim, poderemos compreender
como elas transformam as polticas pblicas e o grau de incentivo que so capazes
de gerar para engajamento de atores polticos e cidados. Wampler chama a aten-
o de que no se deve esperar, sob qualquer circunstncia, que o funcionamento
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de IPs gere impactos dramticos ou imediatos nestes campos e reas. A anlise do
contexto de atuao dessas instituies revela que sua insero se d em processos
de carter incremental, nos quais os resultados e impactos so construdos gradu-
almente ao longo do tempo, atravs de contribuies marginais para o aperfei-
oamento da gesto e das polticas pblicas. Devemos esperar de IPs resultados
condizentes com o prprio tipo de contexto nos quais esto inseridas e operam.
Tambm lidando com questes associadas ao contexto da participao, o
captulo 11, de Igor Ferraz da Fonseca, nos apresenta com uma reexo sobre a
categoria poder no interior das IPs. Segundo o autor, o desenho de pesquisa para
avaliao dessas instituies deve considerar as assimetrias de poder que ocorrem
em seu interior. Para ilustrar o argumento, Fonseca estabelece relevante discusso
acerca da linguagem tcnica que permeia debates e deliberaes de IPs. O carter
tcnico da linguagem, em reas como o meio ambiente, por exemplo, seria ele-
mento discriminante dos atores, dado que sua posse em graus variados poderia
levar a erros de julgamento e, portanto, a erros de posicionamento com relao a
questes e deliberaes especcas empreendidas no interior das IPs.
Luciana Ferreira Tatagiba, no captulo 12, introduz uma nova dimenso
de reexo da qualidade dos processos participativos: a questo dos atores e seus
repertrios de ao. A autora apresenta uma perspectiva dinmica que enfatiza a
relao de mtua inuncia entre IPs e os atores que as ocupam. Por um lado, tais
instituies criam novas oportunidades de acesso ao processo de deciso sobre po-
lticas e tambm impem desaos para os atores sociais, em especial os movimentos
sociais, suas identidades, formas de atuao e relao com o poder pblico. Por
outro lado, a atuao destes atores condiciona em grande medida o funciona-
mento e o sucesso das IPs. A partir do reconhecimento de tal dinmica relacional,
a autora enfoca, sobretudo, os riscos envolvidos na insero dos movimentos
sociais em IPs. Primeiro, a questo das desigualdades de informao, como no
caso da linguagem tcnica. Segundo, com o tempo, os movimentos tenderiam
a privilegiar essa forma de atuao e perderiam sua capacidade de mobilizao
para outros tipos de manifestao poltica. Tatagiba, no entanto, arma que, se
partirmos do pressuposto de que as instituies podem se adaptar aos indivduos
participantes e, por outro lado, estes ltimos tambm podem se adaptar a essas
instituies, os riscos apontados tendem a diminuir signicativamente e estes ca-
nais tendem a ser vislumbrados como arenas simblicas de signicativo poder de
interlocuo no apenas com o governo, mas, tambm, com movimentos outros,
imbudos na mesma temtica ou nos mesmos tipos de diculdades enfrentadas.
O captulo 13, de Fabio de S e Silva, se prope a discutir a capacidade de
incidncia de IPs sobre uma poltica pblica, chamando a ateno para os ele-
mentos que constituem o ambiente institucional no qual elas se inserem. O autor
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argumenta que a compreenso destes ambientes, das suas oportunidades e dos
seus constrangimentos, crucial para a identicao da possvel capacidade de
IPs inurem sobre as polticas pblicas s quais esto associadas. So destacadas
dimenses de anlise como: i) a natureza, a trajetria e a identidade da poltica
pblica em questo; ii) a permeabilidade da poltica pblica participao; iii) a
posio institucional e a autoridade dos mecanismos de participao em relao
produo da poltica; e, por m, iv) as caractersticas e os repertrios de ao dos
atores envolvidos direta e indiretamente. Este modelo de anlise da capacidade
de incidncia aplicado no estudo do Conselho Nacional de Segurana Pblica e
sua relao com a Poltica Nacional de Segurana Pblica.
J no captulo 14, Clvis Henrique Leite de Souza traz baila debate acerca
das especicidades dos processos conferenciais que vm sendo amplamente mo-
bilizados no pas em nvel local e nacional. O autor sugere denies sobre tais
processos participativos e decompe os seus principais componentes, enumerando
aspectos como os tipos de atores participantes, as dimenses possveis da parti-
cipao, sua publicizao, dentre outros elementos condicionantes do prprio
funcionamento e da qualidade dos resultados apresentados por estes fruns. Para
sugerir alm de dimenses e critrios que deveriam balizar a avaliao de processos
conferenciais, o autor tambm aponta os cuidados que deveriam ser levados em
considerao quando da anlise e estudo destes espaos.
Por m, o captulo 15, de Daniela Santos Barreto, encerra a parte II do livro
com a apresentao da potencial contribuio da Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE),
para o estudo e a avaliao da efetividade das IPs. O captulo confere especial
ateno s transformaes sociopolticas que levaram maior considerao de
questes e variveis relacionadas participao poltica e emergncia das IPs
nos municpios brasileiros. Para alm de perfazer todo o caminho que deniu os
contornos da pesquisa e sua insero na agenda da instituio, a autora destaca
os procedimentos de coleta e validao dos dados produzidos, desde 2001, sobre
IPs e gesto municipal.
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CAPTULO 6
DA PARTICIPAO QUALIDADE DA DELIBERAO EM FRUNS
PBLICOS: O ITINERRIO DA LITERATURA SOBRE CONSELHOS
NO BRASIL
1 INTRODUO
Instituies que propiciam a participao dos cidados nos processos de for-
mulao e implementao de polticas pblicas em reas diversas, como sade,
educao e assistncia social, os Conselhos Gestores de Polticas, j constituem
realidade inevitvel para governantes e tomadores de deciso no Brasil
1
(GOHN,
2001; DAGNINO, 2002; TATAGIBA, 2004). Um volume signicativo de es-
tudos tem sido fomentado ao longo principalmente das duas ltimas dcadas,
tentando compreender a atuao dessas instituies e o papel do fenmeno da
participao poltica nos processos decisrios governamentais de alocao de re-
cursos pblicos. Este artigo objetiva traar um panorama desses estudos sob a
gide de seus principais focos de anlise e de transmudaes em seus respectivos
objetos e objetivos de investigao.
possvel observar claramente mudanas especcas no foco das investigaes
sobre instituies participativas (IPs), em especial dos conselhos, ao longo dos
anos, passando, grosso modo, de estudos com proposies de fundo categrico a
estudos com proposies de carter qualicador. Essas mudanas, sugere-se,
apresentam-se paulatinamente guisa das problemticas enfrentadas para
1. Os conselhos gestores so instituies constitucionalmente previstas no Brasil democrtico cujos desenho e ob-
jetivos possibilitam a participao dos cidados nos processos decisrios estatais referentes ao planejamento e im-
plementao de polticas pblicas especcas (GOHN, 2004; AVRITZER, 2002; FARIA, 2006, 2007; TATAGIBA, 2002;
DAGNINO, 2002). A Constituio de 1988 prev a estruturao destas instituies com formato hbrido, compostas de
forma paritria por membros do governo e membros da sociedade civil para a discusso de vrias questes no tocante
a estas polticas que variam desde a temtica da sade, passando pelas de assistncia social, criana e adolescente,
at a de patrimnio pblico e cultural, por exemplo (WAMPLER; AVRITZER, 2004; TATAGIBA, 2004; GOHN, 2001). Da-
dos da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE),
apontam que os conselhos de sade, por exemplo, j esto presentes em 100% dos municpios do Brasil e que outros,
como educao e assistncia social, esto presentes em mais de 90% das cidades.
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92
concretizao dessas instituies como canais efetivos de interlocuo entre so-
ciedade civil e Estado na seara do planejamento pblico no pas (VAZ, 2009).
O texto busca mostrar as principais variaes ocorridas neste sentido, bem como
temticas que tm, mais recentemente, ocupado os estudiosos nessa linha de in-
vestigao, a saber, a questo da efetividade deliberativa, a questo do desenho
institucional e, por m, a temtica da representatividade dos indivduos que atuam
como representantes da sociedade civil nestes espaos.
A organizao do texto a seguinte: na segunda seo, realiza-se discusso de
duas grandes fases analtico-metodolgicas que dispem de caractersticas sin-
gulares no tocante ao estudo sobre IPs. Essas duas fases tm por base, respec-
tivamente, estudos que tratam as IPs como varivel categrica e estudos que, a
seu turno, aprofundam as investigaes sobre qualicadores e determinantes de
seu respectivo funcionamento. Na terceira seo, empreende-se debate sobre as
trs variveis especcas supracitadas que recentemente tm ocupado essa agenda
de estudos com signicativa presena e que podem fornecer dicas sobre agendas
futuras de investigao e de proposies de mudana, sendo, a efetividade deli-
berativa, o desenho institucional e a representatividade poltica. As consideraes
nais conformam a quarta e ltima seo.
2 A PARTICIPAO EM FASES: DA PRESENA CATEGRICA PRESENA
QUALIFICADA
Os estudos sobre IPs ganharam fora principalmente no incio da dcada de 1990,
em especial com o advento e diversicao dos conselhos gestores e do oramento
participativo (OP) (AVRITZER; NAVARRO, 2003). Nessas duas dcadas de in-
vestigao, os focos analticos cambiaram signicativamente e a participao passou
de varivel dummy para uma varivel carente de qualicao. A participao deixou
de ser tratada em termos de ter ou no ter e em que quantidade, para ser tratada
em termos de qualidade do seu processo, isto , o que a faz melhor ou pior.
Num primeiro momento, no incio das experincias institucionais de parti-
cipao (e, claro, no prprio perodo de redemocratizao de uma forma geral),
as anlises adotaram por objeto a relao entre um dado aumento e ampliao das
possibilidades de participao poltica dos indivduos e um hipottico e consequen-
te aprofundamento da democracia (SANTOS; AVRITZER, 2003; DAGNINO,
2002). Nesta fase, que poderia ser chamada de laudatria, os tericos estudaram e
analisaram o fenmeno pela tica das implicaes do aumento e ampliao desta
participao poltica para a dinmica democrtica (GOHN, 2001). Focou-se em
grande medida uma perspectiva de abertura burocrtica participao civil, enfa-
tizando o carter de maior democratizao deste perodo em relao perspectiva
de participao nas instituies tradicionais (CUNHA, 2007).
93
Da participao qualidade da deliberao em fruns pblicos: o itinerrio...
Postulava-se que, como consequncia do aprendizado poltico
2
que seria pro-
porcionado aos indivduos nas instncias participativas, poderiam ser estabelecidas
novas formataes de relao entre Estado e cidados, no sentido de maiores
potenciais de controle destes ltimos sobre as aes do primeiro. Os primeiros
estudiosos no Brasil vinculados a uma tradio terica que entende o aumento
da participao poltica como fator de aprofundamento da democracia, e que to-
maram as novas instncias participativas por objeto, procuravam analisar, assim,
a importncia destes espaos na perspectiva da incluso poltica e de seus conse-
quentes impactos na dinmica democrtica sob a tica do aprendizado poltico-
democrtico (GOHN, 2001).
Focava-se, assim, a importncia da participao direta nos processos decisrios
estatais para uma perspectiva de aprofundamento desta estirpe (PATEMAN,
1992; MACPHERSON, 1978). A ateno dada s estatsticas caminhara geral-
mente na direo de apontar o crescimento do nmero de IPs e o crescimento
do nmero de participantes. Importncia vital foi e tem sido dada aos conselhos
como canalizadores de demandas de setores marginalizados da populao e de
centros redistributivos de recursos, estabelecendo, sugere-se, certo nivelamento
de acesso ao Estado em relao a grupos dotados de maiores recursos e de acesso
a recursos especcos no bojo da sociedade (GOHN, 2001).
Em relao a essa primeira grande fase de estudos, portanto, pode-se dizer
que os principais pressupostos tericos adotados tendiam a estabelecer uma corre-
lao entre pelo menos trs variveis especcas: a consolidao da democracia, o
aprendizado democrtico e a participao direta. A relao estabelecida entre estes
trs elementos, como visto nas perspectivas principalmente de Pateman (1992) e
MacPherson (1978), , grosso modo, empreendida da seguinte forma: a participao
direta levaria ao aprendizado democrtico, o qual, por seu turno, levaria ao apro-
fundamento democrtico.
Em que pese a importncia de se considerar o foco inicial que os estudos da
primeira fase deram relao entre aumento da participao poltica e sua tra-
duo em aumento das potencialidades de redistribuio de recursos especcos
e aumento do aprendizado democrtico, possvel perceber uma ampliao do
foco analtico nos trabalhos que se seguiram, principalmente ao nal da dcada
de 1990. Ao aprofundamento da democracia, a maioria buscou relacionar fatores
2. Este aprendizado, segundo Warren (2001), se conformaria na formao, no aumento e suporte/manuteno das
capacidades de cidados democrticos. Estes seriam os chamados efeitos desenvolvimentais que as associaes
teriam sobre os indivduos, no sentido de sustentar suas capacidades de participar em julgamentos coletivos e tomadas
de deciso e de desenvolver julgamentos autnomos que reetissem suas prprias crenas e desejos. Neste mesmo
sentido, Armony (2004) adota uma perspectiva de anlise do nvel individual, tentando compreender os efeitos do en-
gajamento cvico, isto , da participao em grupos da sociedade civil, no comportamento do indivduo. O autor arma
que a sociedade civil pode ser entendida como um local de aprendizado cvico, no qual os indivduos aprendem a
ter cultura cvica e a contribuir para a democracia.
94
inerentes, principalmente, organizao e ao modus operandi destas instncias do
ponto de vista de sua dinmica interna de funcionamento.
Os estudos mais recentes sobre IPs tm, neste sentido, procurado identicar
fatores especcos que inuenciariam e/ou provocariam em alguma medida a
variao destes resultados (a qualidade de seus outputs) e que, por conseguinte,
afetariam a capacidade de inuncia destas instituies sobre as aes e tomadas de
deciso do Estado. Isto , variveis que teriam algum tipo de impacto na prpria
efetividade deliberativa destas instncias (quer dizer, nas deliberaes empreen-
didas em seu interior) e, por conseguinte, na prpria perspectiva de aprofun-
damento da democracia. Wampler e Avritzer (2004), por exemplo, chamam a
ateno para a inuncia que o tipo de partido poltico e/ou coalizo podem ter
no prprio funcionamento destes espaos de acordo com o grau de importncia
que do sua presena; Avritzer (2002) e Putnam (2002) atentam para o perl
associativo dos municpios, ou sua densidade associativa; uma varivel tambm
importante, que a de desenho, ou formato institucional, tem sido tambm ana-
lisada (FUNG, 2004; LCHMANN, 2002; TATAGIBA, 2004); e Ribeiros e
Grazia (2003) assim como Avritzer e Navarro (2003) ressaltam a importncia da
capacidade administrativa das instncias, e Faria (2005) ressalta a importncia da
presena e o engajamento do gestor para tanto.
3
Na segunda grande fase de estudos, portanto, procurou-se assentar as pes-
quisas nas reais diculdades de implementao e funcionamento de polticas par-
ticipativas (DAGNINO; TATAGIBA, 2007). Enfatizar fatores que, de alguma
forma, inuenciariam a ecincia das IPs, calcando as anlises principalmente em
seu carter deliberativo, implicou a medio do sucesso dos conselhos como
IPs, nesta segunda fase, grosso modo, pelo aumento das capacidades dos conselheiros
em debater e inuenciar as deliberaes empreendidas no seu interior e por seus
impactos no Estado e na prpria vida social.
Interessante notar, ademais, que, na verdade, tal como pontuado por Faria
(2007), no existe uma apologia participao poltica literalmente direta. Trabalha-
se, antes, com a possibilidade de que indivduos especcos representem outros em
matrias especcas, mas com a ressalva da necessidade de existncia de espaos
alternativos fruns pblicos (FARIA, 2007) para que ocorra o contato face a
face entre os entes da relao, no sentido de validar as perspectivas diversas atravs
da persuaso, do dilogo, ou do escrutnio pblico de argumentos diferenciados.
3. A presena de todas essas variveis, em menor ou maior grau, em menor ou maior perodo de tempo e intensidade,
incidiria sobre os aspectos que balizariam o prprio carter deliberativo dos conselhos. Carter que estaria ligado: i)
existncia de deliberao pblica (o procedimentalismo deliberativo ressaltado por Santos e Avritzer); ii) possibilida-
de de proposio de novas temticas e agendas de discusso, j que mesmo em contextos sociopolticos complexos
as possibilidades de aumento e ampliao da participao no deixam de estar presentes; e iii) produo de acordos
pblicos, decises coletivas, baseadas nas interaes estabelecidas entre os atores nas instncias participativas, atra-
vs de argumentaes plenamente justicadas e argumentativamente lanadas.
95
Este panorama, acerca dos estudos sobre IPs e participao poltica no Brasil,
com nfase nos conselhos gestores, revela pontos de convergncia e divergncia entre
as duas fases consideradas. Estes pontos esto relacionados, principalmente, ao marco
terico levado em considerao pelos analistas de cada perodo. O quadro 1 resume
as diferenas e aproximaes em cinco variveis especcas, a saber: perspectiva terica
adotada; racionalidade considerada ou modo de formao das preferncias; modo de
formao de consenso; tipo de participao ensejada ou relao entre os elementos
participao e representao; e, por m, modo de abordagem aos conselhos gestores.
QUADRO 1
Perspectiva terica Participacionista Deliberativa
Racionalidade considerada/modo
de formao de preferncias
Racionalidade instrumental: preferncias
formadas no mbito privado
Racionalidade comunicativa: preferncias
formadas no mbito pblico
Modo de formao de consenso Agregao de preferncias
Deliberao pblica, persuaso,
interao face a face
Tipo de participao ensejada/
relao entre participao e
representao
Participao direta como fonte de
aprendizado poltico; ativismo
Participao direta em fruns/espaos
pblicos como forma de: i) justicao
pblica de preferncias, decises etc.;
e ii) generalizao dos interesses no
pblico.
Modo de abordagem dos
conselhos gestores
Canais de participao propiciadores
de aprendizado poltico e inuncia no
sistema poltico
Canais de participao propiciadores de
deliberao (argumentao + deciso) e
inuncia no sistema poltico
Este quadro sintetiza todas as principais diferenas observadas entre as duas
fases de estudo, a comear pela perspectiva terica adotada. No caso dos estudos
da primeira fase, a teoria participacionista; no caso da segunda, a teoria delibe-
rativa. Os segundo e terceiro elementos de anlise esto decerto correlacionados.
Referem-se, respectivamente, ao tipo de racionalidade considerada ou ao modo
pelo qual se considera que as preferncias sejam formadas e o consenso, obtido
nos processos de tomada de deciso. Na primeira fase, o marco terico adotado
defende a ideia de que as preferncias sejam formadas no mbito privado e, en-
to, levadas a pblico. O consenso coletivo obtido a partir da agregao de cada
preferncia individual. J na segunda fase, a teoria adotada postula que as prefe-
rncias so formadas no mbito pblico, atravs da argumentao e escrutnio
pblico do melhor argumento. Da mesma maneira, o consenso obtido dessa for-
ma, especialmente atravs da institucionalizao de procedimentos que garantam
interao face a face (AVRITZER, 2002; SANTOS; AVRITZER, 2003).
Os dois ltimos pontos tambm tm uma forte correlao. No tocante aos
estudiosos da primeira fase, por exemplo, pode-se armar que o tipo de participa-
o ensejada a direta, porque entendida como meio para o aprendizado poltico
(PATEMAN, 1992) e os conselhos so vistos como canais propiciadores deste
96
aprendizado e, por conseguinte, deste tipo de participao. No caso dos estudiosos
da segunda fase, a mesma lgica pode ser aplicada, o tipo de participao tambm
a direta, mas no sentido de qualicar a representao exercida nas instituies
clssicas. O propsito garantir meios de se obter consenso, o qual, por sua vez,
exige interaes face a face. Neste sentido, os conselhos so vistos como canais ins-
titucionalizados deste tipo de interao. nfase dada em seu carter deliberativo,
bem como nas variveis e elementos que poderiam interferir e mesmo determinar
seu funcionamento e consolidao, isto , no seu potencial de causar essa inuncia
(DAGNINO; TATAGIBA, 2007).
3 A AGENDA RECENTE DE PESQUISA
A diferenciao entre as duas fases de estudo forneceu pistas importantes para
mapeamento do estado da arte acerca dos estudos de IPs no Brasil, em especial,
dos conselhos gestores. Ressalta-se que o itinerrio traado pela literatura anali-
sada aponta no sentido de uma nfase maior sobre a questo da qualidade dos
processos de participao. A emergncia da segunda fase de estudos torna clara a
preocupao de pesquisadores com variveis capazes de inuenciar, condicionar e
mesmo determinar o funcionamento e a consolidao dessas instituies.
Alguns dos elementos destacados por esse movimento podem ser sintetizados
em trs frentes principais de estudo: as investigaes sobre o carter deliberativo
dos conselhos, as investigaes sobre o desenho institucional dos conselhos e,
por m, os estudos sobre a representatividade daqueles que atuam como conse-
lheiros em nome da sociedade civil. Estas frentes de estudos sero exploradas a
seguir, sendo conferido maior destaque discusso sobre representatividade dos
participantes, uma vez que as demais temticas constituem, cada qual, objeto de
discusso de outros captulos neste livro.
3.1 A efetividade deliberativa
Por lidar com elementos centrais para anlise da qualidade do processo de partici-
pao poltica em conselhos, a temtica de efetividade deliberativa tem sobressado,
nos ltimos anos, como elemento principal de discusso entre os pesquisadores da
rea. Diversos analistas tm investigado os conselhos sob essa tica, adotando, nesse
sentido, a perspectiva de que o carter deliberativo destes espaos potencializaria em
grande medida a redistribuio dos investimentos e de polticas pblicas especcas. O
aprofundamento da democracia estaria ligado, nesta linha, no apenas existncia da
possibilidade de ampliao dos espaos de participao, mas tambm e talvez princi-
palmente a problemas e desaos especcos concernentes sua prpria implementa-
o e consolidao enquanto espao de interlocuo entre Estado e sociedade civil no
campo das polticas pblicas (AVRITZER, 2002; DAGNINO; TATAGIBA, 2007).
97
Neste caso, foca-se a prpria dinmica de funcionamento das instncias deli-
berativas e sua capacidade em no apenas incluir os cidados nas discusses sobre
polticas pblicas, mas em produzir resultados efetivos quanto redistribuio dos
bens e aes concernentes a estas polticas,
4
desde que as deliberaes empreendidas
em seu interior sejam, elas prprias, efetivas do ponto de vista da sua prpria din-
mica. Faria (2007, p. 1) entende esta efetividade como sendo (...) a capacidade das
(...) [instituies] em incluir novas e diferentes vozes no processo de implementa-
o, gesto e controle das polticas e de expandir, de forma igualitria, o acesso aos
bens pblicos nelas envolvidos. Cunha (2007, p. 5) arma que ela estaria expressa
(...) na institucionalizao dos procedimentos, na pluralidade da composio, na
deliberao pblica e inclusiva, na proposio de novos temas, na deciso sobre as
polticas pblicas e no controle sobre essas aes.
Almeida e Cunha (neste volume) empreendem profcuo debate nessa linha,
cotejando variveis e elementos capazes de inuenciar, positiva ou negativamente, a
qualidade da deliberao ocorrida no interior dos conselhos. Segundo as autoras,
a efetividade deliberativa seria proxy de compreenso da qualidade dos processos
deliberativos de IPs, como no caso dos conselhos. Ela se nortearia pelos princpios
bsicos da chamada teoria deliberacionista
5
e estaria expressa em alguns parmetros
analticos especcos, que, tais como expressos por Cunha (2007), consistiriam
na institucionalizao dos procedimentos, na pluralidade da composio, na de-
liberao pblica e inclusiva, dentre outros.
Com base nestes princpios norteadores, a anlise de Almeida e Cunha se
centra nos principais desaos concernentes operacionalizao do conceito de
efetividade deliberativa, especialmente na perspectiva de sua concretizao. Al-
gumas variveis seriam de suma importncia para determinao da qualidade de
processos deliberativos. Em primeiro lugar, seria importante saber quem institui e
quem participa da deliberao, padres tomados como denidores da substncia e
da natureza da prpria deliberao. questo de quem institui o processo, por
exemplo, estariam ligados fatores que vo desde a vontade dos gestores pblicos
de instituir processos deliberativos e fruns participativos para denio de po-
lticas pblicas, at os atores responsveis pela denio das pautas de discusso
base do processo deliberativo. No caso da questo de quem participa, estariam
ligados fatores da capacidade de incluso das IPs e da representatividade daqueles
indivduos que pretendessem agir em nome da sociedade civil.
6

4. Cada vez mais, buscou-se relacionar o aprofundamento da democracia efetividade deliberativa, na tica do au-
mento do escopo da soberania popular.
5. Grosso modo, so pelo menos dez princpios: igualdade de participao, incluso deliberativa, igualdade deliberati-
va, publicidade, reciprocidade, liberdade, provisoriedade, conclusividade, no tirania, autonomia e accountability. Cada
qual tratado com maiores detalhes no captulo das autoras.
6. As autoras fazem interessante comparao entre duas IPs no Brasil, sendo uma delas os conselhos gestores e a
outra, o OP.
98
Outro rol importante de questes estaria ligado necessidade de reconheci-
mento da existncia de desigualdades no interior das instituies. Os indivduos
participantes dos processos deliberativos seriam detentores, cada qual, de recursos
diferenciados como base de sua insero no processo, fator que abriria espao
para relaes de poder especcas, no interior destes espaos, capazes de deter-
minar a conduo do processo deliberativo. Esses recursos estariam expressos em
variveis como a capacidade comunicativa dos participantes e o conhecimento
tcnico para compreenso de determinados objetos de debates, com ns de uma
tomada de deciso consciente e baseada na defesa dos interesses da sociedade ci-
vil. Indivduos que efetivamente teriam vivncia de problemas em reas diversas,
como sade, educao, dentre outras, seriam pouco capazes, nesse sentido, de
factualmente expressar essas diculdades e guiar as deliberaes no sentido de
buscar sua real soluo.
Um terceiro ponto identicado por Almeida e Cunha como relevante para
qualicao dos processos deliberativos se refere ao tipo de bem, interesse e pol-
tica em debate. Neste caso, a anlise central se liga aos impactos do tipo de bem
pautado para discusso nos tipos de atores e suas respectivas motivaes para
participao. Observam que, guisa do escopo do bem pautado, como no caso
de polticas setoriais mais amplas, bens pblicos especcos ou o aprofundamento
do conhecimento de determinadas questes, motivaes especcas podem servir
de base para participao dos indivduos. Essa diferena poderia ser observada,
por exemplo, nos tipos de atores que participam do OP e os tipos de atores parti-
cipantes dos conselhos gestores.
A discusso sobre efetividade deliberativa, como se observa, constitui tema
complexo, no qual operacionalizao e discusso implicam a busca por variveis
e indicadores capazes de expressar dimenses como incluso deliberativa, capaci-
dade de expresso, dentre outros fatores, tal como aqueles listados pelas autoras e
baseados nos princpios da teoria deliberacionista. Estes elementos constituem a
estrutura dos processos deliberativos e, nessa linha, aguram-se base da efetividade
dos processos participativos. Sua importncia reside exatamente em tratar estes ele-
mentos como categorias analticas comparveis e capazes de categorizao, especial-
mente como base para comparao entre experincias diversas, entrevendo limites e
possibilidades dos processos de aprofundamento e qualicao democrticas.
3.2 Desenho institucional
As discusses sobre desenho institucional esto centradas nas conguraes e re-
gras especcas que modelam o funcionamento dos conselhos. guisa dessas con-
guraes, pode haver maior ou menor democratizao em relao aos processos
decisrios, especialmente em funo das regras e procedimentos que condicio-
nam a atuao dos agentes no interior da instituio (FUNG; WRIGHT, 2003).
99
Algumas dimenses analticas so signicativas neste tipo de anlise, principal-
mente no tocante aos conselhos, a saber: o grau de institucionalizao (CORTES,
2004), sua capacidade de incluso e democratizao da participao (CUNHA,
2007), sua composio e o formato dos processos decisrios.
Esse tema tratado procuamente em Faria e Ribeiro (captulo 8, neste livro).
As autoras buscam mostrar como variveis de carter institucional, normativo,
podem inuenciar as dinmicas de funcionamento das IPs, como as de cunho
deliberativo, participativo e representativo. Lidando com as regras e os regimen-
tos que balizam a estruturao e funcionamento dessas instituies, armam, com
base na literatura especializada, que um conjunto importante de variveis deve
ser analisado para compreenso de seu papel e importncia e que estas variveis
encontrariam respaldo de operacionalizao em alguns fatores bsicos ligados ao
desenho institucional desses espaos.
O grau de institucionalizao dos conselhos gestores, por exemplo, tomado
como proxy importante para compreenso de seu papel como canal efetivo de
interlocuo entre sociedade civil e Estado, poderia ser entrevisto a partir de pelo
menos trs tipos de variveis institucionais, sendo o tempo de existncia desses
espaos, a existncia de uma estrutura organizacional e, por ltimo, a frequncia
de reunies obrigatrias. Estas variveis estariam correlacionadas como preditores
do funcionamento dessas instituies, como a suposio de que um maior tempo
de existncia, bem como a existncia de regularidade nas reunies, poderiam predizer,
por exemplo, o grau de formalidade de determinado conselho. Alm disso, o grau
de organizao dessas instituies poderia ser predito a partir de informaes sobre
sua estrutura interna, como existncia de mesa diretora, secretaria executiva e a
capacidade de organizar conferncias na sua rea.
Para alm do grau de institucionalizao, a anlise de carter institucional
permitiria, tambm, investigar o potencial inclusivo e democratizante das IPs.
Neste caso, a base analtica residiria na anlise de fatores especcos, como a com-
posio, a pluralidade e a proporcionalidade dos indivduos participantes dos
processos deliberativos, bem como as regras referentes s denies de pauta e a
distribuio e alternncia de poderes. Fatores estes passveis de observao a partir
da investigao de variveis como a existncia de regras e conjuntos normativos
que priorizassem a pluralidade de atores na formao de agendas e formulao
de normas, assim como na alternncia de poder por segmentos participantes e a
previso de organizao e realizao de conferncias da rea.
Outra importante questo passvel de anlise a partir das regras que regem o
funcionamento de IPs consistiria no estudo do processo decisrio, isto , do modus
operandi que embasa as tomadas de deciso nais. O processo decisrio seria relevante
varivel porque deniria as regras para consenso nal entre os participantes, regulando
100
inteiramente o processo de tomada de deciso. As normas de elaborao das pautas,
por exemplo, seriam importantes preditivos desse fator, porque constituiriam a linha-
base das discusses passveis de serem empreendidas entre os indivduos participantes.
Nesse sentido, seria possvel analisar o grau de democratizao para denio da
pauta, investigando se ela denida, por exemplo, por um grupo misto de partici-
pantes, ou somente pelo presidente da instituio (como os conselhos). Neste ltimo
caso, o presidente o ator com capacidade para denir toda a natureza e substncia da
deliberao, o que indicaria um grau mais baixo de democratizao do conselho. Por
seu turno, pode-se dizer que uma instituio na qual a denio dada por um grupo
de indivduos de segmentos diversos teria grau mais alto de democratizao.
As variveis denidoras do desenho institucional, como se observa, podem for-
necer dicas importantes sobre o funcionamento de IPs, especialmente sobre seus po-
tenciais de democratizar as decises em polticas pblicas, como no caso dos conselhos
gestores. Como demonstram Faria e Ribeiro, existem diversas dimenses passveis de
considerao, como o grau de democratizao dos processos decisrios e o grau de
institucionalizao do prprio canal, dentre outras. Todas detm relevante capacidade
de explanao dos potenciais das deliberaes empreendidas no interior destes
espaos, dado que lidam com as prprias regras que disciplinam no apenas o debate,
mas tambm os prprios processos e ritos que levam tomada nal de deciso.
3.3 Representao e representatividade
A questo da representatividade dos indivduos que atuam em nome da sociedade
civil nos conselhos tem sido bastante discutida recentemente. O carter paritrio
dos conselhos e a restrio do nmero de vagas levaram a que o Estado lidasse com
uma representao ocial da sociedade civil (AVRITZER, 2007), a qual concerne,
claro, aos indivduos que ocupam as vagas destinadas a esta ltima nestes espaos.
A implicao direta deste fato a de que alguns indivduos esto deliberando, nego-
ciando, persuadindo e tomando decises no interior destas instncias. E, exatamen-
te por serem espaos de negociao, atuar nos conselhos implica e exige exibilidade
por parte dos debatedores e negociadores. Como esto inseridos num processo de
cunho deliberativo, suas estratgias de negociao e seus prprios pontos de de-
manda e preferncias esto permanentemente sujeitos a mudana, como deixa claro
o prprio marco terico deliberativo (HABERMAS, 2003; BOHMANN, 2000).
A questo que tanto estas mudanas de preferncia quanto a negociao
com o governo requerem tomadas nais de deciso que, na verdade, tero im-
pactos na vida de muitos outros indivduos (HABERMAS, 2003) em reas e/
ou dimenses de considervel relevncia, como, por exemplo, sade, educao,
assistncia social e infraestrutura urbana (AVRITZER, 2002, 2003, 2007). exa-
tamente no marco deste fenmeno que se situa uma necessria problematizao
da atuao representativa dos indivduos que exercem o papel de conselheiros nos
101
conselhos gestores de polticas. O questionamento bvio recai sobre a legitimi-
dade destes atores para atuarem e, por conseguinte, no apenas tomarem, mas,
tambm, inuenciarem as deliberaes e os processos de tomada de deciso
(TATAGIBA, 2004) que ocorrem no interior destas instncias participativas.
Trabalhos que tm se detido sobre a temtica, especicamente lanando
um olhar deveras crtico sobre essas experincias de participao no Brasil, so
relativamente recentes, ainda que, pelo menos nos ltimos cinco anos, j tenha
sido possvel observar o crescimento e a formao de um conjunto substancial de
anlises, como os estudos de Pinto (2004), Lavalle, Houtzager e Castello (2006),
Abers e Keck (2007), Avritzer (2007), Coelho (2004), Cunha (2004), Lchmann
(2007), Miguel (2003, 2005), Tatagiba (2005), dentre outros. Todos eles se de-
bruam sobre o questionamento da representao exercida por atores da socie-
dade civil e, especialmente no caso dos conselhos gestores, lidando com o fe-
nmeno de conselheiros que atuam como verdadeiros tomadores de deciso em
polticas pblicas em nome da sociedade.
Lavalle, Houtzager e Castello (2006), por exemplo, tentam compreender
esse fenmeno do exerccio da representao poltica por parte de atores da so-
ciedade civil, ou por organizaes civis, que atuam como representantes de de-
terminada temtica e/ou segmento nos conselhos gestores. Este exerccio estaria
consubstanciado numa hipottica investidura jurdica por parte destas organizaes
no papel de representantes de interesses e parcelas especcas da populao, tanto na
implementao, quanto na superviso de polticas pblicas. Segundo eles, (...)
uma vaga de inovaes institucionais tem levado a representao poltica, no Brasil
e pelo mundo afora, a transbordar as eleies e o legislativo como lcus da repre-
sentao, enveredando para o controle social e para a representao grupal nas
funes executivas do governo (2006, p. 49).
O objetivo dos autores tentar correlacionar reforma da democracia no
referente ao seu aprofundamento e uma pluralizao e diversicao no s
de atores da representao, mas tambm do lcus onde esta ltima exercida.
Argumenta-se que o tipo de representao exercido por organizaes civis di-
fere daquele exercido por partidos e sindicatos, principalmente no que tange
utilizao de mecanismos eleitorais e/ou de aliao como base de legitimidade.
O que Lavalle, Houtzager e Castello tentam fazer, neste sentido, investigar,
compreender e estruturar um modelo terico-analtico que permita relacionar a
legitimidade do exerccio de representao pelas organizaes civis a um elemento
que no que restrito ao momento eleitoral e/ou aliatrio.
7

7. Neste sentido, recuperam uma noo de representao virtual cuja origem reside em Edmund Burke, pensador
francs do sculo XVIII. Burke trabalha tendo por base a perspectiva de que os mandatos dos representantes no
devem ser imperativos. Para maiores detalhes, ver o texto.
102
Outra contribuio importante para o tema em questo consiste no trabalho
de Abers e Keck (2007, p. 4). Segundo as autoras, (...) a poltica municipal de
conselhos gestores brasileira no se encaixa no conceito tradicional de democracia
participativa (...). Um dos motivos elencados para tal de que os participantes
da sociedade civil no seriam cidados comuns, mas representantes de organi-
zaes especcas, que so escolhidas como tal por outras organizaes ou uma
assembleia destas. Seguem Abers e Keck (2007, p. 4) dizendo que, (...) portanto,
conselhos gestores envolvem uma forma de representao de grupo.
8

A perspectiva de entendimento das autoras sobre o problema pensar na le-
gitimidade das aes dos atores que agem dentro dos conselhos, tanto no lado da
sociedade civil, quanto no do Estado. No lado da sociedade civil, elas argumen-
tam que esperar que os seus representantes nos conselhos estejam factualmente
representando a sociedade como um todo seria no apenas impraticvel, mas alta-
mente indesejvel nas palavras das prprias autoras. Dever-se-ia representar, na
verdade, aqueles que participam das organizaes de base do representante, uma
vez que (...) Presumir que tais organizaes podem representar a sociedade como
um todo rouba da sociedade civil a sua essncia, que ser uma esfera de diferena
(ABERS; KECK, 2007, p. 5).
9
A ideia, ento, de que elas poderiam no mximo
advogar certas ideias e perspectivas no arcabouo plural que a sociedade.
Por m, Avritzer (2007) procura mostrar que, na verdade, a legitimidade da
representao exercida por atores da sociedade civil estaria ligada muito mais a
uma representao de temas do que a uma representao de pessoas e/ou perspec-
tivas especcas. O autor pensa a legitimidade da representao tentando dissociar
representao de autorizao e associando-a (...) a um vnculo simultneo entre
atores sociais, temas e instituies capazes de agreg-los (AVRITZER, 2007,
p. 5). O pressuposto de que a poltica necessitaria tanto do ator que age legiti-
mado pela autorizao recebida, quanto daquele que age por si s, assumindo os
riscos da ao. No deixaria de haver representao mesmo quando aquele que
age por conta prpria, geralmente acerca de determinados temas e/ou assuntos
especcos, falasse em nome de outros, ainda que a relao fosse estabelecida por
identicao e no identidade, ressalte-se. A esta perspectiva ele d o nome de
representao por anidade e to mais legtimo ser o representante quo maior a
experincia anterior e relao com o tema, dentre diversos outros grupos.
8. Uma segunda hiptese defendida pelas autoras a de que a peculiaridade dos conselhos se daria tambm pela
participao de representantes do Estado que, na verdade, em sua perspectiva de autonomia ele deveria estar falando
em nome do povo e no em nome de seus prprios interesses.
9. Neste sentido, dizem Abers e Keck (2007, p. 16) que, na verdade, grupos da sociedade civil representam as vises
diversas e plurais dos grupos sociais organizados, uma perspectiva bem prxima daquela de Young (2000), na qual a
autora ressalta, dentre um conjunto de proposies para a representao, a chamada representao de perspectivas,
j discutida ao longo do texto.
103
O autor ressalta que, na verdade, preciso pensar a representao numa
tica que combine os diversos tipos de representao existentes. No h excluso
das outras formas legtimas de representao, mas um grande enfoque na maneira
pela qual estas estariam se relacionando no sistema. Em especial, ressalta o seu
eventual encontro num territrio delimitado como nos conselhos e diz que
elas operariam por superposio de soberanias. Arma, ento, que, por esta tica, a
deciso nal no seria monopolizada por um ator supostamente legtimo, porque
eleito, por exemplo, baseando-se num pressuposto de que apenas atores legtimos,
neste caso, por terem sido eleitos, so os que poderiam decidir. Na verdade, a de-
ciso nal se daria por superposio das soberanias que se relacionam naquele dado
espao e no seria monoplio de apenas alguma delas por ser, supostamente, mais
legtima que as demais.
Conforme se observa, muito embora j existam diversos trabalhos hoje no
pas, pode-se dizer que estamos longe de um consenso, principalmente porque,
ademais, no existem ainda estudos empricos comparativos (e no apenas es-
tudos de caso) entre diversas experincias que possibilitariam extrair inferncias
sobre o assunto, especialmente no caso das instituies aqui tratadas. Por um
lado, assim, temos um fenmeno que urge problematizao e compreenso para
uma perspectiva de fortalecimento da democracia (pois os conselheiros, como
dito, esto tomando e inuenciando decises vinculantes em reas importantes,
como sade e assistncia social, em nome da sociedade), mas, por outro, estamos
ainda num estgio recente de tratamento sistemtico e aprofundado do assunto,
podendo-se armar que longe de consenso efetivo.
Como compreender a participao poltica? Esse artigo procurou mostrar que
os estudos sobre a temtica tm variado de objetos e objetivos ao longo dos anos
no Brasil. De uma perspectiva de vis categrico, as IPs tm sido tratadas, mais
recentemente, sob lentes e crivos decerto mais crticos, que pretendem a investi-
gao no apenas de sua existncia, mas, principalmente, de fatores que condicio-
nam sua ecincia e consolidao enquanto interlocutores efetivos entre Estado e
sociedade civil na seara das polticas pblicas.
Na linha de anlise que se estabelece em torno da questo da qualidade dos
processos participativos, importante ressaltar que, atualmente, pelo menos trs
campos de estudo esto recebendo maior ateno, a saber: a questo da efetividade
deliberativa, a questo do desenho institucional e, por m, a questo da representa-
tividade poltica. Todos estes elementos so relevantes do ponto de vista da efetiva-
o da participao poltica e condicionam seu sucesso de maneiras diferenciadas.
104
No caso da efetividade deliberativa, variveis analticas importantes esto cen-
tradas no carter discursivo das IPs, em especial, os conselhos gestores. Esse carter
tem implicaes claras para aferio de resultados, dado que preferncias e interesses
so constantemente negociados nestes espaos e as decises nais tm carter vin-
culatrio. No caso do desenho institucional, importncia conferida s regras de
funcionamento e modelagem do conselho, as quais podem denir seus resultados
nais, independentemente do tipo de participao pretendida pelos indivduos.
Por m, no caso da representatividade poltica, observa-se que ainda no
h consenso na literatura sobre variveis e dimenses avaliativas, muito embora
j exista consenso sobre a importncia da temtica para o funcionamento das IPs
de uma forma geral. Existem diversas discusses e propostas acerca do carter da
representao exercida pelos indivduos que atuam em nome da sociedade civil,
especialmente em relao legitimidade dessa atuao. O que se descobriu, at
ento, que a avaliao dessa representao via mecanismos tradicionais de atri-
buio de legitimidade implica esgotar a anlise sem qualquer pretenso de avano
na compreenso do fenmeno. A agenda de pesquisa, portanto, aponta para a
necessidade de alternativas metodolgicas e analticas que permitam perpassar
esses limites de investigao.
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CAPTULO 7
A ANLISE DA DELIBERAO DEMOCRTICA: PRINCPIOS,
CONCEITOS E VARIVEIS RELEVANTES
1 INTRODUO
O processo de democratizao do Estado brasileiro tem propiciado a criao de
diferentes arranjos institucionais que visam ampliar as oportunidades de partici-
pao, especialmente nos processos de deciso acerca das polticas pblicas e no
controle pblico sobre o Estado. Dentre essas inovaes, destacam-se os ora-
mentos participativos (OPs) e os conselhos de polticas, estes ltimos presentes
nos trs nveis de governo, em diversas reas de polticas, ambos envolvendo mi-
lhares de cidados. Alguns conselhos integram sistemas nacionais de participao
e deliberao complexos, em que a deliberao ocorre em instncias nas quais
prevalece a participao (fruns de organizaes da sociedade civil), a negociao
(comisses intergestores), o debate e a deciso (conselhos e as conferncias), a
representao eleitoral (casas legislativas) e a articulao (rede de instituies go-
vernamentais e da sociedade civil), como nas reas da sade e da assistncia social
(CUNHA, 2009; HENDRIKS, 2006).
A natureza deliberativa desses arranjos institucionais indica que eles tenham
a funo normativa de debater, decidir e controlar a poltica pblica qual esto
vinculados, ou seja, que apresentem o potencial de propor e/ou alterar o formato
e o contedo de polticas e, com isto, suas deliberaes incidem diretamente sobre
a (re)distribuio de recursos pblicos. Tambm anuncia que os processos deli-
berativos devem ser seu principal meio articulador e procedimental. A qualidade
do processo deliberativo, portanto, revela-se como uma dimenso de anlise que
pode e deve ser associada a outras dimenses, como o desenho institucional e o
contexto em que essas instituies operam, de modo a melhor compreender as
variveis que incidem sobre os resultados institucionais.
CAP 7_Debora e Eleonora.indd 109 9/6/2011 5:15:41 PM
110
A anlise do processo deliberativo relevante por possibilitar conhecer, de
modo mais aprofundado, a forma como a deliberao ocorre, quem participa
do processo, o modo de insero dos diferentes sujeitos, os temas sobre os quais
debatem e decidem, dentre outros muitos aspectos, que podem demonstrar o
contedo e o alcance da deliberao. Isso possibilita avaliar em que medida as
instituies cumprem suas funes e objetivos no que diz respeito deliberao
acerca da poltica pblica e ao controle pblico sobre as aes a ela relacionadas
(ALMEIDA, 2008; AVRITZER, 2008; CUNHA, 2009; LCHMANN, 2002;
ROSENBERG, 2005). Nesse sentido, um primeiro passo denir os parmetros
de anlise e as variveis a serem observadas. Uma possibilidade metodolgica
apontada por Skocpol e Somers (1980) e por Rosenberg (2005), que consideram
que estudos comparados podem utilizar-se da demonstrao paralela da teoria,
em que se verica a sua validade ou de hipteses a ela relacionadas, identicando-se
suposies-chave que devem ser exploradas e testadas. A teoria que foca na relao
entre democracia e deliberao oferece bases normativas que se tm revelado teis
para estudos empricos nesse campo. Baseado nessa premissa, o artigo apresenta
uma proposta metodolgica para avaliao da deliberao democrtica, expondo
seus princpios essenciais e algumas variveis que podem inuenciar positiva ou
negativamente a qualidade dos fruns participativos.
2 DEMOCRACIA E DELIBERAO: BASES NORMATIVAS
Um pressuposto geral da teoria que informa a democracia deliberativa de que
a legitimidade das decises polticas decorre de procedimentos dos quais parti-
cipam aqueles que possivelmente sero afetados por elas (HABERMAS, 2003).
Alguns tericos entendem que, para que isso ocorra, necessria a existncia
de fruns deliberativos plurais e inclusivos, destacados do sistema poltico, mas
que com ele estabeleam algum nvel de interao, com capacidade de produzir
decises legtimas acerca de aes pblicas, aproximando cidados e responsveis
pelas polticas pblicas. Seriam espaos institucionais que articulam sociedade e
Estado e que conectam deliberao e resultados em situao de pluralidade de
valores e concepes (COHEN, 2000; BOHMAN, 2000; LCHMANN, 2002;
GUTMANN; THOMPSON, 2004).
Para os deliberacionistas, h princpios ou requerimentos, de carter proce-
dimental e/ou substantivo, que devem fundamentar a criao, a organizao e o
funcionamento dos fruns ou espaos deliberativos. So eles:
1) Igualdade de participao todos os cidados de uma comunidade pol-
tica devem ter assegurada a igual oportunidade para o exerccio do poder
poltico ou para exercer inuncia poltica sobre quem o pratica (MANIN,
1987; COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON, 2003).
111
A anlise da deliberao democrtica: princpios, conceitos e variveis relevantes
2) Incluso deliberativa Todos aqueles que esto sujeitos ao poder poltico e
consequncia de suas decises devem ter seus interesses e razes conside-
rados no processo de discusso e de deciso que autoriza o exerccio desse
poder e produz as normas vinculantes (MANIN, 1987; BOHMAN, 1996;
COHEN, 1997; DRYZEK, 2000a; PETTIT, 2003; BENHABIB, 2007).
3) Igualdade deliberativa Todos os que participam da deliberao devem ter
a mesma oportunidade de apresentar suas razes, mesmo que haja distri-
buio desigual de recursos (materiais e informacionais) e de poder (igual-
dade substantiva); as regras que regulam a deliberao valem para todos
(igualdade formal): apresentar questes para a agenda, propor solues,
oferecer razes, iniciar o debate, voz efetiva na deciso, dentre outras
(BOHMAN, 1996; COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON,
2004; BENHABIB, 2007).
4) Publicidade O espao social em que deve ocorrer a deliberao, os pro-
cedimentos e os meios do debate e da deciso e a natureza das razes ofe-
recidas devem ser pblicos e coletivos (BOHMAN, 1996; GUTMANN;
THOMPSON, 2000, 2004; PETTIT, 2003).
5) Reciprocidade/razoabilidade Os participantes reconhecem-se e respei-
tam-se mutuamente como agentes morais e, por isso, devem uns aos
outros as justicaes pelas leis que os obrigam mutuamente e pelas
polticas pblicas que eles promulgam coletivamente. Nesse sentido, as
razes a serem expostas ao debate devem ser compreendidas, consideradas e
potencialmente aceitas ou compartilhadas com os demais (BOHMAN,
1996; COHEN, 1997; GUTMANN; THOMPSON, 2000, 2003,
2004; BENHABIB, 2007).
6) Liberdade Devem ser asseguradas as liberdades fundamentais (de
conscincia, de opinio, de expresso, de associao) e as propostas no
devem ser constrangidas pela autoridade de normas e requerimentos
dados a priori (MANIN, 1987; COHEN, 1997).
7) Provisoriedade As regras da deliberao, o modo como so aplicadas
e os resultados dos processos deliberativos so provisrios e podem ser
contestados (GUTMANN; THOMPSON, 2004; BENHABIB, 2007).
8) Conclusividade A deliberao deve gerar deciso racionalmente motivada,
ou seja, decorrente de razes que so persuasivas para todos (COHEN,
1997; ARAUJO, 2004).
9) No tirania A deciso deve decorrer das razes apresentadas e testadas e no
de inuncias extrapolticas emanadas de assimetrias de poder, riqueza ou
outro tipo de desigualdade social (BOHMAN, 1996; DRYZEK, 2000b).
112
10) Autonomia Existncia de condies que possibilitem a participao
igualitria e encorajem a formao deliberativa de preferncias e o exerccio
das capacidades deliberativas. A autonomia implica que as opinies e pre-
ferncias dos participantes sejam determinadas por eles mesmos e no por
circunstncias e relaes de subordinao (COHEN 1997, 2000).
11) Accountability Os argumentos utilizados pelas partes, que oferecem
razes morais publicamente, devem resistir ao escrutnio de ambos os
lados e podem ser revistos (GUTMANN; THOMPSON, 2000).
Dentre os princpios enumerados, percebe-se o destaque e quase unani-
midade dos autores quanto a igualdade de participao, incluso deliberativa,
igualdade deliberativa, publicidade, razoabilidade e liberdade. A nfase normativa
dada igualdade e incluso instiga a anlise da aplicabilidade desses princpios
em sociedades marcadas por desigualdades estruturais, como o Brasil, em que h
garantias de igualdade formal, mas efetiva desigualdade socioeconmica, que se
reete nos processos e decises polticas que perpetuam essas e outras desigualdades
(YOUNG, 2003).
Considerando que OPs e conselhos de polticas so instituies que tm na-
tureza deliberativa e esto associadas a experincias participativas que sustentam
e orientam a denio dos participantes da deliberao, bem como as caracters-
ticas marcadamente desiguais que informam a sociedade brasileira e precedem a
participao nessas instituies, alguns dos princpios elencados pela teoria ganham
destaque quando se trata da anlise dessas instituies.
Um primeiro princpio o da igualdade deliberativa, entendida como a par-
ticipao igualitria (nos aspectos formais e reais) no processo decisrio. Ou seja,
todos os participantes devem ter as mesmas oportunidades de colocar temas para
a agenda, iniciar o debate, oferecer suas razes, participar das discusses, propor
solues para os problemas e decidir. A sua importncia corresponde possibili-
dade de que os espaos deliberativos reduzam a inuncia de desigualdades pre-
existentes e que os processos deliberativos incorporem todos os atores envolvidos
na rea de poltica pblica, em condies de relativa igualdade.
Um segundo princpio o da publicidade, compreendida como a condio
aberta e pblica dos procedimentos, do debate, das disputas e da denio coletiva
do interesse pblico e da razo que informa esse interesse, qualidade que se expressa
na transparncia, na visibilidade, no controle pblico e no contedo dos temas
deliberados. Esse princpio visa assegurar o carter pblico dos debates e decises,
seja quanto transparncia, seja quanto ao tipo de questes levadas deliberao.
Um terceiro princpio o da pluralidade, que exprime a diversidade e pres-
supe reconhecer o outro como igual; mais do que a convivncia com a diferena
113
e a tolerncia (princpios liberais), indica a aposta na manifestao do conito e
na produo de acordos por meio do dilogo, apontando para o potencial au-
torreexivo do conito na construo de interesses comuns. Nessa perspectiva,
a pluralidade abarca os princpios da incluso deliberativa, da reciprocidade e
da liberdade. A importncia desses preceitos para a anlise decorre da frequente
tenso entre uma cultura poltica conservadora renitente e uma cultura poltica
democrtica que perpassa a criao e o funcionamento dessas instituies.
Assim, entende-se que a qualidade dos processos deliberativos realizados nos
OPs e conselhos de polticas pode ser vericada a partir da ideia de efetividade de-
liberativa, que corresponde sua capacidade de produzir resultados relacionados
s funes de debater, decidir, inuenciar e controlar determinada poltica pblica.
Essa efetividade se orienta pelos princpios da teoria e se expressa na instituciona-
lizao dos procedimentos, na pluralidade da composio, na deliberao pblica
e inclusiva, na proposio de novos temas, no controle e na deciso sobre as aes
pblicas e na igualdade deliberativa entre os participantes.
3 OS DESAFIOS PARA A ANLISE DA DELIBERAO DEMOCRTICA
O quadro normativo que orienta o conceito de efetividade deliberativa coloca
para os estudiosos uma srie de questes em relao possibilidade de que tais
expectativas se concretizem empiricamente. A anlise de instituies que possi-
bilitam a participao cidad e a ampliao do debate pblico tem demonstrado
que os resultados deliberativos no dependem apenas de variveis ans aos pro-
cedimentos internos que estruturam o processo argumentativo e decisrio, por
exemplo, o desenho institucional (FARIA, 2007), mas da sua conjuno com fatores
exgenos e anteriores deliberao, como o associativismo local e o projeto po-
ltico do governo (AVRITZER; NAVARRO, 2003; AVRITZER; WAMPLER,
2004; AVRITZER, 2007; CUNHA, 2007, 2009). No entanto, para avanar na
caracterizao da qualidade da deliberao, dos seus procedimentos e resultados,
tendo os princpios deliberativos como referncia (MANSBRIDGE, 2003), existem
algumas lacunas que ainda merecem ser exploradas, uma vez que interferem na
operacionalizao dos ideais deliberativos. As principais delas se referem neces-
sidade de se identicar quem institui e quem participa da deliberao, os tipos de
desigualdades que convivem com a deliberao, a inuncia do tipo de poltica e
do bem em disputa e o impacto da presena de questes conituosas, autointeresse
e argumentos estratgicos para a legitimidade democrtica.
Em primeiro lugar, quem institui? e quem participa da deliberao? so
duas questes pragmticas que denem a natureza e a substncia da troca pblica
que ocorrer em encontros deliberativos (BUTTON; RYFE, 2005). Sendo assim,
avanar na caracterizao dos diferentes encontros pode ajudar a compreender
suas consequncias para a efetividade deliberativa. No Brasil, as duas experincias
114
mais difundidas OPs e conselhos de polticas so institudas pelo governo,
seja pela vontade prpria do administrador, seja por imposio legal. Embora
alguns autores defendam a impossibilidade da deliberao autntica dentro do
aparelho estatal (DRYZEK, 2000b) e pesquisas venham mostrando as tentativas
de dominao por parte do Estado e a diculdade de lidar com a pluralidade
(TATAGIBA, 2002; MACHADO; BAPTISTA; KORNIN, 2004), a institucio-
nalizao da participao pelo governo permite que se avance num conceito de
esfera pblica que, alm de produzir posies e inuenciar no sistema administra-
tivo (HABERMAS, 2003), tambm produz decises vinculantes (AVRITZER,
2002; FRASER, 2003). importante analisar nos espaos concretos de interao
entre Estado e sociedade em que medida h uma disposio daquele em partilhar
o poder de deciso e uma coordenao entre os atores que permita melhorar a
accountability poltica.
Em relao denio de quem participa, esta uma varivel que vem se
apresentando muito relevante para determinar a qualidade do encontro delibe-
rativo. Para Lchmann (2009), o OP seria mais inclusivo, na medida em que
articula o elemento de participao (autoapresentao) e da representao, no
momento da votao dos delegados e conselheiros. Sendo assim, o OP permite
a incluso de todos os indivduos interessados em participar, alm de amarrar o
atendimento das demandas (e que afetam de forma mais direta os setores mais
carentes e dependentes dos servios estatais) participao, mobilizando os mo-
radores para a garantia da representao (de seu bairro e regio), e resultando em
um importante potencial de incluso de setores mais pobres da populao e com
menor escolaridade.
J no caso dos conselhos de polticas, a participao est atrelada ao perten-
cimento a organizaes ou entidades da sociedade civil, uma vez que so elas que
tm representao nos conselhos, o que limita o nmero e os indivduos que tero
assento. Nestes casos, preciso prestar ateno se a seleo desses representantes
transparente e democrtica, como forma de aprimorar a deliberao (COELHO;
POZZONI; MONTOYA, 2005), bem como vericar a diferena entre processos
de autorizao e prestao de contas entre conselheiros e como estes resultados
afetam a qualidade deliberativa (ALMEIDA, 2010). Ademais, por serem espaos
de representao, nos quais uma pequena parte dos indivduos que mora na ci-
dade tem acesso e condies de disputar inuncia, preciso que a denio de
quem participa seja mais plural, em relao possibilidade de incorporao dos
diferentes interesses e perspectivas, e que o conselho e suas deliberaes estejam
abertos ao escrutnio pblico. Outro ponto que merece destaque em relao a
quem participa diz respeito possibilidade de que tais encontros incorporem
grupos menos mobilizados e mais vulnerveis. No caso dos conselhos, esse um
elemento que precisa ser considerado na anlise.
115
O segundo ponto a ser avaliado na operacionalizao da deliberao refere-se
ao reconhecimento da existncia de desigualdades. Como observam Cohen e Rogers
(2003), a possibilidade de que estes mecanismos neutralizem ou diminuam assi-
metrias de poder est pautada numa posio que considere tais desigualdades. Os
autores apontam que os modelos de Habermas e de Cohen sobre o procedimento
deliberativo ideal no incluem a preocupao com as desigualdades de poder e,
portanto, no preveem em que condies atores em vantagem iro aceitar a dis-
ciplina de decidir questes em comum e a ideia democrtica de pessoas como
iguais (COHEN; ROGERS, 2003). Baseados na anlise de Isaac e Heller (2003)
de que a instituio de espaos participativos pode possibilitar empowerment, mas
no deliberao, Cohen e Rogers mostram que nos casos de grande desigualdade
preciso haver uma disposio do governo e mudanas institucionais concretas
que alterem as relaes de poder a m de que a deliberao se efetive. Esse seria,
na viso dos autores, o caso do OP de Porto Alegre, que possibilitou uma efetiva
redistribuio de poder e a mudana de um padro anterior de desigualdade.
Para Cohen e Rogers, a ingnua crena sobre a autonomia da razo em relao
realidade poltica ou sobre a capacidade de a razo derrotar o poder dos grupos
em vantagem no capaz de construir um projeto de democracia deliberativa.
Ciente da necessidade de incorporar a desigualdade na concepo de deli-
berao legtima, Mansbridge (2003) ressalta que os tericos devem se preocupar
em analisar quais desigualdades so mais perversas para a legitimidade delibe-
rativa e quais podem ser ignoradas sem grandes danos. Algumas desigualdades
tm srias consequncias para a legitimidade democrtica do processo, como por
exemplo evitar que preferncias ou que alguns interesses, que poderiam ajudar na
produo de solues para problemas comuns, possam emergir na deliberao;
prevenir que indivduos tirem proveito do processo deliberativo para desenvolver
suas faculdades e/ou fazer com que alguns participantes sejam menos respeitados
do que outros. As diferenas nas habilidades comunicativas ou no conhecimento
tcnico necessrio para deliberao de algumas questes podem ter esse efeito
perverso de desigualdade na expresso de preferncias e opinies e no desrespeito
em relao a uma fala mais localizada e pautada na vivncia do problema. Con-
tudo, no se deve voltar tese de irracionalidade das massas e impossibilidade da
participao, mas avaliar que tipos de solues so viveis.
Em terceiro lugar, importante avaliar o tipo de interesse e poltica que
est em jogo. Nesse sentido, importa investigar se so espaos formados para
resolver problemas diretos de polticas pblicas, de bens mais localizados ou para
aprimorar e promover o esclarecimento de questes. Essas so perguntas centrais
visto que podem iluminar a forma como espaos participativos interagem com
o sistema representativo, as expectativas deliberativas para essas esferas e quais
grupos sero mais propcios de participar em cada experincia. O impacto que a
116
denio do bem em jogo tem na seleo dos atores e no tipo de motivao
participao fundamental para entender como se estrutura a deliberao e quais
so os procedimentos necessrios para administrar conitos e criar um ambiente
mais propcio ao atendimento das condies mnimas para deliberao. No OP,
Abers (2003) destaca que o autointeresse em obter infraestrutura para seu bairro
e melhorar suas vidas o que move as pessoas, primeiramente, a participar, no o
desejo de deliberar. De acordo com a autora, muito menos provvel que pessoas
ordinrias participem de arenas em que os interesses so difusos e, nesses casos,
o autointeresse tem o papel central de dar incio deliberao. Tendo em vista
a natureza conituosa da matria em questo no OP o oramento pblico e a
distribuio de recursos impossvel pensar num processo puramente delibera-
tivo, sem que ocorra em algum momento a barganha estratgica. Todavia, no se
pode esquecer de que h espao para um processo de aprendizado deliberativo, na
medida em que as pessoas ganham experincia com o debate pblico.
Em relao aos conselhos, o tipo de poltica pblica vem se mostrando uma
varivel que altera os resultados da troca deliberativa, haja vista as diferentes tradies
de organizao, a estrutura de funcionamento da poltica pblica e os recursos
de que dispe (CORTES, 2002, 2009). Pesquisas realizadas em conselhos de
sade, assistncia social e dos direitos da criana e do adolescente revelam como a
delimitao do campo da poltica e do bem em questo tambm tem uma inuncia
no pblico que delibera. Desse modo, os diferentes atores que se mobilizam para
instituir e participar destas esferas e os variados objetivos e estratgias de enfren-
tamento da poltica pblica tm impacto sobre o processo deliberativo, tanto do
ponto de vista discursivo, quanto decisrio (AVRITZER, 2010).
Ao retirar o carter ingnuo da deliberao e reconhecer as relaes de poder
que permeiam esses encontros, preciso se perguntar sobre o grau de conito
e o tipo de resultado esperado para a boa deliberao. Essa ideia leva ao quarto
ponto de anlise a presena de conito, autointeresse e argumentos estratgicos
na deliberao que no est diretamente relacionado com os fatores exgenos
que limitam ou potencializam a deliberao, mas com a prpria denio do que
se entende por efetividade deliberativa. Essa questo foi pouco explorada pelas
pesquisas e precisa de uma ateno maior no futuro para que se possa entender
melhor o que se passa nesses encontros. A boa deliberao, de acordo com alguns
autores, requer o movimento em direo ao consenso, tentando minimizar ou
suprimir os elementos de conito existentes, seja na opinio ou nos interesses dos
participantes (MANSBRIDGE, 2003). Porm, anlises de espaos concretos de
deliberao indicam que existem dois limites nessa concepo de boa deliberao:
o primeiro diz respeito complicada conexo entre bem comum e interesses par-
ciais e o segundo refere-se difcil institucionalizao de um processo decisrio
baseado no consenso, sem incorporar outras estratgias de negociao.
117
Primeiramente, tericos ligados defesa da representao de grupos e mino-
rias denunciam os limites do ideal deliberativo de imparcialidade, responsvel por
aprofundar desigualdades existentes na esfera pblica e reduzir diferenas a uma
unidade de sentimentos, aliao e pontos de vista (WILLIAMS, 2000; FRASER,
2003; YOUNG, 2000; SQUIRES, 2000). Young (1997) argumenta que um pro-
cesso deliberativo precisa considerar as diferenas entre grupos e permitir a ex-
plicitao dessas diferenas, a m de que os participantes sejam capazes de julgar
objetivamente o mrito da proposta, a partir da considerao da experincia, do
conhecimento e dos interesses dos outros. Fraser (2003) refora esse argumento
ao apostar que o bem comum no pode ser presumido com antecedncia, sendo
necessrio publicizar conitos privados a partir do debate e da contestao, para
evitar que desigualdades de gnero e classe, por exemplo, continuem a operar
informalmente e se perpetuem formalmente. Em face dessa constatao, preciso
vericar se os espaos deliberativos vm contribuindo para perpetuar diferenas ou
mascarar conitos. Alm disso, ao reconhecer a existncia de interesses, faz-se ne-
cessrio conhecer em que medida possvel manter a legitimidade da deliberao,
em polticas que requerem a ateno parcialidade. Reconhecida a parcialidade
e a existncia de questes conituosas, o consenso imprescindvel ou pode-se
aceitar algum nvel de negociao e ao estratgica?
Esses problemas levam ao segundo limite da denio de boa deliberao, a
saber, a necessidade de se chegar a decises consensuais. Para Melville, Willingham
e Dedrick (2005), a viso dos partcipes no muda, mas alterada pela delibe-
rao. No h consenso, mas uma mudana de percepo do outro, com o qual
voc discorda. Nesse sentido, indivduos esto abertos para identicar um terreno
comum (common ground) para a ao pblica e denir mais amplamente a direo
aceitvel para essa ao. De acordo com os autores, aes ou polticas assim baseadas
so aquelas aceitveis por um grupo de indivduos que, embora ainda tenham
valores e opinies diferenciados, possuem um quadro compartilhado de refern-
cia ou senso de direo. Bohman (1996) vai na mesma linha de pensamento ao
propor que os atores, independentemente de suas diferenas sociais, polticas e
culturais, podem concordar, via participao, em cooperar no intuito de se al-
canar uma lei legtima (FARIA, 2008). Para Bohman, o objetivo no que os
atores abram mo de seus interesses, mas que consigam operar em conjunto com
outros, respeitando-os, na medida em que os consideram interlocutores vlidos e
respondam a eles.
Para Mansbridge (2003), a busca de solues via um common ground no
enfatiza nem o potencial para o conito, nem o potencial para a comunalidade,
sendo necessrio avaliar quais tipos de interaes pblicas direcionam para decises
mais unitrias e quais precisam introduzir outros tipos de estratgias. Embora a
estratgia esteja ausente do modelo deliberativo, uma vez que esta, em Habermas,
118
pertence ao campo da racionalidade administrativa, alguns autores propem que
a estratgia faa parte da deliberao. Dependendo do interesse em questo e do
tipo de arranjo deliberativo, o resultado pode levar barganha, que para Shapiro
(2006) considerada uma situao inferior deliberao, mas superior domi-
nao; e para Mansbridge (2003) pode ser vista como um resultado deliberativo,
desde que ambas as partes concordem com a equidade da barganha. Essas, sem
dvida, so questes que merecem maior desenvolvimento e pesquisas que ajudem
a iluminar em que sentido a estratgia ou a ausncia de consenso pode minar
a efetividade deliberativa. Ademais, no se sabe ainda que tipo de encontros e
questes promovem decises unitrias, direcionam para um common ground ou
explicitam ainda mais os conitos.
4 CONSIDERAES FINAIS: O QUE SE PODE ESPERAR DA TEORIA DELIBERATIVA?
A existncia de espaos concretos de deliberao de polticas pblicas entre Estado
e sociedade vem demonstrando que possvel transformar princpios formulados
no plano terico em variveis e indicadores empricos factveis de observao e
anlise. No Brasil, onde o campo de experimentao participativa vasto e diver-
sicado, a ateno teoria democrtica deliberativa tem permitido testar alguns
de seus ideais e hipteses, com o objetivo de avaliar suas possibilidades de opera-
cionalizao e os tipos de resultados produzidos no que se refere qualidade dos
processos deliberativos que ocorrem nas instituies participativas (IPs).
importante ressaltar que, primeiramente, tanto do ponto de vista da teoria
deliberativa, quanto do discurso e expectativas daqueles que lutaram pela imple-
mentao de espaos de participao cidad no Brasil, havia um forte componente
normativo e valorativo no que diz respeito aos efeitos democrticos da deliberao
e transformao do padro de relacionamento entre Estado e sociedade. Num
segundo momento, a ausncia ou fraca correspondncia entre tais princpios e
ideais e a operao das IPs parece ter frustrado os analistas que passaram a destacar
as diculdades desses espaos em traduzir as promessas presentes na sua criao
em resultados positivos no que diz respeito tica da deliberao democrtica.
Nos ltimos anos, o avano nas pesquisas, no Brasil e no exterior, contribuiu para
que os estudos deliberativos entrassem numa terceira fase, na qual no mais pre-
ciso jogar o beb fora junto com a gua do banho. A capacidade de conselhos
e OPs, por exemplo, de produzirem um processo decisrio marcado pelo debate,
contestao de ideias e pela deciso democrtica no dada como garantida, mas
depende da interao e combinao de algumas variveis e contextos sociopol-
ticos. Alm disso, os estudos deliberativos parecem caminhar para expectativas
mais realistas que incorporem a dimenso de poder e as desigualdades presentes
nos espaos pblicos, sem, contudo, perder o seu flego normativo ao se preo-
cupar com as consequncias das desigualdades para a legitimidade democrtica.
119
guisa de concluso, o futuro da democracia deliberativa est diretamente
relacionado com a capacidade da teoria e empiria interagirem e inuenciarem-se
mutuamente, de modo a produzirem um conhecimento permanentemente aber-
to crtica e reviso. S assim ser possvel vislumbrar propostas mais criativas
e frteis para o aperfeioamento das instituies democrticas.
