Apuntes DI PE

FLACSO
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO/Argentina)

en cooperacin con la Universidad de Barcelona

Maestra en Relaciones
Internacionales

Apuntes sobre Derecho Internacional
y Poltica Exterior

Realizados durante el cursado de la Maestra en Relaciones
Internacionales, Ciclo 2002/2003, de la Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales (FLACSO Sede Argentina), en conjunto con la
Universidad de Barcelona (UB Espaa)
.

Autor:
Augusto Diego LAFFERRIERE

Buenos Aires, Diciembre de 2003

Augusto Diego LAFFERRIERE
Abogado (Universidad Nacional del Litoral).
Mster en Relaciones Internacionales (FLACSO Argentina 2002/2003).
Ex asesor jurdico de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.
Asesor jurdico de la Convencin Constituyente de Provincia de Entre Ros.

Apuntes sobre Derecho
Internacional y Poltica
Exterior

Un anlisis del rol institucional del Congreso Nacional
y su participacin como actor en la poltica exterior nacional,
en interaccin con el Poder Ejecutivo Nacional,
durante el perodo 2002-2003.

2008

Apuntes sobre Derecho Internacional y Poltica Exterior
Primera Edicin 2008
ISBN: (id. lulu.com) 2502053
Copyright 2008 - Augusto Diego Lafferriere
Autor y Editor: Augusto Diego Lafferriere
augustolafferriere@gmail.com
Editado por el sistema Impreso por Demanda
Solicitar en http://stores.lulu.com/augustolafferriere
San Martn N 654 - Nogoy (E3150FJN)
Provincia de Entre Ros - Repblica Argentina
Queda hecho el depsito que establece la Ley 11.723
Libro de edicin argentina

No se permite la reproduccin parcial o total, el almacenamiento, el
alquiler, la transmisin o la transformacin de este libro, en cualquier
forma o por cualquier medio, sea electrnico o mecnico, mediante
fotocopias, digitalizacin u otros mtodos, sin el permiso previo y
escrito del editor. Su infraccin est penada por las leyes 11.723 y
25.446.
PRLOGO

En el presente trabajo, recopilamos cinco apuntes sobre
temas de derecho internacional pblico y poltica exterior,
tomados durante el cursado de la Maestra en Relaciones
Internacionales de la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO Sede Argentina), en cooperacin con la
Universidad de Barcelona (UB Espaa).
El primero de ellos trata sobre el Mercado Comn del Sur
(MERCOSUR), sus etapas, y las polticas exteriores de los
pases miembros, pases asociados, y eventuales futuros socios.
El segundo trabajo tiene por objeto el anlisis de los
atentados del 11-S en los Estados Unidos, tomando en cuenta
los escenarios tericos planteados por la doctrina actual, y los
posibles escenarios futuros, consecuencia de dichos aconteci-
mientos.
El tercer captulo se refiere a la poltica interna de la
Repblica China y su influencia en la poltica exterior de ese
pas. Se analiza la realidad interna china, tanto la versin
optimista como la pesimista, y luego se estudia la poltica
exterior del pas, extrayendo de tal anlisis algunas
consideraciones finales.
En cuarto trmino, estudiamos los mecanismos para el
control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos
a la proteccin del Medio Ambiente, en particular el Convenio de
Basilea de 1989 sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin.
Finalmente, en el captulo V efectuamos un estudio de
caso, tomando para el anlisis el caso, dentro del mbito de la
World Trade Organization (WTO, Organizacin Mundial de
Comercio, OMC), relativo al Trato fiscal aplicado a las Empresas
de Ventas en el Extranjero, por los Estados Unidos.
Augusto Diego Lafferriere

4

INDICE GENERAL

PRLOGO.
INDICE DE TABLAS Y FOTOS......
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INDICE DE ABREVIATURAS.. 11

I.- Un nuevo impulso para el MERCOSUR.

1. Introduccin.
2. El MERCOSUR, desde sus inicios.
a) Primera etapa: el perodo de transicin (1991-1994).
b) Segunda etapa: la era de los mercados (1995-
1998)
c) Tercera etapa: tiempos de turbulencia (1998-
2002/3)
3. Un balance: logros y riesgos para el MERCOSUR.
a) Logros alcanzados
b) Riesgos que enfrenta..
4. La situacin actual.
5. Nuevos Presidentes, nuevo impulso: polticas exteriores de
los gobiernos nacionales actuales..
a) Argentina
b) Brasil...
c) Los socios menores: Paraguay y Uruguay..
d) Pases asociados: Chile y Bolivia.
e) Futuros socios: Per
f) Venezuela y Ecuador
6. Consideraciones finales..

II.- El Orden mundial y los atentados del 11 de septiembre
en EE.UU.

1. Introduccin.
2. Esquemas tericos en las Relaciones Internacionales
3. Clash de opiniones: el peso de los esquemas en el mundo
acadmico y poltico..
4. Polaridad de los escenarios, rol del Estado y de EEUU.
a) La sociedad anrquica de H. Bull..
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b) La declinacin del sistema westfaliano en M. Zacher.
c) Samuel Huntington y la uni-multipolaridad..
d) El Estado y la sociedad civil en Robert Cox.
e) La ilusin unipolar vs. El inevitable multipolarismo,
segn Layne..
f) Preservando la unipolaridad, segn Mastanduno...
g) Wilkison y la unipolaridad sin hegemona
h) Perspectivas perifricas...
5. Los escenarios posteriores al 11-S.

III.- Consideraciones sobre la poltica interna china y su
influencia en la poltica exterior. Presente y Perspectivas...

1.- Introduccin...
2.- China por dentro...
a) La realidad china. Datos polticos y econmicos
b) Cambio de cpula del PCCh. La transicin.
3.- La realidad, segn los analistas.
a) La visin optimista sobre el pas
b) La perspectiva pesimista sobre China.
4.- La poltica exterior China.
a) La postura oficial. El discurso.
b) Relacin de China con EEUU
5.- Consideraciones Finales. Perspectivas

IV.- Mecanismos para el control de cumplimiento en los
Tratados Internacionales relativos a la proteccin del
Medio Ambiente.
El Convenio de Basilea de 1989 sobre el control de los
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su
eliminacin...

1. Introduccin.
2. El derecho internacional y su cumplimiento..
a) Modos de solucin de diferencias..
b) La coercin en el Derecho Internacional..
3. El Derecho Internacional del Medio Ambiente..
a) Particularidades.
b) Mtodos utilizados para la solucin de diferencias.
4. El Convenio de Basilea de 1989.
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a) Rgimen de control del cumplimiento
1. Verificacin
2. Solucin de Controversias.
b) La Responsabilidad Estatal.
5. Valoracin
a) Ventajas del rgimen elegido..
b) Desventajas del rgimen elegido...
6. Consideraciones Finales..

V.- Estudio de caso (WTO - OMC): Estados Unidos
Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el
Extranjero.

1. Introduccin.
2. Contexto e historia del Asunto.
3. El Asunto EEUU Tratamiento fiscal a EVE..
a) Datos identificativos y partes actuantes
4. Los hechos y el derecho...
a) El primer Informe y la Ley IET
b) Argumentaciones de los EEUU.
c) Rplicas de las CE
d) Argumentaciones de las CE
e) Rplicas de los EEUU..
f) Argumentaciones de los Terceros Participantes..
1. Australia.
2. Canad..
3. India
4. Japn..
5. Informe del OA...
a) Cuestiones planteadas....
b) Prrafo 1 del art. 1 del Acuerdo SMC..
c) Prrafo 1.a del art. 3 Acuerdo SMC...
d) Nota 59 del Acuerdo SMC...
e) Prr. 1, art. 10 Ac. sobre Agricultura ....
f) Prr. 4 del artculo III del GATT 1994.....
g) Prr. 7 del art. 4 del Acuerdo SMC ...
h) Prrafo 3 del artculo 10 del ESD...
i) Apelaciones Condicionales..
j) Constataciones y conclusiones
6. Anlisis del asunto.
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a) Utilizacin de precedentes..
b) Soluciones jurdicas para problemas polticos.
c) Uso del Derecho Internacional para interpretar los
Acuerdos OMC..
d) La cuanta de la contramedida autorizada.
7. Valoracin..

VI.- BIBLIOGRAFA GENERAL

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INDICE DE TABLAS Y FOTOS

III.1. Mapa de la Repblica China......
III.2. Bandera de la Repblica China....
III.3. El Politbur chino.....
III.4. Autoridades chinas en acto oficial....
III.5. Bienvenida al Pte. Clinton, por Pte. Jian Zemin..
III.6. Tabla comparativa China-EEUU, fuerza militar......
III.7. Jian Zemin y Hu Jintao, presidente y su sucesor.................
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INDICE DE ABREVIATURAS

11-S Atentados terroristas del 11 de septiembre en
EEUU
ALCA Asociacin de Libre Comercio de las Amricas
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CE Comunidades Europeas
CEI Centro de Economa Internacional, Cancillera
Argentina
CNP Congreso Nacional Popular de China
EEUU Estados Unidos de Amrica
ESD Entendimiento de Solucin de Diferencias (OMC)
EVE Empresas de Ventas en el Extranjero
GATT General Agreement on Tarif and Trade
GE Grupo Especial (OMC)
GEL Grupo Editor Latinoamericano
IED Inversin Extranjera Directa
IET Ingresos Extraterritoriales
MERCOSUR Mercado Comn del Sur
NAFTA North America Free Trade Area
OA rgano de Apelacin (OMC)

12

OGM Organismos Genticamente Modificados
OMC Organizacin Mundial de Comercio
ONG Organizacin no gubernamental
OSD rgano de Solucin de Diferencias (OMC)
PAC Poltica Agraria Comunitaria
PBI Producto Bruto Interno
PCCh Partido Comunista Chino
TIJ Tribunal Internacional de Justicia (Naciones
Unidas)
UCLA University of California Los Angeles
URSS Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
WTO World Trade Organization

Captulo I.
Un nuevo impulso para el MERCOSUR
Introduccin. El MERCOSUR, desde sus inicios.
Primera etapa: el perodo de transicin (1991-1994).
Segunda etapa: la era de los mercados (1995-1998).
Tercera etapa: tiempos de turbulencia (1998-
2002/3). Un balance: logros y riesgos paora el
MERCOSUR. Logros alcanzados. Riesgos que
enfrenta. La situacin actual. Nuevos presidentes,
nuevo impulso: polticas exteriores de los gobiernos
nacionales actuales. Argentina. Brasil. Los socios
menores: Paraguay y Uruguay. Pases asociados: Chile
y Bolivia. Futuros socios: Per. Venezuela y Ecuador.
Consideraciones finales.

1. Introduccin.
En el presente captulo nos proponemos analizar
brevemente cules han sido los pasos seguidos desde la
creacin del bloque subregional hasta la actualidad, cul es su
situacin actual, y cules sus perspectivas, dadas las
circunstancias actuales de cambio de administraciones
gubernamentales en tres de los cuatro Estados que forman el
MERCOSUR (Brasil, Argentina y Paraguay).
Se analizar, en primer lugar y rpidamente, lo llevado a
cabo en materia de integracin hasta la fecha. Luego, los
beneficios que dicho proceso ha generado y los principales
problemas que actualmente enfrenta.
A continuacin, se enumerarn temas o hechos que
demuestran la firme voluntad de los gobiernos actuales de
profundizar el esquema regional, y de ampliar dicho proceso
hacia otros pases. Finalmente, se harn algunas
consideraciones finales, a modo de conclusin.

2. El MERCOSUR, desde sus inicios.
Brasil y Argentina convivieron, durante la mayor parte de
su historia, entre recelos y desconfianza mutua, aunque tambin

14

hubo perodos de distensin
1
. En algunas ocasiones estuvieron
a punto de entrar en guerra, en otras las rivalidades no llegaron
a demostrarse con tanta intensidad.
Fue slo a partir de los aos 80 que, luego del
advenimiento de la democracia, los nuevos presidentes Alfonsn
(Argentina) y Sarney (Brasil) buscaron un acercamiento ms
estrecho, y terminar finalmente con toda clase de competencias
mutuas por la hegemona en el Cono Sur del continente
americano
2
.
As, en 1987 comienza la gestacin de lo que luego ser
el MERCOSUR. Luego de acordar Argentina y Brasil, se suman
Uruguay y finalmente Paraguay en 1991, y desde entonces el
bloque fue bautizado con el nombre actual.
a) Primera etapa: el perodo de transicin (1991-1994).
Podemos diferenciar, a grandes rasgos, tres etapas por
las que ha atravesado el MERCOSUR en su breve historia
3
.
En la primera, que va desde sus inicios (1991) hasta el
final de perodo de transicin (1994), encontramos una creciente
interdependencia econmica entre sus miembros, a la vez que
un alto porcentaje de las decisiones de poltica (los acuerdos)
son materializados (se implementan) en los pases miembros.

1
La rivalidad comienza ya en 1825, con la declaracin de guerra del Imperio y
el bloqueo del puerto de Buenos Aires. Vase PUIG, Juan Carlos, La poltica
exterior argentina y sus tendencias profundas, en Revista Argentina de
Relaciones Internacionales, N 1, Buenos Aires, CEINAR, enero-abril 1975.
Para un anlisis histrico de la rivalidad argentino-brasilea, pueden verse con
provecho las obras de FERRARI, Gustavo, La Argentina y sus vecinos, en
FERRARI, Gustavo y GALLO, Ezequiel, La argentina del centenario, Buenos
Aires, Editorial Sudamericana, 1980; PARADISO, Jos, Debates y trayectoria
de la poltica exterior argentina, Buenos Aires, GEL, 1993; CISNEROS, Andrs
y ESCUD, Carlos, et al., Historia General de las relaciones exteriores de la
Repblica Argentina, Buenos Aires, GEL, 1998; y RUSSELL, Roberto y
TOKATLIAN, Juan, El lugar de Brasil en la poltica exterior de la Argentina: la
visin del otro, Desarrollo Econmico, vol. 42, N 167, octubre-diciembre 2002,
pp. 405-428.
2
RUSSELL, Roberto, Los ejes estructurales de la poltica exterior argentina:
apuntes para un debate, Documentos e Informes de Investigacin N 158, rea
de Relaciones Internacionales de la FLACSO, Buenos Aires, junio 1994;
RUSSELL, Roberto y TOKATLIAN, Juan, El lugar de... (op. cit.).
3
En este apartado, seguimos el esquema adoptado por BOUZAS, Roberto, en
El Mercosur diez aos despus. Proceso de aprendizaje o dej-vu?,
Desarrollo Econmico N 162, Vol. 41, Julio-Setiembre 2001.

15
Por otra parte, los miembros del acuerdo preferencial
administran positivamente sus diferencias y conflictos, por lo que
la politizacin influye en el proceso de manera saludable.
Esta etapa se caracteriz por las divergencias macroeco-
nmicas entre sus principales socios, a la vez que convergan en
lo microeconmico. La agenda se bas en la eliminacin
progresiva y automtica de las barreras fronterizas (aranceles) y
la definicin de las polticas comerciales comunes, en un
ambiente externo favorable: fin de la guerra fra, auge del
liderazgo mundial de EEUU, alta liquidez en los mercados
financieros internacionales, Iniciativa para las Amricas, Cumbre
de Miami, lanzamiento de las negociaciones del ALCA, etc.
b) Segunda etapa: la era de los mercados (1995-1998)
En la etapa posterior (de 1995 a 1998), la interdependen-
cia entre los pases miembros sigui aumentando, pero a su vez
la brecha de implementacin entre las decisiones de poltica y su
internalizacin (implementacin) comenz a crecer, por lo que
gran cantidad de decisiones plasmadas en acuerdos, protocolos,
resoluciones, decisiones, etc. no pasaron a formar parte del
derecho vigente de los pases miembros, y por ende, del
MERCOSUR. Por otra parte, la politizacin de los temas en este
perodo no influenci de manera positiva en el proceso, y la
podemos considerar como un factor neutro en la evolucin del
bloque.
Dicha etapa transcurri entre convergencias macroecon-
micas entre los dos pases miembros ms importantes del
bloque, y divergencias en lo microeconmico. La agenda estuvo
basada en negociaciones por barreras no arancelarias,
implementacin de polticas comerciales comunes, etc. todo ello
en un ambiente externo desfavorable: el acceso a mercados
internacionales de capital se deterior tras las crisis financieras
en pases emergentes, los incentivos defensivos para la
profundizacin del bloque se relajaron, etc.
c) Tercera etapa: tiempos de turbulencia (1998-2002/3)
La etapa siguiente, que va desde 1998 hasta 2002/3, se
presenta con una estancada o decreciente interdependencia
econmica entre sus socios, a la vez que sigui aumentando la
brecha entre lo decidido polticamente a nivel MERCOSUR y lo
implementado efectivamente por sus pases miembros
internamente, mientras que el sesgo que tom la politizacin de

16

los temas en este lapso influy de manera negativa sobre el
proceso.
El ambiente en que se desarroll esta etapa fue similar al
de la etapa anterior: convergencia en lo macroeconmico,
divergencia en lo microeconmico, agenda ms densa y
complicada que la de la primera etapa, y un ambiente externo
desfavorable.
3. Un balance: logros y riesgos para el MERCOSUR.
As, cabe preguntarse si la situacin actual del
MERCOSUR es favorable para la profundizacin o ampliacin
del bloque, o si el proyecto asociativo sigue desintegrndose y
aquella interdependencia econmica y confluencia poltica a la
que se haba llegado a inicios de la dcada anterior se diluye
4
.
a) Logros alcanzados.
El MERCOSUR, en su corta historia, ha logrado alcanzar
ciertos objetivos de manera exitosa. En el mbito internacional,
tuvo la capacidad de atraer positivamente la atencin de los
dems pases, de quienes toman decisiones de inversin.
En lo poltico, el MERCOSUR atrajo la atencin de los
propios sectores pblicos del mundo desarrollado, logrando que
toda poltica exterior que se proyecte para Latinoamrica tenga
que tener en cuenta la existencia del MERCOSUR.
En lo econmico comercial, logr revertir la irrelevancia
que exista en la dcada de los 80 en el comercio intrarregional.
A ello se agrega la diversificacin del intercambio, las
inversiones cruzadas, la planificacin privada conjunta, etc. lo
que constituye no slo un dato econmico sino tambin un
hecho cultural, que ha llevado a desarrollar lazos entre los
diversos sectores de los pases miembros.
b) Riesgos que enfrenta.
No obstante dichos logros, encontramos dos cuestiones
negativas en su evolucin. La primera es que el bloque se ha
desarrollado por debajo de su potencialidad, pues no se ha
llegado a un arancel externo comn sin excepciones, ni se han

4
Para un mayor detalle, vase LAVAGNA, Roberto, Los Desafos del
Mercosur, en CHUDNOVSKY, Daniel y FANELLI, J. M. (ed), El Desafo de
Integrarse para Crecer (Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2001).

17
eliminado las reglas de origen, no se han desarrollado empresas
conjuntas, ni una poltica crediticia comn, ni se ha logrado una
moneda nica, etc.
Por otra parte, el MERCOSUR enfrenta el riesgo de caer
en la irrelevancia y diluirse en formas asociativas mas laxas y
menos profundas, como el Proyecto ALCA
5
, que aspira a lograr
una zona de libre comercio, dejando de lado los aspectos de una
unin aduanera
6
.
4. La situacin actual.
Desde fines de 2001 hasta el presente, se han venido
desarrollando determinados hechos que modifican en cierto
sentido las perspectivas del bloque subregional.
El cambio de gobierno y de pensamiento de la sociedad
en la Argentina, producido en diciembre de 2001 y durante el
ao 2002, ha llevado al pas a abandonar su poltica de
alineamiento automtico con los Estados Unidos y la
postergacin de la profundizacin del MERCOSUR. Con
promesas de profundizar el MERCOSUR; dndole preeminencia
frente al proyecto ALCA, el nuevo presidente de la Argentina,
Nstor Kirchner logr imponerse frente a su rival Carlos Menem,
que propona lo inverso.
Brasil, por su parte, tambin eligi presidente, ganando
por primera vez la presidencia del pas el representante del PT,
Luiz Incio Lula Da Silva, quien durante la campaa focaliz en
la profundizacin del MERCOSUR y en la prevalencia del mismo
frente al proyecto ALCA empujado por los Estados Unidos.
Tambin en Paraguay hubo elecciones, y el presidente electo se
muestra favorable a la revitalizacin del bloque y a su
profundizacin y ampliacin.
Adems, durante la cumbre de Buenos Aires en febrero
de 2002, los presidentes firmaron en Olivos un nuevo Protocolo

5
Segn el socilogo Alain TOURAINE, al final se impondr el ALCA, impulsado
por Estados Unidos, lo que ser el fin del MERCOSUR. Vase MOORE,
Spencer, El socilogo Alain Touraine anuncia el fin del MERCOSUR, El
Frontn (edicin tabloide), III poca, Ao I, Nmero II, Mayo 2003. Puede
consultarse tambin en www.revistaelfronton.com
6
Para un anlisis entre los costos y beneficios de una zona de libre comercio
vis vis una unin aduanera, puede verse DORNBUSCH, R., Los costos y
beneficios de la integracin econmica regional, en Integracin
Latinoamericana, N 113, junio de 1986.

18

para la Solucin de Controversias
7
, entre otros documentos, que
ya ha sido ratificado por 3 de los 4 miembros
8
. Dicho protocolo
establece un Tribunal Permanente de Revisin, y agiliza el
trmite actual
9
.
Por otra parte, en Estados Unidos el presidente George
W. Bush logr el denominado fast track (o Trade Promotion
Authority) para negociar acuerdos de libre comercio
internacionalmente, hasta el 2007. Por tanto, los incentivos
defensivos
10
para profundizar el MERCOSUR vuelven a tomar
importancia.
Adems, si bien las negociaciones de la Organizacin
Mundial de Comercio (OMC) muy probablemente no terminarn
en 2005, s es ms probable que no vayan mucho ms all que
2007, pues para esa fecha la Unin Europea debe redefinir su
Poltica Agraria Comunitaria (PAC) y adems vence el fast track
del presidente estadounidense para comprometer a su pas.
As, es probable que, con nuevos bros por parte de los
presidentes entrantes en los pases miembros del MERCOSUR,
sumado a la obtencin de la Trade Promotion Authority por parte
del presidente de los Estados Unidos, ms la posible finalizacin
de la Ronda de la OMC en unos aos ms, haya renovados
incentivos para que el bloque subregional avance hacia una
profundizacin y, adicionalmente, hacia una ampliacin de sus
pases miembros
11
.

7
El texto completo de tal Protocolo puede consultarse en el sitio web de la
Secretara Administrativa del MERCOSUR, www.mercosur.org.uy
8
El Congreso de Brasil retrasa la votacin de normas del MERCOSUR, en
Diario InfoBAE, 4/VII/2003, Buenos Aires, Argentina. Se puede consultar en
www.infobae.com.ar
9
Entre otras cosas, el Protocolo recepta lo que la ms autorizada doctrina hace
tiempo viene reclamando. Vase, por ejemplo, ZALDUENDO, Susana, Las
instituciones, las normas y la solucin de controversias en los procesos de
integracin regional, en Las Instituciones de Fin de Siglo: el orden democrtico
y el funcionamiento del Mercado, II Congreso de Economa, Consejo
Profesional de Ciencias Econmicas de la Capital Federal, Buenos Aires.
10
La clasificacin de los incentivos, entre ellos los defensivos, se puede hallar
en BOUZAS, Roberto, El regionalismo en el Hemisferio Occidental: NAFTA,
Mercosur y despus, Desarrollo Econmico, Vol. 36, verano, 1996.
11
Sobre la interaccin entre regionalismo y multilateralismo, y el renacimiento
del regionalismo frente a la declinacin del sistema multilateral de comercio,
puede verse con provecho BOUZAS, Roberto, El regionalismo en... (op. cit.).

19
5. Nuevos Presidentes, nuevo impulso: polticas exteriores
de los gobiernos nacionales actuales.
a) Argentina.
El Presidente de la Argentina, Nstor Kirchner, ha
afirmado con palabras y demostrado con hechos y gestos, que
su inters principal en poltica exterior es la profundizacin del
MERCOSUR y su preeminencia frente a cualquier otra propuesta
de integracin.
As, el primer mandatario propuso la creacin de un
Parlamento del Mercosur "constituido por representantes
elegidos por la voluntad popular". Y adems, afirm:
"Queremos un MERCOSUR solidario, que crezca
con equidad y justicia social. Queremos un
MERCOSUR con la mayor transparencia
democrtica y por eso compartimos la idea de
poner en marcha un Parlamento integrado por
representantes elegidos por la voluntad popular. Y
queremos un MERCOSUR con vocacin de crecer
en su membresa y facilitar el ingreso de otros
pases de la regin"
12

Adems, agreg:
"Tengo la profunda conviccin de que el Mercosur
constituye el hecho ms relevante de nuestras
polticas exteriores del Siglo XX, el proceso de
integracin registra hoy una amplitud y
profundidad que lo distingue de otros
emprendimientos anteriores dado que constituye
un factor innegable de estabilidad regional,
convirtiendo a nuestros pases en interlocutores
vlidos y confiables en la comunidad
internacional"
13
.
Y, finalmente consider que para superar la crisis actual
del bloque, se...

12
El MERCOSUR, lo ms relevante de nuestras polticas exteriores, Diario La
Nacin, 18/VI/2003, Buenos Aires. Se puede consultar en www.lanacion.com.ar
13
dem.

20

...requiere un renovado esfuerzo imaginativo que
favorezca el inicio de una etapa de consolidacin,
de fortalecimiento, de crecimiento y de
ampliacin"
14
.
Por otra parte, cuando todava era candidato, viaj a
Brasil para reunirse con el Presidente Lula Da Silva, en una
clara demostracin de que su prioridad iba a ser la relacin con
el pas vecino y el MERCOSUR. Adems, su primer viaje como
Presidente de la Nacin lo hizo hacia dicho pas.
El nuevo canciller argentino, Rafael Bielsa, ha afirmado
que
Las integraciones no son consecuencias de ideas
brillantes, sino del trabajo constante, desde
unificar la polica fitosanitaria hasta hacer una
zona de libre trnsito, pasando por generar
condiciones tiles en compras estatales
beneficiosas para varios pases. Hasta ahora
hemos sido errticos y el Mercosur fue
declamativo. Si hoy hubiese integracin
podramos hablar que hay un solo gobierno
regional porque prcticamente el color es el
mismo. Y adems, para el caso de Lula y
Kirchner, empiezan en el mismo momento. Hay
una diferencia entre el desafo histrico y la
oportunidad histrica. El desafo uno lo debe
buscar siempre. Lo que se vive hoy es una
oportunidad histrica. No hay integracin sin
institucionalidad. Hay que tener funcionarios
pagos que estn produciendo permanentemente.
No se puede no tener un Instituto Monetario
porque no se llega a la moneda nica solo con
deseos. Es un proceso extremadamente complejo
que tiene etapas. Hay que tener un instituto de
resolucin de disputas funcionando, acatado por
las partes. Y mientras tanto hay que hacer
negocios, quitndoles argumentos a todos los
sectores del capitalismo que se amparan en las

14
dem.

21
protecciones locales. Debemos evitar usar la
discriminacin para sacar de carrera a los
competidores
15
.
En dichas declaraciones, notamos claramente la firme
voluntad de la nueva Administracin Argentina de darle un nuevo
empuje al estancado proceso de integracin regional.
b) Brasil.
El presidente actual, electo en 2002 por abrumadora
mayora en el ballotage, Luiz Incio Lula Da Silva, tambin se
ha comprometido a encarar el proceso de profundizacin y
ampliacin del bloque. Durante su campaa presidencial,
prometi darle la importancia mxima al MERCOSUR en su
poltica exterior, y as fue que el primer viaje al exterior como
Presidente de su pas lo hizo hacia la Argentina, principal socio
comercial de su pas en el bloque.
Por lo dems, recibi al actual Presidente argentino
cuando ste slo era candidato, y se reunieron luego, ya
Kirchner como presidente, das antes de viajar a la XXIV Cumbre
de Jefes de Estado del MERCOSUR realizada en Paraguay
hace unas semanas, que por cierto protagonizaron en forma
conjunta.
El mandatario brasileo afirma que
La prioridad de la poltica exterior brasilea ser
Amrica del Sur. Tenemos una frontera comn,
sin ningn tipo de conflicto de jurisdicciones, con
casi todos los pases de la regin
16
.
Por lo dems, respecto al MERCOSUR, sostiene que
Queremos que el MERCOSUR sea algo ms que
una unin aduanera. Que pueda transformarse un
en rea de convergencia de polticas activas en el

15
Entrevista realizada por GRANOVSKY Martn y MORENO, Sergio, al
Canciller argentino Rafael Bielsa, publicada el 22/VI/2003 en el Diario
Pgina/12, bajo el ttulo Nadie nos pidi intervenir en Colombia. Puede
consultarse desde el sitio de Internet del diario, en www.pagina12.com.ar
16
DA SILVA, Luiz Incio Lula, La Poltica Exterior del nuevo gobierno
brasileo, Foreign Affairs en Espaol, Enero-Marzo 2003. Puede consultarse
dicho texto va Internet en www.foreignaffairs-esp.org

22

mbito industrial, agrcola, social y cientfico-
tecnolgico. Que pueda promover un
acercamiento cultural efectivo, una articulacin de
nuestras universidades y centros de investigacin.
El MERCOSUR buscar atraer a otros pases de
la regin... Tendremos que emprender
rpidamente la construccin de puentes comunes.
Un MERCOSUR consistente y ampliado deber
poseer una poltica exterior comn, que nos
permita realizar un dilogo eficiente con la Unin
Europea y con Estados Unidos, sobre todo en el
proceso de negociacin para la formacin del
ALCA
17
.
As, notamos un claro compromiso de la Administracin
Brasilea en otorgarle preeminencia al MERCOSUR, para lograr
su profundizacin y ampliacin y revertir as el deterioro sufrido
por el bloque en los ltimos aos.

c) Los socios menores: Paraguay y Uruguay.
Tambin en Paraguay hubo elecciones presidenciales,
donde se impuso el partido oficialista. El nuevo mandatario,
Nicanor Duarte Frutos, ha manifestado su conviccin en la
importancia que para su pas tiene el proceso de integracin
regional emprendido por el MERCOSUR.
Por ello, ha sostenido que la integracin del Mercosur
servir para que la democracia sea perdurable y estable" en su
pas, y destac el "nuevo sentimiento en Amrica del Sur a partir
de los gobiernos surgidos en los ltimos meses
18
.
Cabe destacar que, en la ltima Cumbre de Jefes de
Estado del MERCOSUR, llevada a cabo en Asuncin
(Paraguay), el presidente saliente de dicho pas y el presidente
electo actuaron en forma conjunta, mostrando as la idea de
continuidad en el compromiso de la administracin Paraguaya
con el bloque subregional.
El caso de Uruguay se presenta como el nico pas, con
la actual administracin del presidente Battle, que se muestra

17
dem.
18
Marcada diferencia en los discursos, Diario La Nacin, 19/VI/2003. Puede
consultarse desde el sitio web del peridico, www.lanacin.com.ar

23
reticente a la profundizacin del MERCOSUR. As lo demostr
con ciertos hechos en la cumbre realizada semanas atrs en
Asuncin, poniendo obstculos a toda iniciativa de los dems
pases, con la intencin de suavizarlas o retrasarlas
19
.
d) Pases asociados: Chile y Bolivia.
El pas trasandino es asociado al MERCOSUR, y desde
hace tiempo ha mostrado su intencin de pertenecer al bloque
subregional, si bien su estructura arancelaria se lo prohbe por el
momento. As, Ricardo Lagos ha afirmado que El MERCOSUR
ha sido el principal ejemplo del nuevo regionalismo
latinoamericano, y que es un proceso de integracin
estratgica que abarca aspectos polticos, culturales, sociales y
de integracin fsica
20
.
Por otra parte, la postura oficial de la poltica exterior de
Lagos es que:
Chile mantiene su inters en ser miembro pleno
del MERCOSUR. Pero tambin somos francos al
sealar la imposibilidad de elevar nuestros
aranceles a los niveles del arancel externo del
bloque... Mientras no se produzca esa
convergencia (disminucin del AEC del bloque),
Chile mantendr su autonoma comercial
21
.
Por ello, ahora que parecera ser que el MERCOSUR no
slo se concentrar en cuestiones econmicas, sino que
abarcar temas ms amplios (infraestructura, polticas comunes,
posiciones comunes frente a terceros pases y en foros
internacionales, etc.), el gobierno actual se encuentra ms

19
As lo manifestaron algunos funcionarios concurrentes a la Cumbre. Vase,
por ejemplo, la nota publicada en Pgina/12, el 17/VI/2003, titulada El
MERCOSUR en su nueva sintona, donde leemos: ...Para definir la situacin al
cierre de la cumbre, un funcionario de la Cancillera dijo que podra usarse la
frmula "3 menos 1", por la resistencia uruguaya.... www.pagina12.com.ar
Entre las medidas que se encarg de retrasar Uruguay, est la incorporacin
de Venezuela al bloque. Vase la nota La Cumbre posterg decisiones de
fondo, en Diario La Nacin, 19/VI/2003. www.lanacin.com.ar
20
LAGOS, Ricardo, Chile en un mundo en cambio, Foreign Affairs en Espaol,
primavera 2001. Puede consultarse dicho texto va Internet en
www.foreignaffairs-esp.org
21
dem.

24

comprometido con el bloque, a los efectos de lograr una unin
definitiva como socio pleno.
El Jefe de Estado boliviano Gonzalo Snchez de Lozada,
por su parte, ha pronosticado que hay una voluntad renovada
para la integracin. Hay mucho que hacer, hay que planificar y
buscar una ruta certera para ir a la unin de Amrica del Sur
22
.
Es decir, el discurso es el mismo que el de los dems
mandatarios proclives a la amplitud de la membresa y la
profundizacin del proyecto asociativo.
e) Futuros socios: Per.
Per ha sido tenido en cuenta en la ltima declaracin
firmada por los presidentes en Asuncin, como un potencial
miembro del bloque subregional. As, no slo la poltica de
profundizacin del bloque prometida por los nuevos presidentes
se ha visto confirmada, sino tambin la poltica de ampliacin del
mismo, al dejar la puerta abierta a que en el futuro prximo Per
y otros pases integren el proyecto asociativo.
Los cuatro socios se comprometieron a que "a comienzos
del segundo semestre" se cierre una zona de libre comercio con
Per. Por tanto, Per quedara como el principal candidato a
ingresar al MERCOSUR en el futuro prximo.
f) Venezuela y Ecuador.
Venezuela vive momentos de cierta inestabilidad poltica
y econmica. La sociedad se encuentra polarizada en lo poltico,
y econmicamente se prev una disminucin significativa del PIB
para este ao
23
. No obstante, el Presidente venezolano Hugo
Chvez ha manifestado desde ya hace tiempo su intencin de
pertenecer al MERCOSUR como pas miembro, y as se lo ha
hecho saber a los pases del bloque en la ltima Cumbre de
Jefes de Estado celebrada en Asuncin (Paraguay), donde
asisti en calidad de invitado.
Chvez ha afirmado que

22
Marcada diferencia en... (nota cit.), Diario La Nacin, 19/VI/2003.
www.lanacion.com.ar
23
Vase Un poco de viento a favor para la castigada Amrica Latina, en Diario
Clarn, 26/VI/2003. Puede accederse a la nota desde el sitio web del peridico,
www.clarin.com.ar

25
Nuestra direccin estratgica es la conformacin
de un bloque del Sur... Al solicitar nuestro ingreso
al MERCOSUR... aspiramos a que Venezuela
pueda convertirse en una especie de bisagra, o de
correa de transmisin, entre la Comunidad Andina
y el MERCOSUR. No nos movemos por intereses
econmicos o comerciales. Esa es una de
nuestras intenciones estratgicas...
24
.
En la ltima Cumbre, realizada en Asuncin, los
presidentes meramente tomaron nota de la disposicin de
Ecuador y de Venezuela de entablar negociaciones" para
ingresar como miembros al proyecto asociativo subregional,
pese a la buena relacin de Hugo Chvez, con Lula Da Silva y
con Kirchner. El uruguayo Jorge Batlle fren las apetencias de
Chvez, invitado a la cumbre de Asuncin
25
.
6. Consideraciones finales.
A lo largo del trabajo hemos analizado brevemente los
vaivenes del proyecto MERCOSUR durante su relativamente
corta historia
26
. Hubo perodos de auge y otros de declinacin.
Se lograron ciertos efectos positivos, pero tambin se presentan
algunos riesgos para el futuro
27
.
De lo analizado se desprende que es muy probable que
se profundice ciertamente el MERCOSUR, y sea dejado de lado
el proceso de estancamiento vivido en los ltimos aos. Con la

24
CHVEZ, Hugo, Globalizacin: la enfermedad del nuevo milenio (entrevista),
Foreign Affairs en espaol, Otoo-Invierno 2001. Puede consultarse dicho texto
va Internet en www.foreignaffairs-esp.org
25
Vase La Cumbre postergo... (nota cit.), en Diario La Nacin, 19/VI/2003.
26
Sobre las crisis, la utilidad, y la agenda futura inmediata del MERCOSUR,
puede consultarse el trabajo presentado por BOUZAS, Roberto, El
MERCOSUR ms all de la coyuntura, en el Foro de Poltica Los nuevos
desafos para la integracin regional, organizado por el BID-INTAL, realizado
en la Bolsa de Comercio, Saln de Actos, el 2 y 3 de octubre de 2002, Buenos
Aires, Argentina. Dicho trabajo puede leerse en el sitio web del Centro de
Economa Internacional (CEI) de la Cancillera Argentina, www.cei.gov.ar
27
Para un mayor detalle sobre las crisis y dilemas de la integracin, las
dificultades que se presentan, y la agenda para el futuro, vase DA MOTTA
VEIGA, Pedro y RIOS, S., O Mercosul na encruzilhada: uma agenda para os
prximos anos, en HUGUENEY C. (Filho) y CARDIM C. H. (org), Grupo de
Reflexao Prospectiva sobre o Mercosul, Brasilia, FUNAG, 2002.

26

puesta en marcha del Objetivo 2006
28
lanzado en Asuncin,
seguramente habr nuevos incentivos para el esfuerzo conjunto
en cumplir las metas propuestas.
Otros pases de la regin, como Chile, Bolivia (ambos
miembros asociados), Per y Venezuela (con pretensiones de
integrar el bloque), posiblemente ingresen plenamente al bloque
subregional, si es que el mismo se transforma en un proyecto
ms integral y no meramente econmico.
Por tanto, es de esperar que el MERCOSUR:
no se diluir en acuerdos comerciales ms amplios y laxos,
como el ALCA,
se profundizar hacia temas no estrictamente econmicos,
abarcando lo cultural, lo social, la infraestructura, etc.
se ampliar con la incorporacin de pases sudamericanos
vecinos, entre ellos Per, Chile, Bolivia, Venezuela y
Ecuador,
negociar en bloque frente a terceros pases, la Unin
Europea
29
y sus pases miembros, y organismos
multilaterales (OMC) o proyectos asociativos ms amplios
(ALCA)
30
,
si logra los objetivos propuestos para 2006, intentar seguir
los pasos de la Unin Europea en cuanto a coordinacin de
polticas macro, instituciones, y moneda comn.
No obstante, debido a que aun no ha transcurrido un
lapso prudencial para evaluar las acciones de las nuevas
administraciones nacionales de los pases miembros del
MERCOSUR, podemos afirmar que sera prematuro considerar

28
Las grandes cuestiones de fondo han sido englobadas en la agenda
propuesta por Brasil y llamada Objetivo 2006.
29
Para un anlisis de la relacin comercial entre MERCOSUR y la Unin
Europea, vase BOUZAS, R. y SVARZMAN, G., Estructura del comercio y de
la proteccin arancelaria en las relaciones entre el MERCOSUR y la Unin
Europea, Separata Boletn Informativo Techint, N 304, octubre diciembre,
2000, Buenos Aires.
30
DA MOTTA VEIGA, Pedro, en su trabajo Cenrios para as negociaoes
comerciis externas do MERCOSUL, en CHUDNOVSKY Daniel y FANELLI J.
M. (ed.), El desafo de integrarse para crecer, presenta diversos escenarios a
los cuales se podr enfrentar en bloque subregional para las negociaciones
futuras, dependiendo de la coyuntura internacional.

27
con certeza que las voluntades polticas demostradas en las
palabras se traducirn finalmente en hechos concretos.
Por tanto, deberemos esperar el desarrollo de los
acontecimientos en el primer ao de gobierno de la gestin
Kirchner en Argentina, el manejo de la situacin interna del
Presidente Lula Da Silva en Brasil, y la poltica a implementar en
los primeros meses del mandatario paraguayo que an no ha
asumido, para evaluar con mayor certeza hasta dnde llegarn
los nuevos aires de revitalizacin regional.
Julio de 2003.
Captulo II.
El orden mundial y los atentados
del 11 de septiembre en EE.UU.