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CAPTULO 8
DESENHO INSTITUCIONAL: VARIVEIS RELEVANTES E SEUS
EFEITOS SOBRE O PROCESSO PARTICIPATIVO
Claudia Feres Faria
1 INTRODUO
O processo de redemocratizao no Brasil foi marcado, dentre outras coisas, pela
organizao da sociedade civil na proposio de incrementos que visavam demo-
cratizar a democracia. Exemplo paradigmtico destas proposies encontra-se na
reivindicao de participao dos atores sociais na gesto e no controle de pol-
ticas sociais. A Constituio Federal de 1988 (CF/1988) revelou a concretizao
normativa destas demandas na medida em que, a partir dela, uma nova legislao
participativa foi implementada, o que viabilizou a abertura e a posterior institu-
cionalizao de um conjunto de novos canais de participao, dentre os quais se
destacam os conselhos de polticas.
A criao desses espaos baseou-se na crena de que eles impulsionariam
a democratizao das relaes sociais e dos processos polticos e, simultaneamente,
proporcionariam maior eccia gesto das polticas pblicas. O potencial de-
mocratizante dessas instituies estava diretamente relacionado capacidade in-
clusiva desses espaos uma vez que deveriam promover e abrigar a participao
de novos atores e novas temticas. Uma composio diversicada possibilitaria,
assim, mltiplas perspectivas e a presena de negociao entre elas, em especial,
as dos grupos historicamente excludos e em situao de vulnerabilidade. Ou seja,
esses espaos foram pensados com vistas a gerar prticas horizontais de participao
e de negociao, a empoderar grupos sociais em situao de excluso e vulne-
rabilidade e a reforar vnculos associativos (SANTOS JNIOR; AZEVEDO;
RIBEIRO, 2004, p. 18).
Passadas mais de duas dcadas, estas inovaes vm se revelando um grande
desao prtico e terico na medida em que as expectativas geradas em torno destas
inovaes nem sempre se tornaram realidade (TATAGIBA, 2002; COELHO et
CAP 8_claudia_uriella.indd 125 9/6/2011 5:16:17 PM
126
al., 2010). Diante dos fatos, a literatura especializada tem realizado estudos e
discusses crticas acerca das prticas participativa e deliberativa no interior dessas
instituies, do impacto destas prticas na gesto e no controle das polticas p-
blicas, bem como das possveis variveis que explicam a diferena de desempenho
entre as instituies em tela.
Estratgias metodolgicas diferentes, envolvendo mtodos quantitativos e
qualitativos, passaram a ser mobilizadas com o objetivo de aferir a capacidade dessas
instituies participativas (IPs) em realizar (ou no) alguns princpios bsicos que
nortearam sua criao como a equidade e a pluralidade na participao, a publici-
dade e o controle da poltica e a promoo de maior justia na distribuio de bens
pblicos.
Neste sentido, parte dos trabalhos que estudam as dinmicas internas dessas
instituies analisa tais prticas a partir da identicao dos atores sociais e po-
lticos que delas participam, valendo-se de mtodos quantitativos como surveys
(FARIA, 2010; FUKS; PERISSINOTTO; RIBEIRO, 2003) e da anlise dos
processos de discusso e deciso que nelas ocorrem, usando mtodos como a ob-
servao participante e/ou a anlise das atas que contm os registros das reunies
(CUNHA, 2007, 2009, 2010; ALMEIDA, 2006, 2010).
Outro conjunto de pesquisas tem realizado anlises sobre as regras de fun-
cionamento desses espaos, acreditando que elas podem tanto identicar a pre-
sena ou no dos princpios que nortearam a criao dessas instituies quanto
potencializar sua realizao, dado que as normas e os procedimentos funcionam,
simultaneamente, como catalisadores e limitadores da ao de diferentes atores e
grupos que ali se apresentam (TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007; FARIA; RIBEI-
RO, 2010). Por meio da anlise documental, tais estudos buscam mostrar que
as variveis referentes s normas e, consequentemente, ao desenho institucional
interferem no desempenho dessas novas instituies.
Este artigo se insere neste segundo campo de estudos e seu objetivo mos-
trar, por meio de um conjunto de regras empiricamente analisadas por trabalhos
diversos, como as variveis institucionais podem impactar as dinmicas partici-
pativas, deliberativas e representativas dessas instituies. Para tal, na seo 2,
mostraremos a centralidade assumida pelas regras e instituies na literatura sobre
participao e deliberao, bem como as variveis institucionais selecionadas e o
impacto que apresentam nas dinmicas supracitadas. Na seo 3, conclusiva, os
limites e os potenciais desta aposta sero retratados.
127
Desenho institucional: variveis relevantes e seus efeitos sobre o processo participativo
2 AS VARIVEIS INSTITUCIONAIS E OS SEUS IMPACTOS SOBRE O PROCESSO
PARTICIPATIVO
2.1 Uma perspectiva terica
A varivel institucional vem ganhando centralidade nas discusses sobre IPs e
instituies deliberativas. Fung e Wright (2003), particularmente, insistem na
sua importncia para a efetividade, a equidade e a extenso da participao e da
deliberao no interior delas, uma vez que ela oferece os parmetros regras e
procedimentos para a sua atuao. Dado que os desenhos no so neutros, suas
escolhas e variaes incidem diretamente nessa atuao, produzindo, assim, uma
srie de consequncias para os resultados da participao.
Neste sentido, possvel armar, seguindo Fung (2004), que o desenho
escolhido pode incidir: i) no carter da participao em termos de quantidade,
vieses e qualidade da deliberao; ii) na capacidade de informar os representantes,
os cidados e de fomentar as habilidades da cidadania; iii) na relao com o
Estado em termos de controle pblico, justia das polticas e sua eccia; bem
como iv) na capacidade de mobilizao popular.
Stenier et al. (2004), ao empreenderem uma anlise extensa sobre a delibe-
rao em um contexto institucional diferente, quatro Legislativos nacionais, enfa-
tizam igualmente a centralidade do desenho institucional bem como da natureza
das questes debatidas para a qualidade do discurso. Segundo os autores, tais
variveis, embora no predeterminem os nveis da participao e de discusso,
explicam a variao nestes mesmos nveis e, consequentemente, nos resultados
polticos encontrados (p. 74). ndices de qualidade do discurso
1
variam, portanto,
de acordo com os fatores institucionais vinculados aos diferentes legislativos ana-
lisados e com a natureza das questes debatidas (p. 79).
Assim como as anlises realizadas pelos autores supracitados, os estudos sobre
os conselhos tambm apostam no desenho institucional como um preditor impor-
tante do seu desempenho (CORTES, 2004; TATAGIBA, 2004; FARIA, 2007;
FARIA; RIBEIRO, 2010). O formato institucional dene, por exemplo, quem
pode participar, quem tem direito a voz e a voto, como so debatidos os temas, quais
temas, quais recursos informacionais esto disposio dos participantes, como os
membros so selecionados, dentre outras questes. Tais estudos tm destacado re-
gras levantadas a partir de documentos especcos que regulam o funcionamento
dessas instituies. So eles: as Leis de Criao e de Alterao dos conselhos e seus
Regimentos Internos (RIs). Uma anlise cuidadosa sobre estes documentos oferece
informaes importantes sobre o nvel de institucionalizao, de democratizao,
1. ndice formulado pelos autores com base nos princpios da tica do discurso de J. Habermas. Ver Steneir et al. (2004,
cap. 3, p. 43-73).
128
bem como de representao desses espaos. A subseo seguinte traz uma discusso
a partir de resultados observados pela literatura corrente.
2.2 Uma perspectiva emprica
A institucionalizao dos conselhos pode ser medida a partir de informaes sobre:
i) o tempo de existncia dessas instituies; ii) a existncia de uma estrutura orga-
nizacional; e iii) a frequncia de reunies obrigatrias. Um tempo maior de exis-
tncia assim como a regularidade das reunies revelam, de forma direta, o grau
de formalidade desses conselhos. Quanto maior a regulao sobre o seu funciona-
mento, mais institucionalizados so esses espaos. Na mesma direo, a presena
de um conjunto de estruturas burocrticas tais como mesa diretora, secretaria
executiva, cmaras ou comisses tcnicas e temticas indicam o quo organizados
esto os conselhos. Assim como a previso de conferncias e a sua frequncia
tambm apontam para uma organizao da poltica, uma vez que elas so partes
importantes da estrutura que as compem.
O potencial inclusivo e democratizante pode ser mensurado a partir de regras
sobre: i) a composio, a pluralidade e a proporcionalidade nos conselhos. Do
mesmo modo, esse potencial pode ser aferido a partir das regras em torno do
ii) processo decisrio, no qual so analisadas as normas referentes a distribuio,
concentrao e alternncia de poderes em relao a formulao das normas de
funcionamento, denio da pauta e tomada de deciso. Mais do que pela pre-
sena dessas regras, o potencial democratizante dessas instituies revelado pela
presena de regras qualicadas que garantam uma pluralidade de atores na for-
mulao das normas, na denio da pauta e na tomada de deciso; alternncia
de poder por segmento e a presena de comisses e conferncias.
No que diz respeito composio, analisam-se informaes sobre a distribuio
e a proporcionalidade de cadeiras entre os segmentos representantes do governo e
da sociedade civil, divididas entre usurios, prestadores e trabalhadores. A composio
tambm incide de forma direta nos processos de tomada de deciso no interior dos
conselhos. As normas observadas referem-se, de um modo geral, aos atores que par-
ticipam do processo e s formas de distribuio de poderes. Desse modo, analisa- se
quem participa dos processos (a composio) e quem possui maiores condies para
se expressar e inuenciar nas decises, dando destaque s informaes sobre quem
pode presidir os conselhos e os poderes que esse cargo concentra.
Os processos decisrios podem ser analisados a partir dos critrios que regem
os processos de votao: as normas acerca de quem elabora a pauta dos conselhos
e como ela pode ser alterada; e dos critrios sobre quem pode propor alteraes
nos RIs. Essas informaes regulam todo o processo de tomada de deciso. Como
se sabe, a pauta composta pelos assuntos que sero deliberados pelos partici-
pantes. Nesse sentido, sua construo indica a capacidade dos atores de intervir
129
no processo decisrio. Uma pauta construda coletivamente, em plenrio ou em
rgos colegiados, uma boa preditora do grau interno de democratizao dessas
instituies, uma vez que mais vozes estaro inseridas nesse processo. Por outro
lado, uma pauta construda somente pela presidncia do conselho, independen-
temente do segmento que a ocupe, indica um grau de democratizao mais baixo.
Os conselhos tambm possuem regras relativas ao processo de alterao dos seus
RIs. Essa dinmica importa, uma vez que as prticas dos conselhos so reguladas
formalmente pelos seus regimentos internos. Como j apontado, desde a sua criao,
essas instituies esto passando por modicaes recorrentes. Nesse sentido, saber
quem as faz, e como, se torna importante.
A importncia da presidncia est relacionada com o fato de os conselhos
se estruturarem, de um modo geral, em torno desse cargo e da mesa diretora.
Desse modo, tal importncia diretamente proporcional s funes que o cargo
desempenha, afetando assim as formas de distribuio e concentrao de poderes.
As regras dos conselhos estudados mostram que a presidncia detm poderes
e prerrogativas diferenciados, como, por exemplo, a prerrogativa de conduzir os
trabalhos junto com a mesa diretora, de desempatar qualquer conito no inte-
rior desses espaos, bem como de decidir determinadas questes ad referendum.
Portanto, a presidncia concentra poder. Saber quem ocupa a presidncia e como
se chega ao cargo torna-se relevante para avaliarmos o processo democrtico no
interior dessas instituies. J havamos chamado a ateno para os efeitos perver-
sos oriundos da indicao nata dos secretrios das respectivas polticas s quais os
conselhos esto vinculados para ocupar o cargo de presidente do conselho. Esse
monoplio no s fere o princpio representativo, assentado no consentimento
dos representados para com a liderana, seja ele por via eleitoral ou no, como
congura, de antemo, a preponderncia do governo ante os demais segmentos
que participam dessas instituies (FARIA, 2007; FARIA; RIBEIRO, 2010).
A dinmica do processo decisrio tambm abordada, a partir da anlise de
um conjunto de informaes sobre as estruturas de funcionamento que capacita os
atores a tomarem suas decises. Da a avaliao da: iii) presena de comisses cuja
funo qualicar cognitivamente o debate, bem como a iv) previso de conferncias
que possibilitam a troca de informao entre diferentes atores com perspectivas di-
versas, qualicando a atuao dos conselheiros. Como j adiantamos, a inexistncia
dessa estrutura pode ser um preditor forte do pouco compromisso dos conselhos
com a capacitao dos seus conselheiros e, assim, da qualidade duvidosa de seu pro-
cesso deliberativo, dado que, sem capacitao sobre a poltica em questo, os atores
ali inseridos dicilmente participaro adequadamente do processo, principalmente
em um contexto marcado pela presena forte de assimetrias informacionais entre
representantes do governo e dos outros segmentos.
130
Quando se trata da representao no interior dos conselhos, possvel elencar
regras relativas ao processo representativo a partir de informaes sobre: i) a de-
nio de entidades que tm acento nessas instituies; ii) o nmero de cadeiras
destinadas a cada segmento; e iii) as formas pelas quais estas denies ocorrem.
Esta anlise no visa incidir sobre o profcuo debate em torno da legitimi-
dade da representao exercida no interior dos conselhos, mas somente discutir a
representao a partir de regras que indiquem: i) a existncia de critrios que as-
segurem a pluralidade dos segmentos representados; bem como ii) a existncia de
regras sobre as formas mais ou menos pblicas e democrticas que adquirem
representao nessas instituies.
No que diz respeito ao segundo ponto, a existncia ou no de normas que
preveem quais entidades e/ou categorias de entidades tero assento nos conselhos
pode afetar a pluralidade da representao nessas instituies. Como o nmero
de vagas limitado, tais regras restringem a possibilidade de disputa democrtica
entre uma variedade de organizaes e interesses que poderiam pleitear assento nos
conselhos, tornando-os mais permeveis e inclusivos (ALMEIDA, 2010). Infere-se,
portanto, que quanto menos as regras delimitarem as entidades ou as categorias
de entidades que tero assento nos conselhos, maior ser a abertura desses espaos
renovao e diversidade dos atores envolvidos.
Assim como a pluralidade, a publicidade das aes dos conselhos pode ser
aferida mediante a anlise da existncia ou no de critrios que possibilitem aos
conselheiros obter informaes e repass-las a suas entidades de origem, consti-
tuindo, assim, um processo de inuncia comunicativa. Representantes passam
a informar suas decises com base nestas diversas informaes e discursos, assim
como buscam repassar os resultados de suas ponderaes s suas bases. Para tal,
regras referentes a frequncia das reunies dos conselhos, divulgao das mesmas
e de sua pauta, obrigatoriedade de convocao de conferncias, bem como di-
vulgao dos resultados das decises dos conselhos podem incidir positivamente
sobre o carter pblico dessas instituies.
3 NOTAS CONCLUSIVAS
Se, por um lado, tanto a perspectiva analtica quanto a emprica ora apresentadas
apontam a centralidade da varivel institucional na determinao do desempenho
democrtico e distributivo das IPs em geral e dos conselhos em particular, por
outro, igualmente importante ressaltar as mltiplas determinaes das possibi-
lidades inclusivas dessas mesmas instituies.
Inmeras anlises sobre o tema chamam a ateno para a importncia das vari-
veis contextuais e polticas na determinao de ambas, a efetividade inclusiva e a redis-
tributiva dessas instituies. Se as primeiras dizem respeito quelas variveis relativas
131
aos contextos em que tais instituies vigoram, ganhando destaque dados relativos ao
associativismo civil, s condies nanceiras e administrativas do local onde tais ins-
tituies so criadas, assim como a prpria natureza das polticas pblicas vincu-
ladas a tais instituies (BAIERLE, 1998; WARREN, 2001; AVRITZER, 2002,
2009; SILVA, 2003; MARQUETTI, 2003; CORTES, 2002; LCHMANN,
2005; TEIXEIRA; TATAGIBA, 2008), as segundas vinculam-se constelao de
foras sociais envolvidas nessas instituies (FUNG; WRIGTH, 2003; AVRITZER,
2009; DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006).
A varivel poltica, especicamente, ganha destaque no s na determinao
do sucesso dessas instituies, mas tambm na determinao do prprio desenho
institucional que elas assumem. Segundo Avritzer (2009), em que pese a relevn-
cia do desenho para a efetividade democrtica e distributiva das IPs, as variveis
culturais e polticas importam dados que inuenciam a escolha do prprio de-
senho institucional. Como no so neutros, os desenhos assumidos por essas
instituies expressam claramente a constelao de foras sociais em interao
em torno das mesmas. neste sentido que Dagnino, Olvera e Panchi (2006)
chamam a ateno para a convergncia de posies entre atores sociais e polticos
na determinao de seu sucesso ou fracasso. Tal convergncia ganhar igualmente
expresso no desenho institucional assumido por elas.
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CAPTULO 9
AS DIFERENTES INSTITUIES PARTICIPATIVAS EXISTENTES
NOS MUNICPIOS BRASILEIROS
1 INTRODUO
O captulo visa caracterizar os tipos de instituies participativas (IPs) existentes
nos municpios brasileiros. O conceito se refere a mecanismos de participao
criados por lei, emendas constitucionais, resolues ou normas administrativas
governamentais que permitem o envolvimento regular e continuado de cidados
com a administrao pblica, tanto diretamente quanto atravs de representan-
tes, como ocorre com maior frequncia. So instituies porque no se consti-
tuem em experincias episdicas ou eventuais de participao em projetos ou
programas governamentais ou de organizaes da sociedade civil ou do mercado.
Ao contrrio, esto institudas como elementos caractersticos da gesto pblica
brasileira. Diferem dos modos de participao eleitoral tpicos das democracias
liberais, ao permitir a representao de interesses e a expresso de preferncias
ao longo de legislaturas, entre os perodos eleitorais. Nesse sentido, fortalecem
a democracia representativa, que no idntica democracia eleitoral, uma vez
que a nfase na representao acentua o carter processual e circular (suscetvel ao
atrito) das relaes entre as instituies estatais e as prticas sociais (URBINATI,
2006, p. 191). Como arma Urbinati (2006, p. 195-196), a democracia repre-
sentativa real foi construda ao longo da histria, nos mais diferentes pases,
no apenas atravs de processos eleitorais altamente regrados e formalizados, mas
tambm atravs de formas de participao direta ou de participao atravs de re-
presentantes designados por grupos de cidados ou entidades societais em fruns
ou rgos com nveis diferenciados de institucionalizao na esfera estatal.
Os critrios bsicos utilizados no captulo para a classicao dos diversos tipos
de IPs levam em conta os seguintes aspectos: se a participao direta ou atravs
de representantes; individual ou em coletividades; e nvel de institucionalizao.
Assim so examinados quatro grandes grupos de IPs: mecanismos de participao
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individuais, que propiciam a apresentao de crticas, queixas e proposies; os
processos conferencistas; os oramentos participativos (OPs) e os conselhos de
polticas pblicas e de direitos. A partir dessa distino bsica realizada uma
anlise dessas IPs que considera: sua relao com os governos; os tipos de partici-
pantes; as questes em pauta; natureza das regras que guiam seu funcionamento;
papel institucional. As sees seguintes apresentam uma caracterizao dos quatro
grupos de IPs. Ao nal, um quadro sintetiza a anlise realizada.
2 MECANISMOS DE PARTICIPAO INDIVIDUAL
Os mecanismos de participao individual dos cidados so aqueles dispositivos
que permitem ao indivduo manifestar suas preferncias sobre os servios e bens
oferecidos diretamente pelo municpio ou cuja proviso regulada pelo governo
municipal. Atravs deles o cidado pode apresentar queixas, avaliar a qualidade
ou expressar seu nvel de satisfao com os bens e servios ofertados e apresentar
sugestes ou proposies. Enquadram-se nessa categoria as pesquisas de satisfao
de usurios e de benecirios; servios que recebem demandas, sugestes ou re-
clamaes por telefone ou via internet disque denncia e fale conosco, por
exemplo ; e, principalmente, as ouvidorias.
No parece haver dados sistematizados em nvel nacional sobre pesquisas
de avaliao de qualidade ou de satisfao promovidas por prefeituras ou rgos
pblicos municipais. No entanto, a prtica tem se difundido, ao menos nas capitais.
H registro de pesquisas desse tipo em So Paulo (SO PAULO, 2010), Belo
Horizonte (BELO HORIZONTE, 2010) e Porto Alegre (PORTO ALEGRE,
2010). Porm, provvel que tambm sejam realizadas por prefeituras de outras
capitais e de cidades com certa capacidade instalada de gesto.
Os servios que recebem demandas, sugestes ou reclamaes por telefone
ou via internet parecem ser mais comuns. Embora no existam dados sistema-
tizados, h indicadores indiretos que permitem inferir o nvel de difuso. Se-
gundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) realizada em
2009 (IBGE, 2009), naquele ano 94,2% dos municpios brasileiros dispunham
de alguma forma de atendimento distncia. As mais utilizadas eram telefone
convencional (84,0%) e internet (77,1%). Pginas de internet interativas estavam
em funcionamento em 19% dos municpios. No mesmo ano, 26% deles tinham
estrutura organizacional para recebimento de denncias de violao dos direitos
humanos.
A instituio de servios de ouvidoria tem sido estimulada pelo governo
federal. Exemplo disso a oferta de R$ 100 mil para os municpios com mais de
100 mil habitantes criarem unidades de ouvidoria (PINTO, 2009). Em 2009,
havia aproximadamente 182 ouvidorias municipais em atividade 3,3% (PINTO,
139
As diferentes instituies participativas existentes nos municpios brasileiros
2009). O nmero pode ter crescido, graas ao estmulo do governo federal. Ao
nal de 2010, 23 capitais dos 27 estados (85,2%) e 11 (35,5%) dos 31 municpios da
Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) tinham ouvidorias (GPPOS, 2010).
3 PROCESSOS CONFERENCISTAS
O segundo tipo de IP examinado so os processos conferencistas. Neles a partici-
pao se d principalmente atravs de representantes, atuando em reunies delibe-
rativas. Apenas no nvel municipal h participao direta dos cidados. Mesmo
assim, nas cidades maiores, isso ocorre apenas nos distritos. Nas reunies que
congregam cidados que participam diretamente so escolhidos representantes para
os nveis superiores do processo municipal e estadual.
As conferncias nacionais participativas se institucionalizam na dcada de
1990, em diversas reas de polticas pblicas. Elas diferem de outras conferncias
setoriais tradicionais, porque, em vez de serem reunies de experts para apresen-
tao de recomendaes aos governos, renem atores estatais e societais com in-
teresses e propostas para a rea. Os processos conferencistas podem se constituir
como a grande conferncia setorial nacional de assistncia social, de sade, das
cidades, da cultura, de educao, por exemplo ou como conferncias temticas,
subsetoriais tais como, conferncias de sade mental, de sade da mulher, de
sade bucal ou de vigilncia em sade.
As conferncias tm carter eventual, em contraste com a regularidade e a
frequncia com que se realizam reunies de conselhos de polticas pblicas ou de
OPs. Mesmo a rea de sade que foi pioneira na implementao de conferncias
nacionais participativas e que cedo institucionalizou os processos conferencistas
as vem realizando a intervalos irregulares. A 8 Conferncia Nacional de Sade
ocorreu em 1986 e seis anos depois se realizou a 9, em 1992. Entre a 9
a
e a 10
a
(1996) e a 10
a
e a 11
a
(2000), os intervalos foram de quatro anos. J entre a 11
a
e a 12
a
(2003) passaram-se trs anos, enquanto entre a 12
a
e a 13
a
(2008), cinco
anos. Assim, as conferncias so fruns eventuais, complexos, constitudos ao
longo dos meses que antecedem a conferncia nacional, iniciando-se nos munic-
pios, progredindo ao nvel estadual e culminando em uma conferncia nacional.
Em 2007, no processo que antecedeu a grande conferncia nacional de sade de
2008, foram realizadas conferncias municipais em cerca de 80% dos municpios
do pas (4.430 em 5.564) (BRASIL, 2007).
Seu funcionamento regulado por leis federais e por resolues administra-
tivas, em geral, ministeriais, mas regras complementares relativas composio e
dinmica de trabalho das conferncias so refeitas por ocasio de cada evento.
Variaes nas regras de funcionamento das conferncias e as diferenas encon-
tradas na comparao entre seus relatrios nais, tanto em relao s resolues
140
como no que se refere ao instrumental conceitual que informa as interpretaes
sobre a situao de cada rea, problemas, e possveis solues , resultam de mu-
danas macropolticas e na orientao ideolgica dos governos. No h dvida,
no entanto, de que os conselhos de polticas pblicas, particularmente em nvel
nacional, so decisivos no estabelecimento das regras complementares das confe-
rncias, por meio da produo de resolues que denem a dinmica de trabalho
de cada processo (NASCIMENTO, 2004; MLLER NETO et al., 2006).
As conferncias se caracterizam por produzir decises aps discusses que,
em muitos casos, levam a votaes. Mesmo que suas deliberaes no resultem
em polticas que de fato venham a ser implementadas, elas participam da formao
da agenda de debates setorial que predominar nos anos subsequentes sua realizao.
Constituem-se como arenas democrticas e temporrias de debates, de mbito
nacional, que favorecem a explicitao de demandas sociais locais. So mecanismos
ecazes de canalizao de demandas sociais e de avaliao da situao de servios
pblicos, especialmente na etapa municipal (MLLER NETO et al., 2006).
4 ORAMENTOS PARTICIPATIVOS
O terceiro tipo de IP que o artigo analisa so os OPs. Seus antecedentes podem
ser encontrados nos governos municipais nos estados de So Paulo, Santa
Catarina, Minas Gerais e Rio Grande do Sul, na dcada de 1980, que desenvol-
veram formas de consulta popular em processos de deciso sobre o oramento.
Essas experincias foram bem documentadas pelo Instituto Polis, que produziu
um conjunto signicativo de pesquisas que analisam diversas experincias de par-
ticipao. Desde 1990, experincias de OP se disseminaram pelo pas. Entre 1989
e 2004, pelo menos 261 cidades de 23 estados brasileiros criaram processos que
envolveram participao da populao nas decises sobre a alocao de recursos
oramentrios (PLIS, 2006). Em 2005, na RMPA, em 16 de suas 31 cidades
havia mecanismos de participao na deciso sobre os oramentos municipais
(CORTES, 2005). Em 2007, foi criada a Rede Brasileira de Oramento Partici-
pativo, que congrega 57 municipalidades (RBOP, 2010).
Cada uma dessas experincias tem suas prprias caractersticas. So grandes
as diferenas em escala, em termos da populao a ser envolvida e do territrio
abrangido, como tambm existem enormes variaes em termos de cultura poltica
e de tradies poltico-institucionais de cada localidade atingida. No entanto,
possvel identicar alguns elementos recorrentes em seus desenhos institucionais
que permitem a classicao como OPs.
O primeiro deles se refere origem da iniciativa de criao dos fruns. A
Constituio Brasileira estabelece que a elaborao de propostas oramentrias
de competncia exclusiva do Poder Executivo (BRASIL, 1988, Artigo 165).
141
Assim, todos os processos de oramentao participativa so necessariamente
criados por iniciativa dos dirigentes governamentais. A inuncia dos gestores
municipais em todo o processo forte, na medida em que, frente ausncia de
uma regulamentao nacional algo semelhante aos princpios constitucionais
que norteiam a organizao dos conselhos , a prpria existncia do processo
depende do Poder Executivo municipal.
Outras trs caractersticas comuns se referem: i) aos tipos de participante
a serem envolvidos; ii) s questes que mais frequentemente entram em suas
agendas para serem debatidas e decididas; e iii) aos aspectos mais gerais e recor-
rentes de sua dinmica de funcionamento. Os participantes potenciais so todos
os cidados em idade eleitoral da cidade, mas a maioria daqueles que se envolvem
oriunda de regies pobres. As decises tratam majoritariamente da alocao de
despesas de capital e, por vezes, de despesas correntes. O Poder Executivo mu-
nicipal o principal denidor da prpria existncia e da dinmica de funciona-
mento dos OPs. No obstante, as regras que regem seus trabalhos so, na prtica,
resultado de um acordo entre a proposio inicial dos governantes e os representantes
da sociedade civil envolvidos. Uma vez iniciado o processo, geralmente os re-
gimentos dos OPs permitem que os prprios participantes redenam as regras
que norteiam os trabalhos. Ao ser alcanado um acordo, a agenda de debates e
o cronograma das atividades se transformam em informaes pblicas. Tanto os
participantes potenciais quanto aqueles que, de fato, se envolvem com os OPs,
podem se preparar para os debates e acompanhar as decises que so tomadas.
Os fruns podem combinar mecanismos de participao direta e indireta.
A participao direta aconteceria, principalmente, no nvel das assembleias de
bairros e de temticas. Nesses encontros, o oramento discutido em reunies
pblicas, em geral, com a presena de ativistas dos movimentos sociais, morado-
res das diferentes regies da cidade, representantes governamentais e polticos.
Eles procuram estabelecer as preferncias e eleger os delegados ou representantes
que participaro dos nveis superiores de deliberao. Delegados de todos os dis-
tritos e regies negociam as prioridades em conjunto e, posteriormente, vericam
se o que foi acordado est de fato sendo cumprido. As propostas deliberadas nas
assembleias so aprimoradas e acompanhadas em fruns de coordenao que contam
com a participao dos delegados.
Embora existam processos de votao abertos para delegados ou mesmo
para todos os eleitores da regio abrangida (participantes potenciais), uma carac-
terstica distintiva dos OPs, em relao a outros tipos de participao na denio
de oramentos pblicos, o direito voz. Os participantes podem expressar suas
preferncias durante encontros desenhados para xar prioridades de gastos. A
capacidade de controle dos gestores governamentais ca limitada pelo carter p-
blico das instncias de debate e pelo papel que lhes atribudo pelo regulamento
142
decidido de forma consensual. Como as regras de funcionamento so o resultado
de acordos consensuais, de fato possvel que atores sociais transram prticas e in-
formaes da esfera social para a poltico-administrativa. Mesmo considerando que as
decises tomadas se referem a uma parcela limitada do oramento, elas afetam todas
as reas da administrao pblica, favorecendo a construo de consensos nos quais
cada grupo de interesse precisa levar em conta as demandas dos outros participantes.
No entanto, seu carter pouco institucionalizado, se comparado aos conselhos
de polticas pblicas, os torna mais vulnerveis frente s mudanas no comando do
Poder Executivo e, portanto, menor a tendncia de que se generalizem na gesto
pblica do pas. Paradoxalmente, a mesma liberdade institucional, no sentido de
criar regras prprias de funcionamento, que oferece aos gestores uma oportuni-
dade nica de exercer experimentalismos na esfera governamental (SANTOS;
AVRITZER, 2002, p. 54), tambm acaba se transformando num calcanhar de
aquiles na hora de garantir a continuidade dos processos participativos diante das
mudanas eleitorais dos governos.
5 CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS E DE DIREITOS
O quarto tipo de IP analisado so os conselhos de polticas pblicas. Seus antece-
dentes mais remotos so conselhos municipais de educao criados no sculo XIX
e, na rea da previdncia social, os rgos administrativos colegiados Caixas e
Institutos de Aposentadoria e Penses criados nas dcadas de 1920 e 1930 do s-
culo passado. Os conselhos de sade, criados pela Lei n
o
8.142, de 1990 (BRASIL,
1990), tornaram-se o paradigma que inspirou a constituio recente de conselhos
em outras reas. A rpida disseminao de conselhos de polticas pblicas e de di-
reitos pelos municpios do pas, desde a dcada de 1990, est relacionada induo
para o estabelecimento dos fruns promovida por meio da transferncia de recursos
nanceiros federais para os nveis subnacionais de governo, condicionada, entre
outros requisitos, constituio desses organismos. Existem conselhos nas reas de
emprego e renda, assistncia social, desenvolvimento rural, educao, meio ambien-
te, planejamento urbano, segurana pblica, combate a drogas, para citar apenas
alguns. H conselhos que tratam da garantia de direitos de crianas e adolescentes,
dos negros, dos ndios, das mulheres, dos idosos, entre outros.
A MUNIC do IBGE indaga sobre a existncia e funcionamento de 18 con-
selhos de polticas pblicas e de direitos. Conforme pode ser observado na tabela 1,
em 2009 a maioria dos municpios apresentava conselho tutelar e conselhos mu-
nicipais de sade, de direitos da criana e do adolescente, de educao e de meio
ambiente. So fruns de reas de polticas pblicas que receberam incentivos fe-
derais para a sua criao. Os conselhos de direitos, de reas de polticas pblicas
que no receberam incentivos ou cuja poltica de induo foi implantada recen-
temente, como o caso da cultura, no encontram o mesmo nvel de difuso.
143
TABELA 1
Nmero e percentual de conselhos municipais por tipo de conselho existentes nos
municpios brasileiros em 2009
Tipo de conselho Nmero %
Conselho Tutelar 5.472 98,3
Conselho Municipal de Sade 5.417 97,3
Conselho Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente 5.084 91,4
Conselho Municipal de Educao 4.403 79,1
Conselho Municipal de Meio Ambiente 3.124 56,1
Conselho Municipal de Habitao 2.373 42,6
Conselho Municipal de Direitos do Idoso 1.974 35,5
Conselho Municipal de Cultura 1.372 24,7
Conselho Municipal de Poltica Urbana 981 17,6
Conselho Municipal de Esporte 623 11,2
Conselho Municipal dos Direitos da Mulher 594 10,7
Conselho Municipal de Segurana 579 10,4
Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Decincia 490 8,8
Conselho Municipal de Transporte 328 5,9
Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar 303 5,4
Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar 148 2,7
Conselho Municipal de Direitos Humanos 79 1,4
Conselho Municipal de Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais 4 0,1
Total 5.565 100,0
Fonte: MUNIC/IBGE de 2009.
As diferenas entre os tipos de conselhos so mais acentuadas do que entre os
diversos tipos de OPs. As variaes so principalmente associadas ao arcabouo ins-
titucional de cada rea; cultura poltica e s tradies polticas de cada regio ou
cidade; e s orientaes polticas e ideolgicas de dirigentes municipais. Mesmo assim,
o desenho institucional desses fruns apresenta certas caractersticas em comum.
Um conjunto de normas legais tais como a Constituio de 1988, emen-
das constitucionais e leis federais e atos administrativos ministeriais e dos pr-
prios conselhos criaram fruns e estabeleceram quem deveria participar deles.
Por exemplo, a Constituio estabeleceu a participao da populao na rea de
assistncia social e da comunidade no sistema de sade (BRASIL, 1988, Artigo
204/II; Artigo 198/III). As leis que regulam a organizao dos sistemas de sade e
de assistncia social (BRASIL, 1993, Lei n
o
8.742; BRASIL, 1990, Lei n
o
8.142)
estabeleceram que conselhos seriam criados nos nveis federal, estadual e municipal
de gesto.
Os participantes dos conselhos tambm foram denidos por lei ou por normas
administrativas. Na rea da sade, metade dos membros formada por representantes
de usurios, a outra metade composta por conselheiros oriundos de organismos
144
governamentais e de entidades de prossionais de sade e de prestadores de servios
(BRASIL, 1990, Lei n
o
8.142). Na rea de assistncia social, metade dos conselhos
formada por representantes governamentais e a outra metade por conselheiros pro-
venientes de entidades da sociedade civil, representando usurios, prossionais da
rea e prestadores de servios (BRASIL, 1993, Lei n
o
8.742). Na rea de trabalho e
emprego, os conselhos so tripartites, compostos por representantes governamentais,
dos empregadores e dos empregados (CODEFAT, 1995, Artigo n
o
80). Esses fruns
so formados por representantes governamentais e da sociedade civil e grupos sociais
participantes so diretamente interessados naquela rea de poltica pblica especca.
Em contraste com os OPs, que so abertos a todos os cidados, os conselhos
congregam participantes especializados em determinadas reas de polticas pblicas.
Outra diferena marcante que os conselhos so altamente institucionalizados en-
quanto os OPs no o so. Os conselhos fazem parte da estrutura administrativa das
reas de poltica pblica a que esto vinculados. Esse nvel alto de institucionalizao
se expressa nas variaes de contedo das agendas e nos diferentes tipos de deciso
que os conselhos podem tomar em cada rea de poltica pblica. Por exemplo,
enquanto na rea de trabalho e emprego eles decidem sobre os tipos de cursos de
qualicao prossional que sero nanciados com recursos pblicos, na rea de
assistncia social denem quais provedores privados de servios assistenciais esto
aptos, de acordo com os critrios legais, a receber, ou continuar recebendo, recursos
pblicos. As agendas dos conselhos, as questes sobre as quais estes tm poder para
decidir, e o seu papel institucional so modelados por regras preestabelecidas e pelas
necessidades criadas pelas caractersticas institucionais de cada rea.
As linhas gerais da dinmica de trabalho dos conselhos tambm so determinadas
por regras legais e administrativas. Embora o seu detalhamento seja denido de forma
consensual ou, em muitos casos, imposto pelos gestores, a estrutura geral no que
tange aos tipos de participantes, competncia do frum na rea, por exemplo no est
aberta para discusso. Alm disso, diferentemente dos OPs que denem o que ser dis-
cutido ao incio de cada processo anual, nos conselhos a agenda est permanentemente
aberta para as novas polticas, programas ou aes produzidas pelos gestores pblicos.
Enquanto os OPs articulam mecanismos de democracia direta e representativa,
os conselhos so compostos exclusivamente por representantes. A participao
direta somente possvel em algumas cidades em que foram criados conselhos
distritais, contudo, esses conselhos no tm funo institucional denida pela
normatizao legal e administrativa nacional. Participantes nos conselhos de m-
bito federal, estadual e municipal so eleitos ou indicados pelas organizaes ou
parcela da populao que representam; ou inclusive so institudos pelos gestores
em localidades nas quais as elites polticas controlam praticamente todos os aspec-
tos da dinmica poltica municipal. Mesmo assim, nos conselhos, se constituem
145
como arenas setoriais municipais, nas quais, dependendo das circunstncias lo-
cais, diferentes interesses so representados. Atores que antes no tinham oportu-
nidade de se manifestar so colocados frente a gestores pblicos que necessitam
de algum modo encontrar respostas para novos tipos de demandas sociais.
A maioria dos conselhos tem encontros regulares, embora alguns deles se-
quer realizem reunies pblicas (CORTES, 2005). Isso ocorre quando as autori-
dades municipais criam conselhos formalmente, com o nico objetivo de obter
recursos nanceiros federais.
Eles usualmente tm um ncleo diretivo, eleito pelos participantes, de acordo
com o estabelecido pelo regimento interno de cada frum. Mesmo quando as au-
toridades governamentais no coordenam o frum, elas tm forte inuncia sobre
a formao de suas agendas. No obstante, os gestores podem oferecer ou retirar a
infraestrutura que viabiliza o bom funcionamento dos conselhos. Alguns tm apoio
tcnico e administrativo oferecido pelos gestores municipais. Embora sejam frequen-
tes as decises tomadas de modo consensual, em vrios casos as discusses levam a
processos de votao. Isso ocorre principalmente nas cidades maiores e nas capitais.
Assim, eles so fruns altamente institucionalizados, organizados e regulados
por regras legais e administrativas estabelecidas em cada rea de poltica pblica e seus
participantes representam grupos de interesses especcos dessas reas. Por isso seu
papel institucional depende, em grande parte, da rea a que esto afetos (CORTES,
2007). O conselho de assistncia social, por exemplo, scaliza a gesto municipal
de assistncia social, participa na regulao dos servios prestados por entidades no
governamentais e exerce funes cartoriais ao decidir quais entidades prestadoras de
servios esto habilitadas a receber recursos pblicos. O conselho de direitos da crian-
a e do adolescente scaliza o cuidado oferecido criana e ao adolescente no munic-
pio, participa na regulao dos servios prestados por entidades no governamentais,
discute a prestao de servios e as garantias de direitos da criana e do adolescente na
cidade, e tambm exerce funes cartoriais ao decidir quais entidades prestadoras de
servios esto habilitadas a receber recursos pblicos. Os conselhos de sade e de edu-
cao cumprem principalmente o papel de discutir a proviso de servios na cidade e
de scalizar a gesto pblica municipal. O papel mais limitado do que o dos conselhos
de assistncia social e de direitos da criana e do adolescente pode estar associado
forte estrutura governamental municipal de proviso e de regulao de servios nessas
reas, que se encarrega tanto da regulao quanto do licenciamento de servios.
6 SNTESE DA COMPARAO DAS CARACTERSTICAS DAS IPs: MECANISMOS
DE PARTICIPAO INDIVIDUAIS, PROCESSOS CONFERENCISTAS, OPs E
CONSELHOS DE POLTICAS PBLICAS E DE DIREITOS
O quadro 1 sintetiza a anlise empreendida ao longo do artigo.
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CAPTULO 10
INSTITUIES PARTICIPATIVAS COMO ENXERTOS NA
ESTRUTURA DO ESTADO: A IMPORTNCIA DE CONTEXTOS,
ATORES E SUAS ESTRATGIAS*
Brian Wampler
1 INTRODUO
Instituies participativas (IPs) so como enxertos na estrutura do Estado e da
democracia representativa. No mbito dessas instituies, lideranas da sociedade
civil e representantes do governo estabelecem os laos que ligam os cidados com o
Estado, o governo com a sociedade. de vital importncia entender, no obstante,
como as IPs esto inseridas nos ambientes institucionais, sociais e polticos mais
amplos, bem como compreender os incentivos para as autoridades eleitas, cidados
e burocratas, utilizarem ativamente as IPs na concepo e construo das suas polti-
cas pblicas e interesses polticos. Analiticamente, claro, podemos reduzir o nosso
campo de anlise a instituies especcas Oramento Participativo (OP); Con-
selho de Sade , o que nos permite estudar a dinmica interna de uma instituio
em particular, mas defendo neste ensaio a ideia de que fundamental localizar as
IPs no seu contexto mais amplo para entender melhor como elas transformam os
processos de formulao de polticas, bem como os seus resultados.
Centenas de milhares de cidados e governos em todo o Brasil esto gas-
tando incontveis horas envolvidos nesses processos relativamente novos de go-
vernana participativa, na esperana de que iro melhorar o bem-estar social, os
processos e resultados polticos, a deliberao, assim como tambm a qualidade
da democracia. Portanto, crucial examinar os interesses e as aes de uma ampla
gama de atores representantes eleitos, burocratas, lderes da sociedade civil,
cidados comuns, prestadores de servios para que se possa analisar de forma
abrangente o impacto dessas instituies. Com muita frequncia, os conselhos
tm sido analisados apenas sob a perspectiva da sociedade civil, ignorando que,
* Texto originalmente produzido em ingls.
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152
na verdade, funcionrios de governo (envolvendo tanto os representantes eleitos
quanto os funcionrios de carreira), representantes dos sindicatos, prestadores de
servios e cidados controlam conjuntamente as IPs. Este captulo focaliza uma
questo-chave pertinente para a compreenso dos impactos das IPs sobre pro-
cessos de governana democrtica: como lidar com as variaes signicativas de
resultados associados com a governana participativa?
As IPs fazem parte de processos de produo de polticas pblicas de carter
incremental no Brasil, o que signica que, na verdade, no se deve esperar, a partir
de sua mera presena e atuao, transformaes dramticas nos resultados observa-
dos. Mais precisamente, a adoo de IPs deagra processos institucionalizados que
alteram a estrutura de incentivos que induzem os cidados a participar, deliberar e
negociar. As IPs tambm mudam quando os atores governamentais usam a auto-
ridade do Estado e os recursos pblicos para processar as demandas dos cidados
e das lideranas da sociedade civil. Precisamos compreender essas novas IPs como
parte de um processo conjunto de resoluo incremental de problemas (muddling
through), pelo qual governos recorrem a mltiplos uxos de informao e interesses
para denir agendas polticas (LINDBLOM, 1959). Nossa anlise das IPs deve ser
fundamentada na autoridade formal que lhes concedida, no apoio dado por atores
do governo para permitir que elas funcionem e, nalmente, nas suas respectivas
capacidades para empenhar-se positivamente na formulao de polticas incremen-
tais. Ao basear a nossa anlise nessas trs reas, torna-se muito mais vivel para ns
mostrar como (e se) elas afetam uma variedade de resultados.
2 GOVERNANA PARTICIPATIVA NO NVEL LOCAL? PARTICIPAO COMO
CANALIZAO DE DEMANDAS E INTERESSES
A governana participativa permite novas formas de intermediao entre o Estado e
a sociedade civil, dado que dois outros mecanismos comumente usados de interao
entre Estado e sociedade no so fortes no Brasil. O Poder Legislativo municipal con-
tinua a ser signicativamente subordinado ao Poder Executivo. O Poder Legislativo
poderia ser uma via potencial atravs da qual os cidados e os lderes da comunidade
poderiam pressionar as suas pretenses sobre os funcionrios do governo, mas, devido
sua fragilidade institucional e fora avassaladora do Executivo, h poucos incen-
tivos para que lideranas comunitrias busquem o Poder Legislativo para defender
mudanas polticas. Na ausncia de um processo legislativo que canalize as demandas
cidads em resultados polticos, a governana participativa preenche o vazio.
Em adio, um sistema partidrio fragmentado, com baixa identicao
partidria entre os eleitores, signica que o partido poltico, um canal tradicional
para cidados e lideranas comunitrias levarem suas demandas s elites polti-
cas, oferece poucas oportunidades para os cidados exercerem presso poltica
(MAINWARING, 1999; SAMUELS, 2006). A ausncia de plataformas partid-
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153
Instituies participativas como enxertos na estrutura do Estado ...
rias claras torna difcil para os lderes comunitrios, ativistas da sociedade civil e
cidados traarem estratgias que lhes permitam promover objetivos polticos co-
erentes com aqueles dos agentes polticos. A falta de forte identicao partidria
indica que os lderes da comunidade tendem a procurar outros pontos de acesso
para o estado em vez de conar nos partidos.
Na ausncia de um sistema partidrio forte e na presena de um Legislativo
fraco e fragmentado, a governana participativa pode ocupar um papel crucial na
canalizao das demandas emergentes nas comunidades organizadas. Como parte
deste processo de canalizao, o cidado participante nas IPs utiliza estes espaos
para sinalizar as suas demandas e preferncias polticas a funcionrios do gover-
no, os quais, a seu turno, podem usar essas informaes para desenvolver polticas
pblicas direcionadas s preocupaes dos cidados.
Voltando metfora do enxerto: as IPs so instituies que enlaam uma
ampla gama de atores envolvida na formulao de polticas, mediando os seus
respectivos interesses. Os funcionrios de nvel mdio do governo e os cidados
so os pontos de ligao que unem as IPs a um ambiente mais amplo. Os fun-
cionrios de nvel mdio do governo levam as demandas, as preocupaes e as
reclamaes dos cidados para a burocracia e at aos polticos de alto escalo
nomeados para resolver os problemas. Os ativistas comunitrios, por um lado,
apresentam as demandas das suas respectivas comunidades e, por outro, levam
consigo informaes sobre o que pode ser feito para atend-las.
As lideranas da sociedade civil desempenham um papel crucial ligando ci-
dados comuns s autoridades governamentais, bem como a programas, servios
e recursos controlados pelo Estado. As organizaes da sociedade civil (OSCs)
buscam o governo local, porque os prefeitos e legisladores municipais tm con-
trole sobre os recursos, exibilidade para desenhar novas polticas e programas e
esto envolvidos nas instituies de governana participativa. As lideranas das
OSCs esto inseridas em vrias esferas institucionais, as quais esto em contato
constante com funcionrios do governo. Esses contatos se do, em geral, em es-
paos institucionais formais, mas tambm envolvem contatos informais ocorridos
paralelamente s assembleias ociais das IPs. As autoridades do governo procu-
ram as lideranas da sociedade civil porque esses atores so intermedirios entre o
Estado local e as comunidades, devido ao seu envolvimento articular dentro das
instituies de governana participativa, e, nalmente, porque os lderes da socie-
dade civil desempenham um papel vital durante os processos eleitorais bienais.
Esta seo fornece vrias ideias-chave a respeito do por que as IPs so im-
portantes em nvel local: Legislativos estaduais e municipais fracos, bem como
sistemas partidrios fragmentados, com um elevado nmero de partidos alam
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154
as IPs ao posto de principais instituies intermedirias ligando funcionrios go-
vernamentais e lderes comunitrios. Isso ajuda a explicar por que centenas de
milhares de brasileiros gastam o seu tempo e capital poltico limitado trabalhando
dentro dessas instituies.
3 INSTITUIES INSERIDAS EM CONTEXTOS MAIS AMPLOS
As IPs esto inseridas em contextos polticos, sociais e econmicos mais amplos.
vital para pesquisadores e formuladores de polticas analisar estes contextos a
m de compreender melhor a gama de presses sobre a instituio especca.
Em primeiro lugar, fundamental mapear a congurao da sociedade civil na
arena de poltica pblica especca (por exemplo, habitao, sade), porque isso
inuencia e determina diretamente como os cidados e as OSCs utilizaro as
IPs. As OSCs, especialmente aquelas que representam os usurios de servios
e polticas atuais ou potenciais benecirios da atuao de um conselho, so,
gurativamente, o corao do sistema de governana participativa. Examinar tais
questes como a densidade das OSCs, a amplitude dos interesses dessas organiza-
es e sua respectiva histria (por exemplo, tempo, questes envolvidas, presena
de pblicos participativos etc.) nos permite compreender como os atores da
sociedade civil procuraro utiliz-la. Por exemplo, se houver relativamente poucas
OSCs, espera-se que haja um conjunto correspondentemente limitado de OSC
envolvido nas IPs, o que limitar a presso colocada por estas organizaes sobre
funcionrios do governo, constrangendo a vitalidade do debate e colocando em
questo a representatividade das OSCs participantes. Ou, ainda, se as OSCs esto
estreitamente ligadas a outras formas de intermediao de interesses (por exem-
plo, relaes clientelistas), ento elas no tero incentivo para trabalhar dentro de
um novo formato de IP. A sociedade civil no Brasil est cada vez mais heterog-
nea; o que signica que sua avaliao cuidadosa deve ser feita para cada arena de
poltica pblica. Dada a crescente heterogeneidade, no suciente extrapolar
caractersticas de um setor para o outro, mas necessrio mapear as OSCs (for-
mais e informais) que operam dentro da arena de uma poltica pblica especca
com ns de compreender como os contornos da sociedade civil afetaro a forma
pela qual o conselho utilizado.
Em segundo lugar, devemos tambm estar cientes de que os conselhos esto
tambm inseridos em um sistema mais amplo de conselhos, pelo qual as decises
tomadas em um dado conselho podem potencialmente impactar outras arenas
polticas. Por exemplo, uma deciso tomada no Conselho de Assistncia Social
pode afetar a forma como o Conselho de Crianas e Adolescentes implementa
polticas correlatas. Membros de alguns conselhos fazem parte de outros conse-
lhos, o que cria um conjunto de laos horizontais nestes espaos. Em cidades de
maior porte, existem tambm subconselhos municipais (por exemplo, na rea de
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155
sade: municipal, regional e local), o que cria uma ligao vertical entre conse-
lhos. Este sistema de conselhos vertical serve como um dispositivo de ltragem,
em que ideias, interesses e lideranas comeam frequentemente em nvel local,
antes de trabalhar no interior do sistema.
Em terceiro lugar, os interesses polticos dos atores governamentais tambm
devem ser examinados de perto medida que procuramos compreender as IPs.
A minha leitura do debate sobre os conselhos indica que pouca ateno tem sido
dada ao papel fundamental de tais atores, especialmente das autoridades eleitas.
Parte dessa ateno deriva da crena de que os conselhos deveriam permitir que os
cidados governassem, desconhecendo que muitos dos conselhos so controlados
conjuntamente pelos cidados e autoridades governamentais; so as interaes
Estado-sociedade que produzem a mudana de poltica. Alm disso, a delegao
de autoridade legal formal s IPs apenas o primeiro passo para a criao de
instituies viveis. Os governos precisam estar signicativamente envolvidos a
m de fazer com que IPs funcionem bem (ABERS; KECK, 2009). As autori-
dades governamentais devem prestar o apoio administrativo para assegurar que
os membros do conselho tenham informaes de boa qualidade. Talvez ainda
mais importante, atores governamentais devem modicar o contedo e o proces-
so atravs dos quais as polticas so implementadas para responder s demandas
polticas dos membros do conselho. Quando tais atores procuram trabalhar com
os membros do conselho, h uma probabilidade maior de que, em conjunto,
contribuam para o programa poltico. Na minha experincia, atores governamen-
tais iniciam a maioria das novas polticas, de modo que este trabalho conjunto
baseado no fornecimento das informaes dos funcionrios do governo aos
membros do conselho sobre as opes polticas. O potencial, para os membros do
conselho, de inuenciar os resultados polticos maior durante este processo de
troca, pois planos do governo podem ser modicados para atender s demandas
dos membros do conselho.
Para explicar os interesses dos atores governamentais, precisamos olhar para
o ambiente poltico mais amplo. O governo eleito partilha um projeto poltico
(DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2007) de governana participativa com
a maioria dos membros ativos da sociedade civil? Quando governantes querem
ampliar a voz dos cidados no processo de deciso poltica, h ento maior pro-
babilidade de os funcionrios do governo buscarem privilegiar as IPs como um
canal para tanto. Por que e onde existe uma probabilidade maior de que haver
um projeto poltico baseado na governana participativa? Acredita-se que essa
probabilidade seja maior quando os atores governamentais tiverem razes profun-
das nas OSCs associadas ao direito a ter direitos, ou aos emergentes pblicos
participativos (DAGNINO, 1994; WAMPLER; AVRITZER, 2004) ou se os
funcionrios do governo forem jovens o suciente para terem se habituado na
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cultura das IPs. As autoridades do governo devem estar dispostas a trabalhar em
estreita colaborao com as IPs; sem apoio contnuo e intenso dos rgos de
governo, estas instituies tornam-se espaos formais em vez de lugares que per-
mitam o intercmbio de preferncias e interesses.
Quando os atores governamentais tm interesses limitados em apoiar as ati-
vidades de governana participativa, muito difcil para um cidado trabalhando
no mbito das IPs se engajar na proposio de polticas especcas. Uma relao
conituosa entre os membros do conselho e os funcionrios do governo provavel-
mente quer dizer que o dever principal dos membros do conselho ser exercer a sua
funo de scalizao, mas tambm que enfrentaro grandes diculdades advindas
de burocratas recalcitrantes. Assim, quando os funcionrios do governo no esto
interessados em trabalhar com os conselhos, h uma pequena probabilidade de que
o conselho tenha um papel ativo de contribuio nos resultados polticos.
No entanto, fundamental observar que, quando os membros do conselho
esto includos no processo de deciso poltica atravs das estratgias e dos interesses
do governo, torna-se menos provvel que eles sejam capazes de armar ativamente
o seu papel de scalizao. A razo muito simples: se os membros do conselho
pressionam fortemente o governo para reticar problemas, haver um aumento
da tenso entre os grupos que levar os funcionrios do governo a limitar o papel
dos cidados no processo de deciso poltica. Institucionalmente, isto evidencia a
natureza contraditria dos tipos de autoridade entregues maioria de IPs: eles so
institucional, administrativa e programaticamente dependentes do Poder Executi-
vo, o que signica que uma estreita relao de trabalho necessria se os cidados e
lideranas comunitrios quiserem inuenciar os resultados polticos. medida que
a distncia poltica entre o governo e os participantes aumenta, estes ltimos devem
recuar na utilizao de seus mecanismos de scalizao, o que, por sua vez, aumenta
ainda mais as tenses, o que ento reduz a inuncia dos participantes.
Em suma, as IPs criam uma arquitetura institucional com base no Estado,
que transforma a maneira pela qual os atores da sociedade civil entram em conta-
to com atores do governo, mas tambm altera as conexes entre as OSCs. As IPs
ampliam a abrangncia de pontos de acesso formal a rgos do governo, o que
aumenta a amplitude e a intensidade do contato entre os cidados e funcionrios
do governo. Isso tem o potencial de aumentar a accountability, porque os cida-
dos podem utilizar os fruns pblicos, bem como as interaes informais, para
questionar o governo sobre as suas aes. A expanso do nmero de IPs produziu
um mundo poltico muito mais complexo, no qual os cidados e os participantes
das IPs devem ser mais habilidosos no trabalho horizontal e vertical em todas as
esferas polticas. O conhecimento e as aes dos participantes das IPs no se limi-
tam a uma nica arena poltica, mas devem reunir informaes para participar na
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formulao de polticas em mltiplas arenas. Por exemplo, os participantes que
trabalham no Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS) devem ser in-
formados sobre o Conselho Municipal dos Direitos da Criana e do Adolescente
(CMADC). Verticalmente, os participantes das IPs em cidades maiores traba-
lham nos nveis municipal, regional e local.
Um conjunto diverso de IPs conselhos, conferncias, OP etc. a base
de uma arquitetura institucional que une os lderes de diferentes OSCs, ajudan-
do estas ltimas a construir e manter laos de solidariedade (ALEXANDER,
2006). Os laos de solidariedade so cruciais, pois permitem aos lderes, que de
outra forma estariam isolados, desenvolver laos com indivduos que tenham pre-
ocupaes e demandas semelhantes. Como a nova arquitetura das IPs apoiada
pelo Estado, as OSCs participantes concentram seu tempo e energia na arte e na
prtica de governar, o que signica que o foco destas organizaes dirige-se para
a identicao de como a governana participativa pode ser usada para atender
sua agenda poltica. Assim, a ao poltica estratgica e instrumental tambm
desenvolvida pelas OSCs, tendo em vista que buscam assegurar a mudana po-
ltica e bens pblicos. No devemos esperar que as OSCs estejam participando
simplesmente porque querem melhorar a deliberao ou aprofundar a qualidade
da democracia ou, ainda, formar laos de solidariedade com seus pares, mas te-
mos de assumir que elas esto envolvidas porque acreditam que a sua participao
ter um impacto signicativo sobre a qualidade de vida.
O aumento das oportunidades para os participantes signica que as OSCs
e os lderes comunitrios devem se dedicar a dois tipos distintos de poltica: eles
devem participar em processos de produo de polticas de carter incremental
que recompensem o conhecimento e detalhes tcnicos, a participao em vrias
reunies, a deliberao pblica, as negociaes privadas e a estreita colaborao
com funcionrios do governo. Eles tambm devem ser capazes de mobilizar suas
comunidades. Se as lideranas comunitrias so incapazes de mobilizar suas co-
munidades, algumas questes sero levantadas quanto representatividade de
suas organizaes; os representantes do governo tambm podem ser suscetveis
a apoiar as propostas polticas dos participantes se eles no perceberem que os
lderes comunitrios tm signicativo apoio poltico.
Finalmente, isso nos leva de volta democracia representativa. As IPs esto
incorporadas em um amplo ambiente poltico em que as eleies so o elemento-
chave para explicar como a autoridade do Estado poder ser utilizada. Quando
os lderes da sociedade civil e as autoridades governamentais esto envolvidos nas
IPs, a sombra das prximas eleies est sempre presente. A sociedade civil usa
as IPs para tentar induzir o governo a atender s suas demandas; os governantes
e seus funcionrios usam as IPs para atender s demandas coletivas e individuais
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dos participantes, mas, ao mesmo tempo, para recolher informaes sobre as ha-
bilidades de mobilizao dos participantes. No devemos separar a nossa anlise
das IPs da lgica da democracia representativa, porque os atores governamentais
envolvidos na produo de polticas tm horizontes de tempo de dois e quatro
anos, portanto, plenamente conscientes do calendrio eleitoral.
4 CONCLUSO
As IPs devem ser analisadas em seus ambientes sociais, polticos e econmicos
mais amplos. Seus participantes so oriundos e esto inseridos em locais e insti-
tuies diferentes, bem como nas diferentes redes de governanas e da sociedade
civil. Os cidados e as autoridades de governo so os pontos de ligao que unem
o Estado e a sociedade. vital que entendamos as IPs como sendo controladas
conjuntamente por uma srie de diferentes atores, o que signica que a compreen-
so dos incentivos e dos interesses desses atores governamentais ao lado de outros
atores fundamental. Compreender as estratgias e incentivos das autoridades do
governo e das OSCs para trabalhar dentro das IPs um bom ponto de partida
para os pesquisadores e analistas polticos que queiram entender o impacto po-
tencial e efetivo das IPs.
REFERNCIAS
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ticipatory water policy. Politics and Society, v. 37, n. 2, p. 289-314, 2009.
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2004.
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CAPTULO 11
RELAES DE PODER E ESPECIFICIDADES DO CONTEXTO EM
FRUNS PARTICIPATIVOS
1 INTRODUO
A participao social amplamente difundida enquanto elemento necessrio a
uma melhor formatao e implementao de polticas pblicas. Em mbito in-
ternacional, a partir da dcada de 1980, a ideia de participao se difundiu e se
tornou quase consensual, tendo em vista uma conuncia do pensamento da
esquerda e da direita neoliberal que, por motivos distintos, assumiram o conceito
de participao como essencial para a ecincia na implementao de polticas
(MOHAN; STOKKE, 2000; SANYAL, 2005).
O discurso internacional sobre participao teve forte reexo em mbito
nacional. Alm disso, a ideia de participao, no Brasil, ganha grande impulso
devido a caractersticas endgenas, tais como o ativismo dos movimentos sociais
na redemocratizao (AVRITZER, 2002) e os arranjos institucionais criados a
partir da Constituio de 1988.
Aps 30 anos do surto das experincias participativas em nvel mundial, a
euforia inicial sobre o sucesso de tais experincias abalada e vrias crticas so
feitas forma como a ideia de participao foi promovida nos diversos contextos
nacionais e locais. Alguns autores armam que a participao foi promovida de for-
ma esvaziada e descolada das realidades especcas em que tais experincias foram
implementadas. Para estes autores, a ideia de participao se tornou uma buzzword,
1

com efeito mais retrico que efetivo (CLEAVER, 2001; CORNWALL; BROCK,
2005; FONSECA, 2010).
1. Buzzword uma expresso em lngua inglesa que representa uma palavra ou expresso que estaria na moda, mas
cujo signicado original foi perdido e cujo uso corrente foi banalizado. A utilizao de uma buzzword tem mais efeito
no nvel da retrica do que na aplicao prtica.
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160
Na ltima dcada multiplicaram-se estudos que comearam a questionar
quais so os resultados concretos da participao social, bem como por que a efe-
tividade de algumas instituies participativas (IPs) aparenta estar aqum do ide-
al. Com base nesses estudos, possvel armar que alguns dos principais gargalos
que impedem o amplo sucesso das experincias de participao esto relacionados
ao exerccio e desigualdade de poder entre os mltiplos atores sociais.
O objetivo deste captulo promover a reexo sobre a dimenso do poder
nas IPs. Estas reexes esto contidas em ideias de cunho metodolgico, no sen-
tido de aperfeioar a pesquisa quantitativa e qualitativa sobre participao social.
O argumento central aqui defendido que, desde o desenho inicial da pesquisa
at sua concluso, um olhar crtico que enfoque a desigualdade e o exerccio do
poder postura necessria para uma avaliao correta e ecaz dessas instituies.
A segunda seo do captulo focar o exerccio do poder nas IPs, em pers-
pectiva que transcende o desenho institucional dessas instituies. A terceira se-
o ter como foco a desigualdade de poder envolvendo atores do Estado e da
sociedade civil, utilizando-se como exemplo a questo da distribuio de conhe-
cimentos e da linguagem tcnica entre os atores e grupos sociais. A quarta seo
questionar o mito da comunidade, mostrando a existncia de desigualdades no
exerccio do poder entre atores locais. Por m, a quinta seo tratar da desigual-
dade de poder presente na relao entre atores locais e atores externos. Para tanto,
esta relao ser exemplicada pela atuao de mediadores externos no processo
participativo. Estes atores que assumem o papel de ligao entre os agentes
nanciadores das experincias participativas e a populao local exercem gran-
de inuncia sobre o exerccio do poder e sobre a eccia das IPs. O captulo
concludo na sexta seo.
2 PARA ALM DO DESENHO INSTITUCIONAL
Parcela signicativa da literatura sobre conselhos gestores e demais instncias de
participao foca questes relativas ao seu desenho institucional. Seguindo as di-
retrizes do planejamento racional-compreensivo, estudiosos se debruam na for-
mulao de propostas para que as regras, os regimentos internos, os decretos de
criao e os mecanismos formais de deciso permitam uma participao ampla e
ecaz, promovendo a cidadania e o controle social.
Assim, critrios como a paridade entre governo e sociedade civil; regras para
eleio livre de conselheiros e/ou para o exerccio da presidncia (ou instncia si-
milar); a garantia de espaos e posies ocupadas por atores locais ou da comuni-
dade; regras claras que coordenem o debate e o processo decisrio no colegiado,
entre outros, so perseguidos enquanto modelos ideais no aperfeioamento das
instncias participativas.
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161
Relaes de poder e especicidades do contexto em fruns participativos
Para outra parcela da literatura, a anlise do desenho institucional insu-
ciente para compreender a complexidade e a dinmica da participao em co-
legiados. Para esta segunda corrente, o foco exclusivo no aperfeioamento do
desenho institucional no combateria os principais gargalos encontrados nas IPs.
A perceptiva abordada neste captulo no nega que o desenho institucional
tenha algum tipo de inuncia no processo poltico e decisrio dos colegiados,
mas aponta no sentido da importncia dos mecanismos informais de deciso e
das condies contextuais locais que transcendem a prpria IP. Quando insti-
tuda, a instncia participativa interage e condicionada por elementos sociais
preexistentes, tomando formas diferentes em cada contexto. Em resumo, a anlise
das relaes de poder nos conselhos gestores precisa ir alm de elementos como o
desenho institucional e focar as relaes sociais.
Sayago (2007), analisando os Conselhos Municipais de Desenvolvimento
Rural (CMDRs), mostra um exemplo interessante de como as nalidades e os
processos decisrios racionalmente planejados e desenhados por atores externos
interagem e so condicionados pelo contexto local.
A autora aponta que tais conselhos foram criados pelo governo federal para
atender s exigncias legais do repasse de verbas pblicas, em especial do Progra-
ma Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). No con-
texto analisado, possvel identicar alguns fatores-chave, entre eles: ausncia de
capital social e de cultura participativa local; despreparo dos atores locais quanto
aos conhecimentos tcnicos necessrios para a participao; ausncia de clareza
quanto aos objetivos destes conselhos e ao papel dos conselheiros; e forte presena
de interesses econmicos na disputa pelas verbas pblicas do PRONAF.
A criao dos CMDRs um claro exemplo da inverso de lgica que ocorre
na criao de alguns desses espaos. O prprio iderio das IPs fomentar o con-
trole social e a cidadania em uma perspectiva de baixo para cima, ou seja, em uma
perspectiva na qual a sociedade expressaria suas vontades e inuenciaria o pro-
cesso poltico. Contudo, o que ocorreu com os CMDRs corrobora a armao
de Bursztyn (2009) ao considerar que a ideia de construir de baixo para cima as
propostas de ao pode se materializar de forma impositiva, de cima para baixo.
A democracia participativa no pode ser construda por decreto. A ampliao do
nmero de conselhos gestores no Brasil que hoje supera a marca de 39 mil conselhos
(IPEA, 2005) no raramente foi sustentada na criao de novos instrumentos sem
que o contexto local tivesse sido preparado para tanto. Com base nesse cenrio, no h
como se surpreender quando Sayago (2007, p. 18) arma que o processo de descen-
tralizao, promovido com a criao do CMDR, seja no democrtico, centralizador,
e, em alguns casos, legitimador das relaes de poder j existentes.
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Olival, Spexoto e Rodrigues (2007), em trabalho sobre participao nos
CMDRs do territrio Portal da Amaznia, percebem a elitizao e a pouca e-
ccia dos conselhos na generalizao da cultura participativa. Para estes autores,
deve-se repensar o conceito dos conselhos como uma instituio caracterizada
pela participao ampliada, uma vez que a existncia dessas instituies no con-
seguiu superar a distino entre uma minoria de cidados politicamente ativos e
a maioria passiva (OLIVAL; SPEXOTO; RODRIGUES, 2007, p. 1.027). De
forma semelhante, Tatagiba (2005, p. 209) informa que:
Os conselheiros, no que se refere a renda, escolaridade e engajamento poltico-
partidrio, esto bem acima da mdia nacional. A heterogeneidade na composio,
vericada pela diversidade das organizaes representadas nos conselhos, caminha,
assim, ao lado de uma tendncia elitizao da participao.
O foco no desenho institucional, que permeia as polticas de implantao de
rgos colegiados, reproduzido nas pesquisas acadmicas. Pouco questionado
com relao capacidade do contexto local de receber essas instituies, bem como
quais interesses econmicos e polticos esto por trs da criao desses espaos.
Nesse sentido, recomenda-se que os analistas da participao se defrontem com as
seguintes questes: i) a criao da instncia atende a alguma nalidade concebida a
priori?; ii) quais atores tm interesses econmicos e polticos diretos nas decises dos
colegiados?; iii) h desigualdades de poder, de conhecimento e de acesso a recursos
materiais e simblicos pelos atores?; iv) como essas desigualdades so reetidas no
processo participativo?; e v) o contexto local tem tradio participativa e capacidade
social e poltica para mediar adequadamente conitos de interesse?
A seguir, apresentaremos trs nveis distintos nos quais as relaes de poder
se fazem presentes nas instncias de participao. Os exemplos aqui discutidos
no pretendem esgotar as formas e possibilidades em que as relaes de poder se
fazem presentes enquanto varivel signicativa, mas apenas assinalar e exempli-
car a importncia do exerccio do poder na dinmica da participao.
3 RELAES DE PODER ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL
Os conselhos gestores no esto localizados em um vcuo organizacional. Em-
bora uma de suas caractersticas bsicas seja a de instituies que congregam a
participao de atores do Estado e da sociedade civil, estes colegiados geralmente
esto inseridos no organograma da administrao pblica, nos diversos nveis de
governo. Os conselhos gestores de polticas pblicas, especicamente, tendem a
ser vinculados ao Poder Executivo. Assim sendo, esperado que os atores e orga-
nizaes governamentais detenham alto grau de poder nessas instncias.
Uma tendncia concentrao de poder no segmento governamental notada
por boa parte da literatura especializada sobre o tema. Na busca por minorar essa
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concentrao de poder, os analistas frequentemente pregam a necessidade da paridade
numrica entre conselheiros governamentais e a sociedade civil e de um desenho insti-
tucional que tenha mecanismos de limitao do poder governamental, como eleies
livres para conselheiros e/ou eleies para a presidncia (ou instncia similar).