La ms formidable dificultad que se opone a la indagacin terica
en la naturaleza y en las modalidades de la poltica internacional consiste
en la ambigedad del material con que debe trabajar el observador
(Hans Morgenthau)

1. Introduccin.
En este captulo se analizarn los escenarios de orden
mundial y el impacto que han tenido los atentados perpetrados el
11 de septiembre de 2001 en el World Trade Center y en el
Pentgono sobre dichos escenarios.
En primer lugar, presentaremos un breve bosquejo de las
teoras en boga en los ltimos tiempos en las relaciones
internacionales. Analizaremos luego el peso de las mismas a lo
largo del siglo pasado, y con posterioridad a la cada del Muro de
Berln, de la desintegracin de la ex Unin Sovitica, y de la
apertura de los pases socialistas de Europa Oriental.
A continuacin, desarrollaremos las diversas opiniones
de los tericos de las relaciones internacionales sobre la
polaridad de los escenarios, y sus recomendaciones. Adems,
nos centraremos en el rol del Estado en este nuevo contexto
internacional, y particularmente nos detendremos para
reflexionar sobre el rol que desempea (y desempear) el
principal actor en el sistema poltico internacional actual, tanto
por su relevancia en temas de seguridad como en finanzas,
economa, comercio mundial: nos referimos a los Estados
Unidos de Amrica.
Finalmente, y a modo de conclusin, brindaremos nuestra
opinin y reflexiones sobre el tema aqu tratado.

30
2. Esquemas tericos en las Relaciones Internacionales.
A lo largo de la historia, los estudiosos de las relaciones
internacionales han enfocado el objeto en estudio desde
diversos ngulos, desarrollando as diferentes visiones sobre la
poltica mundial. Debido a que ninguna de los enfoques ofrecidos
puede capturar toda la complejidad de las relaciones
internacionales, el debate sobre cul es la visin ms apropiada
para leer la realidad sigue vigente.
As surgieron las escuelas principales sobre el tema
1
. El
Realismo, que pone su nfasis en la propensin al conflicto entre
los Estados; el Liberalismo, que identifica varios caminos para
mitigar tales tendencias conflictivas; y finalmente la Tradicin
Radical que describe cmo el sistema completo de relaciones
entre Estados debera ser transformado.
El Realismo fue la tradicin terica dominante durante el
periodo de la Guerra Fra. Describe las relaciones
internacionales como una lucha por el poder entre Estados que
buscan su propio inters, y es generalmente pesimista acerca de
las posibilidades de eliminar el conflicto y la guerra. Encontramos
realistas clsicos, como Morgenthau
2
, y neorrealistas, como
Waltz
3
. Cabe resaltar que el realismo no es una teora
homognea, sino un enfoque a travs del cual se puede analizar
la realidad mundial.
El Liberalismo se desarrollo en diversas corrientes
4
. Una
de ellas sostiene que la interdependencia econmica llevara a
los Estados a desistir de usar la fuerza contra otro, pues la

1
WALT, Stephen, International Relations: one world, many theories, Foreign
Policy, Spring 1998, pp. 29-46.
2
MORGENTHAU, Hans, Poltica entre las naciones: la lucha por el poder y
la paz, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1986.
3
WALTZ, Kenneth, Teora de la poltica internacional, Grupo Editor
Latinoamericano, Buenos Aires, 1988.
4
Entre los clsicos, vase KANT, Immanuel, La paz perpetua, Ed. Tecnos,
Madrid, 1985; y GROTIUS, Hugo, Prolegomena to the Law of War and Peace,
en VSQUEZ, John, Classics of international relations, New Jersey, Prentice-
Hall, 1986.
El Orden Mundial y los atentados del 11-S en EE.UU.

31
guerra amenazara la prosperidad de ambos
5
. Otra corriente,
encarnada en las ideas del ex Presidente de los EEUU Wilson
(1918), vea en la generalizacin de la democracia la clave para
lograr un mundo en paz: las democracias son inherentemente
ms pacficas que los regmenes autoritarios
6
. Finalmente, una
tercera rama arga que las instituciones internacionales podan
llevar a los Estados a cooperar y obtener beneficios mutuos,
dejando de lado el egosmo.
Los Radicales, como por ejemplo el marxismo, ofrecan
una explicacin diferente a los conflictos internacionales y un
esquema para transformar de raz el orden internacional
existente. De la tradicin radical surgen las teoras de la
dependencia
7
y los neomarxistas, entre otros.
3. Clash de opiniones: el peso de los esquemas en el
mundo acadmico y poltico.
Desde la creacin del sistema de Estados westfaliano, y
mientras Europa fue el centro de las potencias hegemnicas, la
teora realista y sus postulados (balance de poder, bsqueda de
poder, inters nacional, etc.) fueron los que dominaron la escena
en el anlisis de las relaciones internacionales
8
.

5
Vase, entre otros, a KEOHANE, Robert y NYE, Joseph, Poder e
interdependencia: la poltica mundial en transicin, Grupo Editor
Latinoamericano, Buenos Aires, 1988; ROSECRANCE, Richard, The rise of
the trading state, Basic Books, New York, 1986; y del mismo autor, The rise of
the virtual state, Foreign Affairs, Volume 75, Number 4 (July-August 1996),
pp. 45-61.
6
Es interesante hacer un anlisis de los discursos del Presidente Wilson ante el
Congreso, y sus fundamentos para que los EEUU entren en la guerra. Vase
WILSON, Woodrow, The world must be safe for democracy, The fourteen
points, y The final triumph, en VASQUEZ, John, op. cit..
7
CARDOSO, Fernando Enrique y FALETTO, Enzo, Dependencia y
desarrollo en Amrica Latina, Siglo XXI, Mxico, 1969.
8
Un ejemplo del pensamiento realista encontramos ya en la antigedad, en
TUCIDIDES, La guerra del Peloponeso, Editorial Porra, Mxico, 1989,
Libro V, Cap. IX, El debate de Melin o Del sitio y toma de la ciudad de
Melos por los atenienses y de otros sucesos que ocurrieron aquel ao.
Tambin, ya en la poca de las ciudades-estados de la pennsula itlica, la
famosa obra de MAQUIAVELO, El prncipe. Slo por citar algunos de sus
exponentes, pues la lista es extensa.

32
Con la Primera Guerra Mundial (1914-1918) aparece una
nueva potencia, hasta ese momento marginada del club de
potencias mundiales, a pesar de su capacidad econmica y
militar: los Estados Unidos de Amrica. Al finalizar la guerra, su
presidente Wilson postul unas bases completamente diferentes
sobre las que se debera mover la poltica entre Estados: dejaba
de lado la realpolitik, el balance de poder, y los principios
mantenidos durante siglos por los europeos, para proponer una
Liga de Naciones que otorgase garantas mutuas de
independencia poltica e integridad territorial tanto a Estados
grandes como a pequeos
9
.
Las ideas de Wilson llevaron a un rotundo fracaso en el
diseo del sistema mundial, pues en menos de 20 aos, Europa
se encontr nuevamente en guerra. Luego de la Segunda
Guerra Mundial (1939-1945), y especficamente durante la
guerra fra, fue nuevamente la teora realistas la que domin la
escena en el estudio de las relaciones internacionales. Sus
postulados explicaban gran parte de lo que aconteca en el
mundo en esta segunda mitad del siglo XX. Durante este lapso
vieron la luz grandes obras del realismo, entre ellas la de Hans
Morgenthau
10
y la de Kenneth Waltz
11
.
Sin embargo, en 1989 no slo cae el Muro de Berln. En
estos aos, con la desintegracin de la ex URSS (1989-1991), y
la apertura de los pases de Europa del Este, tambin comienza
a caer el vigor con el que era sostenida la teora realista. Era
tiempo para idealistas, para liberales, para pensar (porqu no)
en el fin de la historia
12
. El capitalismo venca al comunismo, y
un nuevo orden internacional
13
surga, de la mano de las

9
Vanse las obras citadas en la nota N 7.
10
Vase la obra citada en la nota N 3.
11
Vase la obra citada en la nota N 4.
12
Tal es el ttulo de un polmico y conocido trabajo publicado por
FUKUYAMA, Francis, en esta poca.
13
La creacin de un nuevo orden internacional es lo que el ex presidente
George BUSH postulaba, en su discurso oficial, al intervenir los EEUU en la
Guerra del Golfo en 1991. Cabe destacar que la bsqueda de un nuevo orden
internacional es una constante en el discurso de los presidentes
norteamericanos durante el siglo XX.

33
Naciones Unidas, llevando a cabo acciones consensuadas en el
Consejo de Seguridad (ej. guerra Irak Kuwait, 1990).
Pero el optimismo duro poco. Ya en 1993 ciertos autores
sostenan que los conflictos persistiran, aunque cambiando su
carcter. Los choques reapareceran, quizs entre civilizaciones
y no ya por motivos ideolgicos
14
. Haba quienes postulaban que
reaparecera la multipolaridad, y que el unipolarismo durara
poco
15
.
Aunque no fue sino hasta el 11 de setiembre ltimo que
el realismo reapareci con mayor vigor que nunca: los atentados
en EEUU llevaron al gobierno de ese pas a endurecer la lucha
contra el terrorismo, a dejar de lado la agenda comercial y
pensar la poltica exterior en trminos de seguridad. Atrs
quedaron los tiempos para palomas, ahora reaparecan los
halcones y sus ideas.
4. Polaridad de los escenarios, rol del Estado y de EEUU.
Durante la dcada de los 90, los autores han debatido
profundamente sobre la polaridad de los escenarios a nivel
mundial. Las posiciones van desde quienes sostienen que nos
encontramos frente a un mundo multipolar, hasta aquellos que
afirman que estamos ante un escenario unipolar. A continuacin,
analizaremos las posturas tomadas por Bull, Zacher, Huntington,
Cox, Layne, Mastanduno, y Wilkinson. Finalmente, se
presentarn los esquemas elaborados desde la periferia: Escud
y Russell.
a) La sociedad anrquica de H. Bull.
Hedley Bull, en su obra The anarchical society
16
, estudi
el orden el la poltica mundial. Analiz las alternativas posibles al

14
Vase HUNTINGTON, Samuel, The clash of civilizations?, Foreign Affairs,
Volume 72, Number 3, Summer 1993, pp. 22-49.
15
Entre otros, LAYNE, Christopher, The unipollar illusion: why new great
powers will rise, International Security, Spring 1993, Vol. 17, N 4; y
HUNTINGTON, Samuel, The lonely superpower, Foreign Affairs, Volume 78,
number 2, (March April 1999), pp. 35-49.
16
BULL, Hedley, The anarchical society: a study of order in world politics,
Columbia University Press, Nueva York, 1977.

34
sistema de estados contemporneo, y se pregunt si ste
realmente estaba en declinacin. Bull arga que nos
encontramos ante un mundo multipolar, donde los atributos
esenciales del sistema de estados eran: una pluralidad de
estados soberanos, interaccin entre ellos (lo que forma un
sistema), y un grado de aceptacin de reglas e instituciones
comunes (lo que forma una sociedad).
Bull imagin dos escenarios: por un lado, la posibilidad de
un cambio de fase dentro del sistema de estados actualmente
vigente, y por otro lado, la supresin del sistema de estados en
s mismo. Respecto a lo primero, se plante las hiptesis de un
mundo desarmado, la de una solidaridad de Estados, la de un
mundo de varios poderes nucleares, y la de homogeneidad
ideolgica. Respecto a lo segundo, imagin sistemas alternativos
donde falte algunos de los atributos esenciales del sistema
actual: un sistema que no sea sociedad (o sea, que no haya
intereses, reglas ni valores comunes), Estados que no formen un
sistema (que no estn en contacto entre s, que no interacten),
y un gobierno mundial (donde no haya Estados soberanos).
Tambin plante la posibilidad de un nuevo medievalismo.
El autor concluy afirmando que no hay una evidencia
clara que en las prximas dcadas el sistema de Estados actual
pueda dar lugar a alguna forma alternativa de las que l analiz.
b) La declinacin del sistema westfaliano en M. Zacher.
Mark Zacher, en su obra
17
, analiza la declinacin de los
pilares que sustentaron el sistema westfaliano de Estados.
Afirma que nos encontramos actualmente en un escenario
multipolar, en el que el respeto mutuo por la soberana del otro
fue el principio constitutivo de dicho sistema, de cual derivaban:
la no intervencin en asuntos internos, el consenso como base
de la obligacin, y la inmunidad diplomtica. Sostiene que
actualmente los Estados estn relacionndose cada vez ms en

17
ZACHER, Mark, The decaying pillars of the Westphalian temple:
implications for international order and governance, en ROSENAU, James
and CZEMPIEL, Ernst-Otto, Governance without government: order and
change in world politics, Cambridge Studies in International Relations, 20,
Cambridge, 1992.

35
una red de interdependencias y acuerdos regulatorios y
cooperativos de los cuales apartarse generalmente tiene sus
costos: el sistema -afirma- podra ser visto como pegajoso.
Menciona luego las condiciones que sustentaron el
tradicional sistema westfaliano (el respeto de la soberana del
otro, un alto grado de autonoma estatal en los negocios internos
y externos, etc.) y afirma que tales pilares se han erosionado y
se encuentran en franco proceso de deterioro: el anlisis costo-
beneficio para el uso de la fuerza, bajo dao transfronterizo por
las externalidades entre los Estados, bajo nivel de
interdependencia y por ende de colaboracin, predominio de
gobiernos autoritarios, y un alto grado de heterogeneidad
cultural.
Sostiene que esto se ve reflejado en el incremento del
nmero de organizaciones internacionales, y que esta red de
regmenes internacionales tanto formales como informales se
est desarrollando al punto tal que los Estados que participan en
ella marcan en advenimiento de un tipo de orden internacional
bastante diferente al actual, donde el sistema de Estados
altamente autnomos est dando lugar a otro donde tales
Estados forman parte de una red de interdependencias y
regmenes.
Concluye aseverando que las interdependencias
econmicas y ambientales se incrementarn, lo que har
necesario fortalecer los regmenes, y habr un movimiento hacia
esquemas ms bien regionales antes que globales, lo que
producir posiblemente tensin entre tales grupos. Sin embargo,
afirma que los Estados an son los actores polticos centrales en
las relaciones internacionales.
c) Samuel Huntington y la uni-multipolaridad.
En un anlisis muy particular, Samuel Huntington
18
afirma
que actualmente slo hay una superpotencia, pero eso no
significa que el mundo sea unipolar. La poltica internacional
contempornea no se ajusta a ninguno de los modelos clsicos
(unipolaridad, multipolaridad, bipolaridad), sino que se trata de

18
Vanse las obras del autor citadas en las notas N 15 y 16.

36
un hbrido extrao, un sistema unimultipolar formado por una
superpotencia y varias potencias principales. En este sistema, a
diferencia de los restantes, ninguno de los que ejerce el poder en
los asuntos mundiales est satisfecho con el statu quo.
EEUU, al intentar imponer su voluntad sobre otros pases
por medio de sanciones econmicas o intervenciones militares, o
sea al actuar como si el mundo fuese unipolar, se est quedando
cada da ms aislado, oponindose a la mayora del resto del
mundo, y asemejndose a una superpotencia paria: la
hegemona benigna slo es tal a los ojos del poder hegemnico,
pues en la mayora de los pases, los lderes polticos e
intelectuales se resisten enrgicamente a la perspectiva de un
mundo unipolar y estn a favor del surgimiento de una verdadera
multipolaridad.
El autor explica que las respuestas de los pases ante el
podero norteamericano pueden ser de resentimiento, de
disentimiento, o de rotunda oposicin. Sostiene que ya se ha
producido cierta cooperacin antihegemnica, pero que an la
coalicin tiene que emerger. Por tanto, finaliza aconsejando que
EEUU debera dejar de actuar como si el mundo fuese unipolar,
debera estrechar lazos con los pases de cultura similar a la
suya, debera aprovecharse de su posicin nica para obtener
colaboracin y encargarse de los asuntos mundiales de forma
que satisfaga los intereses norteamericanos, y debera hacer de
gendarme mundial, juntando grupos de Estados para solucionar
los principales problemas internacionales a medida que surjan.
Pues, en el mundo multipolar que indefectiblemente
llegar, las potencias principales inevitablemente rivalizarn,
chocarn y se unirn unas con otras en permutaciones y
combinaciones varias, donde el choque ideolgico posiblemente
dar paso al choque de civilizaciones.
d) El Estado y la sociedad civil en Robert Cox.

37
Robert Cox analiza en su obra
19
las diversas perspectivas
desde las que se puede encarar el estudio terico. La primera, l
la llama problem-solving theory, pues toma al mundo tal cual
es, y pretende lograr que las instituciones y relaciones que en l
se encuentran se coordinen eficientemente. El segundo enfoque
torico, llamado critical theory, se pregunta cmo debera ser el
mundo, busca el cambio del mismo y no se conforma con el
orden establecido.
Argumenta el autor que la vieja tradicin intelectual que
defini las relaciones internacionales distingui entre el Estado y
la Sociedad civil, con la poltica exterior como la pura expresin
de los intereses estatales. A su vez, esta distincin est siendo
doblemente amenazada: por un lado, se ha puesto en tela de
juicio la unidad del Estado al percibir la puja de intereses entre
sus diversas entidades burocrticas; mientras que por otro, se ha
reducido la importancia del Estado al introducirse una gama de
actividades privadas trasnacionales y redes transgubernamen-
tales de relaciones entre diferentes fragmentos de las
burocracias estatales.
Sostiene que tanto el Estado como la produccin y las
clases sociales se han internacionalizado, y plantea tres posibles
escenarios para el futuro: primero, la posibilidad de una nueva
hegemona, basada en la estructura global del poder social
generado por la internacionalizacin de la produccin (una
hegemona de las grandes potencias); segundo, el nacimiento de
una estructura mundial no hegemnica, de poderes centrales en
confrontacin (es decir, una reaccin neomercantilista); y
tercero, una ms remota posibilidad de una contra-hegemona,
basada en una coalicin tercermundista contra los pases
centrales, buscando un desarrollo autnomo y la conclusin de
las relaciones con los pases centrales.
e) La ilusin unipolar vs. El inevitable multipolarismo, segn
Layne.

19
COX, Robert, Social forces, state and world orders: beyond international
relations theory, en KEOHANE, Robert, Neorrealism and its critics, Columbia
University, New York, 1986.

38
Christopher Layne
20
comienza su obra sosteniendo que el
colapso de la Unin Sovitica transform el sistema
internacional, llevndolo de la bipolaridad hacia la unipolaridad.
Afirma que el escenario actual es de un unipolarismo
momentneo, pues estamos transitando inexorablemente hacia
un multipolarismo
21
, y analiza las implicancias de la unipolaridad
actual desde la teora neorrealista.
Explica el profesor de la UCLA que en la historia ya
encontramos escenarios unipolares: la Francia de Luis XIV, y la
Gran Bretaa del siglo XIX. Los dos casos confirman su
posicin. Afirma que el sistema unipolar tiene la semilla de su
propia destruccin, y que la entrada de nuevas grandes
potencias al sistema internacional erosiona el poder relativo del
hegemon y su preeminencia. Asegura que la estrategia de
preponderancia nunca resultar exitosa, y recomienta para los
EEUU que: intente manejar la potencialmente difcil transicin
hacia la multipolaridad, mientras favorece los intereses
norteamericanos en el mundo multipolar que inevitablemente
emerger.
Layne arguye que si se quiere mantener la unipolaridad
por mayor tiempo, se debe entender porqu un Estado llega a
ser una gran potencia. A su juicio, esto es el resultado de un
fenmeno estructural que surge de la interaccin de dos
factores: las diferentes tasas de crecimiento, y la anarqua. Las
tasas de crecimiento de los Estados son desiguales, lo que
significa que mientras unos Estados estn ganando poder, otros
lo estn perdiendo. Adems, como el sistema es anrquico, los
Estados buscarn sobrevivir por medio de dos efectos: el
balanceo de poder, y el efecto igualacin (esto es, imitar las
caractersticas exitosas de los rivales).
Considera el autor americano que Alemania y Japn
sern posiblemente los rivales de EEUU en un futuro cercano.
Asegura que con el fin de la guerra fra vuelve a plantearse el
dilema de la seguridad y el problema de las ganancias relativas
en la agenda de las potencias occidentales: si bien los Estados

20
LAYNE, Christopher, op. cit. en nota N 16.
21
El autor afirma que hacia los aos 2000-2010 nos encontraremos en la
multipolaridad.

39
pueden cooperar y promover las ganancias absolutas para todos
cuando no hay peligro de guerra en sus relaciones, las barreras
a la cooperacin renacen cuando la posibilidad de guerra
aparece.
Adems, afirma que EEUU debe minimizar las chances
de que se provoque en otros Estados el balanceo en su contra.
Por tanto, EEUU debe seguir una poltica de independencia
estratgica, asumiendo la postura de un offshore balancer
22
, esto
es, que EEUU se comprometa militarmente si y slo si otros
Estados no han podido balancear eficazmente contra una
potencia hegemnica en Eurasia. Esta estrategia, adems,
permite capitalizar la ventaja geopoltica que inherentemente
tiene EEUU, que le permite un amplio rango de opciones
estratgicas, y: evitar acciones provocativas que causen en otros
el temor hacia EEUU, minimizar los riesgos de una confrontacin
abierta con las potencias emergentes, e intentar fortalecer el
poder relativo de EEUU indirectamente a travs de la
manipulacin de la dinmica de la multipolaridad.
f) Preservando la unipolaridad, segn Mastanduno.
Tambin Michael Mastanduno
23
afirma que nos
encontramos frente a un escenario unipolar en la posguerra fra,
pero a diferencia de Layne, asegura que el momento unipolar se
puede preservar. Sostiene que hay dos teoras realistas que
ofrecen predicciones contrarias sobre el comportamiento de
EEUU en la posguerra fra. Una de ellas es la teora del balance
de poder (todo poder es amenazante), sostenida por K. Waltz,
mientras que la otra es la teora del balance de amenazas (un
poder es amenazante cuando aparece como tal), defendida por
S. Walt.
La opinin de Mastanduno, luego de analizar los datos
empricos de la dcada de los 90, es que ninguna de ellas
explica totalmente el escenario de la posguerra fra. El esquema

22
La imagen del offshore balancer de Layne se asemeja a la del sheriff
renuente propuesta por HAAS.
23
MASTANDUNO, Michael, Preserving unipolar moment. Realist theories
and US Grand Strategy after the Cold War, International Security, Vol. 21, N
4, Spring 1997, pp. 49-88.

40
es el siguiente: en lo referente a estrategias de seguridad, la
teora del balance de amenazas resulta ms adecuada para
explicar la realidad; mientras que en lo que atae a estrategias
econmicas, la teora del balance de poder se adecua ms a la
poltica exterior norteamericana. Es decir, la estrategia de EEUU
es intentar jugar simultneamente security softball y economic
hardball.
Concluye afirmando que las estrategias de seguridad y
econmicas estadounidense de la posguerra fra han sido
diversas. Sostiene que el inters de EEUU por la teora de
balance de amenazas no es sorprendente, pues: tiende a
prolongar el unipolarismo, los americanos creen que su poder no
amenaza a nadie, y la inercia ayuda a preservar la primaca en
vez intentar otras estrategias (como, por ejemplo, la
independencia estratgica propuesta por Layne).
Sin embargo, la duracin del momento unipolar
depender no slo de la distribucin relativa de capacidades sino
tambin de la efectividad de la diplomacia norteamericana. Al
respecto, se presentan tres desafos:
a) Se deber continuar maniobrando la tensin entre las
estrategias econmicas y de seguridad para que los
conflictos econmicos no erosionen las relaciones de
seguridad, y eventualmente lleven a una respuesta de
balanceo.
b) Se deber mantener el soporte interno de las polticas de
compromiso y reaseguro en el exterior (ej. con Japn, con
Europa, etc.). Hasta ahora, se ha respondido a las
restricciones domsticas con pragmatismo en las
intervenciones militares.
c) Se deben manejar los impulsos a la arrogancia de poder,
esto es, la fuerte intencin de buscar los fines sin consultar a
los dems, e imponer los valores y virtudes que los EEUU
sostienen.
En fin, que la transicin a un nuevo orden internacional sea
prolongada depender, al menos en parte, de la habilidad de la
diplomacia norteamericana.
g) Wilkison y la unipolaridad sin hegemona.

41
En la opinin de David Wilkinson
24
, la actual
configuracin de poder en el sistema mundial es la unipolaridad
sin hegemona. Afirma que tal configuracin ha sido frecuente en
otros sistemas mundiales, no en el central, y que no es
inherentemente inestable, pues puede prolongarse durante
dcadas y ser mantenidad deliberadamente, debido a que tiene
reglas de equilibrio para su mantenimiento.
El terico de la UCLA analiza la hegemona, la
unipolaridad, y luego busca precedentes histricos de momentos
unipolares tanto en el sistema mundial central (Califato rabe,
Kanato mongol, Sultanato turco otomano, la Francia borbnica
de Luis XIV, la Francia revolucionaria y napolenica) como en
otros sistemas (India y Lejano Oriente). Luego se pregunta sobre
las posibles salidas de la unipolaridad (hacia la hegemona, la
bipolaridad, la tripolaridad, y la multipolaridad). Finalmente,
concluye que la unipolaridad sin hegemona es un escenario
muy poco estudiado por los tericos de las relaciones
internacionales.
Wilkinson distingue dos clases de reglas que se pueden
encontrar en la fase unipolar: reglas esenciales (caractersticas y
modos de comportamiento de los actores, que prolongan el statu
quo) y reglas de transformacin (violaciones de reglas
esenciales, que buscan cambiar el statu quo). Sostiene que la
unipolaridad sin hegemona puede, no obstante, ser vista como
un balance tolerable entre el orden y la anarqua, que le brinda
seguridad a los Estados, pues si el Estado polar es partidario del
statu quo, los Estados dbiles pueden disfrutar de cierta
seguridad acerca de sus vecinos no confiables, y las guerras
imperialistas entre Estados pueden ser detenidas o sofocadas.
h) Perspectivas perifricas.
Entre los autores nacionales ms destacados que han
estudiado las relaciones internacionales y el rol del Estado desde
la perspectiva de los pases perifricos, encontramos a Carlos

24
WILKINSON, David, Unipolarity without hegemony, en International
Studies Review, International Studies Association, Blackwell Publishers, pp.
141-172.

42
Escud, fundador del realismo perifrico
25
, y a Roberto Russell,
defensor del neoidealismo perifrico.
Carlos Escud analiz la poltica exterior de Menem
26
,
sent las bases de lo que l denomin realismo perifrico,
critic duramente la falacia antropomrfica en el discurso de las
relaciones internacionales, y enumer algunos obstculos a la
poltica exterior menemista. Adems, estudi la importancia de
los linkages en las relaciones bilaterales entre un pas perifrico
(Argentina) y una superpotencia (EEUU).
Segn la doctrina realista perifrica, un pas dependiente,
vulnerable, empobrecido y poco estratgico para los intereses
vitales de EEUU, como Argentina, debe eliminar sus
confrontaciones polticas con las grandes potencias, reduciendo
el mbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos
materiales vinculados directamente a su bienestar y base de
poder. La poltica exterior debe calibrarse segn rigurosos
clculos de costos y beneficios, y tambin en funcin de los
riesgos de costos eventuales. La autonoma misma debe
redefinirse como la capacidad de confrontacin de un Estado, y
los costos relativos de tal confrontacin.
Sostiene el polmico pensador que toda invocacin a la
dignidad, el orgullo o el honor nacional constituye una
extrapolacin, a la Nacin, de conceptos que son vlidos para el
individuo. Esta falacia antropomrfica se debe desterrar del
anlisis de la poltica exterior, pues entraa la privatizacin
ilegtima, por parte del elenco poltico y de la lite, de los
beneficios emocionales de ciertas polticas exteriores que
aceptan pagar costos materiales en aras de la dignidad o el
honor de la nacin, costos cuyo peso cae principalmente sobre
el pobre.

25
ESCUD, Carlos, El realismo de los Estados dbiles. La poltica exterior
del primer gobierno de Menem frente a la teora de las relaciones
internacionales, Buenos Aires, GEL, 1995.
26
Vase obra citada en nota anterior, y ESCUD, Carlos, La poltca exterior
de Menem y su sustento terico implcito, en Revista Amrica Latina /
Internacional, Volumen 8, nmero 27, Buenos Aires, enero-marzo 1991.

43
El analista argentino distingue entre dos clases de
relaciones bilaterales Argentina-EEUU: la micro-relacin, y la
macro-relacin. Afirma que es bueno eliminar las
confrontaciones polticas bilaterales (nivel macro), pero tambin
sostiene que la corrupcin (nivel micro) es un tremendo
obstculo potencial para el desarrollo, como as tambin para las
relaciones bilaterales. Adems, sostiene que son de gran
importancia los vnculos cooperativos, una alineacin flexible, e
incluso en ciertas circunstancias una alianza, particularmente
para pases que, como Argentina, se encuentran en una
situacin de vulnerabilidad
27
.
Segn el fundador de la teora realista perifrica, la
reduccin de costos y riesgos debe ser el principal objetivo de la
poltica exterior de un Estado dependiente. Se debe pensar en
trminos de largo plazo, confrontar slo en cuestiones
econmicas relevantes para los intereses materiales nacionales,
y actuar con pragmatismo. Distingue, por cierto, entre inversin
de autonoma, y mero consumo de autonoma; y afirma que ser
autnomo no significa confrontar con la gran potencia. Aconseja,
finalmente, asumir un bajo perfil y la modestia necesaria acorde
con la condicin de un Estado perifrico.
Por su parte, Roberto Russel
28
propone un nuevo
esquema para orientar la poltica exterior de los pases del Cono
sur en la posguerra fra. Lo llama neoidealismo perifrico, pues
su esquema se acerca mucho ms a los supuestos del
neoidealismo que a los del realismo y el neorrealismo.

27
ESCUD, Carlos, De la irrelevancia de Reagan y Alfonsn: hacia el
desarrollo de un realismo perifrico, en BOUZAS, Roberto, y RUSSELL,
Roberto (compiladores), Estados Unidos y la transicin argentina, Buenos
Aires, Legasa, 1989, pp. 243-272.
28
Vase las siguientes obras del autor: Poltica exterior y toma de decisiones
en Amrica Latina: aspectos comparativos y consideraciones tericas, en
RUSSELL, Roberto (ed.), Poltica exterior y toma de decisiones en Amrica
Latina, GEL, Buenos Aires, 1990, pp. 255-274; RUSSELL, Roberto y
TOKATLIAN, Juan, De la autonoma antagnica a la autonoma relacional:
una mirada terica desde el Cono Sur, Revista Postdata, N 7, Mayo de 2001,
pp. 71-92.

44
El neoidealismo perifrico
29
supone la factibilidad de
elaborar un esquema racional bsico que sirva para orientar la
poltica exterior, a partir del inters nacional definido en trminos
de desarrollo econmico y de principios (esto ltimo lo diferencia
de Escud, pues la visin de Escud contiene un alto grado de
utilitarismo y pragmatismo, dejando de lado los principios).
Asigna una enorme importancia al tipo de rgimen poltico, y
hace de la democracia una condicin necesaria para la paz
subregional y el desarrollo.
Diferencia entre lo deseable y lo posible en poltica
exterior, y destaca la prudencia frente a lo emocional, lo
ideolgico y la sobreactuacin. Destaca tambin la importancia
de los principios en las relaciones internacionales, y afirma que
la poltica exterior de los pases del Cono Sur en la posguerra
fra tiene una clave jerrquica opuesta a la del realismo clsico,
pues las cuestiones estratgico-militares ceden ante las
econmicas.
Finalmente, el neoidealismo perifrico procura ser una
gua para orientar la totalidad de la poltica exterior y no slo un
curso de accin externa frente a un pas (ej. EEUU) o grupo de
pases (a diferencia del realismo perifrico planteado por
Escud). Concluye afirmando que lo importante no es adaptarse
al otro u otros sino sopesar las decisiones de poltica exterior en
funcin de las necesidades materiales y los principios que hacen
al inters y a la seguridad nacionales.
Otros autores argentinos han analizado tambin el rol del
Estado nacional en esta era de la globalizacin. Por ejemplo,
Francisco Corigliano enfoca su atencin en el efecto de la
globalizacin sobre la soberana estatal
30
, y diferencia, siguiendo

29
RUSSELL, Roberto, El neoidealismo perifrico: un esquema para orientar
la poltica exterior de los pases del Cono Sur en la posguerra fra, Amrica
Latina / Internacional, Volumen 8, Nmero 29, Julio-Septiembre 1991, pp.
440-445.
30
Sobre el autor, vase La globalizacin y la erosin de la soberana del
Estado Nacional, en Revista Criterio, N 2264, agosto 2001, pp. 408-412; y
Argentina y EEUU: giros, reformas y ajustes. Un breve anlisis comparativo
de las gestiones de Ral Alfonsin, Carlos Menem y Fernando De la Ra en

45
a Hedley Bull, la soberana interna de la externa. Adems,
identifica cuatro supuestos en la relacin entre la globalizacin y
las funciones del Estado nacional:
a) El proceso de globalizacin es un fenmeno contemporneo:
Corigliano corrige esta aseveracin, argumentando que lo
novedoso no es el fenmeno en s mismo, sino su
proyeccin literalmente planetaria.
b) La globalizacin implica la erosin de la soberana estatal y
la eventual desaparicin del Estado nacional, por un lado, y
la emergencia de actores transnacionales, por otro. El autor
sostiene que se debe hablar de mundializacin del Estado,
sobre la base de la redefinicin de sus funciones soberanas
tradicionales, y no de erosin o desaparicin del Estado.
c) La fragmentacin de la soberana estatal, como producto del
acoso al Estado nacional por parte de actores no estatales
ubicados por encima y por debajo de la jurisdiccin del poder
central, es un fenmeno emergente, reciente y novedoso.
d) Por efecto del proceso de globalizacin, el planeta se
convertira en una aldea global donde desapareceran el
Estado, las fronteras polticas, los particularismos regionales
e incluso los desequilibrios e inequidades socioeconmicas.
El estudioso argentino advierte que los beneficios de la
globalizacin estn limitados a un sector muy reducido de la
poblacin planetaria.
Finalmente, el autor distingue entre dos clases de fuerzas
de la globalizacin: centrfuga y centrpeta, y concluye su trabajo
trayendo a consideracin un trmino acuado por James
Rosenau: fragmegration, para hablar de esta dicotoma aun no
resuelta que condiciona los sucesos de la agenda global del
presente y del futuro cercano.
5. Los escenarios posteriores al 11-S.
A partir de los atentados en los Estados Unidos en
septiembre pasado, las doctrinas realistas han retomado gran
vigor. La Administracin Bush (hijo) ha reorientado su poltica
exterior y renovado los temas de la agenda, subordinando
cuestiones econmicas a las cuestiones de seguridad. Tal

materia de relaciones argentino-norteamericana, en Criterio, N 2258, febrero
2001, pp. 11-14.

46
enfoque ha tenido un impacto negativo en ciertos pases
perifricos, principalmente en aquellos como la Argentina y
dems pases de Amrica del Sur que no tienen gran relevancia
(a excepcin de Colombia y la Triple Frontera) para la lucha
contra el terrorismo.
A mi juicio, es acertado el anlisis hecho por Mastanduno
respecto a la poltica exterior de seguridad implementada por
EEUU, y tambin sirve para reflexionar el escenario actual el
esquema de Layne. EEUU, en parte, haba ya dejado de lado el
multilateralismo, cayendo en la tentacin de la arrogancia de
poder planteada por Mastanduno. Tal poltica puede
considerarse errnea, pues luego de los atentados EEUU
necesit del consenso y del apoyo de la comunidad internacional
para atacar con alguna legitimidad Afganistn, el refugio de los
terroristas.
No obstante, a partir de los atentados EEUU puede
seguir dos rumbos: o replegarse en cuanto a temas de seguridad
mundial, o doblar la apuesta y buscar eliminar los Estados que
protegen a los terroristas. La Administracin Bush ha optado, por
ahora, por lo segundo, lo que posiblemente y en la opinin de
Mastanduno, puede llevar a perder la oportunidad de preservar
el momento unipolar, y en opinin de Layne a precipitar el fin de
la ilusin unipolar al provocar el balanceo por parte de otras
potencias mundiales.
Otro autor cuyo enfoque es muy til para la reflexin
actual es Samuel Huntington, pues ya en 1993 planteaba el
choque de civilizaciones entre el Islam y Occidente, y en
general entre el Occidente y No-occidente. Cabe destacar que
en gran parte de los conflictos de la dcada pasada, as como
los conflictos actuales sobre terrorismo, tiene importancia el
tema de las diferentes civilizaciones que los protagonizan.
Por otra parte, Hirst-Russell-Tokatlian
31
analizan el
escenario posterior a los atentados, y sostienen que hay dos
tipos de estructura internacional en juego en estos momentos:

31
Ponencias de HIRST, Mnica, TOKATLIAN, Juan, y RUSSELL, Roberto,
en el seminario de FLACSO del 17 de octubre de 2001, sobre los atentados
terroristas del 11 de semptiembre y su impacto mundial y regional.

47
unipolaridad sin hegemona y unipolaridad con hegemona. La
falta de hegemona se ve reflejada en los efectos econmicos de
esta situacin, en la opinin pblica norteamericana, y en el
proyecto de los halcones del escudo misilstico. Mientras que la
hegemona se refleja en la naturaleza de las coaliciones que se
gesten en el futuro, el recurso al multilateralismo, y el equilibrio
en el debate entre seguridad, libertad y justicia.
Adems, Russell sostiene que va a haber dificultades
cada vez mayores para mantener y construir orden. El orden de
la Guerra Fra quizs haya sido el ltimo de los rdenes
internacionales modernos. El conflicto central en esta nueva fase
no tiene que ver con una distribucin ms o menos pareja de
poder (conflicto de naturaleza cuantitativa clsica) sino con un
conflicto ms bien de naturaleza cualitativa, donde resulta
bastante difcil trazar lneas de fractura. Vamos a seguir teniendo
rivalidades interestatales, pero el centro de la rivalidad sern
temas ms bien de tipo econmico. Finalmente, hay una lnea de
fractura que es la lnea inclusin exclusin, equivalente a los
aos de la Guerra Fra y la problemtica Norte Sur.
Con la cantidad de hechos de trascendencia para el
sistema internacional de Estados, como por ejemplo la entrada
de China en la OMC, los atentados del 11 de septiembre, la
crisis sudamericana, la ya prolongada recesin japonesa, la
crisis en Palestina e Israel, el conflicto entre Pakistn e India, la
derecha avanzando en Europa, los cabecillas del terrorismo con
paradero desconocido, y la Administracin de EEUU con
ansiedad por capturarlos y derrocar dictadores tercermundistas
de Estados que amparan el terrorismo, es muy difcil pronosticar
con cierto grado de certeza cul ser el escenario mundial en los
prximos aos, si la unipolaridad ceder ante otro esquema, y
cundo; o si ya estamos en un esquema sin unipolaridad
hegemnica, etc.
Podramos concluir afirmando, con Morgenthau cuando
se refera a los lmites al entendimiento, que La ms formidable
dificultad que se opone a la indagacin terica en la naturaleza y
en las modalidades de la poltica internacional consiste en la
ambigedad del material con que debe trabajar el observador.

Julio de 2002
Captulo III.
Consideraciones sobre la poltica interna
china y su influencia en la poltica exterior.
Presente y Perspectivas.

1.- Introduccin.
Mucho se ha escrito sobre el posible ascenso de la
Repblica Popular China como el reemplazante de la URSS en
una nueva guerra fra que comenzara en unas dcadas. Se
habla del posible enfrentamiento entre EEUU y China, en un
futuro no muy lejano, en trminos econmicos, polticos, e
incluso militares.
Ya hay algunos datos de la realidad que nos llevaran a
pensar de esta manera. No obstante, tambin hay otros datos
que nos indicaran que ms que un competidor estratgico,
China se ha convertido (o se convertir) en un socio estratgico
de los EEUU.
Sea como
fuere, el caso chino
despierta gran inters
entre los analistas de
las relaciones interna-
cionales en la actuali-
dad, tanto por la pro-
fundidad de las refor-
mas econmicas im-
plantadas en la ltima
dcada del siglo pa-
sado, como por los
desafos de poltica interna que seguramente enfrentar (ya
enfrenta) la cpula gobernante, por su dimensin demogrfica
(superior a todas las Amricas juntas), y las disputas internas y
prdida de liderazgo y control del partido gobernante.