Essas preocupaes tm fundamento, mas so insucientes para promover uma
distribuio de poder igualitria entre os diversos atores. No se trata apenas de pa-
ridade ou de eleies livres, mas, sobretudo, de uma anlise sobre quem tem voz e
inuncia nas decises. Exemplos de desigualdades de poder que no podem ser miti-
gadas pelo desenho institucional a questo do (no) domnio da linguagem tcnica e
dos conhecimentos especializados necessrios para a deliberao em polticas pblicas.
A utilizao da linguagem tcnica enquanto manifestao de poder um
aspecto que pode contribuir para que o frum participativo no cumpra seus ob-
jetivos originais. Wendhausen e Caponi (2002, p. 1.625), analisando o conselho
municipal de sade de um municpio catarinense, demonstram que a linguagem
tcnica utilizada pelos representantes governamentais contribui para que a rela-
o estabelecida no conselho seja uma relao de dominao, pois, por meio da
linguagem tcnica, de palavras de ordem e de termos contundentes, se conseguia
o silncio da maioria dos conselheiros. Nesse contexto, as autoras armam que
o que se constata a a velha prtica de tcnicos falando para leigos, ou o que
poderia ser pior, o uso instrumental de um espao que se pretendia democrti-
co, para legitimar aes governamentais e no para control-las e avali-las
(WENDHAUSEN; CAPONI, 2002, p. 1.625).
Em alguns fruns participativos, est presente a gura das cmaras tcnicas e
similares, que teriam a funo de traduzir as questes tcnicas em linguagem pala-
tvel, no sentido de tornar possvel a deliberao informada do conselho como um
todo. Entretanto, este expediente no universal nos fruns participativos, estando
mais presente nos conselhos gestores maiores e/ou mais bem estruturados.
Ademais, mesmo em conselhos grandes e estruturados, as cmaras tcnicas,
por vezes, no superam adequadamente o abismo da linguagem e do conheci-
mento tcnico. Em pesquisa primria realizada no Conselho Nacional do Meio
Ambiente (Conama), conselho em nvel federal que conta com 108 conselheiros
e 30 anos de funcionamento, nota-se que as cmaras tcnicas so insucientes
para esgotar a dominao governamental por meio da linguagem e conhecimen-
tos especializados. Sem uma adequada capacitao dos conselheiros, o domnio
governamental permanece e a cmara tcnica passa a ser mais uma instncia em
que o governo exerce sua dominao sobre o processo poltico e decisrio do con-
selho (FONSECA; BURSZTYN; MOURA, 2010).
A questo da dominao exercida pelos atores governamentais tambm acen-
tuada por Fuks e Perissinotto (2006). Analisando o Conselho Municipal de Sade de
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164
Curitiba, os autores observam que, embora em minoria, os tcnicos governamentais
controlam a iniciativa do debate no conselho. Aqui, novamente a linguagem tcnica
fator de dominao. De forma ainda mais problemtica, o Conselho Municipal de
Assistncia Social de Curitiba exemplo clssico de funcionamento de conselho pro
forma. Nesse conselho, o processo da escolha dos representantes no governamentais
foi amplamente controlado pelo governo e seus aliados. Isso fez com que, nesta ins-
tncia, no existissem conitos e contestaes porque todas as foras que poderiam
contestar a orientao ali predominante foram excludas em momentos anteriores ao
processo decisrio (FUKS; PERISSINOTTO, 2006, p. 77).
4 RELAES DE PODER ENTRE ATORES LOCAIS
Os modelos solidrios de comunidade (CLEAVER, 2001) so tpicos das aborda-
gens participativas. Nesses modelos, as comunidades so vistas como internamen-
te harmnicas e socialmente igualitrias. Os objetivos perseguidos pelos membros
das comunidades so idnticos para todos os indivduos e no h conito entre
eles sobre acesso a recursos, distribuio de poder, entre outros.
claro que tal modelo de comunidade inexiste na realidade em que, ao con-
trrio, se percebe uma complexa teia de motivaes, alianas e conitos. Segundo
Eversole (2003, p. 783, traduo livre), forasteiros que encorajam a participao
frequentemente negligenciam levar em conta a diversidade e os interesses coni-
tuosos convenientemente camuados sob a bandeira de populao local.
Cleaver (2001, p. 45, traduo livre), em seus estudos sobre a Tanznia, acen-
tua que mais realisticamente, podemos ver a comunidade como o lcus de solida-
riedade e conito, alianas inconstantes, poder e estruturas sociais. Contudo, as
agncias nanciadoras, executores e gestores de projeto raramente problematizam a
comunidade. Na maioria das vezes a comunidade considerada elemento uno
e harmnico, que no possui conitos internos, mas somente com atores externos.
Tal postura implica que as desigualdades sociais e de poder locais sejam descartadas
do mbito de anlise (MOHAN; STOKKE, 2000; EVERSOLE, 2003).
Simultaneamente ao processo que contrape a comunidade local aos ato-
res externos, percebe-se uma delimitao arbitrria do que est includo e/ou ex-
cludo de determinada comunidade (MOHAN; STOKKE, 2000). Alm de per-
ceber a comunidade como harmnica, muitas abordagens participativas isolam a
suposta comunidade das estruturas econmicas e polticas de maior escala.
Perceber a comunidade como harmnica contribui para manter o status quo
desigual local. As abordagens participativas tendem, por diversos motivos, a descon-
siderar as relaes de poder entre atores locais. Kapoor (2002, p. 102-103) arma
que o comportamento personalista das elites locais obscurece, e s vezes ignora,
questes de legitimidade, justia, poder e polticas de gnero e diferena.
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165
Esse fenmeno percebido em comits de bacia hidrogrca, no Brasil, nos
quais a simples determinao de que deve haver participao dos atores envolvidos
no garantia da representatividade dos participantes, nem da efetiva expresso dos
interesses e vises de cada um (PEREIRA, 2008; SOUZA, 2008). Dino (2003),
analisando o processo de formao do comit da sub-bacia hidrogrca do rio Para-
catu que foi criado por determinao do Plano Diretor no municpio de Paracatu
observa que a sua formao e funcionamento foram pautados pelo clientelismo,
havendo apenas a participao das elites locais. Nesse caso, o comit era, sobretudo,
espao de lutas polticas internas s elites dominantes e ampla parcela da populao
se via excluda e no representada no processo. Segundo a autora,
O modelo sistmico de integrao participativa, que prev a existncia dos comits
de bacia hidrogrca como importantes instrumentos de descentralizao e parti-
cipao popular na gesto, foi apropriado no nvel local pela cultura poltica tradi-
cional, inuenciada por concepes e relaes clientelistas e regionalistas (DINO,
2003, p. 113).
Analisando tentativas de estabelecer oramentos participativos (OPs) em
cidades baianas, Milani (2006, p. 188-189) percebe que o modus operandi local
(...) predominantemente marcado por prticas clientelistas na intermediao das
relaes entre a sociedade e o governo local (...) isso signica, evidentemente, que
os limites socioeconmicos, simblicos e polticos funcionam como obstculos re-
levantes participao, podendo at mesmo aprofundar a desigualdade poltica no
mbito dos prprios dispositivos participativos.
Autores como Williams (2004, p. 558, traduo livre) percebem a parti-
cipao como despolitizao. Para o autor, a participao j foi politicamente
domesticada, e est servindo para a legitimao de importantes funes econ-
micas, institucionais de uma viso mainstream de desenvolvimento. Assim, a
concepo dominante de participao e empoderamento baseada em um mode-
lo harmnico de poder e isto implica que o empoderamento dos sem poder po-
deria ser alcanado dentro da ordem social existente, sem nenhum efeito negativo
signicativo sobre o poder dos poderosos (MOHAN; STOKKE, 2000, p. 249,
traduo livre). Por m, a perspectiva focada nas relaes de poder assevera que,
quanto mais a participao promovida conforme este modelo (falsamente) har-
mnico, sem questionar as relaes desiguais locais, mais seu resultado mascarar
a estrutura de poder da comunidade (KOTHARI, 2001).
5 RELAES DE PODER ENTRE ATORES LOCAIS E ATORES EXTERNOS
Um terceiro caso ilustrativo das manifestaes de relaes de poder em processos
participativos trata do papel das reaes de poder envolvendo atores locais e atores
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166
externos. A presena do intermedirio
2
ou facilitador atores sociais responsveis
por organizar a populao local e instruir ou tutelar a formao e o debate nas IPs
mais constante em contextos nos quais no h tradio participativa, de controle
social, e fraco capital social. A regra dos facilitadores se faz mais presente em proces-
sos cuja participao direcionada de baixo para cima, quando h uma exigncia
legal ou de poltica pblica para a instituio dos fruns participativos ou quando
tais institucionalidades so fomentadas por recursos ou organismos internacionais.
Segundo essa viso, contextos locais necessitariam de um agente catali-
sador para a promoo da participao, at o momento em que os atores locais
tivessem condies, por si mesmos, de sustentar ativamente o processo. Contu-
do, os contextos locais que necessitariam do intermedirio so geralmente mais
vulnerveis no que tange aos aspectos socioeconmicos. Assim, os processos par-
ticipativos nestas localidades sofrem de um problema crnico: a falta de mo de
obra qualicada para empreender atividades que sigam o modelo de democracia
participativa previsto nas metodologias participativas utilizadas pelos agentes e
organizaes externas ao contexto local.
A soluo encontrada para que o processo participativo siga a metodologia
predeterminada e seja considerado satisfatrio pelo agente nanciador a contra-
tao de atores especializados em executar esse tipo de projeto. Na maioria das
vezes, esses indivduos no residem nos municpios em que os processos ocorrem
e so especializados em prestar assistncia aos diversos processos participativos em
localidades distintas, cada qual com mecanismos de exerccio de poder particulares.
Conforme assinalado em pesquisa primria realizada pelo autor deste cap-
tulo (FONSECA, 2009), h um duplo efeito na atuao desses mediadores. Por
um lado, os facilitadores geralmente fomentam as IPs de uma forma padronizada
nas vrias localidades e geralmente no tm capacidade para adaptar tais institu-
cionalidades s relaes de poder locais. Ademais, a implementao padronizada
dessas instituies pode potencializar o efeito das desigualdades de poder entre
atores locais (como demonstrado na seo 4).
Por outro lado, a dependncia do sistema indutor desses novos fruns participati-
vos e do prprio frum participativo em relao ao mediador faz com que os interme-
dirios concentrem em torno de si uma grande quantidade de poder. Isso ocorre por-
que as agncias nanciadoras e organizaes de fomento dependem do mediador para
a implementao induzida de instncias participativas. Ao mesmo tempo, enquanto o
frum participativo no apresenta capacidade autnoma de sustentao, a experincia
participativa pode continuar dependente da presena e da orientao do mediador.
2. O termo intermedirio remete ao ator social que o antroplogo Eric Wolf conceitua como broker. Para o autor (WOLF,
2001, p. 138, traduo livre) intermedirios controlam as articulaes ou sinapses cruciais das relaes que ligam o
sistema local ao todo mais amplo.
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167
A posio de intermedirio constitui uma instncia de poder que pode ser
utilizada tanto em prol de benefcios pessoais quanto para atender sua comuni-
dade ou, ainda, a interesses externos (RIBEIRO; FELDMAN-BIANCO, 2003).
Dessa forma, estes atores se tornam necessrios ao processo e todo o processo
pode car refm das vontades e das intenes desse ator. Caso o mediador tenha
interesse em obter vantagens pessoais utilizando seu poder, ele ter condies de
faz-lo, podendo acarretar prejuzos experincia participativa. Caso haja um
rompimento repentino da contratao desse indivduo, pode haver um fracasso
ou mesmo dissoluo do processo participativo, se as condies necessrias para
sua continuidade no longo prazo no tiverem sido providas.
6 CONCLUSO
A compreenso do papel das relaes de poder na implementao de experincias e
colegiados participativos de fundamental importncia para os estudiosos da ques-
to. O foco nas relaes de poder implica analisar alm das dimenses formais das
instncias de participao tais como o desenho institucional e levar em conside-
rao mecanismos informais de deciso, bem como enfatizar os efeitos da assimetria
de poder no processo decisrio. Esta empreitada necessita de um olhar crtico, par-
tindo do reconhecimento das particularidades dos contextos, cada qual com uma
dinmica prpria de interao entre os atores sociais e de exerccio de poder, envol-
vendo os mltiplos atores locais, entre si e com atores externos ao contexto local.
Os exemplos aqui abordados desigualdades envolvendo atores governa-
mentais e sociedade civil; desigualdades internas ao mbito local; e desigualdades
relacionadas interao entre atores locais e externos so ilustrativos e no
exaustivos de possibilidades de manifestao das relaes de poder em fruns
participativos. Atendendo ao escopo deste livro, o objetivo mximo dessas ree-
xes assinalar a importncia do exerccio do poder em fruns participativos e
recomendar, ao analista da participao social, um estudo cuidadoso do contexto
em que a experincia participativa est inserida, com foco na inter-relao da ins-
titucionalidade participativa com a dinmica prpria de seu contexto.
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CAPTULO 12
A QUESTO DOS ATORES, SEUS REPERTRIOS DE AO E
IMPLICAES PARA O PROCESSO PARTICIPATIVO
1 INTRODUO
Os avanos na agenda de pesquisa sobre a temtica da participao institucional
no Brasil so evidentes. Temos hoje uma produo diversicada e qualicada que
alia o conhecimento profundo dos casos em foco a um investimento no sen-
tido da generalizao terica, a partir da identicao das variveis relevantes.
Os mtodos e estratgias de pesquisas tambm avanaram com uma interessante
combinao dos mtodos quanti e quali. Esse amadurecimento da rea um trao
importante que, por certo, marcar as pesquisas desenvolvidas nessa nova dcada.
Instigada pelos desaos e as oportunidades que os avanos nessa rea de co-
nhecimento tm propiciado, busco neste artigo compartilhar investimentos recentes
de pesquisa que agregam aos estudos sobre a participao os problemas relativos aos
movimentos sociais e seus repertrios de ao. Como outros autores j tm apon-
tando, a partir do nal dos anos 1980, os estudos sobre participao, sociedade ci-
vil, espao pblico, cidadania avanaram na mesma proporo em que declinaram
os estudos sobre os movimentos sociais (DOIMO, 1995; SILVA, 2005). Esse deslo-
camento temtico (LAVALLE, 2003) inibiu o desenvolvimento de uma agenda de
pesquisa focada no papel dos movimentos na ampliao dos direitos de cidadania,
assim como nas implicaes da participao institucional sobre a congurao dos
movimentos e suas relaes com o sistema poltico.
No caso brasileiro, os movimentos sociais foram atores fundamentais na
criao e consolidao da arquitetura participativa em vrias reas de polticas
pblicas. Em estreita conexo com atores da arena poltico-institucional, os mo-
vimentos sociais apostaram na luta por dentro do Estado como estratgia de
transformao social. O prprio surgimento do Partido dos Trabalhadores (PT)
se insere no mbito dessa aposta. Uma aposta que gerou lutas longas, e no geral
rduas, que resultaram na criao e reconhecimento de novos direitos de cidadania
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172
que mudaram o ambiente poltico no qual os governos deveriam passar a operar
desde ento. Rero-me aqui tanto aos diversos mecanismos de participao di-
reta e semidireta institudos pela Constituio de 1988, como complemento
democracia representativa, como s diversas outras conquistas que foram sendo
regulamentadas nos anos seguintes, a partir da presso dos movimentos, como o
Sistema nico de Sade (SUS), a Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), o Es-
tatuto da Criana e do Adolescente (ECA), o Sistema nico de Assistncia Social
(Suas), o Estatuto da Cidade etc., todas com importantes mecanismos de con-
sulta e deliberao voltados incidncia da sociedade sobre as polticas pblicas.
Tendo contribudo para a criao dessa nova arquitetura, os movimentos sociais
enfrentaram, nos anos seguintes, o desao de disputar nesses novos cenrios seus
interesses e projetos. Para isso, modicaram suas formas de atuao, construram
novas demandas, buscaram qualicao, alteraram suas relaes com a base, for-
jaram novos padres de liderana, intensicaram o dilogo e os trnsitos com o
campo poltico-institucional etc.
Hoje, passadas mais de duas dcadas de intensa experimentao democrtica,
como os movimentos avaliam esses investimentos na participao institucional?
Qual o lugar que a participao institucional ocupa nas suas estratgias de ao
vis--vis outras estratgias potencialmente disponveis como a ao direta, a vio-
lncia, as relaes clientelistas? Em um cenrio caracterizado por uma oferta sig-
nicativa de participao, quais os riscos e as vantagens de participar e de no
participar? Quais os dilemas especcos que a ampliao dos canais de partici-
pao impe ao dos movimentos e como eles tm buscado responder a esses
desaos? O que acontece com os movimentos quando eles trilham o caminho ins-
titucional? E quando movimentos fortes e combativos em determinadas reas de
polticas no investem nos espaos de participao gerados, quais os impactos sobre
a qualidade do debate pblico e a efetividade da participao que neles se engendra?
Essas so questes terica e empiricamente fecundas que emergem do en-
contro entre as agendas de pesquisa sobre participao, movimentos sociais e ao
coletiva. A partir desse encontro possvel avanar em outras dimenses para a
avaliao da qualidade dos processos participativos e seus resultados. Nas pginas
a seguir, procuramos desenvolver esse argumento. De incio, fazemos uma breve
apresentao do conceito de movimento social, qual se segue a discusso sobre
repertrios de ao e riscos e vantagens da participao institucional. Por m, ilus-
tramos a discusso com o caso do movimento de moradia da cidade de So Paulo.
2 O CONCEITO DE MOVIMENTO SOCIAL
O conceito de movimento social com o qual operamos tem como referncia as an-
lises de Della Porta e Diani (2006), cuja elaborao, por sua vez, busca uma forma
de articulao entre as tradies americana e europeia de anlise dos movimentos
173
A questo dos atores, seus repertrios de ao e implicaes para o processo participativo
sociais e da ao coletiva. Na tentativa dessa sntese terica, os autores denem
movimento social como um tipo especco de ao coletiva, caracterizado pela
combinao de trs elementos: conito, identidade e redes informais. As noes
de conito e identidade so mais frequentemente trabalhadas, por isso destaca-se
aqui a referncia aos movimentos como redes de interao. No trabalho introdu-
trio ao tema, Della Porta e Diani enfatizam a diferena entre movimento social
e processos organizacionais. Ou seja, embora tratemos das redes de interaes e
de organizaes especcas como movimentos sociais, os autores enfatizam a im-
portncia analtica de distinguirmos as organizaes que compem o movimento
do movimento em si.
Eles [movimentos sociais] so redes que podem ou no incluir organizaes formais,
dependendo de circunstncias cambiantes. Como conseqncia, uma nica orga-
nizao, seja quais forem suas caractersticas dominantes, no constitui um movi-
mento social. Certamente uma organizao pode estar envolvida em um processo
de movimento social, mas essas noes no so idnticas, uma vez que reetem
diferentes princpios organizacionais (DELLA PORTA; DIANI, 2006, p. 25, tra-
duo da autora).
O interessante dessa distino que ela nos permite analisar empiricamente os
processos pelos quais organizaes especcas, com interesses, projetos e identi-
dades especcas, enfrentam o desao de construir um campo comum de ao.
Como lembra Melucci (1996) um movimento social uma abstrao analtica,
no real o que existe um conjunto de organizaes e indivduos frouxamente
ligados entre si e que se reconhecem, e so reconhecidos, como parte de algo
que maior do que cada um isoladamente. Tende-se muitas vezes a representar
os movimentos como personagens, com uma estrutura denida e homognea,
enquanto na grande parte dos casos, trata-se de fenmenos heterogneos e frag-
mentados que devem destinar muitos dos seus recursos para gerir a complexidade
e a diferenciao que os constitui (MELUCCI, 2001, p. 29). Ao erigirmos
como objeto analtico o conceito de movimento social, apontamos para esse
algo maior a partir do qual as lutas pontuais, fragmentadas, urgentes so in-
seridas numa textura relacional que conecta o tempo presente com a memria
e com os projetos futuros.
Em nossa pesquisa essa forma de compreenso do conceito de movimento
social tem sido bastante til por dois motivos principais. Primeiro, porque ele nos
oferece uma oportunidade de nos aproximarmos do real mantendo uma postura
ctica (MELUCCI, 2006) que nos permite identicar, descrever e analisar os me-
canismos pelos quais indivduos e grupos se constituem como coletividade um
ns em torno de uma carncia concreta. Ao partirmos do pressuposto da hetero-
geneidade de atores, trajetrias e interesses, podemos erigir como questo central
justamente o problema da coordenao da ao dessa coletividade em torno de ob-
174
jetivos comuns e das estratgias para alcanar esses objetivos. Como arma Melucci,
o que no geral tomamos como um dado a existncia do movimento justamente
o que precisa ser explicado, a questo de como um ator coletivo formado passa
a ter importncia terica decisiva (...). Pesquisadores do tema devem abord-la em
relao pluralidade de aspectos presentes na ao coletiva e explicar como eles se
combinam e se sustentam ao longo do tempo (MELUCCI, 1996, p. 70, traduo da
autora). Em segundo lugar, esse conceito importante porque nos permite articular
dois planos de anlise. Por um lado, nos permite investigar as aes estratgicas e
pragmticas desse coletivo voltadas obteno de bens materiais e/ou imateriais e
os resultados concretos dessas aes tendo em vista os ns pretendidos pelos atores
(a dimenso da urgncia). Por outro, pela dimenso normativa que comporta, abre
a possibilidade de inquirirmos acerca dos sentidos e consequncias dessas aes para
alm do plano dos atores e grupos individualmente considerados e seus objetivos
racionalmente denidos (a dimenso emancipatria). Trabalhar com o conceito de
movimento social tal como aqui denido , portanto, dar conta da dimenso
pragmtica da ao e, ao mesmo tempo, da paixo e do risco que essa ao evoca.
Ou seja, o conceito de movimento social nos permite compreender as manifesta-
es concretas dos nossos referentes empricos e, ao mesmo tempo, nos faculta in-
quirirmos sobre o sentido da ao, transcendendo o plano dos atores (organizaes,
grupos ou indivduos) individualmente considerados.
3 OS REPERTRIOS DE AO: RISCOS E VANTAGENS DA PARTICIPAO
INSTITUCIONAL
Charles Tilly dene repertrio de confrontao como o conjunto dos meios
disposio de um grupo que lhes permite encaminhar reivindicaes de diferentes
tipos a diferentes atores, sejam indivduos ou organizaes (TILLY, 1986, p. 2).
Partindo de Tilly, Tarrow rearma as dimenses estruturais e culturais do concei-
to: os elementos do repertrio no so apenas o que as pessoas fazem quando en-
tram em conito com outras, trata-se do que elas sabem fazer e do que os outros
esperam que elas faam (TARROW, 1997, p. 66, traduo da autora, grifos no
original). Um repertrio, continua Tarrow, est inscrito na histria poltica dos
grupos que dele fazem uso.
O que caracteriza os movimentos sociais contemporneos a combinao
de diferentes formas de ao, o que os torna muito mais exveis em relao a
suas tticas do que os movimentos do passado. Do estudo de Dieter Ruch, 1990,
sobre o movimento ambiental na Frana e na Alemanha, Tarrow traz o exemplo:
[Ruch] descobriu que, em um ou outro momento, os ativistas antinucleares de ambos
os pases haviam lanado mo conjuntamente de formas de ao coletiva de tipo
signicativo ou instrumental, violento ou convencional (...). Ainda que o movi-
mento usasse a ao direta no-violenta com grande efetividade, era sua capacidade
175
de manipular e combinar diferentes elementos do repertrio em funo do objetivo,
da estratgia do oponente e dos aliados disponveis que lhe dava exibilidade e parte
do seu poder (TARROW, 1997, p. 204, traduo da autora).
As decises estratgicas so dilemticas e resultam de um jogo complexo no
qual intenes, recursos, oportunidades e posies relacionais aparecem como
determinantes da ao. A anlise dos repertrios de ao dos movimentos exige
sensibilidade aos dilemas tticos e estratgicos impostos pelas mudanas conjun-
turais e/ou pela congurao estrutural dos campos em disputa, assim como para
a natureza cultural dos processos pelos quais os atores denem as questes em
jogo e os campos em disputa, conformando suas identidades a partir dos seus
mltiplos pertencimentos e dos compromissos, muitas vezes contraditrios, que
eles geram (MISCHE, 2008, 2003).
No nosso caso, interessa compreender como os movimentos combinam a
ao institucional com aes radicais ou disruptivas e quais as implicaes da
atuao institucional para os movimentos. Nesse ponto, a Teoria do Processo
Poltico apresenta limitaes, dada a nfase no protesto como forma de ao e
na viso dos movimentos como outsiders e antagonistas em relao aos atores do
campo poltico-institucional (GIUGNI; PASSY, 1998; GOLDSTONE, 2003).
De qualquer forma, sabemos que avaliar resultados e consequncias da ao
dos movimentos no uma tarefa fcil por vrios motivos (GIUGNI, 1998).
Mesmo assim, temos alguns avanos maiores no que se refere s consequncias da
ao dos movimentos para as polticas pblicas e para a democratizao, quando
comparados com a agenda que aqui nos interessa. Alm de serem poucos os es-
tudos especicamente voltados anlise dos impactos da insero institucional
sobre os movimentos, as respostas que apresentam esto longe de serem conclusivas.
No balano geral, os estudos aos quais tive acesso sugerem haver mais riscos que
vantagens para os movimentos que se envolvem em dinmicas participativas ins-
titucionalizadas. Alguns repetem argumentos que temos encontrado nos estudos de
caso sobre participao no Brasil, principalmente quanto aos custos que esse tipo
de participao impe aos movimentos ao demandarem conhecimentos tcnicos
e especializados que os movimentos no possuem. Outro argumento relativamente
forte que movimentos que participam em espaos institucionais tendem, com o
tempo, a privilegiar essa forma de atuao sobre outras, com impactos negativos
sobre sua capacidade de mobilizao. De qualquer forma, so armaes genricas
que requerem conrmao emprica.
Giugni e Passy resumem algumas das consequncias da cooperao com
o Estado sobre os movimentos: i) presso no sentido da organizao e prossio-
nalizao dos movimentos; ii) moderao dos objetivos; iii) desao identidade
do movimento; iv) diculdade de manter a mobilizao das bases, com perda de
176
visibilidade pblica e diculdade de recrutamento; e v) acirramento dos conitos
e da fragmentao interna (GIUGNI; PASSY, 1998). Tarrow (1997) sugere que
os movimentos tenderiam a seguir uma dinmica que vai da confrontao coo-
perao,
1
e que o envolvimento com dinmicas institucionalizadas traz evidentes
riscos para os movimentos. Ao adotar o caminho institucional e estabelecer com-
promissos em suas reivindicaes, os movimentos reduzem a incerteza de suas
tticas, com prejuzos sobre a capacidade de animar seguidores e manter a ateno
das elites (TARROW, 1997, p. 201).
Aps reportar a casos como o oramento participativo (OP), Della Porta
e Diani (2006) perguntam o que exatamente essas novas arenas oferecem aos
movimentos sociais. Na resposta, mostram mais riscos que vantagens e citam o
deslocamento do conito das ruas para arenas nas quais os recursos mais impor-
tantes, como conhecimento tcnico e expertise cientca, no podem ser facilmen-
te mobilizados pelos movimentos. Citam tambm a questo da manipulao das
lideranas, cooptao, desmobilizao das bases e legitimao das polticas como
resultados potencialmente negativos da participao (DELLA PORTA; DIANI,
2006, p. 237-238).
De forma menos destacada, os autores tambm sinalizam as vantagens da
participao. De uma forma geral, h o reconhecimento de que as novas arenas de
participao conferem aos movimentos um ambiente, no geral, mais favorvel para
o encaminhamento das demandas, com a reduo dos riscos inerentes aos pro-
testos, o que pode estimular o engajamento de pessoas menos dispostas a correr
riscos (TARROW, 1998, p. 201). A possibilidade de ganhos incrementais e pro-
cedimentais tambm assinalada pela maior proximidade dos movimentos com
os gestores e a comunidade da poltica. Por serem mais acessveis que os canais
tradicionais, as arenas participativas permitem ao movimento maior espao para
inuncia sobre a poltica pblica (DELLA PORTA; DIANI, 2006, p. 238-239).
Outro ganho para os movimentos de natureza simblica: a criao de novas
arenas de participao amplia os sentidos da democracia, o que tende a legitimar
a ao dos movimentos (DELLA PORTA; DIANI, 2006, p. 239).
No Brasil, embora no tenhamos estudos sistemticos sobre esse tema, a
bibliograa mais geral sobre participao tem oferecido elementos importantes
para o debate. Com base nessa literatura, Dagnino e Tatagiba (2010) recuperam algu-
mas consequncias da insero institucional sobre os movimentos, com destaque
para o difcil processo de aprendizado que ela enseja. Uma primeira dimenso
1. Nessa mesma direo, Kriesi (1999) retoma argumento de McCarthy e Zald (1977), sobre o processo de prossio-
nalizao, burocratizao, institucionalizao dos movimentos como uma tendncia presente na sua evoluo organi-
zacional, O signo da mudana de objetivos ser sempre conservador (...). As aes que se realizam devem ser mais
moderadas, mais convencionais, mais institucionalizadas (KRIESI, 1999).
177
recuperada pelas autoras diz respeito exigncia de qualicao tcnica: A ne-
cessidade de uma qualicao tcnica especca como condio necessria a uma
participao efetiva claramente reconhecida pelos movimentos sociais e passa
ento a integrar o seu repertrio de atuao, ocupando grande parte do tempo e
da energia de suas lideranas (DAGNINO; TATAGIBA, 2010). As consequncias
desse investimento das lideranas na aquisio dessas competncias incluem di-
culdades em manter os vnculos com as bases e uma tendncia prossionalizao
dos movimentos.
tambm recorrente na bibliograa sobre participao no Brasil a identi-
cao do projeto poltico dos governos como uma das variveis relevantes na
avaliao da qualidade da participao e seus resultados. Estudos mostram que
governos comprometidos com agendas de esquerda tendem no s a criar mais
instncias de participao, como tambm a valorizar mais esses espaos. No que
se refere s estratgias de ao dos movimentos, a presena da esquerda no poder
parece ter consequncias ambguas. No caso das pesquisas que tenho conduzido,
o que tem sido possvel identicar ainda de forma muito preliminar que em
governos liderados pela esquerda os movimentos tendem a valorizar a maior oferta
de participao estatal e a disputar nessas instncias seus projetos e interesses. Mas
tendem tambm a orientar sua ao por uma disposio menos conitiva e uma
postura de maior conciliao, evitando a presso sobre os governos e diminuindo
o uso do protesto como forma de negociao. Seja para garantir seus interesses
particulares ou para garantir a governabilidade a partir de uma agenda de esquerda,
os movimentos tendem a diminuir a distncia crtica em relao ao Estado e ao
partido, submetendo, consequentemente, suas agendas de mais longo prazo ao
ritmo e s exigncias prprias s disputas eleitorais.
Esse processo tende a aumentar a fragmentao no interior do campo movi-
mentalista e parece resultar, no longo prazo, no enfraquecimento dos movimentos
contraditoriamente incorporao de vrias de suas bandeiras em programas e
polticas de governo. Uma expresso das ambiguidades e ambivalncias desse
cenrio aparece na inquietante formulao de uma liderana da Unio dos
Movimentos de Moradia de So Paulo (UMM) ao referir-se relao esta-
belecida entre o movimento, o PT e o governo na gesto da petista Marta
Suplicy: Ns acabamos pecando talvez por no exigir mais da Marta, pres-
sionando mais. E, por outro lado, pecando tambm porque no conseguimos
reeleger ela (CAVALCANTI, 2006, p. 125). Em governos de esquerda, os
movimentos associados a esse campo tico-poltico agem sob o o da navalha,
tentando responder a exigncias contraditrias.
2
2. Desenvolvemos esse argumento em Tatagiba (2009).
178
4 O MOVIMENTO DE MORADIA DA CIDADE DE SO PAULO
3
O movimento de moradia hoje o principal movimento popular da cidade de So
Paulo. O movimento tem um grande poder de convocao e de mobilizao, no
geral articulando repertrios de ao variados que vo das ocupaes de prdios
pblicos participao em espaos institucionais. O movimento engloba atores
importantes que colocam na agenda pblica o tema do direito a morar, articulado
ao importante debate sobre o direito cidade. Embora forte e com considervel
visibilidade na cidade, um movimento muito fragmentado internamente. H
uma intensa competio entre o conjunto das organizaes que compem esse
campo e so frequentes as divergncias e rachas, que geram novas organizaes,
muitas vezes com um perl similar. O movimento uma rede ampla, heterognea
e complexa, cujas organizaes se contam s dezenas.
Um dos aspectos mais comumente mobilizados pelos atores e pela bibliograa
de referncia para explicar essas disputas remete s divergncias em relao ao
repertrio de ao. Especicamente, a utilizao (ou no) da estratgia de ocupar
prdios e terrenos vazios como forma de luta e as vantagens e limites do dilogo
com o Estado. Uma parte do movimento defende o trabalho no campo legislativo
e na formulao das polticas pblicas, via participao em espaos institucionais
como o Conselho de Habitao, combinado com a presso direta (por exemplo,
as ocupaes breves) para fortalecer essas lutas e garantir as conquistas. Outras
organizaes do campo, que se dizem mais combativas, criticam essa estratgia
de aproximao com o Estado, as conversas de gabinete, e defendem a centrali-
dade da ocupao para morar como forma de luta. Embora as estratgias das or-
ganizaes sejam muitas vezes retratadas como atos de vontade de suas lideranas
ou como reexo da ideologia de indivduos e organizaes; o que a pesquisa tem
mostrado o peso da estrutura das organizaes, da posio relacional dos atores
e das dinmicas conjunturais na denio das formas de luta. Em relao a essa
ltima dimenso, vemos que em resposta s mudanas no ambiente poltico, em
particular a maior ou menor abertura do Estado participao, as organizaes
do movimento alteraram suas formas de ao, revendo suas estratgias de interao
com o Estado. Como resultado, os movimentos produziram novos cenrios mais
ou menos favorveis conquista dos seus interesses. Isto os desaou, mais uma
vez, a rever suas formas de ao.
Em outras palavras, as estratgias de ao foram se construindo e modicando
no prprio jogo relacional, a partir de uma avaliao mais ou menos objetiva
do poder relativo de cada ator, em cada conjuntura especca. O que vimos na
3.
.
O movimento de moradia da cidade de So Paulo est sendo objeto de pesquisa realizado

no mbito do grupo de
pesquisa sobre participao, movimentos sociais e ao coletiva, sob minha coordenao, na Universidade Estadual de
Campinas (UNICAMP). Desse esforo coletivo de pesquisa resultam as seguintes publicaes: Tatagiba (2009, 2010a,
2010b); Tatagiba e Blikstad (2010); e Tatagiba e Paterniani (2011), alm das dissertaes e teses em andamento.
179
pesquisa que na prtica, o uso de uma ou outra forma de ao assim como
a combinao entre elas aparece fortemente condicionado pelo contexto no
qual as organizaes do movimento atuam. A existncia de uma poltica pblica
que incorpora a participao popular no seu processo de planejamento e imple-
mentao tende a empurrar as organizaes at mesmo as mais radicais a
diferentes formas de negociao com o Estado; enquanto, pelo contrrio, uma
poltica pblica menos permevel inuncia dos atores societais tende a empur-
rar as organizaes at mesmo aquelas que se inclinaram a uma atuao mais
propositiva a diferentes formas de ao direta.
A construo da arquitetura participativa na cidade de So Paulo mostra que
a emergncia de governos de esquerda resultou na ampliao dos canais de dilogo
com a sociedade, e que em governos mais conservadores esses canais foram fechados
e a interlocuo dos movimentos com o governo passou a depender muito da
presso das ruas. Os diferentes projetos polticos dos governos resultaram con-
cretamente em maior ou menor possibilidade de acesso ao Estado, impactando
as estratgias de ao dos movimentos. Os impactos dessa sanfona participativa
(AVRITZER; RECAMAN; VENTURI, 2004) sobre os movimentos ca evidente
na trajetria do movimento de moradia.
No governo da petista Luiza Erundina (1989-1992), o movimento de mo-
radia passou a atuar num cenrio altamente favorvel, o que no signica que a
relao entre governo e movimento fosse isenta de conitos. A rea de habitao
era uma prioridade do governo, assim como o dilogo com os movimentos po-
pulares como forma de operacionalizao da poltica. Nesse contexto, as formas
de interao com o Estado se alteraram: Sempre enxergvamos o Estado como
inimigo a servio da burguesia (...). No governo de Luiza Erundina, passamos
a enxergar o Estado de uma forma diferenciada, no mais como inimigo, e sim
como o parceiro do movimento. Entrevista com militante do movimento de
moradia de So Paulo, em Cavalcanti (2006, p. 72). J nas gestes Maluf e Pitta
(1993-2000), a resistncia dos governos em negociar com os movimentos levou
intensicao das ocupaes, agora no s na periferia, mas principalmente na
regio central da cidade, sob a bandeira do direito moradia no centro.
Com a volta do PT, na gesto de Marta Suplicy (2001-2004), novos espaos
para a discusso e deliberao sobre a poltica de habitao foram criados, e novos
programas e projetos habitacionais para populao de baixa renda foram implemen-
tados. Com isso, abriram-se novas oportunidades de atuao para as organizaes
do movimento, principalmente aquelas ligadas de forma mais ou menos direta ao
PT, resultando numa diminuio no nmero de aes de protesto, como as ocupa-
es, que diminuram consideravelmente. Os movimentos melhor posicionados no
interior da rede conseguiram relativa inuncia sobre as instncias governamentais,
dirigindo parte signicativa dos seus recursos para a interveno nas polticas pblicas.
180
Em 2004, o Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), ao lado do De-
mocrata (DEM), assume o governo municipal e, no ano seguinte, o estadual, colo-
cando diculdades para as organizaes populares ligadas ao campo petista (ainda
maioria no interior da rede) atuarem no campo institucional. Um exemplo claro
a atuao dos movimentos no Conselho Municipal de Habitao (CMH). En-
quanto no governo de Marta Suplicy, 16 cadeiras do Conselho foram ocupadas por
organizaes populares ligadas ao movimento de moradia, na gesto seguinte do
Conselho, j no governo Serra, nenhuma das organizaes ligadas ao movimento
de moradia conseguiu se reeleger. Nesse contexto, a presso e a mobilizao sobre
os governos municipal e estadual voltam a ocupar centralidade nas estratgias das
organizaes, mesmo no caso daquelas que tinham reorientado sua prtica numa
direo mais propositiva, ao lado de uma intensicao das aes no plano federal,
tendo em vista o contexto mais favorvel nos dois mandatos do presidente Lula.
Para alm desse esforo de contextualizao do repertrio do movimento,
temos buscado compreender qual o lugar que a participao institucional ocupa
hoje nas estratgias de ao do movimento. Interessa, particularmente, a viso
de lideranas e militantes em relao participao do movimento no CMH.
Em survey realizado junto aos militantes da UMM, buscamos aferir e comparar
o apoio dos entrevistados a duas formas de ao: as ocupaes e a participao
no Conselho.
4
As ocupaes foram defendidas por 57% dos entrevistados e a
participao no Conselho foi aprovada por 82,3% (TATAGIBA; PATERNIANI,
2011). Quanto aos motivos pelos quais consideram o conselho importante, o fato
de ser um espao legalmente investido de poder de deciso mostrou-se algo muito
valorizado pelos entrevistados. Outro argumento importante apresenta o CMH
como espao pblico de debate e troca de ideias, com armaes que chamam a
ateno para a importncia de ouvir o outro, de compreender seus motivos e os
aprendizados da decorrentes. A funo de ponte entre governo e populao e a
circulao de informao tambm foram destacadas. Estar no Conselho saber
em primeira mo sobre possibilidades de nanciamento, convnios etc.
Por m, destacamos a categoria que tem como centro a ideia da represen-
tao: O conselho importante porque leva as necessidades da associao para um
coletivo maior (TATAGIBA; PATERNIANI, 2011). Tambm nas entrevistas em
profundidade realizadas com as lideranas das diferentes correntes do movimento
a importncia do Conselho foi rearmada. Como a agenda das organizaes do
movimento est muito voltada a incidir sobre a poltica pblica, no sentido de
priorizar o acesso da populao de baixa renda s unidades habitacionais, a avaliao
das lideranas entrevistadas de que mais fcil fazer isso dentro do Conselho do
que fora dele (TATAGIBA; BLIKSTAD, 2010). Arma-se que estar dentro do
4. Os resultados da pesquisa so apresentados em Tatagiba e Paterniani (2011).
181
CMH muito importante porque permite interferir na destinao dos recursos do
Fundo Municipal de Habitao (FMH), assim como a aprovao de medidas mais
pontuais, como a continuao de mutires autogestionrios, a manuteno e am-
pliao de famlias benecirias de programas habitacionais como o Locao Social
e as cartas de crdito, a reforma de prdios ociosos etc. Os entrevistados tambm
se referem possibilidade que a participao no Conselho oferece de inuenciar
na denio das diretrizes da poltica de habitao, de uma forma mais ampla, e o
acesso informao em primeira mo (TATAGIBA; BLIKSTAD, 2010).
Mas se a participao no Conselho traz ganhos para as organizaes do mo-
vimento, como foi possvel efetivamente constatar na pesquisa, traz tambm no-
vos desaos para a coordenao da ao no interior do campo movimentalista. Esse
foi o tema central do artigo de Tatagiba e Blikstad sobre a eleio das organizaes
populares para a 4
a
gesto do CMH, realizada em 2009.
5
Para compreender o
contexto no qual se d a eleio, as autoras descrevem o cenrio da 3
a
gesto
(2008-2009).
6
Em 2007, a coalizo DEM/PSDB venceu as eleies municipais em uma nova
disputa com o PT. Em 2007 o CMH realizou novas eleies e os candidatos repre-
sentantes do movimento de moradia conseguiram uma grande vitria, elegendo
todos os seus candidatos. Diferentemente das duas gestes anteriores, agora a vincu-
lao poltica dos conselheiros populares se congura como oposio ao Executivo.
Chama a ateno nessa 3
a
gesto a articulao entre as organizaes do mo-
vimento eleitas para o CMH. Alm de terem unido foras para garantir o nmero
suciente de votos, essas organizaes conseguiram manter uma prtica articulada de
atuao dentro do CMH durante boa parte do tempo. Para isso, foi criado um espao
permanente de debates e troca de informaes chamado Frum CMH na luta. Essas
reexes coletivas prvias eram importantes porque preparavam o movimento para
uma atuao mais representativa e uma deliberao de qualidade no espao pblico
do CMH. Aparentemente essa articulao manteve-se mais forte no primeiro ano da
3
a
gesto, comeando a se desgastar a partir do momento em que os representantes de
algumas organizaes do movimento, sobretudo as de atuao no centro da cidade,
5. O CMH composto por 48 membros titulares e igual nmero de suplentes. O poder pblico possui um tero
dos assentos. Os outros dois teros so reservados aos conselheiros da sociedade civil, sendo 16 representantes de
entidades comunitrias e de organizaes populares ligadas habitao; e 16 representantes de outras entidades
da sociedade civil ligadas questo habitacional, como organizaes no governamentais (ONGs), universidades,
sindicatos etc. Os representantes do poder pblico so indicados pelos poderes executivos. Os representantes das
entidades da sociedade civil so eleitos por seus respectivos segmentos em fruns prprios. J os representantes das
entidades populares ligadas habitao so escolhidos por meio de eleies diretas nas subprefeituras. Qualquer
cidado que possua um ttulo de eleitor cuja zona eleitoral seja na cidade de So Paulo pode votar nos candidatos
das organizaes populares. Em 2009, 47.624 eleitores participaram do pleito. O artigo versa sobre esse processo de
eleio dos representantes das organizaes populares para as 16 vagas de titulares e 16 vagas de suplentes no CMH,
ocorrido em outubro de 2009.
6. A discusso que se segue aparece originalmente em Tatagiba e Blikstad (2010).
182
comearam a estabelecer dilogos paralelos com representantes da Secretaria de Habi-
tao e de outros rgos ligados questo habitacional.
Essas conversas paralelas ao espao do Conselho visavam encaminhar de-
mandas locais e especcas de diferentes organizaes, demandas essas conside-
radas muito importantes para suas bases, tais como a garantia da destinao de
um nmero determinado de unidades habitacionais para famlias da organizao
A, a renovao de contratos de locao social de famlias da organizao B, ou a
abertura de cartas de crdito que contemplariam as famlias da organizao C e
da por diante. A participao no CMH aproxima as lideranas dos tcnicos do
governo e abre as portas da prefeitura (mesmo num governo no todo mais hostil
participao popular) tornando muito mais fcil esse tipo de encaminhamento.
Essas conversas paralelas e bilaterais foram pautadas por demandas de carter mais
corporativo, o que recoloca as organizaes do movimento em um terreno de dis-
puta, dicultando a articulao em torno de um objetivo comum que extrapole
o nvel das demandas mais locais e especcas. O resultado mais imediato disso
foi o desencadeamento de velhos e novos conitos dentro do movimento, onde
h uma disputa pelo acesso aos parcos recursos distribudos pelos meandros de
uma poltica habitacional na verdade inexistente enquanto tal (CYMBALISTA;
SANTORO, 2007). O fato que a articulao do movimento se enfraqueceu e
isso afetou as discusses e a capacidade de atuao e enfrentamento do Conselho.
tendo que lidar com esse passivo que as organizaes do movimento
de moradia retomam o debate sobre as eleies dos conselheiros para a 4
a
gesto
do CMH, ocorrida em outubro de 2009. O resultado que, se no processo
eleitoral anterior o movimento de moradia conseguiu se articular em torno de
uma nica chapa, em 2009 ele disputou as cadeiras do Conselho fragmentado
em trs chapas. O resultado da eleio representou uma vitria para o governo e
os partidos governistas, j que os candidatos por eles apoiados passaram a ocupar
10 do total de 16 cadeiras reservadas s organizaes populares dentro do CMH.
Como conclumos no artigo, o processo eleitoral foi um evento que evidenciou a
trama de conexes e vnculos que conformam o movimento e desaam, de certa
forma, a unidade pretendida, oferecendo um retrato mais nuanado das relaes
que tecem a trama em torno da poltica habitacional na cidade. Nesse sentido,
os diferentes grupos que integram o movimento de moradia emergem em suas
singularidades, assim como os partidos se mostram nas suas diversas faces e o
governo nos diversos corpos tcnicos que o compem. Nesse momento podemos
ver as tenses entre os campos e os atores pertencentes a um mesmo campo (por
exemplo, entre organizaes do movimento liadas a diferentes faces do PT) e
os vnculos que atravessam as fronteiras e aproximam antagonistas (por exemplo,
a relao entre lideranas do movimento e tcnicos do governo Kassab (TATAGIBA;
BLIKSTAD, 2010).
183
5 NOTAS FINAIS
Este artigo buscou argumentar acerca da importncia de articular as agendas de
pesquisa sobre participao, movimentos sociais e ao coletiva, de forma a su-
perar o imobilismo terico sobre o qual j nos alertara Ana Doimo nos idos dos
1990. Os estudos sobre participao no Brasil avanaram e nos tm permitido
colocar de p questes emprica e teoricamente estimulantes que, por certo, tm
muito a acrescentar ao debate internacional. Sob o prisma dos movimentos sociais e
da ao coletiva, abrimos novas janelas para olharmos para esses mesmos processos.
Ao adotarmos uma perspectiva de anlise dinmica e relacional, levamos mais
longe a tese da heterogeneidade interna ao Estado e sociedade e dos mltiplos
e complexos processos pelos quais essas relaes se engendram. Trata-se, como se
viu, de um esforo de pesquisa ainda inicial do qual resultam argumentos ainda
imprecisos e muitas pistas a serem exploradas em estudos futuros.
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CAPTULO 13
DE CADA UM CONFORME SUAS CAPACIDADES:
PARTICIPAO, AMBIENTES INSTITUCIONAIS E
CAPACIDADE DE INCIDNCIA EM POLTICAS PBLICAS
Fabio de S e Silva
1 INTRODUO
Este livro representa os esforos do que alguns tm dito ser a construo de um
novo mirante nas pesquisas sobre instituies participativas (IPs) (S E SILVA;
DEBONI, 2011). Como trabalhos recentes j vinham destacando (AVRITZER;
CUNHA; REZENDE, 2010; AVRITZER, 2010; PIRES; VAZ, 2010a, 2010b;
VAZ, 2009) e muitos dos textos aqui reunidos conrmam,
1
a literatura sobre par-
ticipao pode ser dividida em trs etapas. Uma primeira, adotando perspectiva
bastante laudatria, identicava a participao como um valor em si mesmo. Nes-
se tipo de anlise, o foco recaa sobre processos participativos de institucionaliza-
o incipiente, s vezes ainda espontneos, mas que, aos olhos dos analistas, desa-
avam uma cultura de gesto pblica burocrtica e insensvel aos reclamos de um
sociedade civil tida como intrinsecamente virtuosa (LAVALLE, neste volume).
Uma segunda etapa, baseada na anlise emprica do funcionamento de IPs
j mais bem consolidadas, revelou desiluses quanto a inmeros aspectos embu-
tidos nos pressupostos da primeira fase, tais como: excessivo poder de agenda do
governo em relao sociedade civil; presena de linguagem excessivamente tc-
nica nas reunies, com a excluso de alguns setores sociais do pleno engajamento
nos processos deliberativos; ou colonizao dos ambientes e processos deliberati-
vos por participantes de ofcio. Em todos esses casos, a anlise se dava ao nvel
das macrorrelaes sociais, tendo como questo central o exerccio do poder no
mbito de grandes clivagens, como Estado/sociedade ou cidados/especialistas.
Sem ignorar essas lies, a fase mais recente adota um objetivo mais realista.
Trata-se de buscar entender se e em que condies as instituies participativas
1. Ver, por exemplo, o captulo 16, de Marcelo Kunrath Silva.
CAP 13_Fabio.indd 187 9/9/2011 5:15:58 PM
188
produzem resultados positivos (PIRES; VAZ, 2010a), bem como quais seriam os
resultados positivos legitimamente esperveis das instituies participativas em
relao s polticas pblicas, ao cotidiano das comunidades, cultura poltica etc.
Os contornos conceituais e mesmo metodolgicos desta terceira fase, por sua
vez, ainda so to diversicados quanto obscuros. Duas abordagens, no entanto,
tm sido bastante inuentes nesses debates. De um lado, a que considera que a
efetividade das IPs deve ser medida tambm para fora destas ou seja, ainda
que a dinmica interna s IPs obedea a princpios como os da igualdade, incluso
e autonomia (AVRITZER; CUNHA; REZENDE, 2010), fundamental que
os seus produtos alcancem e transformem positivamente as polticas pblicas em
torno das quais as IPs foram constitudas (VAZ, 2009; PIRES; VAZ, 2010b).
De outro lado, a que, baseada em teorias institucionalistas, entende que ins-
tituies participativas esto inseridas em um ambiente especco construdo
histrica, poltica e juridicamente , que abre oportunidades, mas tambm impe
constrangimentos para os seus processos deliberativos (LEVITSKY; HELMICK,
2006; AVRITZER, 2009; LCHMANN, 2002; FARIA, 2005). Neste caso, a
tarefa do analista identicar as nuances do referido ambiente e contrast-las com as
expectativas depositadas sobre as instituies e os processos de participao, em alguns
casos perscrutando sentidos possveis para a ao ainda no plenamente identicados
pelos prprios agentes.
Os trabalhos produzidos a partir da conuncia desses argumentos tm enfati-
zado a importncia de elementos, como a natureza da poltica pblica, a identida-
de poltica [da IP], [...] os atores, dinmicas e processos que fazem parte dele (TEI-
XEIRA; TATAGIBA, 2009; S E SILVA, 2010), bem como a autoridade formal
concedida [s IPs], o apoio conferido ao funcionamento [destas] por autoridades
governamentais e [a] capacidade dos participantes para se engajarem positivamente
num processo incremental de policymaking (WAMPLER, cap. 10, neste volume).
Este texto resulta de uma iniciativa de pesquisa aplicada inspirada por esse
legado terico que, espera-se, pode contribuir com os debates mais gerais sobre a
mensurao da efetividade das IPs. Os principais argumentos a serem oferecidos
nesse sentido so de que: i) IPs possuem uma dada capacidade de incidncia nas
polticas pblicas, a qual pode ser estimada a partir das teorias e dos mtodos das
cincias sociais; e ii) essa capacidade no apenas deve ser levada em conta na men-
surao de efetividade das IPs, como tambm pode servir de base para estratgias
singulares para este tipo de avaliao.
A seo 2 traz consideraes sobre o contexto e mtodos empregados em um
projeto de pesquisa sobre o Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP)
o qual envolveu mltiplas tcnicas de pesquisa e se voltou, antes de tudo, a res-
ponder uma questo prtica , salientando as valncias da pesquisa aplicada para
CAP 13_Fabio.indd 188 9/9/2011 5:15:58 PM
189
De cada um conforme suas capacidades: participao, ambientes institucionais ...
a produo de conhecimento novo nesta rea. A seo 3 descreve os achados da
pesquisa e os relaciona com o debate central deste livro. A seo 4, por m, rene
as consideraes nais.
2 ASPECTOS METODOLGICOS E TERICOS: A NATUREZA APLICADA DA
PESQUISA, A SELEO DAS VARIVEIS DE INTERESSE E AS TCNICAS
UTILIZADAS PARA A COLETA DE DADOS
Em geral, paira entre ns uma forte impresso de que a pesquisa aplicada tem
pouca capacidade de contribuir para a formao do conhecimento, o que seria
tarefa prpria da pesquisa pura. Em grande medida, isso se deve ao prprio his-
trico de constituio dos grandes centros de produo tcnico-cientca no pas
as universidades. Inspiradas no modelo europeu, tradicionalmente mais voltado
busca do saber livre e desinteressado; restringidas em seu potencial crtico e en-
gajamento nos debates pblicos durante as dcadas do regime autoritrio, e mais
tarde sucateadas por polticas educacionais de cunho liberalizante, estas se dedicaram,
durante muito tempo, produo de teoria formal ou de anlises ensasticas.
A abertura democrtica e a retomada dos debates sobre o desenvolvimento
tm servido como fatores de estmulo para que a academia se aproxime mais da
realidade e oferea respostas aos problemas concretos enfrentados pelos indivduos
e grupos sociais. Ainda cedo para compreender os resultados desse movimento,
mas uma das suas possveis consequncias a valorizao de pesquisas aplicadas
ou seja, de pesquisas que visem responder a questes prticas como fonte de in-
formao para teorizaes, se no de longo, ao menos de mdio alcance.
A pesquisa que deu origem aos argumentos aqui expostos est situada nesse
contexto. Visando informar a atuao do governo federal no momento de rees-
truturao do CONASP, ela buscou responder seguinte questo: que contri-
buies esse Conselho poderia oferecer para a melhoria da Poltica Nacional de
Segurana Pblica (PNSP)?
Baseando-se em matriz institucionalista, a investigao considerou hipote-
ticamente relevantes para a caracterizao do CONASP e do seu potencial de
contribuio para a PNSP as seguintes dimenses analticas, traduzidas, anal,
em variveis de interesse:
1) A trajetria da poltica pblica. Uma IP tende a funcionar de maneira
distinta de acordo com a trajetria da poltica pblica sobre a qual ela
pretende incidir. Clivagens estruturais como a centralizao/descentrali-
zao da poltica e seus mecanismos de induo e coordenao em nvel
nacional modicam totalmente o raio de ao da IP.
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2) A permeabilidade da poltica pblica participao social. Polticas pblicas
podem ser mais ou menos permeveis participao, tanto de maneira
geral, quando de maneira especca. Algumas polticas pblicas como o
Sistema nico de Sade (SUS), por exemplo tm a sua prpria origem
na mobilizao de grupos e movimentos sociais. Nesses casos, a existncia
e a relevncia de IPs tendem a ser um pressuposto e os problemas a serem
atacados so mais ligados ao funcionamento das IPs. Em outros casos, a
criao de canais de participao em si mesmo um objeto de disputa.
Em outros casos, ainda como na poltica de meio ambiente , a parti-
cipao fortemente mediada por aspectos tcnicos, o que delimita as
possibilidades de acesso de grupos e movimentos, ao mesmo tempo em
que desloca o objeto da deliberao de princpios para meios.
3) As caractersticas e a posio institucional da IP em questo. A literatura
sobre participao sempre indicou o desenho de uma IP como dado rele-
vante no processo deliberativo. Sob este aspecto, interessa investigar no
apenas traos regimentais ou estatutrios que digam sobre a micropoltica
da IP composio, poderes da mesa diretora e da secretaria executiva,
metodologia de deliberao, disponibilidade ou no de recursos etc. ,
mas tambm detalhes sobre as capacidades tcnicas e polticas da IP para
incidir no setor, incluindo as suas formas possveis de posicionamento
resolues, moes etc. e a sua posio na estrutura governamental.
4) As caractersticas dos atores envolvidos direta, indiretamente, efetiva ou
potencialmente nos processos deliberativos passveis de serem conduzi-
dos no mbito da IP. Trata-se aqui de compreender que os resultados pas-
sveis de serem produzidos por uma IP so, em alguma medida, funo
dos que comparecem ou gravitam em torno de seus processos deliberativos.
Importam, assim, as trajetrias, expectativas e repertrios de ao
(TATAGIBA, 2011) dos participantes.
A coleta de dados mobilizou estratgias mistas,
2
envolvendo: i) aplicao,
tabulao e interpretao de survey aos conselheiros; ii) observao participante
em reunies do plenrio do CONASP:
3
iii) entrevistas em profundidade, com
2. Sobre a importncia de estratgias metodolgicas complexas e, em especial, de mtodos qualitativos para a apreen-
so de elementos institucionais que constituem as polticas pblicas, ver Pires, Lopes e S e Silva (2010).
3. Na verdade, o componente de observao participante cobriu desde a constituio do CONASP em composio
transitria, estabelecida na sequncia da I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (CONSEG), em agosto de
2009, at a eleio da atual composio do conselho, aps a assembleia eleitoral realizada em agosto de 2010. Isso foi
possvel porque os pesquisadores haviam estabelecido vnculos prvios com o processo da I CONSEG. A possibilidade
de incorporar pesquisa dados coletados desde a I CONSEG, ainda que o propsito original da coleta no fosse esse,
trouxe formidveis ganhos, tanto para a compreenso da experincia do CONASP de transio quanto para a iden-
ticao dos desaos colocados ao CONASP denitivo. Dado que os bastidores da formao do CONASP residem
no processo da I CONSEG, o acompanhamento da conferncia permitiu construir um arcabouo mais denso e slido
de impresses sobre as expectativas originalmente depositadas na criao do conselho. Desta forma, as anlises, as
reexes e os cenrios esboados a partir da pesquisa no estavam desconectados do contexto que informou a cons-
tituio atual do CONASP. Ao contrrio, elas emergiram da vivncia e do acompanhamento desse contexto.
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roteiros semiestruturados, dos conselheiros e membros da secretaria executiva do
conselho; e iv) anlise documental de atas, memrias, relatrios de reunies e
posts do conselho na rede social Twitter.
Com base nesse arcabouo terico e metodolgico, e a despeito do objetivo
especco de propor cenrios para a atuao do CONASP, a pesquisa permitiu
um exerccio analtico de relevantes implicaes para os debates relacionados
avaliao da efetividade de IPs. Trata-se da compreenso da estrutura de opor-
tunidades e constrangimentos em que se insere uma IP, tendo em vista as cir-
cunstncias polticas, jurdicas e histricas de sua institucionalizao. A sugesto,
pois, de que o processo de avaliao da efetividade das IPs deve levar em conta
e pode se beneciar de um diagnstico das capacidades de incidncia destas sobre
as polticas pblicas.
A seo 3 traa os contornos da capacidade de incidncia do CONASP com
base no esforo prprio da pesquisa que inspira este texto. Mais adiante, nas con-
sideraes nais, indicam-se possveis conexes entre diagnsticos de capacidades
e estratgias de avaliao da efetividade no apenas do CONASP, mas das IPs, de
maneira mais geral.
3 O CONASP: CARACTERSTICAS INSTITUCIONAIS, CAPACIDADE DELIBERATIVA,
ALTERNATIVAS DE APERFEIOAMENTO E REPERCUSSES SOBRE A
MENSURAO DA EFETIVIDADE DE IPs
Esta seo demonstra como a anlise das variveis de interesse da pesquisa conduziu
a um diagnstico acerca das capacidades de incidncia do CONASP e discute im-
plicaes desse tipo de conhecimento para a avaliao da efetividade do CONASP
e de outras IPs.
O exame da trajetria da PNSP indica que, ao mesmo tempo em que vem
se aproximando de um sistema dada a maior capacidade de coordenao e
induo por parte do governo federal e vem avanado no paradigma da segu-
rana cidad:
4
ela i) ainda carece de mecanismos adequados de nanciamento,
governana e monitoramento; ii) sempre foi muito fechada participao; e iii)
represou discusses sobre mudanas estruturais demandadas desde os anos 1980,
em temas como a reforma das polcias, a adequao do inqurito policial, a auto-
nomia das percias etc.
4. Esta concluso deve ser lida tendo em vista dois dados do passado recente da PNSP. Primeiro, a diviso rgida de
competncias federativas, em funo da qual a ao do governo federal se resumia basicamente mobilizao da
polcia federal e da polcia rodoviria federal, no raro de maneira desarticulada da ao das foras estaduais (OLI-
VEIRA JNIOR, 2010b). Depois, a centralidade da ao ostensiva de organizaes policiais na agenda dos governos
estaduais, embora: i) a memria do perodo autoritrio inspirasse profunda desconana dos cidados em relao a
esse tipo de atuao; e ii) estudos e experimentos ao nvel local a esta altura j amparados por extensa literatura ao
nvel internacional mostrassem que, na produo de mais segurana, polticas de preveno da violncia, melhorias
na gesto das organizaes policiais e a adoo de outros modelos de policiamento eram eventualmente mais impor-
tantes que o policiamento ostensivo (OLIVEIRA JNIOR, 2010a).
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O exame da institucionalizao da participao no setor indica novidades im-
portantes, com a convocao da I CONSEG e a reforma do CONASP.
5
Essas
medidas resultaram na incluso de atores at ento ausentes nas discusses da
poltica, como trabalhadores e sociedade civil. Mas o exame dos atores envolvidos
com o cotidiano do CONASP assim como de seus repertrios de ao traz
dois fatos dignos de nota. De um lado, possvel perceber a existncia de uma
sociedade civil extremamente diversicada, que apresenta vrias formas de inter-
veno no campo da segurana pblica desde a formulao de estudos e a rea-
lizao de campanhas de preveno, at denncias contra abusos de organizaes
policiais , sendo esta ltima forma, em especial, at ento ausente dos debates e
foros institucionalizados no setor. De outro lado, possvel notar a presena de
corporativismos, em decorrncia da identidade dos atores que participam do
campo, tanto pelos trabalhadores quanto pela sociedade civil.
Esse diagnstico suscita questes com forte apelo analtico no debate sobre
a efetividade das IPs.
Em primeiro lugar, nota-se que o ambiente no qual o CONASP est inserido
o qual histrica, poltica e juridicamente construdo, bem como determinvel
por teorias e mtodos das cincias sociais cria oportunidades e constrangimentos
para a sua atuao. A abertura tardia e lenta participao, o represamento de
discusses sobre aspectos estruturais da rea e o corporativismo dos atores com
propenso participao no conselho, o qual j fora observado desde a CONSEG,
tm feito com que, at agora, a participao social em segurana pblica gere mais
dissenso que consenso.
A esse respeito, vale destacar algumas diferenas entre as competncias, as
ambies e as possibilidades institudas para a ao do CONASP, da forma como
foi possvel captar ao longo da pesquisa. No que diz respeito a como encaminhar
as deliberaes da CONSEG, conselheiros ligados a setores cujos interesses foram
atendidos na conferncia entendem os seus resultados como denitivos e esperam
que o conselho cobre do Poder Executivo a efetivao de tais deliberaes. Outros
conselheiros, partindo do entendimento de que a CONSEG serviu mais para ex-
plicitar conitos que para resolv-los, entendem que as deliberaes da conferncia
5. O CONASP, pelo Decreto n
o
98.936/1990, era composto apenas por autoridades de cpula da segurana pblica. A
reforma mencionada veio pelo Decreto n
o
6.950/2009. Este novo CONASP apresenta caractersticas genticas que o
tornam uma IP bastante singular. A principal diz respeito ao fato de o conselho ter sido reformado na esteira do processo
da I CONSEG. A convocao da conferncia, em 2008, foi acompanhada da formao de uma Comisso Organizadora
Nacional (CON). A CON era formada por atores pertencentes aos trs segmentos de representao reconhecidos pela I
CONSEG e pelo prprio CONASP, quais sejam: trabalhadores da segurana pblica, sociedade civil e gestores dos trs
entes federados e dos trs poderes. Alm de servir como espao de dilogo e integrao entre esses trs segmentos, a
CON tinha por incumbncia criar as condies necessrias ao pleno funcionamento da I CONSEG regimento interno,
procedimentos, pactos polticos etc. A CON funcionou at o nal da etapa nacional da CONSEG, em agosto de 2009,
quando, servindo de adora de uma deciso poltica relacionada reforma do CONASP, e traduzida no j mencionado
Decreto n
o
6.950/2009, foi transformada numa verso transitria deste conselho. Esta verso transitria recebeu mandato
de um ano voltado denio dos critrios, regras e procedimentos eleitorais do CONASP denitivo.
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so apenas pontos de partida para um trabalho mais elaborado que, esse sim, deve
ser levado a efeito pelo CONASP.
No que diz respeito possibilidade de conhecimento e apurao de de-
nncias no mbito do conselho, conselheiros ligados a movimentos de direitos
humanos e minorias, que no processo eleitoral ganharam bastante espao no seg-
mento da sociedade civil, entendem que essa uma tarefa e uma obrigao
do conselho. J conselheiros ligados a outros setores, s vezes dentro da prpria
representao da sociedade civil, acreditam que isso pode comprometer o tra-
balho do conselho.
Por m, foi possvel observar que, ao mesmo tempo em que pretendem ver
o conselho discutindo os citados aspectos estruturais da rea, os conselheiros par-
tilham da percepo de que o CONASP tem pouca inuncia na agenda do Le-
gislativo, na qual, em geral, esse tipo de discusso desaguar. Num quadro como
esse, portanto, deve haver muita moderao nas expectativas sobre a efetividade
das deliberaes do conselho.
6
Em segundo lugar, nota-se que o diagnstico de capacidades de incidncia
de IPs pode ser inspirador de estratgias metodolgicas inovadoras, voltadas
mensurao da efetividade dessas instituies. Por exemplo:
1) Avaliaes estticas da efetividade das IPs ou seja, que as considerem
em um nico ponto do tempo devem incorporar diagnsticos de ca-
pacidade ao menos para serem utilizados como fatores moderadores ou
corretivos das concluses. Em outras palavras, a mensurao da efetivi-
dade das IPs deve buscar extrair de cada um conforme a sua capacidade:
para que se saiba se uma IP tem sido efetiva, importante saber o quo
efetiva ela pode vir a ser. Esse diagnstico pode ser feito por vrios ins-
trumentos metodolgicos, como surveys, entrevistas etc.
2) Avaliaes ao longo do tempo podem utilizar diagnsticos de capaci-
dade como linhas de base. Contrastando-se a produo da IP ao longo
6. Neste aspecto, o carter aplicado da pesquisa permitiu formular trs linhas de recomendaes:
1. A secretaria executiva e os atores integrantes do conselho precisam desenvolver uma viso estratgica compar-
tilhada sobre a incidncia do rgo na PNSP.
2. Visando ampliar sua legitimidade e capilaridade, o conselho poderia investir na construo de um sistema de parti-
cipao, envolvendo: i) uma radical publicizao das suas atividades e deliberaes; ii) uma reexo sobre a interao
do CONASP com conselhos subnacionais e a PNSP; e iii) a preparao da II CONSEG, com foco na redao de seu
texto-base. A utilizao, nesse propsito, do capital poltico de muitos conselheiros que participam daquelas instncias
pode cumprir objetivos democratizantes, a despeito das advertncias da literatura contra participantes de ofcio
(COHN, 2010).
3. Tudo isso deve ser acompanhado de aes de fortalecimento institucional e inovao metodolgica. Do ponto de
vista institucional, preciso: i) denir posio estratgica para o CONASP e debater a adequao do marco legal
desta IP; ii) ampliar a inuncia do CONASP em reas/poderes relevantes PNSP; e iii) garantir recursos, meios
e quadros para a atuao do rgo e da secretaria executiva. Do ponto de vista metodolgico, preciso ter em
mente, antes de tudo, que esta no uma questo instrumental, mas pode ter impactos estruturais na capacidade
deliberativa do conselho, mormente em funo de suas demais caractersticas j indicadas.
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do tempo com a sua capacidade, determinada num momento inicial,
possvel no apenas medir a sua efetividade de maneira mais qualicada,
como tambm entender os elementos humanos, institucionais e orga-
nizacionais que medeiam a transformao de decises sobre polticas
em aes e procedimentos produtores de resultados (PIRES; LOPEZ;
S E SILVA, 2010, p. 662) ou, numa palavra, os mecanismos causais
subjacentes ao sucesso ou ao fracasso das IPs , alm do alcance de ino-
vaes institucionais levadas a efeito ao longo do processo de institucio-
nalizao da IP.
7
3) Em avaliaes comparativas, diagnsticos de capacidade podem inspirar
tipologias de IPs conforme as capacidades e/ou caractersticas institucionais
determinantes dessas capacidades. Isso pode ser til para identicar ca-
ractersticas institucionais que produzem efeitos semelhantes sobre a
capacidade e/ou a efetividade das IPs mesmo na presena de caracte-
rsticas-controle; ou ainda para identicar inovaes institucionais que
produzem maior ou menor efeito, em termos da ampliao da capaci-
dade e/ou da efetividade de uma IP. Na primeira situao, poder-se-ia
concluir que o absoluto antagonismo de interesses no impede uma IP
de produzir boas solues de poltica pblica ou s impede em alguns
casos. Na segunda situao, poder-se-ia concluir que determinados tipos
de inovao metodolgica so determinantes na superao de alguns
entraves efetividade das IPs.
Este texto deriva de iniciativa de pesquisa aplicada voltada a identicar os ele-
mentos constitutivos do ambiente institucional no qual o CONASP opera a
trajetria da PNSP; as caractersticas e a posio institucional do rgo; e as ca-
ractersticas dos atores com ele envolvidos , bem como oferta de cenrios para
a atuao do conselho e de seus conselheiros. A pesquisa de fundo adotou uma
perspectiva ainda embrionria na literatura, a qual se prope a entender as con-
dies nas quais as IPs podem contribuir para a melhoria das polticas pblicas,
com base em argumentos de inspirao institucionalista. A metodologia utilizada
foi mista, envolvendo survey, entrevistas, observao e anlise de documentos.
No ambiente institucional assim investigado, destacam-se caractersticas ge-
nticas do CONASP que limitam a possibilidade de incidncia desta IP na PNSP.
Isso, que se pode chamar de um diagnstico de capacidades de incidncia das IPs,
7. O CONASP constitui uma IP particularmente atrativa para este tipo de estratgia, porque, tendo sofrido recente
reestruturao em suas principais dimenses institucionais, ele oferece possibilidade muito maior de controlar o efeito
de determinadas inovaes institucionais, despontando quase como um experimento natural aos olhos do analista.
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pode inspirar estratgias inovadoras para a mensurao da efetividade das IPs, o
que a literatura sobre participao social considera o seu desao mais atual. O
texto explora brevemente algumas dessas estratgias em variaes estticas, longi-
tudinais e/ou comparadas.
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CAPTULO 14
CONFERNCIAS E OS DESAFIOS METODOLGICOS
DE SEU ESTUDO
1 INTRODUO
As tenses criativas que as cincias sociais enfrentam, do ponto de vista episte-
molgico, esto cada dia mais explcitas nos dilemas metodolgicos, ou seja, no
modo de fazer a cincia. Independentemente da discusso a respeito da cienti-
cidade dos estudos de fenmenos sociais, o que se apresenta, para o sujeito que
investiga com ateno, so obstculos para se conhecer com sistemtica algo que
acontece na sociedade. Este o intuito do presente artigo: reetir sobre desaos
metodolgicos no estudo de conferncias como processos participativos.
Observar. Analisar. Avaliar. Trs aes que constituem uma pesquisa e que
so teis quando se enfrenta a questo: quais so os desaos metodolgicos do
estudo sobre conferncias? Os verbos mencionados indicam o fazer do sujeito que
estuda o objeto. Observar direcionar o olhar; analisar decompor os elementos
constituintes; e avaliar determinar o valor. Essas aes so etapas do processo
investigativo e serviro como pontos de parada no caminho desta reexo.
2 OBSERVAR: DIRECIONANDO O OLHAR PARA O FENMENO
A criao de espaos pblicos de participao fenmeno recente e de grandes
propores no Brasil. Salta aos olhos a ampliao da participao, impulsionada,
em especial, pelas mltiplas formas de organizao coletiva e pela incluso de
novos sujeitos sociais em decises pblicas. Nesse sentido, a gesto pblica que
oportuniza o envolvimento de cidads e cidados em processos de deciso acon-
tecimento peculiar.
A peculiaridade foi captada por pesquisas que acompanharam o caminho de
redemocratizao no pas, em especco tratando de mecanismos de participao
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198
impulsionados pela Constituio de 1988. A ampliao de espaos participativos
foi acompanhada pela multiplicao de estudos a respeito de conselhos de gesto,
oramentos participativos e comits de bacias hidrogrcas.
No entanto, as conferncias, como processos participativos de grande escala,
tm ainda menos tempo de existncia. Embora o mecanismo de formulao de pol-
ticas pblicas tenha sido criado no governo Vargas,
1
s teve expresso em reas espe-
ccas
2
com o passar dos anos. Porm, foi entre 2003 e 2010 que os temas tratados
foram diversicados e a quantidade de pessoas envolvidas na mobilizao ampliada.
3
Sendo assim, um primeiro desao metodolgico enfrentado no estudo desse
fenmeno o reconhecimento da singularidade do objeto. Como os processos de
conferncia aconteceram com mais amplitude h pouco tempo, foram realizados
poucos estudos sobre eles.
4
Dessa forma, as especicidades do fenmeno podem
ser desconsideradas se forem utilizadas as mesmas questes de pesquisa dos con-
selhos, oramentos e comits. Ademais, se o olhar no se direciona com cuidado,
impropriedades podem ser cometidas nas fases seguintes da investigao.
O primeiro desao coloca uma tarefa relativa denio do objeto de es-
tudo. Neste momento aparecem duas questes: o que so conferncias? Como
caracteriz-las? Esse passo fundamental, pois o termo conferncia usado de
maneira irrestrita, por isso no podem simplesmente ser utilizadas as informaes
disponibilizadas por rgos ociais.
5
Empreendendo esforo de sntese pode-se
dizer que conferncias so processos participativos que renem, com certa pe-
riodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulao de
determinada poltica pblica.
Esta denio de tal forma vaga que certamente no trar foco observa-
o. Nesse sentido, til conhecer a formulao do Instituto Plis (2005) para as
nalidades de conferncias:
1) Denir princpios e diretrizes das polticas setoriais: os participantes da
conferncia devem traar um plano estratgico para o setor, denindo as
prioridades da secretaria para os prximos anos.
1. Essa criao ocorreu no contexto das reformas levadas a cabo por Gustavo Capanema, em 1937, no Ministrio da
Educao e Sade Pblica, cuja inteno era formular e implantar polticas nacionais. Para tal, instituiu as Confern-
cias Nacionais de Sade (CNS), que deveriam reunir periodicamente delegaes de todos os estados em um frum
nacional e de carter ocial para discutir os temas de sade pblica (HOCHMAN, 2005, p. 133).
2. Sade e assistncia social.
3. Das 74 conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010, 70% foram realizadas pela primeira vez. Estima-se que
o ciclo de conferncias envolveu mais de 5 milhes de pessoas (BRASIL, 2010).
4. Entre 2003 e 2010 identicam-se estudos publicados por outros autores em peridicos nacionais (DOURADO, 2009;
GUIZARDI, 2004), apresentaes em congressos cientcos (PINTO, 2006), dissertaes de mestrado (GUERESI, 2004)
e relatrios tcnicos (POGREBINSCHI, 2010).
5. A diculdade de caracterizar o fenmeno parece explcita quando listas geradas pela Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica entre 2003 e 2010 apresentam divergncias ao inclurem ou exclurem processos intitulados conferncias.
199
Conferncias e os desaos metodolgicos de seu estudo
2) Avaliar programas em andamento, identicar problemas e propor mu-
danas, para garantir o acesso universal aos direitos sociais.
3) Dar voz e voto aos vrios segmentos que compem a sociedade e que
pensam o tema em questo.
4) Discutir e deliberar sobre os conselhos no que se refere s formas de
participao, composio, proposio da natureza e de novas atribuies.
Os delegados das conferncias tambm podem indicar os membros titu-
lares e suplentes, opinar sobre sua estrutura e funcionamento e recomen-
dar a formao de comits tcnicos.
5) Avaliar e propor instrumentos de participao popular na concretizao
de diretrizes e na discusso oramentria.
Partindo destas intencionalidades, alm do carter de formulao e avaliao
de aes estatais, percebe-se a inteno de trazer os diversos sujeitos polticos para
a discusso no espao pblico e de conectar esse mecanismo de participao com
outros de um sistema participativo, como no caso dos conselhos. Ademais, im-
portante ressaltar que as conferncias se constituem como processos participati-
vos, no so apenas atividades ou eventos, pois em geral desenvolvem-se ao longo
do tempo e no pontualmente. Alm disso, tm diversas aes conectadas e h a
inteno, declarada, de encaminhar as decises geradas no processo de discusso.
Assim, podem ser identicados alguns elementos caracterizadores de confe-
rncias, a saber: elas constituem-se como uma etapa da formulao de polticas
pblicas em uma determinada rea temtica; renem sujeitos polticos diversos;
conectam-se com outros mecanismos de participao; e desenvolvem-se como
um processo participativo. Essa caracterizao pode facilitar o direcionamento do
olhar analtico. Reconhecer a singularidade das conferncias abre espao para que
estudos especcos sejam realizados e o impacto na gesto de polticas pblicas
possa ser vericado.
3 ANALISAR: DECOMPONDO OS ELEMENTOS CONSTITUINTES DO FENMENO
Nesse caminho reexivo sobre desaos metodolgicos no estudo de conferncias,
passamos pela anlise que, antes da avaliao, vem para aprofundar o entendi-
mento do fenmeno e assim permitir sua apreciao. necessrio que, partindo
da caracterizao, exista uma viso do fenmeno em si. Dessa forma, ao analisar
buscam-se as propriedades estruturais do objeto, aqui, conferncias.
Uma alternativa analtica confortvel seria o processo indutivo, partindo de es-
tudos de casos poderiam ser identicadas caractersticas comuns e realizadas genera-
lizaes. Eis que surge outro desao metodolgico: constituio de viso holstica do
200
fenmeno. A decomposio dos elementos constituintes do objeto de estudo deve
possibilitar a percepo da totalidade para que assim seja possvel a avaliao.
Por isso, aes investigativas que partem de conferncias especcas para en-
contrar um panorama geral podem cair no impulso generalizante. Nesse sentido,
antes de pesquisas direcionadas a determinadas reas temticas, at pelo surgimento
recente das conferncias, so necessrios estudos de mapeamento que identiquem
caractersticas gerais, informando a respeito da dinmica de organizao e funciona-
mento de um processo participativo caracterizado como conferncia.
Com base na anlise do ciclo de conferncias realizado entre 2003 e 2010,
pode-se armar que este objeto de anlise varia conforme o contexto da rea te-
mtica em que se realiza, mas possvel apontar alguns elementos constituintes,
como sinaliza a gura 1.
201
As conferncias, em geral, so convocadas com carter consultivo ou deli-
berativo. O ato convocatrio pode ser lei, decreto, portaria ministerial ou inter-
ministerial, ou resoluo do respectivo conselho. O rgo responsvel pela con-
vocao e realizao do processo pode ser do Poder Executivo ou do Legislativo e
tambm o prprio conselho da rea temtica. Os rgos apontados como respon-
sveis publicam portarias que denem comisso organizadora, objetivos, perodo
e forma de realizao da conferncia.
comum que na comisso organizadora j estejam representados os diver-
sos segmentos a serem mobilizados. Em geral, a comisso um rgo colegiado
temporrio que discute as estratgias e o cronograma de ao a ser levado frente
por uma coordenao executiva, dedicada exclusivamente a tal tarefa. A comisso
organizadora tambm discute o regulamento que estabelece as etapas do processo,
a forma de escolha dos representantes e os temas em pauta. Muitas vezes, o conse-
lho nacional da rea pode se integrar comisso organizadora da conferncia ou
apenas participar da mesma tendo seus membros eleitos na etapa nacional.
Os eventos preparatrios podem ser realizados com pblicos especcos
conferncias setoriais e podem ser municipais ou regionais, tendo mltiplas ba-
ses territoriais a depender da organizao temtica. Alm disso, podem ter moda-
lidades de interao a distncia conferncias virtuais bem como ser realizados
de maneira espontnea ou autnoma conferncias livres. Quando so processos
nacionais, h etapas estaduais para a escolha de representantes e discusso prvia
dos temas propostos. Para orientar a discusso so produzidos documentos de
referncia que podem provocar debate (texto orientador) ou apresentar propostas
do governo para aquele tema (texto-base).
O mais comum que os eventos preparatrios aconteam em plenrias e
grupos temticos, sendo o dilogo orientado por prticas de assembleia: o texto-
base lido e discutem-se os pontos em que h destaques, a ordem de fala feita
por inscrio, h falas favorveis e contrrias aos destaques que podem suprimir,
modicar ou adicionar algo no texto, por m votam-se cada um dos destaques,
fazendo-se emendas ao texto inicial. Tambm so muito utilizadas as moes,
forma de dar espao a manifestaes de apoio ou repdio a questes que no
esto no centro da pauta do debate. Normalmente estabelecem-se prazos para
apresentao de moes, as quais necessitam de um percentual de assinaturas de
participantes para serem lidas e votadas pela plenria. Quando os eventos so eta-
pas intermedirias, h tambm um momento de escolha de representantes para a
prxima fase de discusso.
Aps cada conferncia, uma equipe indicada pela comisso executiva siste-
matiza as contribuies das etapas preparatrias e produz um texto que consolida
as propostas para os debates. No primeiro dia da etapa seguinte, o texto de siste-
202
matizao entregue aos representantes, comumente chamados delegados, para
orientar as discusses. No evento nal, o dilogo segue o modelo de assembleias
e, quando o caso, h momento para eleio de representantes para o respecti-
vo conselho gestor. Nesses eventos tm direito a voz e voto os delegados vindos
de etapas preparatrias e delegados natos integrantes do conselho correlato.
comum a presena, com direito a voz, de convidados indicados pela comisso or-
ganizadora. Em alguns casos, tambm permitida a participao de observadores.
As decises da plenria nal so chamadas deliberaes ou resolues, e cabe ao
rgo responsvel pela conferncia dar-lhes encaminhamento.
A anlise, embora muitas vezes utilize elementos de contraste para diferen-
ciar e identicar caractersticas estruturais do objeto em questo, tem seu foco na
descrio do fenmeno estudado. Analisar, como etapa preparatria para a avalia-
o, deve inibir o julgamento que faz a valorao qualitativa do fenmeno. Nesse
processo de estudo das conferncias, o desao da constituio da viso holstica
passa pela experincia investigativa descritiva que busca elementos constituintes
para depois avali-los.
A anlise a etapa investigativa que possibilita a identicao dos elementos
constituintes dos fenmenos em estudo, caracterizados aqui como processos parti-
cipativos. Assim, a tarefa que se coloca a partir da anlise chegar avaliao. Por
ter sido realizada a anlise consistente do fenmeno, espera-se que o investigador ou
a investigadora possa ter clareza dos mbitos de avaliao a serem escolhidos.
4 AVALIAR: DETERMINAR O VALOR DO FENMENO
A no ser que a investigao seja puramente descritiva, opo que far a pesquisa
ser nalizada na fase de anlise, o processo de estudo de um fenmeno social passa
pelo julgamento ou apreciao valorativa. Em especial, nos processos participa-
tivos, em que esto em pauta temas de poltica pblica, uma questo sempre
colocada: quais os efeitos ou resultados alcanados?
O que poucos assumem so as expectativas diante dos fenmenos em foco.
Mesmo que muitos pesquisadores no assumam, quando uma avaliao reali-
zada existem expectativas, ou melhor, h em mente um modelo normativo que
serve como baliza para a denio de indicadores de qualidade do objeto avaliado.
Nesse sentido, avaliar estabelecer, com base em um modelo predenido de for-
ma explcita ou implcita, o valor de um determinado fenmeno.
Anduiza e Maya (2005), assumindo a inteno normativa de qualquer ava-
liao, propem quatro mbitos de investigao para processos participativos em
forma de perguntas. Quem participa? Em que participa? Como se participa? E
quais as consequncias da participao?
203
No mbito quem participa, considera-se, como aspirao normativa, que um
processo ser mais qualicado com uma participao mais ampla e diversa. Diante
da questo em que participa, a expectativa que a qualidade do processo venha com
a participao direcionada a questes polticas relevantes que a populao possa
inuenciar. Ao avaliar como se d a participao, espera-se que um processo par-
ticipativo tenha suporte social, poltico e administrativo para garantir a expresso
livre dos participantes. Neste caso, o foco est na forma de operao do processo,
incluindo os meios materiais e tcnicos, as condies de desenvolvimento e o grau
de acordo dos diversos sujeitos da ao. Com a pergunta sobre as consequncias, a
aspirao normativa que um processo qualicado oportuniza que a participao
inuencie processos decisrios, alm de fomentar uma cultura participativa.
Levando em considerao que h um julgamento implcito na avaliao
de todo fenmeno poltico, pode-se estabelecer aqui que em um processo
participativo de qualidade h condies para que sujeitos polticos diversos
tenham liberdade de expresso e deliberao e sejam capazes de inuenciar, de
fato, decises pblicas relevantes.
Com estes mbitos de observao, considerando a caracterizao e o modo
de funcionamento das conferncias, para realizar a avaliao deste fenmeno se
coloca o terceiro desao metodolgico no estudo sobre conferncias: identica-
o de indicadores de avaliao do fenmeno. Com critrios bem denidos, ser
possvel determinar o valor das conferncias, em outras palavras, ser apreciada a
qualidade do processo participativo.
Explicitando aspiraes normativas, o processo investigativo mais sistemti-
co, anal sabe-se o que buscar para que seja realizada a avaliao. Denido o que se
quer avaliar, a tarefa passa a ser a coleta de dados observveis que permitam a aferi-
o da qualidade. No campo das conferncias, por exemplo, no basta apenas saber
se as deliberaes foram executadas, cabe avaliar todo o fenmeno para que sejam
identicados limites e possibilidades de processos participativos com este formato.
Do contrrio, corre-se o risco de desconsiderar efeitos e resultados no previstos.
Assim, o maior desao no estudo das conferncias, depois de caracteriza-
do o fenmeno e denidos os mbitos de investigao, justamente identicar
critrios precisos de avaliao que apontem para elementos de observao e per-
mitam a coleta e o tratamento de dados. Pelo grau embrionrio de estudos sobre
conferncias, cabe buscar inspirao em outros estudos que possam iluminar o
caminho. Desta forma, esto apontadas aqui dimenses de anlise e elementos de
observao presentes no trabalho de Anduiza e Maya (2005) que podem quali-
car os estudos sobre conferncias.
Vale destacar, a partir da sistematizao realizada, que as consequncias do
processo participativo so apenas um dos mbitos de avaliao e nele a imple-
204
mentao dos resultados um dos aspectos que indicam a qualidade do processo
participativo. Desta forma, refora-se o argumento de que buscar efeitos ou resul-
tados como nico indicador de avaliao de conferncias pode limitar os alcances
da investigao pretendida.
QUADRO 1
Critrios para avaliao de processos participativos
mbito
Critrio de avaliao
Elementos de observao
Organizao do processo Acordo - Aceitao social, poltica e tcnica.
Transversalidade
- Grau de implicao com diferentes reas
polticas e tcnicas.
- Existncia de espaos para a integrao de
reas relacionadas.
Iniciativa e liderana
- Origem da iniciativa.
- Respaldo da liderana.
Integrao ao sistema participativo
- Existncia de sistema de participao.
- Coordenao entre aes.
Clareza de objetivos
- Denio de objetivos.
- Objetivos como guia do processo.
- Resultados coerentes com objetivos.
Planejamento e recursos
- Existncia de planejamento.
- Cumprimento do planejamento.
- Causas de no cumprimento dos objetivos.
- Oramento destinado ao processo.
- Recursos tcnicos.
- Recursos humanos.
(continua)
205
(continuao)
mbito Critrio de avaliao Elementos de observao
Quem participa
Quantidade de participantes
- Destinatrios do processo.
- Proporo de participantes em relao
populao de referncia.
- Proporo de atores organizados em relao
ao total de referncia.
Diversidade
- Presena de pblicos normalmente sub-
representados (mulheres, negros, jovens) e
proporo em relao populao total.
- Perl das organizaes participantes.
- Ausncia de algum participante ou
organizao-chave no processo.
Representatividade
- Forma como organizaes escolhem seus
representantes.
- Debates intraorganizacionais para que o
representante leve os interesses coletivos.
- Momento para uxo de informaes entre
representantes e representados.
- Fidelidade de discursos dos representantes
aos interesses das organizaes
representadas.
Grau de abertura do processo
- Abertura das etapas do processo para
participao da populao.
- Seleo prvia de participantes.
- Restrio aos espaos de deciso.
Sobre o que se participa
Relevncia
- Tema da agenda poltica do governo.
- Percepo de participantes e no participantes
sobre a relevncia do tema.
- Realizao de diagnstico prvio para deciso
dos temas a serem colocados em pauta.
- Porcentagem do oramento afetado pelo
resultado do processo.
Capacidade de interveno do rgo
responsvel
- Competncia do rgo responsvel na
matria em questo.
- Envolvimento de rgos correlatos.
(continua)
206
(continuao)
Como se participa
Diagnstico participativo
- Envolvimento dos participantes no
diagnstico.
Capacidade propositiva - Possibilidade de se fazer propostas.
Grau de participao
- Percepo dos participantes sobre a
profundidade do processo.
- Etapas do processo com seus objetivos e
resultados.
Qualidade da informao
- Clareza, utilidade e convenincia da
informao diante do perl do pblico e
objetivos do processo.
- Acesso informao para potenciais
participantes.
- Canais de difuso de informao.
- Pluralidade de fontes utilizadas no processo.
- Heterogeneidade de vises e opinies.
- Percepes dos participantes sobre a
qualidade das informaes disponveis.
Mtodos e tcnicas para o dilogo
- Existncia de mediadores no processo.
- Tcnicas utilizadas para facilitar a interveno
de mais participantes.
- Sentimento de escuta dos participantes.
(continua)
207
(continuao)
Consequncias do
processo
Resultados
- Forma de sistematizao dos resultados.
- Impacto nas polticas pblicas, utilidade e
adequao aos objetivos.
- Percepo dos participantes sobre os
resultados atingidos.
Implementao dos resultados
- Existncia e funcionamento de rgo para
acompanhamento da implementao dos
resultados.
- Raticao institucional por rgo
competente.
- Grau de implementao dos resultados.
- Composio do rgo para o seguimento
do processo.
Devoluo dos resultados
- Previso da devoluo no planejamento.
- Formato da devoluo.
- Existncia de validao dos resultados por
parte dos participantes.
Fortalecimento de relaes sociais
- Percepo dos participantes sobre a melhora
das relaes entre si, entre organizaes e
participantes e entre organizaes.
- Percepo dos participantes sobre o impacto
do processo na relao com o rgo promotor.
- Melhora das relaes entre rgos do governo
e no rgo promotor entre as reas
envolvidas.
Capacitao
- Ocorrncia de atividades de capacitao.
- Assessoria tcnica para a participao.
- Percepo dos participantes sobre a
capacitao recebida.
Gerao de cultura participativa
- Satisfao de participantes com o processo,
a utilidade de sua participao e a motivao
para voltar a participar.
Fonte: Anduiza e Maya (2005). Traduo e sistematizao prpria.
O pressuposto causal que espera a gerao de polticas pblicas a partir das deli-
beraes de conferncias, alm de ser de difcil vericao, tendo em vista a com-
plexidade dos processos de formulao de polticas pblicas, indica um modelo
mental que pode trazer vis pesquisa. evidente que a efetividade deliberativa
deve estar em foco, mas no apenas ela. Anal, vericando a totalidade do fen-
meno conferncia, perceptvel que outros elementos devem ser includos no
olhar apreciativo, tal como discutido em outros captulos deste livro.
208
A inuncia de processos participativos como as conferncias na socializao
poltica, por exemplo, ou na ampliao da interao social com o fortalecimento
de redes precisa de anlise tanto quanto a implementao das deliberaes, anal
consta tambm nos objetivos declarados de diferentes conferncias. Aqui no se
advoga pelo m das crticas, pelo contrrio, o que se argumenta que as anlises
e avaliaes no podem ser restritas. At porque h diculdades de vericao da
inuncia de uma deciso de conferncia no processo de formulao e implemen-
tao de uma poltica pblica. Desta forma, o que se defende o reconhecimento
da complexidade dos fenmenos sociais em foco e por isso o desenvolvimento de
investigaes que transitem em mltiplos nveis de anlise que pode trazer mais
clareza sobre os objetos de pesquisa.
fato que o reconhecimento da complexidade do fenmeno estudado no
evita a to comum, e s vezes necessria, simplicao da realidade nas cincias
sociais. De toda forma, esta postura pode clarear o caminho para enfrentar os de-
saos metodolgicos. No mbito das conferncias, como processos participativos
na gesto de polticas pblicas, cabe lembrar os principais dilemas da investiga-
o: reconhecimento da singularidade do objeto, constituio de viso holstica e
identicao de indicadores de avaliao.
Sem a pretenso de resolv-los, este ensaio apresentou os principais desaos
e tentou demonstrar como poderiam ser enfrentados, partindo da experincia de
investigao sobre este objeto de pesquisa. Cabe ainda muito esforo para res-
ponder questo que emerge neste caminho reexivo: quais so os critrios para
avaliar a qualidade das conferncias como processos participativos na gesto de
polticas pblicas?
REFERNCIAS
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CAPTULO 15
PESQUISA DE INFORMAES BSICAS MUNICIPAIS (MUNIC):
INSTRUMENTO PARA AVALIAO DE INSTITUIES
PARTICIPATIVAS LOCAIS
1 INTRODUO
A presente coletnea, ao abordar os diversos desaos, perspectivas e estratgias
analticas e metodolgicas para a avaliao da efetividade da participao, rene
as reexes da autora sobre temas pertinentes realizao e operacionalizao de
pesquisas e avaliaes de instituies participativas (IPs) nas suas vrias dimen-
ses. A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) realizada pelo
Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) coloca-se nesse campo de
debates enquanto pesquisa institucional e de registros administrativos inscrita no
conjunto das pesquisas sociais e demais estudos empricos voltados para a escala
do municpio. Dessa maneira, oferece uma interessante oportunidade de avalia-
o das gestes pblicas municipais, bem como das prticas efetuadas nas IPs
locais, como conselhos, conferncias, oramentos participativos e demais formas
de participao institucionalizada.
O texto que segue introduz a MUNIC do IBGE, inicialmente oferecendo
um resumido panorama das transformaes polticas experimentadas pelo pas e
que ensejaram sua elaborao. A seguir, so tratados alguns aspectos referentes a
realizao e operacionalizao da pesquisa, a m de dar uma imagem mais viva
das etapas e normas obedecidas, especcas de uma instituio de Estado, com
representao nacional, como o IBGE. Por ltimo, avaliada a abordagem dada
pela MUNIC s IPs locais seguindo a cronologia das atuais oito edies da pes-
quisa, concluindo-se com algumas consideraes sobre o que foi realizado e as
perspectivas futuras.
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212
2 FRAGMENTAO TERRITORIAL E DESCENTRALIZAO POLTICA
O ritmo do processo de fragmentao territorial e de implantao de novos muni-
cpios variou consideravelmente desde 1940. Se, ento, havia 1.587 municpios,
passados 25 anos, um perodo predominantemente caracterizado por instituies
democrticas, alcanamos, em 1965, um total de 3.936 municpios (crescimento
anual mdio de 3,7%). Em duas regies essa expanso foi muito maior: no Sul,
o total de municpios quase quintuplicou, e no Centro-Oeste mais que triplicou.
Nas duas dcadas seguintes, no entanto, entre 1965 e 1985, durante o regime
militar, em que o pas viveu o auge da centralizao de poder, inclusive tributria,
praticamente cessou o processo de criao de municpios, cujo total pouco se al-
terou. Essa interrupo relativa no processo de implantao de novos municpios
atingiu quase todas as regies, excetuando-se as regies Norte e Centro-Oeste,
onde o surgimento de novos municpios continuou, mas com uma taxa muito
menor (pouco mais de 20,0%). Posteriormente, principalmente aps a Consti-
tuio de 1988, a fragmentao do territrio voltou a se acelerar, com marcantes
diferenas regionais.
No nal do regime militar, devido crise econmica e nanceira do Estado
e ao processo de abertura do regime, vai tomando corpo uma gradual distenso
dos instrumentos mais rgidos do poder central. Acentuou-se a contradio entre
a abertura poltica e a dependncia econmica de estados e municpios em relao
Unio. Coloca-se na cena poltica o movimento municipalista, que contribuiu
para a discusso e criao de emendas constitucionais (ECs) que deram incio
descentralizao scal. Aps a redemocratizao, foi elaborada nova Constituio
que restabeleceu o pacto federativo, a partir de uma descentralizao maior do
poder poltico. Essa mudana resultou num estmulo emancipao de novas
unidades poltico-administrativas, em particular, de novos municpios.
Outros dois fatores desempenharam papel importante: o primeiro relativo
arrecadao, com a possibilidade de compartilhamento dos fundos de participa-
o entre as unidades novas e antigas; o segundo, de natureza poltica, j que essas
mudanas possibilitariam no s o surgimento de lideranas locais, mas tambm
a acomodao de grupos rivais, resultando num novo formato de repartio do
poder poltico e administrativo. Outro aspecto que a opo pela fragmentao
se tornou uma forma de simplicar a gesto atravs de solues locais, favorecendo
a emergncia de formas alternativas de participao popular e da sociedade civil
nas instncias de formulao de polticas e acompanhamento das gestes muni-
cipais (criao de conselhos populares, instalao de oramento participativo). A
consequncia imediata do estmulo institucional descentralizao foi a retoma-
da do processo de fragmentao que fez, ao se acelerar e intensicar, com que o
nmero de municpios atingisse os atuais 5.565.
213
Pesquisa de informaes bsicas municipais (Munic): instrumento para avaliao...
O nmero de municpios tambm varia bastante entre as Unidades da Fe-
derao (UFs), e nos extremos tem-se que em Minas Gerais existem 853 municpios,
enquanto Roraima tem apenas 15. O nmero de municpios, porm, que no se
relaciona com a dimenso territorial varivel Amazonas e Sergipe, por exemplo,
apesar da diferena no que diz respeito rea territorial, possuindo o primeiro
1.570.745 km
2
e o segundo 21.910 km
2
, tm nmero de municpios bastante
prximos (62 e 75, respectivamente).
Do ponto de vista demogrco, a concentrao da populao nas regies
Sudeste e Nordeste tem se mantido estvel. importante observar que essas duas
regies, entre os anos de 1970 e 1990, foram atravessadas por grandes movimentos
de colonizao, e a criao de novos municpios ento observada explicada dire-
tamente pelo surgimento e crescimento demogrco e econmico de dezenas de
ncleos urbanos e rurais.
No Brasil, uma das caractersticas da relao populao versus territrio
a grande concentrao demogrca em alguns poucos e importantes ncleos
urbanos e a reduzida populao de uma grande parcela dos municpios brasi-
leiros. A maioria (70,4%) dos municpios existentes, em 2010, tem at 20 mil
habitantes e neles residiam cerca de 17,2% da populao do pas. Nos 29,6%
dos municpios restantes (com nmero de habitantes acima de 20 mil) estavam
concentrados mais de 80,0% da populao. Note-se, alm disso, que nos 38 mu-
nicpios mais populosos do Brasil residiam em torno de 56 milhes de brasileiros
(29,3% da populao), ainda que, em termos proporcionais, estes representem
apenas 0,7% dos municpios existentes.
Os nmeros demonstram que o padro de fracionamento territorial vem
obedecendo, em linhas gerais, dinmica da ocupao do territrio, ocorrendo
maior fragmentao do espao brasileiro nas regies de maior dinamismo, seja do
ponto de vista demogrco, cultural ou econmico. preciso chamar a ateno,
porm, para o fato de que o intenso processo de criao de novos municpios teve
como uma de suas consequncias um aumento substancial do nmero (absoluto
e proporcional) de municipalidades com at 5 mil habitantes.
Principalmente aps a Constituio de 1988, os municpios passaram a ser
uma esfera de governo estratgica quanto s polticas pblicas. E devido a alguns
encargos que vm assumindo como entes governamentais neste novo ciclo muni-
cipalista, tornaram-se caudatrios de muitas competncias que se desprenderam
da esfera federal. Aquela Carta tambm permitiu uma descentralizao que tornou
crucial a esfera de poder local. Assim, alm de mais encargos, os municpios passaram
a ter tambm mais recursos e a dispor de instrumentos de gesto que potencia-
lizam uma participao maior da cidadania, ao que veio somar-se a crescente
responsabilizao por atos de improbidade administrativa e poltica, seja pela via
214
legal culminando com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) , seja pela mo-
bilizao da opinio pblica pela tica na poltica.
Mais recentemente, o aprofundamento dos processos de internacionalizao
da economia e formao de mercados especcos ampliou ainda mais o papel
desempenhado pelos municpios, articulando cidades em redes e inserindo-as di-
retamente no contexto internacional, ao mesmo tempo em que surgem pactos
no plano regional. Por sua vez, o desenvolvimento da tecnologia da informao
permitiu uma transparncia maior das rotinas, da estrutura e do uxo de recursos
sob a responsabilidade dos municpios. Tem-se como decorrncia o atendimento
mais gil e racional dos servios prestados e maior interatividade e controle por
parte da sociedade, assim como maior agilidade na produo e disseminao das
informaes e dos indicadores municipais.
3 O MODUS OPERANDI DA MUNIC
A produo de informaes e estudos municipais pelo IBGE remonta dcada
de 1950, com a elaborao da Enciclopdia dos Municpios Brasileiros pelos Con-
selhos Nacionais de Geograa e Estatstica, divulgada pela instituio entre 1957
e 1964. O primeiro Levantamento de Informaes Bsicas Municipais, lanado em
agosto de 1961, teve periodicidade anual regular at 1974, retomada sua divulgao
em 1982 e interrompida no incio da dcada de 1990.
Em 1997, numa retomada dessa linha de trabalho e para atender crescente
demanda da sociedade por informaes municipais, o IBGE implantou um sistema
de informaes municipais que posteriormente resultou na Base de Informaes
Municipais (BIM)
1
e, nesse mesmo ano, desenvolveu o projeto da MUNIC.
A descentralizao administrativa produziu um contexto em que diversos rgos
pblicos, federais e regionais, passaram a organizar e disponibilizar registros admi-
nistrativos para informao geral e, principalmente, para subsidiar a elaborao de
polticas sociais, o planejamento e o acompanhamento de programas atravs da
elaborao de indicadores no mbito municipal. Esta perspectiva parece, na atuali-
dade, ser mais importante que a de elaborao de pers ou monograas municipais
em que foram pautadas as antigas pesquisas municipais do IBGE que, talvez por
no terem uma funo e um objetivo prtico, perderam a continuidade.
A MUNIC levada totalidade dos municpios do pas desde a primeira
edio, em 1999, quando estes eram 5.507, e igualmente at a 8
a
edio, em
2009, em que somavam 5.565 os municpios brasileiros. Trata-se, basicamente,
de um levantamento pormenorizado de informaes sobre a estrutura, a dinmica
1. E no site CIDADES@, componente do portal do IBGE na internet <www.ibge.gov.br>
215
e o funcionamento das instituies pblicas municipais, em especial a prefeitura,
compreendendo tambm diferentes polticas e setores que envolvem o governo
municipal e a municipalidade. O objeto do interesse da MUNIC a gesto dos
municpios, nomeadamente no que se refere a organizao da prefeitura, quadro
funcional, aparato material, instrumentos scais, recursos institucionais, polticas
de planejamento, iniciativas de descentralizao e desconcentrao, programas
e aes pblicas locais, oferta de servios populao e infraestrutura urbana.
Mas no se detm nesse elenco bsico de assuntos, j extenso, e investiga aspectos
mltiplos da realidade local.
A MUNIC realizada com recursos prprios do IBGE, exceto nos anos em
que vai a campo acompanhada de um suplemento com tema especco, o que
vem ocorrendo desde o ano de 2002. A importncia que a pesquisa vem adquirindo
junto aos rgos de planejamento governamental ca patente nos convnios r-
mados como o Ministrio do Meio Ambiente (MMA), o Ministrio da Cultura
(MinC), o Ministrio do Esporte (ME), o Ministrio das Cidades (MCidades) e
o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
O informante principal em cada municpio a prefeitura, atravs dos diversos
setores que a compem. Como esses tm, frequentemente, um grau relativo de
autonomia de ao, as informaes coletadas so, da mesma maneira, respondidas
pelas diferentes reas e, consequentemente, por diferentes pessoas. Assim, as in-
formaes coletadas em cada municpio, em geral, so resultado de uma consulta
a pessoas que detm informaes diferentes sobre os rgos pblicos municipais.
No raro algum conito aparece e precisa ser dirimido. Por se tratar de uma
pesquisa institucional, de registros administrativos relacionados ao poder pblico
municipal, e percorrer diversos setores das prefeituras, podem ocorrer problemas
com alguns dados quantitativos e com informaes referentes a algumas instituies
ligadas a outros poderes pblicos locais, ou instaladas localmente, que so unidades
secundrias de investigao, a exemplo das IPs.
Um importante aspecto a ser destacado quanto metodologia interna do
questionrio refere-se ao formato de determinao do informante na prefeitura.
Com o rme propsito de qualic-lo, pessoal e prossionalmente, bem como am-
pliar seu comprometimento com a qualidade das respostas fornecidas, procedeu-se
sua identicao no m de cada um dos blocos setoriais especcos. A coleta das
informaes do questionrio bsico efetuada preferencialmente atravs de entrevista
presencial. Os dados coletados referem-se, de maneira geral, data da entrevista. No
entanto, em alguns quesitos a data pode diferir, sendo que, neste caso, h referncia
explcita no questionrio quanto data ou perodo da informao.
Para auxiliar a coleta das informaes, foi emitido o Manual de Coleta con-
tendo as instrues bsicas e os conceitos tcnicos necessrios para a realizao dos
216
trabalhos do tcnico de pesquisas do IBGE. Antes de dar incio coleta dos dados
e apurao, realizado um treinamento centralizado em que esto presentes os
supervisores regionais e tcnicos de todas as unidades estaduais do IBGE, num total
aproximado de cerca de 70 pessoas. Estes, posteriormente, sero responsveis pelo
repasse do treinamento para os tcnicos das mais de 500 agncias do IBGE no pas.
Aps o processo de treinamento, inicia-se a fase de coleta das informaes,
na qual o pesquisador do IBGE faz um primeiro contato com a prefeitura de cada
municpio a seu encargo, com objetivo de obter a indicao de uma pessoa, na
administrao municipal, que coordene a coleta das informaes nos vrios setores.
Esta pessoa entrevistada, sempre que possvel, e deve manter contato com o
pesquisador do IBGE quando houver a necessidade de esclarecer algum item,
procedimento ou conceito relativo pesquisa.
Para possibilitar o preenchimento dos questionrios pelos diversos setores
das prefeituras, cada instrumento de coleta apresenta as explicaes dos termos
e conceitos utilizados mais importantes junto aos quesitos correspondentes. O
tcnico do IBGE, ao receber o questionrio bsico preenchido, procede a uma
crtica visual de comparao entre as informaes coletadas nas edies de anos
anteriores. A entrada de dados feita de forma descentralizada pela superviso da
pesquisa, na sede de cada unidade regional, ou pelo tcnico responsvel pela coleta,
nas prprias agncias. A crtica de consistncia dos dados coletados realizada
em cada unidade e, por sua vez, a apurao das informaes feita pela equipe
da Coordenao de Populao e Indicadores Sociais responsvel pela MUNIC.
Diferentemente das demais pesquisas efetuadas pelo IBGE, as informaes
prestadas pelas prefeituras so de natureza pblica, congurando, assim, um con-
junto de informaes a serem divulgadas individualmente. Este contexto, embora
no exima o IBGE da responsabilidade nal pelos dados divulgados, confere um
carter de maior corresponsabilidade entre a instituio e os prprios informan-
tes. Um levantamento desta natureza, de informaes de carter pblico, aps os
procedimentos de crtica e anlise das mesmas, exige ter respeitada sua integri-
dade.
A etapa seguinte compreende a disseminao dos resultados. Na Coordena-
o de Populao e Indicadores Sociais, a consolidao da base de dados e a gera-
o de tabelas de resultados vo dar origem aos produtos de divulgao. Os dados
da MUNIC so disponibilizados no portal do IBGE na internet, no stio Perl
dos Municpios Brasileiros, apresentando as informaes de cada municpio, um a
um. Sob o mesmo ttulo, Perl dos Municpios Brasileiros, publicado um volume
que rene as notas tcnicas, um conjunto de anlises sobre os temas abordados,
em que so destacados pelos autores os aspectos mais relevantes, e seus resultados
so apresentados por meio de um conjunto de tabelas gerais selecionadas. Todas
217
as tabelas apresentadas so produto de agregaes dos dados de municpios por
classe de tamanho da populao, por grandes regies do pas e por UFs em que
esto localizados. Acompanha a publicao um CD-ROM contendo a base de
dados completa com informaes de cada municpio.
A divulgao para o pblico feita em dois momentos diferentes. Inicial-
mente, um embargo feito especialmente com os meios de comunicao para
preparao dos jornalistas, a m de familiariz-los com os dados e informaes
estatsticos. Posteriormente, feito o lanamento da pesquisa com divulgao
para o pblico em geral. Desde 2004, a pesquisa tem periodicidade anual e o
tempo que transcorre entre a coleta de dados e a divulgao dos resultados no
ultrapassa 12 meses. Portanto, so informaes bastante atualizadas sobre as
gestes pblicas em andamento.
Com um olhar detalhado sobre os municpios, enriquecido por uma viso
de conjunto que faz parte da vocao do IBGE, a pesquisa tem se mostrado capaz
de conhecer e entender o Brasil com um olhar rigoroso, abrangente e interdis-
ciplinar, sabendo situar o nosso pas no mundo em que vivemos. Por sua vez,
no cenrio internacional se arma como instrumento de promoo e avano do
conhecimento na gerao, anlise e interpretao de informaes e estatsticas
pblicas, e no uso destas para a formulao de polticas pblicas indutoras do
desenvolvimento. A par da sua relevncia como instrumento de melhoria das
condies de vida, a MUNIC recebeu a distino de ser premiada, por deciso
do Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (um-Habitat),
com o 2005 Habitat Scroll of Honour Award. Em 2010, assistiu-se nova premiao
da MUNIC que, entre 270 trabalhos inscritos, concorreu com 16 nalistas ao
Prmio de Inovao em Estatstica do Banco Mundial e alcanou o terceiro lugar.
Cabe mencionar que o levantamento de alguns dados quantitativos era feito
com alguma diculdade, visto que estes frequentemente apresentavam problemas
de consistncia e no resposta. Mas, ao longo dos anos, a experincia acumulada per-
mitiu contornar essas questes a partir de mudanas nas formas de levantamento.
Outro aspecto que merece ser destacado a utilizao do geoprocessamento para
o tratamento e visualizao das informaes estatsticas da pesquisa, permitindo
melhor identicao de padres geogrcos e diferenas regionais. Merece desta-
que o fato de a pesquisa ser uma das pioneiras na rea social do IBGE a utilizar
este recurso.
Em que pese o constante esforo de aperfeioamento realizado pela gerncia
do projeto, a MUNIC no passou at o momento por nenhum processo sis-
temtico de avaliao. Tambm no so realizadas pesquisas de vericao da
qualidade dos processos, uma vez que as informaes, pblicas na sua integrali-
dade, permitem a todos os usurios confrontar os resultados com a realidade dos
218
municpios. Eventualmente, h dados que no so divulgados por inexatido ou
inconsistncia, na medida em que no ocorrem ajustes ou transformaes. Em
que pese a MUNIC no adotar mecanismos de coordenao com outras insti-
tuies produtoras de estatsticas, estando a operao do programa sob inteira
responsabilidade do IBGE, muitas foram as parcerias que se estabeleceram em
torno da pesquisa ao longo do tempo. Entre as mais importantes esto aquelas
que resultaram na formao de convnios interinstitucionais e na consequente
elaborao de suplementos temticos que acompanharam o questionrio bsico.
4 A MUNIC E AS IPS LOCAIS
No Brasil, os rgos colegiados que ensejam a participao popular na gesto de
polticas pblicas os conselhos tm conhecido, desde a dcada de 1990, uma
expanso numrica em todas as esferas de governo e, particularmente, no mbito
municipal. O quadro atual relativo ao grande nmero de rgos colegiados insti-
tudos nos governos locais responde, em parte, a uma srie de dispositivos legais.
O arcabouo legal, a prpria democratizao do pas, aliados a certo descrdito
nas formas de representao tradicionais e/ou a crena de que estas representaes
so insucientes, combinados existncia anterior de diversos movimentos da
sociedade civil organizada, criaram as condies para a constituio de numerosos
conselhos municipais a partir da ltima dcada. A MUNIC permite revelar o pa-
norama da institucionalizao atual dos conselhos municipais no Brasil em vista
de seu potencial para o processo de democratizao das polticas pblicas no pas.
Em sua primeira edio, no ano de 1999, a MUNIC investigou em todos
os municpios brasileiros as estruturas poltica e administrativa da prefeitura, os
instrumentos de planejamento municipal e urbano, os recursos de informtica
para a gesto municipal, aspectos da descentralizao e desconcentrao adminis-
trativa, informaes sobre a estrutura urbana, as condies e as carncias habita-
cionais, as polticas de gerao de trabalho e renda, bem como os equipamentos
de justia e segurana pblica, de comrcio, comunicao, cultura, esporte e lazer,
entre outros.
Essa edio pioneira j reetia interesse pela efetividade das IPs, como pode
ser observado na tabela A.1 do anexo. Abrindo a srie histrica de exame da gesto
pblica local foram relacionadas polticas setoriais de educao, sade, assistncia/
ao social, direitos das crianas/adolescentes, emprego/trabalho, turismo, habi-
tao, meio ambiente, transporte e poltica urbana. Para todas e cada uma destas
reas foi feita uma sequncia de perguntas que examinava a existncia do conselho
no municpio; a situao do conselho (Apenas regulamentado ou Regulamentado
e instalado); a existncia de Conselho Paritrio; o carter do conselho (Delibera-
tivo ou apenas Consultivo) e se ele administra algum fundo municipal; e, ao nal,
se o municpio possui outros tipos de conselhos que no os discriminados. Foram
219
contabilizados 26,9 mil conselhos espalhados pelo pas em 1999, uma mdia de
4,9 conselhos por municpio, o que proporciona um indicador preliminar da
magnitude desta instituio.
Desse modo, em 2001 a MUNIC examinou questes como a descentralizao
do Estado e a fragmentao municipal; mecanismos de planejamento e gesto
urbana existentes nas municipalidades; polticas pblicas e aes locais para en-
frentamento dos problemas habitacionais; iniciativas do poder pblico para ge-
rao de trabalho e renda, e equipamentos de cultura, esporte e lazer disponveis
nessas localidades, entre outras caractersticas. E rearmando o interesse pelas IPs
investigou em todos os municpios brasileiros a existncia de conselhos em 13
reas ou setores de governo, a saber: sade, educao, assistncia social, direitos
da criana e do adolescente, emprego/trabalho, turismo, cultura, habitao, meio
ambiente, transportes, poltica urbana, promoo do desenvolvimento econmico
e oramento. Esta edio, tal qual a anterior, apresentou um quesito no qual
deveria ser informada a existncia de outros conselhos que no os anteriormente
citados. Desta forma, deve-se destacar a principal qualidade desta pesquisa, que
a de proporcionar um amplo quadro da institucionalizao dos conselhos nas
gestes locais em todo o pas. Devido ao prprio escopo da pesquisa, de carter
censitrio e tendo como informantes as prefeituras e no os conselheiros, foram
investigados poucos quesitos relativos a cada tipo de conselho.
Exceto para os conselhos de oramento, foram feitas quatro perguntas, para
cada rea de atuao dos conselhos, com o objetivo de vericar: se eles estavam
realmente em atividade, se tinham composio paritria e se os municpios dis-
punham de fundo municipal especial nestas reas. Foram levantadas informaes
sobre a efetiva realizao de reunies por parte dos conselhos naquele ano, a fre-
quncia destas reunies e a composio dos conselhos. Com referncia frequn-
cia, para ns de anlise foram consideradas as seguintes: muito frequentes (desde
semanais at mensais), frequentes (bimestrais ou trimestrais), pouco frequentes
(semestrais) e irregulares. A importncia dos quesitos relativos existncia e
frequncia das reunies dos conselhos deve-se possibilidade de se distinguir os
conselhos que realmente estavam em plena atividade daqueles que foram apenas
formalmente constitudos.
Em 2002, a MUNIC conservou o interesse nas IPs, mas deu grande nfase
ao aparato administrativo e aos aspectos de modernizao na gesto pblica local,
com foco na poltica municipal de habitao. Foram contemplados temas tais
como quadro de servidores pblicos municipais, aspectos da modernizao da
administrao tributria, articulaes interinstitucionais nos municpios, estrutu-
ra administrativa e programas ou aes na rea da habitao, existncia de guarda
municipal e atividades desempenhadas por este equipamento de segurana pblica.
Ainda examinou informaes relacionadas existncia do Conselho de Direitos
220
da Criana e do Adolescente e paridade de seus integrantes, periodicidade das
reunies realizadas e existncia de fundo municipal. E, no tocante ao Conselho
Tutelar, averiguou o nmero existente no municpio e os recursos disponibilizados
pelas prefeituras locais para o seu funcionamento.
A MUNIC 2002 pela primeira vez foi a campo com dois questionrios: um,
denominado Questionrio de Gesto, e outro denominado Suplemento de Meio
Ambiente, que levantaram junto com o gestor local do setor um conjunto amplo
de informaes sobre como a administrao local se organizava e, na avaliao do
gestor, qual o estado e as principais presses que afetavam o meio ambiente no
municpio e as respostas dadas para o enfrentamento do problema. Cabe destacar
que neste primeiro suplemento temtico e em todos os que vieram a seguir, as IPs
correlatas rea em pauta tambm foram objeto de interesses.
A edio de 2004 reexaminou determinados eixos temticos e introduziu
outros, enfocando a estrutura do servio pblico municipal no tocante ao quadro
ativo de pessoal das administraes direta e indireta; atividade legislativa e ins-
trumentos de planejamento no municpio; aspectos da modernizao da admi-
nistrao tributria; capacidade informacional da gesto municipal e formas de
atendimento ao pblico atravs de meios de comunicao a distncia; programas
implementados na rea da habitao; equipamentos disponveis com vistas pro-
moo da justia e da segurana pblica; alm de aes e parcerias voltadas para
o meio ambiente.
Acompanhou esta edio o Suplemento de Esportes, o qual levantou infor-
maes sobre conselho municipal de esporte, entre diversas outras. Por sua vez
o Questionrio de Gesto investigou os conselhos municipais de Habitao e de
Meio Ambiente, o Comit de Bacia Hidrogrca e o Conselho Municipal de
Poltica Urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar.
Em 2005, a pesquisa ampliou consideravelmente o escopo temtico e examinou
uma dezena de temas, organizados em 11 blocos. Traou um perl do universo dos
prefeitos; dimensionou o servio pblico municipal no tocante ao quadro ativo de
pessoal, com enfoque, pela primeira vez, no nmero de trabalhadores da adminis-
trao direta e indireta por regime de contrato de trabalho e escolaridade; analisou
a atividade legislativa e os instrumentos de planejamento urbano utilizados, tendo
por base as disposies contidas no Estatuto da Cidade; tratou das articulaes in-
terinstitucionais pactuadas entre os municpios e os demais entes federativos e a
iniciativa privada, com relao a polticas setoriais especcas; indagou sobre a estru-
tura tcnico-administrativa dos municpios direcionada para o setor de habitao e
as aes empreendidas nessa rea, alm de informaes concernentes existncia de
legislao e aos programas relacionados regularizao fundiria.
221
Contemplada pela primeira vez no levantamento, a poltica setorial de trans-
porte foi observada a partir do gerenciamento dos tipos de servios de transporte
nos municpios. Tambm foi organizado um bloco sobre a poltica de cultura,
dedicado existncia de conselhos municipais na rea, destinao de recursos
nanceiros e quantidade de equipamentos existentes, trazendo ainda, como
aspecto inovador nesta edio, informaes relativas s culturas locais, que ofere-
ceram um panorama indito sobre a matria.
Nesse ano, o suplemento foi dedicado ao tema da assistncia social, produto
de convnio rmado entre o IBGE e o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA). O Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS) foi investigado
com maior nvel de detalhamento, bem como a existncia de outros conselhos
igualmente importantes para o desenvolvimento dessa poltica.
No ano seguinte, o questionrio de 2006 observou a funo tributria dos
municpios com foco na informatizao e atualizao dos cadastros de alguns im-
postos e na implementao de algumas taxas municipais, e analisou a existncia
de mecanismos de incentivo ou restrio implantao de novos empreendimentos,
bem como a existncia de distritos industriais.
Manteve-se o interesse acerca da estrutura e dimenso do servio pblico
no tocante ao quadro ativo de pessoal, bem como na capacidade informacional da
gesto municipal quanto ao atendimento ao pblico realizado atravs de meios
de comunicao a distncia. Um bloco inteiro foi dedicado poltica de educao
dos municpios do pas para o exame da capacidade institucional local de formular
e gerir polticas pblicas educacionais, desenvolver aes, programas e projetos,
entre outros aspectos. Tambm foram tratadas as reas de segurana pblica e jus-
tia, as estrutura e atribuies das guardas municipais e os recursos nanceiros dos
municpios no exerccio de 2005, com foco nas despesas das funes educao e
segurana pblica.
A par da poltica de educao, a poltica de cultura recebeu ateno especial na
edio de 2006, merecendo um suplemento realizado por meio de convnio insti-
tucional rmado entre o IBGE e o MinC. Na ocasio, os conselhos municipais de
Cultura e de Preservao do Patrimnio foram investigados em maior detalhe, assim
como o Fundo Municipal de Cultura com seus objetivos e origem de recursos.
Em sua stima edio, no primeiro semestre de 2008, a MUNIC examinou
dados relativos gesto e estrutura dos municpios, a partir da coleta de infor-
maes sobre os seguintes temas: recursos humanos, legislao e instrumentos de
planejamento municipal, habitao, transporte e meio ambiente. Diferentemente
de 2002, 2004, 2005 e 2006, que levaram a campo suplementos abordando, res-
pectivamente, temas como meio ambiente, esportes, assistncia social e cultura, a
pesquisa este ano foi a campo sem suplemento especco. Nesse ano, no tocante
222
s IPs foram observados os conselhos municipais de Habitao, Meio Ambiente,
Transporte e de Poltica Urbana, Desenvolvimento Urbano, da Cidade ou similar.
importante tambm mencionar o fato da no realizao da MUNIC 2007,
tendo em vista a operao da Contagem da Populao empreendida pelo IBGE
nesse mesmo ano.
Em 2009, foram comemorados dez anos da MUNIC, embora no conse-
cutivos; uma ocasio propcia para a realizao de uma ampla edio da pesquisa,
abordando todos os temas j contemplados desde 1999, como os dados de recursos
humanos, legislao e instrumentos de planejamento municipal, educao, cultura,
esporte, habitao, transporte, meio ambiente, dentre outros. Foram includos
os temas inditos de sade, direitos humanos e poltica de gnero, sendo os dois
ltimos resultantes de convnio institucional rmado entre o IBGE, a Secretaria
Especial de Direitos Humanos (SEDH) da Presidncia da Repblica e a Secre-
taria Especial de Polticas para as Mulheres (SEPM). Deve ser mencionado o
convnio institucional rmado, em 2009, entre o IBGE e o MDS, que permitiu
a realizao da segunda edio do Suplemento de Assistncia Social.
Os resultados apresentados pela pesquisa em 2009 corroboraram a expec-
tativa de uma grande disseminao das IPs na forma de conselhos na gesto das
polticas pblicas municipais. Uma observao geral sobre os dados da distribuio
dos conselhos municipais no Brasil por rea de atuao demonstra que a insti-
tuio destes rgos colegiados est mais amplamente difundida em municpios
mais populosos e menos difundida entre municpios pouco populosos. Para todas
as reas de atuao esta armao verdadeira, desde aquelas relativas a polticas
de carter mais universal e/ou cuja instituio do conselho tem carter obrigatrio
(sade, educao, assistncia social, direitos da criana e do adolescente etc.), at
aquelas de carter mais especco, que podem no se constituir em uma questo
relevante para muitos municpios (turismo, por exemplo).
Apesar dos limites das informaes da pesquisa, pode-se armar que o quadro
geral revelado permite concluir por um movimento dos municpios em direo
ao aprofundamento da democratizao da gesto de suas polticas pblicas. Isso
se revela no apenas pela numerosa institucionalizao de conselhos em reas de
governo onde so obrigatrios por lei, mas tambm pela sua ainda lenta, porm
gradual, disseminao por outras reas onde no h obrigatoriedade de institu-los.
Revela-se, tambm, a composio paritria da maioria dos conselhos, mesmo
quando no h regulamentao no nvel federal que obrigue a este tipo de com-
posio. Isso demonstra que a participao da sociedade civil tem sido valorizada
nas polticas pblicas. Dessa maneira, a experincia dos conselhos municipais
apresenta-se como real potencialidade de democratizao das gestes locais.
223
Os resultados fornecem um quadro geral da institucionalizao dos conselhos
municipais no pas e, alm disso, permitem revelar os pontos em que h neces-
sidade de realizao de pesquisas mais aprofundadas e detalhadas. Em primeiro
lugar, as informaes da pesquisa sugerem a necessidade de estudos e pesquisas
qualitativas, junto aos conselheiros e em escalas geogrcas mais abrangentes do
que aquelas que vm sendo estudadas com mais frequncia, com o objetivo de
vericar se os conselhos institudos tm efetivamente um carter deliberativo e se
so compostos por representantes da sociedade civil com real representatividade.
Outras pesquisas devem se desenvolver nos municpios menos populosos, onde
menor a ocorrncia de conselhos e que, onde e quando existem, parecem fun-
cionar de maneira precria. Podem ser sugeridos tambm estudos comparativos
entre as regies onde os conselhos municipais tm sido implantados com maior
e com menor frequncia. Estas linhas de pesquisa permitiro que se conheam os
entraves da constituio destas formas mais democrticas de gesto das polticas
pblicas em diversos municpios brasileiros.
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PARTE III
ESTRATGIAS ANALTICAS, EXPLICAES
CAUSAIS E A CONSTRUO DE ELOS
ENTRE OS PROCESSOS E OS RESULTADOS
DA PARTICIPAO
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Uma vez traadas as discusses sobre os resultados produzidos pelas instituies
participativas (IPs) (parte I) e sobre a caracterizao e qualicao de seus pro-
cessos e contextos de operao (parte II), esta terceira parte se dedica a apresentar
diferentes estratgias metodolgicas e analticas que possibilitam a construo de
nexos explicativos entre os processos e os resultados da participao. As contri-
buies que integram essa parte revisitam as principais tcnicas de avaliao que
vm sendo utilizadas nas pesquisas sobre IPs no Brasil e apontam novos caminhos
e tendncias, indicando sempre as potencialidades e limitaes de cada estratgia.
Os captulos abordam desde a produo de estudos de caso em profundidade
at anlises de cunho economtrico ou estatstico para grandes amostras. Apesar
de almejar abarcar esse amplo espectro metodolgico, maior nfase recai sobre
estratgias de anlise comparativa (entre IPs, municpios, regies de municpios
etc.). Tal nfase , provavelmente, reexo do atual estado do campo de estudos
sobre IPs, o qual, buscando ir alm do expressivo volume de estudos de caso j
existentes, ainda encontra obstculos para viabilizao de anlises quantitativas a
partir de grandes amostras e, assim, avana na direo de desenhos comparativos.
O captulo 16, de Marcelo Kunrath Silva, aponta profcuos caminhos para
a construo de tipologias a partir da vasta produo de estudos de caso exis-
tentes sobre IPs no Brasil. Segundo o autor, tipologias teoricamente orientadas
e empiricamente fundamentadas possibilitam a apreenso de forma sistemtica
da variao qualitativa tanto nas formas de participao quanto nos seus resul-
tados, permitindo a reexo sobre correlaes entre os tipos de decises e aes
produzidas pelas IPs e os resultados de polticas pblicas observados. O captulo
inclui discusses em torno de uma gama de variveis teis para a construo de
tipologias que deem conta das variaes relevantes entre os diversos casos de IPs,
envolvendo pelo menos quatro dimenses: i) as estratgias, os repertrios e a ca-
pacidade de ao dos diversos atores; ii) os ciclos de produo e implementao
de polticas pblicas; iii) o componente normativo-legal que permeia o seu fun-
cionamento e desenho institucional; e iv) os tipos e volumes de recurso detidos
para atuao e funcionamento.
O captulo seguinte, de Alexander Cambraia N. Vaz e Roberto Rocha C.
Pires, apresenta outro tipo de estratgia metodolgica para estudo dos efeitos
das IPs, centrado na anlise comparativa entre municpios. Os autores trabalham
com a metodologia de pares contrafactuais, ou matched pairs, como forma de
mensurar os efeitos potencialmente advindos da ao e presena de IPs a partir
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da estruturao de um grupo de controle determinado. A metodologia prope a
escolha de casos que comunguem de determinadas caractersticas de fundo so-
cioeconmico, demogrco, poltico-institucional etc., mas que se diferenciem
em relao ao grau de presena e consolidao de IPs. Com base nessa simulao,
realizam anlises de resultados de alguns componentes de polticas pblicas em
reas especcas, como sade e assistncia social, comparando os resultados alcan-
ados pelos casos com IPs e pelos casos sem tais instituies (ou com intensidades
substantivamente menores).
No captulo 18, Roberto Rocha C. Pires nos apresenta uma estratgia para
comparao intramunicipal (entre unidades no territrio de um municpio) que
viabiliza a anlise dos potenciais efeitos distributivos de IPs. A metodologia pro-
posta centra-se na anlise de possveis correlaes entre a alocao de recursos
pblicos a partir de instncias participativas e a distribuio territorial da pobreza
em municpios brasileiros. O autor apresenta exemplos de aplicao dessa tcnica
e indica diferentes formas de se mensurar o padro alocativo estabelecido por IPs
e de se contrastar tais medidas com indicadores de carncia de infraestrutura e
vulnerabilidade social que caracterizem as distintas regies da cidade. Alm disso,
tenta demonstrar que so pelo menos dois os principais mecanismos que inuen-
ciam a alocao de recursos no interior de IPs. Em primeiro lugar, por meio da
anlise do perl dos participantes de regies mais carentes os quais tenderiam a
demandar mais recursos e acesso a bens e servios pblicos para seus bairros. Em
segundo lugar, por meio de anlise das regras e procedimentos decisrios nas ins-
tncias participativas que induzem (ou no) um padro distributivo de alocao
de recursos pblicos.
O captulo 19, de Vera Schattan P. Coelho, apresenta tambm estratgias
comparativas intramunicipais para avaliao dos efeitos das IPs sobre as po-
lticas pblicas. A autora acentua que, embora necessria, a avaliao das IPs
ainda no conta com um arcabouo analtico-metodolgico consistente. Com
isso, apresenta um modelo que potencializa a anlise comparativa de conselhos
de sade locais do municpio de So Paulo com ns de entrever seus impactos
sobre formas de incluso e deliberao na implementao da poltica de sade.
O relato revela os bastidores do processo de pesquisa, com a explicitao de
todo o processo e raciocnio subjacente: dos pressupostos tericos denio
das variveis e indicadores-chave e sua instrumentalizao, at a construo do
modelo analtico-comparativo. Diversas variveis, como pers de participantes
includos no processo, dinmicas de deliberao, e as conexes que se estabele-
cem entre as IPs e outros atores sociais, polticos e institucionais, so levantadas
com ns de explicitar eventuais relaes de causalidade entre as IPs e os resul-
tados de polticas pblicas.
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Por sua vez, o captulo 20, de autoria conjunta de Eleonora Schettini Martins
Cunha, Debora C. Rezende de Almeida, Claudia Feres Faria e Uriella Coelho
Ribeiro, apresenta, ainda no registro das anlises comparativas, uma estratgia
multidimensional para a avaliao dos conselhos gestores de polticas pblicas.
Trata-se de abordagem que busca consolidar a anlise de elementos tanto con-
cernentes s dinmicas internas das IPs, quanto s dinmicas que se do em am-
bientes externos. No caso das internas, as autoras chamam a ateno para fatores
como o desenho institucional, isto , regras e normativas de funcionamento, bem
como elementos atinentes ao processo de deliberao, como a abertura partici-
pao, a publicidade das decises, a capacidade de vocalizao, as desigualdades
em termos de conhecimento, dentre outras. J no caso das variveis externas, as
autoras chamam a ateno para elementos como projeto poltico de elites gover-
nantes, capacidade administrativa e nanceira do governo local, contexto socio-
econmico, entre outros. A abordagem proposta aponta tambm as formas pelas
quais esses elementos internos e externos interagem entre si e se conectam com
os resultados produzidos pelas instituies participativas. Ao longo do texto, so
oferecidos exemplos de aplicao dessa proposta em projetos j concludos.
Por m, conclui a terceira parte do livro o captulo 21, de Acir Almeida, o
qual fornece informaes e recomendaes teis aos pesquisadores que se dedicam
a estimar os efeitos causais de IPs no Brasil. O autor apresenta variados mtodos
para estimao dos efeitos causais a partir de dados observacionais e discute as po-
tencialidades e limitaes da regresso linear e do matching, defendendo o seu
uso como ferramentas de anlise complementares. So levantadas questes como a
utilizao de modelos contrafactuais, o problema da heterogeneidade para com-
parao numa perspectiva temporal e os problemas de amostragem e signicncia
estatstica. Finalmente, cumpre registrar a relevncia do conhecimento qualitati-
vo para a correta identicao de hipteses e o aperfeioamento dos desenhos de
pesquisa para avaliao da efetividade das IPs.
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CAPTULO 16
DOS CASOS AOS TIPOS: NOTAS PARA UMA APREENSO
DAS VARIAES QUALITATIVAS NA AVALIAO DAS
INSTITUIES PARTICIPATIVAS
1 INTRODUO
O campo de estudos sobre instituies participativas (IPs), aps praticamente trs
dcadas que separam as experincias pioneiras de governos municipais no nal dos
anos 1970 e incio dos anos 1980 (com destaque para casos como o de Lages,
Pelotas e Boa Esperana) e a difuso generalizada das IPs nos anos 2000, parece en-
caminhar-se para uma terceira gerao de anlises que se expressa nesta publicao.
A primeira gerao de estudos deste campo foi caracterizada, em grande me-
dida, pela preocupao em defender as IPs enquanto instrumentos para o alcance de
determinados objetivos poltico-normativos subjacentes ao processo de democrati-
zao brasileiro. Ao mesmo tempo, observa-se nessa gerao uma disputa pela cons-
truo deste tema enquanto objeto cientco legtimo, demarcando um espao
prprio perante outros campos mais consolidados e reconhecidos academicamente.
O signicativo acmulo de pesquisas da primeira gerao, ao longo dos anos
1990 e incio dos anos 2000, forneceu o suporte emprico para a emergncia, em
meados dos anos 2000, de uma segunda gerao de estudos crticos sobre as ex-
perincias participativas. Nesta nova gerao, observa-se um nmero crescente de
anlises que enfocam os signicativos descompassos existentes entre os objetivos
poltico-normativos democratizantes que alimentavam o iderio participacionista
e as suas expresses empricas. Em certos casos, passa-se da apologia, que marca
parte da primeira gerao, para uma condenao das IPs. Tal postura, no limite,
se desdobra na prpria crtica ao objeto de estudo a participao considerado
marcado por uma inerente carga normativa.
Apesar disso, no entanto, as IPs consolidam-se na ltima dcada e tornam-se
uma parte importante da arquitetura institucional do Estado brasileiro e dos
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234
processos polticos do pas. Coloca-se, assim, a necessidade de alterar o foco do
debate das duas geraes anteriores, centrado na defesa ou na crtica da prpria
existncia das IPs a partir de uma avaliao da adequao destas a determinados
parmetros normativos, para uma nova gerao de estudos capaz de identicar e
analisar de forma sistemtica processos e resultados produzidos pela implementa-
o de IPs em diferentes setores de polticas pblicas. Ou seja, a terceira gerao
do campo de estudos das IPs parece transitar de um debate sobre a pertinncia ou
a importncia das IPs debate este em parte resolvido pela prpria difuso das
IPs e sua transformao em um dado inescapvel da paisagem poltica brasileira
para uma anlise dos efeitos desta difuso em termos dos processos de produo
de polticas e de seus resultados (polticos, socioeconmicos, culturais etc.).
1
A proposta desta publicao, voltada discusso sobre estratgias e possi-
bilidades de anlise e avaliao da efetividade das IPs, constitui, sem dvida, um
marco da nova gerao de estudos. Por esta iniciativa, sada-se a Diretoria de Es-
tudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
2 POR UMA PERSPECTIVA CONTEXTUAL DE AVALIAO DAS IPS
Uma das diculdades centrais na avaliao do funcionamento e/ou dos resultados
das IPs refere-se expressiva diversidade de fruns e processos apreendidos por tal
categoria. De fato, uma das marcas distintivas da redemocratizao brasileira foi o
intenso processo de inovao institucional que, ao lado das instituies tradicionais
da democracia representativa, construiu uma complexa e heterognea estrutura ins-
titucional de espaos participativos. Desta forma, ao longo das ltimas trs dcadas,
observa-se a progressiva difuso de IPs, com caractersticas muito distintas, em,
praticamente, todos os setores de polticas pblicas e nveis de governo.
Neste sentido, se a categoria IPs tem o mrito de demarcar um conjunto
de instituies que tem como marca distintiva a abertura para a participao so-
cial diretamente ou, mais comumente, atravs da mediao e/ou representao
exercida por organizaes da sociedade civil , por outro lado ela corre o risco de
unicar um campo muito heterogneo, bloqueando a capacidade de apreender
a diversidade de suas conguraes empricas e, especialmente, de seu funciona-
mento e resultados.
1. Para que esta nova gerao de estudos se consolide imprescindvel a aproximao e interlocuo com o campo de
pesquisas voltado a anlise e avaliao de polticas pblicas. Apesar de relativamente incipiente no Brasil, a anlise e
a avaliao de polticas pblicas apresentam um expressivo desenvolvimento de abrangncia internacional, podendo
oferecer recursos tericos, analticos e metodolgicos fundamentais para o avano do estudo das IPs. No sendo um
especialista em polticas pblicas, desde j gostaria de salientar que os argumentos desenvolvidos nas pginas seguin-
tes, baseados em diversas pesquisas prprias e na literatura sobre IPs, devem ser lidos como uma modesta tentativa de
apontar alguns caminhos aparentemente promissores para o avano desta nova gerao de estudos.
235
Dos casos aos tipos: notas para uma apreenso das variaes...
Este risco se intensica quando se almeja a transformao das IPs em um
fator causal que, hipoteticamente, tenderia a produzir impactos, efeitos ou re-
sultados similares, independentemente dos contextos de implementao e/ou de
caractersticas particulares de cada instituio.
Diante disto, advoga-se aqui a necessidade de uma perspectiva contextual
de avaliao das IPs, tal como a defendida por Tilly e Goodin (2006, p. 6): Em
resposta a cada grande questo da cincia poltica, ns respondemos: depende.
Respostas vlidas dependem do contexto em que os processos polticos em estudo
ocorrem. A importncia de tal contextualizao das avaliaes torna-se ainda
mais destacada frente s extremas diversidades regionais, de nvel de governo ou
de setor de poltica pblica nos quais as IPs (tambm diversas) esto difundidas
hoje no Brasil.
Esta nfase na contextualizao corre o risco, obviamente, de levar ao resul-
tado oposto do tratamento unicado das IPs, que pode ser sintetizado na armao
cada caso um caso. Aqui, em nome da nfase na especicidade de cada contexto
e/ou instituio particular, rejeita-se ou desconsidera-se qualquer possibilidade de
agregao de casos ou de padres de resultados. Tal tendncia, de fato, pode ser
observada em grande parte da vasta literatura acumulada sobre IPs que, fundada
empiricamente em estudos de caso, tende a produzir anlises que tm como limite
de generalizao o prprio caso pesquisado. A carncia de estudos comparativos sis-
temticos e metodologicamente rigorosos coloca-se como um srio entrave para
a produo de anlises e avaliaes que, atentas diversidade, sejam capazes de
identicar recorrncias e similaridades.