50
En este trabajo, nos proponemos analizar con cierto
detenimiento la realidad nacional de dicho pas, para luego
exponer la problemtica que surge con la transicin de la tercera
a la cuarta generacin de dirigentes. A rengln seguido, se
presentan las dos posturas de los analistas internacionales sobre
la China actual en cuanto a su situacin interna, la optimista y la
pesimista.
Luego, analizaremos la poltica exterior del Gobierno
chino, tanto en su versin oficial como en cuanto a los hechos y
problemas que actualmente enfrenta, en los aspectos
econmicos y polticos. Finalmente, se plantearn algunas
consideraciones finales, y las perspectivas sobre el posible
desarrollo de los acontecimientos.
2.- China por dentro.
A) La realidad china. Datos polticos y econmicos.
Para tener una cabal idea sobre semejante pas y su
organizacin, presentaremos algunos datos relevantes. La
Repblica Popular China es gobernada por un partido nico, el
Partido Comunista Chino (PCCh). El Poder Ejecutivo es
ostentado por el Consejo de Estado, de 15 miembros, elegidos
por el Congreso Nacional Popular (CNP), y tanto el Presidente
como el Vice, que tambin son elegidos por el CNP pueden
ejercer el cargo hasta por 10 aos (dos perodos de cinco aos
sucesivos).
El CPN es unicameral, es la legislatura nacional, cuenta
con 2979 delegados elegidos por las provincias, municipios,
regiones autnomas y las fuerzas armadas. El CNP elige al
Presidente, y a los miembros del Comit Permanente del CNP.
Hay 22 provincias, y 5 regiones.
El politburo (political bureau)
del PCCh fija las polticas y tiene el
control administrativo, legal y ejecutivo
del pas. Est integrado por nueve
miembros, y es el centro del poder
1
.
El crecimiento econmico chino
durante la ltima dcada ha sido de
alrededor del 9,3 % anual del PBI real.,

1
THE ECONOMIST, Country Briefings: China, Political Structure, en
http://www.economist.com .
Consideraciones sobre la poltica interna china y su influencia en la poltica exterior

51
la inflacin es del 0,4% anual aproximadamente, tiene un
balance de cuenta corriente positivo de ms de 10.000 millones
de dlares estadounidenses, su deuda externa es de ms de
145.000 millones de dicha moneda, y su poblacin supera los
1.300 millones de habitantes
2
.
El desempleo oficial es de aproximadamente 3%,
mientras que el costo laboral por hora, medido en dlares, es de
unos 60 centavos la hora. Por otra parte, su comercio con los
EEUU, considerado bilateralmente, ha sido de un supervit de
unos 80.000 millones de dlares en el 2001, creciendo
fuertemente con respecto a unos aos atrs (10.400 millones en
1990)
3
.
B) Cambio de cpula del PCCh. La transicin.
Histricamente, el Politbur fue liderado por Mao Zedong,
hasta 1976 (primera generacin); que luego dio lugar a la
segunda generacin de dirigentes encabezada por Deng
Xiaoping, hasta 1987. En dicho ao, el actual Presidente Jiang
Zemin asume el liderazgo, dando lugar a la tercera generacin
de dirigentes. Quien ha sido designado para la sucesin es el
actual Vicepresidente Hu Jintao, que liderar la cuarta
generacin
4
que comienza a regir los destinos de la nacin el
prximo ao
5
.
Los nueve miembros del nuevo
6
Politbur son (por orden
de prelacin): Hu Jintao (favorito del extinto Deng Xiaoping), Wu
Bangguo (quien responde a Jiang Zemin), Wen Jiabao (delfn de
Zhu Rongji), Jia Qinglin (responde a Jiang), Huang Zu (tambin

2
THE ECONOMIST, Country Briefings: China, Economic Data & Economic
Structure, en http://www.economist.com .
3
QUINLAN, Joseph P., Lazos que atan. Una nueva evaluacin del comercio
entre China y EEUU, en Foreign Affairs en Espaol, 2002. Vase
http://www.foreignaffairs-esp.org .
4
HIGUERAS, Georgina, Surge el Partido Capitalista Chino, Pgina/12, 13-XI-
2002.
5
Para obtener una breve descripcin del perfil de Hu Jintao, puede consultarse
POMARENIEC, Hinde, Cmo es Hu Jintao, el hombre que conducir el futuro
de China, en Clarn, 16-XI-2002.
6
POMERANIAC, Hinde, Se va la vieja guardia china y llegan los capitalistas,
Clarn, 13-XI-2002.

52
delfn de Jiang), Wu Guanzheng (de filiaciones dudosas), Li
Changchun (delfn de Jiang), y Luo Gan (delfn de Li Peng)
7
.

Foto III.3: Hu, delfn de Deng Xiaoping, no tiene aliados en el nuevo Politbur,
donde Jiang Zemin ha logrado ubicar gran cantidad de su gente. (en la foto, el
nuevo Politbur)
Esta nueva generacin de tecncratas
8
de la era post-
Jiang
9
tendr a su cargo grandes desafos que se presentan ya
en la contradictoria nacin del comunismo puntocom
10
.
Justamente, uno de los grandes problemas que se presentar
son las divisiones internas dentro de la cpula misma del partido,
entre los conservadores y los ms liberales, reformistas. Dicha
interna partidaria, y su desenvolvimiento, tendr grandes
consecuencias en la poltica exterior que llevar adelante China.
3.- La realidad, segn los analistas.
A) La visin optimista sobre el pas.
Como toda realidad, la de China tiene sus admiradores y
sus crticos. Hay quienes acentan los logros econmicos de los
ltimos aos. Otros, en cambio, enfatizan en el retraso poltico
que se respira en el pas.

7
Del artculo Is it Hu Jintao, or Jiang Zemin, or even Zeng Qinghong who is
emperor after 16
th
Party Congress?, publicado en FOREIGN AFFAIRES en
Espaol, 2002. Vase http://www.foreignaffairs-esp.org .
8
As son definidos en New leaders, new risks, publicado en FOREIGN
AFFAIRES en Espaol, 2002. Vase http://www.foreignaffairs-esp.org .
9
Fuerte recambio generacional en el liderazgo de China, nota publicada en
Clarn, 14-XI-2002. Tambin El Plan Quinquenal capitalista, en Pgina/12, 14-
XI-2002; y Profundos cambios en la cpula del PC de China, en Clarn, 14-XI-
2002.
10
PEI, Minxin, La crisis de gobernabilidad en China. Algo ms que el baile de
las sillas, en Foreign Affairs en Espaol, 2002. Vase http://www.foreignaffairs-
esp.org .

53
Los argumentos que llevan a posturas optimistas son,
entre otros: la distincin de la reforma econmica china con
respecto a otros intentos de reforma del comunismo (ej. URSS,
Polonia) que terminaron en el derrumbe del sistema; el sistema
dual que combin la planificacin con el mercado; la salida de la
planificacin en forma gradual; la apertura a la competencia en la
industria, anteriormente monopolizada por el sector pblico;
precios que reflejaban el equilibrio de mercado (es decir, de la
oferta y la demanda); la reforma en el sector pblico industrial en
cuanto al management; la desarticulacin de actividades poco
integradas a la planificacin; la estabilizacin econmica lograda
por el plan; el crecimiento considerable sostenido por ms de
una dcada del PBI real; y el continuo grado alto de ahorro e
inversin
11
.
Por otra parte, la nueva clase media china ha visto
duplicarse su ingreso real
12
, y puede hoy acceder a celulares,
televisores, microondas, ciruga esttica y otros lujos
13
propios
de economas desarrolladas
14
.
B) La perspectiva pesimista sobre China.
Sin embargo, no todos los analistas ponen su atencin en
los logros econmicos. Hay quienes subrayan las falencias
polticas y sociales de la economa social de mercado
15
. Tales
tericos sealan que China es ms que nunca el reino de la
exasperacin y del contraste. Ahora conviven varias clases
sociales en absoluta tensin, mientras unos suean con la tarjeta
de crdito, otros protestan por su condicin de desempleados.
Adems, el Estado chino actual muestra sntomas de
fragilidad, donde resalta la rigidez poltica del rgimen y la
intolerancia a cualquier tipo de organizacin o movilizacin
social, mientras que paralelamente la sociedad china denota

11
Para un desarrollo de estos argumentos, vase NAUGHTON, Barry, Growing
out of the plan, Introduction, Cambridge University Press.
12
PERSOGLIA, Sergio, Una economa en expansin, pujante y a puro
vrtigo, Clarn, 13-XI-2002.
13
Vase Los jvenes chinos, cada vez ms occidentalizados, en Clarn, 5-XII-
2002.
14
Sobre el cambio social en China, en los ltimos aos, vanse La Comuna
de los ricos rojos, en el diario Pgina/12 del 13-XI-2002; as como China: la
mutacin del gigante luego de 50 aos de comunismo, en el diario Clarn del
17-XI-2002.
15
Vase el artculo ya citado, China: la mutacin....

54
signos de vigor y energa. Por otra parte, la capacidad estatal
para controlar y refrenar a la poblacin ha decado
16
.
El descontento suma a los agricultores (quienes protestan
por los impuestos excesivos y arbitrarios, los funcionarios locales
corruptos y la pobreza extrema), los desempleados (cuyas
esperanzas de conseguir empleo son nulas), los consumidores
(contra los productos defectuosos y la corrupcin oficial), las
asociaciones industriales, los sindicatos (que buscan mayor
independencia organizativa), los movimientos religiosos y
espirituales (ej. Falun Gong), los grupos de intereses especiales,
y los separatistas (tibetanos, musulmanes de Xinjiang)
17
.
En lo poltico, se presentan graves patologas, como la
corrupcin generalizada, la connivencia entre dirigentes locales,
el cinismo de las lites y la desilusin masiva, sntomas clsicos
del deterioro de la gobernabilidad. Adems, las reformas
econmicas hechas por Deng lograron corroer el apoyo al PCCh.
El Partido ya no posee capacidad de convocatoria poltica ni
capacidad organizativa necesaria para lanzar las campaas. As,
cada vez tiene que recurrir con mayor frecuencia a la represin
en vez de a la movilizacin pblica para contrarrestar la
oposicin.
La decadencia organizativa del PCCh corre pareja al
declive de su autoridad e imagen pblica. Y en un Estado de
partido nico, la debilidad del partido gobernante inevitablemente
socava su poder, y esto se ve reflejado cuando el Estado trata
de cumplir con sus obligaciones bsicas: en la educacin, la
regulacin del medio ambiente, la atencin de la salud, las
muertes por accidentes de trnsito, etc
18
.
En lo fiscal, el presupuesto nacional se ha deteriorado.
Los tributos recaudados no llegan en su totalidad al presupuesto
oficial, mientras los ingresos extrapresupuestarios han
aumentado, lo cual beneficia a las provincias y municipios, o ms
precisamente a sus dirigentes, quienes gozan de gran
discrecionalidad respecto al manejo de estos fondos a los que no
se les aplican las normas presupuestarias normales.
Finalmente, el declive institucional del partido y la
debilidad del Estado han provocado crecientes tensiones entre el

16
Sobre el control del contenido de Internet por el Gobierno Chino, vase
China, el mximo censor on line, Clarn, 11-XII-2002.
17
Op. Cit., China: la transformacin....
18
Op. Cit., La crisis de gobernabilidad....

55
Estado y la sociedad (ej. protestas, disturbios, resistencia a la
autoridad, revueltas campesinas, etc.). As, la relacin se tensa,
al tiempo que aumenta la desigualdad de ingresos. En otras
palabras, cada vez ms se esta administrando ira
19
.
4.- La poltica exterior China.
A) La postura oficial. El discurso.
Segn el Gobierno Chino, China persigue una poltica
exterior independiente y pacfica. Sus objetivos bsicos son la
salvaguardia de la soberana del pas, la creacin de un
ambiente internacional favorable para la reforma china, la
apertura a la comunidad internacional, la modernizacin, la
salvaguardia de la paz mundial y la promocin del desarrollo
20
.
Con respecto a Taiwn y la cuestin de las dos chinas, el
PCR declar en 1949, al inaugurar su ciclo, que el Gobierno
Chino es el nico gobierno legal que representa al pueblo chino.
Hay slo una China en el mundo. La provincia de Taiwn es una
parte integral del territorio de la Repblica Popular China.
Cualquier pas que intente establecer relaciones diplomticas
con China debe mostrar su disposicin a no tener relaciones
diplomticas con las autoridades taiwanesas y reconocer el
gobierno de la Repblica Popular China como el nico gobierno
legal chino. El Gobierno Chino no tolerar que ningn pas cree
dos chinas, o una China y un Taiwn, ni tampoco tolerar
ningn intento de cualquier pas que tenga relaciones
diplomticas con China de establecer cualquier clase de relacin
oficial con las autoridades taiwanesas
21
.
Los principios que sostiene la
poltica exterior china son: la igualdad
entre los pases, el beneficio mutuo, y el
respeto por la integridad territorial y la
soberana de los dems pases.
Conforme a estos principios, China
estableci una poltica exterior de
relaciones desde 1949 con los dems
pases de la comunidad mundial, comen-

19
dem.
20
Sobre la poltica exterior china, en su versin oficial, se puede consultar el
sitio Web del Gobierno Chino, como as tambin la pgina web de la Secretara
de Turismo china, en www.cnta.com .
21
dem.

56
zando con 19 pases entre 1949 y 1951, y aumentando la
cantidad de pases con los que mantena relaciones oficiales
hasta llegar a 161 pases en el ao 1999.
B) Relacin de China con EEUU.
La relacin bilateral entre China y los Estados Unidos
puede ser vista desde diversos ngulos. Incluso dentro de los
Estados Unidos, hay quienes califican a China como socio
estratgico (ej. sector demcrata, la Administracin Clinton),
mientas que otros la consideran como competidora estratgica
(ej. Administracin Bush (h.), sector republicano).
Se puede analizar la relacin desde ngulos distintos.
Desde el punto de vista comercial estrictamente, el dficit en la
balanza de comercio de Estados Unidos se ha elevado
considerablemente durante los ltimos 10 aos. As, ha pasado
de poco ms de 10.000 millones en 1990 a ms de 80.000
millones en 2001.
Sin embargo, este dato por s solo no revela las
complejas relaciones que han entablado estas dos economas
durante los ltimos aos, pues ya no slo comercian, sino que
tambin EEUU invierte una porcin cada vez mayor de su IED
en China. As, parte del dficit creciente de EEUU en el comercio
bilateral se debe a las exportaciones de las filiales chinas de
propiedad estadounidense, que es dinero que luego vuelve a
este pas en forma de beneficios y dividendos.
Por ello, mientras algn sector de Washington ha
aumentado su desconfianza con respecto a China y la ve como
competidora, cada vez ms la sociedad empresaria percibe en el
pas oriental un mundo de oportunidades de beneficios, y
concibe al pas como socio en sus negocios.
Desde el ngulo poltico-militar, sin embargo, algunos
analistas realistas sostienen que si China sigue creciendo al
ritmo que lo viene haciendo, en unos aos presenciaremos una
nueva guerra fra que la tendr como uno de los polos en un
mundo bipolar, reemplazando en parte el papel abandonado por
la URSS a fines de siglo pasado.
As, ya encontramos sntomas de desconfianza mutua y
tensin. Un ejemplo podemos citar en el caso del avin espa
estadounidense que sobrevolaba territorio chino y colision con

57
otro avin chino. Adems, el Pentgono no ve con el mismo
entusiasmo que los empresarios el crecimiento de la economa
china.

Lo que realmente causa temor
en los crculos militares
estadounidenses es la
capacidad potencial de China,
pues actual-mente la ventaja de
EEUU en arsenal militar y tec-
nologa nuclear y blica es
abismal.
(III.5: Presidente chino Jiang Zeming
le da la bienvenida al Presidente de
EEUU, Bill Clinton, a Pekn).

Podemos comparar ambos pases en los datos de la
siguiente Tabla III.6
22
:

China Estados Unidos
Fuerza Total 2.972.000 1.370.000
Vehculos armados 20.360 34.725
Aviones de
Combate
5.600 2.626
Barcos (poder
naval)
310 (88 en reserva) 315 (18 en reserva)
Misiles balsticos 93 plus 982 (land and sea
based)
Armas nucleares s/d 14.766
Una cuestin que en lo militar molesta a Pekn es la de la
defensa antimisiles de EEUU. A China le preocupan los eventos
polticos que alejan a Taiwn de su rbita. China cree que un
sistema como el propuesto por EEUU neutralizara por completo
su modesta fuerza estratgica y podra, en consecuencia,
amenazar la supervivencia de la nacin. Y como China, sin

22
Datos segn el Departamento de Defensa de EEUU, el Consejo Nacional de
Recursos de Defensa de EEUU, y otras fuentes, disponibles en
http://www.cnn.com . Se debe tener en cuenta que tales nmeros pueden
sugerir una paridad militar, porque no toman en consideracin que China no
tiene los estndares mundiales materia militar. Por ejemplo, los barcos chinos
han sido designados para defensa costera y no para una guerra estratgica.

58
duda, considera que las armas estratgicas de Corea del Norte o
bien no existen o slo son parte de conjeturas, sus autoridades
dan por hecho que un sistema de defensa antimisiles de este
tipo estara ms bien dirigido contra las fuerzas chinas
23
.
5.- Consideraciones Finales. Perspectivas.
Para concluir, debemos tener en cuenta que el rumbo
que tomen las relaciones bilaterales sino-estadounidense como
tambin las cuestiones de reforma poltica interna en China,
estarn determinadas en gran medida por la postura de
Washington respecto al pas de oriente
24
.
Una postura de competidor estratgico sin duda
socavar la fuerza de los dirigentes chinos liberales y reformistas
a la vez que aumentar el poder de las fuerzas armadas y de los
conservadores, al reforzar los argumentos sobre las intenciones
estadounidenses de debilitar al pas, y que permitira acusar de
traidores a todo aquel que defienda una poltica exterior de
apertura, tolerancia, y reforma poltica en lo interior.
Lo que debera hacer EEUU es moderar su retrica, y no
considerar a China como competidor estratgico tan
prematuramente. Adems, debera reconsiderar algunas
cuestiones estratgicas y diplomticas de sus actividades
militares, que tensan la relacin bilateral intilmente (ej. avin
espa) y crean una imagen de hostilidad estadounidense. Por
ltimo, debera encarar con mayor cuidado los intereses
secundarios de seguridad en temas ms perentorios, como la
proliferacin de misiles y armas de destruccin masiva
25
.
En lo econmico, por su parte, las expectativas futuras,
impulsadas por la entrada de China a la OMC son muy
prometedoras. Reconsiderar el compromiso entre China y
Estados Unidos permitira sentar las bases de un dilogo mejor
informado con Pekn, al tiempo que China avanza en sus
diversas obligaciones para con la OMC, y tambin promovera

23
El debate sobre el sistema de defensa antimisiles, en Foreign Affairs en
Espaol. Vase http://www.foreignaffairs-esp.org .
24
Respecto a la influencia de grupos de inters en la poltica exterior
estadounidense hacia China, se puede consultar ROSS, Robert, After the Cold
War, Cap. 1, The strategic and bilateral context of policy-making in China and
the United States. Why domestic factors matter.
25
Op. Cit., China: la transformacin....

59
una mayor cooperacin y un espritu de confianza entre ambas
partes
26
.
Adems, gran
parte tambin de las
determinacin de la
futura poltica exterior
china y de la relacin
con los Estados Unidos
dependern del rumbo
que tome la nueva
cpula gobernante, la
cuarta generacin,
que parecera que se
volcar a profundizar
las reformas econ-
micas y comenzar con

(Foto III.7: el actual Presidente Jiang Zemin
saluda al elegido futuro Presidente, Hu Jintao).
las polticas en lo interno
27

Pero esto ltimo es slo una conjetura. Para saber qu
pasar slo queda esperar el desenlace de los acontecimientos
venideros.

Noviembre de 2002.

26
Op. Cit., Lazos que atan....
27
Pueden consultarse Behind Chinas closed doors, y The 16
th
Party
Congress will install Chinas fourth generation of leaders. Will they change
anything?, ambos en The Economist, 2002 (en http://www.economist.com ).
Captulo IV.
Mecanismos para el control de cumplimiento
en los Tratados Internacionales relativos a la
proteccin del Medio Ambiente.

El Convenio de Basilea de 1989
sobre el control de los movimientos transfronterizos
de los desechos peligrosos y su eliminacin.

Introduccin. El derecho internacional y su
cumplimiento. Modos de solucin de diferencias. La
coercin en el Derecho Internacional. El Derecho
Internacional del Medio Ambiente. Particularidades.
Mtodos utilizados para la solucin de diferencias. El
Convenio de Basilea de 1989. Rgimen de control del
cumplimiento. Verificacin. Solucin de
controversias. La responsabilidad estatal. Valoracin.
Ventajas del rgimen elegido. Desventajas del rgimen
elegido. Consideraciones Finales.

1. Introduccin.
En el presente captulo nos proponemos analizar el
Convenio de Basilea sobre el control de los movimientos
transfronterizos de los desechos peligrosos y su eliminacin de
1989, en el marco de los mecanismos para el control del
cumplimiento en los tratados internacionales relativos a la
proteccin del medio ambiente.
En primer lugar, haremos un breve comentario sobre el
estado actual del derecho internacional y las formas en que se
cumple tal conjunto de normas. En tal oportunidad,
examinaremos los diversos modos de solucin de las diferencias
que surgen entre los Estados con motivo de la violacin o no
aplicacin de las obligaciones estatales dimanantes de tales
instrumentos. Adems, veremos cules son los mecanismos con
los que cuenta el derecho internacional para lograr la plena
efectividad en su aplicacin.