3 POR UMA ANLISE RELACIONAL DAS IPS
Outro risco a anlises e avaliaes das IPs o seu tratamento reicado, como se
estas constitussem um objeto dotado de caractersticas inerentes, geradoras de
um padro de funcionamento e de produo de resultados similares. Sem des-
considerar que condicionamentos institucionais, expressos em regramentos legais
e procedimentos formalizados, inuenciam na forma como as IPs se estruturam
e operam, preciso no cair no equvoco comum entre aqueles que buscam
transformar tais fruns em receitas institucionais replicveis de desconsiderar
que tanto o funcionamento quanto os resultados das IPs so parte de um processo
poltico que acontece tanto internamente quanto externamente s mesmas e que
envolve uma multiplicidade de atores e arenas.
Neste sentido, para uma efetiva avaliao das IPs torna-se necessrio, de um
lado, analisar como os diversos atores (societais, estatais, do mercado) politica-
mente relevantes em cada contexto se relacionam com tais instituies. Perante
as conguraes mais ou menos distintas das redes de polticas pblicas em cada
236
setor de poltica e/ou nvel de governo, provvel que sejam observadas signica-
tivas variaes na posio ocupada pelas IPs em diferentes redes e para os distintos
atores que integram estas redes (sem falar para aqueles que delas esto excludos).
Tais variaes so fundamentais para analisar e avaliar como as IPs funcionam e
quais resultados produzem.
De outro lado, necessrio tambm analisar qual a posio que as IPs ocupam
na relao com outras esferas (institucionalizadas ou no) nas quais se desenvolve o
processo de produo e implementao das polticas pblicas. Esta anlise funda-
mental para a identicao, entre outros aspectos, de quais os resultados as IPs so
capazes de produzir, passo fundamental para uma avaliao mais realista das mesmas.
4 POR UMA TIPOLOGIA DAS IPS
Como resposta aos riscos identicados anteriormente unicao, fragmentao
e reicao prope-se aqui a construo de tipologias como um recurso analtico
fundamental para um efetivo avano na anlise e avaliao das IPs. Atravs da
construo de tipologias teoricamente orientadas e empiricamente fundamentadas
possvel, de um lado, apreender de forma sistemtica a variao qualitativa tanto
das IPs quanto de seus resultados. Evita-se, assim, que o necessrio recorte de um
conjunto de instituies que apresenta especicidades (em especial, a abertura
participao/representao social) em relao a outras instituies polticas dis-
solva as importantes diferenas presentes neste conjunto em termos de desenho
institucional, dinmica interna e contexto de operao. Na medida em que tais
diferenas so fundamentais para compreender e explicar variaes no funciona-
mento e nos resultados das IPs, a identicao de tipos ou famlias de IPs e, parti-
cularmente, de correlaes entre tais tipos e determinados resultados um passo
fundamental na avaliao da efetividade destas instituies.
De outro lado, a construo de tipologias permite conciliar a ateno s
variaes qualitativas com a agregao de casos similares em tipos ou famlias, evi-
tando a fragmentao no tratamento de tais casos. A anlise de casos particulares
no mais como isolados, mas como exemplares de determinados tipos ou famlias
de IPs possibilita um processo mais cumulativo de produo de conhecimento,
com uma identicao sistemtica de especicidades e, especialmente, de padres
recorrentes de correlaes entre determinadas caractersticas das IPs e de seus con-
textos e resultados.
Obviamente, como nos ensinam os crticos da anlise de correlaes como
instrumento adequado para a produo de anlises causais, a identicao de
tipos e de padres de correlao entre tipos e resultados no oferece uma resposta
direta sobre os mecanismos explicativos subjacentes a tais padres. No entanto,
identicar um padro de correlao um passo prvio e necessrio para que se
237
possa formular o questionamento e as hipteses sobre a explicao de tal padro.
A construo de tipologias parece ser um recurso importante para este passo.
5 DIMENSES ANALITICAMENTE RELEVANTES PARA UMA TIPOLOGIA DAS IPS
Sem pretender apresentar um modelo analtico acabado, esta seo aponta algumas
dimenses que, a partir do acmulo j existente na literatura deste campo de
estudo, parecem ser centrais para a avaliao das IPs. Neste sentido, so indicadas
possibilidades de construo de tipologias em cada uma das dimenses.
5.1 Condicionantes poltico-institucionais
Na medida em que se defende uma perspectiva de anlise que leve em conta a
contextualidade e as relaes internas e externas s IPs, a denio de dimenses
relevantes para a construo de tipologias ganha uma signicativa complexidade.
Nesta perspectiva, adquirem centralidade analtica aqueles elementos que podem
ser denominados condicionantes poltico-institucionais das IPs. A denio de tais
condicionantes deriva das orientaes tericas adotadas pelos pesquisadores, as
quais apontam para elementos contextuais que incidem diretamente sobre o fun-
cionamento e os resultados das IPs. Seguindo alguns argumentos apresentados an-
teriormente e o conhecimento acumulado neste campo de pesquisa, so salientados
quatro conjuntos de condicionantes fundamentais para anlise e avaliao das IPs:
1) Primeiramente, destaca-se a necessidade de situar as IPs no mbito mais
geral das estratgias, dos repertrios e das capacidades de atuao dos di-
versos atores que conformam as diferentes redes de polticas pblicas,
identicando o grau de centralidade que elas possuem para tais atores.
Dependendo da centralidade das IPs para os atores e da centralidade dos
atores nas redes de polticas, as IPs tendero a apresentar dinmicas e a
produzir resultados bastante distintos. Traduzindo tal argumento para
um esboo de tipologia, teramos as seguintes possibilidades lgicas:
QUADRO 1
Centralidade dos atores na rede
Alta Baixa
Centralidade das IPs
para atores
Alta Espao de deliberao Espao de contestao
Baixa Espao de legitimao Espao perifrico
No primeiro caso, quando as IPs possuem signicativa centralidade para os ato-
res e estes so atores centrais em uma dada rede de poltica pblica, a tendncia que
tais instituies se constituam em fruns nos quais ocorrem discusses e se produzem
238
decises importantes para este setor de poltica pblica. Tais caractersticas tendem a
estimular o interesse e as disputas entre os atores para terem acesso a este frum.
Uma segunda possibilidade quando as IPs possuem importncia apenas
para os atores centrais de uma rede de poltica pblica. Neste caso, elas tendem a
se constituir em espaos de legitimao das relaes de poder e dos interesses do-
minantes. Diante de tal situao, os atores subordinados, por obstculos entrada
ou por opes estratgicas, tendem a buscar outras formas de atuao e/ou outros
canais de acesso institucional.
No caso de IPs que possuem alta centralidade para atores em posies su-
balternas nas redes de polticas pblicas, estas tendem a se constituir em espaos
de tensionamento e conito em relao aos atores dominantes e seus espaos de
interveno institucional, que constituem canais alternativos s IPs.
Por m, IPs pouco valorizadas e integradas por atores subalternos das redes
de polticas pblicas tendem a assumir o carter de um frum perifrico nos
processos de produo de decises. Neste caso, se constituem em espaos pouco
signicativos em termos da produo de polticas pblicas e, com o tempo, tendem
a esvaziar-se.
2) Em segundo lugar, importante situar as IPs nos ciclos de produo e
implementao de polticas pblicas, ou seja, identicar qual a posio e
o papel destas instituies no processo de formulao, deciso, implan-
tao, controle e/ou avaliao das polticas pblicas. A posio ocupada
pelas IPs neste ciclo e a posio que elas ocupam para os atores das redes
de polticas pblicas, abordadas antes, so duas dimenses que tendem
a se retroalimentar; ou seja, as IPs tm centralidade nos ciclos na medida
em que elas tm centralidade para os atores relevantes das redes e, ao
mesmo tempo, adquirem centralidade para os atores na medida em que
so espaos centrais nos ciclos de produo e implementao de polti-
cas pblicas.
importante, no entanto, destacar que as IPs podem assumir centralidade
em determinadas etapas do ciclo e ser pouco ou nada relevantes em outras etapas.
Tal variao tende a fazer com que distintos atores, medida que avaliam diferen-
temente a importncia de cada etapa e/ou variam seus recursos e capacidades de
interveno em cada uma delas, tenham uma avaliao diferenciada em relao
participao nas IPs.
Observa-se, assim, a relevncia de analisar no apenas a variao geral da im-
portncia das IPs nos ciclos de polticas pblicas, mas tambm as diferenas desta
importncia em cada etapa daquele ciclo. Desta forma, obtm-se elementos para
a constituio de tipologia de IPs que tm nos seus polos as situaes extremas (e,
239
empiricamente, pouco provveis) e que so totalmente irrelevantes e de IPs que
incidem de forma signicativa em todas as etapas do ciclo. Entre estes extremos,
colocar-se-ia um gradiente de possibilidades formado por IPs que tendem a foca-
lizar sua atuao em uma ou mais etapas do ciclo de produo e implementao
de polticas pblicas (elaborao de diagnsticos e planos, proposio de projetos,
deliberao sobre distribuio de recursos, controle de obras e servios, scaliza-
o da aplicao de recursos etc.).
Essa identicao do que as IPs realmente fazem, que muitas vezes se afasta
de maneira mais ou menos signicativa do que normativo e/ou legalmente de-
nido como suas atribuies, um passo fundamental para uma avaliao siste-
mtica de seus distintos funcionamentos e resultados.
3) Em terceiro lugar, preciso diferenciar as IPs a partir das caractersticas de-
nidas nas legislaes e nos regramentos que as implementaram e que regulam
seu funcionamento. Mesmo que anteriormente tenha sido salientado que a
maneira como estas instituies operam muitas vezes apresenta divergncias
em relao quilo que est formalmente estabelecido nas normas que as
regulam, preciso no cair no equvoco de considerar que, neste caso, tais
normas possam ser simplesmente desprezadas na anlise. De fato, como
grande parte das pesquisas sobre IPs mostram, uma parcela signicativa do
tempo destes fruns consumida em discusses sobre regras de composio
e funcionamento. Este aspecto claro indicador de que, mesmo no ope-
rando de forma autnoma e automtica, tais regramentos importam.
As atribuies, composio, escala de atuao, hierarquias internas, formas
de deliberao, estrutura administrativa, fontes de recursos, relao com rgos
da administrao pblica, entre outros aspectos das IPs denidos em regimentos,
decretos e leis, estabelecem um conjunto de caractersticas que delimitam compe-
tncias de atuao e capacidades de produo de resultados por parte destas ins-
tituies. Ou seja, estabelecem constrangimentos e oportunidades aos processos
polticos que se desenvolvem no interior das IPs e geram seus resultados.
4) Por m, um quarto conjunto de condicionantes denido pelo volume/
tipo de recursos detidos pelas IPs para dar sustentao ao seu funciona-
mento e, tambm, para implementar suas decises/aes. Tema relati-
vamente secundarizado na literatura sobre as IPs, a questo dos recursos
(humanos, materiais, nanceiros, de conhecimento etc.) necessrios
realizao das atividades cotidianas destas instituies e efetivao de
suas decises um elemento central para avaliar o funcionamento e
os resultados produzidos pelas mesmas. A capacidade de produo de
resultados por IPs dotadas de recursos expressivos (recursos para alocar
atravs de suas decises; corpos tcnicos altamente qualicados; boas
240
condies materiais salas, equipamentos; funcionrios de apoio; re-
cursos para viagens e atividades etc.) tende a ser muito distinta em com-
parao com IPs caracterizadas por grande precariedade.
Identicar os diferentes tipos de IPs em funo das variaes de recursos, que
se relacionam com diferenas de nvel de governo, setor de poltica pblica e lo-
calizao espacial/regional, entre outros aspectos, possibilita a construo de um
parmetro mais realista de avaliao, na medida em que explicita diferenas (que
tendem a ser muito signicativas) nas possibilidades objetivas de atuao das IPs.
5.2 Focos de anlise e avaliao
Uma condio fundamental para a avaliao sistemtica e rigorosa dos resultados das
IPs uma delimitao mais precisa do foco de avaliao. Como qualquer inovao
institucional, a introduo das IPs pode produzir resultados em relao a aspectos mui-
to diversos (padres de relao Estado-sociedade, processos de produo de polticas
pblicas ou distribuio de bens e servios pblicos, para citar alguns). Neste sentido,
uma mesma IP particular pode ser muito relevante na gerao de resultados em um
determinado aspecto e pouco signicativa em relao a outro. Com isto, um questio-
namento sobre os resultados das IPs tende a ser pouco adequado se no for seguido de
uma indicao clara sobre qual tipo de resultado est sendo objeto de avaliao.
Buscando contribuir nesta delimitao, podem ser identicados trs focos
distintos de anlise e avaliao:
1) Em primeiro lugar, coloca-se o questionamento sobre quais os resulta-
dos gerados pelas IPs no processo de produo e implementao de polticas
pblicas. Em outras palavras, a questo central aqui se e como as IPs
produzem alteraes na forma como as polticas pblicas so formula-
das, discutidas, decididas, implementadas e/ou monitoradas. Esse, com
decincias a serem pontuadas adiante, tem sido o foco principal da
literatura sobre participao, uma vez que esta tendeu a privilegiar a dis-
cusso (ou, em muitos casos, a armao) sobre o efeito democratizante
da introduo e/ou do funcionamento das IPs.
Uma das limitaes observadas na literatura a tendncia a denir resulta-
dos de processo em sentido muito amplo, gerando uma signicativa diculdade
de apreenso e mensurao. Neste sentido, por exemplo, diversos trabalhos bus-
cam analisar os efeitos das IPs na mudana da cultura poltica ou dos padres de
relao entre Estado e sociedade civil, estabelecendo relaes hipotticas de causa-
lidade cuja vericao emprica pouco provvel e de generalizao questionvel.
Outra limitao da literatura, relacionada caracterstica anterior e falta de
um maior dilogo com o campo de estudos de polticas pblicas, a carncia de
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241
anlises sistemticas sobre mudanas geradas pelas IPs em cada etapa do ciclo de
polticas pblicas, as quais podem ser bastante distintas. Na medida em que as IPs
no incidem necessariamente em todas as etapas do ciclo, conforme argumento
exposto anteriormente, elas podem alterar substancialmente uma determinada
etapa, sem afetar outra(s) de forma signicativa.
Por m, tambm se observa na literatura uma fragilidade no estabelecimento
dos parmetros de avaliao para as mudanas de processo geradas pelas IPs. Ou
seja, em geral os estudos concentram-se no prprio funcionamento das IPs, que
so contrapostas a um passado abordado de forma pouco aprofundada e, por
vezes, caricatural para salientar os efeitos que o pesquisador pretende enfatizar.
Tendo presente a necessidade de confrontar estas limitaes, destacam-se duas
dimenses importantes para elaborao de uma tipologia que auxilie na avaliao da
forma de funcionamento das IPs e, especialmente, das relaes de poder que se esta-
belecem no seu interior: i) o acesso a estes espaos; e ii) a participao nestes espaos.
De um lado, preciso identicar os efeitos das IPs sobre quais os atores que
tm acesso aos espaos de formulao e implementao de polticas pblicas.
2

Em outras palavras, preciso analisar se a introduo e o funcionamento de IPs
geram alguma alterao nos critrios e nos mecanismos de acesso ao processo de
formulao e implementao de polticas pblicas.
De outro lado, necessrio analisar os efeitos das IPs sobre as possibilidades de
os diferentes atores com acesso a estes espaos intervirem efetivamente no processo
poltico que a tem lugar. Ou seja, analisar quais so os critrios e mecanismos que
hierarquizam este espao social e denem as possibilidades de participao dos atores.
Articulando estas duas dimenses, tem-se o quadro 2.
QUADRO 2
Critrios/mecanismos de participao
Simtricos Assimtricos
Critrios/ mecanismos
de acesso
Inclusivos Incorporao simtrica Incorporao assimtrica
Excludentes Seletividade simtrica Seletividade assimtrica
O primeiro caso, de incorporao simtrica, seria aquele que mais se apro-
ximaria do ideal normativo orientador da implantao das IPs e compartilhado
por muitos de seus analistas. Neste caso, as IPs se caracterizariam por possibilitar
2. Para simplicao da argumentao, pressupe-se aqui que as IPs se constituem em espaos relevantes no processo
de formulao e implementao de polticas pblicas. No entanto, como j foi salientado anteriormente, as IPs podem
apresentar uma posio perifrica e, no limite, irrelevante naquele processo. Neste sentido, o acesso IP no signica,
necessariamente, acesso ao processo de formulao e implementao de polticas pblicas.
242
uma ampla incorporao de atores a partir do estabelecimento de critrios e me-
canismos inclusivos. Ao mesmo tempo, ofereceriam relativa simetria de condies
para a participao destes atores, anulando ou minimizando os mecanismos de
hierarquizao dos mesmos.
No segundo caso, de seletividade simtrica, haveria critrios e/ou mecanismos
que operariam como obstculos ao acesso de atores s Ips, introduzindo uma seleti-
vidade no processo de incorporao.
3
No entanto, uma vez ultrapassados estes obs-
tculos, haveria uma relativa simetria na participao dos atores incorporados s IPs.
O terceiro caso, de incorporao assimtrica, se caracterizaria por signicati-
va acessibilidade s IPs, mas estas apresentariam forte assimetria entre os atores in-
corporados. Neste caso, haveria um marcante descompasso entre as possibilidades
de acesso e as possibilidades de participao nas discusses e decises das IPs, as
quais tenderiam a ser controladas por um contingente limitado de participantes.
Finalmente, no caso de seletividade assimtrica, haveria obstculos tanto ao
acesso quanto participao no interior das IPs. Este caso se colocaria no extremo
oposto do ideal participacionista, constituindo uma situao na qual as IPs operam
como mecanismos de (re)produo de desigualdades na participao poltica.
2) O segundo foco de avaliao se refere aos diferentes tipos de decises e/
ou aes produzidas pelas IPs, fruto das variaes na incidncia de cada
IP nas distintas etapas do ciclo de polticas pblicas ressaltadas anterior-
mente. Neste sentido, os resultados possveis de serem produzidos por
cada IP so, em parte, determinados pelo tipo de incidncia das IPs ao
longo do ciclo da poltica. Para exemplicar, no quadro 3 so identica-
dos alguns tipos possveis de IPs em funo desta variao:
QUADRO 3
Tipo de IP Etapa do ciclo Tipos de resultados
IP de consulta e diagnstico Identicao de problemas e demandas
Lista de demandas
Diagnsticos de situao/problemas
IP de planejamento Planejamento
Elaborao de anlises
Formulao de planos de ao
IP de alocao de recursos Deciso sobre alocao de recursos
Denio de prioridades
Seleo de projetos/aes
IP de formulao de polticas Formulao de polticas Deliberao sobre propostas de polticas
IP de scalizao Monitoramento
Acompanhamento da implementao
Fiscalizao do uso de recursos
3. A literatura sobre redes de polticas pblicas parte do pressuposto de que sempre h uma seletividade na denio
dos atores e interesses que contam na produo de polticas. A questo, neste caso, no seria a presena ou ausncia
de seletividade, mas das formas e da intensidade desta.
243
Frente expressiva nfase no desejvel carter deliberativo das IPs no duplo
sentido de espao de construo argumentativa de propostas e de espao de deciso
as possibilidades de produo de outros tipos de resultados foram tradicionalmente
secundarizadas e/ou utilizadas como indicadores dos limites e, no limite, ineccia
das IPs (veja-se a recorrente confrontao na literatura entre atuao deliberativa
e consultiva, sendo esta ltima tomada como um indicador de irrelevncia). Esta
tendncia, no entanto, representou um obstculo para uma avaliao mais matizada
dos complexos e heterogneos resultados produzidos pela IPs.
3) Por m, um ltimo foco de anlise e avaliao refere-se aos resultados
produzidos pelas decises e aes das IPs nas polticas pblicas. Em outras palavras,
analisar quais os efeitos destas instituies na distribuio e na qualidade de bens,
recursos e servios pblicos, alm de efeitos mais gerais nos indicadores socioe-
conmicos. Este o foco mais tradicional das avaliaes de polticas pblicas e,
ao mesmo tempo, um dos menos desenvolvidos pelos pesquisadores voltados ao
estudo das IPs. Se, mesmo com limites apontados anteriormente, j h um rela-
tivo acmulo na identicao de efeitos polticos da proliferao das IPs, ainda
h uma grande lacuna na identicao e avaliao de seus efeitos nas polticas
pblicas e nas condies de vida das populaes que delas usufruem.
Uma das diculdades para a avaliao dos efeitos nas polticas se refere ao
fato de que existem diversas e complexas mediaes entre as decises e aes das
IPs e as polticas pblicas. Apreender tais mediaes (que, em parte, se d atravs
de uma clara compreenso sobre qual a posio e o papel de cada IP nos dis-
tintos ciclos de poltica pblica em cada subsistema) fundamental para avaliar
se e como aquilo que as IPs decidem e fazem incide efetivamente nas polticas
produzidas e implementadas pelo Estado.
Outra diculdade desta avaliao dos efeitos nas polticas advm do fato,
destacado no item anterior, de que as IPs fazem coisas muito distintas. Logo,
necessria uma denio precisa do tipo de deciso ou ao que distintas IPs pro-
duzem para uma avaliao de quais dimenses de determinadas polticas pblicas
podem ser realmente afetadas por estas IPs.
No que se refere aos efeitos mais gerais das IPs em termos, por exemplo, de
indicadores socioeconmicos, condies de vida ou desenvolvimento humano,
necessrio que os pesquisadores tenham muita precauo na tentativa de apontar
tais relaes. Aqui, os riscos de estabelecer correlaes esprias so enormemente
potencializados ante a grande quantidade de fatores que incidem sobre aque-
les aspectos, os quais vo muito alm das polticas pblicas e, ainda, do mbito
nacional. Uma saudvel recomendao neste momento ainda incipiente no de-
senvolvimento da avaliao das IPs seria limitar o foco para aqueles aspectos e
processos mais diretamente vinculados ao funcionamento dessas instituies, nos
244
quais correlaes e relaes causais tm maiores possibilidades de ser estabelecidas
teoricamente e demonstradas empiricamente.
A proposta de construo de tipologias, obviamente, apresenta claros limites pe-
rante a complexidade dos processos em foco. No entanto, como em todo esforo
de formalizao,
4
a reduo da complexidade se constitui em um passo necess-
rio para um tratamento sistemtico e cumulativo dos objetos de pesquisa. Uma
maior preciso na identicao das variaes qualitativas das IPs, a apreenso de
padres distintos de funcionamento e de resultados e, especialmente, a anlise
das relaes entre estas variaes so ganhos que, mesmo limitados, possibilitam
o avano deste campo de estudos em termos de comparao e generalizao dos
resultados de pesquisa.
Outro limite da construo de tipologias que elas tendem a produzir clas-
sicaes estticas que, sendo adequadas para caracterizar um momento particular,
so inadequadas para anlises longitudinais de processos marcados por signi-
cativa dinamicidade. A posio ocupada por IPs na atuao de diferentes atores
ou nos ciclos de polticas pblicas, por exemplo, tende a apresentar expressiva
variao a depender de mudanas das foras polticas frente dos governos. No
entanto, o acmulo sistemtico das fotograas fornecidas por estudos fundados
nos mesmos parmetros de classicao e ordenamento da realidade ofertado pelas
tipologias possibilita a visualizao das mudanas e, mesmo, de padres de mu-
dana que, de outra forma, cam obscurecidos.
Como salientado na introduo, os argumentos desenvolvidos ao longo deste
artigo constituem uma tentativa, claramente limitada e incompleta, de contribuir
com o desenvolvimento de um campo de estudos que conseguiu superar diversos
entraves para seu reconhecimento, gerou uma base de pesquisas empricas alta-
mente qualicadas e, neste momento, encaminha-se para uma nova etapa cujos
primeiros passos expressos nesta iniciativa do Ipea parecem altamente promis-
sores. Contribuir, ainda que modestamente, nesta caminhada foi o objetivo das
ideias apresentadas.
4. Tilly (2004, p. 4), em sua defesa dos formalismos na pesquisa social, salienta que A maior parte dos pesquisadores
sociais aprendem mais por estar errado do que por estar certo desde que ento eles reconheam que estavam
errados, vejam por que eles estavam errados e sigam em frente para melhorar seus argumentos. Interpretaes post
hoc dos dados minimizam a oportunidade de reconhecer as contradies entre argumentos e evidncias, enquanto a
adoo de formalismos aumenta esta oportunidade. Formalismos cegamente seguidos levam cegueira. Inteligente-
mente adotados, no entanto, eles melhoram a viso. Ser obrigado a explicitar os argumentos, checar suas implicaes
lgicas e examinar se as evidncias se conformam aos argumentos promove tanto a acuidade visual quanto a respon-
sabilidade intelectual.
245
REFERNCIAS
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5. Foram referidas apenas as publicaes nacionais. Destaca-se, no entanto, a existncia de uma vasta e
qualifcada literatura internacional sobre as IPs brasileiras.
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CAPTULO 17
COMPARAES ENTRE MUNICPIOS: AVALIAO DOS EFEITOS
DA PARTICIPAO POR MEIO DE PARES CONTRAFACTUAIS
1 INTRODUO
Nosso objetivo aqui apresentar e discutir uma tcnica de desenho de pesquisa
e anlise comparativa para a avaliao dos efeitos e resultados das instituies
participativas (IPs), denominada matched-pair analysis ou anlise de pares con-
trafactuais. A literatura sobre IPs no Brasil, apesar de vasta, pouco se dedicou
investigao de se e como tais instituies produzem impactos sobre a atuao dos
governos, especicamente sobre sua gesto em polticas pblicas (PIRES; VAZ,
2010). Em outras palavras, ainda sabemos pouco sobre a seguinte questo: existe
alguma diferena, em termos de gesto pblica e resultados de polticas pblicas,
entre municpios que possuem IPs consolidadas e municpios que no possuem
as mesmas caractersticas?
Enfrentar tal questo requer um redirecionamento do foco analtico, do
estudo do funcionamento de IPs especcas e os seus papis em uma estrutura de
governo, para a compreenso do municpio como unidade de anlise. A comparao
entre municpios possibilita compreendermos, por exemplo, como variaes ou
diferenas (sejam quantitativas ou qualitativas) no desempenho de seus governos
locais podem estar associadas ou no com nveis de abertura a participao e con-
solidao de IPs. Comparar municpios no constitui tarefa trivial. Nesse sentido,
o presente captulo tem como objetivo apresentar, discutir a aplicao, os avanos
e possveis limites da estratgia de anlise de pares contrafactuais.
O captulo est organizado da seguinte forma: na segunda seo, empreende-se
breve discusso acerca do crescimento e diversicao da participao poltica no
Brasil, enfatizando-se tanto a relevncia do fenmeno quanto os desaos associados
avaliao dos resultados e efeitos das IPs sobre os processos de formulao e
implementao de polticas pblicas. Na terceira seo, descreve-se a tcnica de
CAP 17_Alexander.indd 247 9/12/2011 11:35:53 AM
248
anlise de pares contrafactuais, trazendo-se baila literatura recente que dela tem
se apropriado para investigao dos resultados e efeitos das IPs. A quarta seo
dedicada s consideraes nais.
2 IPS: DA AMPLA DISSEMINAO AO DESAFIO DA AVALIAO
A atual Constituio brasileira trouxe como novidade a previso de institucionali-
zao da participao da sociedade civil nos processos de formulao e implemen-
tao de polticas pblicas (CUNHA, 2007; GOHN, 2001). Incitada pela sua
promulgao em 1988, as chamadas IPs como conselhos gestores, experincias
do oramento participativo (OP), conferncias etc. tm sido disseminadas pelos
municpios do pas, tornando-se realidade inevitvel para os gestores na confor-
mao e administrao geral de polticas em reas to diversas quanto sade, edu-
cao, infraestrutura urbana e meio ambiente. A tabela 1 fornece evidncias da
expanso numrica e temtica dos conselhos municipais no Brasil.
Em 2001, h quase uma dcada, mais de 90% dos municpios do pas j
possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de expressiva
cobertura em reas como a da criana e do adolescente e da educao.
1
Em anos
mais recentes, identica-se tambm a expanso expressiva de conselhos em outras
reas de polticas pblicas que no necessariamente envolvem repasses de recursos
aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra
observao importante, a partir dos dados para 2009, o surgimento de conselhos
municipais e novas reas de poltica pblica, especialmente aquelas associadas aos
temas dos direitos humanos, como direitos da mulher, do idoso, das pessoas com
decincia e juventude. Alm disso, segundo Cunha (2004), somando-se todos
os conselhos atualmente existentes, possvel estimar que existiria 1,5 milho
de pessoas atuando nestes espaos, nmero que, como j apontado por Avritzer
(2007), supera a quantidade atual de vereadores. Muito mais do que o cresci-
mento em termos absolutos, nota-se que a importncia do fenmeno repousa,
tambm, na diversicao e distribuio dos canais de participao.
Desse modo, no difcil perceber que as IPs conformam realidade inevitvel
para formuladores de polticas pblicas no nvel local. Sua presena j fato em diver-
sos municpios do pas sob aspectos e intensidades diversicadas (TATAGIBA, 2004).
A importncia desse fato reside no pressuposto de que o nvel de institucionalizao
1. H trs conselhos gestores especcos cuja presena obrigatria para o repasse de verbas do governo federal refe-
rente poltica pblica qual eles se ligam. So eles: o da Sade, o da Assistncia Social e o de Direitos da Criana e
Adolescente (GOHN, 2001). A rea de educao envolve uma srie de outros conselhos no contemplados na pesquisa
do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE) e que envolvem repasses de fundos federais, como o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao (FUNDEB) etc.
Por esse motivo, tambm, explica-se a reduo observada no nmero de conselhos de educao (diversicao interna
dos mecanismos de participao na rea).
249
Comparaes entre municpios: avaliao dos efeitos da participao...
da participao, isto , a participao direta de cidados via canais instituciona-
lizados, imporia demandas administrao pblica, as quais potencialmente
redirecionariam a oferta de aes e servios por ela oferecidos. Assim, a hiptese
implcita nesse tipo de anlise a de que municpios nos quais se observasse um
maior grau de institucionalizao da participao seriam mais propensos a polticas
redistributivas e a medidas voltadas ao aprimoramento do governo local, uma
vez que relaes mais intensas entre governo e cidados constituiriam presses
importantes nessas direes.
2
TABELA 1
Disseminao de conselhos nos municpios brasileiros, por rea de atuao
1
(Em %)
2001 2002 2004 2005 2006 2008 2009
Sade 98 - - - - - 98
Assistncia social 93 - - - - - -
Criana e adolescente 77 82 - 93 83 - 91
Educao 73 - - - 68 - 71
Emprego/trabalho 34 - - - - - -
Turismo 22 - - - - - -
Cultura 13 - - 21 17 - 25
Habitao 11 - 14 18 - 31 43
Meio ambiente 29 34 37 - - 48 56
Transporte 5 - - - - 6 6
Poltica urbana 6 - - 13 - 18 -
Oramento 5 - - - - - -
Segurana pblica - - - - 8 - 10
Defesa civil - - - - 26 - -
Esporte - - - - - - 11
Direitos da mulher - - - - - - 11
Idoso - - - - - - 36
Juventude - - - - - - 5
Direito das pessoas com decincia - - - - - - 9
Fonte: MUNIC/IBGE.
Notas:
1
A tabela foi construda a partir de dados da Pesquisa MUNIC/IBGE a qual no coleta sistematicamente os mesmos
dados nos diversos anos em que foi realizada. Por isso, temos a diculdade de construir sries histricas minimamente
completas sobre a implantao de conselhos nos municpios.
2. Essas hipteses, seu lastreamento terico e implicaes prticas j foram desenvolvidos em maiores detalhes em
trabalhos anteriores ver Pires e Tomas (2007) e Marquetti, Campos e Pires (2008).
250
No obstante, pouco ainda se sabe sobre os efeitos dessas instituies no
contexto geral da formulao de polticas. Na seara da literatura de aferio de re-
sultados, vale dizer que a adoo de metodologias comparativas consiste em meio
relevante seno, principal de observao de variao em elementos especcos
do fenmeno observado na perspectiva de estabelecimento de benchmarks
(MARINHO; FAANHA, 2001). Avaliar resultados, embora necessrio, sempre
uma tarefa complexa e mesmo difcil (CAVALCANTI, 2006). preciso, antes de
tudo, estabelecer o objeto de avaliao, e, ainda mais importante, padres pelos
quais a avaliao ser baseada. No caso das IPs, a adoo desse mtodo envolve
um conjunto de proposies que operacionalizam, de diferentes maneiras, a con-
gurao dessas instituies como varivel independente, as dimenses potenciais
de impacto de suas aes e, por m, tcnicas especcas capazes de combinar essas
duas variveis sob uma perspectiva de causalidade (PIRES; VAZ, 2010).
Todavia, diante das diculdades metodolgicas inerentes prpria questo
de estabelecimento de causalidades nas cincias sociais, e tambm da indispo-
nibilidade de dados comparveis, a maioria daqueles que pretenderam avanos
nessa linha tem lidado com limitaes analtico-metodolgicas relevantes.
3
At
ento, as anlises focaram IPs em apenas uma cidade (SANTOS, 1998; ABERS,
2000; BAIOCCHI, 2005), ou, quando muito, desenvolveram comparaes entre
cidades, limitando-se, porm, a apenas um tipo de IP por exemplo, somente OP
(MARQUETTI; CAMPOS; PIRES, 2008; AVRITZER; PIRES, 2004;
BAIOCCHI; SHUBHAM; HELLER, 2005; BIDERMAN; SILVA, 2007;
BOULDING; WAMPLER, 2009), somente conselhos (TATAGIBA, 2002,
2004), ou, ainda, conselhos especcos, como os de sade (COELHO, 2004;
CORTES, 2002, 2005), assistncia social (CUNHA, 2004), entre outros. Singular
nesse entremeio, no obstante, compreendido como tcnica cujas bases tm po-
tencializado o avano das anlises para alm desses limites, o mtodo de anlise de
pares contrafactuais tem sido cada vez mais trazido baila por pesquisadores que
trabalham na linha de aferio de resultados de IPs.
3 A METODOLOGIA DE PARES CONTRAFACTUAIS
A anlise de pares contrafactuais pretende a comparao entre municpios com
ns de vericao de variabilidade em dimenses de interesse. um mtodo que
estabelece, portanto, variveis de resultados a serem observados (como, por exemplo,
3. Alm desses tipos de empecilhos, vale citar tambm outros de relevncia, como por exemplo o fato de que, diferente-
mente de outros tipos de poltica pblica, em especial no caso daquelas de cunho tributrio, oramentrio, macroeco-
nmico e mesmo as de cunho social, que em geral so desenhadas com base em ns e resultados bem estabelecidos,
no h consenso na literatura nem nos debates polticos acerca de denies concretas e especcas dos objetivos que
as IPs pretendem alcanar. Teoricamente, existem mltiplas denies desses objetivos, o que leva constatao de que,
na verdade, elas so potencialmente relevantes para um conjunto de diferentes tipos de resultados (PIRES; VAZ, 2010).
251
indicadores de oferta de servios em reas especcas), variveis de controle (por
exemplo, caractersticas sociodemogrcas, socioeconmicas e polticas) e, assim,
possibilita investigar se a variao na existncia e no comportamento de alguns
fatores (como, por exemplo, as IPs) pode ser associada variao nos resultados
observados.
Em termos formais, trata-se de um procedimento que considera uma varivel
de interesse Y e uma interveno ou tratamento W
i
. W
i
pode assumir valores
zero ou 1, mas nunca ambos. Zero indica a ausncia do tratamento, em nosso
caso a ausncia (ou insucincia) de IPs. Portanto, Y
i

= Y
i
(W
i
) ser o resultado
de uma varivel de interesse (por exemplo, qualidade da gesto ou investimentos
em sade etc.) quando a varivel de tratamento esteja presente ou no em um
dado municpio i. A questo central, ento, se torna a diferena entre Y
i
(1) e Y
i
(0). Entretanto, para um municpio com o tratamento, apenas Y
i
(1) observvel,
enquanto o resultado contrafactual por exemplo, investimento em sade na
ausncia do tratamento para o mesmo municpio Y
i
(0) no observvel e, por
isso, precisa ser estimado utilizando-se os resultados observados em um municpio
muito semelhante no submetido ao tratamento. Partindo do princpio de que a
nica diferena relevante entre os municpios a sua condio em relao a au-
sncia e presena do tratamento isto , ausncia ou presena (ou qualidade) de
IPs , quaisquer diferenas entre os resultados e o desempenho observado entre
os municpios podem ser associadas operao de IPs.
A adoo desse modelo de anlise comparativa envolve algumas consideraes
importantes concernentes aos controles a serem introduzidos para o sucesso das
comparaes. A primeira delas diz respeito ao estado e/ou regio de origem das
cidades. Deve-se priorizar a escolha de casos que comunguem dessa primeira ca-
racterstica porque estudos anteriores, como Avritzer (2007), j demonstraram
que h uma relevante variabilidade, por exemplo, no grau de associativismo e
tradies polticas entre os estados e entre regies, como nos casos do Estado do
Rio Grande do Sul e da regio Nordeste (MOTA, 2007). Assim, ao se escolher
casos pertencentes a estados e regies iguais, poder-se- atribuir um fraco grau de
inuncia dessa caracterstica em eventuais variaes das variveis de resultado.
A segunda considerao consiste na escolha de variveis que possam induzir
a similaridade entre os casos, assim, isolando e retirando do foco elementos
cuja inuncia nos resultados a serem observados j reconhecida. Neste quesito,
pode-se supor a escolha de variveis como tamanho populacional, ndice de De-
senvolvimento Humano (IDH), Produto Interno Bruto (PIB) per capita, ndice
de Gini, dentre outros de carter sociodemogrco e socioeconmico.
A terceira considerao consiste na suposio de que, alm das semelhanas
no que diz respeito aos elementos sociodemogrcos e socioeconmicos, os
252
conjuntos de municpios da amostra podem compartilhar caractersticas impor-
tantes em termos dos seus contextos histrico, poltico e econmico. Assim, para
alm da relevncia da tarefa de escolha das variveis descritas, agura-se impor-
tante uma anlise descritiva dos contextos econmico, poltico e social dos casos
elencados para estudo.
3.1 A utilizao da tcnica
A tcnica de pares contrafactuais, ainda que recente, j tem sido empregada por
pesquisadores que trabalham na linha da avaliao de impactos de IPs. Para alm
de uma compreenso conceitual e esquemtica da tcnica de anlise comparativa
por meio de pares contrafactuais, apresentamos nesta subseo um conjunto de
exemplos de estudos que a empregaram, apontado as possveis variaes, adaptaes
e os avanos j alcanados por meio destas anlises.
Em um dos estudos pioneiros em aplicar a tcnica na avaliao de IPs no
Brasil, Baiocchi, Shubham e Heller (2006) empreendem uma avaliao do OP e
seus possveis impactos distributivos em municpios brasileiros. Trabalhando com
dados de 1991-2000, os autores tomam o OP como varivel dummy, compa-
rando municpios com e sem OP. Isto , foram selecionadas cidades dotadas de
resultados semelhantes para algumas variveis ditas de controle, como tamanho
populacional, renda per capita e oramento municipal e realiza-se uma anlise
comparativa de alguns indicadores de resultado em reas especcas, como as s-
cal/tributria e social. O OP, assim, tomado como varivel independente, mas
seu peso para a melhoria de indicadores de resultado mensurado basicamente a
partir de casos nos quais o programa no est presente.
Em outro exemplo semelhante envolvendo a tcnica de comparao de pares,
Zamboni (2007) tambm trabalha com o OP como varivel independente. O autor
lida especicamente com variveis ligadas corrupo no trato com o servio p-
blico, baseando-se em dados de auditorias realizadas pela Controladoria-Geral da
Unio (CGU) em municpios brasileiros. Ele seleciona municpios semelhantes para
alguns aspectos especcos, como renda per capita, populao dentre outros e
ltra aqueles com e sem OP. Sua anlise comparativa revelou que os municpios
com OP foram aqueles que, em sua maioria, tiveram menos indcios de prticas
graves de corrupo sete dos dez municpios com OP apresentaram resultados
consistentemente melhores do que seus respectivos pares sem OP. Dessa forma,
mesmo no constituindo condio suciente, a presena de OP aparece como um
dos fatores mais fortes e de relacionamento mais claro com melhor desempenho
nas medidas de governana e gesto dos municpios.
A estratgia de avaliao empregada por Coelho, Dias e Fanti (2010), por
sua vez, introduz um elemento interessante nessa linha de estudos, qual seja o da
253
comparao intramunicipal, isto , entre regies de uma mesma cidade (no caso,
So Paulo). A cidade, a qual foi submetida como um todo a uma nica poltica
municipal de descentralizao da gesto dos servios de sade, foi ento analitica-
mente dividida em regies, classicadas segundo seus respectivos IDH-Municipal
(IDH-M). A partir da, observado em cada regio da cidade o desempenho
dos conselhos distritais de sade e os resultados da poltica de sade. Foram dois
os principais resultados encontrados. Em primeiro lugar, regies que, compa-
rativamente, destacavam-se por maiores diculdades de acesso a educao, as-
sistncia social e sade; isto , aquelas com piores IDH-M foram aquelas que,
no perodo analisado, mais receberam recursos (fsicos, humanos e nanceiros).
Sugere-se, neste sentido, a gerao e existncia de um padro distributivo con-
sistente na cidade, advindo, principalmente, da prpria atuao do poder pblico
local com a adoo de critrios objetivos para a gesto dos recursos. Por outro
lado, ao empreenderem uma anlise mais detida atravs da comparao entre as
prprias regies de menor renda, os autores percebem que h diferenas no acesso
a tais bens: algumas regies receberam montantes signicativamente maiores de
recursos do que outras, como, por exemplo, a construo de Unidades Bsicas de
Sade (UBSs), hospitais e mesmo recursos nanceiros. Percebem, tambm, que
estas regies mais beneciadas so aquelas que, historicamente, contam com um
substrato de participao poltica mais ativa do que aquelas que receberam menos
recursos. Sugerem, ento, a relao entre esta varivel e a capacidade de captao
e barganha pelos recursos disponibilizados pelo poder pblico.
Enquanto os exemplos anteriores apontaram estudos que focaram uma nica
IP (seja o OP ou conselhos, como os de sade), Pires e Tomas (2007) introduzem
uma perspectiva mais ampliada para a adoo da metodologia de pares para an-
lise de efetividade de instncias participativas em municpios brasileiros. Os au-
tores tomam por unidade de anlise no apenas a presena de uma IP, mas, antes,
de um conjunto dessas instncias no municpio, composto por OP, conselhos ges-
tores e outras IPs. A esse conjunto dado o carter de varivel independente e, ao
tom-lo por base, os autores so capazes de empreender uma comparao de pares
de municpios que so selecionados de acordo com variveis de controle espe-
ccas, como tamanho populacional, renda per capita, nveis de associativismo,
entre outras para resultados especcos de indicadores das reas de arrecadao
tributria e dispndios em servios pblicos, como sade, educao e assistncia
social. Os resultados encontrados para os casos estudados sugeriram possveis cor-
relaes positivas entre presena de IPs e melhoramento destes indicadores.
Avanando nessa mesma linha, de compreender as diferenas entre muni-
cpios no que diz respeito ao seu grau de abertura participao social, Pires e
Vaz (2010) elaboram uma proposta de ndice que tenta medir variaes na pre-
sena e no nvel de consolidao de IPs em determinado municpio, chamado
254
de ndice Municipal de Institucionalizao da Participao (IMIP).
4
Com base
nesse ndice, os autores empreendem uma anlise sistemtica de uma amostra
de aproximadamente 50 municpios brasileiros, comparando variaes no nvel
de institucionalizao da participao com o desempenho do governo e obtendo
resultados para alguns indicadores de cunho scal, administrativo e social.
A partir do ndice, elaboram um ranking de municpios, categorizando-os,
ao nal, em trs classes principais: cidades com alta intensidade de IPs, cidades
com mdia intensidade e cidades com baixa intensidade dessas instncias. A partir
da, trazem baila a metodologia de pares contrafactuais, comparando municpios
de alta institucionalizao e municpios de baixa intensidade de participao. A
tabela 2 fornece uma ilustrao do processo de seleo de pares de municpios
empregado pelos autores:
TABELA 2
Pares de municpios e suas caractersticas bsicas
UF Municpio Populao
Taxa de
urbanizao
Renda
per
capita
ndice
de
Gini
IDH-M
Taxa de
alfabetizao
Sobrevivncia
at 60 anos
IMIP
BA Vitria da Conquista 262.494 85,9 204,9 0,63 0,708 80,22 71,23 0,84
Ilhus 222.127 73,0 170,22 0,64 0,703 79,4 73,54 0,43
MG Juiz de Fora 456.796 99,2 419,4 0,58 0,828 95,3 83,17 0,77
SP Sorocaba 493.468 98,6 448,22 0,55 0,828 95,34 82,71 0,41
RS So Leopoldo 193.547 99,7 370,06 0,55 0,805 95,22 77,68 0,75
Novo Hamburgo 236.193 98,2 390,95 0,55 0,809 94,99 79,74 0,39
Fonte: Pires e Vaz (2010).
A seleo dos pares de municpios visa ao controle (induo de semelhana)
de algumas caractersticas importantes como regio, populao, taxa de urbaniza-
o, dentre outras. Percentuais muito aproximados entre os pares, por exemplo,
so encontrados para a populao urbana, indicando uma taxa de urbanizao
semelhante para todos. Ademais, tambm a renda per capita, que a proporo
populacional de toda a riqueza produzida pelo municpio, mostra-se aproxima-
da para cada par, indicando dada semelhana entre as respectivas economias. Esse
4. Grosso modo, a composio do ndice reside basicamente em quatro dimenses analticas especcas: a densidade,
que mensura a quantidade de IPs existentes em um municpio; a dimenso diversidade, que mede a abrangncia (en-
tendida como a variedade e o nmero de reas de poltica pblica e de mtodos de participao acumulados nos lti-
mos 12 anos) do conjunto das IPs existentes no municpio sobre o leque de atuao do governo municipal; a dimenso
durabilidade, que mensura a vigncia continuada dessas instituies para alm do intervalo entre gestes municipais;
e, por m, a dimenso deliberao, que mensura o potencial para efetiva deliberao entre os participantes de IPs com
base nas normas que regem o funcionamento desses espaos, as dinmicas de interao entre os participantes e os
processos de tomada de deciso.
255
padro de relativa semelhana replicado para as demais variveis como o ndice
de Gini, dentre outros e invertido no caso do IMIP. Todos os pares se diferem
em relao ao ndice, com localizaes, respectivamente, nos tercis mais alto e
mais baixo do ranking do IMIP. Os municpios de Vitria da Conquista e Ilhus,
por exemplo, comungam de indicadores muito prximos
5
para as variveis le-
vantadas e se localizam, cada qual, em extremos diferentes de institucionalizao
da participao, sendo aquela mais participativa do que esta ltima. Com base
nessas consideraes, interessante mostrar como algumas variveis de resultado
se mostram consistentes aos padres discriminantes encontrados entre os casos. A
tabela 3 fornece uma ilustrao disso:
TABELA 3
Pares de municpios e infraestrutura
% de domiclios conectados rede de esgoto % de domiclios com abastecimento de gua
2000 2004 2000 2004
Vitria da Conquista 50,3 53 90,7 92
Ilhus 40 42 42,7 60
Juiz de Fora
50,3 53 90,7 92
Sorocaba 40 42 42,7 60
Vemos que, para as duas variveis aqui consideradas (o estudo envolveu uma
ampla srie de indicadores), domiclios com rede de esgoto e domiclios com
abastecimento de gua, a cidade de Vitria da Conquista apresenta valores con-
sistentemente melhores do que Ilhus, indicando que polticas de planejamento
urbano e de investimento na rea foram levadas a cabo na cidade com maior rigor
do que nesta ltima. Vale lembrar que, como j colocado anteriormente, a efetiva
implementao de tais polticas, para que seja ecaz e eciente, apresentando va-
lores mais altos, como neste caso, depende, em grande medida, da responsividade
do governo a demandas da sociedade civil e da sua capacidade, administrativa e
nanceira, de responder a tais demandas.
Para alm da comparao entre pares e utilizando da mesma lgica de induo
de contrafactuais, os autores do estudo tambm zeram testes com anlise de
5. Alm desse tipo de controle, tambm os contextos poltico, econmico e social de cada par foram analisados com-
parativamente. Apenas a ttulo de exemplo, em relao ao primeiro par, as duas cidades tm trajetrias relativamente
diferentes em ambas as dimenses, o que pode ajudar a explicar eventuais distores nas variveis de resultado.
Economicamente, Vitria da Conquista tem o comrcio e a prestao de servios como dois fatores determinantes
da economia na rea urbana, contando, por exemplo, com uma expanso relevante do setor industrial no incio dos
anos 1990. Em Ilhus, por seu turno, a principal atividade econmica ainda a agricultura, baseada principalmente
na plantao do cacau. A maioria das atividades que fogem a esta rea, como a industrial, est, ainda assim, a ela
relacionada, como no caso das indstrias de bombons, cuja matria-prima bsica o cacau.
256
trios de municpios, com vistas introduo de novos testes para a relao entre
participao e desempenho da gesto e de polticas locais. Um primeiro trio de
casos selecionados conformou municpios que possuam caractersticas variadas
em termos econmicos, demogrcos, polticos e sociais, mas que compartilhavam
de altos nveis de institucionalizao da participao. O segundo trio, por seu turno,
conformou municpios tambm com caractersticas variadas, mas que comparti-
lhavam de baixos nveis de institucionalizao da participao. As cidades escolhidas
e suas respectivas caractersticas esto expressas na tabela 4.
TABELA 4
Trios de municpios e suas caractersticas bsicas
Municpios Populao
Taxa de
urbanizao (%)
Renda
per capita
ndice
de Gini
IDH-M
Taxa de
alfabetizao
Sobrevivncia
at 60 anos
IMIP
Chapec-SC 146.967 92 341,64 0,57 0,848 92,89 90,83 0,81
Poos de Caldas-MG 135.627 96 435,56 0,56 0,841 94,32 89,58 0,70
Sobral-CE 155.276 87 151,57 0,63 0,699 73,56 78,41 0,67
Luzinia-GO 141.082 92 209,95 0,57 0,756 87,97 80,53 0,39
Lages-SC 157.682 97 335,45 0,61 0,813 92,79 83,91 0,35
Garanhuns-PE 117.749 88 167,83 0,62 0,693 75,72 72,88 0,28
O trio dos municpios Chapec, Poos de Caldas e Sobral possui uma coisa
em comum: altos nveis de institucionalizao da participao (respectivamente,
0,81, 0,70 e 0,67), alm de terem aproximadamente o mesmo porte popula-
cional. Todavia, experimentam diferenas relevantes em termos das dinmicas
econmicas, socais e polticas. Como exemplo, o fato de se localizarem em trs
regies muito distintas do Brasil (Sul, Sudeste e Nordeste) tende a afetar signi-
cativamente a dinmica e o potencial de desenvolvimento local. O outro trio
dos municpios, Luzinia, Garanhuns e Lages, tambm experimenta os tipos de
diferenciaes apontadas, mas comunga, por sua vez, da caracterstica comum de
baixos valores no tocante institucionalizao da participao.
De forma geral, as comparaes com base neste mtodo conrmaram as
associaes encontradas entre nveis de institucionalizao da participao para os
pares vistos anteriormente. O grupo de municpios com baixo IMIP compartilha
de indicadores de resultados sistematicamente inferiores em relao ao grupo de
municpios com IMIP alto, independentemente das diferenas no interior de
cada trio em termos da economia, polticas e situao social local. A tabela 5
confere um panorama disso.
Apenas como ilustrao, conforme se observa nesta tabela, possvel dizer
que, mesmo possuindo nveis de renda, IDH e ndice de Gini igualmente variados
257
(ou seja, municpios nos dois trios com nveis semelhantemente altos e baixos para
esses indicadores), ainda assim o grupo de municpios com IMIP baixo nunca supera
(na maioria dos casos cando bem abaixo) os montantes alocados para a educao e
sade nos municpios com IMIP alto. Os resultados, anal, obtidos a partir da me-
todologia de pares contrafactuais, tomando por varivel de controle o ndice criado,
revelaram-se consistentes com uma perspectiva de melhoramento de indicadores de
resultado para diversas reas, como tributria e de oferta de servios pblicos, no
tocante a um maior grau de institucionalizao de participao observado.
TABELA 5
Trios de municpios e despesas oramentrias
Municpios IMIP
Oramento total
da rea de sade
(per capita)
Oramento total da
rea de educao
(per capita)
Despesa de
investimento
(per capita)
2000 2004 2006 2000 2004 2006 2004
Chapec-SC 0,81 154,4 291,6 341,70 187,9 225,9 299,8 81,95
Poos de Caldas-MG 0,70 150,2 284,5 366,1 175,4 260,7 351,1 603,77
Sobral-CE 0,67 245,97 446,8 - 89,39 224,3 - 307,2
Mdia (amostra) 0,55 143,20 221,12 296,02 134,19 181,59 251,14 83,29
Mediana (amostra) 0,59 127,90 221,10 297,77 97,25 166,85 236,27 69,85
Luzinia-GO 0,39 39,3 73,9 165,10 64,6 51,1 88,3 39,1
Lages-SC 0,35 102,7 186 219,60 86,8 155,9 196,8 85
Garanhuns-PE 0,28 - 80,7 - - 92,2 - 65,4
Metodologicamente, a tarefa de avaliao na rea de cincias sociais tarefa rdua
do ponto de vista do controle de variveis, efeitos e obteno de resultados consis-
tentes. Este trabalho buscou demonstrar uma metodologia cuja pretenso reside
em lidar exatamente com essa problemtica, sob a gide especca, neste caso,
do objetivo de estudar os possveis efeitos da institucionalizao da participao
no desempenho de governos locais brasileiros, por meio de instncias como, por
exemplo, conselhos gestores de polticas pblicas e OP.
A metodologia de anlise de pares contrafactuais tem sido consistentemente
adotada por pesquisadores que trabalham na seara de investigaes de impactos
de IPs. Sua principal vantagem, como se viu, reside na possibilidade de controle
de variveis diversas para atribuio de carter de comparao aos objetos de an-
lise e, assim, potencializar a atribuio de variao em dimenses diversas a causas
especcas. No estudo de Pires e Vaz (2010), por exemplo, isso cou claro no
caso da variao de indicadores diversos ligados rea de resultados de polticas
258
pblicas como investimentos em educao e sade, dentre outros e o controle
por grau de institucionalizao da participao, expresso no ndice criado pelos
autores. Pares de municpios com caractersticas sociodemogrcas e econmicas
semelhantes, mas com graus de institucionalizao da participao distantes,
demonstraram resultados diferenciados para variveis de resultados em polticas
pblicas, invariavelmente com melhores taxas e valores para os municpios mais
participativos. Essas observaes, conforme se viu, tambm se revelaram consis-
tentes nesse tipo de anlise.
Em testes iniciais, assim, a partir de dados de pesquisas especcas trazidas
baila neste trabalho, o conjunto das anlises sugere um padro relativamente con-
sistente e uma possvel associao positiva entre nveis de institucionalizao da
participao nos municpios e seu desempenho em termos da gesto e proviso de
polticas pblicas. Porm, vale dizer, tal associao no perfeita nem inequvoca,
e essas mesmas anlises no se furtaram de identicar possveis contradies ou
excees. Essa ressalva sugere que o controle de variveis intervenientes por meio
da comparao entre pares e trios de municpios, embora seja um avano meto-
dolgico e analtico em relao a estudos comparativos anteriores sobre o mesmo
tema, ainda guarda imperfeies. Isto , por mais que alguns pares envolvam, por
exemplo, municpios realmente semelhantes, sempre existem algumas diferenas
ou semelhanas entre cidades que podem passar despercebidas nas comparaes,
mesmo sendo importantes na explicao da variao dos resultados (por exemplo,
trajetrias histricas, lideranas locais, eventos extraordinrios etc.). Isso, todavia,
no deve ser entendido como uma desvantagem da tcnica de mached pairs, mas,
antes, simplesmente como um tipo de cuidado e ressalva metodolgica que deve
ter o pesquisador ao utiliz-la em suas anlises.
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CAPTULO 18
PARTICIPAO, EXCLUSO E TERRITRIO: ESTRATGIAS PARA
A ANLISE DOS EFEITOS DISTRIBUTIVOS DAS INSTITUIES
PARTICIPATIVAS
1 INTRODUO
A emergncia de formas de participao social na formulao, execuo e controle
de polticas pblicas no Brasil tem despertado expectativas em relao aos seus
potenciais efeitos distributivos. Tendo como base avanos e debates na teoria de-
mocrtica contempornea em especial as teorizaes a respeito da esfera pblica
e da deliberao e suas crticas ao elitismo democrtico
1
tornou-se corrente a
hiptese de que a abertura dos processos de produo de polticas pblicas par-
ticipao de cidados e a introduo de mecanismos participativos promoveriam
maior distributividade dos resultados e acessibilidade aos benefcios dos progra-
mas, projetos e servios oferecidos pelo governo. Essa hiptese foi expressa de
diversas formas no debate poltico e no debate acadmico. No primeiro, partidos
polticos de esquerda, em especial o Partido dos Trabalhadores (PT), no incio da
dcada de 1990, defendiam a ideia de que a incorporao da participao popular
nas decises pblicas produziria a to desejada inverso de prioridades isto ,
por meio da participao dos mais diversos segmentos da populao, governos
locais estariam pressionados a atender um conjunto mais amplo de demandas
e a inverter uma suposta alocao concentrada dos investimentos, bens e servi-
os pblicos, beneciando parcelas mais amplas da populao local. No debate
acadmico, Santos (1998), ao observar a experincia do oramento participativo
(OP) em Porto Alegre, vislumbrou o caminho para uma democracia redistributi-
va, na qual a participao de cidados em fruns deliberativos, em nvel pblico
e local, desaaria a tradio autoritrio-tecnocrtica que predominou no pas nas
1. Apesar da controvrsia no debate acadmico acerca do termo elitismo democrtico, este utilizado aqui apenas
como forma de designar uma dada tradio terica que pensa a democracia primordialmente como um regime de
competio entre elites.
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264
dcadas anteriores na alocao de recursos pblicos, induzindo uma distribuio
mais justa de bens e servios pblicos nas cidades brasileiras (AVRITZER, 2002;
SANTOS, 2002).
Ainda que a disseminao de instituies participativas (IPs) como o OP
e os conselhos gestores de polticas pblicas tenha contribudo nos ltimos anos
para a elevao das expectativas dos efeitos distributivos da participao, so raros os
esforos de avaliao e o desenvolvimento de estratgias metodolgicas para tal. O
objetivo deste captulo apresentar uma possvel estratgia para a avaliao dos efei-
tos distributivos das IPs, a qual envolve a anlise da alocao de recursos pblicos a
partir de instncias participativas em comparao com a distribuio territorial da
pobreza/riqueza e com os padres de excluso vivenciados nas cidades brasileiras.
O captulo est organizado da seguinte forma. Na prxima seo discute-se
a noo de excluso territorial, que permite caracterizar as cidades e o processo
de urbanizao no Brasil e fornece uma base conceitual e analtica para a avaliao
dos efeitos distributivos das IPs. Em seguida, so apresentados alguns exemplos de
aplicao da estratgia de avaliao proposta e discutidos os mecanismos (perl
dos participantes, regras e procedimentos etc.) que operam a potencial alocao
distributiva de recursos e servios no interior das IPs. Por m, so traadas algumas
advertncias e limitaes em relao utilizao da estratgia de avaliao proposta.
2 EXCLUSO TERRITORIAL E DISTRIBUIO DE INVESTIMENTOS E SERVIOS
PBLICOS
O intenso crescimento urbano no Brasil, deagrado principalmente a partir das d-
cadas de 1960 e 1970, produziu signicativas desigualdades socioeconmicas e ex-
cluso socioespacial
2
(FERNANDES, 2001). As cidades brasileiras se constituram
a partir de um contraste muito claro entre uma parte que possui alguma condio
de urbanidade e outra parte, normalmente muito maior do que a primeira, cuja
infraestrutura incompleta e a urbanizao inexistente. Esse cenrio evidencia, por
um lado, concentrao e, por outro, excluso dos vrios benefcios e oportunida-
des oferecidos nas cidades. Por consequncia, tal situao tem determinado restri-
es no acesso de grupos e indivduos aos servios, crdito, infraestrutura urbana,
equipamentos coletivos e diversos direitos que os habilitariam para se envolver na
economia e na sociedade urbana (FERNANDES, 2001). Trata-se de fatores
2. De 1960 a 2000, a proporo da populao brasileira vivendo em reas urbanas cresceu de 45% para 82%. O r-
pido crescimento urbano no foi acompanhado pelo adequado desenvolvimento e pela implantao da infraestrutura
urbana bsica nas novas reas de ocupao perifrica. Alm das carncias de servios pblicos elementares para a
qualidade de vida na cidade, como transporte, pavimentao, saneamento (em 2002, quase 60% da populao no
vivia em habitaes com ligao rede de esgoto), habitao (dcit habitacional de mais de 6 milhes de moradias),
entre outros, os novos moradores dessas reas enfrentaram, e ainda enfrentam, srios problemas relativos regulari-
zao da posse de terrenos e ao direito de ocupao (FJP, 2005).
265
Participao, excluso e territrio: estratgias para a anlise...
fundamentais para a determinao do nvel de qualidade de vida na cidade como
um todo e manifestam-se no territrio sob vrias morfologias, sendo mais comuns
as diferenas entre reas centrais e perifricas e a presena de favelas.
O quadro de contraposio entre uma minoria qualicada e uma maioria
com condies urbansticas precrias relaciona-se a todas as formas de desigual-
dade, correspondendo a uma situao de excluso territorial (ROLNIK, 2000).
Segundo a autora, essa situao de excluso vai alm da expresso da desigualda-
de de renda e das desigualdades sociais, constituindo-se, tambm, em agente de
reproduo dessa desigualdade. A reproduo ocorre em funo de dada ligao
que se percebe entre oportunidade econmica, integrao/incluso social e acesso
ao espao urbano (espaos de trabalho, cultura e lazer). Isto , a excluso facilita-
da onde o espao urbano (re)produzido de forma a permitir o isolamento fsico
e social de certos grupos (POLES, 2000).
No caso brasileiro, possvel dizer que a cidade esconde os pobres atravs
de inmeros processos especicamente urbanos e capitalistas, expulsando a popu-
lao de baixa renda para a periferia (ou para os aglomerados de favelas) em um
processo quase sempre perverso e generalizado (ALFONSIN, 1999). Em geral,
os territrios para os quais essa populao vem sendo expulsa no so infraestru-
turados, tampouco integrados cidade. Ainda segundo a mesma autora:
as cidades brasileiras tm se construdo reproduzindo terrveis desigualdades em
seus territrios. Assim, consagram uma geodistribuio da riqueza que concentra
infra-estrutura e equipamentos urbanos em bairros de classe mdia e alta, conde-
nando reas onde reside a populao de baixa renda carncia absoluta de investi-
mentos pblicos [...]. Nessas cidades, a populao de baixa renda, ento, vivencia o
problema da segregao socioespacial naquela acepo do termo que nos oferece o
socilogo Yves Grafmeyer: oportunidades desiguais de acesso aos bens materiais e
simblicos oferecidos pela cidade. (ALFONSIN, 1999).
Caso no contrabalanados, os processos de excluso social e segregao ter-
ritorial tendem a se agravar (FERNANDES, 2001), o que chama ateno para as
medidas de gesto urbana necessrias para a conteno desse fenmeno e para a
construo de um cenrio mais sustentvel para as cidades. O desenvolvimento
e a implementao de tais medidas, por sua vez, constituem uma das formas de
efetivao do direito cidade (SAULE JNIOR, 1999).
A alocao de investimentos e de recursos pblicos para proviso de bens
e servios pea central nesse contexto. Decises sobre o oramento e sobre a
utilizao de recursos na gesto de polticas especcas podem concentrar ou dis-
tribuir a alocao de recursos pblicos, beneciando a populao de forma mais
restrita ou ampliada. Se marcada por inuncias clientelistas e patrimonialistas, a
gesto oramentria tender a reproduzir e aprofundar as desigualdades existen-
266
tes. Se marcada pela transparncia, pela participao e pelo controle pblico, ela
pode introduzir novas formas de distribuio de bens pblicos potencialmente
redutoras de desigualdades e da excluso territorial.
A noo de excluso territorial e sua capacidade de descrever as condies
de urbanizao das cidades brasileiras oferecem, assim, referncias importantes
para a avaliao dos possveis efeitos distributivos produzidos por IPs e pela fo-
calizao de investimentos e recursos operada por elas. Tomemos o caso do OP
como exemplo. Como o OP trata da distribuio de ativos infraestruturais (obras
e servios), seus efeitos distributivos devem, assim, ser avaliados primariamente
com base em indicadores de carncia infraestrutural. Haver efeito distributivo
caso regies e territrios menos infraestruturados recebam mais recursos a partir
do OP. Obviamente, como no o territrio que apresenta demandas e possui
necessidades e sim a populao que nele vive e trabalha, a introduo de indica-
dores de condio de vida da populao na anlise dos efeitos distributivos faz-se
necessria. Nesse sentido, pode-se dizer que o OP produz efeitos distributivos
quando atua enquanto instrumento ou procedimento que canaliza os investimen-
tos pblicos para regies e territrios da cidade em que a carncia ou inexistncia
de infraestrutura condiciona baixos nveis de qualidade de vida para a populao
que habita estes espaos.
3 EXEMPLOS DE APLICAO
A lgica de confrontar padres de alocao de recursos com as condies e ca-
ractersticas econmicas, sociais e de urbanizao das regies de uma cidade tem
orientado boa parte dos estudos preocupados com a avaliao dos efeitos distri-
butivos de IPs. possvel dizer que, de forma geral, estes estudos tm adotado
o seguinte esquema analtico: comparaes entre, de um lado, dados e variveis
que caracterizem a alocao de recursos resultante do frum participativo (por
exemplo, valor de investimento per capita do OP por regio; tipos e natureza
de projetos aprovados nos conselhos e distribuio por regio etc.) e, por outro,
dados e indicadores que caracterizem as condies sociais, econmicas e infraes-
truturais das regies da cidade (por exemplo, ndices de vulnerabilidade social, de
desenvolvimento humano, de acesso a servios e bens pblicos etc.).
A aplicao concreta desse esquema analtico tem variado muito entre cidades
em funo, principalmente, da disponibilidade de dados que viabilizem a avaliao.
Por exemplo, enquanto em alguns casos dispem-se de dados desagregados relativos a
bairros ou distritos, em outros casos os mesmos somente esto disponveis para macror-
regies da cidade. Enquanto em alguns municpios encontram-se ndice e indicadores
sosticados e precisos, em outros a avaliao precisa ser conduzida com indicadores
mais indiretos das condies de vida e urbanidade, assim como da alocao de recursos.
267
Nesta seo, busca-se recuperar de forma muito sumria o itinerrio destes estu-
dos no Brasil e apresentar exemplos de avaliao de efeitos distributivos de IPs. A seguir,
so apresentados inicialmente exemplos de avaliao de experincias de OP, seguidos
de exemplos que abrem possibilidades de avaliao dessa natureza sobre os conselhos.
Em um trabalho pioneiro sobre o tema, Marquetti (2003) lanou as bases
para a avaliao dos efeitos distributivos do OP de Porto Alegre. Neste estudo, o
autor identicou correlaes entre os planos de investimento do OP (e a distri-
buio territorial das intervenes) e a incidncia de pobreza nas vrias regies da
cidade, considerando o perodo entre 1989 e 2004. Essas correlaes apontavam na
268
direo da ampliao do acesso da populao de baixa renda aos bens e servios
pblicos (no caso especialmente de infraestrutura urbana) oferecidos pelo gover-
no municipal. Foram utilizados dados sobre o perl dos participantes do OP e
sobre o nmero, tipo e oramento de obras listadas na prestao de contas da Pre-
feitura Municipal de Porto Alegre para investigar se as regies mais pobres recebe-
ram maior nmero de obras e servios entre 1990 e 2004. Tambm examinada a
evoluo na oferta de servios pblicos aps a adoo do OP. Os grcos a seguir
ilustram alguns dos resultados encontrados pelo autor.
Na sequncia, Pires (2003) desenvolveu uma avaliao em moldes bem se-
melhantes para o municpio de Belo Horizonte. Com o foco da avaliao tambm
voltado para o OP, esse estudo inovou no sentido de tornar mais precisa a avalia-
o dos efeitos distributivos por meio da introduo de variveis e indicadores de
carncia infraestrutural no municpio. Dada a existncia do chamado ndice de
Qualidade de Vida Urbana (IQVU),
3
calculado para cada uma das 81 Unidades
de Planejamento (UP) equivalentes a grandes bairros ou aglomeraes de bair-
ros menores do municpio, tornou-se possvel uma anlise mais pormenorizada
e direta da distribuio territorial dos recursos para obras e investimentos do OP
em relao ao nvel de carncia de infraestrutura urbana de cada regio da cidade.
As tabelas 1 e 2 ilustram as anlises realizadas pelo autor.
Na tabela 1, as UPs apresentam-se agregadas em classes determinadas por
intervalos do IQVU, associadas aos valores mdios de populao, investimento e
empreendimentos por UP em cada classe. Torna-se interessante, ento, perceber a
considervel discrepncia entre as mdias de investimentos entre as classes no limite
do intervalo apresentado classes V e VI com menores coecientes e, portanto,
menor qualidade de infraestrutura, recebendo de quatro at dez vezes mais inves-
timentos, em mdia, do que as classes I e II com maior qualidade de vida urbana.
Quando se agregam, ento, as duas classes em cada um dos extremos nos
intervalos do IQVU e apresentam-se os valores absolutos de populao, investi-
mento e nmero de empreendimentos (tabela 2), percebe-se de forma ainda mais
3. O IQVU um ndice essencialmente urbanstico. Sua composio, estrutura e forma de clculo enfatizam aspectos
fundamentalmente vinculados ao ambiente construdo; calculado a partir de indicadores que quase sempre se repor-
tam ao lugar; estes privilegiam informaes sobre a oferta de equipamentos ou dados vinculados aos mesmos e, no
clculo, foram considerados como mais importantes os setores de habitao e infraestrutura, variveis de maior peso
no ndice. Alm desses aspectos, os valores obtidos para cada unidade intramunicipal so corrigidos pelo tempo de
deslocamento necessrio para se acessar os servios considerados, fora do local de moradia (utilizando-se transporte
coletivo), partindo-se de diversos lugares da cidade. Este tempo de deslocamento resulta numa medida de acessibili-
dade includa no modelo formal de clculo do IQVU e faz com que os valores obtidos para o ndice reitam tambm
dois aspectos essenciais na qualidade de vida nas cidades: a qualidade do transporte coletivo e da malha viria
urbana. Formulado especialmente como um instrumento de gesto urbana, o IQVU permite identicar as regies da
cidade onde h menor oferta e acesso aos servios (e que, portanto, devem ser priorizadas na distribuio das verbas
disponveis), bem como os servios que devem ser priorizados nestas regies para elevar seu IQVU (PREFEITURA DE
BELO HORIZONTE, 2001).
269
Alm de contrastar os dados sobre montantes de investimento e nmero de
investimento com dados sobre carncias de infraestrutura urbana nas regies, o
autor complementou o exerccio com o georreferenciamento destes dados (PIRES,
2003). A localizao geogrca das obras do OP no territrio da cidade (UPs),
no perodo de 1994 a 2003, permitiu a visualizao imediata da sua concentrao
justamente nos territrios assinalados no mapa como possuidores de nveis relati-
vamente mais baixos de renda, condies sociais (educao, sade, vulnerabilidade
TABELA 1
Mdia da populao, investimentos e nmero de empreendimentos por classes de
UP de acordo com o IQVU
Classes de
UP de acordo
com o IQVU
Nmero
de UPs
Intervalo do IQVU
Mdia
Populao
Mdia de investimentos
(R$)
Mdia do nmero de
empreendimentos
Classe I 6 0.570 - 0.645 18.677 93.374,20 0,50
Classe II 19 0.491 - 0.550 24.985 307.255,16 0,84
Classe III 12 0.463 - 0.488 35.027 1.185.151,05 2,08
Classe IV 18 0.423 - 0.456 30.102 1.075.192,75 2,44
Classe V 15 0.384 - 0.415 26.109 1.149.208,66 1,73
Classe VI 11 0.328 - 0.368 13.709 1.221.302,76 1,82
Fonte: Pires (2003).
TABELA 2
Somatrio da populao, dos investimentos e do nmero de empreendimentos por
UP agrupadas em classe I e II, e classe V e VI
Classes de UP de
acordo com o IQVU
Nmero
de UPs
Intervalo do IQVU
Populao Total
(UPs nas duas
classes)
Investimento Total (UPs nas
duas classes)
Nmero de Empreendi-
mentos Total (UPs nas
duas classes)
Classe I + II 25 0.491 - 0.645 586.774 6.398.093,31 19
Classe V + VI 26 0.328 - 0.415 542.438 30.672.460,20 46
Fonte: Pires (2003).
ntida que um maior volume de investimentos e, consequentemente, um maior
nmero de empreendimentos tm sido destinados quelas UPs em que h maior
carncia infraestrutural. Ao agregar as duas classes limtrofes (I+II e V+VI) inte-
ressante reparar que, por um lado, estas se tornam conjuntos muito semelhantes
com relao quantidade de UPs contidas e populao circunscrita nesses espa-
os; e, por outro, revelam-se muito diferentes no que diz respeito aos investimen-
tos acolhidos cinco vezes maior quanto aos recursos e 2,5 vezes maior quanto ao
nmero de empreendimentos nas UPs com maior carncia infraestrutural.
270
etc.) e condies urbansticas (acesso a bens e equipamentos urbanos essenciais,
como pavimentao, saneamento, transporte, conteno de encostas, entre outros).
A partir dos estudos descritos, avaliaes deste tipo foram tambm realiza-
das para diversas outras cidades nas quais vigoravam experincias de OP como
So Paulo (RESENDE et al., 2004; CAMPOS, 2008); Belm (MORAES, 2005;
2008); Pelotas (GUGLIANO et al, 2008); Vitria e Serra (CARLOS, 2003;
2007). Algumas dessas experincias foram sistematizadas e agrupadas, de modo
a permitir uma leitura comparativa em Marquetti, Campos e Pires (2008). Alm
das experincias locais, registra-se tambm a emergncia de avaliaes que en-
focaram a questo dos efeitos distributivos em processos de participao imple-
mentados no nvel estadual como no caso do OP do Rio Grande do Sul (GOL-
DFRANK e SCHNEIDER, 2003); ou do Zoneamento Ecolgico-Econmico
do Acre (HENMAN, 2008). Finalmente, essa agenda tambm tem se expandido,
mais recentemente, a experincias de OP em outros pases (PINNINGTON;
LERNER; SCHUGURENSKY, 2009).
Para alm das avaliaes de experincias de OP, a investigao dos possveis
efeitos distributivos provocados por IPs tambm tem sido estendida aos conselhos
gestores de polticas pblicas. No atual momento, tais estudos tm se concen-
trado na rea da sade, em funo da maior disponibilidade de dados sobre os
resultados da poltica e sobre o funcionamento dos conselhos.
Em uma pesquisa sobre o Conselho Municipal de Sade de Belo Horizonte,
Avritzer et al. (2005) produziram dados sobre o perl dos conselheiros, avaliao
destes sobre o funcionamento do conselho e sua capacidade de inuncia na gesto;
sobre a agenda e tipos de itens de pauta das reunies do conselho; sobre o contedo
das discusses nas reunies, questes e demandas levantadas (por meio da anlise
de atas); e, por m, sobre as propostas apresentadas pelos conselheiros, as propostas
aprovadas no conselho e as propostas de fato implementadas. Com base nessas in-
formaes, foi possvel analisar a distribuio dos conselheiros (e dos seus pers) por
regies da cidade e compar-la com a distribuio de demandas e propostas aprova-
das e implementadas relativas gesto do servio de sade (expanso do atendimen-
to, implementao de novos servios, ampliao de infraestrutura etc.). A concluso
do estudo apontou para o fato de mais propostas terem sido feitas e aprovadas, entre
1998 e 2004, nas regies mais carentes, as quais eram tambm as regies mais bem
representadas no conselho. Ainda que no outro extremo, a regio centro-sul (de
maior renda e melhores condies sociais) tenha apresentado menor concentrao
de conselheiros e propostas, no foi possvel observar uma relao fortemente linear
(entre todas as regies) nem atestar qualquer causalidade entre os fatores analisados.
A mesma relao entre as regies mais pobres e mais ricas foi tambm observada na
distribuio regional dos postos de sade, com maior concentrao de unidades nas
regies mais pobres e populosas do municpio.
271
Outro exemplo de avaliao dessa natureza envolvendo conselhos de sade
o estudo conduzido por Coelho et al. (2010) sobre a cidade de So Paulo no
perodo entre 2000 e 2008. O estudo avaliou a distribuio dos servios de sade
via Sistema nico de Sade (SUS) no municpio, por meio do acompanhamen-
to da evoluo da oferta e do consumo em uma perspectiva de comparao intra-
municipal. As 31 regies da cidade (subprefeituras) foram classicadas em relao
sua pontuao no ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M).
A partir da, calculou-se a populao usuria dos servios em cada regio e se
observou que essa populao tendia a crescer quanto mais precrias fossem as
condies socioeconmicas das regies. Os resultados indicaram que, ao longo do
perodo estudado, as desigualdades de acesso entre regies ricas e pobres tm di-
minudo, indicando um carter crescentemente distributivo do servio de sade.
De acordo com os autores, umas das razes que explica esse padro distributivo
o papel ativo dos conselheiros locais de sade (e organizaes civis locais) na
cobrana e parceria com os gestores do servio nas subprefeituras.
4 MECANISMOS DISTRIBUTIVOS
A demonstrao de relaes e associaes entre as decises (sobre projetos e aloca-
o de recursos e investimentos) de IPs e o quadro de desigualdade e excluso que
caracteriza a vida urbana no Brasil um passo importante e necessrio nesse tipo
de anlise. Porm, o desao maior da avaliao dos efeitos distributivos potencial-
mente provocados por tais instituies discriminar e descrever os mecanismos
que efetivamente induzem e operam a distributividade a partir das IPs.
Esses mecanismos explicativos podem ser muitos e de natureza bem diversa.
H dois tipos que tm sido abordados com maior frequncia nos estudos sobre
o tema. O primeiro deles diz respeito ao prprio perl dos participantes mo-
bilizados pelas IPs, isto , ao tipo de ator cuja participao espontaneamente
incentivada no processo. No caso do OP, estudos tm demonstrado que, dentre
os participantes, prevalecem cidados com renda e escolaridade inferiores mdia
da populao e residentes em reas precrias em termos de infraestrutura urbana.
4

O estudo de Marquetti (2003) sobre o OP de Porto Alegre identicou que a par-
ticipao percentual dos indivduos com renda familiar inferior a quatro salrios
mnimos (SM) no OP muito superior ao percentual da populao de Porto
Alegre que possui essa renda familiar. Em particular, chama a ateno a diferena
entre o percentual de participantes no OP com renda familiar at dois SMs e
o percentual dos responsveis por domiclios em Porto Alegre com essa renda.
4. Em comparao com outras IPs, como os conselhos, por exemplo, o OP possui capacidade de mobilizao ainda
mais intensa sobre os grupos que ocupam as reas da cidade caracterizadas por carncias de infraestrutura urbana em
funo do seu objeto distribuio de investimentos no territrio da cidade (saneamento, habitao, equipamentos
de sade, educao etc.).
272
A populao de baixa renda possui uma participao no OP muito superior
sua representao na cidade como um todo. Supostamente, por mobilizar um
contingente da populao com tais caractersticas, uma IP como o OP tenderia a
redirecionar a alocao de recursos e investimentos pblicos de forma a beneciar
as regies e os segmentos populacionais mais carentes do municpio.
A ttulo de ilustrao adicional, a tabela 3 apresenta o perl dos participantes do
OP em Belo horizonte. Como possvel ver, o perl dos participantes, em termos de
renda e escolaridade, situa-se abaixo da mdia para a populao dessa cidade.
O segundo tipo de mecanismo explicativo dos efeitos distributivos das IPs
diz respeito a seu desenho institucional, isto , regras, critrios e procedimentos
que organizam o processo participativo. Nesse caso, a explicao da produo
dos efeitos distributivos das IPs est atrelada operao de metodologias, rotinas
de funcionamento e critrios, como, por exemplo, a aplicao de ndices, tabelas
de carncia, pontuao de demandas e atribuio de pesos, que so empregados
no sentido de favorecer a priorizao das demandas e projetos que beneciem as
reas mais carentes dessas cidades.
TABELA 3
Perl dos participantes do OP em Belo Horizonte 2004
(Em %)
Renda familiar Nvel educacional
At 2SMs Acima de 2SMs e at 5SMs De 0 a 5 anos de educao
Populao total 22 10,5 28
Participantes no OP 25 40 48,6
Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte (2004).
A avaliao realizada por Pires (2008) sobre o OP de Belo Horizonte traz al-
guns exemplos de anlise nessa linha. Principalmente a partir de 1997, os gestores
locais passaram a introduzir no OP um nmero crescente de critrios tcnicos em
sua metodologia, tais como ndices, coecientes e pontuaes como, por exem-
plo, regras de distribuio de recursos entre as regies (UP) e regras de pontuao
de demandas (critrios de abrangncia social, relevncia social, reas prioritrias
para incluso urbano-social). A introduo desses critrios no apenas dotou o
OP de maior capacidade de diagnosticar os territrios carentes, mas, sobretudo,
de inuenciar e at predeterminar a alocao de recursos para projetos nessas
reas. O foco do estudo consistiu justamente na demonstrao da importncia re-
lativa de cada uma dessas regras na determinao das decises do OP e do padro
alocativo resultante. Se, por um lado, as concluses apontam para o incremento
gradual do efeito distributivo no OP no municpio, por outro, pe tambm em
questo o potencial conito entre a instituio dessas regras e critrios e a prpria
autonomia dos participantes no processo decisrio.
273
Por m, ainda que importantes, as caractersticas dos atores e as regras do
processo so apenas duas entre possveis dimenses e mecanismos explicativos dos
efeitos distributivos das IPs. H um largo campo a ser explorado no que diz respeito
a identicao e descrio dos nexos entre a operao de IPs e os resultados obser-
vados no que tange distribuio de bens e servios pblicos nas cidades brasileiras.
5 ADVERTNCIAS, CUIDADOS E LIMITAES
A avaliao dos efeitos distributivos de IPs responde a uma inquietao relevante,
tanto do ponto de vista terico quanto do poltico, qual seja, a de aferir se e como
tais instituies podem cumprir uma funo de combate desigualdade no acesso
aos bens e servios pblicos. Alguns avanos j foram alcanados, tal como de-
monstram os exemplos citados. No entanto, os desaos ao aprofundamento dessas
avaliaes ainda so muitos. Com vistas a apoiar a continuidade e o aprimoramento
dos estudos nessa linha, esta seo oferece algumas consideraes sobre limites e cui-
dados a serem observados na realizao de avaliaes de efeitos distributivos de IPs.
O primeiro ponto diz respeito ao fato de que estas avaliaes precisam caminhar no
sentido de um foco e preciso cada vez maiores na relao entre os produtos pr-
prios das IPs, em oposio a produtos de outras reas e rgos da administrao mu-
nicipal e as respectivas condies que estes se destinam a alterar. Em outras palavras,
anlises de efeitos distributivos devem ser capazes de isolar a contribuio especca
das IPs (isto , decises tomadas sobre projetos e polticas pblicas) e contrast-la
com os cenrios aos quais ela visa alterar ou reforar.
5
Tomemos, mais uma vez, o
exemplo do OP. Por mais que a correlao entre pobreza e carncia infraestrutural
possa ser alta quando medida nas diversas regies de uma cidade de grande porte
caracteristicamente brasileira, a aferio de efeitos distributivos do OP baseada ape-
nas no cruzamento entre o nmero de empreendimentos por regio (ou volume
de investimentos) e variveis de pobreza apresenta-se mope, ou pouco precisa, do
ponto de vista metodolgico. O OP no distribui renda diretamente s pessoas e s
famlias, isto , no aborda a pobreza de forma to incisiva, mas sim aloca investi-
mentos (obras e servios) pblicos no territrio do municpio. Dessa forma, levan-
do em considerao a nalidade e a capacidade operacional do instrumento, cr-se
que o cruzamento daquilo que de fato o OP pode fazer (decises sobre alocao de
obras e servios pblicos) com os cenrios regionais ou sub-regionais de carncia em
relao ao seu objeto constitui um caminho lgico mais claro e coerente.
Um segundo ponto importante diz respeito ao problema de ausncia de con-
trafactuais nas anlises de efeito distributivo das IPs. Em avaliaes tais como as
5. Essa advertncia tambm abordada e desenvolvida no captulo 1 deste volume, de autoria de Adrin Gurza Lavalle,
sobre a necessidade de evitarmos a postulao de causalidades remotas. O mesmo tema tambm tratado no
captulo 5, de Soraya Vargas Cortes
274
aqui descritas, o foco central est na descrio do padro alocativo estabelecido por
IPs e na descrio dos mecanismos que potencialmente operam uma distributivida-
de maior da ao do poder pblico. Tal estratgia j foi alvo de crticas em funo de
no explicitar comparaes entre um cenrio em que vige uma IP e outro marcado
pela sua ausncia, as quais permitiriam vislumbrar com maior acuidade a contribui-
o destas instituies na promoo da alocao distributiva de recursos.
Essa limitao pode ser abordada de duas formas. Primeiro, a introduo do
contrafactual poderia ser obtida por meio de uma comparao da mesma cidade
ao longo do tempo, nos momentos anterior e posterior implementao da IP em
questo. Assim, seria possvel o contraste entre padres de alocao de recursos,
bens e servios pblicos em contextos com e sem IP. Uma segunda possibilidade
diz respeito comparao entre pares de cidades, tal como discutido no captulo
17 deste volume, de autoria de Alexander Vaz e Roberto Pires. A comparao
entre pares permite a introduo do contrafactual, pois simula um teste que per-
mite avaliar se municpios com caractersticas muito semelhantes, no que tange
s variveis de controle selecionadas, mas com diferenas em relao presena de
IPs apresentam resultados de polticas pblicas semelhantes ou diferentes.
Finalmente, o aprimoramento das avaliaes de efeito distributivo e a am-
pliao do escopo de anlise para alm de pequenas amostras de cidades depen-
dem muito da melhoria da qualidade e da disponibilidade de dados, tanto sobre
as IPs quanto sobre as condies sociais, econmicas e urbanas dos municpios e,
sobretudo, de suas subdivises territoriais.
Este captulo buscou apresentar e discutir de forma sucinta uma estratgia de
avaliao especca dos efeitos distributivos de IPs. No contexto de ampla dis-
seminao e crescente integrao de IPs nos processos de produo de polticas
pblicas nos nveis local, estadual e federal, faz-se imprescindvel a investigao
sobre se e como tais instituies tm instaurado novos padres de alocao de
recursos, bens e servios pblicos. O presente relato buscou oferecer conceitos,
tcnicas e exemplos de como esse tipo de avaliao pode ser realizado. Alm disso,
apresentou algumas de suas principais limitaes e cuidados necessrios na sua
aplicao. Assim, espera-se que o mesmo contribua para o amadurecimento dos
esforos avaliativos sobre o tema e instigue novos pesquisadores a explorarem
novas possibilidades metodolgico-analticas neste sentido.
275
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CAPTULO 19
UMA METODOLOGIA PARA A ANLISE COMPARATIVA DE
PROCESSOS PARTICIPATIVOS: PLURALIDADE, DELIBERAO,
REDES E POLTICA DE SADE
1 INTRODUO
O captulo descreve a construo e aplicao de uma metodologia elaborada para
permitir a comparao e avaliao de processos participativos. Argumenta-se que
a gesto participativa contribui para o aprimoramento da cidadania, dos governos
e das decises. Segundo essa noo, a incluso de um espectro mais amplo de
cidados na vida pblica intensica a circulao de informaes, amplia a super-
viso do processo poltico e promove um debate pblico mais consistente, o que
presumivelmente resultaria em polticas pblicas mais ecazes e mais equitativas.
Isso tudo pode ser verdadeiro em teoria, mas ainda difcil de demonstrar
na prtica. Assim, de que modo seria possvel promover mecanismos participa-
tivos democrticos e ecazes? E de que modo essas experincias democratizantes
poderiam ser avaliadas? Em dilogo com o debate internacional que aponta a
carncia de evidncias sobre a efetividade desses processos, buscou-se recuperar
aqui discusso conceitual sobre o tema e identicar as variveis que permitam
comparar e testar a efetividade desses processos.
O captulo aborda tais questes a partir do relato da experincia e dos resul-
tados de um projeto de pesquisa sobre os diversos mecanismos de participao social
relacionados s polticas pblicas no Brasil, conduzido pelo Centro Brasileiro de
Anlise e Planejamento (CEBRAP)
1
como parte de um programa internacional
no mbito do Citizenship Development Research Centre, voltado a investigar sob
que condies o engajamento dos cidados e a inovao institucional contribuem
1. A pesquisa foi realizada com apoio do Development Research Centre Citizenship, Participation and Accountability,
do Institute of Development Studies da University of Sussex, Inglaterra, e do Centro de Estudos da Metrpole (CEM).
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280
para promover a governana participativa (KABEER, 2005; LEACH; SCOONES;
WYNNE, 2005; NEWELL; WHEELER, 2007).
O conjunto de estudos integrantes desse programa internacional ensejou duas
concluses principais que dizem respeito a todos os interessados em experincias
participativas. A primeira a de que o xito dos mecanismos participativos depende
da combinao de trs fatores: gestores pblicos comprometidos, cidados mobili-
zados e procedimentos organizacionais inovadores. Isoladamente, cada um desses
fatores seria insuciente para superar as enormes diculdades envolvidas nos esfor-
os de integrar grupos sociais marginalizados ao processo de elaborao das polti-
cas pblicas. Com efeito, o xito invariavelmente requer a presena simultnea de
atores estatais empenhados em construir alianas com a sociedade civil, de cidados
e organizaes civis efetivamente interessados em tomar parte nas polticas pblicas
e de procedimentos organizacionais que reduzam a assimetria de recursos entre os
participantes. Desse modo, os agentes envolvidos na gesto participativa devem
envidar seus esforos de uma maneira integrada (COELHO, 2006).
A segunda concluso deriva do reconhecimento de que a gesto participa-
tiva traz tona questes relacionadas distribuio de poder. Nesse sentido, de
vital importncia assegurar que uma ampla gama de atores seja representada nes-
ses espaos participativos, incluindo grupos sociais marginalizados ou no organi-
zados. tambm crucial reconhecer que no mbito desses fruns emergem novas
formas de representao, na medida em que a sociedade civil vem a ser represen-
tada de vrias maneiras: por indivduos, por representantes de organizaes no
governamentais (ONGs) nomeados, por representantes de associaes de bairro
eleitos e por membros de entidades coletivas como sindicatos e movimentos so-
ciais. Sob essa perspectiva, os interessados em gesto participativa devem estar
preparados para lidar com questes referentes incluso e tambm representao
(CORNWALL; COELHO, 2007).
Com base nesses dois achados, assim como na literatura que discute as ca-
ractersticas da governana participativa, foi possvel desenvolver um modelo para
avaliar e comparar experincias participativas, a exemplo daquele que apresenta-
remos aqui. As informaes produzidas por meio dessas avaliaes propiciam um
entendimento mais preciso sobre o modo como esses fatores interagem e afetam
uns aos outros, contribuindo assim para elucidar os interesses aos quais os meca-
nismos participativos estariam de fato servindo.
Para ilustrar esses tpicos recorrerei a uma pesquisa realizada com os conse-
lhos de polticas setoriais, que representam, ao menos em termos de escala, o mais
importante mecanismo participativo em todo o pas. Ao longo dos ltimos 20
anos foram constitudos no Brasil mais de 28 mil conselhos em setores como os
de sade, educao e meio ambiente, entre outros. Eles se encontram em todos os
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Uma metodologia para a anlise comparativa de processos participativos ...
nveis de governo, desde o local at o federal, propiciando fruns em que cidados
se juntam a prestadores de servios e ao poder pblico na denio de polticas e
na superviso de sua implementao. O projeto Participao e Distribuio: Po-
lticas de Sade na Cidade de So Paulo envolveu produo de dados e anlises,
em uma fase inicial, sobre a totalidade dos 31 conselhos gestores distritais da
cidade e, em fase subsequente, com aprofundamento, sobre seis desses conselhos.
Os resultados permitem comparar aspectos referentes ao perl dos conselheiros,
s dinmicas participativas, s conexes institucionais e s propostas formuladas
por esses conselhos.
Na seo seguinte discuto como as variveis sociais, institucionais e polticas
determinaram os diferentes padres de incluso encontrados pela pesquisa em
conselhos setoriais. Em seguida, abordo a importncia e as diculdades de denir
critrios para distinguir e delinear quatro aspectos do funcionamento desses f-
runs. O primeiro aspecto, que o mais frequentemente investigado, diz respeito
aos atores sociais que esto sendo includos nos conselhos. Contudo, tambm
fundamental levantar mais informaes sobre outros trs aspectos: as dinmicas
de participao e deliberao que operam nesses fruns, as conexes que se esta-
belecem entre eles e outros atores sociais, polticos e institucionais e o contedo
dos debates travados. A pesquisa ensejou a elaborao de um modelo voltado a
reunir e comparar todas essas informaes, o qual descrito em suas linhas gerais.
A seo nal apresenta uma breve reexo sobre os esforos que ainda se requer
para que compreendamos melhor como a participao social e a gesto partici-
pativa se relacionam com a democratizao da poltica e das polticas pblicas.
2 PARTICIPAO SEM VIESES?
A Constituio de 1988 deniu a sade como um direito de todos os cidados
e como um dever do Estado. Tambm determinou a criao de um sistema de
sade pblico o Sistema nico de Sade (SUS) com base nos princpios de
universalidade e equidade dos servios de sade, e o SUS por sua vez introduziu
os preceitos de prestao de contas sociedade e participao popular. No marco
desse quadro legal foram institudos conselhos de sade como os rgos respons-
veis por promover a participao cidad na gesto dos servios de sade. Atuantes
nos mbitos municipal, estadual e federal em carter permanente, eles esto in-
cumbidos de apresentar as polticas de sade populao e transmitir demandas,
valores e posicionamentos da populao aos vrios nveis de governo.
Os conselhos de sade so compostos por cidados, prossionais de sade,
gestores pblicos e provedores de servios de sade. Atualmente, h mais de 5.500
conselhos de sade em atividade no pas, envolvendo quase 80 mil cidados e in-
meras associaes. So fruns em que os participantes discutem questes relativas
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sade, apresentam propostas e reivindicaes s secretarias de sade e ajudam
a denir prioridades e polticas para o setor. As normas operacionais bsicas que
regulam o SUS estipulam que o nmero de representantes da sociedade civil deve
ser igual quele do conjunto de representantes dos provedores de servios, dos
prossionais de sade e do poder pblico.
A fora dos conselhos municipais de sade deriva amplamente da lei que
lhes faculta poder de veto sobre os planos e as prestaes de contas das secretarias
municipais de sade: se um conselho rejeita o plano e o oramento que a secreta-
ria municipal tem de apresentar anualmente, o Ministrio da Sade, que controla
aproximadamente 55% do oramento pblico do setor, no transfere os respec-
tivos fundos oramentrios ao municpio. Em vrias cidades brasileiras foram
criados ainda conselhos locais de sade (CLSs), que exercem funes semelhantes
em mbito intramunicipal (COELHO; POZZONI; CIFUENTES, 2005).
Com o intuito de conhecer melhor a natureza da participao que vem sendo
promovida nesses fruns, realizamos uma pesquisa com os CLSs da cidade de So
Paulo. A pesquisa se desdobrou em duas etapas: a primeira abrangeu os 31 CLSs
constitudos nas subprefeituras da cidade, e a segunda enfocou seis CLs situados nas
reas mais pobres da cidade.
2
Durante a primeira etapa, realizada de 2001 a 2005,
estvamos particularmente preocupados com o risco de que os conselhos locais fos-
sem cooptados pelo Partido dos Trabalhadores (PT), que, poca, controlava a
administrao municipal e estava coordenando um intenso processo de descentrali-
zao, bem como instituindo centenas de fruns participativos no municpio.
A pesquisa buscou averiguar duas questes principais. A primeira dizia res-
peito incluso de grupos tradicionalmente marginalizados: como vericar, haja
vista a informalidade que caracteriza essa forma de participao, se grupos no
pertencentes s redes de relaes dos gestores pblicos tm oportunidade de par-
ticipar? Em segundo lugar, pressupondo que possvel reconhecer padres de
incluso distintos isto , uma gama mais ampla e plural ou mais reduzida de as-
sociaes includas , como relacion-los, conforme sugerido pela literatura, com
certas caractersticas dos gestores pblicos, dos procedimentos organizacionais ou
da associatividade (ABERS, 2001; BAIOCCHI, 2001; FUNG, 2004; HELLER,
2001; MELO; BAIOCCHI, 2007; WAMPLER; AVRITZER, 2004)?
Os dados sobre a composio dos 31 CLSs mostraram que alguns deles in-
cluam representantes de apenas uma ou duas categorias de associaes, ao passo
que outros incorporavam at sete categorias, inclusive conselheiros sem nenhuma
liao institucional. Os conselheiros se declararam representantes de movimen-
2. Uma descrio detalhada do processo da pesquisa pode ser encontrada em Coelho (2006), e em Coelho et al.
(2010).
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tos populares de sade, unidades de sade, associaes religiosas, associaes de
bairro, sindicatos, grupos de defesa de direitos civis, fruns participativos, mo-
vimentos de sem-teto, movimentos de sem-terra, grupos comunitrios ou lan-
trpicos, associaes de portadores de decincia ou como representantes no
liados. Em 16 dos 31 CLSs havia mais de trs categorias de associaes repre-
sentadas, e ao menos trs delas grupos comunitrios, associaes de portadores
de decincia e representantes no liados no tinham ligao tradicional com
o PT. Dos 15 CLSs com at trs categorias de associaes, 11 eram amplamente
compostos por conselheiros de associaes ligadas ao PT.
3
Nossos achados iniciais sugeriram que a incluso de um espectro de partici-
pantes mais abrangente no podia ser explicada isoladamente nem por procedi-
mentos organizacionais (divulgao do processo seletivo), nem por variveis po-
lticas (comprometimento dos gestores pblicos), nem por variveis associativas
(proporo de participantes em associaes civis na regio). Desse modo, persistia
ainda a questo: como explicar a diferena na gama de associaes representadas
nos diferentes conselhos?
Para responder a essa questo, analisamos diferentes combinaes dessas va-
riveis e com base nessa anlise constatamos um padro consistente.
4
Nenhuma
das trs variveis podia explicar por si s a amplitude de segmentos representados
nos conselhos, mas a presena simultnea dessas variveis em determinada sub-
prefeitura efetivamente propiciava a diversidade.
5
Para os gestores pblicos, preocupados em assegurar que os fruns participati-
vos no sejam sumariamente dominados por grupos mais organizados e inuentes,
esses achados sugerem a necessidade de atuar em pelo menos quatro frentes. Os ges-
tores devem divulgar intensamente o processo de seleo e as atividades dos fruns,
buscar meios de envolver os grupos menos organizados, assim como facilitar proces-
sos de organizao civil, e assegurar a disponibilidade de recursos e informaes que
apoiam as atividades dos fruns. Por m, devem documentar essas aes de modo
a promover o conhecimento sobre sua contribuio para a qualidade dos processos
participativos. Retornarei a esse ltimo tpico na seo seguinte.
3. A pesquisa tambm constatou que em 29 dos 31 CLSs havia concentrao de representantes de unidades de sade.
Seis CLSs incluam apenas essa categoria de representao. Nas regies Leste e Sul, essa caracterstica estreitamente
associada atuao do Movimento Popular de Sade (MPS), que extremamente ativo nessas regies desde os anos
1970 e tem fortes vnculos com o PT (BGUS, 1998). Outras categorias historicamente relacionadas com os partidos
de esquerda, como as associaes religiosas, os fruns participativos e os movimentos de sem-teto, tambm eram
representadas com maior frequncia (em 15, 7 e 10 CLSs, respectivamente).
4. Correlao de Pearson = 0,531. Para presena simultnea de gestores comprometidos e procedimentos eleitorais
inclusivos encontrou-se uma correlao de 0,431.
5. Cabe frisar que no foi encontrada associao entre a presena simultnea dessas variveis e o ndice de Desenvol-
vimento Humano (IDH) que computamos para cada uma das 31 subprefeituras.
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3 DESDOBRANDO A PARTICIPAO
Argumentei aqui que seria preciso contemplar diversos fatores para garantir a
incluso de uma gama de atores diversicada nos conselhos de polticas setoriais.
Contudo, qual seria o perl dos conselheiros que representam essas associaes?
O que vem de fato ocorrendo nesses conselhos? Como os conselheiros se conec-
tam com redes de relacionamento mais amplas? Quais seriam as dinmicas inter-
nas dos conselhos? Eles vm mesmo gerando insumos para as polticas pblicas?
Os autores que analisaram esses conselhos chegaram a concluses ambiva-
lentes sobre suas caractersticas e sua capacidade de inuenciar as polticas: ao
passo que vrios casos apresentaram aspectos precrios e conquistas relativamente
pequenas, outros tantos foram considerados bem-sucedidos. No entanto, essas
concluses se pautaram por uma srie de estudos de caso, at porque no havia
instrumentos metodolgicos que permitissem um exame sistemtico dessas expe-
rincias. Com o intuito de preencher essa lacuna, comeamos a desenvolver um
modelo que propiciasse avaliaes e comparaes sistemticas.
Esse esforo se coadunou com os trabalhos de uma srie de pesquisadores
que enfatizaram a necessidade de construir modelos que possibilitassem a anlise,
a avaliao e a comparao tanto dos procedimentos como dos resultados de me-
canismos participativos (HOUSE; HOWE, 2000; ABELSON; GAUVIN, 2005;
ANSELL; GASH, 2007; ROWE; FREWER, 2004; WYMAN; DALE, 2008).
Para avanar nesse sentido, elaboramos um modelo que distingue quatro dimen-
ses das experincias institucionalizadas de participao social:
1) Incluso para descrever quem est sendo includo e o grau de hetero-
geneidade dos participantes conforme caractersticas sociodemogrcas,
polticas e associativas.
2) Participao para descrever como a agenda de trabalho estabelecida
e como a organizao das discusses e as prticas de deliberao, persua-
so, acordos e confrontos se do nas reunies.
3) Debates para identicar os temas presentes na agenda e descrever o
contedo das discusses, bem como para mapear as proposies que sur-
gem por meio desse processo.
4) Conexes para descrever os elos com os poderes Executivo e Legislativo nas
esferas municipal, estadual e nacional, com outros fruns participativos, com
outras instituies do setor e com outras organizaes pblicas e privadas.
Indagar sobre essas caractersticas no s ajuda a descrever os fruns, mas
tambm a gerar informaes que podem ser utilizados para testar hipteses
sobre o papel da estrutura organizacional e dos atores sociais e estatais na deni-
o do desempenho dos fruns. A seguir, desdobro essas dimenses e exponho
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a forma pela qual esse modelo fornece uma base para desenvolver vericaes
empricas e exploraes tericas.
4 O QUE DESEJVEL?
Nesta seo, apresento luz de uma breve reviso da literatura os debates nor-
mativos sobre o que desejvel no escopo das trs dimenses que constituem
nossos pressupostos acerca dos fruns participativos. Descrevo ento as variveis
que compem cada uma dessas dimenses e em seguida abordo os indicadores e
critrios para a atribuio de valores a cada uma dessas variveis.
1) Incluso
H uma forte controvrsia em torno do tipo de incluso que deve ser propor-
cionado por um processo participativo. As normas que regulam os conselhos de
sade no Brasil falam em garantir uma representao adequada da sociedade civil
organizada (CORNWALL; SHANKLAND, 2008). Alguns autores, porm, en-
fatizam a necessidade de promover a incluso de grupos sociais tradicionalmente
marginalizados dos processos polticos, apontando, portanto, para a importncia
de se dar ateno a segmentos carentes, pouco mobilizados e no organizados
(CORNWALL, 2008; GAVENTA, 2006). Outros autores propem a adoo
de um mtodo seletivo aleatrio como meio de garantir que o perl sociodemo-
grco dos representantes espelhe aquele da populao representada (FISHKIN;
LUSKIN, 1999). Esse mtodo, argumenta-se, evitaria o favorecimento daqueles
com mais recursos, assim como a monopolizao dos debates por atores coletivos
politizados e com posies fortemente polarizadas.
O quadro 1 apresenta as variveis e os instrumentos correspondentes a essa
dimenso.
QUADRO 1
Indicadores de incluso
Variveis Instrumentos
1. Variao no perl socioeconmico
e demogrco dos participantes
Questionrio
Informaes sobre o perl socioeconmico
e sociodemogrco da populao
2. Variao poltico-partidria dos participantes
Questionrio
Informaes sobre o espectro ideolgico-partidrio
3. Variao no perl associativo dos participantes
Questionrio
Cada uma dessas perspectivas deriva de uma concepo diferente do que
seja incluso. De uma perspectiva legal, denida nas regulaes dos conselhos de
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286
sade, ocorreria maior incluso quanto mais associaes da sociedade civil fossem
representadas. Aqueles que postulam a seleo aleatria sugerem que o perl so-
ciodemogrco dos conselheiros deveria idealmente reetir aquele da populao.
Para aqueles que defendem a necessidade de incluir os grupos marginalizados, por
m, ocorreria maior incluso no caso de um perl socioeducacional que tivesse
presena signicativa de participantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade.
2) Participao
Vrios estudos que analisaram experincias participativas ressaltaram que as rela-
es entre os atores so marcadas por grandes assimetrias, que os agentes estatais
tm poder excessivo e que os fruns so frequentemente capturados por certos
grupos poltico-partidrios. Muitos autores tambm ressaltaram que os partici-
pantes tm uma relao fortemente caracterizada por antagonismos e cooptaes
entre si, e que mecanismos no transparentes so empregados para estruturar e
conduzir o processo de tomada de decises (AVRITZER; NAVARRO, 2003;
BARNES, 2007; COELHO; NOBRE, 2004; DAGNINO; TATAGIBA, 2007;
MAHMUD, 2004; MOHANTY, 2007; ZICCARDI, 2004).
Entretanto, todos esses pesquisadores esto de um jeito ou de outro lidando
com os desaos de se organizar o debate pblico de um modo que assegure o
rigor analtico em face dos problemas e das potenciais solues, a considerao
cuidadosa e respeitosa de diversos pontos de vista, a garantia de oportunidades su-
cientes para que os participantes se pronunciem e o reconhecimento ainda que
sem necessariamente implicar assentimento dos diferentes modos de discurso e
compreenso dos participantes (DRYZEK, 2001).
Diversos autores armam que procedimentos organizacionais podem con-
tribuir para tornar ambientes altamente assimtricos e conituosos mais prxi-
mos das condies ideais de debate pblico (ANSELL; GASH, 2007; COELHO;
FAVARETO, 2008; LIERES; KAHANE, 2006; ROWE; FREWER, 2004).
Aponta-se o fato de que lideranas facilitadoras so importantes para ampliar a
participao daqueles que contam com menos recursos. Argumenta-se ainda que
as informaes devem emanar tanto dos saberes especializados quanto dos pr-
prios valores e conhecimentos dos participantes, garantindo-se um uxo de infor-
maes de mo dupla. Outros aspectos ressaltados relacionam-se transparncia
e estrutura das reunies. Nesse sentido, importante vericar quem coordena
a agenda, como o processo se desdobra e quem fala e ouvido. Deve-se ainda
observar, com referncia qualidade do debate, se as discusses so deliberativas,
se ocorrem negociaes com frequncia, se o ambiente de dilogo ou de con-
frontao, se as decises so tomadas mediante votaes ou acordos consensuais.
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287
Em suma, at que ponto o processo de seleo dos representantes, a presena de
facilitao, a disponibilidade de informaes, o mtodo de tomada de decises e a sua
divulgao contribuem para o estabelecimento de um processo democrtico? A partir
desse conjunto de questes denimos as nove variveis apresentadas no quadro 2.
QUADRO 2
Indicadores de participao
1. Procedimentos de seleo
2. Facilitao
Minutas, observao de campo
Observao de campo
3. Agenda (quem a coordena, questes sob discusso) Minutas, anlise das discusses, observao de campo
4. Fornecimento de informaes
5. Intervenes nos debates
6. Ambiente (deliberaes, persuaso, confrontao)
Minutas, anlise das discusses
Minutas, anlise das discusses
Minutas, anlise das discusses, observao de campo
7. Mtodo de tomadas de deciso
8. Prestao de contas aos pblicos representados
9. Satisfao com o desempenho do conselho
Minutas, observao de campo
Questionrio, observao de campo
Questionrio
3) Debates
preciso examinar o teor das novas informaes geradas e das decises toma-
das. Vrios autores avaliam processos participativos com base em seu potencial
de trazer tona informaes sobre as demandas da populao e sobre a qualida-
de dos servios que ela recebe, bem como de informar a populao sobre o que
est sendo debatido em termos de polticas de sade (COELHO et al., 2010).
Para avaliar a natureza da contribuio dada pelos conselhos distinguimos trs
temas de discusso:
questes de sade, relativas a polticas e programas de sade e problemas
no acesso a atendimentos e servios;
questes de participao, referentes a procedimentos para a realizao de
eleies e reunies; e
problemas locais, tais como aqueles relativos a abastecimento de gua,
infraestrutura urbana e segurana. Com base nesse ponto de partida,
denimos as quatro variveis apresentadas no quadro 3.
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QUADRO 3
Indicadores de debates
1.Aspectos relativos s polticas e aos servios de sade
2. Problemas locais
3. Inuncia poltica: discusso sobre participao
em outros fruns e processos decisrios
4. Aspectos relativos a procedimentos: discusses
referentes organizao, participao e
aos procedimentos eleitorais
Minutas das reunies
Minutas das reunies
Minutas das reunies
Minutas das reunies
4) Conexes
O que nos habilita a descrever, comparar e avaliar processos participativos no
tocante s suas ligaes com os processos de formulao e implementao de
polticas pblicas? Tambm sob esse aspecto no h resposta simples, j que existe
uma considervel divergncia quanto ao tipo de conexo e ao nvel de coordena-
o considerados desejveis.
Examinamos as conexes estabelecidas entre os conselhos e os processos
de formulao e implementao de polticas pblicas que ocorrem nos poderes
Executivo e Legislativo das esferas municipal, estadual e federal, bem como suas
conexes com outros fruns participativos, com outras instituies do sistema de
sade e com outras organizaes pblicas e privadas. Com base nesse ponto de
partida, denimos as cinco variveis apresentadas no quadro 4.
Os argumentos e quadros apresentados sintetizam e sistematizam parte im-
portante dos debates normativos e dos esforos de pesquisa empreendidos na rea
de participao social. No prximo item apresento o modo pelo qual operaciona-
lizamos a comparao dessas vrias dimenses.
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QUADRO 4
Indicadores de conexes
1. Hierarquia: denies legais, delegao vertical e horizontal
2. Variao na gama da rede de relaes: conexes com
gestores pblicos
3. Variao na gama da rede de relaes: conexes com polticos
4. Variao na gama da rede de relaes: conexes com fruns
participativos
5. Variao na gama da rede de relaes: conexes com outras
organizaes, unidades de sade e rgos governamentais
Legislao e entrevistas em profundidade
Questionrios e minutas
4.1 Comparando os aspectos
O modelo que permite comparar experincias participativas foi elaborado em
duas etapas. Primeiramente tomamos uma verso, entre as vrias apresentadas,
do que se deveria entender por promover mais incluso, mais participao e
mais conexes e detalhamos os indicadores associados a cada uma dessas vari-
veis. Em seguida, denimos critrios que permitissem a atribuio de valores (0
ou 1) para cada indicador.
Exploremos um exemplo. A segunda varivel da dimenso participao
facilitao. Essa varivel fornece informaes sobre as estratgias empregadas para
contrabalanar as assimetrias entre os participantes. O indicador expressa a pre-
sena ou ausncia de um facilitador qualicado coordenando os trabalhos do
frum. A presena de um facilitador qualicado associada a maiores oportuni-
dades de que participantes com diferentes pers prossionais e socioeconmicos
intervenham nos debates e codicada com valor 1, ao passo que ausncia
atribudo valor 0.
Uma vez que diversas das variveis anteriormente descritas so contnuas,
apresentamos a seguir uma breve explicao dos dois procedimentos metodolgi-
cos que podem ser adotados, na maioria dos casos, para convert-las em variveis
dicotmicas (com valor 0 ou 1).
6
6. Uma descrio mais detalhada do modo pelo qual cada varivel foi calculada no estudo emprico que conduzimos pode
ser encontrada em <http://www.centrodametropole.org.br/v1/dados/saude/Anexos_Artigo_Saude_CDRCCEM.pdf.>
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290
1) Para caractersticas populacionais como sexo, idade ou cor, identica-se
o perl da populao na rea de abrangncia de cada conselho e mede-
se a compatibilidade da distribuio observada nos conselhos com a
da distribuio observada na respectiva populao sendo considerada
compatvel uma distribuio com at 10 pontos percentuais (p.p.) acima
ou abaixo daquela da populao. Se o perl de um conselho compa-
tvel com o da populao, atribui-se valor 0 ou 1 conforme o critrio
adotado. Em nosso estudo, por exemplo, atribumos valor 1 aos conselhos
em que a distribuio por sexo era compatvel com a da populao,
assim como queles em que o perl educacional apresentava presena
signicativa de participantes com baixo grau de escolaridade. Esse proce-
dimento se baseou em nosso pressuposto normativo de que importante
assegurar uma presena equilibrada de homens e mulheres e uma presena
signicativa de participantes com baixo grau de escolaridade.
7
2) A m de avaliar as conexes dos conselhos com os gestores da rea da sade,
por exemplo, computamos o total dos nomes de gestores citados nas entre-
vistas e minutas referentes aos conselhos sob estudo e atribumos valor 1 aos
conselhos em que foram feitas citaes em nmero acima da mdia.
Esse modelo foi aplicado em seis CLSs situados em reas pobres da cidade de
So Paulo, que apresentam IDHs semelhantes. Trs mtodos foram empregados
para colher informaes: anlise da legislao, anlise das minutas das reunies e
deliberaes dos conselhos e realizao de entrevistas e aplicao de questionrios
aos conselheiros, usurios e gestores do sistema de sade. O material coletado
foi sistematizado em dois bancos de dados, um para as entrevistas e outro para
as minutas. Os dados foram organizados em tabelas referentes a cada dimenso.
Este trabalho permitiu vericar empiricamente como as variveis sob estudo
inuenciavam umas s outras e apontou algumas relaes interessantes. Ao anali-
sarmos os resultados relativos dimenso da incluso, por exemplo, constatamos
que no havia correlao positiva entre a presena de pluralidade associativa ou
poltico-partidria e a presena signicativa de participantes com baixa renda e
baixo grau de escolaridade. Esse achado refora a necessidade de atentar para as
implicaes de se adotar processos seletivos baseados em representao associati-
va, como ocorre no mbito do SUS.
A posterior anlise das minutas possibilitou a sistematizao das discusses, de-
liberaes e proposies feitas pelos conselhos. As entrevistas com gestores pblicos
7. Para caractersticas demogrcas atribumos valor 1 a conselhos que reetiam o perl populacional. Para variveis
socioeconmicas adotamos um critrio diferente: atribumos valor 1 a conselhos com presena signicativa de repre-
sentantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade
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291
ajudaram a identicar quais dessas proposies foram includas no processo delibe-
rativo das polticas pblicas de sade. importante ressaltar que os conselhos com
presena signicativa de participantes com baixa renda e baixo grau de escolarida-
de foram aqueles que tiveram melhor desempenho na articulao de alianas com
gestores pblicos para a captao de recursos para construo de hospitais e centros
de sade, bem como os que obtiveram melhores resultados no monitoramento dos
servios de sade.
Para melhor compreender esses resultados, pesquisamos a histria do envol-
vimento da sociedade civil com questes de sade pblica nas diferentes reas sob
estudo, e constatamos que histrias locais caracterizadas por maior experincia de
mobilizao social eram um dos fatores relevantes para o xito do envolvimento
dos representantes com baixa renda e baixo grau de escolaridade nos conselhos.
Comecei aqui por indagar como possvel promover mecanismos participativos
democrticos e ecazes. Para explorar essa questo apresentei o processo e os re-
sultados de um programa de pesquisa sobre gesto participativa no Brasil, que
propiciou a elaborao de um modelo voltado avaliao e comparao de
experincias participativas.
Esses resultados mostraram que mesmo numa nica cidade pode-se encon-
trar grandes diferenas nas caractersticas e dinmicas de CLS. Identicamos de-
terminados padres que nos permitiram considerar alguns deles mais inclusivos,
participativos ou conectados do que outros. Para fazer essa avaliao, baseamo-
nos na literatura que discute os riscos e as potencialidades associadas participa-
o social e numa pesquisa emprica que nos permitiu descrever e analisar diversas
dimenses procedimentais nos conselhos.
Apesar das complexidades de lidar com diferentes concepes sobre o que ve-
nha a ser uma gesto participativa efetiva, bem como com os riscos de recorrer em
demasia a pressupostos normativos acerca da governana democrtica, creio que os
achados aqui apresentados abrem um claro caminho para aqueles interessados em
identicar empiricamente os atores e as diretrizes organizacionais que contribuem
para incorporar uma pluralidade de grupos num debate produtivo sobre questes
pblicas. Esse caminho se pauta por dois princpios. Um deles a necessidade de
desdobrar meticulosamente os processos e procedimentos mediante os quais os
mecanismos participativos esto sendo construdos no tocante s dimenses aqui
abordadas: incluso, dinmicas de participao e deliberao, conexes e debates.
O outro a permanente necessidade de examinar a pertinncia desses processos e
procedimentos em face de asseres normativas claramente apresentadas.
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292
Cabe fazer um comentrio nal de ordem prtica. Uma das maiores diculda-
des que encontramos ao longo desses anos para aprimorar a dimenso comparativa
do nosso programa de pesquisa foi a falta de documentao sobre as experincias
participativas. De um modo geral elas so documentadas de maneira muito prec-
ria. No caso dos CLSs aqui enfocados, coube a ns descrever todas as caractersticas
dos conselheiros inclusive idade, sexo e grau de escolaridade , alm das caracters-
ticas bsicas dos prprios conselhos. A qualidade das minutas das reunies tambm
se mostrou irregular: algumas eram bastante detalhadas, enquanto outras traziam
muito poucas informaes sobre o contedo das discusses.
Assim, da perspectiva do conhecimento, um esforo sistemtico por parte
daqueles envolvidos na organizao de fruns participativos no sentido de docu-
mentar melhor o perl dos participantes e registrar o que foi discutido e decidi-
do nas reunies, bem como quais mtodos foram empregados, pode contribuir
imensamente para um avano da investigao sobre como a participao social e
a gesto participativa se relacionam com a democratizao da poltica e das pol-
ticas pblicas. Da perspectiva das polticas pblicas, um maior investimento na
sntese e no relato das discusses e das propostas feitas pelos participantes ajudaria
muito a resgatar a riqueza do envolvimento de cidados, gestores, pesquisadores e
provedores de servios nos debates sobre as polticas, bem como a preparar esses
materiais de modo a serem usados com maior eccia em outras etapas do pro-
cesso de elaborao das polticas
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CAPTULO 20
UMA ESTRATGIA MULTIDIMENSIONAL DE AVALIAO
DOS CONSELHOS DE POLTICAS: DINMICA DELIBERATIVA,
DESENHO INSTITUCIONAL E FATORES EXGENOS
Claudia Feres Faria
1 INTRODUO
A celebrao da participao social na teoria democrtica, especialmente nas l-
timas trs dcadas, foi acompanhada de fortes conotaes normativas no que diz
respeito aos seus efeitos na autodeterminao, incluso, redistribuio, educao
cvica, dentre outros (Alexander Cambraia N. Vaz, captulo 6, neste volume).
Inspirados em clssicos da poltica, como Rousseau, Tocqueville e Stuart Mill,
analistas atriburam participao os efeitos democrticos que foram, por muito
tempo, dados como garantidos ou difceis de serem mensurados. Os desaos me-
todolgicos implicados nesta prtica referem-se tanto transformao de prin-
cpios normativos e subjetivos em variveis e indicadores empricos, quanto
apreenso desses signicados na interao entre sujeitos e instituies.
Atualmente, possvel perceber um esforo dos estudiosos do assunto em
tornar tais assertivas mensurveis atravs da anlise do impacto da participao
nos processos de tomada de deciso, do ponto de vista tanto de seus resulta-
dos deliberativos quanto do impacto destes na formulao de polticas e na pr-
tica democrtica (GASTIL; LEVINE, 2005; GOODIN, 2008; MUTZ, 2008;
THOMPSON, 2008). No Brasil, onde a participao teve um papel importante
no processo de redemocratizao e se consolidou como caracterstica dos proces-
sos de formulao e scalizao de polticas pblicas, as anlises mostram gran-
de flego, inovando nas metodologias capazes de dar conta desse fenmeno de
forma comparativa, considerando diferentes contextos sociopolticos e desenhos
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298
participativos (AVRITZER, 2007; LCHMANN, 2009). Nesse sentido, as pes-
quisas avanam, em relao s primeiras geraes que focaram na autoavaliao
dos atores e no estudo de casos, voltando-se para os resultados produzidos pela
participao em sua interao com o Estado, desenhos institucionais e contextos
sociopolticos (CORTES, 2009; PIRES; VAZ, 2010; AVRITZER, 2010).
Este artigo se inscreve nessa gerao de trabalhos voltados para a anlise
dos resultados ou efeitos da participao em diferentes contextos do Brasil. Em
face da diversidade de dinmicas e atores envolvidos nessas experincias no pas,
importante ressaltar que o objetivo tratar das instituies participativas (IPs),
nos termos denidos por Avritzer (2009a, p. 8), ou seja, instituies que operam
simultaneamente por meio dos princpios de participao e representao; trans-
formam caractersticas voluntrias da sociedade civil em formas de permanente
organizao poltica; interagem com partidos polticos e atores estatais e para
as quais o desenho institucional tem grande relevncia na sua efetividade. Aqui
dar-se- nfase aos conselhos de polticas presentes em diversas reas e nos trs
nveis da Federao, responsveis por introduzir, aps a Constituio de 1988,
o controle pblico na formulao e scalizao de polticas pblicas de maneira
sistemtica e permanente.
Embora os conselhos tenham sido amplamente estudados pela literatura
(RAICHELIS, 1998; DAGNINO, 2002; FUKS, 2002; FUKS; PERISSINOT-
TO, 2006; SANTOS JNIOR; RIBEIRO; AZEVEDO, 2004; COELHO,
2004; LABRA, 2005), poucos estudos avanaram em relao proposio de
metodologias capazes de dar conta da avaliao dos resultados produzidos por
essas instituies em termos de inuncia efetiva nas polticas pblicas e de um
panorama geral de seu funcionamento. Nesse sentido, preciso aperfeioar as
estratgias metodolgicas para anlise dos resultados empricos da participao
em duas direes. Em primeiro lugar, importante atentar para os efeitos das IPs
em termos da qualidade do processo de tomada de deciso legitimidade interna
(input legitimacy). Tal abordagem tem o mrito de lanar luz sobre a dinmica
participativa, contribuindo para a compreenso da qualidade da representao
dos atores envolvidos em relao incluso no processo de discusso e deciso e
aos resultados do processo, no que se refere s polticas deliberadas e sua quali-
dade. Em segundo lugar, necessrio desenvolver tcnicas que possam dar conta
do produto do processo, ou seja, da legitimidade externa (output legitimacy), no
que se refere aos impactos da representao dos atores da sociedade civil no siste-
ma poltico (CASTIGLIONE; WARREN, 2006). Como observam Castiglione
e Warren, ambos os processos reforam-se em termos do teste de legitimidade
dessas experincias e na produo de resultados que satisfaam aos cidados.
299
Uma estratgia multidimensional de avaliao dos conselhos de polticas ...
Alguns passos j foram tomados em direo avaliao do impacto das
instituies na administrao pblica e na qualidade de bens e servios disponi-
bilizados para os cidados. Essa, sem dvida, no uma tarefa simples, especial-
mente considerando as diculdades de se estabelecer uma relao causal entre
participao e redistribuio, quando esto em jogo diversos componentes que
podem estar diretamente associados ao sucesso administrativo, como aspectos
demogrcos e priorizao de investimentos, para citar alguns. Um esforo ini-
cial foi realizado por Marquetti, em seu estudo sobre os efeitos distributivos do
oramento participativo (OP) de Porto Alegre, e pelo Projeto Democracia Par-
ticipativa (PRODEP), em estudo comparado de conselhos municipais da regio
Nordeste (MARQUETTI, 2003; AVRITZER, 2007) e aprimorado por Pires e
Vaz (2010) em recente pesquisa de conselhos em 36 cidades do Brasil. Mas ainda
h muito para se responder no que concerne aos efeitos quantitativos e qualitati-
vos da participao sobre a proviso de bens e servios pblicos.
Este artigo se concentra na primeira perspectiva analtica, qual seja, pro-
postas metodolgicas que focam a qualidade dos resultados internos produzidos
pelos processos deliberativos que ocorrem nas IPs, a m de oferecer subsdios para
avali-las do ponto de vista de seu funcionamento, da qualidade deliberativa e dos
condicionantes da sua efetividade em termos da capacidade efetiva de inuen-
ciar, controlar e decidir sobre determinada poltica pblica com o envolvimento
de todos os participantes. A ideia que subjaz proposta que a representao
exercida por atores da sociedade civil nos conselhos constituda pelo processo
poltico e dentro dele, e, portanto, formada por regras e normas (formais ou
relacionais) que denem os papis e funes representativos; pelos incentivos e
oportunidades construdos pela instituio, na medida em que instituies estru-
turam as interaes; pela natureza do conito dentro da sociedade, denida pelas
relaes de poder, distribuio de razes e cultura; pelo grupo e estrutura associa-
tiva da sociedade, que prov capacidades, oportunidades e padres de relaciona-
mento representativo; e pelo autoentendimento dos participantes e a participao
dentro das relaes representativas a educao dos cidados e a qualicao dos
representantes, uma vez que ambas determinam e so determinadas pelo processo
de representao (CASTIGLIONE; WARREN, 2006).
A partir dessa viso multidimensional da participao/representao nas IPs, a
proposta avanar no conhecimento existente, a partir da conjugao de mtodos
e tcnicas que possam explicitar a interao de uma srie de variveis que contri-
buem para a conformao de distintos padres de ao poltica e para resultados
deliberativos tambm diversos. Nesse sentido, o artigo apresenta a proposta meto-
dolgica utilizada em pesquisas desenvolvidas pelo PRODEP na regio Nordeste
(AVRITZER, 2007), no Estado de Minas Gerais (AVRITZER et al., 2009b) e em
36 cidades das demais quatro regies do Brasil (AVRITZER, 2010). O texto est
300
dividido da seguinte maneira: em primeiro lugar, disserta sobre os aspectos meto-
dolgicos para o estudo dos conselhos em relao ao arcabouo terico, ao mtodo
comparativo; seleo da amostra e s dimenses a serem avaliadas, a saber, a deli-
berao, as variveis endgenas e as variveis exgenas s IPs. Em segundo lugar, o
artigo mostra a operacionalizao dos ideais deliberativos para a anlise das IPs com
base nos princpios elencados como essenciais para o estudo dos conselhos, a tcnica
utilizada para avaliao e alguns indicadores. Em terceiro lugar, discorre sobre os
fatores endgenos e exgenos que podem contribuir para a democratizao desses
espaos. O trabalho conclui enfatizando a importncia da multidimensionalidade
na anlise das IPs, da conjugao de mtodos e tcnicas e destaca avanos necess-
rios para o futuro das pesquisas sobre participao no Brasil.
2 AS DECISES METODOLGICAS: TRS DIMENSES DE ANLISE
DA PARTICIPAO
A construo do conhecimento permeada por uma profuso de decises que nor-
teiam o processo desde seu estgio inicial. Talvez a primeira delas esteja relacionada
forma pela qual se pretende abordar o objeto de estudo; se a partir de algum refe-
rencial terico existente ou se o conhecimento ser construdo a partir do prprio
objeto (mtodo conhecido como grounded theory). Essa uma deciso central, pois
determinar o processo de trabalho, a escolha de tcnicas de abordagem, o esforo
intelectual, dentre outros aspectos. No estudo dos conselhos, a opo foi pela utili-
zao da teoria democrtica deliberativa como referncia, dada a funo deliberativa
desses espaos, prevista em lei, implicando que neles devam ocorrer debates e deci-
ses
1
quanto forma e ao contedo das polticas s quais se vinculam.
A importncia da argumentao para as decises polticas nas democracias
tem sido destacada desde J. S. Mill e Dewey, mas apenas na segunda metade do
sculo XX a teoria democrtica incorporou esse debate, cabendo a Habermas
(1997), Cohen (1997), Bohman (1996), Gutmann e Thompson (2004), dentre
muitos outros, seu desenvolvimento. A teoria recupera a ideia de que a deciso
poltica no feita somente pela agregao das preferncias de cada indivduo
que, somadas, transformam-se numa vontade geral, representada pelo processo
eleitoral, mas que h momentos que precedem ou permeiam a deciso, quando
ocorre a troca de argumentos divergentes entre si, a busca pelo convencimen-
to, a alterao de preferncias anteriores, dentre outros processos, que indicam a
existncia do debate que qualica a deciso. Para os tericos deliberativos, esses
processos trariam consigo reais possibilidades de aprofundamento da democracia.
1. As duas concepes contidas na ideia de deliberao so aqui desenvolvidas: como argumentao e como deciso
(AVRITZER, 2000).
301
No que diz respeito ao momento deliberativo em si, a teoria considera que
em sociedades plurais, em que h divergncias de todo tipo, as decises vinculantes
devem ser sustentadas por argumentaes pblicas, quando so apresentadas ra-
zes que podem ser aceitas por todos que sero submetidos s decises. Parte dos
tericos deliberativos entende que a participao no processo deliberativo deve ser
institucionalizada, o que indica que as regras que balizam os procedimentos pas-
sam a ter importncia no sentido de assegurarem alguns fundamentos e premissas
da teoria como a incluso, a publicidade, a igualdade deliberativa, a reciprocidade
e a conclusividade (ROSENBERG, 2005). Esses princpios tm sido utilizados
como referncia para se pensar variveis e indicadores que possam vericar sua
existncia e variao nos conselhos. Tais condies esto associadas com alguns
efeitos democratizantes do processo decisrio como: tolerncia poltica, ateno
a argumentos opostos, viso orientada para o pblico e sentimento de eccia
poltica, para citar alguns (MUTZ, 2008).
Sendo a teoria deliberativa uma construo recente no campo da losoa e
das cincias sociais, considera-se importante vericar sua capacidade explicativa
para fenmenos como os conselhos de polticas. importante destacar que a
teoria deliberativa, em suas origens, esteve voltada para a normatividade e, por-
tanto, torn-la empiricamente testvel um grande desao. Como observa Mutz
(2008), embora os tericos invoquem uma diversidade de requisitos necessrios
para o sucesso deliberativo, bem como uma variedade de resultados desejveis
diretamente relacionados ao processo deliberativo, a teoria ainda no foi capaz
de estabelecer um elo entre a existncia de um determinado componente e um
resultado especco. Falta uma explicao adequada de por que tais condies so
necessrias e a identicao de quais caractersticas da prtica deliberativa produ-
zem determinados tipos de resultados.
Assim, tendo como referncia as premissas apresentadas e alguns estudos que
utilizam o mesmo referencial e tm objetivos semelhantes aos que orientaram os
estudos dos conselhos, buscou-se um desenho de pesquisa que possibilitasse a veri-
cao emprica dos pressupostos tericos. Para isto, procurou-se, em primeiro lugar,
denir claramente o conceito de deliberao para, consequentemente, apresentar os
requisitos necessrios para o sucesso deliberativo de acordo com o objeto especco
em estudo os conselhos. preciso reconhecer que cada instituio tem capacida-
de de desenvolver diferentes faces da deliberao e que, portanto, cabe ao analista
decidir quais so os requisitos necessrios para o sucesso deliberativo a partir do
contexto estudado (MUTZ, 2008; THOMPSON, 2008).
Em segundo lugar, foram destacadas as condies empricas necessrias para
que haja deliberao, tendo sido considerados fatores sistmicos (exgenos) e fa-
tores intrassistmicos (endgenos). Nos estudos em tela, os fatores exgenos esto
302
relacionados dinmica associativa da cidade e ao projeto poltico de seus gover-
nantes (DAGNINO; OLVERA; PANFICHI, 2006; WAMPLER; AVRITZER,
2004); capacidade administrativa e scal dos municpios (MARQUETTI, 2003;
ABERS; KECK, 2009) e s caractersticas das polticas pblicas (CORTES, 2002c;
FUKS; PERISSINOTTO, 2006). Como aspecto endgeno s IPs destacou-se o
desenho institucional dos conselhos (FUNG; WRIGHT, 2003; FUNG, 2004;
CHAMBERS, 2005; ROSENBERG, 2005; GOODIN, 2003). A m de dar con-
ta dessa avaliao multidimensional da participao, a conjugao de tcnicas de
pesquisa essencial. Sendo assim, o trabalho de investigao nos conselhos envol-
veu desde anlise documental, entrevistas estruturadas e semiestruturadas e inves-
tigao in loco da dinmica associativa e das condies administrativas das cidades.
Outra deciso diz respeito ao mbito ou alcance dos estudos e, nesse sentido,
a opo tem sido pelo estudo comparado de conselhos de um mesmo nvel de go-
verno municipal tanto de uma mesma poltica (por exemplo, a sade) quanto
de polticas diferentes (sade, assistncia social e criana e adolescente). O mtodo
comparativo possibilita descobrir relaes empricas entre variveis e se difere do
mtodo estatstico em funo do nmero mais reduzido de casos. Sua utilizao
mais comum para o estudo de unidades nacionais, mas Snyder (2001) considera
que os processos de descentralizao e democratizao no interior dos Estados
nacionais que transferem recursos e poder para suas unidades internas apresentam-
se como possibilidade de expanso e fortalecimento do repertrio metodolgico
comparativo disponvel para os pesquisadores. A comparao tambm utilizada
para compreender, explicar e interpretar os fenmenos a partir do teste de teorias
e/ou hipteses j existentes ou pela elaborao de novas teorias e/ou hipteses, ou
seja, a comparao, alm da funo explicativa, visa controlar vericar ou falsi-
car se uma generalizao (ou regularidade) corresponde com os casos aos quais
se aplica (SKOCPOL; SOMERS, 1980; MORLINO, 1994; SARTORI, 1994).
Alm disso, preciso levar em conta na comparao se os objetos compartilham al-
guns atributos que os fazem pertencer a uma mesma categoria e, ao mesmo tempo,
no compartilham outros, de tal maneira que a comparao torna-se til para ex-
plicar suas similitudes e diferenas (SARTORI, 1994; BADIE; HERMET, 1993).
Os conselhos municipais estudados compartilham diversos atributos simi-
lares: so instituies com funes deliberativas e de controle pblico sobre as
aes do Estado, responsveis por deliberar e avaliar a poltica pblica (na rea da
sade, assistncia social e da criana e do adolescente), com composio paritria
entre representantes do governo e da sociedade civil, dentre outros. No entanto,
a organizao do processo deliberativo difere entre eles, bem como sua capacida-
de de introduzir temas e propostas de ao pblica na agenda governamental.
importante destacar que as diferenas se do tanto na comparao entre as reas
estudadas quanto dentro de uma mesma rea devido ao fato de essas instituies
303
apresentarem formatos diferenciados em cada municpio. A comparao pode ser
til, portanto, para melhor compreender e explicar os resultados deliberativos e os
distintos padres de atuao e inuncia poltica nas IPs. A inteno foi procurar
a identicao de padres que possam ser observveis em diferentes realidades
e processos ou que, ao contrrio, sejam especcos e relacionados a realidades e
contextos que no possibilitam sua reproduo. A deciso por conselhos munici-
pais considerou que a escala interfere nas condies de participao e deliberao
e que o nvel municipal mais propcio a ambas (DAHL, 2000; KOGA, 2003).
Por m, no que se refere denio da populao que ser estudada, Przeworski
e Teune (1985) argumentam que essa pode ser uma amostra selecionada randomica-
mente num universo, selecionada em etapas sucessivas ou, ainda, estraticada confor-
me sua posio relativa a alguma varivel. De modo geral, nas pesquisas comparativas
a seleo no randmica, mas segue uma escolha ttica. A escolha da amostra das
pesquisas aqui descritas teve como referncia estudos anteriores que tratam do pro-
cesso de descentralizao poltica e participao social (AVRITZER, 2005, 2006a,
2006b; SOUZA, 1999), que asseguram que municpios com populao superior a
100 mil habitantes apresentam melhor desempenho administrativo e dinmica asso-
ciativa mais signicativa do que municpios menores, fatores que tendem a interferir
no desempenho dos conselhos.
3 A ANLISE DA DINMICA DELIBERATIVA: CONCEITOS E INDICADORES
DA QUALIDADE DO SUCESSO DELIBERATIVO NOS CONSELHOS
Um olhar detido sobre a literatura deliberacionista revela a variedade de elemen-
tos e princpios levantados pelos autores como pertencentes ao processo delibera-
tivo. Diante da novidade no campo terico e das recentes iniciativas de pesquisa
emprica que buscam testar a teoria, alguns problemas metodolgicos precisam
ser enfrentados por quem pretende aplicar a anlise da deliberao aos processos
polticos. Em primeiro lugar, Thompson (2008) destaca a necessidade de denir
o que conta como atividade deliberativa. Em seguida preciso separar melhor o
conceito de deliberao de seus padres de avaliao e, por m, indicar quais so
as condies empricas propcias ao desenvolvimento da deliberao.
Neste sentido, passou-se a denir deliberao como um processo comuni-
cativo de formao da opinio e da vontade pblica que precede a deciso. Di-
ferentemente de um simples processo de discusso, a deliberao pressupe dis-
cordncia entre os participantes, anteriormente ao incio do debate. Alm disso,
a deliberao um procedimento para se chegar a decises coletivas que devem
ser justicadas queles que so afetados por elas. Nesse processo de justicao
e discusso, em que deve prevalecer a fora do melhor argumento, os autores
admitem que os deliberantes no precisam apenas utilizar a racionalidade, podem
304
incluir apelos afetivos, argumentos informais, falas retricas, testemunho pessoal
e seus gostos como ingredientes no processo deliberativo (THOMPSON, 2008).
importante destacar que os conselhos tm sido considerados como ini-
ciativas concretas da jovem democracia brasileira de valorizao dos canais de
reexo coletiva com possibilidade de esclarecimento dos cidados, aumento do
controle dos polticos e da burocracia do Estado e de aprimoramento da imple-
mentao de polticas pblicas (ARAUJO, 2004).
Como caractersticas deliberativas dos conselhos, possvel destacar: so es-
paos de articulao entre Estado e sociedade, nos quais as decises sobre polticas
pblicas podem envolver um processo de discusso e busca de acordos pblicos
a partir da incluso de diferentes segmentos da sociedade diretamente envolvidos
com as polticas em questo. Como observa Tatagiba (2002), os conselhos pos-
suem trs caractersticas inovadoras: so espaos de composio plural e paritria,
so pblicos e dialgicos e com capacidade deliberativa. Os conselhos de polti-
cas, portanto, oferecem caractersticas centrais do processo deliberativo, o que
possibilita que a participao dos diferentes atores nesses espaos seja analisada a
partir da lente da teoria deliberativa.
Como segundo passo desse desenvolvimento analtico, foram selecionados
critrios avaliativos da deliberao, ou seja, a denio dos requisitos necessrios
para que se pudesse conrmar a presena de deliberao e, com isso, classicar
as experincias conforme a qualidade da deliberao, de acordo com determinado
grau de sucesso ou fracasso deliberativo. luz de alguns requisitos considerados
importantes para o sucesso deliberativo, elencaram-se os elementos que estariam di-
retamente relacionados com a prtica deliberativa dos conselhos e com os objetivos
para os quais essas instituies foram criadas. Dentre a variedade de elementos j
discutidos pela literatura para o processo decisrio de polticas pblicas nos conse-
lhos, destacamos a presena de: i) debates face a face; ii) igualdade na apresentao
de razes; iii) ausncia de coero; iv) interatividade e reciprocidade de discurso; v)
discordncia entre os participantes; vi) publicidade; vii) informao ampliada sobre
os assuntos; e viii) conclusividade em termos de decises coletivas voltadas para
o grupo ou sociedade em geral (ALMEIDA; CUNHA, 2009). Esses so princpios
considerados relevantes para a anlise dos conselhos e que permitem avaliar como
ocorre a deliberao em termos de quem participa das discusses, como est se de-
senvolvendo a deliberao e o que objeto das decises coletivas.