62
Seguidamente, nos detendremos en el examen en
concreto del derecho internacional del medio ambiente,
analizando sus particularidades y los diferentes mtodos
utilizados en los tratados internacionales sobre el tema para la
solucin de las diferencias interestatales.
Luego, estudiaremos en particular el rgimen aplicable
sobre control de cumplimiento en el Convenio examinado. Y,
finalmente, evaluaremos las ventajas y desventajas de la opcin
hecha por el Convenio de Basilea, y realizaremos algunos
comentarios finales, a modo de conclusin.
2. El derecho internacional y su cumplimiento.
Comnmente, a los efectos de su estudio en detalle, se
divide a la Ciencia del Derecho en diversas categoras. Una de
estas divisiones consiste en distinguir entre Derecho Interno y
Derecho Internacional. As, el Derecho Internacional es aqul
que tiene por fin regular las relaciones entre los Estados
soberanos, y las consecuencias jurdicas que emanan para
dichos sujetos de cada acto o hecho que realicen en la
comunidad internacional; mientras que el Derecho Interno
regulara las relaciones entre las personas civiles que se
presentan dentro de las fronteras de un determinado Estado
1
.
Se dice, generalmente, que el Derecho Internacional se
diferencia del Derecho Interno en que aqul no cuenta con un
legislador nico, ni con un Poder Judicial que tenga poder de
atribuir derechos e imponer obligaciones de forma definitiva (por
medio de una sentencia) y que las pueda hacer cumplir pese a la
negativa del Estado obligado (poder de coaccin)
2
.

1
Sobre las diversas clasificaciones del Derecho, y lo que abarcara cada una
de ellas, puede consultarse cualquier obra de introduccin al estudio del
Derecho, entre ellas la de GARCIA MAYNEZ, Introduccin al estudio del
Derecho, Mxico; y TORRE, A., Introduccin al Derecho, Buenos Aires, 1992.
2
Entre las obras generales e introductorias sobre el Derecho Internacional
Pblico, podemos citar la ya clsica obra de DIEZ DE VELAZCO, M.,
Instituciones del Derecho Internacional, Ed. Tecnos, 11 Ed., Madrid, 1999;
CONFORTI, B. Diritto Internazionale, Italia, 1995; PODESTA COSTA, y RUDA,
Derecho Internacional Pblico, Ed. TEA, Buenos Aires, 1984; etc.
Mecanismos para el control de cumplimiento en los Tratados Internacionales relativos a la
proteccin del Medio Ambiente. El Convenio de Basilea de 1989

63
De este modo, los Estados en su conjunto (o la mayora
de ellos) son los que actan como legisladores y sujetos de las
mismas normas que dictan a la vez, es decir, se autoimponen
ciertas obligaciones de manera voluntaria y soberana. Y en lo
que respecta al cumplimiento de las normas, en el Derecho
Internacional encontramos mecanismos alternativos para lograr
el acercamiento de las partes, y la eventual coercin al
incumplidor para que acate lo reglado.
a) Modos de solucin de diferencias.
Los modos de solucin de diferencias que conoce el
Derecho Internacional tambin han sido utilizados en el derecho
interno, con diversos matices
3
. As, los Estados acuden
previamente a las conversaciones y negociaciones diplomticas
para resolver sus diferendos. Pero tambin pueden recurrir a la
amigable composicin, a la mediacin, a la conciliacin, al
arbitraje, o pueden incluso someter la cuestin voluntariamente a
un Tribunal de Justicia para que dicte una sentencia definitiva
sobre el asunto.
Por medio de la negociacin diplomtica, las partes
pueden llegar a una transaccin sobre los derechos litigiosos y
evitar as la intervencin de un tercero para la solucin del
conflicto. Pero en caso de no ceder a sus pretensiones ninguna
de ambas partes, slo queda el remedio de que un tercero
imparcial acuda a acercar a las partes por medio de sus buenos
oficios (amigable composicin), y tambin proponerles una
solucin mutuamente aceptable (conciliacin).
Tambin pueden las partes voluntariamente aceptar que
un tercero (un rbitro, un tribunal de justicia) decida sobre la
cuestin de forma vinculante. En este caso, se puede acceder a
un arbitraje, o someter el diferendo al examen de un tribunal
internacional, como por ejemplo la Corte Internacional de Justicia
de las Naciones Unidas.

3
Por medio de la Carta de las Naciones Unidas, se ha prohibido el uso de la
fuerza como instrumento para la solucin de las diferencias interestatales. Al
mismo tiempo, la Carta menciona los diversos medios de solucin pacfica de
las diferencias. Puede consultarse el texto de dicho tratado en el Web Site de
Naciones Unidas, www.un.org .

64
b) La coercin en el Derecho Internacional.
Una de las carencias del Derecho Internacional en
comparacin con el derecho interno es la ausencia de un rgano
centralizado con poder de coaccin sobre los sujetos obligados a
cumplir una norma. Por ello, es cada Estado interesado el que
tiene que encontrar el modo en que el Estado obligado renuente
cumpla con sus obligaciones. As, se habla de un poder de
coaccin difuso, o descentralizado.
No obstante, los Estados han buscado ingeniosamente la
forma de dotar al Estado cumplidor de ms poder de coaccin
sobre el Estado renuente. Y es as que han reglamentado en
ciertos mbitos el modo en que un Estado puede tomar
represalias para sancionar una conducta ilcita de otro Estado
4
.
Es por ello que siempre se le exigir a un Estado, para
actuar con legalidad, que su derecho haya sido declarado por
algn tercero imparcial (rbitro, juez) o reconocido por la
comunidad internacional en su conjunto (tratado internacional).
Adems, en el caso de ciertas organizaciones multilaterales
especficas, se le imponen ciertos pasos para que pueda llevar
adelante una retorsin contra otro Estado.
3. El Derecho Internacional del Medio Ambiente.
En el caso del Derecho Internacional del Medio
Ambiente
5
, por sus particularidades, la cuestin de la solucin de

4
El ejemplo ms cabal y extremo de regulacin del derecho a tomar
represalias, lo encontramos en el mbito de la Organizacin Mundial de
Comercio (OMC, o WTO por sus siglas en ingls). All, el Entendimiento sobre
solucin de diferencias establece en forma muy detallada los pasos a seguir
para que a un miembro se le reconozca el derecho a retorsin contra otro
miembro que haya incumplido sus obligaciones multilaterales: se reglamenta
porqu, cundo y cmo puede un miembro proceder a la retorsin. Puede
consultarse el texto de dicho tratado, que forma parte del paquete normativo
del derecho de la OMC, en el Web Site de dicha organizacin internacional,
www.wto.org .
5
Para un anlisis de la cuestin de la poltica ambiental en el mbito de la
Comunidad Europea, vase CAMPINS ERITJA, M., La realizacin de la poltica
medioambiental comunitaria a travs del artculo 130S del Tratado de la
Comunidad Econmica Europea modificado por el Tratado de la Unin
Europea, Revista de Instituciones Europeas N 3, Madrid, 1992, pp. 905- 932.

65
diferencias y del cumplimiento de las normas adquiere
connotaciones especficas.
a) Particularidades.
Por el carcter irreversible que pueden adquirir ciertos
incumplimientos estatales sobre el medio ambiente
6
, adquiere
una importancia mayor el llamado principio de precaucin
7
.
Dicho principio establece que la falta de certeza en cuanto a la
prueba cientfica sobre si algo puede o no ocasionar dao al
medio ambiente, no obstaculizar la posibilidad que tienen los
Estados de tomar los recaudos necesarios para evitar un
eventual dao ambiental
8
.
Por otra parte, la misma naturaleza del medio ambiente,
que no respeta fronteras nacionales, hace que las soluciones a
los problemas que surgen deban ser encarados de forma
interestatal y coordinada, pues un Estado individualmente no
podra tomar medidas que logren solucionar ciertos problemas
(ej. contaminacin atmosfrica, contaminacin marina, dao en
la capa de ozono, etc.).
Adems, los Estados se han mostrado renuentes a
normar sobre la responsabilidad estatal por daos
medioambientales, en parte por la indefinicin que hay respecto
a las consecuencias que derivaran de la misma, y hasta dnde
debera responder el autor de dicho dao
9
.

6
Para un anlisis de la problemtica del medio ambiente, puede consultarse
CALVERT, P., The South, the North and the Environment, Pinter, London-N.Y.,
1999.
7
Sobre dicho principio, vase JUSTE RUIZ, J., Derecho Internacional del
Medio Ambiente, McGraw Hill, Madrid, 1999.
8
En concreto, la Declaracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Medio Ambiente y el Desarrollo, adoptada en Ro de Janeiro en 1992, que
recepta el criterio de precaucin, establece que la falta de certeza cientfica
absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de
medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del
medio ambiente (principio 15).
9
Prueba de esta renuencia estatal es la duracin que ha tenido la labor de la
Comisin de Derecho Internacional de las Naciones Unidas (ILC, por sus siglas
en ingls) para poder lograr un proyecto de tratado sobre responsabilidad
estatal a nivel internacional, labor que lleva dcadas y que aun no ha
finalizado, por falta de consenso internacional sobre el tema.

66
b) Mtodos utilizados para la solucin de diferencias.
En los tratados internacionales sobre el medio ambiente,
podemos encontrar diversos mtodos para la solucin de
diferencias
10
. Por ejemplo, en el Convenio Marco sobre el
Cambio Climtico de 1992, se establecieron determinados
mecanismos de vigilancia y supervisin de las obligaciones
suscritas. Estos mecanismos cumplen una doble funcin: una
funcin de promocin (cuando previenen el incumplimiento), y
una funcin de reaccin (cuando constatan la existencia de una
violacin a las disposiciones, y pretenden poner fin a la conducta
ilcita)
11
.
El Protocolo de Kyoto, por su parte, establece que la
Conferencia de las Partes aprobar unos procedimientos y
mecanismos apropiados y eficaces para determinar y abordar los
casos de incumplimiento de las disposiciones del presente
Protocolo (artculo 18). Tal mecanismo fue adoptado por la
Decisin 24/CP 7, en el ao 2001: se cre un comit de
cumplimiento, con un grupo de facilitacin y un grupo de control
de cumplimiento, encargado de declarar el incumplimiento,
aprobar un plan de medidas para remediar el incumplimiento, y

10
La extensin del presente trabajo no nos permite explayarnos sobre este
tema con mayor amplitud. Dejamos de lado, en nuestro anlisis, las diferentes
formas de control del cumplimiento de las obligaciones por parte de la sociedad
civil y ONGs. Slo analizaremos lo normado en los tratados internacionales
examinados. Sobre la aplicacin de los tratados internacionales del medio
ambiente y las nuevas tcnicas jurdicas en la materia, puede consultarse
RODRIGO HERNNDEZ, A., Nuevas tcnicas jurdicas para la aplicacin de
los tratados internacionales del medio ambiente, Cursos de Derecho
Internacional y Relaciones Internacionales de Vitoria Gasteiz, 2001, pp. 155-
243. Sobre el medio ambiente y las ONGs, pueden consultarse los siguientes
trabajos: RAUSTIALA, K., The participatory revolution in international
environmental law, The Harvard Environmental Law Review N 21, 1997;
PEEL, J., Living the public a voice in the protection of the global environment:
avenues for participation by NGOs in dispute resolution at the European Court
of Justice and the WTO, Colorado Journal of International Environmental Law
N 12, 2001; y TARLOK, Dan, Environmental law: The role of non governmental
organizations in the development of international environmental law, Chicago-
Kent Law Review, 1992, pp. 61-76.
11
Sobre el particular, puede consultarse con provecho CAMPINS ERITJA, M.,
La accin internacional para reducir los efectos del cambio climtico: El
Convenio Marco y el Protocolo de Kyoto, Anuario de Derecho Internacional,
1999, pp. 71-113.

67
eventualmente suspenderle ciertos derechos al Estado
incumplidor.
En otro mbito, como lo es la Organizacin Mundial de
Comercio (OMC), se reglamentan los pasos a seguir para tomar
represalias contra un Estado que incumple con determinadas
obligaciones de preservacin del medio ambiente. As, una de
las excepciones a la prohibicin de levantar barreras al libre
comercio se presenta en el caso que stas sean necessary to
protect human, animal or plant life or health (artculo XX inciso
b del GATT), o sean relativas a the conservation of exhaustible
natural resources (artculo XX inciso g del GATT)
12
.
4. El Convenio de Basilea de 1989.
El Convenio de Basilea sobre el control de los
movimientos transfronterizos de los desechos peligrosos y su
eliminacin
13
fue adoptado en el ao 1989, entrando en vigor en
1992. En 1999, el Convenio ya contaba con 130 Estados
Partes
14
.
El mismo, como su nombre lo indica, tiene por objeto
regular el control de los movimientos transfronterizos de los
desechos peligrosos y su eliminacin, as como tambin intenta
proteger la salud humana y el medio ambiental contra los
efectos nocivos que pueden derivarse de la generacin y el
manejo de los desechos peligrosos
15
. En 1995, el mismo fue
enmendado por la Decisin III/1
16
, con el objeto de prohibir los

12
La cuestin de la coordinacin entre los tratados que regulan el comercio
internacional y los tratados que regulan el medio ambiente, y la eventual
utilizacin de represalias comerciales para presionar a un Estado a que cumpla
con ciertos estndares ambientales, es uno de los temas de actualidad muy
debatido. Al respecto, pueden verse ciertas decisiones del rgano de
Apelacin de la OMC, en donde se analizan tales cuestiones, en www.wto.org .
13
En adelante, El Convenio.
14
Para un detalle sobre el tema de la gestin de los residuos peligrosos en el
mbito europeo, puede consultarse CAMPINS ERITJA, M., La gestin de
residuos peligrosos en la Comunidad Europea, Bosch Editor, Barcelona, 1994.
15
Tal es lo afirmado por el Convenio en el Prembulo (en su parte final).
16
Decisin III/1 adoptada en la Tercera reunin de la Conferencia de las Partes
del Convenio de Basilea, 1995 (UNEP/CHW3/3/35).

68
movimientos transfronterizos de desechos desde un pas
desarrollado hacia un pas en desarrollo.
El Convenio consta de 29 artculos y 9 Anexos. A lo largo
de su articulado, se definen los conceptos utilizados, se
establecen obligaciones generales para las Partes, y
obligaciones especficas para los Estados segn su rol en el
movimiento transfronterizo (exportacin, importacin, Estados de
trnsito, Estados no partes), se norma sobre trfico ilcito, la
obligacin de reimportar los desechos, la cooperacin
internacional, la posibilidad de realizar acuerdos bilaterales o
regionales, el rgimen de informacin sobre accidentes,
enmiendas al Convenio y a los Anexos, derecho de voto,
ratificacin y adhesin al acuerdo, etc.
En particular, se crea la Conferencia de las Partes, como
rgano supremo encargado de examinar y evaluar la aplicacin
del Convenio, promover y adoptar enmiendas, y crear los
rganos subsidiarios necesarios para lograr el objeto del
Convenio. Adems, se crea una Secretara, cuyas funciones son
preparar y transmitir informes, coordinar con otros rganos
internacionales pertinentes, recabar informacin y asistir a las
partes que lo soliciten, suministrando expertos y equipamiento,
etc.
Los Anexos, por su parte, se ocupan de cuestiones
tcnicas, como por ejemplo la clasificacin de los desechos que
quedan comprendidos en el mbito de aplicacin del Convenio,
los desechos que requieren una consideracin especial, las
caractersticas peligrosas, el detalle de la informacin que se
debe proporcionar con las notificaciones, etc.
a) Rgimen de control del cumplimiento.
1. Verificacin.
Respecto al control del cumplimiento de las obligaciones
estipuladas, el Convenio establece un sistema de verificacin en
su artculo 19, por el cual Toda Parte que tenga razones para
creer que otra Parte est actuando o ha actuado en violacin de
sus obligaciones podr informar de ello a la Secretara y, en
ese caso, informar simultnea e inmediatamente, directamente
o por conducto de la Secretara, a la Parte contra la que ha

69
presentado la alegacin. La Secretara facilitar toda la
informacin pertinente a las Partes.
Es decir, se le otorga a cada una de las Partes en el
Convenio la posibilidad de hacer saber a la Secretara cualquier
sospecha de violacin de las obligaciones por parte de otro
Estado. Adems, como un corolario del principio de debido
proceso, se le hace saber a la Parte sospechada de
incumplimiento la sospecha que recae sobre ella, con el objeto
de que pueda presentar pruebas que desvirten tal sospecha.
2. Solucin de Controversias.
No conforme con este procedimiento de dilogo previo
entre las Partes, el Convenio va ms all y prev en su artculo
20, titulado Solucin de controversias, que Si se suscita una
controversia entre Partes en relacin con el Presente
Convenio o cualquiera de sus protocolos, las Partes tratarn
de resolverla mediante la negociacin o por cualquier otro medio
pacfico de su eleccin.
Por tanto, luego del dilogo previo entre las Partes
involucradas, en caso de no prosperar el mismo y no llegar a una
solucin del diferendo, el Convenio afirma que se deber
resolver tal diferendo mediante cualquier
17
medio pacfico
elegido por los interesados, y nombra a modo de ejemplo la
negociacin. Entre los medios pacficos, las partes podrn
acudir a la conciliacin, la mediacin, y la amigable composicin,
entre otros.
As, el artculo contina afirmando que Si las Partes
interesadas no pueden resolver su controversia por los medios
mencionados (es decir, la negociacin o cualquier otro medio), la
controversia se someter, si las Partes as lo acuerdan, a la
Corte Internacional de Justicia o arbitraje No obstante, si no
existe comn acuerdo para someter la controversia, las Partes
no quedarn exentas de la obligacin de seguir tratando de
resolverla por los medios mencionados.

17
La palabra cualquier utilizada en el Convenio, subraya el carcter
meramente enunciativo de la enumeracin hecha en el artculo, cuando habla
de negociacin o cualquier otro medio.

70
Como se puede observar, si fallan los mecanismos de
negociacin directa, as como aquellos en los cuales un tercero
acerca a las partes y les propone una solucin no vinculante, ah
comienza a jugar esta nueva opcin: el sometimiento del
diferendo a la decisin vinculante de un tercero, sea rbitro o
juez, que dirima el conflicto de modo definitivo. Este
sometimiento a la decisin de un tercero slo se puede producir
por medio de una manifestacin voluntaria de las Partes, debido
al principio de soberana estatal, principio bsico del Derecho
Internacional clsico desde el Tratado de Westfalia en adelante,
por el cual a un Estado no se lo puede obligar a realizar una
determinada accin si no manifiesta libremente su voluntad para
ello.
Sin embargo, el Estado sospechado de incumplir con sus
obligaciones, puede negarse todava a someter la cuestin a la
decisin imparcial de un tercero. En este caso, el Convenio le
establece la obligacin de seguir tratando de resolverla por
los medios mencionados (es decir, por cualquier medio
pacfico de resolucin de conflictos). No obstante, el Convenio
no impone ninguna sancin a aquel Estado que incluso incumple
dicha obligacin de dialogar, por lo que tal obligacin pasara a
ser un mero deseo normativo
18

b) La Responsabilidad Estatal.
Pero supongamos que finalmente se produce una
violacin de alguna de las obligaciones dimanantes del Convenio
por parte de un Estado Parte, y dicha violacin provoca
contaminacin y perjuicios diversos a otra u otras Partes del
Convenio. Para estos casos, el Convenio se encarg de prever
un artculo (el artculo 12, cuyo desarrollo del contenido deber
ser hecho en posteriores conferencias por las Partes) en el que
se afirma que las Partes cooperarn con miras a adoptar cuanto
antes un protocolo que establezca las normas y procedimientos
apropiados en lo que se refiere a la responsabilidad y la

18
Slo aquellos casos que ponen o amenazan poner en peligro la paz o la
seguridad internacionales son susceptibles de ser solucionados por medio de
la fuerza, segn la Carta de las Naciones Unidas. Por tanto, si tal controversia
entre dos Estados Partes de la Convencin no llega a ser una amenaza para
la paz o la seguridad internacionales, no quedar otra va legal que intentar
solucionar el conflicto por medios pacficos.