Existem diferentes tcnicas de pesquisa capazes de se adequar anlise da deli-
berao, como, por exemplo, observao participante, grupo focal ou anlise docu-
mental. Tendo em vista a ausncia de estudos capazes de compreender as variaes
deliberativas nas diferentes regies e reas de polticas pblicas no Brasil, optou-se
pelas pesquisas realizadas pela anlise documental, que permitem ampliar o leque
305
de casos pesquisados e estabelecer comparaes. Dentro da anlise documental,
as atas das reunies tm se apresentado como um importante recurso e fonte de
dados. Por serem documentos que registram os atos de fala e os discursos polticos
produzidos pelos atores no processo deliberativo, que sinalizam posies polticas,
conitos, consensos e propostas (KRGER, 1998 apud TATAGIBA, 2002), as atas
permitem analisar o processo argumentativo, central na teoria deliberativa.
O primeiro teste foi realizado em pesquisa no Conselho Municipal de Sade
de Belo Horizonte. Em seguida, tal metodologia foi utilizada em pesquisa nos
conselhos de sade e dos direitos da criana e do adolescente na regio Nordeste
(CUNHA, 2007) e agora, aps algumas reformulaes que visaram incorpora-
o de novos indicadores para se medir a efetividade da deliberao, foi testada
em 36 cidades brasileiras distribudas nas demais regies.
2
Nesse sentido foram
includos alguns indicadores, como, por exemplo, a identicao de debate e dos
atores participantes da discusso, a presena de contestao de ideias e a capacida-
de de os atores produzirem decises (ALMEIDA, 2006, 2008).
preciso levar em conta que toda opo metodolgica, e a consequente
escolha de algumas tcnicas de pesquisa em detrimento de outras, tem suas van-
tagens e limites, fato inescapvel no conhecimento cientco. Em relao s atas,
fonte secundria dentro da anlise documental, um dos grandes problemas a
incerteza sobre a abrangncia de seu contedo, que pode muitas vezes no do-
cumentar acontecimentos, discusses e ideias que surgem no momento das reu-
nies. Porm, diante das limitaes de uma pesquisa comparativa em diferentes
cidades do pas e da diculdade de utilizar outra tcnica de pesquisa como a ob-
servao participante, as atas so a opo preferencial para obter tais informaes.
Alm disso, as atas so documentos ociais que registram o processo de delibera-
o, sendo devidamente aprovadas pelos seus participantes, o que indica que eles
concordam com o registro e a forma pela qual foi realizado (CUNHA, 2007).
A anlise das atas baseada numa leitura qualitativa da fala de cada ator e de
sua codicao. Considerando os elementos citados anteriormente como requi-
sitos necessrios para deliberao, as atas so avaliadas procurando identicar a
presena de tais princpios. Para processamento qualitativo dos dados e codica-
o foi utilizado o programa de anlise qualitativa Atlas.ti, verso 5.0, que auxilia
na produo de relatrios estatsticos dos dados.
A anlise da deliberao envolve a interpretao dos temas das falas e a iden-
ticao dos atores sexo e segmento que representam no conselho visando ca-
racterizar o debate que se estabelece face a face, tanto do ponto de vista das razes
2. Essas pesquisas contaram com o nanciamento da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais
(FAPEMIG), Fundao Ford, Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) e Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientco e Tecnolgico (CNPq).
306
e temas apresentados, quanto do prisma da igualdade de participao entre os dife-
rentes segmentos. Em seguida, verica-se se o processo deliberativo dos conselhos
marcado pela interatividade de discurso, ou seja, a presena de debates, nos quais
diferentes atores opinam sobre um dado assunto. Procura-se, tambm, identicar
se h discordncia entre os participantes, ou contestao de ideias. Finalmente, as
atas fornecem subsdios para analisar se os atores so capazes de chegar a decises
coletivas e quais so a abrangncia e a importncia de tais decises, tendo em vista o
pblico para o qual esto sendo direcionadas. No que tange presena de informa-
o e publicidade, a leitura das atas pode ser fecunda na avaliao das informaes
que os atores tm disponveis no processo deliberativo e na capacidade do conselho
em publicizar suas decises e discusses, permitindo a participao de diferentes
atores governamentais ou no governamentais no processo decisrio.
A tcnica para o exame dos documentos fundamenta-se na anlise de con-
tedo com nfase na anlise temtica, que tem por objetivo descobrir os temas
que compem uma comunicao, sendo a presena (ou ausncia) e frequncia de
determinado contedo signicativas para os objetivos analticos visados (CUNHA,
2007; ALMEIDA, 2008). importante destacar que, tendo em vista a grande varie-
dade de assuntos sobre os quais os conselhos decidem, desde questes relacionadas
com sua organizao at o planejamento da poltica pblica municipal e controle de
sua execuo, importante estabelecer variaes no grau de efetividade deliberativa,
haja vista a importncia dos mesmos para a poltica pblica em questo. Esta codi-
cao possibilita mapear o processo deliberativo e estabelecer comparaes entre
os conselhos no que tange a presena e/ou ausncia das condies necessrias para
a efetividade deliberativa.
Ainda que diversos aspectos da deliberao possam ser vericados por meio
das atas pluralidade, tipo de decises, igualdade , esse tipo de documento
insuciente para outras anlises, como a do tipo de discursos que so utilizados
pelos participantes, as interaes que ocorrem em outros espaos do conselho que
no as reunies ordinrias, possveis processos de barganha, dentre outros. Uma
opo para a apreenso desses processos so os estudos etnogrcos, que comple-
mentariam a metodologia proposta.
Um passo seguinte e importante para os estudos deliberativos seria iden-
ticar os efeitos desses processos na implementao de polticas pblicas. Desse
modo, uma potencial pergunta seria em que medida a variao na efetividade
deliberativa dos conselhos explica a variao na qualidade da proviso de servios
pblicos entre os municpios nas polticas analisadas.
307
4 A ANLISE DO DESENHO INSTITUCIONAL DOS CONSELHOS:
CONDICIONANTES ENDGENOS DINMICA DAS IPS
Como se sabe, regras e procedimentos importam para a qualidade das prticas parti-
cipativas e deliberativas no interior das IPs em geral e dos conselhos em particular. A
varivel institucional tornou-se central nas discusses sobre essas instituies, uma
vez que se constatou que elas incidem na efetividade, na equidade e na extenso
da participao no interior das mesmas, oferecendo parmetros para a sua atuao
(FUNG; WRIGHT, 2003). Mediante o desenho institucional assumido, podem-
os, claramente, antever as possibilidades inclusivas geradas para os atores sociais e
polticos no interior desses espaos (FARIA; RIBEIRO, 2010). Nesse sentido, a
anlise sobre regras e procedimentos se justica em funo da dupla constatao de
que, cada vez mais, essas instituies tm proliferado com a promessa de ampliar
as chances de vocalizao e deciso nas polticas pblicas s quais elas se vinculam,
ao mesmo tempo em que o debate sobre os procedimentos que possibilitaro tal
incluso, embora muito presente nas discusses dos conselhos, tem merecido pouca
ateno na literatura prpria a esse campo de pesquisa (COELHO, 2004).
Desse modo, os trabalhos sobre desenho institucional tm buscado identi-
car as variveis que impactam no desempenho democrtico e inclusivo dessas
novas instituies. Aspectos tais como quem participa, como so recrutados, que
temas discutem e decidem, quando o fazem e com que recorrncia, podem todos
vir a ser controlados pelo desenho, impactando, assim, a prtica participativa e
deliberativa no interior dessas instituies.
Nessa direo, o PRODEP tem realizado diversas pesquisas utilizando-se
de variveis institucionais. Destaca-se aqui o trabalho sobre cidades do Nordeste
(FARIA, 2007), o qual foi ampliado para cidades de todas as regies brasileiras
(FARIA; RIBEIRO, 2010). Esses trabalhos identicam um conjunto de regras
que, a partir de sua presena ou ausncia, revela o nvel de institucionalizao, de
democratizao e de representao dos conselhos.
A anlise de contedo das regras foi realizada a partir de trs documentos
especcos dos conselhos, a saber: as suas leis de criao e de alterao e seus
regimentos internos (RIs). Com base na anlise desses documentos, foi possvel
estabelecer graus distintos de institucionalizao, de democratizao e representa-
o, assentados na presena ou na ausncia das seguintes variveis: i) ano da lei de
criao; ii) ano de criao do RI em vigor; iii) regras para as alteraes no RI; iv)
existncia de estruturas organizacionais como: mesa diretora, secretaria executiva,
cmaras ou comisses temticas e previso de conferncias municipais; v) nmero
e distribuio das cadeiras entre os segmentos governo e sociedade civil (usurios,
prestadores de servios e trabalhadores); vi) critrios sobre o processo decisrio:
regras de votao e prerrogativas da presidncia; vii) critrios de denio da
308
presidncia quem pode presidir o conselho; viii) quem elabora a pauta e sobre
quais critrios; ix) critrios para a alterao da pauta; x) denio prvia de cate-
gorias de entidades que podem demandar representao; xi) regras sobre como
representantes da sociedade civil se tornam conselheiros; e xii) regras sobre como
os representantes do governo se tornam conselheiros.
No que concerne ao grau de institucionalizao de um conselho, foram uti-
lizadas as seguintes variveis: i) o tempo de existncia da lei de criao e do RI
em vigor; ii) a estrutura organizacional; e iii) a frequncia de reunies ordinrias.
Considerando que as variveis possuem pesos iguais, o grau de institucionalizao
revela o quanto esses conselhos esto formalizados em relao ao seu funciona-
mento. Quanto maior o nmero de variveis elencadas presentes, maior o seu
grau de institucionalizao.
Para aferir o grau de democratizao foi selecionado um conjunto de va-
riveis que retratam os potenciais democratizantes e inclusivos dos conselhos.
Para tanto, no que diz respeito a: i) composio, foram analisadas sua plurali-
dade e proporcionalidade aceitando que um espao plural indutor da presena
de diferentes segmentos e perspectivas da sociedade (DAHL, 2000; YOUNG,
2000). No que tange a ii) processo decisrio, foram analisadas as regras referentes
a distribuio, concentrao e alternncia de poderes em relao a formulao
das normas de funcionamento, denio da pauta e tomada de deciso. Alm
disso, partindo da constatao de que o processo decisrio dependente de um
conjunto de informaes que o subsidia, a presena de estruturas que capacitam
os atores a tomarem suas decises torna-se igualmente relevante para a democra-
tizao dos conselhos. Da a avaliao da iii) presena de comisses, cuja funo
qualicar cognitivamente o debate, bem como a iv) previso de conferncias,
que possibilitam a troca de informao entre diferentes atores com perspectivas
diversas, qualicando a atuao dos conselheiros.
Assim como o grau de institucionalizao, o grau de democratizao tam-
bm composto de variveis com pesos iguais. Dessa forma, o grau de democratiza- sa forma, o grau de democratiza- a forma, o grau de democratiza-
o revelado pela presena de regras que garantam uma pluralidade de atores na
formulao das normas, na denio da pauta e na tomada de deciso; alternncia
de poder por segmento e a presena de comisses e conferncias.
O grau de representao diz respeito presena ou no de critrios relativos
ao processo representativo nos conselhos, tais como i) a denio de entidades que
tm assento nessas instituies; ii) o nmero de cadeiras destinadas a cada seg-
mento; e iii) as formas como estas denies ocorrem. Reconhecendo a literatura
que vem discutindo a legitimidade dessa representao, no s a partir da presena
de eleies ou autorizao formal, mas tomando como base outros mecanismos,
tais como por exemplo, o compartilhamento de perspectivas sociais (YOUNG,
309
2006), a empatia (LAVALLE; HOUTZAGER; CASTELLO, 2006), a anidade
temtica (AVRITZER, 2007), o conhecimento tcnico (LCHMANN, 2007),
entre outros, buscamos avaliar o grau de representao com base apenas na presena
ou ausncia de normas que nos indiquem i) a existncia de uma pluralidade de seg-
mentos representados, bem como ii) a existncia de regras sobre as formas mais ou
menos democrticas e pblicas como adquirem representao nessas instituies.
A proposta de construo dos graus supracitados, a partir da anlise insti-
tucional de IPs como os conselhos, visa precisar ainda mais os mecanismos de
comparao e de explicao das diferentes capacidades inclusivas e democrticas
que esses arranjos apresentam, dado que esto imersos em contextos sociais e
polticos bastante diversos.
5 AS CARACTERSTICAS EXGENAS S IPS
5.1 Fatores sociopolticos: projeto poltico do governo e associativismo
Conforme mencionado anteriormente, a criao dos conselhos de polticas tem
decorrido de signicativas mudanas institucionais iniciadas a partir da promul-
gao da Constituio de 1988 e da regulamentao de diversas reas de polticas
pblicas, que resultaram da mobilizao de atores sociais e polticos e da disputa
entre eles acerca da forma que se pretendia para a democracia a ser (re)introdu-
zida no nosso pas. A anlise de Dagnino, Olvera e Panchi (2006) sobre esse
processo possibilitou a identicao de dois projetos polticos
3
democrticos que
se opunham ao projeto autoritrio que vigorava no s no Brasil, mas em diversos
outros pases da Amrica Latina e que se distinguem quanto s concepes sobre a
natureza, o ritmo e os limites do processo de democratizao. Um deles, denomi-
nado pelos autores projeto neoliberal, se sustenta numa viso restrita da poltica,
especialmente quanto aos espaos, sujeitos, temas e processos nela envolvidos
das funes do Estado, no entendimento seletivo e excludente da sociedade
civil reconhece aquelas organizaes que so consideradas mais habilitadas que
o Estado para assumir ecientemente a execuo de determinadas aes consi-
deradas pblicas e numa noo diluda e frgil de cidadania. O outro projeto
em disputa o democrtico-participativo, que se fundamenta na possibilidade
de aprofundamento e radicalizao da democracia, enfatizando a participao
da sociedade nos processos de deciso, ou seja, o compartilhamento do poder
3. Esses projetos so construes simblicas intimamente relacionadas com culturas polticas especcas, conjunto de
crenas, interesses, concepes de mundo, representaes do que deve ser a vida em sociedade, que orientam a ao
poltica dos diferentes sujeitos (DAGNINO, 2002, p. 282), com alguma diversidade interna em suas dimenses e din-
micas, o que gera diferentes combinaes e possibilidades de mudanas. Os projetos polticos so projetos coletivos,
mais do que estratgias de ao, pois expressam e produzem matrizes culturais mais amplas, representam escolhas
polticas e intencionalidade quanto sua concretizao.
310
decisrio do Estado quanto a questes voltadas ao interesse pblico, assim como a
democratizao do Estado e a necessidade de controle social sobre ele; reconhece
a sociedade civil em sua heterogeneidade e como terreno constitutivo da poltica;
compreende a cidadania de forma abrangente como o direito a ter direitos,
assim como enfatiza uma noo ampliada de poltica.
Esses projetos polticos estiveram em disputa no s no processo de rede-
mocratizao do Brasil, mas tambm no processo de implantao das inovaes
institucionais que se orientam pela ampliao da participao social e pela parti-
lha do poder decisrio entre Estado e sociedade. No mbito dos municpios, por
exemplo, os processos eleitorais tm conduzido partidos ou coalizes ao poder
que se identicam com um desses projetos, o que signica dizer que h, poten-
cialmente, maior ou menor resistncia quanto criao e ao funcionamento de
IPs e deliberativas. Mesmo entre os que acreditam e apoiam tais instituies, as
especicidades sociopolticas locais inuenciam o alcance e os resultados de tais
espaos, gerando experincias diferenciadas.
O projeto poltico do governo vem sendo mensurado de diferentes ma-
neiras. Em primeiro lugar, estudos sobre experincias brasileiras vm ressaltan-
do o impacto da varivel partido poltico ou coalizo partidria no apoio s IPs
(AVRITZER; NAVARRO, 2003; FARIA, 2003; CUNHA, 2009). Em segundo
lugar, Pires e Vaz (2010) propem avaliar a quantidade e a qualidade do conjunto
de IPs existentes em um municpio, tendo em vista sua capacidade de captar a
institucionalizao da participao e o seu incentivo por gesto municipal. Nesse
sentido, os autores sugerem avaliar as diferenas entre municpios e gestes, em
termos da presena de uma rede de IPs mais densa, diversicada, duradoura e
deliberativa. Para a coleta desses dados foi utilizado um instrumento preenchido
pelos pesquisadores, em visitas de campo.
Os critrios utilizados foram os seguintes: densidade (quantidade de IPs
existentes no municpio e sua evoluo nos ltimos 12 anos); diversidade (varie-
dade e nmero de reas de poltica pblica e de mtodos de participao acumu-
lados nos ltimos 12 anos); durabilidade (vigncia continuada dessas instituies
para alm do intervalo entre gestes municipais); e deliberao (as dinmicas de
interao entre os participantes e os processos de tomada de deciso previstas no
RI das IPs), denominados 4Ds da participao. As dimenses destacadas pe-
los autores possibilitam avaliar longitudinalmente o projeto poltico do governo,
apontando uma disposio da gesto municipal de inovar e dar continuidade a
polticas participativas ou de enfraquec-las e fragiliz-las. A apropriao qualita-
tiva dessas informaes pode contribuir tambm para se fazer uma comparao
sincrnica entre conselhos de diferentes cidades selecionam-se diferentes casos
no mesmo momento e uma comparao diacrnica em relao institucio-
311
nalizao da participao dos conselhos em momentos diferentes e sucessivos
possibilitando visualizar como determinadas administraes se posicionam em
relao participao.
Por outro lado, no basta a inteno do grupo poltico que constitui o
governo em ampliar e aprofundar a participao se no h ressonncia e susten-
tao na prpria sociedade, que deseja efetivamente participar. Nesse aspecto,
a dinmica associativa e as caractersticas das associaes que se organizam no
municpio podem ser fatores relevantes. Estudos realizados sobre as inovaes
institucionais brasileiras tm constatado a importncia da conuncia entre as
expectativas dos atores sociais e polticos, que compartilham projetos polticos
participativos e formam uma policy community (KINGDON, 1995; CORTES,
2002a, 2002b, 2009) para o resultado positivo de conselhos, comits, OPs, den-
tre outros (ABERS, 2003; CRTES, 2004; WAMPLER; AVRITZER, 2004;
COELHO, 2004, 2007; CUNHA, 2004, 2007, 2009). Nas pesquisas desen-
volvidas, duas dimenses vm sendo analisadas em termos do projeto poltico da
sociedade. Primeiro, considera-se que a presena de uma vida associativa forte,
qualitativa e quantitativamente (AVRITZER, 2009c), pode inuenciar as estra-
tgias das associaes para inuncia no processo decisrio dos conselhos, tanto
no que se refere presso para sua composio, quanto no que tange aos recursos
necessrios para participao, sejam eles polticos, informacionais ou materiais.
Segundo, a partir do pressuposto de que a sociedade civil no uma aldeia glo-
bal homognea, mas um terreno de luta, minado s vezes por relaes de poder
desiguais e no democrticas e acesso diferenciado a recursos materiais, culturais
e polticos (ALVAREZ; DAGNINO; ESCOBAR, 2000), as pesquisas procuram,
por meio de entrevistas, avaliar a posse de recursos de natureza poltica diversos
entre os segmentos e a capacidade de os conselhos incorporarem a pluralidade de
atores e associaes presentes na esfera pblica. Tendo em vista que essas associa-
es exercem papel de representao poltica nos conselhos, importante avaliar,
como se viu na seo sobre desenho institucional, a capacidade de diferentes orga-
nizaes e movimentos sociais acessarem o conselho e a forma como esto sendo
selecionadas. Alm da anlise das normas, portanto, a entrevista com os conse-
lheiros tem sido uma tcnica de investigao importante para vericar aspectos
relacionados representao das associaes.
5.2 Capacidade administrativa e tipo de poltica pblica
Se, por um lado, h estudos que tm mostrado a importncia de fatores sociopolticos
presentes de forma diferenciada em cada municpio para os resultados deliberativos
dos conselhos, por outro, h estudos que mostram que a capacidade administrativa
dos prprios governos tambm pode interferir nos resultados. Esses estudos partem
da premissa de que a efetivao das deliberaes realizadas nas IPs e a capacidade
312
de implementao por parte do governo dependem da existncia de recursos hu-
manos, materiais e nanceiros sucientes, seja em quantidade e/ou qualidade, sob
pena de descrdito e de esvaziamento desses espaos (AVRITZER; NAVARRO,
2003; GRAZIA; RIBEIRO, 2003; MARQUETTI, 2003; SILVA, 2003; TEIXEIRA,
2003; CABANNES, 2004; PIRES, 2001, 2003; ABERS; KECK, 2009).
importante lembrar que a capacidade administrativa dos municpios est
relacionada a fatores de ordem econmica e social e no apenas complexidade
da estrutura do poder pblico e da organizao dos governos. Fatores como a den-
sidade demogrca, o tipo de atividade econmica prevalecente, a infraestrutura
urbana disponvel (por exemplo, a presena de malha rodoviria e ferroviria), a
localizao geogrca (proximidade ou pertencimento a polos regionais com alto
desenvolvimento econmico), dentre outros, interferem na capacidade tributria
e, consequentemente, na capacidade administrativa dos municpios. A realidade
brasileira demonstra a existncia de municpios com economia forte e vigorosa,
em que os governos dispem de fartos recursos para implantar e desenvolver as
suas polticas pblicas, enquanto outros municpios dependem quase que exclu-
sivamente dos recursos do Fundo de Participao dos Municpios (FPM), repas-
sados pelo governo federal, o que restringe signicativamente sua capacidade de
ao. Nas pesquisas realizadas nos conselhos, optou-se pela seleo de um grupo
de municpios relativamente parecidos do ponto de vista de sua estrutura admi-
nistrativa, devido ao tamanho e presena de relativa independncia nanceira e
diferenciao da atividade econmica. O que no signica que isolamos os efeitos
dessa varivel, j que foram pesquisadas desde cidades de porte mdio a capitais,
localizadas em regies distintas do pas. Contudo, ainda preciso avanar na
comparao em municpios menores a m de levantar as principais diculdades e
desaos de efetividade das IPs nessas localidades.
Por m, em relao aos conselhos, esse tipo de poltica pblica vem se mos-
trando uma varivel relevante, haja vista as diferentes tradies de organizao,
a estrutura de funcionamento da poltica pblica e os recursos que dispe
(CORTES, 2002c; AVRITZER, 2010). A comparao entre os conselhos mu-
nicipais de sade, assistncia social e dos direitos da criana e do adolescente
mostrou, em primeiro lugar, que as diferentes comunidades de polticas pblicas
(policy community) que fazem parte da trajetria dessas polticas pblicas pro-
duzem um efeito considervel nos conselhos em termos dos atores includos. A
trajetria do movimento de sade no Brasil, que inclui os prossionais da rea e
uma parcela de organizaes da sociedade civil na luta por direitos, teve um peso
signicativo na composio desses conselhos. Enquanto na assistncia social o
peso signicativo de organizaes que prestam servios no atendimento popula-
o, a ponto de ocialmente complementarem ou, em alguns casos, substiturem
o Estado, reete-se na dinmica e composio desses espaos, em que os usurios
313
ainda no so vistos de maneira autnoma e como sujeitos capazes de apresentar
suas demandas. Em segundo lugar, dessas trs reas de polticas, a sade a nica
que tem vida prvia como poltica pblica, sendo que as outras duas so reas
recm-includas como direitos dos cidados aos quais corresponde o dever p-
blico de suprir, ainda que a norma constitucional e a lei complementar tenham
vindo a alterar signicativamente a organizao da sade. Finalmente, a organi-
zao em termos de funcionamento e de modelos de nanciamento tem grande
inuncia nos assuntos que so deliberados nos conselhos. No caso da criana e
do adolescente, por exemplo, o carter transversal e intersetorial dessa poltica,
no que diz respeito atuao de vrios setores afetos no exclusivamente a esse
segmento da populao, ao fato de seu enfrentamento perpassar vrios setores de
atuao governamental
4
e coordenao de poltica ser assumida pelo rgo gestor
da poltica de assistncia social, pode gerar alguns problemas de coordenao e de
atribuio de atividades, muitas vezes sobrepostas (MENICUCCI, 2010).
Assim, entendendo que fatores considerados exgenos s IPs tambm so
relevantes para determinar seu funcionamento e seus resultados, crucial identi-
car quais desses fatores incidem com maior prevalncia nos conselhos e o grau
do impacto que neles produzem.
6 ONDE ESTAMOS E PARA ONDE PRECISAMOS IR?
De acordo com Mutz (2008) embora os tericos invoquem uma diversidade de
requisitos necessrios para o sucesso deliberativo, bem como uma variedade de
resultados desejveis diretamente relacionados ao processo deliberativo, a teoria
ainda no foi capaz de estabelecer um elo entre a existncia de um determinado
componente e um resultado especco. Falta uma explicao adequada para o fato
de essas condies serem necessrias e a identicao das caractersticas da prtica
deliberativa que produz determinados tipos de resultados.
O que foi possvel constatar com os estudos realizados sobre as IPs que, para
uma avaliao da qualidade do processo deliberativo que ocorre em seu interior,
a metodologia utilizada deve apreender as variaes nas dimenses relacionadas
deliberao, s normas e aos fatores exgenos, uma vez que foi possvel identicar
a interao e mutualidade desses aspectos para o sucesso ou a efetividade dessas
instituies. Isso aponta para a complementaridade entre metodologia qualitativa e
quantitativa e para a conjugao de diferentes tcnicas de pesquisa.
4. A poltica de atendimento criana e ao adolescente envolve desde a participao de polticas sociais setoriais
consideradas bsicas (sade, educao e assistncia social), at servios especiais de preveno e atendimento mdico
e psicossocial s vtimas de negligncia, maus-tratos, explorao, abuso, crueldade e opresso, alm de proteo
jurdico-social (Estatuto da Criana e Adolescente, Artigos 86 e 87).
314
Nas pesquisas desenvolvidas, foram encontrados conselhos caracterizados
por uma conuncia positiva de desenhos institucionais, associativismo e proje-
to poltico governamental que reetem um processo participativo e deliberativo
mais igualitrio, plural e pblico, cumprindo assim com suas promessas inclusivas.
Tambm foram encontrados conselhos cujas caractersticas endgenas e exgenas
distam muito dos casos supracitados e, assim, ainda no so capazes de transformar
as expectativas, presentes na legislao e na mobilizao social que os criaram, em
resultados satisfatrios do ponto de vista da democratizao das polticas pblicas.
Assim, comparaes entre diferentes conselhos do nvel estadual e do nvel
nacional, bem como comparaes entre IPs da mesma rea de poltica em diferen-
tes nveis de governo podem ser relevantes para vericar se a escala interfere nos
resultados de forma geral ou se apenas em algumas reas de polticas; se h carac-
tersticas especcas em aspectos relacionados a normas e processos deliberativos,
bem como se as variveis utilizadas para estudos no nvel municipal so aplicveis
para os demais nveis. Tambm se apresenta como relevante ampliar a anlise para
outras reas de polticas pblicas, como as de desenvolvimento urbano e meio
ambiente, que possuem caractersticas bem distintas das polticas de cunho social
analisadas at ento.
Outro avano que pode ocorrer nas pesquisas de IPs no sentido de vericar
a sua interao com outros espaos deliberativos que tratam da mesma poltica
pblica e que constituem um complexo sistema em diferentes reas. Nesse senti-
do, a anlise do impacto das conferncias no processo deliberativo dos conselhos,
da interao entre os conselhos e as comisses intergestoras e entre os conselhos e
o Poder Legislativo podem ser caminhos promissores para melhor compreender
as inuncias mtuas, as similaridades e as diferenas entre esses espaos e os re-
sultados deliberativos que produzem.
O que se evidencia, a partir dos estudos j realizados e das possibilidades que
foram elencadas anteriormente, que a complexidade da democracia brasileira,
das suas instituies e das possveis interaes entre elas demandam estudos que
busquem captar o seu carter complexo e possam vericar a qualidade dos pro-
cessos e dos resultados que so produzidos.
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CAPTULO 21
SOBRE A ESTIMAO DE EFEITOS CAUSAIS: UMA NOTA
METODOLGICA COM APLICAES PESQUISA SOBRE
OS EFEITOS DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS
Acir Almeida
1 INTRODUO
As pesquisas sobre as instituies participativas (IPs) brasileiras esto passando
por uma mudana signicativa no seu foco e na sua natureza. Durante vrios
anos, tais pesquisas consistiram quase que exclusivamente de estudos intensivos
de um ou poucos casos, raramente com o objetivo declarado de se avaliar os
efeitos daquelas instituies e incapazes de produzir resultados generalizveis. A
rpida difuso de IPs ao longo da dcada de 2000 e entre os diferentes nveis de
governo, no entanto, tem estimulado o surgimento de estudos com o objetivo ex-
plcito de produzir resultados generalizveis a respeito dos seus efeitos. Dentre tais
estudos, existe um pequeno nmero que aplica mtodos quantitativos de anlise
(BAIOCCHI et al., 2006; BIDERMAN; SILVA, 2007; BOULDING; WAMPLER,
2010; ZAMBONI, 2007). Em virtude de esses mtodos serem novidade na rea,
pareceu oportuno aos editores deste livro discutir as suas possibilidades e limitaes.
Tal foi o convite que recebi originalmente: escrever um captulo mostrando
como mtodos quantitativos de anlise podem contribuir para fazer avanar a agen-
da de pesquisa sobre os efeitos causais das IPs no Brasil. Para tornar a discusso mais
til aos pesquisadores nesse campo, alm de discutir as possibilidades e limitaes
do mtodo quantitativo em geral, identicarei eventuais limitaes das aplicaes
existentes na rea e, onde couber, proporei medidas para aprimorar tais aplicaes.
No entanto, consultando a literatura para identicar as principais hipteses, os
dados disponveis e as estratgias de estimao utilizadas, constatei que questes
fundamentais relativas avaliao dos efeitos causais das IPs ainda no esto su-
cientemente resolvidas. Duas questes me pareceram particularmente relevantes.
Primeiro, a denio da varivel de tratamento. Parece ser consenso entre os
pesquisadores da rea que IPs do mesmo tipo apresentam conguraes diversas.
CAP 21_Acir.indd 323 9/12/2011 11:59:40 AM
324
Se isso verdade, ento a maneira usual de se operacionalizar a varivel de trata-
mento, na forma de varivel indicadora da existncia ou no da IP, inadequada
e pode levar a erro. A outra questo a confuso terica a respeito dos efeitos de
alguns fatores externos relevantes, que ora aparecem como explicaes alternativas
e ora como condicionantes do efeito da IP. Tal confuso est presente no debate a
respeito da inuncia de variveis contextuais.
1
A correta denio do modelo de
causalidade essencial para se desenhar a pesquisa, pois afeta a interpretao dos
resultados. Portanto, antes mesmo de se discutir mtodos de anlise, parece-me
necessrio tornar claros os pressupostos e as condies a partir dos quais se deseja
avaliar os efeitos causais das IPs, de maneira que as pesquisas possam produzir
resultados vlidos e informativos.
Diante desse quadro, entendo que minha contribuio alcanar pblico
mais amplo e ser mais til aos pesquisadores da rea se ela se iniciar com uma
apresentao dos fundamentos metodolgicos da estimao de efeitos causais.
Este captulo comea, portanto, discutindo questes como o que um efeito causal,
como mensur-lo, e quais as condies para se fazer inferncias causais vlidas.
2
Em
seguida, sero discutidas as potencialidades e as limitaes das estratgias quanti-
tativas de anlise adotadas pelos pesquisadores da rea. Por m, algumas limitaes
sero identicadas e medidas remediadoras sero recomendadas.
2 O MODELO DE CAUSALIDADE DE RUBIN
Grande parte da atividade cientca est voltada direta ou indiretamente para a
avaliao de relaes de causalidade. O medicamento M faz melhorar a sade? O
fertilizante F aumenta a produo agrcola? O sistema econmico S gera mais de-
senvolvimento socioeconmico? Em todos esses casos, pergunta-se se o resultado
(sade, produo agrcola, desenvolvimento socioeconmico) ser diferente caso
certo tratamento (o medicamento M, o fertilizante F, o sistema econmico S) seja
aplicado. Alm de saber se o tratamento produz efeito, muitas vezes do interesse
do pesquisador conhecer tambm a magnitude do efeito. Anal, se existem custos
associados produo e aplicao do tratamento, a deciso de arcar ou no com
tais custos depende da magnitude do efeito (benefcio) esperado.
No caso particular da agenda de pesquisa sobre as IPs, a pergunta de inte-
resse se a adoo de certo tipo de IP oramento participativo (OP), conselho
gestor, conferncia produzir efeito sobre algum resultado social ou poltico
relevante e, se positivo, em que medida. Os resultados levados em conta pelas
1. Ver os captulos 10 de Wampler, 11 de Fonseca e 16 de Silva, neste volume.
2. Esses temas sero tratados aqui de forma apenas supercial. O leitor poder recorrer s referncias bibliogrcas
fornecidas ao longo deste captulo para discusses mais detalhadas.
CAP 21_Acir.indd 324 9/12/2011 11:59:40 AM
325
Sobre a estimao de efeitos causais: uma nota metodolgica com aplicaes...
pesquisas mais recentes incluem o grau de desigualdade econmica, o nvel de
pobreza, o nvel de gasto e o alcance das polticas sociais, o nvel de corrupo e a
ecincia da gesto pblica, e dimenses da cidadania, como o empoderamento
e o senso de pertencimento.
Abstraindo-se por ora dos aspectos substantivos da relao de causalidade,
diz-se que o tratamento T produz efeito sobre certo resultado Y se e somente se a
manipulao de T altera Y. Mas como avaliar se essa relao de fato existe? Como
avaliar a direo e a magnitude do efeito? Para responder a tais perguntas, esta seo
apresenta o modelo contrafactual de causalidade proposto em Rubin (1974). Trata-se
de um modelo matemtico simples, cuja principal vantagem est em tornar explci-
tos os pressupostos necessrios para se fazer inferncias causais vlidas.
Suponha, a ttulo de convenincia analtica, que a varivel resposta Y con-
tnua e que a varivel tratamento T possui apenas duas categorias, indicando se
o tratamento foi aplicado ou no. Suponha ainda que todos os indivduos da po-
pulao relevante so passveis de receber o tratamento, e que os valores de Y em
todo e qualquer indivduo, tenha ele recebido o tratamento ou no, independe
do valor de Y observado em qualquer outro indivduo. Dene-se, ento, o efeito
do tratamento no indivduo i (
i
) como a diferena entre os valores de Y
i
com e
sem o tratamento, a saber:

~ T T
i i i
Y Y
(1)
onde
T
i
Y o valor de Y
i
quando o indivduo recebe o tratamento, e
~T
i
Y o valor
de Y
i
quando ele no recebe.
A rigor, a avaliao de
i
requer que os valores de
T
i
Y e
~T
i
Y sejam obser-
vados simultaneamente. Todavia, isso impossvel, pois em todo e qualquer mo-
mento o indivduo est em um e apenas um dos dois estados, isto , ele recebeu
ou no o tratamento. Somente um daqueles valores observado; o outro, por
implicao, seria observado caso a condio fosse outra. Isto o que se chama de
contrafactual. Assim, quando o indivduo recebeu o tratamento,
T
i
Y o valor
observado e
~T
i
Y o contrafactual (e vice-versa). Holland (1986, p. 947) chamou
essa impossibilidade, de se observar o efeito causal, de problema fundamental da
inferncia causal.
Como, ento, avaliar o efeito do tratamento se apenas
T
i
Y ou
~T
i
Y (mas no
ambos) pode ser observado para cada indivduo em cada momento? A soluo
consiste em estimar
i
obtendo-se um valor observvel o mais prximo possvel
do contrafactual, de maneira a substituir este por aquele. Existem duas estratgias
analticas (e no excludentes) para se fazer isso. Pode-se substituir o contrafactual por
CAP 21_Acir.indd 325 9/12/2011 11:59:40 AM
326
uma observao do mesmo indivduo em tempo diferente (comparao longitu-
dinal) ou por uma observao de outro indivduo, similar ao original, no mesmo
tempo (comparao esttica). Vejamos a seguir a denio formal de cada uma
dessas estratgias e os pressupostos necessrios para a validade de cada uma.
1) Comparao longitudinal. Nesse caso, para um mesmo indivduo, o valor
observvel de Y ps-tratamento comparado com o valor observvel
pr-tratamento, ou seja:
=
~
, 1 , 0
T T
i i t i t
d Y Y , tal que t1 > t0 (2)
onde
, 1
T
i t
Y o valor de Y
i
em t1, ou seja, aps a aplicao do tratamento, e
~
, 0
T
i t
Y
o valor de Y
i
em t0, antes da aplicao do tratamento. Aqui,
~
, 0
T
i t
Y usado como
estimativa do valor no observvel
~
, 1
T
i t
Y .
Para que se possa inferir
i
a partir de
i
d , dois pressupostos so necessrios: es-
tabilidade temporal e transincia causal. Estabilidade temporal signica que nenhum
outro fator que afeta Y, alm do tratamento em questo, tenha variado entre t0 e t1,
o que implica que o valor da varivel resposta permaneceria inalterado no perodo
caso o indivduo no recebesse o tratamento. Se esse pressuposto verdadeiro, ento
~
, 0
T
i t
Y igual a
~
, 1
T
i t
Y . Transincia causal signica que nem a exposio do indivduo ao
no tratamento (em t0) nem a mensurao da sua resposta ao no tratamento (em t0)
afetam a resposta do indivduo exposio ao tratamento (em t1). Quando correto
pressupor estabilidade temporal e transincia causal, vlido inferir
i
a partir de
i
d .
Avaliar o efeito de uma IP com base em (2) implica restringir o estudo a apenas
um municpio e observar uma varivel resposta que possa ser mensurada nos anos ante-
riores e posteriores adoo da IP, no mesmo municpio. O pressuposto de estabilidade
temporal violado quando algum outro fator que afeta a varivel resposta varia entre os
anos para os quais essa varivel foi mensurada. O risco de isso ocorrer aumenta na me-
dida em que o efeito da IP sobre a varivel resposta no seja imediato (ou no seja no-
tvel de imediato) e, por conseguinte, a medio ps-tratamento requeira observaes
por vrios anos ou aps vrios anos. No me parece haver qualquer risco considervel
de violao do pressuposto de transincia causal na avaliao do efeito de IPs.
2) Comparao esttica. Nesse caso, compara-se no mesmo tempo o valor
de Y em um indivduo (i) que recebeu o tratamento com o valor de Y
em outro indivduo (j), que no recebeu o tratamento. Dena-se o efeito
apurado com base nesses valores como:
=
~ T T
i i j
d Y Y
, tal que i j (3)
CAP 21_Acir.indd 326 9/12/2011 11:59:41 AM
327
onde
T
i
Y
o valor de Y no indivduo que recebeu o tratamento e
~T
j
Y
o valor
de Y no indivduo que no recebeu. Na comparao esttica,
~T
j
Y
usado como
estimativa de
~T
i
Y . A validade da estratgia de se usar
i
d para se inferir
i
de-
pende do pressuposto de que os indivduos so homogneos, no sentido de eles
no diferirem com relao a fatores outros (que no o tratamento) que afetam Y.
Quando esse pressuposto verdadeiro, pode-se armar que
~T
j
Y
igual a
~T
i
Y e,
portanto, que vlido inferir
i
a partir de
i
d .
Diante do exposto, estimar o efeito de uma IP com base em (3) requer a
mensurao da mesma varivel resposta em dois municpios, um no qual a IP
exista e outro no qual ela no exista, e no mesmo perodo de tempo. O pressupos-
to de homogeneidade violado quando os municpios so diferentes em relao
a algum outro fator que afeta a varivel resposta.
3 O PROBLEMA DA HETEROGENEIDADE
Os pressupostos de estabilidade temporal e de homogeneidade expressam a mesma
ideia: os sujeitos que so comparados (pontos no tempo, indivduos etc.) precisam
ser homogneos exceto quanto exposio ao tratamento. Se algum outro fator
que afeta a varivel resposta variar entre os sujeitos da anlise, ento o efeito ob-
servado do tratamento ser diferente do verdadeiro. Suponha que certa varivel
X afeta a varivel resposta Y. Se os sujeitos da anlise no forem homogneos em
relao a X, ento parte do efeito observado do tratamento sobre Y se confundir
com o efeito de X sobre Y. Os fatores cujos efeitos se confundem com o do trata-
mento so chamados de confounds.
A literatura sobre o impacto do OP, por exemplo, destaca dois confounds: o
controle da prefeitura pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e o nvel de riqueza do
municpio. Essas duas variveis tendem a afetar positivamente o nvel de bem-estar
do municpio, no primeiro caso porque o PT prioriza a ampliao de polticas
sociais e, no segundo, pela relao bvia entre riqueza e bem-estar. Por outro lado,
existe forte evidncia de que elas tambm afetam positivamente a adoo do OP
pelo municpio. Ento, a eventual observao de uma correlao bivariada entre a
existncia de OP e maior nvel de bem-estar seria insuciente para se inferir uma
relao causal pelo fato de existirem pelo menos duas explicaes alternativas:
a prefeitura controlada pelo PT ou o municpio tem nvel relativamente mais
elevado de riqueza. Assim, qualquer anlise do efeito do OP sobre o nvel de bem-
estar precisa controlar por aqueles dois fatores.
O problema que, na prtica, nunca se pode armar com certeza que todos os
confounds so observados pelo pesquisador. Se, por um lado, os principais fatores
que afetam a varivel resposta podem eventualmente ser identicados, por outro,
no razovel supor que se possam observar todos os fatores que condicionam o
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328
valor da varivel resposta em todo e qualquer sujeito da anlise e a todo e qualquer
tempo. Isso implica que mesmo que a diferena de tempo na anlise longitudinal
seja curta, e mesmo que os indivduos da anlise esttica sejam muito parecidos, no
h como garantir que nenhum fator relevante no varia junto com o tratamento.
3
A soluo ideal para se eliminar confounds a comparao das mdias de Y
entre dois grupos da populao, um de indivduos submetidos ao tratamento e
outro de indivduos no submetidos ao tratamento, sendo a composio desses
grupos denida aleatoriamente. Quando o tratamento aplicado aleatoriamente
aos indivduos, de forma que cada um deles tenha a mesma probabilidade de
receb-lo, pode-se armar que os dois grupos resultantes (com e sem o tratamento)
so probabilisticamente homogneos, exceto pela exposio ao tratamento. Em
outras palavras, pode-se armar que nenhum dos demais fatores que afetam a
varivel resposta varia sistematicamente entre os grupos e, portanto, que nenhum
varia sistematicamente com o tratamento.
4
Suponha que os indivduos de uma populao numerosa sejam distribudos
aleatoriamente entre dois grupos, I e J, e o tratamento, aplicado em todos os
indivduos do grupo I e somente neles. Chame-se I de grupo de tratamento e J
de grupo de controle, sendo esta a base de comparao para se avaliar o efeito do
tratamento. Denomine-se o efeito mdio do tratamento a diferena entre a mdia
de Y no grupo de tratamento e a mdia de Y no grupo de controle, ou seja:
=
~ T T
I I J
d Y Y (4)
onde
T
I
Y a mdia de Y entre os indivduos do grupo de tratamento, e
~T
J
Y a
mdia de Y entre os indivduos do grupo de controle. A distribuio aleatria dos
indivduos entre os grupos garante que o valor observvel
~T
J
Y praticamente
igual ao valor no observvel
~T
I
Y .
A estabilidade temporal pode ser obtida conjugando-se a comparao lon-
gitudinal com a esttica. Nesse caso, utiliza-se a diferena longitudinal observada
no grupo de controle como medida do efeito total de outros fatores sobre Y.
Subtraindo-se essa diferena da diferena longitudinal observada no grupo de
tratamento, isola-se o efeito do tratamento. Em termos formais:
( )
=
~ ~ ~
, 1 , 0 , 1 , 0
T T T T
I I t I t J t J t
d Y Y Y Y
, tal que t1 > t0 (5)
3. Pode-se dizer que a importncia dessas questes bastante reduzida quando o efeito analisado ocorre imedia-
tamente aplicao do tratamento e sucientemente forte para ser notado. Mas, em geral, os efeitos causais que
motivam os pesquisadores raramente apresentam alguma dessas caractersticas.
4. Para uma discusso mais detalhada (e clssica) a respeito das possibilidades e limitaes de desenhos de pesquisa
que utilizam a aleatorizao, ver Campbell e Stanley (1963).
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329
onde
~
, 1 , 0
T T
I t I t
Y Y
a diferena observada na mdia de Y no grupo de tratamento,
antes e depois da aplicao do tratamento, e
~
, 1 , 0
T T
J t J t
Y Y a diferena observada
na mdia de Y no grupo de controle, antes e depois de o grupo I receber o tratamento.
A aleatorizao da aplicao do tratamento implica mudana do foco de
anlise, do efeito do tratamento no indivduo (
i
) para o seu efeito mdio na po-
pulao ( ). Em termos substantivos, essa mudana de foco pode ser facilmente
justicada pesquisadores geralmente esto interessados no efeito sistemtico do
tratamento e no nas suas manifestaes particulares. Em termos analticos, isso
equivale a pressupor que o efeito individual do tratamento composto por uma
parte sistemtica um desvio, e que nulo no conjunto da populao. Formalmente:
+
i i
(6a)
=
0
i
i
(6b)
onde
i
o desvio do efeito mdio do tratamento no indivduo i. Do ponto
de vista substantivo, pode-se considerar que reete mltiplos confounds idios-
sincrticos que, quando tomados em conjunto, no produzem nenhum efeito
sistemtico. Isso equivale a pressupor que parte da variao observada do efeito
aleatria, ou seja, que existe um componente de incerteza na manifestao do
efeito caso a caso. Como veremos na seo 4, para que se possa inferir o efeito
sistemtico necessrio separ-lo do componente aleatrio
i
.
4 O PROBLEMA DO ERRO DE AMOSTRAGEM
Inferncias so geralmente feitas com base em amostras em vez de em populaes.
5

Sempre que a amostra no selecionada de forma aleatria, existe o risco de ela
no ser representativa da populao de interesse, isto , de ela ser enviesada. Isso
signica que as estimativas produzidas com base na amostra sero sistematica-
mente erradas. No caso da estimao de efeito causal, a amostra ser enviesada
sempre que a regra de seleo dos casos estiver relacionada com a varivel res-
posta, fazendo com que a distribuio dos valores dessa ltima na amostra seja
diferente da sua distribuio na populao.
A ttulo de ilustrao, suponha que se deseja estimar o efeito do uso do cinto de
segurana sobre a probabilidade de morte em acidentes automobilsticos, com base
5. Na verdade, na teoria da inferncia estatstica a populao dos valores possveis de uma varivel um conjunto
terico. Todo conjunto de valores observado considerado uma amostra, por maior que seja.
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330
em observaes de acidentes que produziram pelo menos uma vtima fatal. Nesse
caso, a incluso ou no de uma observao na amostra claramente depende da varivel
resposta da anlise, da ocorrncia ou no de morte. Supondo ser verdade que o uso do
cinto reduz a probabilidade de morte, ento o efeito estimado com base na amostra
de acidentes fatais ser menor que o verdadeiro. Note-se que o vis de seleo pode ser
decorrncia da regra de seleo adotada pelo pesquisador (se as observaes de aciden-
tes no fatais forem ignoradas mesmo estando disponveis) ou dos prprios dados (se
as observaes de acidentes no fatais no estiverem disponveis).
6
Nos estudos sobre os efeitos das IPs, o vis de seleo foi um problema fre-
quente em vrios estudos da primeira gerao, que concentraram as suas anlises
em casos considerados de sucesso, o que nada mais do que selecionar com base
na varivel resposta. Os estudos quantitativos mais recentes, baseados em grandes
amostras de municpios, no selecionam pela varivel dependente e, portanto,
no apresentam o mesmo problema. Mesmo os estudos recentes baseados em
amostras pequenas, como a anlise do efeito do OP sobre o empoderamento
(BAIOCCHI et al., 2006) e sobre o nvel de corrupo (ZAMBONI, 2007),
eliminaram aquele risco ao adotarem estratgias de anlise que no selecionam
pela varivel resposta.
7
A no ser quando o vis gerado pelos prprios dados, para se eliminar o risco
de vis de seleo basta selecionar aleatoriamente uma amostra sucientemente
grande da populao. Mas, mesmo nesse caso, a estimativa do efeito no estar
totalmente livre de erro de amostragem. Como, por pressuposto, o efeito causal
tem componente aleatrio equao (6a) , o fato de no se usar as informaes
de toda a populao para se calcul-lo suciente para se pressupor que qualquer
estimativa particular apresentar erro de amostragem, porm, no caso, de natureza
aleatria. Embora esse erro no possa ser calculado para nenhuma estimativa em
particular, pois no se conhece o efeito na populao, ele pode ser estimado com
base em alguns resultados da teoria da inferncia estatstica.
O erro de amostragem aleatrio pode ser estimado lanando-se mo de trs
resultados da teoria da inferncia estatstica que fazem parte do chamado Teorema
do Limite Central.
8
O primeiro que em amostras aleatrias sucientemente
grandes a estimativa do efeito equivale em expectativa ao valor verdadeiro do
efeito, ou seja, a estimativa no apresenta erro sistemtico. Por em expectativa
entenda-se a mdia (terica) de todas as estimativas apuradas com base em cada
6. A respeito de vis de seleo da amostra, ver Winship e Mare (1992).
7. Embora Baiocchi et al. (2006, p. 100) e Biderman e Silva (2007, p. 17) sugiram haver risco de vis de seleo na
estimao do efeito do OP, na verdade eles esto se referindo a vis de confound no observado.
8. Sobre o Teorema, em particular, e o controle do erro amostral, em geral, ver qualquer livro introdutrio de estatstica
inferencial.
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331
uma das amostras aleatrias possveis de mesmo tamanho. Isso signica que, no
obstante a estimativa de uma amostra particular apresentar erro, quando a amostra
selecionada aleatoriamente aquele erro igual a zero em amostras repetidas e,
por isso, ele pode ser considerado aleatrio. Nesse sentido, o erro de amostragem
aleatrio apenas tem consequncia para a preciso com que se pode estimar o
efeito, sendo a preciso to maior quanto menor for aquele erro.
O segundo resultado que a varincia do erro de amostragem aleatrio pode ser
calculada com base no tamanho da amostra e na varincia populacional (que, por sua
vez, pode ser estimada a partir da amostra), sendo funo crescente desta e decrescente
daquele. Assim, uma forma de se reduzir o erro de amostragem, isto , de se aumentar
a preciso da estimativa do efeito, aumentar o tamanho da amostra.
O terceiro resultado que a distribuio das estimativas apuradas com base
em cada uma das amostras aleatrias possveis do mesmo tamanho aproxima-se
da distribuio Normal conforme o tamanho da amostra aumenta. Este resultado,
com os dois anteriormente citados, nos permite calcular uma medida da conana
com que se pode armar que o erro de amostragem tem certo valor mximo, dado
o tamanho da amostra. O nvel de conana C expressa a frequncia relativa com
que se espera que o efeito verdadeiro esteja no intervalo denido pelo valor do efeito
estimado d mais ou menos o erro de estimao e. Formalmente:
( )
+ = Pr d e d e C , tal que 0 < C < 1 (7)
onde d a estimativa do efeito .
A equao (7) equivale armao de que em conjunto de testes realizados
sob as mesmas condies, em (C x 100)% deles o efeito do tratamento sobre Y
estaria entre d e e + d e . Note-se que, para o mesmo desenho de pesquisa
(particularmente o mesmo tamanho de amostra), existe um trade-off entre o grau
de conana e a preciso da inferncia que se deseja fazer para aumentar C
necessrio aumentar e, e vice-versa. Em pesquisa social, um grau de conana de
pelo menos 95% considerado necessrio e suciente.
Enm, a partir do tamanho da amostra, de uma estimativa da varincia da
populao e do nvel de conana escolhido pelo pesquisador, pode-se estimar
o erro mximo decorrente do simples fato de se estar usando uma amostra. Esta
informao necessria para que o pesquisador possa rejeitar a hiptese de que o
efeito observado numa amostra particular reete mero erro de amostragem. Mtodos
quantitativos de anlise produzem as informaes necessrias para tanto.
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332
5 INFERNCIA CAUSAL A PARTIR DE DADOS OBSERVACIONAIS
Nas sees anteriores, procurei mostrar que riscos importantes na avaliao de
efeitos causais so eliminados quando o pesquisador pode lanar mo do recurso
da aleatorizao, tanto na seleo da amostra como na submisso dos indivduos
da amostra ao tratamento. Todavia, raramente em pesquisa social o pesquisador
tem a opo de utilizar aquele recurso. A condio dominante em pesquisa social
a utilizao de dados observacionais, isto , dados que o pesquisador observa no
sistema social, sem poder exercer controle direto, seja sobre o processo de seleo
dos indivduos seja sobre a aplicao do tratamento. Esta ausncia de controle
direto implica srias ameaas validade das inferncias causais, devido tanto
possibilidade de haver confounds no observados quanto possibilidade de haver
vis na seleo da amostra. Qualquer que seja a metodologia empregada para a
estimao dos efeitos causais das IPs, ela no deve ignorar nenhum daqueles dois
problemas, sob o risco de se fazer inferncias incorretas.
Nesta seo, dois mtodos quantitativos para a estimao de efeitos causais a
partir de dados observacionais so discutidos: a regresso estatstica e o matching.
A regresso estatstica sem dvida o mtodo mais usado nas cincias sociais. O
matching, embora pouco utilizado, tem recebido a ateno dos pesquisadores que
procuram estimar os efeitos de IPs.
9
5.1 Regresso estatstica
Regresso estatstica a denominao genrica do conjunto de tcnicas de esti-
mao do efeito de uma varivel (no caso, o tratamento T) sobre outra (a varivel
resposta Y). A aplicao da regresso requer a representao do processo de gerao
dos dados por meio de um modelo estatstico. De forma geral, modelos estats-
ticos pressupem que os valores da varivel resposta so funo de um conjunto
de condicionantes sistemticos e de um erro aleatrio tal como a representao
do efeito individual do tratamento, em (6a). Existe uma innidade de maneiras
de se expressar matematicamente aquela funo. A forma mais simples possvel,
chamada de regresso linear, expressa a varivel resposta Y como a soma daqueles
fatores, tal como segue:
= + + + + +
0 1 1
...
i i i i k ki
Y X X T (8a)

2
~ (0, )
i
N
(8b)
9. Uma discusso mais abrangente sobre os mtodos quantitativos de estimao de efeitos causais com base em
dados observacionais pode ser encontrada em Winship e Morgan (1999).
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333
O componente sistemtico inclui, alm do tratamento (T) e do seu efeito
mdio ( ), quantidade k de variveis de controle (X) e seus respectivos efeitos
mdios () mais um termo constante (
0
). O componente aleatrio o erro (
i
)
que, no caso mais simples, pressupe-se ter distribuio Normal com mdia igual
a zero e varincia positiva e constante
2
.
A regresso estima cada um dos efeitos (
1
, ...,
k
e ) expurgando-se as
eventuais correlaes entre a respectiva varivel e cada uma das demais variveis
do lado direito da equao. Isso faz com que cada estimativa resultante possa ser
interpretada como o efeito da respectiva varivel sobre a mdia condicional de Y
quando todas as demais variveis includas na anlise so mantidas constantes.
Com relao estimao do efeito do tratamento, manter as demais k variveis
constantes equivale a tornar os grupos de tratamento e de controle homogneos
em termos daquelas variveis. Pode-se, assim, armar que o efeito do tratamento
estimado via regresso estatstica no contm erro de estimao decorrente de vio-
lao do pressuposto de homogeneidade no que diz respeito s demais variveis
includas no modelo.
Alm das estimativas dos efeitos, a regresso calcula tambm as suas respec-
tivas varincias. Essas informaes com os pressupostos a respeito da distribuio
do componente aleatrio permitem ao pesquisador quanticar o nvel de incer-
teza daquelas estimativas e, assim, rejeitar ou no a hiptese alternativa de que
o efeito observado decorre na verdade de erro amostral, isto , que ele fruto de
mero acaso.
No caso especco da regresso linear, o seu mtodo de estimao gera es-
timativas dos efeitos que so no enviesadas (isto , elas tm mdia terica igual
ao valor verdadeiro) e mais precisas que qualquer outra estimativa no enviesa-
da, quando os seguintes pressupostos so vlidos: o componente sistemtico do
modelo est corretamente especicado, o erro aleatrio tem varincia constante
e independente entre os indivduos da amostra.
10
verdade que alguns desses
pressupostos no se sustentam em muitas situaes. Na maior parte das vezes, isso
pode ser testado indiretamente, a partir da amostra. Em todo caso, existem vrios
outros modelos de regresso, mais apropriados para lidar com dados para os quais
os pressupostos clssicos do modelo linear no se aplicam.
A regresso estatstica permite testar a existncia de confounds no observados.
Suponha que Z seja uma varivel confound no observada pelo pesquisador. Omitir
Z equivale a trat-la como parte do erro aleatrio e, dada a relao entre Z e T, o
erro ter relao com T. A existncia de tal relao pode ser testada indiretamente,
10. O leitor atento ter notado a omisso do pressuposto de que nenhuma das variveis do lado direito da equao
apresenta erro de mensurao. Tal omisso deliberada e justica-se pelo fato de a violao daquele pressuposto
equivaler a problema de especicao incorreta do componente sistemtico do modelo.
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334
observando-se o comportamento dos resduos da regresso estimada (a diferena
entre o valor observado de Y e o valor previsto de Y com base no modelo e na
amostra) como funo de T. Se o comportamento for aleatrio, pode-se concluir
que a estimativa do efeito do tratamento no contm erro decorrente de confounds
no observados.
11
A regresso foi o mtodo utilizado por Boulding e Wampler (2010) para
avaliar o efeito do OP nos municpios com pelo menos 100 mil habitantes. Os
autores estimaram regresses lineares para fazer uma comparao esttica da mu-
dana observada entre os anos 1991 e 2000 em um conjunto de variveis de
bem-estar social, controlando pelo nvel inicial daquelas variveis e por outros
fatores potencialmente relevantes, incluindo se a prefeitura era controlada pelo
PT e o tamanho do oramento municipal. Biderman e Silva (2007) realizam anlise
semelhante do efeito do OP sobre os nveis de variveis sociais e de nanas mu-
nicipais, porm com base numa amostra mais ampla, que inclui observaes re-
lativas a quatro anos (1992, 1996, 2000 e 2004). Ambos os estudos encontraram
poucos resultados favorveis tese de que o OP produz melhoras signicativas no
bem-estar e na gesto pblica. Infelizmente, em nenhum dos estudos os autores
informam se testaram a existncia de possvel vis decorrente da omisso de confounds
no observados.
5.2 Matching
O matching consiste basicamente na seleo de uma subamostra dos grupos de
tratamento e de controle de maneira a minimizar as diferenas entre esses grupos
quanto distribuio de confounds observados. Para cada indivduo do grupo de
tratamento, o pesquisador seleciona um ou mais indivduos do grupo de controle
que apresentam a maior semelhana possvel com aquele em termos dos valores
dos confounds observados. A nova amostra resultante , portanto, o mais prximo
que se pode chegar do ideal de aleatorizao da aplicao do tratamento.
12
Existem vrios mtodos para se identicar matches, cada um com uma mtrica
diferente, embora todas necessariamente baseadas nos confounds (Xs) identicados
na equao (8a). Se a quantidade de confounds pequena e eles tm pequeno
nmero de categorias (por exemplo, regio e partido do prefeito), ento rela-
tivamente fcil identicar matches que sejam iguais em termos de cada confound.
Todavia, esse procedimento se torna muito complicado quando os confounds so
em nmero razovel e pelo menos alguns deles so medidas contnuas. A soluo
11. Mas o inverso no necessariamente verdade da constatao de que o resduo tem relao sistemtica com T,
no se pode concluir que existe algum confound no observado. A razo que outros problemas podem gerar aquele
padro.
12. Para uma discusso detalhada sobre o matching, ver Stuart e Rubin (2007).
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335
mais usual nesses casos a reduo dos confounds a uma nica medida contnua,
chamada de escore de propenso (EP). O EP de cada indivduo da amostra
a probabilidade de ele receber o tratamento, denida em funo dos confounds
observados. Essa probabilidade pode ser estimada a partir dos dados por meio
de uma regresso logstica na qual a varivel dependente o recebimento do tra-
tamento. Note-se que a varivel resposta no includa em nenhum momento
desse processo.
Uma vez estimado o EP de cada indivduo da amostra, para cada indivduo
do grupo de tratamento so identicados os indivduos do grupo de controle
cujos EPs so os mais prximos do daquele. O nmero de matches de controle
no afeta o valor da estimativa, mas a preciso desta aumenta com aquele nmero.
Portanto, embora o pesquisador possa selecionar apenas um match de controle
(matched pairs), aconselhvel que ele faa uso de todos os possveis, especialmente
quando a amostra de matches no for grande. Existem vrias tcnicas para se de-
nir mais prximo. Em todo caso, o objetivo ltimo do matching produzir
uma subamostra que minimize as diferenas entre os grupos de controle e de tra-
tamento, de maneira que para cada valor do EP a distribuio dos confounds (X)
que denem o escore seja a mesma entre aqueles grupos. Fazer uma avaliao do
grau de similaridade da distribuio de cada X entre os grupos aps o matching e
reportar os resultados altamente recomendvel.
Como dicilmente os matches so exatos, e tendo em vista que algumas
variveis independentes podem ter efeitos muito maiores que as demais, Ho et al.
(2007, p. 223) aconselham estimar a regresso (8a) com base na subamostra de
matches. O efeito estimado ter ento menor risco de erro e tender a ser mais pre-
ciso que o estimado com base na amostra original. O menor risco de erro decorre
de a regresso com base na amostra de matches depender menos da especicao
do modelo. Na regresso, a validade do pressuposto de homogeneidade entre os
grupos de controle e de tratamento depende no apenas de se incluir os confounds
no modelo, mas tambm das premissas de como cada um deles se relaciona com a
varivel resposta. Como a amostra de matches a mais homognea possvel, dados
os confounds observados, as estimativas da regresso com base naquela amostra so
menos sensveis a especicaes alternativas.
13
J a maior preciso do efeito esti-
mado do tratamento na amostra de matches decorre de o matching praticamente
eliminar a covarincia entre o tratamento e os confounds observados, covarincia
esta que a regresso incorpora no cmputo da varincia da estimativa do efeito.
13. verdade que o matching tambm requer um conjunto de premissas a respeito da especicao do modelo do EP.
Mas, nesse caso, a importncia substantiva das premissas menor, pois o objetivo principal no chegar ao modelo
correto do EP, e sim minimizar a heterogeneidade entre os grupos de controle e de tratamento.
CAP 21_Acir.indd 335 9/12/2011 11:59:41 AM
336
Uma limitao prtica importante do matching que pode ocorrer de um
nmero razovel de observaes do grupo de tratamento no ter matches su-
cientemente bons. Nesse caso, o pesquisador pode ser obrigado a excluir tais ob-
servaes. Como essa excluso no aleatria, provvel que a nova amostra
seja enviesada. Mesmo que no o seja, a subamostra de matches pode ser muito
pequena, implicando perda de ecincia.
O matching foi utilizado em Baiocchi et al. (2006) para avaliar o efeito do
OP sobre o empoderamento dos cidados e o nvel de pobreza, e em Zamboni
(2007) para analisar o efeito daquela instituio sobre o nvel de corrupo. A
anlise do efeito sobre o nvel de empoderamento baseou-se numa amostra de
cinco pares (matched pairs) de municpios, cada um com dois pontos no tempo
(1997 e 2000). A seleo dos pares foi feita de maneira a minimizar diferenas
em termos do tamanho do apoio eleitoral do PT, regio, tamanho populacional
e nvel de prosperidade. Os resultados sugerem que os municpios com OP ex-
perimentaram substancial aumento no empoderamento, relativamente aos sem
OP. A anlise do efeito sobre a mudana no nvel de pobreza entre 1991 e 2000
baseou-se aparentemente na totalidade dos municpios (full matching), com matches
denidos aparentemente com base nas mesmas variveis. Essa anlise revelou que
os municpios com OP tiveram desempenho substantiva e signicativamente melhor
na reduo da pobreza que os demais municpios, quando se controla pelo nvel
de pobreza inicial.
Para avaliar o efeito do OP sobre o nvel de corrupo, Zamboni selecionou
dez pares de municpios a partir de uma amostra aleatria de 561 municpios, na
qual 16 tinham OP. Os pares foram formados de maneira a minimizar as dife-
renas de tamanho do comparecimento eleitoral, presena de um juiz, nmero
de servidores pblicos, salrio mdio dos servidores, taxa de analfabetismo, por-
centagem da populao com pelo menos 11 anos de escola, e renda per capita. O
nvel de corrupo de cada municpio foi mensurado com base nos relatrios de
auditoria da Controladoria-Geral da Unio (CGU) relativos ao perodo 2001-
2004. Com a ressalva de que no existe um critrio bem denido para se medir
o nvel de corrupo com base naqueles relatrios, e que os resultados variam de
acordo com o critrio adotado, o autor conclui que a presena do OP o fator
que tem a relao mais forte e clara com o desempenho relativamente melhor do
indicador de governana (ZAMBONI, p. 33).
Existem algumas limitaes nas aplicaes do mtodo feitas por Baiocchi
et al. e Zamboni. Nenhum dos estudos avalia a distribuio das variveis inde-
pendentes entre os grupos de tratamento e de controle na amostra de matches.
Baiocchi et al. no discutem os passos da sua aplicao do mtodo na avaliao
do efeito sobre a pobreza, limitando-se a apresentar os resultados. Nas anlises
dos efeitos sobre o empoderamento e sobre a corrupo, o nmero de matches
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337
simplesmente muito pequeno e, dada a variao observada nas variveis de res-
posta, no possvel concluir com razovel conana que os efeitos observados
no decorrem simplesmente do acaso.
6 RECOMENDAES
Antes mesmo de se fazer recomendaes a respeito dos mtodos de anlise e das
suas aplicaes, existem duas questes metodolgicas importantes e que ainda
no foram resolvidas pela literatura. A primeira a falta de uma caracterizao
precisa da IP cujo efeito se deseja estimar. A segunda a confuso terica a res-
peito de alguns fatores externos relevantes, identicados genericamente como
condicionantes contextuais dos efeitos da IP. Ambas as questes foram o objeto
das discusses dos captulos das partes I e II deste livro. Trata-se de aspectos fun-
damentais que inuenciam o desenho da pesquisa e, como tais, afetam a interpre-
tao dos resultados, para no dizer a sua validade.
1) Identicar as diferentes conguraes da IP cujo efeito se deseja estimar.
Parece haver consenso entre os pesquisadores da rea de que existem di-
ferenas potencialmente relevantes entre IPs, mesmo quando elas so do
mesmo tipo.
14
Isso levanta a suspeita de que a varivel tratamento tem
sido mensurada com erro. Como, nesse caso, o erro de mensurao im-
plica vis de atenuao da estimativa do efeito, existe razo para crer que
as pesquisas existentes subestimam o efeito das IPs. Para se ter ideia do
porqu da atenuao, suponha que existam duas conguraes distintas
de OP e que elas no podem ser adotadas simultaneamente. Suponha
ainda que, para uma mesma varivel resposta, cada congurao produz
um efeito diferente. Ento, um desenho de pesquisa cuja nica falha seja
ignorar a distino entre aquelas conguraes produzir uma estimativa
do efeito do OP igual mdia dos efeitos verdadeiros, ponderada pela
frequncia de cada uma das conguraes na amostra. Quanto maior a
incidncia relativa da congurao de menor efeito, menor o efeito total
estimado. Portanto, ao ignorar as diferentes formas de manifestao de
uma mesma IP, o pesquisador pode acabar aceitando a hiptese de efeito
nulo da IP mesmo quando uma das suas conguraes produz efeito
signicativo. Note-se que a falta de uma caracterizao precisa do trata-
mento no problema apenas metodolgico, mas tambm substantivo.
Tal caracterizao necessria para informar os gestores municipais a
respeito das conguraes institucionais existentes, alm do efeito espe-
rado de cada uma delas.
14. A respeito, ver os captulos 9 de Cortes e 16 de Silva.
CAP 21_Acir.indd 337 9/12/2011 11:59:41 AM
338
2) Incorporar corretamente ao desenho da pesquisa eventuais condicio-
nantes do efeito da IP. Vrios autores argumentam que se deve levar
em conta o contexto no qual as IPs funcionam na avaliao dos efeitos
destas, embora eles no sejam explcitos a respeito de como isso deve ser
feito no desenho de pesquisa.
15
Por variveis de contexto em princpio
podem-se entender duas coisas: variveis que afetam a varivel resposta
e cujos efeitos podem se confundir com o do tratamento, e variveis que
condicionam o efeito do tratamento. As variveis do primeiro grupo so
as chamadas confounds, cuja incorporao ao desenho da pesquisa foi
extensamente discutida ao longo deste captulo. As variveis do segundo
grupo so chamadas de moderadoras. Uma varivel Z chamada de mo-
deradora quando o efeito do tratamento varia de acordo com os valores
de Z. As guras 1A e 1B ilustram, respectivamente, as relaes causais
que fazem de Z varivel confound e varivel moderadora do efeito do
tratamento.
15. Ver os captulos 10 de Wampler, 11 de Fonseca e 16 de Silva, .
Tal como no caso de erro de mensurao na varivel tratamento, ignorar
uma varivel moderadora leva subestimao do efeito do tratamento. Isso porque,
como o efeito do tratamento varia em Z, pode ser o caso de os valores de Z, para
os quais aquele efeito menor, serem mais frequentes na populao, de maneira
que o resultado, ignorando-se a relao de moderao, pode levar o pesquisador
a aceitar a hiptese de efeito nulo do tratamento quando tal efeito signicativo
para alguns valores de Z.
Para se avaliar corretamente o efeito do tratamento (T) quando ele mo-
derado por outra varivel (Z) deve-se estimar aquele efeito para todos os valores
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desta ltima. Suponha, por exemplo, que Z seja uma varivel binria que indique
a presena (Z = 1) ou ausncia (Z = 0) de certo fator contextual e que a hiptese
a respeito da relao de moderao seja que T tem efeito sobre Y se e somente se
Z est presente. Assim, o desenho de pesquisa deve testar o efeito de T sob duas
condies distintas, quando Z = 0 e quando Z = 1. Na equao de regresso (8a),
isso deve ser feito por meio da incluso do produto entre T e Z, alm de cada uma
dessas variveis isoladamente, como no modelo (9):
= + + + + + + +
0 1 1
...
i i i i i i i Z T TZ k ki
Y X X Z T T Z (9)
onde T
i
Z
i
o produto entre T
i
e Z
i
,
T
o efeito de T quando Z
i
= 0; e +
i T TZ
Z
o efeito de T quando
0
i
Z
. Note-se que essa ltima expresso no requer que
Z seja binria.