71
indemnizacin de los daos resultantes del movimiento
transfronterizo y la eliminacin de los desechos peligrosos y
otros desechos.
El tema de la responsabilidad estatal internacional en
general es uno de los ms controvertidos del derecho
internacional contemporneo
19
, y el de la responsabilidad estatal
internacional por incumplimiento de obligaciones ambientales en
particular lo es con mayor vigor an, por las posibles
consecuencias que pueden derivarse del ilcito ambiental. En
concreto, no se ha podido acordar an hasta dnde el Estado
responsable debera responder por las consecuencias
producidas por su accionar, sea dicho accionar ilcito o no.
Como es evidente, los Estados Parte en el Convenio no
han adoptado aun el Protocolo sobre responsabilidad que manda
adoptar el artculo trascripto. Es de esperar que slo lo harn,
lamentablemente, cuando haya un consenso internacional en
dicho tema. Mientras, la reparacin de las consecuencias
derivadas de la violacin de las obligaciones estipuladas slo se
podr intentar alcanzar mediante las negociaciones voluntarias
entre los Estados involucrados.
5. Valoracin.
Segn lo que hemos analizado hasta aqu, podramos
esbozar algunas consideraciones sobre las ventajas y
desventajas del rgimen elegido por el Convenio para
reglamentar el control del cumplimiento de sus obligaciones, as
como la reparacin de los daos por la violacin de tales
obligaciones.
a) Ventajas del rgimen elegido.
Podemos considerar como un avance para el problema
del movimiento transfronterizos de desechos peligrosos, y por

19
Recordamos que, sobre tal tema, la Comisin de Derecho Internacional de
las Naciones Unidas ha estado elaborando durante largos aos un proyecto de
Tratado sobre la Responsabilidad Internacional de los Estados, pero sin haber
llegado aun a una propuesta definitiva, para ser sometida a su tratamiento por
la comunidad internacional.

72
tanto como una ventaja, el hecho de que se haya logrado un
acuerdo, si bien con ciertas falencias, sobre tal asunto. Es mejor
que haya, al menos, algunas reglas escritas aunque sean
bastante laxas, a que no haya ninguna y que cada Estado se
maneje a su libre parecer en tan delicado tema.
Tambin podra verse como una ventaja la flexibilidad
que otorga el Convenio respecto a la legitimacin activa para
accionar el procedimiento de verificacin, y el posterior de
negociaciones o cualquier otro medio pacfico para solucionar el
diferendo. En efecto, no se establece ningn requisito de Estado
perjudicado o con un inters directo en el cumplimiento de las
obligaciones regladas. Se otorga el derecho a informar a la
Secretara y establecer consultas a toda Parte que tenga
razones para creer que otra Parte est actuando o ha actuado
en violacin de sus obligaciones. Es decir, slo basta con ser
Parte, y con creer que otra Parte incumple.
Podra ser una ventaja, adems, que se brinde a las
Partes interesadas la suficiente flexibilidad para la eleccin del
medio por el cual solucionar sus diferencias. El Convenio no es
estricto en ello, sino que deja al libre parecer de los interesados
la eleccin del medio adecuado. As, se podr escoger el mbito
ms propicio segn los intereses de las partes involucradas.
b) Desventajas del rgimen elegido.
Desde otra perspectiva, cabe destacar ciertas
desventajas del rgimen establecido por la Convencin. Por
ejemplo, el hecho de regular de forma tan laxa y poco detallada
los pasos a seguir en el procedimiento para la solucin de
diferencias, sin el establecimiento de plazos, sanciones, etc.,
puede llevar a la Parte renuente o incumplidora a dilatar las
negociaciones y toda tratativa para la solucin del conflicto.
Adems, al no establecer una sancin a la negativa a
someterse a la decisin final y vinculante de un tercero imparcial,
el costo de patear el tablero y negarse a intentar solucionar el
conflicto es muy pequeo en relacin a lo que puede ser el costo
de tener que reparar el dao causado en caso de ser encontrada
responsable de alguna violacin al Convenio. Es decir, no hay un

73
incentivo para someterse a la decisin final del conflicto por un
rbitro o juez.
Por otra parte, la cuestin de la indefinicin en lo que
respecta a la responsabilidad internacional del Estado por el
incumplimiento de alguna de las obligaciones dimanantes del
Convenio, es un punto muy desventajoso, pues no slo ser
imposible para el Estado perjudicado por una violacin reclamar
en base a criterios previamente consensuados, sino que
tampoco se establece hasta dnde podr reclamar
legtimamente: las consecuencias directas, las indirectas, las
casuales, etc.
6. Consideraciones Finales.
Sin duda, el Convenio de Basilea recin ha dado los
primeros pasos en intentar lograr la eliminacin del problema del
movimiento transfronterizo de desechos y residuos peligrosos de
la agenda internacional. Se comenz buscando la reduccin del
trfico, y luego con la enmienda
20
se estableci la prohibicin, al
menos desde ciertos pases (bsicamente, los productores de
tales residuos) hacia otros (claramente receptores).
Debemos reconocer que el Convenio no es muy
innovador en lo que respecta al control del cumplimiento de sus
obligaciones, y a los mtodos de solucin de diferencias
regulados. Pero tambin es verdad que el Derecho Internacional
en su estado actual no permite alternativas mucho ms
pretenciosas que lo que recepta el Convenio, el cual no es ms
que un fiel reflejo de la incapacidad de la comunidad
internacional para imponer coactivamente a sus miembros el
cumplimiento de sus obligaciones.
Es de esperar que el tratamiento de los temas abordados
por el Convenio logre acaparar la atencin de la comunidad
internacional, para que as los Estados avancen en la concrecin
ms detallada y estricta de las normas que regulan las
obligaciones y procedimientos para su cumplimiento en el

20
Nos referimos a la Decisin III/1, adoptada en la Tercera Conferencia de las
Partes.

74
Convenio. En este sentido, la enmienda realizada en 1995 ha
sido un progreso, y demuestra que la tendencia ser hacia una
mayor rigurosidad en las obligaciones resultantes del Convenio.
Por otra parte, las mismas consecuencias que pueden
derivar de alguna violacin al Convenio, y que impacte sobre la
opinin pblica mundial de forma muy negativa, podra dar lugar
a un salto cualitativo en la regulacin del tema de los
movimientos transfronterizos de desechos peligrosos.
Recordemos lo que deca Tarlock
21
cuando se refera a los
legisladores en general: legislador and teenagers have short
attention spans and respond primarily to noise. Environmental
issues are characterized as political problems when there is a
perceived crisis.
Lamentablemente, quizs deberemos esperar alguna
crisis ambiental para que el legislador internacional (es decir, la
comunidad de Estados en su conjunto, y especficamente los
Estados Parte en el Convenio) aborde el tema que nos ocupa
con mayor rigor, y establezca mecanismos de control de
cumplimiento ms estrictos.

Agosto de 2003.

21
Profesor de la Standford University, vase TARLOCK, Dan, Environmental
law: The role... (op. cit.).
Captulo V.
Estudio de caso (WTO - OMC):
Estados Unidos Trato fiscal aplicado a las
Empresas de Ventas en el Extranjero
Introduccin. Contexto e historia del Asunto. El
Asunto EEUU Tratamiento fiscal a EVE. Datos
identificativos y partes actuantes. Los hechos y el
derecho. El primer Informe y la Ley IET.
Argumentaciones de los EEUU. Subvenciones
supeditadas a la exportacin con arreglo al A. SMC.
Subvenciones a la exportacin en el marco del A.
Agricultura. Trato menos favorable, art. III prr. 4 del
GATT de 1994. Retirada de las subvenciones EVE.
Rplicas de las CE. Subvenciones supeditadas a la
exportacin con arreglo al A. SMC. Subvenciones a la
exportacin en el marco del A. Agricultura. Trato
menos favorable, art. III prr. 4 del GATT de 1994.
Retirada de las subvenciones EVE. Argumentaciones
de las CE. Rplicas de los EEUU. Argumentaciones de
los Terceros Participantes. Australia. Canad. India.
Japn. Informe del OA. Cuestiones planteadas. Prrafo
1 del art. 1 del Acuerdo SMC. Prrafo 1 a) del art. 3
del Acuerdo SMC. Nota 59 del Acuerdo SMC. Prrafo
1 del art. 10 del Acuerdo sobre Agricultura. Prrafo 4
del art. III del GATT de 1994. Prrafo 7 del art. 4 del
Acuerdo SMC. Prrafo 3 del art. 10 del ESD.
Apelaciones condicionales. Constataciones y
conclusiones. Anlisis del asunto. Utilizacin de
precedentes. Soluciones jurdicas para problemas
polticos. Uso del Derecho Internacional para
interpretar los Acuerdos OMC. La cuanta de la
contramedida autorizada. Valoracin.

1. Introduccin.
En el presente captulo analizaremos el asunto Estados
Unidos Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el
Extranjero (EVE), resuelto mediante Informe del rgano de
Apelacin (OA)
1
adoptado por el rgano de Solucin de

1
Se aclara, desde ya, que una vez que se utilice una abreviatura o siglas para
identificar una frase, se seguir utilizando en lo siguiente la misma, omitiendo la
frase entera. As, por ejemplo, nos referiremos de ahora en ms al rgano de
Apelacin como OA.

76
Diferencias (OSD) de la Organizacin Mundial de Comercio
(OMC).
En primer lugar, haremos una breve exposicin del
contexto e historia del asunto, para luego pasar a desarrollar
detalladamente los hechos, las argumentaciones de las partes y
terceros participantes, la decisin del Grupo Especial
establecido, las apelaciones correspondientes, los argumentos y
la decisin final del OA (que no debemos confundir con solucin
final, que no la ha habido).
Realizado dicho anlisis, haremos una valoracin de la
decisin recada en el asunto, relacionndola con otra
jurisprudencia de la OMC
2
y con temas de alcance general,
como el contexto poltico y econmico de la controversia, las
tendencias interpretativas del OA, la relevancia del Derecho
Internacional general y de otros sectores del ordenamiento
jurdico internacional en la OMC, etc.
Finalmente, se harn algunas consideraciones finales, a
modo de conclusin.

2. Contexto e historia del Asunto.
Estados Unidos (EEUU) sanciona una ley sobre Trato
Fiscal aplicado a Empresas de Ventas en el Extranjero (Ley
EVE), por la que se establecen ciertos beneficios para las
empresas que realizan determinadas ventas. Dicha ley es luego
considerada por las Comunidades Europeas (CE) incompatible
con los Acuerdos de la OMC y los compromisos asumidos por
los EEUU en dicho contexto.
As, las CE solicitan entablar consultas con EEUU y luego
del fracaso de las mismas solicitan la creacin de un Grupo
Especial (GE) que resuelva la cuestin. En octubre de 1999, el
GE entendi que la ley estadounidense era contraria a ciertas
normas de la OMC.
En enero de 2000, el OA confirm las recomendaciones
del GE en ciertos puntos, y las modific en otros. En marzo de
2000, el OSD adopt el Informe, recomendando a EEUU que
pongan las medidas declaradas incompatibles en conformidad
con la normativa OMC, y que retiren antes del 1 de octubre de
2000 dichas subvenciones.

2
Sobre el procedimiento de solucin de diferencias en la OMC, su evolucin,
sus perspectivas e implicancias, vase JACKSON, J., International Economic
Law: jurisprudente and contours, American Society of International Law, 1999.
Estudio de caso (OMC): EEUU. Trato fiscal aplicado a las Empresas de Ventas en el Extranjero

77
El 2 de octubre, las CE y los EEUU informaron al OSD
del procedimiento del artculo 21 y 22 del Entendimiento de
Solucin de Diferencias (ESD), concluido el 29 de septiembre. El
12 de octubre, el OSD le concede a EEUU plazo hasta el 1 de
noviembre para cumplir el Informe. El 15 de noviembre se
promulga en los EEUU la Ley de derogacin de las disposiciones
relativas a EVE y exclusin de Ingresos Extraterritoriales (Ley
IET).
Como las CE consideraron que dicha ley no se ajustaba a
lo resuelto por el OSD, el 17 de noviembre presentan la solicitud
de contramedidas y de suspensin de concesiones, por un lado,
y solicitan consultas con arreglo al artculo 21 prrafo 5 del ESD,
por el otro. Las contramedidas consistiran en un derecho
adicional de hasta el 100% ad valorem sobre los derechos de
aduana consolidados, que se aplicara a determinados
productos.
El 27 de noviembre, los EEUU objetan el nivel de las
medidas aplicadas, y el asunto se somete a arbitraje (artculo 22
ESD). El 20 de diciembre se establece el GE, y al da siguiente
las partes piden la suspensin del arbitraje hasta la finalizacin
de los trabajos de dicho GE.
El 28 de enero de 2002, el OSD adopta los informes del
GE y del OA
3
, declarando que la ley IET incumple ciertos
artculos de los Acuerdos de la OMC. Al da siguiente, se
reactiva el procedimiento de arbitraje sobre el nivel de las
medidas aplicadas. En agosto de 2002 se dio a conocer dicho
informe, que autoriz a las CE el nivel de 4.043 millones de
dlares estadounidenses como contramedidas.
Como los EEUU no aplicaron las recomendaciones del
OSD, en abril de 2003 las CE pidieron autorizacin para adoptar
las contramedidas, imponiendo as un derecho adicional de
hasta 100% ad valorem por encima de los derechos de aduana
consolidados.
3. El Asunto EEUU Tratamiento fiscal a EVE.
a) Datos identificativos y partes actuantes.
El asunto en cuestin llega al OA por un recurso de
apelacin de los EEUU por un lado, y de las CE por el otro, al
Informe del GE. Frente al OA, EEUU ser apelante/apelado, y

3
Estos dos sern los Informes que se analizarn en el presente trabajo.

78
las CE apelado/apelante, y participarn tambin como terceros
Australia, Canad, India y Japn.
Los EEUU apelan respecto a lo resuelto sobre: las
subvenciones supeditadas a la exportacin con arreglo al
Acuerdo SMC, las subvenciones a la exportacin en el marco del
Acuerdo sobre Agricultura, el Prrafo 4 del Artculo III del GATT
1994, y la retirada de las subvenciones EVE.
Las CE lo hacen respecto de: el prrafo 3 del artculo 10
del ESD (derechos de terceros), y formulan adems ciertas
apelaciones condicionales.
4. Los hechos y el derecho.
a) El primer Informe y la Ley IET.
La Ley IET contiene 5 artculos. Se aplica a ciudadanos y
residentes estadounidenses. Determina que los ingresos
derivados de determinadas transacciones podrn ser objeto del
tratamiento dispuesto, si son especficos de ciertas
transacciones, de bienes de comercio exterior que renan las
condiciones establecidas, y si se satisface la prescripcin de
procesos econmicos en el extranjero. La ley, adems,
establece tres reglas alternativas para calcular la exencin.
As, los ingresos de comercio exterior que renan las
condiciones establecidas son la nica parte de los ingresos
extraterritoriales que est excluida de los ingresos brutos, y por
tanto, de tributacin en los EEUU (o sea, se produce una
exencin fiscal).
En el Informe del Grupo Especial, se concluye que:
1. La ley IET es incompatible con el Acuerdo SMC (art. 3 prr. 1,
ap. a)
4
, pues conlleva subvenciones supeditadas a los resultados
de exportacin, y no est comprendida en el mbito de la nota
59
5
de dicho Acuerdo.

4
Artculo 3, prrafo 1, apartado a) del Acuerdo SMC: A reserva de lo
dispuesto en el Acuerdo sobre la Agricultura, las siguientes subvenciones, en el
sentido del artculo 1, se considerarn prohibidas: a) las subvenciones
supeditadas de iure o de facto a los resultados de exportacin, como condicin
nica o entre otras varias condiciones, con inclusin de las citadas a ttulo de
ejemplo en el Anexo I.
5
Nota 59 del Acuerdo SMC (parte pertinente): El prrafo e) no tiene por objeto
coartar la posibilidad de un Miembro de adoptar medidas destinadas a evitar la
doble imposicin de los ingresos procedentes del extranjero devengados por
sus empresas o por las empresas de otro Miembro.

79
2. Los EEUU actuaron en forma incompatible con la obligacin
de no mantener subvenciones (Acuerdo SMC).
3. La Ley IET otorga subvenciones a la exportacin, y como
mnimo, amenaza eludir los compromisos en materia de
subvenciones a la exportacin del Acuerdo Agricultura.
4. La Ley IET es incompatible con el GATT de 1994 (art. III, prr.
4)
6
, debido a la limitacin de artculos/mano de obra extranjeros,
otorgndoles un trato menos favorable.
5. Los EEUU no han retirado plenamente las subvenciones EVE
que se constat constituan subvenciones prohibidas (Acuerdo
SMC), por lo que no han aplicado las recomendaciones del OSD.
6. Los EEUU, al actuar en forma incompatible con los Acuerdos
OMC, han anulado o menoscabado ventajas para las CE.
b) Argumentaciones de los EEUU.
Los EEUU apelan ciertos puntos del Informe, a saber:
1. Subvenciones supeditadas a la exportacin con arreglo al
Acuerdo SMC.
Respecto a los ingresos que en otro caso se percibiran
(art. 1, prr. 1, a, 1, ii)
7
, los EEUU sostienen que el GE aplic
errneamente la prueba, y que los miembros son libres de gravar
o no las categoras de ingresos que decida.
Tradicionalmente, los EEUU han permitido que la parte
extranjero de ingresos por transacciones internacionales se
asigne fuera de su jurisdiccin fiscal mediante la utilizacin de
una filial constituida en el extranjero de un contribuyente

6
Prrafo 4 del artculo III del GATT de 1994: Los productos del territorio de
toda parte contratante importados en el territorio de cualquier otra parte
contratante no debern recibir un trato menos favorable que el concedido a los
productos similares de origen nacional, en lo concerniente a cualquier ley,
reglamento o prescripcin que afecte a la venta, la oferta para la venta, la
compra, el transporte, la distribucin y el uso de estos productos en el mercado
interior. Las imposiciones de este prrafo no impedirn la aplicacin de tarifas
diferentes en los transportes interiores, basadas exclusivamente en la
utilizacin econmica de los medios de transporte y no en el origen del
producto.
7
Artculo 1, prrafo 1, apartado a), 1, ii: A los efectos del presente Acuerdo, se
considerar que existe subvencin: 1. Cuando haya una contribucin financiera
de un gobierno o de cualquier organismo pblico en el territorio de un Miembro
(denominados en el presente Acuerdo gobierno), es decir: ii. Cuando se
condonen o no se recauden ingresos pblicos que en otro caso se percibiran
(por ejemplo, incentivos tales como bonificaciones fiscales).

80
estadounidense. La parte extranjera de los ingresos obtenidos
por esas filiales no est sujeta a tributacin en los EEUU. La ley
IET permite hacer esa asignacin con respecto a transacciones
efectuadas directamente por un contribuyente sin utilizacin de
una filial en el extranjero.
Respecto a la supeditacin a la exportacin (art. 3, prr.
1 a), los EEUU aducen que el GE transform indebidamente la
norma en una prescripcin inversa de trato nacional, en virtud
de la cual debe otorgarse a las ventas en el mercado interior un
trato no menos favorable que el concedido a las exportaciones o
a otras ventas en el extranjero.
La Ley IET es neutral por lo que respecta a la
exportacin, y permite obtener ingresos sin necesidad de
exportar. La exportacin es una manera de obtener una
subvencin, pero no es una condicin obligatoria.
Respecto a la doble imposicin (nota 59 del Acuerdo
SMC), los EEUU afirman que el GE les impuso indebidamente la
carga de demostrar que la ley IET es una medida para evitar la
doble imposicin, y que cre una nueva norma para determinar
la conformidad con la nota 59: la norma del legislador
razonable.
La ley IET consigue evitar la doble imposicin excluyendo
los ingresos extraterritoriales de los ingresos brutos, y los
antecedentes legislativos as lo demuestran. As, la ley IET es
una medida para evitar la doble imposicin en el sentido de la
nota 59, y no es una subvencin prohibida.
2. Subvenciones a la exportacin en el marco del Acuerdo sobre
Agricultura.
Segn los EEUU, como la constatacin del GE sobre el
Acuerdo SMC es errnea, tambin lo es la constatacin sobre el
Acuerdo sobre Agricultura, basada en los mismos argumentos.
3. Trato menos favorable, artculo III prrafo 4 del GATT de
1994.
Los EEUU afirman que la norma del trato no menos
favorable requiere una igualdad efectiva de oportunidades entre
los productos nacionales e importados. El GE, al aplicar la
prueba de jure, no estableci la existencia de vnculo o nexo
causal entre el texto y los productos afectados por la medida.