16
O exemplo mais claro de varivel moderadora na literatura sobre os efeitos
das IPs est em Boulding e Wampler (2010, p. 126, traduo livre), onde se
postula que sem os recursos [oramentrios] para se prover servios de forma
bem-sucedida, espera-se que esses programas [o oramento participativo] tenham
poucos efeitos mensurveis sobre o bem-estar social. A hiptese dos autores
que o efeito do OP (T) sobre o bem-estar social (Y) condicionado pela quan-
tidade de recursos oramentrios (Z). Todavia, no modelo por eles estimado, a
quantidade de recursos oramentrios tratada como varivel confound e no
como moderadora. Isto , os autores incluem Z
i
no modelo de regresso, mas
omitem T
i
Z
i
. Se a relao postulada pelos autores est correta, e como expliquei
antes, a omisso de T
i
Z
i
aumenta o risco de se aceitar incorretamente a hiptese
de inexistncia de efeito da IP.
A regresso e o matching so usados com maior eccia como complementos,
no como mtodos alternativos de anlise. Por isso, com relao aplicao desses
mtodos, eu recomendo:
3) Estimar o modelo de regresso na amostra original e na de matches.
Assim, pode-se testar a robustez dos resultados da regresso na amostra
original como foi feito em Boulding e Wampler (2010) e evitar vis
decorrente de eventuais diferenas remanescentes entre os grupos de
tratamento e de controle na amostra de matches.
4) Testar a existncia de vis de confound no observado na regresso es-
timada com base na amostra de matches. Isso pode ser feito por meio
16. Para uma excelente discusso a respeito da modelagem, teste e interpretao de efeitos causais condicionados por
outras variveis, ver Brambor, Clark e Golder (2006).
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340
do Regression Equation Specication Error Test (RESET) de Ram-
sey.
17
O RESET testa a existncia de erro de especicao, que pode
ocorrer devido forma funcional incorreta ou omisso de varivel
relevante. Como os resultados da regresso com base na amostra de
matches so menos sensveis a erros de forma funcional, o resultado
do teste nessa amostra pode ser interpretado como um teste de vis
de confound no observado.
5) Avaliar a existncia de diferenas na distribuio dos confounds observados
entre os grupos da amostra de matches. Ho et al. (2007, p. 221-222)
sugerem fazer aquela avaliao por meio de um grco quantil-quantil
do EP. Deseja-se que o procedimento de matching, qualquer que seja ele,
minimize aquelas diferenas.
6) Explicar todos os passos da anlise. Isso necessrio no apenas para
que se possa avaliar os procedimentos e as decises do pesquisador, mas
tambm para se fazer futuras replicaes. As anlises de Baiocchi et al.
(2006, p. 112-120), Biderman e Silva (2007) e Boulding e Wampler
(2010, sec. 6-d) no esto sucientemente descritas nem explicadas.
7) Testar diferentes implicaes observveis da teoria. importante frisar
que as inferncias feitas com base tanto na regresso como no matching
so condicionadas aos confounds observados. Como sempre existe a pos-
sibilidade de haver confounds no observados, as inferncias feitas a partir
de anlises especcas devem ser consideradas temporrias. Por outro
lado, quanto mais implicaes diferentes da teoria encontrarem apoio
nos dados, maior ser a segurana com que poderemos armar que um
efeito especco observado reete a relao causal postulada pela teoria.
Em certa medida, essa ltima recomendao vai ao encontro da feita por
Lavalle em seu captulo neste livro, qual seja, de se priorizar temporariamente
a avaliao dos efeitos imediatos das IPs, em detrimento dos seus efeitos mais
remotos, isto , aqueles sobre os resultados das polticas pblicas. Pode-se pensar
o efeito imediato como uma das relaes causais intermedirias que compem o
efeito remoto e, por extenso, como uma implicao observvel da teoria. Assim,
no s a elucidao da cadeia de efeitos imediatos que compem certo efeito re-
moto, como tambm o teste emprico daqueles efeitos so recomendveis para se
atestar com maior conana a existncia do efeito remoto observado.
17. O teste est disponvel em quase todos os softwares economtricos.
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341
7 RESUMO E CONSIDERAES FINAIS
Este captulo teve como objetivo fornecer informaes e recomendaes teis aos
pesquisadores que se dedicam a estimar os efeitos causais das IPs brasileiras. Com
base na abordagem contrafactual de causalidade, foram identicados os pressu-
postos a partir dos quais inferncias causais vlidas podem ser feitas. Os desenhos
de pesquisa baseados em aleatorizao foram usados como tipos ideais para se
identicar as principais limitaes metodolgicas de pesquisas baseadas em dados
observacionais, em particular as pesquisas sobre os efeitos das IPs. Discutiram-se
as potencialidades e limitaes de dois mtodos quantitativos para a estimao de
efeitos causais a partir de dados observacionais, a regresso linear e o matching,
defendendo-se o seu uso como ferramentas de anlise complementares.
A impossibilidade prtica de se fazer uso da aleatorizao na aplicao do
tratamento torna as inferncias causais das pesquisas sociais muito mais frgeis,
pois sempre se pode apontar uma teoria rival plausvel que no foi descartada pela
pesquisa. Isso no signica, porm, que os pesquisadores sociais devam procurar
tornar os seus desenhos de pesquisa mais experimentais. Alternativamente, eles
podem (e devem) elaborar teorias mais convincentes, especicando com mais
detalhes os nexos causais do efeito postulado e, assim, reduzir a plausibilidade de
teorias rivais. Eles tambm podem (e devem) testar diferentes implicaes obser-
vveis das suas teorias, de maneira a aumentar a quantidade da evidncia em favor
do efeito causal investigado.
Mtodos quantitativos de anlise so ferramentas muito teis para o esforo
de avaliao de efeitos causais, porque permitem tanto analisar de forma sistem-
tica quantidades relativamente grandes de dados como testar com maior preciso
a existncia do efeito controlando-se por vrias hipteses rivais, entre elas a de que
o efeito observado decorrncia do acaso. Reconhecer isso no signica armar
que a produo de estimativas quantitativas de efeitos causais prescinde de co-
nhecimento qualitativo. O conhecimento qualitativo relevante por pelo menos
trs razes. Primeiro, para a correta identicao das hipteses rivais relativas ao
efeito investigado. A identicao de tais hipteses, assim como a sua incorpora-
o ao desenho da pesquisa, ser to mais ecaz quanto maior o conhecimento
sobre o contexto especco no qual o efeito postulado ocorre. Segundo, para a
operacionalizao das variveis relevantes que compem a pesquisa, pois no se
pode mensurar corretamente aquilo que no se conhece. Em terceiro lugar, mas
no menos importante, a evidncia qualitativa necessria para mostrar que a
correlao estimada de fato reete uma relao causal.
Os pesquisadores que investigam os efeitos das IPs brasileiras tm sua
disposio grande quantidade de observaes cross-section. No fosse o bastante,
quelas pode-se ainda acrescentar observaes longitudinais. Tal massa de dados
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342
requer o uso de mtodos quantitativos de anlise sosticados, como a regresso
estatstica e o matching. Um pequeno nmero de aplicaes nesse sentido j foi
produzido. Os resultados das anlises quantitativas de grandes amostras sugerem
que o OP, por exemplo, no produz muitos dos efeitos bencos que a literatura
lhe atribui. bem verdade, porm, que se podem questionar alguns aspectos das
aplicaes existentes.
Mas, antes das questes relacionadas aplicao do mtodo de anlise, existem
outras, mais prioritrias, relativas ao desenho da pesquisa. Em primeiro lugar,
faz-se necessrio caracterizar com maior preciso o formato da IP cujo efeito se
deseja estimar. Em segundo lugar, preciso especicar as variveis e as relaes de
causalidade que denem os condicionantes contextuais do efeito da IP. Tais questes
precisam ser solucionadas de forma adequada para que os resultados de anli-
ses futuras possam ser interpretados corretamente, at porque ambas as questes
tendem a levar subestimao do efeito e, assim, podem ser responsveis pelos
resultados pouco favorveis encontrados nas anlises existentes. Nesse sentido, o
presente livro , sem dvida, passo importante na promoo de reexes para a
superao desses desaos e para o aprimoramento dos desenhos de pesquisa e das
avaliaes do desempenho das IPs no Brasil.
REFERNCIAS
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PARTE IV
CONCLUSO
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CAPTULO 22
EM BUSCA DE UMA SNTESE: AMBIES COMUNS E
ABORDAGENS DIVERSIFICADAS NA AVALIAO DA
EFETIVIDADE DAS INSTITUIES PARTICIPATIVAS
Acir Almeida
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
1 INTRODUO
Este livro buscou responder a uma grande inquietao no debate poltico e acad-
mico no Brasil: a participao faz diferena? Passados mais de 20 anos da consa-
grao da participao cidad na formulao, na gesto e no controle de polticas
pblicas como princpio constitucional
1
no Brasil, as instituies participativas
(IPs) incluindo-se, aqui, experincias de oramento participativo (OP), conselhos
gestores de polticas pblicas, conferncias e outras formas institucionais de par-
ticipao se tornaram realidade inevitvel para os governantes de municpios
brasileiros e parte fundamental do processo de concepo, execuo e controle de
1. Segundo a Carta Constitucional de 1988, em seu Artigo 194, pargrafo nico, inciso VII, sobre a seguridade so-
cial, assegurado o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com
participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados. O Artigo
198, sobre a gesto da sade, arma que As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: (...), sendo que uma
destas diretrizes o inciso III, que assegura [a] participao da comunidade. J no Artigo 204, inciso II, referente
assistncia social, assegurada a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formu-
lao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. No Artigo 206, sobre a educao, o inciso VI discorre
sobre [a] gesto democrtica do ensino pblico, na forma de lei. O Artigo 227, pargrafo 1
, do captulo da Famlia,
da Criana, do Adolescente e do Idoso, arma que o Estado promover programas de assistncia integral sade da
criana e do adolescente, admitida a participao de entidades no-governamentais.
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348
polticas pblicas.
2
recorrente, portanto, o questionamento se e sob que condies
a introduo, a institucionalizao e a ampla disseminao de processos participa-
tivos provocariam melhorias no funcionamento dos governos, na implementao
de suas polticas pblicas e nos resultados destas para a qualidade de vida e acesso
a bens pblicos por parte dos cidados brasileiros.
Tal questionamento fora uma aproximao rara (ou ainda pouco exercita-
da, dada a recente histria do objeto) entre o debate sobre participao e o campo
prtico-terico de avaliao de polticas pblicas. Se, por um lado, o j estabele-
cido campo oferece manuais, comunidades de prossionais e institutos dedicados
a avaliao e anlise de polticas pblicas,
3
por outro, at muito recentemente,
os debates polticos e acadmicos sobre democracia no Brasil no incorporavam
esse legado em suas agendas e, portanto, no se dedicavam avaliao da parti-
cipao como instrumento de gesto e poltica pblica. O presente livro prope
tal aproximao. Porm, o faz por meio do estmulo reexo sobre estratgias
metodolgicas, tcnicas e prticas de avaliao, desde a perspectiva e a compreenso
substantiva dos pesquisadores e participantes do debate sobre participao social
no Brasil.
Alcanar um objetivo de tal complexidade somente foi possvel no contexto
da parceria entre um instituto voltado avaliao de polticas pblicas, o Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), e sua Diretoria de Estudos e Polticas
do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), e um centro acadmico
de referncia em pesquisa e assessoria sobre participao, o Projeto Democracia
Participativa (PRODEP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). A
parceria nasceu a partir do reconhecimento da necessidade de suscitar debates sobre
a pertinncia e a viabilidade de se avaliar efeitos das IPs. A estratgia denida foi
a de promover uma primeira ocina de trabalho com pesquisadores com reco-
nhecida experincia sobre o tema para examinar diferentes perspectivas terico-
conceituais, estratgias metodolgicas e analticas disponveis, e os resultados j
obtidos no campo da avaliao da efetividade de IPs. A ocina, realizada nos dias
12 e 13 de maio de 2010, reuniu 25 especialistas e contou com expressiva diversidade
2. O nmero de IPs no Brasil aumentou consideravelmente nas ltimas dcadas. Em 2001, mais de 90% dos muni-
cpios do pas j possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de expressiva cobertura em reas
como a da criana e do adolescente e a da educao. Em anos mais recentes, se identica tambm a expanso ex-
pressiva de conselhos em outras reas de polticas pblicas que no necessariamente envolvem repasses de recursos
aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra observao importante, a partir dos
dados para 2009, o surgimento de conselhos municipais em novas reas de poltica pblica, especialmente aquelas
associadas aos temas dos direitos humanos, como direitos da mulher, do idoso, das pessoas com decincia e da
juventude. De forma semelhante, a disseminao de experincias de OP, desde o incio dos anos 1990, alcanou todas
as regies do pas, de capitais a municpios de mdio e pequeno porte, diversicando-se em administraes municipais
no necessariamente governadas pelo Partido dos Trabalhadores (PT) (PIRES; LOPEZ, 2010).
3. Pires, Lopez e S e Silva (2010) remontam trajetria do campo de avaliao de polticas pblicas, descrevendo a
formao da comunidade de prossionais e a institucionalizao de suas prticas e atuao.
349
Em busca de uma sntese: ambies comuns e abordagens diversicadas na avaliao ...
institucional e regional,
4
expressando, portanto, uma viso multifacetada e abran-
gente do tema.
Apesar da diversidade do grupo participante em termos de formao para
pesquisa e de viso do objeto em questo, a referida ocina produziu alguns con-
sensos e recomendaes. O primeiro deles diz respeito ao reconhecimento por
parte dos participantes da necessidade de expanso das pesquisas e avaliaes sobre
as IPs no Brasil e, consequentemente, de superao das limitaes e carncias de
dados de acesso pblico e com cobertura nacional sobre o objeto. Em segundo
lugar, acordou-se tambm que a complexidade e os desaos envolvidos na ava-
liao das IPs deveriam ser encarados por meio do estmulo ao desenvolvimento
de variadas tcnicas e estratgias metodolgicas para a anlise de dados sobre
participao. Nessa linha, provavelmente um dos pontos de consenso mais mar-
cantes foi o reconhecimento da necessidade de avanarmos no sentido de melhor
compreenso dos contextos e elementos associados qualidade dos processos parti-
cipativos (caractersticas do funcionamento e operao de distintas IPs), especial-
mente diante do reconhecimento da heterogeneidade das experincias concretas e
das mltiplas expectativas em torno dos objetivos e resultados a serem produzidos
pela participao social, na literatura e na prtica poltica. Em outras palavras,
devemos caminhar para um esforo de, por um lado, delimitar melhor aquilo que
se espera das IPs e de, por outro, analisar o alcance desses objetivos como funo
do que ocorre no interior das IPs, em vez de meramente contrastar governos com
ou sem tais instituies.
5

neste contexto que emergiu a proposta deste livro, o qual pretende con-
tribuir com reexes e subsdios para a avaliao de IPs sob os mais distintos en-
foques e contextos. Na tentativa de cumprir essa promessa, o livro se estruturou a
partir de uma introduo que situa a questo da efetividade nos debates tericos
sobre participao e quatro partes; trs abordando diferentes desaos no processo
de avaliao da efetividade das IPs e a presente concluso, que segue o mesmo
formato, dedicando cada uma das sees seguintes sistematizao das discusses
nos diversos captulos.
6
A primeira parte se dedica a reexes e denies sobre
possibilidades de resultados provocveis a partir da introduo e operao de IPs.
4. A ocina contou com a participao de pesquisadores, representando instituies, com experincias de pesquisa em
todas as regies do pas, com exceo de regio Norte. Com relao diversidade institucional, a ocina contou com
participantes oriundos de universidades UFMG, Universidade de So Paulo (USP), Universidade de Braslia (UnB),
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC), Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), Fundao Getulio Vargas (FGV), Boise State Univeristy, Escola Superior de Propa-
ganda e Marketing (ESPM-SP) alm de organizaes no governamentais (ONGs), centros de pesquisa como o
Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP), o Instituto Polis e rgos governamentais como o prprio
Ipea e a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
5. Todos os debates e discusses ao longo da ocina foram gravados, com o consentimento dos participantes, e servi-
ram de base para a elaborao dos captulos para o presente livro.
6. Os resumos de cada captulo j foram apresentados nas aberturas das partes I, II e III.
350
Em outras palavras, o propsito aqui problematizar e identicar possveis va-
riveis dependentes. A segunda parte, por sua vez, aborda o desao de pensar
anlises que tomem as IPs como elementos explicativos (ou seja, a construo de
variveis independentes). Ressalta-se nessa parte os esforos de instrumentalizar
pesquisas e variveis sensveis s diferenas na qualidade dos processos participativos
(incluso, deciso, representao e publicizao etc.) entre unidades geogrcas,
momentos do tempo, ou no interior de e entre distintas IPs. A terceira parte aborda
o desao de construir as associaes ou elos explicativos (por vezes causais) entre a
existncia e operao das IPs e os resultados produzidos. O diagrama A.1 do anexo
apresenta, de forma esquemtica, o contedo prprio assim como as relaes
entre cada uma destas partes na avaliao da efetividade das IPs. Tal diagrama
constitui o mapa-sntese do livro e orientar as sistematizaes apresentadas nas
sees subsequentes desta concluso.
2 SOBRE OS EFEITOS DAS IPs: RECONHECENDO A MULTIDIMENSIONALIDADE
DE SEUS RESULTADOS
Uma das principais concluses que podemos extrair da parte I do livro diz respeito ao
reconhecimento de multidimensionalidade, tanto de objetivos quanto de resultados
potencialmente advindos das IPs. Este fato introduz relevantes complicaes para
a avaliao do papel e a mensurao dos impactos efetivos das IPs.
A matria de avaliao de impactos se estrutura, grosso modo, sob o pilar
da medio de um conjunto de fenmenos especcos da realidade, sendo que a
preciso dessa medio depende de denio objetiva e criteriosa de benchmarks de-
sejveis de desempenho/funcionamento inerente ao objeto avaliado (MARINHO;
FAANHA, 2001). exigncia de funcionamento adequado/perfeito de de-
terminada poltica pblica, por exemplo, devem corresponder critrios que in-
formem exatamente o que se entende, isto , o que se dene como aceitvel ou
esperado em relao a esta poltica, ao modo de uma formulao tpica-ideal.
Estes critrios que serviro de parmetro e guia para a coleta de dados, sua com-
parao e a classicao nal daquela poltica em relao sua situao ideal, isto
, em relao quilo que ela deveria de fato realizar naquele momento.
A partir dos anos 1980, porm, a literatura em polticas pblicas passa a
questionar os supostos desse projeto racional (STONE, 2002). Em contraste
com a noo de que a trajetria das polticas pblicas pode ser representada de
maneira linear, com a identicao objetiva de problemas conduzindo elabora-
o de solues timas, surge a viso de que tanto a identicao dos problemas
quanto a elaborao das solues constituem processos polticos, nos quais os atores,
baseados nas mais diversas motivaes incluindo desde o altrusmo a interesses
particulares buscam a todo momento atribuir sentido s coisas do mundo e
351
conformar macrorrelaes de poder (STONE, 1999, 2002).
7
Essa reexo trouxe
implicaes bvias para a avaliao de polticas pblicas, que j no poderia mais
car refm de um papel de conrmar/no conrmar o alcance de objetivos pre-
viamente denidos, podendo agora examinar como os objetivos so construdos e
reconstrudos ao longo do tempo e o que explica, anal, que uma poltica pblica
tenha tomado uma direo que pode ser vista como bem-sucedida.
8

A rea de desenvolvimento de polticas sociais no Brasil, por exemplo, tem
enfrentado constantemente esse dilema. Nos ltimos anos, polticas sociais de
campos diversos tm sido objeto da avaliao e monitoramento de atividades e
processos. No entanto, logo foram vericadas diculdades imediatas para efetivar
a avaliao na rea, em funo de caractersticas que caram evidentes no prprio
desenho de seus projetos, os quais, em geral, contam com objetivos genricos,
mltiplos e difceis de serem vericados (MARINHO; FAANHA, 2001). Neste
caso, no possvel precisar os conceitos de efetividade, ecincia e eccia,
9
isto
, denir o que se entende por cada um deles no tocante s polticas tratadas,
simplesmente porque estas prprias polticas, em seus respectivos desenhos, no
especicam isso de maneira objetiva. Assim, ainda que trabalhados em conjunto,
faltam padres claros nos quais basear a atividade e o processo avaliativo em sua
totalidade.
Os problemas que se vericam no caso da avaliao das polticas sociais se
colocam de forma ainda mais intensa no caso da avaliao das IPs, pois no h
7. lapidar, nesse sentido, a considerao de Kingdon, para quem h uma diferena entre uma condio e um
problema. Ns lidamos com condies todos os dias: tempo ruim, doenas inevitveis e incurveis, pestes, pobreza,
fanatismos. Como disse um lobista: se voc tem apenas quatro dedos em uma mo, isso no um problema, isso
uma situao. Condies comeam a ser denidas como problemas quando ns passamos a acreditar que devemos
fazer alguma coisa a respeito delas. Problemas no so simplesmente as condies ou eventos externos em si, h
sempre um elemento de percepo e de interpretao (KINGDON, 1995, p. 109-110).
8. Stone (2002) sugere um experimento que indicaria claramente como os objetivos de uma poltica pblica podem
ser variados: a discusso, em sala de aula, sobre como dividir equitativamente um bolo entre os estudantes. A simples
diviso em fatias pelo nmero de pessoas presentes seria questionada pelos que faltaram aula aquele dia. Alguns
poderiam sugerir que os estudantes mais avanados no curso deveriam merecer pedaos maiores ou mais bem reche-
ados. J os estudantes de economia mais ortodoxos, diz Stone, poderiam sugerir que a cada um deveria ser dado um
garfo e que quem conseguisse pegar o maior pedao a ele faria jus.
9. A denio dos conceitos de eccia, ecincia e efetividade alvo de intenso debate, uma vez que diferentes
autores acabam atribuindo diferentes funes a esses elementos de avaliao. Porm, so estes os conceitos que
comumente balizam as avaliaes de desempenho e dos efeitos ou impactos de polticas pblicas (CAVALCANTI,
2006). O conceito eccia est ligado ao alcance dos objetivos e metas de um projeto ou poltica pblica em um
determinado perodo de tempo com referncia a um determinado pblico-alvo. Refere-se ao resultado de um processo
e sua correspondncia com os objetivos originalmente traados. Assim, uma poltica to ecaz quanto os resultados
por ela alcanados se aproximem dos objetivos a ela elencados. A ecincia, por sua vez, corresponde utilizao
competente de recursos para se atingir determinados resultados. Uma poltica to mais eciente, portanto, medida
que os recursos disponveis sejam utilizados da maneira mais racional possvel (isto , sejam otimizados). Por m, o
conceito de efetividade diz respeito ao comportamento observado de determinada poltica considerando os resultados
produzidos em contexto mais amplo. Envolve, muitas vezes, a avaliao de impactos, pois procura diagnosticar reexos
mais abrangentes de uma interveno em contextos no imediatamente ligados sua produo. Neste caso, no
existe uma preocupao especca com os custos envolvidos ou com um conjunto de objetivos especcos previamente
estipulados (UNICAMP, 1999; ROSSI; LIPSEY; FREEMAN, 2004).
352
consenso nos debates polticos nem na literatura sobre participao social acerca
dos objetivos esperveis do funcionamento dessas IPs. Em outras palavras, as IPs
so potencialmente relevantes para um conjunto de diferentes tipos de efeitos e
resultados. Em breve investida nos estudos sobre o tema, especialmente na pri-
meira parte do livro, podemos constatar, tal como indicado no quadro 1, a per-
tinncia de se avaliar os efeitos e resultados da existncia e operao de IPs sobre
mltiplas dimenses.
QUADRO 1
Mltiplas dimenses dos efeitos das IPs
Dimenses de efeito Possveis indicadores, dados, evidncias etc.
Bem-estar social e qualidade de vida dos cidados Indicadores socioeconmicos
Alocao redistributiva de recursos pblicos (ou a dita inverso
de prioridades)
Investimento e manuteno de polticas pblicas; dados socioeco-
nmicos sobre regies da cidade
Gesto scal e responsabilidade scal Arrecadao de tributos e despesa governamental
Gesto e administrao pblica Modernizao, capacidade administrativa etc.
Dinmica eleitoral e construo de apoio poltico Formao de coligaes, programas de governo etc.
Estmulo s prticas cvicas Opinies, atitudes etc.
Estmulo formao e ativao de associaes, grupos e
movimentos sociais etc.
Associativismo e organizao da sociedade civil
Introduo e disseminao de prticas de tomada de deciso
compartilhada e deliberao em organizaes governamentais
e ONGs
Cultura de planejamento e gesto
Fonte: Elaborao prpria a partir dos captulos do livro.
Podemos organizar essas mltiplas dimenses em dois grandes grupos de
efeitos e resultados, que emergem a partir da anlise de conjunto dos estudos que
integram o livro. O primeiro se refere a resultados e impactos associados ao acesso
e qualidade dos bens, servios e polticas pblicas produzidos a partir da esfera do
Estado. Diversas anlises sugerem que as IPs inuenciam a redistribuio de ativos
e bens pblicos, a democratizao do acesso a servios e a transformao daqueles
arranjos coletivos, propiciando maior (ou menor) bem-estar social. No segundo,
observa-se a emergncia de outro padro que coteja os resultados e impactos das
IPs sobre a organizao da sociedade, as relaes polticas e de poder, e as prticas e
atuao da sociedade civil e dos gestores pblicos. Nesta linha, guram os estudos
e as anlises que apontam frequentemente a existncia de transformaes no ca-
rter cvico dos indivduos e da percepo, por exemplo, da participao como
instrumento de insero, capacitao para atuar na esfera pblica e em debates
de interesse coletivo, e de mudana de cultura poltica.
Apesar de analiticamente interessante, essa multiplicidade de perspectivas
e de responsabilidades atribudas s IPs torna-se problemtica, na medida em
353
que diculta e mesmo impede a identicao das variveis dependentes para um
esforo comum de avaliao da efetividade das IPs. O fato de as IPs se prestarem
a nalidades mltiplas impe escolhas relativas priorizao de quais resultados
ou efeitos devem ser observados, ou de como desenhar estratgias que permitam
a observao conjugada de distintas dimenses. O que deve ser englobado como
resultado observvel da operao de IPs em um projeto de avaliao? Quais variveis
e critrios devem ser levados em conta? Em que grau eles devem ser trabalhados
conjuntamente? Enm, o que e como avaliar, quando pensamos em IPs?
O reconhecimento da multidimensionalidade constitui o primeiro passo
para avaliar o papel e os impactos efetivos das IPs. Assim, necessrio avanar na
consolidao de linhas e argumentos capazes de sistematizar de maneira objetiva
exatamente o que se entende por resultados, efeitos, impactos e papis a serem
desempenhados por IPs. O principal desao que se coloca consiste na denio
de efeitos de interesse que sejam capazes de viabilizar diferentes tipos de avaliaes,
para diferentes temticas, diferentes contextos, diferentes pblicos e, por m, di-
ferentes tipos de IPs. Esse avano logicamente exige a tomada de deciso, o con-
senso e o debate, os quais, decerto, este livro tende a propiciar.
3 A QUALIDADE DO PROCESSO PARTICIPATIVO COMO ELEMENTO EXPLICATIVO
As contribuies reunidas na parte II do livro mostram ser fundamental com-
preendermos melhor os elementos que caracterizam a qualidade dos processos
participativos, ou, em outras palavras, as caractersticas do prprio funcionamento
dos ambientes nos quais se inserem as IPs. A compreenso e o entendimento mais
aprofundado sobre os contextos de operao e as caractersticas do funcionamento
destas ltimas podem potencializar a visualizao de variveis diversas com ca-
pacidade de explicar a variao nos resultados da participao. Tal argumento se
faz ainda mais relevante diante do reconhecimento do problema da multidimen-
sionalidade dos resultados tal como discutido anteriormente e das amplas hete-
rogeneidades observadas na operao e no desempenho de experincias partici-
pativas concretas. Assim, a identicao e a mensurao de atributos do processo
participativo permitiriam, tal como j identicado por Rowe e Frewer (2004),
a avaliao de experincias concretas por meio da sua classicao em termos
da qualidade do seu funcionamento, sem necessariamente limitar a priori o seu
potencial de interferncia em amplo conjunto de resultados.
Pela observao conjunta dos estudos nessa linha, parece haver duas razes
principais que conferem relevncia a este modelo de anlise, que privilegia o foco
na qualidade do processo participativo, para a avaliao dos impactos das IPs.
Em primeiro lugar, essa abordagem carrega a promessa de rompermos com uma
superespecializao dos estudos por tipo de IP e/ou por rea de poltica pblica.
Uma boa parte dos estudos atuais dedicados a compreender os efeitos das IPs
354
tendeu a focar apenas um tipo de IP somente OP (MARQUETTI; CAMPOS;
PIRES, 2008; AVRITZER; PIRES, 2004; BAIOCCHI; SHUBHAM; HELLER,
2005) ou conselhos (TATAGIBA, 2002, 2004) ou ainda avaliar essas instituies
em reas de poltica pblica especcas, como, por exemplo, conselhos de sade
(COELHO, 2004; CORTES, 2002, 2005), assistncia social (CUNHA, 2004),
entre outros. H boas razes para isso. Primeiramente, cada rea de poltica p-
blica tem histrias, atores e dinmicas bem diferenciados, alm de atrarem para
si comunidades e literaturas especcas.
10
Em segundo lugar, cada uma das IPs
OP, conselhos etc. tem origens, regras e bases institucionais e normativas
prprias que inuenciam sua disseminao e operao. Em funo dessas razes,
tendemos a no conceber conselhos, OPs, conferncias e outros processos formais
de participao como parte de um mesmo conjunto de instituies, processos e
experincias que compem a democracia e a gesto pblica brasileira.
A segunda razo pela qual a observao da qualidade do processo participa-
tivo pode ser considerada relevante para estudo do papel e da efetividade das IPs
concerne complexicao da unidade e do foco de anlise. Tomar os elementos
que caracterizam a qualidade do processo participativo como variveis explicativas
permite aos analistas irem alm de avaliaes de efetividade baseada na existncia ou
no de uma determinada IP (marcadores dicotmicos). A unidade de anlise deixa
de ser baseada numa varivel dummy, que mede a existncia ou no de uma ou mais
IPs. Ela passa a se embasar muito mais naquilo que poderamos chamar de grau de
presena dessas instituies, que consiste na qualidade do funcionamento destas
ltimas, enfocando os atributos que tornam essas instituies capazes (ou no) de
produzir a melhoria das polticas pblicas e da ao dos governos.
11
Os captulos da parte II sugerem dimenses de anlise a considerar na for-
mulao de modelos preditivos de variaes no funcionamento e na qualidade de
IPs. Podemos identicar pelo menos cinco grandes dimenses nas quais os estudos
so empreendidos e podem ser categorizados: incluso e representatividade; de-
senho institucional; deliberao; contextos e ambiente institucional; e, por m,
atores e estratgias.
10. possvel, por exemplo, fazer uma comparao entre o movimento sanitarista dos anos 1970 e 1980 e suas impli-
caes para a formao de um tipo especco de poltica na rea de sade no Brasil e, por outro lado, a conformao
recente da rea de planejamento urbano e habitao. sintomtico o fato de os Conselhos de Sade serem obriga-
trios para o repasse de verbas da rea, serem dotados de um desenho institucional diferenciado dos demais tipos
(FARIA, 2007; CUNHA, 2004) e, por m, gozarem de uma ampla literatura que os tem tomado por objeto de estudo.
A seu turno, os chamados Conselhos de Habitao so recentes, so adotados conforme a vontade poltica do gestor
e, por m, no tm a mesma carga de literatura. Essas diferenas nos tipos de instituio, assim, perpassam sua con-
formao institucional, mas tm relao direta, tambm, com sua histria, seu surgimento e sua insero contextual.
11. A qualidade do processo participativo deve ser entendida aqui como envolvendo tanto a qualidade e a intensidade
do processo deliberativo interno s IPs como tambm as relaes estabelecidas entre a IP e seu ambiente, como por
exemplo, seu desenho institucional, relao com o governo e com a sociedade civil. Assim, a qualidade do processo
participativo reuniria um conjunto de elementos capaz de explicar a incidncia da IP nas polticas pblicas e na ao
do governo.
355
A primeira dimenso, de incluso e representatividade, congrega estudos
que perfazem o rduo e recente caminho da relao entre representao poltica
e representatividade no mbito de atuao e funcionamento de IPs. De fato, a
questo importante dado que, como visto nos captulos que a trataram, existem
muito mais indenies do que consensos e acordos sobre as principais variveis,
os principais conceitos e as principais dinmicas que a permeiam. A questo que
mais chama a ateno consiste na indenio sobre as bases da representatividade
(e os critrios de seleo) daqueles que, no interior das IPs, atuam e decidem em
nome da sociedade civil, e tambm do prprio governo. Diferentemente da re-
presentao eleitoral formal, no est claro quais seriam os mecanismos tanto de
autorizao, quanto de accountability em relao a estes indivduos, o que, certa-
mente, gera determinadas implicaes para a prpria insero, reconhecimento e
legitimao das IPs como canais efetivos de participao e controle social.
A segunda dimenso observada, desenho institucional, tem sido levada a cabo
como objeto de estudo h mais tempo e j conta com um conjunto relevante de
variveis e indicadores de anlise. O desenho institucional dos canais participativos
, por si s, elemento fundamental para a compreenso do grau de abertura par-
ticipao, do tipo de participao e, principalmente, dos limites da participao.
Os diferentes desenhos dos processos participativos impem diferentes padres
de seletividade dos atores e pers que deles participam. Por exemplo, quando
comparamos as experincias do OP e dos conselhos, vemos que aquele tende a
propiciar a participao direta dos indivduos, ao passo que este tende a propiciar
a participao de representantes da sociedade civil. Alm disso, a responsabilidade
da denio da pauta de discusso e do modus operandi das votaes, ou as regras
sobre quem, como e quando podem se manifestar, por exemplo, podem impactar
de maneiras signicativamente diferentes o processo participativo se denidas
pelo prprio presidente da instituio ou se denidas de forma compartilhada. Da
mesma maneira, as prprias regras para ocupao da presidncia, por exemplo,
tambm tm peso importante, dado que o presidente tem determinados poderes no
mbito do processo, como a prpria denio das pautas.
A terceira dimenso que pode ser dada como base para avaliar a qualidade
da participao consiste nos processos de deliberao que se do no interior das
IPs. A capacidade das IPs de atuarem como efetivos canais de vocalizao das
demandas da sociedade civil tende a depender, em grande medida, do grau de
discusso e debate que so empreendidos no seu mbito. A deliberao um
componente importante dos processos participativos porque envolve, dentre outras
coisas, um conjunto de possibilidades relacionadas ao grau de envolvimento dos
atores no processo e, principalmente, ao grau de comprometimento destes agentes
com as temticas em discusso e com a possibilidade efetiva de concretizao,
acompanhamento e monitoramento dessas aes. Alguns captulos deste livro
356
trazem baila variveis que poderiam operacionalizar a categoria deliberativa.
Saber no apenas quem delibera, mas, principalmente, como se delibera pode ser
fundamental para garantir maior qualidade no processo participativo. Por exemplo,
o interesse dos atores em efetivamente deliberar sobre determinado assunto pode
variar substancialmente em funo do tipo de questo em pauta, impactando
signicativamente os resultados apresentados pela instncia guisa dessa variao
de preferncias.
A quarta dimenso analtica que se identica como relevante para com-
preenso da variabilidade da qualidade dos processos participativos diz respeito
aos contextos e ambientes nos quais se inserem as IPs. A principal questo levan-
tada pelos estudos empreendidos nessa linha de que a atuao das IPs se d em
contextos sociais, polticos e econmicos determinados. Essa questo relevante
porque indica que a atuao das IPs impacta as polticas pblicas e os contextos
nos quais esto inseridas, mas, tambm, so inuenciadas, condicionadas e tm
suas possibilidades e limites de atuao determinados pelos prprios contextos e
estruturas institucionais em que se inserem. Essa constatao sugere fortemente
que as anlises levem em considerao as IPs no como atores e/ou canais nicos
ou mais importantes da dinmica democrtica, mas sim como um instrumento
de atuao nessa dinmica, ou, em outras palavras, como mais uma arena poltica
no entremeio de diversas outras existentes.
A qualidade da participao e do funcionamento das IPs pode variar ainda
em funo de uma ltima dimenso, que aquela referente aos atores, suas capaci-
dades e estratgias de atuao. Se, por um lado, a instituio de canais de participao
cria novas oportunidades de acesso para atores diversos ao processo de deciso
sobre polticas pblicas, por outro, o perl, as caractersticas, os repertrios e as
formas de atuao desses atores sejam eles da sociedade civil, do Estado ou do
mercado condicionam em grande medida o funcionamento e sucesso das IPs.
Assim, compreender os atores que se engajam nas IPs, suas origens, identidades,
motivaes, recursos, informaes e conhecimento tcnico de que dispem (de
forma desigual) e, nalmente, as bases sociais da qual emergem, as quais mobilizam
e s quais se reportam fundamental para um entendimento adequado das re-
laes que se travam nos espaos de participao. Quando associada dimenso
dos contextos e ambientes institucionais, um foco analtico sobre os atores per-
mite ainda visualizar a insero destes atores em mltiplos espaos e atividades
polticas, com repercusses interessantes para reexo sobre a relao de mtua
inuncia entre IPs e os atores que as ocupam.
Se vlido armar que o funcionamento das IPs pode afetar os tipos de re-
sultados produzidos e suas potencialidades de impacto, importante, como visto
no conjunto de estudos aqui apresentados, a anlise de uma gama de variveis e
357
elementos que possam caracterizar a qualidade desse funcionamento. Ainda que
no existam denies claras acerca do que seria esta qualidade, podemos dizer, a
partir dos textos deste livro, que, minimamente, ela consistiria num conjunto de
elementos congregados nas cinco dimenses elencadas (e expostas no diagra-
ma A.1 do anexo). Isso quer dizer que muito embora possamos dizer que estamos
analisando a qualidade do processo participativo quando estudamos os processos
deliberativos internos de canais de participao especcos, ainda estaremos exa-
minando a efetividade das IPs sob um ngulo bastante limitado, dado que estas
instituies esto atuando sob outros contextos e constrangimentos, tais como o
grau de autonomia em relao ao governo, a percepo dos indivduos quanto sua
legitimidade como canal efetivo de transformao e inuncia poltica, os recursos
nanceiros e materiais disponveis a sua atuao e funcionamento, dentre outros.
4 ESTABELECENDO OS ELOS ENTRE PROCESSOS E RESULTADOS DA
PARTICIPAO: ESTRATGIAS DE ANLISE E EXPLICAO
As diversas contribuies que integram o livro nos permitem trs consideraes.
Em primeiro lugar, a anlise dos efeitos das IPs relevante do ponto de vista
no apenas do aprofundamento deste processo, mas principalmente da prpria
justicativa de atuao, funcionamento e mesmo sustentabilidade poltica destas
instituies. As IPs, como visto, devem estreitar os laos entre cidados e o Estado,
mas, para isso, a percepo dos atores, tanto do governo, quanto da sociedade
civil, deve levar a que considerem estas instncias como canais legtimos e efetivos
para tanto. Em segundo lugar, no existe consenso sobre os tipos de resultados
que devemos esperar das IPs, assim como quais tipos de elementos e/ou variveis
devemos considerar para operacionalizar aquilo que denominamos qualidade do
processo deliberativo. A terceira parte do problema, na qual tambm no existe
consenso e denies sobre padres e/ou modelos ideais, consiste na denio de
estratgias que operacionalizem anlises sobre as relaes entre as IPs, as variveis
que lhes afetam a existncia e o funcionamento, bem como, por ltimo, os resultados
que elas podem apresentar.
Estabelecer relaes de causalidade nas cincias sociais constitui tarefa que,
no mnimo, pode ser tachada de complexa. As variveis tendem a ser diversas,
os contextos amplos e os comportamentos no padronizados. O estudo das IPs
enfrenta os mesmos problemas, que se tornam ainda maiores em funo de in-
denies conceituais e analticas. Neste sentido, tal como visto nos captulos da
parte III, existe uma gama ampla de trabalhos que buscam conjugar, de maneiras
diversas, as instituies como variveis independentes e os seus resultados e im-
pactos como variveis dependentes. De maneira geral, podemos organizar essa
gama de possibilidades em trs dimenses especcas, expressas no diagrama 1.
358
As variaes nas estratgias metodolgicas para a avaliao dos efeitos da
participao podem ser caracterizadas com base em dois eixos, de acordo com
o diagrama. O eixo das abscissas congrega mensurao que remete perspectiva
de validao interna dos mtodos de anlise. A validade interna concatena o es-
tabelecimento de relaes de causalidade signicativas entre variveis de interesse
estudadas, sendo que, no geral, est ligada a estudos e anlises aprofundados de
elementos e caractersticas de casos especcos, o que implica potencial relativa-
mente baixo de generalizao dos resultados encontrados. No eixo das ordenadas
concentra-se escala que remete perspectiva de validao externa dos mtodos de
anlise. A validade externa se refere utilizao de tcnicas estatsticas para ava-
liao e anlise de conjuntos amplos de casos, focalizando, ainda que sob menor
intensidade analtica se comparado escala anterior, as interconexes passveis
de estabelecimento entre elementos e variveis diversas, potencializando, em es-
pecial, a perspectiva de generalizao dos resultados eventualmente encontrados.
A partir da combinao destes dois fatores, podemos elencar pelo menos
trs grandes abordagens que caracterizam bem os diversos estudos j realizados
at ento no campo da participao. No extremo superior esquerdo do quadrante
temos a estratgia metodolgica que concatena potencial relativamente alto de
validao externa e potencial relativamente baixo de validao interna, caracte-
rizando-se por um nmero amplo de observaes (casos) e tcnicas analticas de
cunho quantitativo. Neste caso, observamos a existncia de estudos que buscam,
ao mesmo tempo, congregar uma amostra de diversos casos com tcnicas estats-
ticas e economtricas capazes de trabalhar de maneira conjunta essa quantidade
de dados. Essas tcnicas so utilizadas, em geral, para identicar e testar a signi-
cncia de correlaes entre IPs e resultados.
359
comum nos estudos dessa linha que haja especializao em tipos especcos
de IPs, ou, ainda, em tipos especcos de temticas, de maneira a diminuir a
complexidade dos conceitos advindos das diversas reas e, com isso, possibilitar
a operacionalizao dos conceitos escolhidos como importantes para aquele uni-
verso mais restrito. Alm disso, tambm como maneira de denir os conceitos
e desenvolver a anlise, geralmente os estudos tomam por unidade o conjunto
de instituies como variveis dummies, levando em considerao sua existncia
ou no e cotejando seus potenciais resultados, sem considerar as complexidades
ligadas denio do prprio funcionamento destas instituies, bem como seus
graus de ecincia e/ou presena, tal como aventado nos estudos e trabalhos vistos
na parte II.
O segundo tipo de abordagem que pode ser usada para caracterizar os es-
tudos de IPs concerne a tcnicas e modelos de anlise que, por um lado, conca-
tenam potencial relativamente alto de validao interna e, por outro, potencial
relativamente baixo de validao externa. Estes atributos lhe conferem posio
quase oposta abordagem anterior e em sua base esto trabalhos que adotam,
basicamente, a metodologia de estudos de caso. Em geral, estas anlises realizam
pesquisa aprofundada sobre tipos especcos de IPs ou de polticas e, por isso,
obtm ganhos signicativos na compreenso do funcionamento e papel do ob-
jeto de estudo. Esse ganho pode ser atribudo, em grande medida, ao fato de
que a principal estratgia de estudo adotada consiste na utilizao de tcnicas
de pesquisa qualitativa, como entrevistas e grupos focais. Muito mais do que
lidar com nmeros e valores objetivos, portanto, os analistas dessa linha tomam
por fonte exatamente os indivduos que no apenas fazem parte, mas principal-
mente constroem e estruturam, ao longo do tempo, o prprio processo. Todavia,
tambm neste caso, existe dado trade-off: porque lidam com casos especcos,
pode-se dizer que a capacidade de generalizao dos resultados obtidos tende a
ser relativamente baixa. Variveis diversas como aquelas de ordem contextual, por
exemplo, no so passveis de focalizao e, por isso, no possvel armar que o
funcionamento de dada instituio sob determinado contexto ser o mesmo sob
outros tipos de constrangimentos.
O terceiro e ltimo tipo de abordagem concerne s anlises que congregam
potencialidades de validao que poderamos tachar de medianas, tanto na di-
menso interna quanto na externa. O atributo mediano se deve ao fato de que so
tcnicas que contm caractersticas de ambas as abordagens anteriores. Trata-se dos
chamados estudos comparativos. Analisa-se uma quantidade de casos maior do que
a tcnica de estudos de caso e geralmente menor do que as tcnicas economtricas
stricto sensu, bem como, por outro lado, realiza-se uma anlise de maior profundi-
dade do que estas ltimas, mas de menor profundidade em relao s primeiras.
360
Neste caso, o principal modelo levado a cabo consiste na comparao de
casos, tomando por unidade de anlise tanto os municpios quanto as IPs. Podemos
elencar pelo menos duas variantes para esses modelos. Em primeiro lugar, temos
aqueles estudos que buscam estabelecer comparaes entre municpios consi-
derando as IPs como varivel dummy, isto , considerando a existncia ou no
destas instituies. Essa perspectiva comparada importante porque pretende
o controle de variveis intervenientes outras que potencialmente enviesariam a
anlise, ofuscando os efeitos especcos das variveis de interesse. Como visto nos
captulos da parte III, um exemplo de modelo que segue exatamente essa linha
e permite a comparao de variveis e elementos dimensionais diversos, como
municpios, tipos de polticas e tipos de IPs, consiste na tcnica de pares contra-
factuais (matched-pairs).
O segundo conjunto de tcnicas e modelos aventados nessa dimenso con-
cerne queles que congregam uma estratgia mista de adotar, ao mesmo tempo,
anlises de fundo comparativo e elementos que informem o funcionamento e/ou
a qualidade dos processos deliberativos. Diferentemente dos casos anteriores, a
comparao destes estudos se d em relao s variveis que informam a qualidade
do funcionamento das IPs, passando de uma situao em que estas so tratadas
como variveis dummies para uma situao na qual so tratadas como variveis
contnuas. Neste caso, h ganhos considerveis em relao anlise da efetividade
das IPs, pois no se assume que a presena destas causa impacto, mas se pretende
medir esse impacto atravs do grau de presena delas.
Por outro lado, existem custos associados a este tipo de tcnica, que se re-
ferem tanto complexidade da denio e da operacionalizao dos conceitos e
dos processos correlatos categoria qualidade deliberativa, por exemplo, quanto
obteno dos dados adequados para o tipo de anlise pretendida. No geral,
estes dados advm de tcnicas especcas de coleta, como anlise de atas, anlises
documentais, dentre outras, as quais demandam no apenas maiores recursos,
como tambm maior necessidade de assumir e pressupor formatos e denies
nais para conceitos muitas vezes complexos e que no so objeto de consenso na
literatura. Por esse motivo, um terceiro custo associado consiste na diminuio
do valor amostral ou seja, na capacidade de generalizao dos resultados nais
observados , seja para os mesmos tipos de poltica, para os mesmos tipos de ins-
tituies, ou para tipos diferenciados de polticas e de instituies.
Ao observarmos o conjunto de estratgias que tem sido objeto de discusso
entre os operadores da rea, podemos perceber que, na verdade, no existe consenso
sobre o melhor tipo de modelo a ser utilizado. No obstante, a anlise do conjunto
de estudos permite identicar uma predominncia da estratgia metodolgica do
estudo de caso sobre experincias bem-sucedidas, o que quer dizer que ainda carece-
mos de estudos de natureza comparativa ou envolvendo grandes amostras.
361
Trata-se, vale dizer, de uma evoluo natural de um campo de estudos no qual a
escassez de dados empricos de acesso pblico sempre foi, e ainda , um problema. No
obstante, o fato constitui problemtica do ponto de vista da produo de generaliza-
es com relao ao funcionamento, operacionalizao e aos efeitos das IPs, uma vez
que os estudos de caso ou de poucos casos comparativos tendem a considerar variaes
e denies contextuais especcas do seu objeto de estudo, as quais no necessaria-
mente revelam-se pertinentes ou mesmo semelhantes a outros conjuntos de casos.
Cada estratgia analtica se baseia em tcnicas, focos e aes diferenciados,
o que gera benefcios, mas tambm custos. Isso quer dizer que, se observarmos o
diagrama 1, seja em um ou em outro extremo, a escolha da estratgia metodol-
gica a ser empregada envolve necessariamente o dilema entre a ampliao da capa-
cidade de generalizao dos resultados da anlise (da amostra para a populao) e
o aprofundamento descritivo dos processos, mecanismos e elementos contextuais
que denem relaes causais entre variveis explicativas e resultados (BRADY;
COLLIER, 2004). Mais do que opor e julgar as vantagens e desvantagens de cada
estratgia e as condies adequadas para seu uso em cada contexto de pesquisa,
os estudos contidos neste livro avanam no sentido de levantar alternativas para
uma reexo mais ampliada sobre as possibilidades e formas de avaliao de IPs.
A ampla disseminao das IPs no Brasil nas ltimas duas dcadas tem sido acom-
panhada por importantes heterogeneidades em termos de sua distribuio geo-
grca, formatos e tipos de processo, e, sobretudo, de seu desempenho. Nesse
cenrio, a avaliao da efetividade das IPs emerge tanto como oportunidade his-
trica quanto como campo de pesquisa e prtica gerencial inadiveis.
Avaliar os efeitos e impactos de polticas pblicas, projetos e intervenes,
sejam conduzidos pelo governo sejam por outras organizaes, sempre um de-
sao. As reexes contidas neste livro sugerem que no caso das IPs, que esto
associadas a mltiplos sentidos polticos, prticos e tericos, o desao ainda
maior. Por esses motivos, ainda so raros os estudos que visam avaliar se e como
tais IPs produzem impactos sobre a atuao de governos e no est claro at hoje,
por exemplo, se e o quanto as decises de polticas pblicas so ou podem ser
inuenciadas por processos e canais de participao.
O presente livro buscou contribuir para enfrentar esses desaos, ao enfatizar dois
pontos fundamentais: i) a qualidade dos processos participativos elemento funda-
mental para entendermos os efeitos e impactos produzidos por IPs; e ii) necessrio
utilizar mltiplas perspectivas, enfoques, estratgias e tcnicas de anlise (desde estu-
dos em profundidade sobre um nico caso a estudos comparativos e de grandes amos-
tras) para avaliar as dimenses de atuao e os variados resultados produzidos por IPs.
362
A contribuio singular deste livro a de sugerir caminhos para o avano da
produo de conhecimento sistemtico sobre a efetividade das IPs no Brasil. Isso
se realizou na medida em que os diversos captulos adentraram o processo de pro-
duo de avaliaes sobre as IPs, abrindo a caixa-preta dos projetos de pesquisa e
expondo experincias concretas de pesquisadores na lida com os dilemas inerentes
s tarefas de desenho, instrumentalizao de variveis, mensurao, e validao
dos resultados das pesquisas. O diagrama A.1 do anexo mapeia a gama de di-
menses e variveis de processo e de resultado, e os procedimentos abordados nos
diversos captulos deste livro, os quais foram objeto de sntese nesta concluso.
Assim, alm de incluir reexes de cunho conceitual e metodolgico, o livro
contm como subproduto igualmente relevante dicas e lies prticas para estu-
dantes e pesquisadores interessados na avaliao das IPs, oriundas do aprendiza-
do, dos erros e acertos, dos colaboradores em suas reas especcas de interesse.
Espera-se que o material aqui organizado sirva como subsdio e referncia para
avaliadores e para futuras avaliaes e, sobretudo, como estmulo a esta prtica e
melhoria da sua qualidade. Acreditamos que ampliar e qualicar as avaliaes de
efetividade das IPs tm o potencial de fomentar, de forma mais clere, seu prprio
aperfeioamento e, assim, contribuir para o fortalecimento da democracia e para
a melhoria das polticas pblicas.
REFERNCIAS
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1999. 133 p.
ANEXO
NOTAS BIOGRFICAS
Acir Almeida
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Rochester. Atualmente pesqui-
sador do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da
Democracia (Diest). Suas reas de interesse so estudos legislativos e instituies
polticas comparadas.
Adrin Gurza Lavalle
Bolsista de Produtividade em Pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientco e Tecnolgico (CNPq) nvel 2, professor doutor do Departamento
de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP) e pesquisador do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (CEBRAP-SP), onde foi diretor cientco
(2006-2010). coordenador do Ncleo de Pesquisa Ao Coletiva e Democracia.
Realizou ps-doutorado no Institute of Development Studies (2005). Possui
doutorado em Cincia Poltica pela USP (2001), mestrado em Sociologia pela
Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM) (1994), e graduao em
Ciencia Poltica y Administracin Pblica pela UNAM (1991). Seu ltimo livro
La Innovacin Democrtica en Amrica Latina Participacin, Representacin Y
Control Social em coautoria com Ernesto Inzunsa, do Centro de Investigaciones
y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) (2010).
Doutorando e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG), trabalha com as temticas da pobreza, justia, estimativa e
projeo de pblicos-alvo, modelos demogrcos e a interface entre polticas/
instituies participativas (IPs) e resultados em polticas pblicas setoriais. Pros-
sionalmente, tem atuado, nos ltimos anos, como pesquisador bolsista do Ipea,
na Diest, bem como consultor externo do Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), em projeto de cooperao com a Secretaria de Ava-
liao e Gesto da Informao (Sagi), do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS). pesquisador associado do Projeto Democracia Par-
ticipativa (PRODEP)/UFMG, do qual j participou e adquiriu experincia em
pesquisas e estudos na rea da participao poltica.
Brian Wampler
Professor de Cincia Poltica na Boise State University. Em 2009 e 2010, foi
Fulbright Scholar na UFMG. Foi bolsista de ps-doutorado na USP e estudan-
te-visitante na Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) durante seu
doutorado. autor do livro Participatory Budgeting in Brazil: Contestation,
NOTAS BIOGRFICAS.indd 365 9/12/2011 12:05:15 PM
Cooperation and Accountability (Penn State Press, 2007). Tem publicado
numerosos artigos em ingls e portugus sobre temas como governana participa-
tiva, sociedade civil e reforma do Estado.
Claudia Feres Faria
Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da UFMG. Doutora em
Sociologia e Poltica pela UFMG, com doutorado-sanduche na New School for
Social Research. Desenvolve pesquisas na rea de teoria poltica contempornea
com nfase nos seguintes temas: teoria democrtica, espao pblico, participao
e polticas pblicas participativas. Atualmente coordenadora da pesquisa sobre
as contribuies das Conferncias de Polticas Pblicas para a constituio do
interesse pblico e para a promoo da justia social no Brasil.
Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (UnB). Pesquisador as-
sociado do Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC), atuando em investi-
gaes a respeito de conselhos e conferncias nacionais.
Mestre em Histria Social pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ)
em 2002, mesmo ano em que ingressou no Instituto Brasileiro de Geograa e
Estatstica (IBGE). Desde 2004 colabora com a Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais (MUNIC), sendo autora dos textos sobre a poltica municipal de
educao nas edies de 2006 e 2009 da MUNIC. Atualmente ocupa o cargo de
gerente da Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico, sob responsabilidade da Coor-
denao de Populao e Indicadores Sociais da Diretoria de Pesquisas do IBGE.
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) e
mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal Fluminense (UFF). dou-
toranda em Cincia Poltica pela UFMG, com perodo de estgio no exterior na
Johns Hopkins University (JHU). pesquisadora do PRODEP, por meio do qual
tem desenvolvido pesquisas sobre participao, deliberao e representao. au-
tora do artigo Metamorfose da Representao Poltica: Lies Prticas dos Conselhos
Municipais de Sade no Brasil, publicado no livro A Dinmica da Participao
Local no Brasil, organizado por Leonardo Avritzer (Cortez, 2010).
367 Notas Biogrcas
Doutora em Cincia Poltica. Professora adjunta do Departamento de Cincia
Poltica da UFMG, pesquisadora e co-coordenadora do PRODEP e do Centro
de Estudos Sociais da Amrica Latina (CES-AL). Principais reas de pesquisa e
trabalho: teoria poltica, poltica comparada, teoria democrtica, polticas pblicas,
assistncia social, conselhos de polticas e outras IPs.
Fabio de S e Silva
Bacharel em Direito pela USP e mestre pela UnB. Doutorando em Direito,
Poltica e Sociedade (Law, Policy and Society) pela Northeastern University. Foi
dirigente no Departamento Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da
Justia (MJ), e consultor em projetos voltados melhoria do sistema de justia
criminal, do sistema penitencirio e da poltica pblica de segurana no Brasil.
tcnico de Planejamento e Pesquisa e chefe de gabinete da presidncia do Ipea,
onde j atuou como coordenador de Estudos de Estado e Democracia, na Diest.
Suas reas prioritrias de atuao so: democracia, direitos humanos, acesso a
justia, segurana pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa social.
Felix Garcia Lopez
Doutor em Sociologia pela UFRJ, foi professor de Cincia Poltica da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e atualmente tcnico de Planejamento e
Pesquisa do Ipea, na Diest. Desenvolve pesquisa na rea de comportamento pol-
tico, Poder Legislativo municipal, formas de articulao entre Estado e Organiza-
es no Governamentais (ONGs), IPs no nvel federal e relaes entre poltica e
administrao pblica no Brasil.
professor e coordenador de interdisciplinaridade do curso de Relaes Inter-
nacionais da Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM-SP). pes-
quisador do Centro de Altos Estudos da ESPM. Foi coordenador de Relaes
Internacionais do Oramento Participativo (OP) de So Paulo. Atuou como pa-
lestrante e/ou consultor sobre temas de democracia participativa e imigrao em
diversos pases, como Peru, Argentina, Espanha, Itlia, Coreia do Sul, Noruega,
Frana, Bolvia, entre outros. Co-organizador do livro Democracia Participativa e
Redistribuio: Anlise de Experincias de Oramento Participativo (Editora Xam,
2008) e coautor e editor do livro No Olho do Furaco: Repensando o Futuro da
Esquerda, com Hilary Wainwright (Editotra Xam, 2006). Atualmente realiza
pesquisas sobre mobilidade.
Possui graduao em Sociologia pela UnB (2007), mestrado em Desenvolvimento
Sustentvel pelo Centro de Desenvolvimento Sustentvel (CDS)/UnB (2009) e
doutorando em Desenvolvimento Sustentvel pelo CDS/UnB (2009). tcnico
de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Desenvolve e publica trabalhos nas reas de
governana ambiental, desenvolvimento local, participao social, descentraliza-
o, gesto de recursos de propriedade comum, justia ambiental, Agenda 21, e
na anlise da relao entre o discurso e a prtica do desenvolvimento sustentvel.
Graduada em Cincia Poltica pela UnB e mestranda em Administrao Pblica
pela UnB. Desde 2010 tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, com atua-
o na Diest.
Jos Carlos dos Santos
Bacharel em Cincias Sociais com formao pela Faculdade de Filosoa, Letras
e Cincias Humanas (FFLCH) da USP e pela Pontifcia Universidade Catlica
(PUC)-SP. Licenciado em Cincias Sociais pela PUC-SP. Ps-graduado em Pol-
ticas Pblicas e Desenvolvimento pelo Ipea. No Ipea, atuou como consultor e foi
bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD).
Jos Celso Cardoso Jr.
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao (FEA)/USP, com
mestrado em Teoria Econmica pelo IE/UNICAMP. Desde 1996 Tcnico de
Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria de Estudos e Pol-
ticas Sociais (Disoc) at 2008. Desde ento, foi chefe da Assessoria Tcnica da
presidncia do Instituto, coordenou o projeto Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro e a srie Dilogos para o Desenvolvimento (2008 a 2010). No mesmo
perodo, foi diretor da Diest.
Julian Borba
Professor do Departamento de Sociologia e Cincia Poltica da Universidade Fe-
deral de Santa Catarina (UFSC). Pesquisador do CNPq. Pesquisa temas relacio-
nados a participao poltica, atitudes e comportamento poltico. Membro do
Ncleo Interdisciplinar de Polticas Pblicas (NIPP) e do Ncleo de Pesquisa em
Movimentos Sociais (NPMS), ambos da UFSC.
369 Notas Biogrcas
Leonardo Avritzer
Professor associado pela UFMG. Doutor em Sociologia Poltica pela New School
for Social Research. autor dos livros Democracy and the Public Space in Latin
America (Princeton University Press) e A Moralidade da Democracia, prmio da
Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS)
de melhor livro do ano, em 1997. coordenador do PRODEP na UFMG.
Professora do Departamento de Cincia Poltica da UNICAMP. Doutora em
Cincias Sociais pela mesma universidade. Desenvolve pesquisas sobre democra-
cia, movimentos sociais e participao institucional, com nfase no estudo sobre
os conselhos de polticas pblicas. Dentre os mais recentes trabalhos de pesquisa
destacam-se os estudos sobre a relao entre movimentos sociais e sistema poltico
no Brasil contemporneo.
professor associado do Departamento de Sociologia e do Programa de Ps-Gradua-
o em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutor
em Sociologia pela UFRGS (2001). Realizou estudos de ps-doutoramento no
Watson Institute for International Studies/Brown University. Tem como rea de
pesquisa a sociologia poltica, abordando temas como: movimentos sociais, asso-
ciativismo, conitos sociais e IPs. Coordena o Grupo de Pesquisa sobre Associati-
vismo, Contestao e Engajamento.
Doutor em Polticas Pblicas pelo Massachusetts Institute of Technology (MIT),
mestre em Cincia Poltica pela UFMG e bacharel em Administrao Pblica
pela Fundao Joo Pinheiro (FJP). Foi consultor do Banco Mundial (BIRD)
e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT) em avaliaes sobre a im-
plementao da legislao do trabalho no Brasil e seus impactos sobre o desen-
volvimento. Atuou como pesquisador e professor na FJP e no Departamento de
Cincia Poltica da UFMG. Atualmente tcnico de Planejamento e Pesquisa do
Ipea e coordenador da rea de estudos sobre Estado e democracia, onde tem de-
senvolvido atividades relativas aos seguintes temas: democracia, participao, bu-
rocracia e novas formas de gesto pblica, e metodologias e desenhos de pesquisa.
Concluiu o doutorado em Social Policy and Administration, na London School of
Economics and Political Science, em 1995. Atualmente professora do Departa-
mento e Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFRGS e pesquisadora do
CNPq. Suas atividades de docncia e pesquisa concentram-se na rea de sociolo-
gia, com nfase em sociologia poltica. A maior parte de suas publicaes trata dos
seguintes temas: participao e polticas pblicas, conselhos de polticas pblicas,
sociologia da sade.
Bacharel em Cincias Sociais e mestre em Cincia Poltica pela UFMG. pes-
quisadora do PRODEP desde 2007. J publicou captulos em livros e apresentou
trabalhos em congressos acadmicos dedicados aos temas da participao social
em conselhos e gnero nas polticas pblicas.
Doutora em Cincias Sociais na rea de estado e polticas governamentais pela
UNICAMP. pesquisadora do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento
(CEBRAP) onde atualmente desempenha as funes de diretora cientca e,
tambm, coordena o Ncleo de Cidadania e Desenvolvimento. Suas reas de
interesse so a participao e a mobilizao social, as polticas pblicas e suas
relaes com processos de democratizao e desenvolvimento, tendo coordenado
inmeros estudos comparativos sobre esses temas. autora de artigos sobre po-
ltica de sade, governana participativa e reforma da previdncia social. Editou
Reforma da Previdncia na Amrica Latina (Fundao Getulio Vargas, 2003); Par-
ticipao e Deliberao no Brasil com Marcos Nobre (34 Letras, 2004), Spaces for
Change? com Andrea Cornwall (Zed Books, 2007), e Mobilizing for Democracy
com Bettina von Lieres (Zed Books, 2010).
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Claudio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Luciana Nogueira Duarte
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos
Aeromilson Mesquita
Aline Cristine Torres da Silva Martins
Camila Guimares Simas
Carlos Henrique Santos Vianna
Maria Hosana Carneiro da Cunha
Paula Mascarenhas Rodrigues de Almeida (estagiria)
Braslia
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
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estratgias de avaliao
Volume 7
Dilogos para o
Desenvolvimento
Volume 7
A ampla disseminao de instituies participativas (IPs) no Brasil, desde a Consti-
tuio de 1988, tem sido acompanhada por questionamentos em relao a sua efeti-
vidade: tais instituies so capazes de (e sob que condies) provocar melhorias no
funcionamento dos governos, na implementao de suas polticas pblicas e nos re-
sultados destas para a qualidade de vida e o acesso a bens pblicos por parte dos cida-
dos brasileiros? Este volume buscou responder a esta grande inquietao no debate
poltico e acadmico por meio de parceria entre o Ipea e o Projeto Democracia Partici-
pativa (PRODEP), da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em articulao
com mais de 20 especialistas no tema oriundos de universidades, centros de pesquisa
e rgos da administrao pblica federal. Mediante esse dilogo, os participantes
promoveram uma aproximao um tanto rara entre o debate sobre participao so-
cial e o campo prtico-terico da avaliao de polticas pblicas, expressando tambm
uma viso multifacetada e abrangente sobre o tema.
A contribuio singular deste livro a de estimular e sugerir caminhos para o avan-
o da avaliao da efetividade das IPs no Brasil. Composto por relatos do processo
de produo de avaliaes e exposio de metodologias e experincias concretas de
pesquisadores com os dilemas inerentes s tarefas de desenho, instrumentalizao,
mensurao e validao dos resultados, o livro oferece subsdios e lies importantes
para gestores pblicos, pesquisadores e estudantes interessados na avaliao das IPs.
Acir Almeida
Adrin Gurza Lavalle
Brian Wampler
Claudia Feres Faria
Fabio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Julian Borba
Leonardo Avritzer
No volume 7 da srie Dilogos para o Desenvolvimen-
to, o leitor encontrar um conjunto diverso de re-
exes sobre o papel das instituies participativas
(IPs) na democracia brasileira. Trata-se de iniciati-
va que buscou reunir esforos para uma compreen-
so multifacetada da operao e dos efeitos dessas
instituies sobre a atuao dos governos, de suas
polticas pblicas e as relaes entre Estado e socie-
dade. Ao longo de 22 captulos, so travados dilo-
gos sobre as questes e desaos que se interpem
tarefa de avaliar a efetividade das IPs e a contribui-
o destas para o desenvolvimento do pas.
A Parte I, Instituies Participativas e seus Poss-
veis Efeitos: o que podemos esperar e avaliar?, dedica-
se reexo sobre quais dimenses das relaes
entre Estado e sociedade, da gesto governamen-
tal e da formulao e implementao de polticas
pblicas so ou poderiam ser afetadas pela pre-
sena e ao de IPs, como conselhos, conferncias,
oramentos participativos ou mecanismos de con-
sulta individual ou audincia pblica, entre ou-
tros. Uma vez que tal questo no admite respos-
tas simples, os captulos abordam o problema
a partir de perspectivas variadas, caracterizando
diversas dimenses de resultados e oferecendo al-
ternativas e estratgias que viabilizem a pesquisa
e a atividade avaliativa sobre o tema.
Na Parte II, Instituies Participativas como Va-
riveis Explicativas: contextos, processos e a qualidade
da participao, o foco dirige-se para a compreenso
detalhada do funcionamento e operao dessas
instncias e dos contextos e ambientes nos quais
ocorrem. O o condutor que perpassa as contribui-
es a preocupao analtica com a especicao
e qualicao dos processos que permeiam, estru-
turam e condicionam as dinmicas internas das IPs
e suas relaes com ambientes externos. O objetivo
desta parte compreender de que forma variaes
em elementos da qualidade da participao podem
contribuir para a explicao dos resultados promo-
vidos por IPs.
Por m, a Parte III, Estratgias Analticas, Expli-
caes Causais e a Construo de Elos entre os Processos
e os Resultados da Participao, oferece diferentes es-
tratgias metodolgico-analticas que possibilitam
a construo de nexos explicativos entre os proces-
sos e os resultados da participao. Os captulos
revisitam as principais tcnicas de avaliao que
vm sendo utilizadas nas pesquisas sobre IPs e
apontam novos caminhos e tendncias, indicando
sempre as potencialidades e limitaes de cada es-
tratgia. So abordadas desde a produo de estu-
dos de caso em profundidade at anlises de cunho
economtrico para grandes amostras, com maior
nfase sobre desenhos de pesquisa e estratgias de
anlise comparativa (entre IPs, municpios, regies
de municpios etc.).
A temtica do desenvolvimento brasileiro em
algumas de suas mais importantes dimenses de
anlise e condies de realizao foi eleita, por
meio de um processo de planejamento estratgi-
co interno, de natureza contnua e participativa,
como principal mote das atividades e projetos
do Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
Inscrito como misso institucional pro-
duzir, articular e disseminar conhecimento
para aperfeioar as polticas pblicas e contri-
buir para o planejamento do desenvolvimento
brasileiro , este mote pretende integrar-se ao
cotidiano do instituto pela promoo de inicia-
tivas vrias, entre as quais se destaca o projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro,
do qual este livro faz parte.
O projeto tem por objetivo servir como pla-
taforma de sistematizao e reexo acerca dos
entraves e oportunidades do desenvolvimento
nacional. Para tanto, entre as atividades que o
compem incluem-se seminrios de aborda-
gens amplas, ocinas temticas especcas, as-
sim como cursos de aperfeioamento em torno
do desenvolvimento e publicaes sobre temas
ans. Trata-se de projeto sabidamente ambicio-
so e complexo, mas indispensvel para fornecer
ao Brasil conhecimento crtico tomada de po-
sio diante dos desaos da contemporaneida-
de mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea consegui-
r, ao longo do tempo, dar cabo dos imensos
desaos que esto colocados para a instituio
no perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvolvimento
nacional em dilogo com atores sociais;
fortalecer sua integrao institucional junto
ao governo federal;
caracterizar-se enquanto indutor da gesto
pblica do conhecimento sobre desenvolvi-
mento;
ampliar sua participao no debate interna-
cional sobre desenvolvimento; e
promover seu fortalecimento institucional.
Volume
7
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Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.

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