81
El GE equipar errneamente la regla a una prescripcin
de contenido nacional, claramente incorrecta. Y as, el GE hizo
especulaciones que la regla pone a los productos importados en
desventaja, al considerar que los productores siempre preferirn
utilizar componentes nacionales para satisfacer la prescripcin y
obtener el beneficio fiscal.
4. Retirada de las subvenciones EVE.
Los EEUU sostienen que el otorgamiento transitorio de
compensaciones es habitual en los EEUU y otros pases cuando
la legislacin fiscal se modifica, a fin de no imponer costos
adicionales e injustificados a los contribuyentes.
c) Rplicas de las CE.
A dichos argumentos, las CE respondieron lo siguiente:
1. Subvenciones supeditadas a la exportacin con arreglo al
Acuerdo SMC.
Segn las CE, el GE examin la situacin general como
un todo integrado. El GE slo examin la lgica y coherencia
general de la ley IET tras concluir que dicha ley tena por
consecuencia la condonacin de ingresos que en otro caso se
percibiran.
Los beneficios de la ley IET son subvenciones, y el
contribuyente puede elegir, caso por caso, el sistema que le
ofrezca ms ventajas. De no existir la ley IET, los ingresos
extraterritoriales seran ingresos brutos, y por tanto seran
gravados. As, dicha ley exime del pago de impuestos a ingresos
que en otro caso (al menos en muchos casos) se gravaran.
Respecto a la supeditacin a la exportacin, afirman las
CE que una subvencin sujeta a dicha condicin necesariamente
trata a las ventas de exportacin mejor que a las ventas en el
mercado interior. Y la prohibicin del Acuerdo SMC es absoluta y
debe respetarse.
Adems, la medida EVE no puede subsanarse
simplemente amplindola a las transacciones que no son de
exportacin. La nica manera de eliminar la supeditacin a la
exportacin sera que tambin englobara las ventas nacionales.
Respecto a la nota 59, las CE aducen que la cuestin de
la carga de la prueba era terica y no influa en las dems

82
constataciones del GE. Adems, la ley IET no tiene por objeto
regular casos en los que no existen acuerdos bilaterales sobre
tributacin. Y por otra parte, dicha ley no requiere que las
actividades econmicas que generan los ingresos excluidos
tengan lugar en el extranjero. La ley no guarda relacin alguna
con la determinacin de los ingresos procedentes del extranjero.
La ley IET no es una medida para evitar la doble imposicin.
2. Subvenciones a la exportacin en el marco del Acuerdo sobre
Agricultura.
Las CE afirman que los argumentos sobre el Acuerdo
sobre Agricultura dependen totalmente de los basados en el
Acuerdo SMC, a los que se remiten.
3. Trato menos favorable, artculo III prrafo 4 del GATT de
1994.
Sostienen las CE que el GE constat debidamente que la
regla del valor equitativo de mercado concede un trato menos
favorable a los productos/mano de obra importados, pues si las
dems condiciones no cambian, los productores siempre tendrn
un incentivo para utilizar insumos de origen nacional, para
obtener as el beneficio fiscal (lo cual es incompatible con el
GATT de 1994).
4. Retirada de las subvenciones EVE.
Las CE alegan que los EEUU no abordan ninguna razn
ni disposicin de los acuerdos para respaldar su postura. Lo
nico que dicen es que las disposiciones transitorias son
esenciales para la ordenada transicin. Pero al estipularse que
las subvenciones EVE deban retirarse a ms tardar cierta
fecha, ya se concedi a los EEUU un perodo de tolerancia para
introducir los cambios requeridos.
d) Argumentaciones de las CE.
Por otra parte, tambin las CE deciden apelar el Informe
del GE. As, hacen una apelacin respecto a los derechos de los
terceros en el procedimiento, y otras apelaciones condicionales.
Respecto a lo primero, las CE afirman que los terceros
tienen derecho a recibir todas las comunicaciones escritas de las
partes previas a la reunin del GE; y n solo las primeras
comunicaciones, como afirma el GE.

83
Reconocen las CE que los GE poseen cierta
discrecionalidad para establecer sus propios procedimientos,
pero que no pueden hacer caso omiso a las disposiciones del
ESD. Adems, afirman que el criterio aplicado por el GE no
garantiza a los terceros la plena informacin para su
participacin en la reunin.
Respecto a las apelaciones condicionales, las CE
solicitan que slo se examinen si se revocan las constataciones
del GE sobre la aplicacin del principio de economa procesal.
e) Rplicas de los EEUU.
Los EEUU piden que se confirme lo decidido por el GE
respecto a los derechos de los terceros, pues el GE se limit a
interpretar una disposicin ambigua de conformidad con los
principios del Derecho Internacional (Convencin de Viena). La
decisin del GE fue razonable y estaba comprendida en el
mbito de sus facultades discrecionales.
Respecto a las apelaciones condicionales, sostienen los
EEUU que las mismas no estn demasiado claras, y se remiten
as a las argumentaciones formuladas oportunamente ante el
GE.
f) Argumentaciones de los Terceros Participantes.
1. Australia.
Australia est de acuerdo con las constataciones del GE,
y pide que se confirmen las conclusiones: la ley IET ofrece
subvenciones a la exportacin prohibidas.
2. Canad.
Tambin Canad es de la opinin de confirmar las
constataciones del GE, pues a su juicio se produce una
condonacin de ingresos pblicos que en otro caso se
percibiran, la subvencin est supeditada de jure a los
resultados de la exportacin, y los parmetros de la ley IET ni
siquiera se aproximan a los de una medida para evitar la doble
imposicin.
3. India.
Del mismo modo, la India solicita la confirmacin de lo
decidido por el GE, pues la medida IET entraa la condonacin

84
de ingresos, y darle otra interpretacin a ello menoscabara
gravemente las disciplinas de la OMC en materia de
subvenciones.
4. Japn.
Finalmente, Japn tambin solicita la confirmacin del
Informe, pues en ciertos casos, la subvencin est supeditada a
la exportacin, y la medida IET no es una medida para evitar la
doble imposicin. Adems, el hecho de que algunos ingresos
excluidos de tributacin puedan estar sujetos a doble tributacin
no basta.
5. Informe del OA.
a) Cuestiones planteadas.
En la apelacin, se plantean las siguientes cuestiones a
resolver:
1. Si la medida IET conlleva la condonacin de ingresos que en
otro caso se percibiran, y dan lugar as a una contribucin
financiera.
2. Si la medida IET incluye subvenciones supeditadas a los
resultados de exportacin (Acuerdo SMC).
3. Si la medida IET no est incluida en el mbito de la nota 59
del Acuerdo SMC, como medida adoptada para evitar la doble
imposicin.
4. Si la medida IET supone subvenciones a la exportacin
incompatibles con las obligaciones contradas por los EEUU en
el Acuerdo sobre Agricultura.
5. Si la medida IET es incompatible con las obligaciones
contradas por los EEUU en el marco del GATT de 1994 (trato
menos favorable).
6. Si los EEUU no han retirado totalmente las subvenciones que
en el Asunto EEUU EVE se constat prohibidas, y por tanto, no
han cumplido las recomendaciones del OSD.
7. Si todas las comunicaciones escritas de las partes
presentadas antes de la reunin nica del GE tienen que
facilitarse a los terceros.
b) Prrafo 1 del artculo 1 del Acuerdo SMC.
El OA sostuvo que el Acuerdo SMC no prohbe a los
miembros condonar ingresos que en otro caso se percibiran con
arreglo a sus normas tributarias, aunque ello confiera tambin un

85
beneficio. Sin embargo, si ofrecen una subvencin, deben
respetar las normas OMC.
Se deben comparar los ingresos realmente percibidos y
los ingresos que en otro caso se percibiran, siguiendo las
normas fiscales que cada miembro han establecido libremente.
La legislacin de EEUU (el IRC) trata todos los ingresos,
sea cual fuere su origen, de manera idntica. En principio, los
ingresos brutos procedentes del extranjero de ciudadanos y
residentes, menos las deducciones autorizadas, estn sujetos a
tributacin como ingresos imponibles.
As, al comparar, se pone de manifiesto un notable
contraste entre las otras normas (el IRC, que grava todos los
ingresos), y las normas aplicables a los ingresos de comercio
exterior (la medida IET, que excluye ciertos ingresos). O sea, si
la medida no existiera, se gravaran ingresos con arreglo a otras
normas en otro caso aplicables. Por tanto, EEUU deja de
recaudar ingresos que en otro caso se percibiran.
Se confirma la constatacin del GE. La medida IET
condona ingresos que en otro caso se percibiran, y por tanto, da
lugar a una contribucin financiera.
c) Prrafo 1 a) del artculo 3 del Acuerdo SMC.
Reconoce el OA que la supeditacin a la exportacin
puede ser condicin nica, o una condicin entre otras varias.
Una subvencin est supeditada de jure a los resultados de
exportacin cuando puede demostrarse (sea expresamente o de
los trminos empleados) la existencia de esa condicin a partir
de los propios trminos de la norma.
La medida IET contempla dos situaciones: bienes
producidos dentro de EEUU, y producidos fuera. Se deben
examinar las situaciones por separado. Los bienes producidos
dentro de EEUU, para obtener la subvencin fiscal, deben ser
exportados necesariamente. Por tanto, la medida IET otorga
subvenciones que estn supeditadas a la exportacin, sin que
sea relevante si en la segunda situacin se produce o no tal
hecho.
As, se confirma la constatacin del GE, limitada a los
bienes producidos dentro de EEUU: la medida IET otorga
subvenciones supeditadas de jure a los resultados de
exportacin.

86
d) Nota 59 del Acuerdo SMC.
El OA sostiene que la carga de la prueba incumbe a la
parte que afirma una determinada reclamacin o defensa.
Respecto a la nota 59, afirma que la misma no modifica el
alcance del trmino subvencin del artculo 1, y que las
medidas all incluidas pueden seguir siendo subvenciones a la
exportacin.
La nota 59 establece que los miembros estn facultados
para tomar o adoptar medidas para evitar la doble imposicin
aun en el caso de que en principio puedan ser subvenciones a la
exportacin. Por tanto, establece una excepcin, y constituye
una defensa que justifica el otorgamiento de una subvencin. En
conclusin, la carga de probar recae sobre la parte demandada.
Se confirma, por tanto, la constatacin del GE: la carga
de la prueba, en este caso, recae sobre los EEUU.
Respecto a si la medida IET es una para evitar la doble
imposicin, el OA sostiene que muchos Estados han concertado
tratado bilaterales o multilaterales a ese fin, de los que emanan
principios generalmente aceptados. Uno de ellos establece que
un Estado extranjero gravar a los no residentes sobre los
ingresos generados por actividades de esos no residentes que
tengan alguna vinculacin (territorial) con ese Estado. A la
inversa, sin tal vnculo, los ingresos no estarn sujetos a
tributacin en ese Estado extranjero.
As, la expresin ingresos procedentes del extranjero en
la nota 59 hace referencia a los ingresos generados por
actividades de no residentes en un Estado extranjero que tienen
vnculos con ese Estado, en virtud de los cuales pueden estar
sujetos a tributacin en l. Por otra parte, no es necesario que
las medidas englobadas en la nota 59 estn perfectamente
ajustadas a una doble carga fiscal efectiva.
Segn la medida IET, los ingresos procedentes del
extranjero derivados de una transaccin son slo aquella parte
de los ingresos totales que ha sido generada por actividades que
tienen lugar en un Estado extranjero y puede atribuirse
debidamente a esas actividades. Pero los ingresos exentos son
los ingresos de comercio exterior que renan las condiciones
establecidas, que se calculan como un porcentaje fijo de todos
los ingresos obtenidos por el contribuyente en cualquier
transaccin que rena las condiciones.

87
Adems, el IRC considera que la transaccin cumple las
condiciones si se satisface en la subsiguiente venta del
distribuidor al comprador extranjero no vinculado. Por tanto, en el
clculo de ingresos del comercio exterior, la medida IET no hace
distincin alguna entre ingresos que puedan ser ingresos
procedentes del extranjero e ingresos nacionales.
En consecuencia, la medida IET resulta sistemticamente
una asignacin indebida, que puede arrastrar al clculo de los
ingresos de comercio exterior ingresos derivados de
transacciones estrictamente nacionales. As, no existen ingresos
procedentes del extranjero en el sentido de la nota 59. Con
arreglo a la medida IET, el contribuyente puede obtener una
exencin fiscal incluso para ingresos de origen nacional.
Por tanto, el OA confirma la constatacin del GE, pues
los EEUU no han cumplido con la obligacin de probar que dicha
medida est amparada por la justificacin de la nota 59.
e) Prrafo 1 del artculo 10 del Acuerdo sobre Agricultura
8
.
El OA sostiene que los EEUU no negaron que si la
medida EVE conllevaba el otorgamiento de un beneficio segn el
Acuerdo SMC, tambin lo haca en el marco del Acuerdo de
Agricultura.
Por tanto, el OA no encuentra razn alguna para diferir de
su conclusin basada en el Acuerdo SMC.
f) Prrafo 4 del artculo III del GATT 1994.
El OA aduce que la regla de valor equitativo de mercado
establece por s misma una distincin formal entre productos
nacionales e importados. As, confirma la constatacin del GE,
en el sentido de que dicha regla afecta al uso en el mercado
interior de productos importados, pues antes de adoptar sus
decisiones, el productor sopesar las posibilidades de elegir
como insumos productos nacionales, ya que si quiere obtener la
exencin fiscal la regla se transforma en una prescripcin para
que se utilicen productos nacionales, dndose en consecuencia
un trato menos favorable a los productos importados.

8
Artculo 10, prrafo 1, Acuerdo sobre Agricultura: Las subvenciones a la
exportacin no enumeradas en el prrafo 1 del artculo 9 no sern aplicadas de
forma que constituya, o amenace constituir, una elusin de los compromisos en
materia de las subvenciones a la exportacin; tampoco se utilizarn
transacciones no comerciales para eludir esos compromisos.

88
g) Prrafo 7 del artculo 4 del Acuerdo SMC
9
.
Segn el OA, como la Ley IET no deroga ciertos
beneficios de la medida relativa a las EVE, dicha medida sigue
aplicndose. El Acuerdo SMC requiere que las subvenciones
prohibidas se retiren sin demora, y el GE debe establecer el
plazo. Por tanto, no se ve fundamento alguno para prorrogar el
plazo fijado para la retirada de las subvenciones.
Por tanto, el OA confirma la constatacin del GE, en
cuanto los EEUU no han retirado plenamente las subvenciones
EVE, por lo que no han cumplido las recomendaciones del OSD.
h) Prrafo 3 del artculo 10 del ESD
10
.
El OA afirma que los GE tienen cierta discrecionalidad
para establecer sus propios procedimientos de trabajo, aunque
esa discrecionalidad no es tan amplia como para modificar las
disposiciones de fondo del ESD. As, el OA sostiene que se debe
interpretar el texto expreso del ESD, y no se pueden presuponer
limitaciones no existentes en dicho texto.
Por tanto, se deber dar traslado a los terceros de todas
las comunicaciones que las partes hayan hecho al GE hasta su
primera reunin, con independencia del nmero de
comunicaciones que se hayan hecho, incluidos cualesquiera
escritos de rplica presentados antes de la primera reunin. Ello
es as, pues el ESD tiene por fin garantizar que los terceros
puedan participar til y plenamente en dicha reunin.
As, el OA afirma que el GE interpret errneamente el
ESD, y decide aceptar la solicitud de las CE.
i) Apelaciones Condicionales.
Como el OA ha confirmado todas las constataciones del
GE, no se da ninguna de las condiciones en que se basan las
apelaciones de las CE, por lo que no las aborda.
j) Constataciones y conclusiones.

9
Prrafo 7 del artculo 4, del Acuerdo SMC: Si se llega a la conclusin de que
la medida de que se trate es una subvencin prohibida, el GE recomendar
que el Miembro que concede esa subvencin la retire sin demora. A este
respecto, el GE especificar en su recomendacin el plazo dentro del cual
debe retirarse la medida.
10
Prrafo 3 del artculo 10 del ESD: Se dar traslado a los terceros de las
comunicaciones de las partes en la diferencia presentadas al GE en su primera
reunin.

89
El OA finalmente confirm que la medida IET:
1. conlleva la condonacin de ingresos que en otro caso se
percibiran, por lo que se produce una contribucin financiera
(Acuerdo SMC).
2. incluye subvenciones supeditadas a los resultados de
exportacin (Acuerdo SMC).
3. no est incluida en el mbito de aplicacin de la nota 59 como
medida adoptada para evitar la doble imposicin de los ingresos
procedentes del extranjero.
4. conlleva subvenciones a la exportacin incompatibles con las
obligaciones asumidas (Acuerdo sobre Agricultura).
5. es incompatible con las obligaciones contradas por los EEUU
(GATT de 1994, trato menos favorable).
Adems, constat que:
6. los EEUU no han retirado plenamente las subvenciones a la
exportacin prohibidas, y por tanto no han cumplido plenamente
las recomendaciones del OSD.
7. el GE interpret errneamente el ESD, pues todas las
comunicaciones escritas de las partes presentadas antes de la
nica reunin del GE tienen que facilitarse a los terceros.
As, concluy recomendando al OSD que: pida a los
EEUU que pongan la medida IET en conformidad con sus
obligaciones dimanantes de los Acuerdos OMC (SMC,
Agricultura, GATT 1994), y que pida a los EEUU que apliquen
plenamente las recomendaciones del OSD (del Asunto EEUU
EVE).
6. Anlisis del asunto.
De la exposicin del caso, podemos extraer variadas
consideraciones.
a) Utilizacin de precedentes.
En primer lugar, podemos observar la tendencia del OA a
utilizar los precedentes resueltos como mtodo para jerarquizar
la decisin tomada, y como forma de sentar las bases para la
construccin de una jurisprudencia pacfica en los diversos
temas que aborda en el asunto.
As, por ejemplo, se observa que aparecen ms de 25
citas de precedentes en el Informe, tanto en las alegaciones de

90
las partes, como de los terceros, y tambin en la argumentacin
hecha por el OA en su anlisis del caso.
Entre los casos aludidos, se citan los siguientes:
1. Canad Automviles (2000), citado por EEUU alegando la
falta de nexo causal entre la regla (art. III GATT 1994) y la
supuesta discriminacin, rechazando las conclusiones
especulativas; y respecto a las apelaciones condicionales de las
CE (punto 71 del Informe).
2. Corea Carne vacuna (2001), tambin citado por EEUU al
alegar la falta de nexo causal entre la regla (art. III GATT 1994) y
la supuesta discriminacin, rechazando las conclusiones
especulativas; y respecto al anlisis del trato menos favorable de
los productos importados.
3. CE Bananos III (1997), citado por el OA al interpretar la
palabra afecte del art. III del GATT 1994.
4. EEUU - EVE (2000), citado por el OA respecto al derecho de
los miembros de gravar o no los ingresos que estimen
convenientes, siempre respetando los Acuerdos OMC; tambin
respecto a la condicionalidad del otorgamiento de la subvencin
a la exportacin del producto; respecto a la carga de la prueba al
analizar la nota 59 del Acuerdo SMC; y respecto a la
condonacin de ingresos que en otro caso se percibiran.
5. Canad Aeronaves (2000), citado por el OA respecto al
derecho de los miembros a otorgar subvenciones, y respecto al
significado del trmino supeditadas del artculo 3 del Acuerdo
SMC.
6. EEUU Camisas y Blusas, citado por el OA al alegar sobre la
carga de la prueba al analizar la nota 59 del Acuerdo SMC.
7. CE Hormonas, tambin citado por el OA al argumentar
sobre la carga de la prueba.
8. Japn Bebidas alcohlicas II, citado por el OA al analizar el
trato nacional en materia de tributacin y reglamentacin
interiores, y respecto a los efectos reales del trato menos
favorable de los productos importados.
9. EEUU Ley arancelaria de 1930 (1998), tambin citado por el
OA al analizar el trato nacional en materia de tributacin y
reglamentacin interiores.

91
10. CE Amianto (2001)
11
, nuevamente, citado por el OA al
analizar el trato nacional en materia de tributacin y
reglamentacin interiores.
11. Brasil Aeronaves, citado por el OA al analizar el retiro sin
demora de las subvenciones prohibidas por el Acuerdo SMC.
12. Australia Salmn (2000), citado por el OA al analizar el
procedimiento de trabajo de los GE y los derechos de los
terceros.
13. Australia Cuero para automviles (2000), tambin citado
por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los
derechos de los terceros.
14. EEUU Semiconductores DRAM (2000), nuevamente, citado
por el OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los
15. Canad Productos Lcteos (2001), tambin citado por el
OA al analizar el procedimiento de trabajo de los GE y los
16. Argentina Calzados (1998), citado por el OA al analizar la
libertad de los GE para establecer sus propios procedimientos de
trabajo.
Esta constatacin es de especial importancia, pues
justamente una de las diferencias del sistema actual de solucin
de disputas con respecto al GATT de 1947 es la existencia de un
OA que funciona a la manera de una Cmara de Casacin, pues
aborda nicamente las apelaciones de derecho, con el objetivo
de sentar una jurisprudencia uniforme en cuanto a la
interpretacin de los acuerdos OMC.
b) Soluciones jurdicas para problemas polticos.
En segundo lugar, podemos afirmar que no siempre los
problemas que se plantean en el comercio internacional son
pasibles de solucionarse por mtodos jurdicos, pues hay
cuestiones que, como estn estrechamente relacionadas con
tradiciones, costumbres arraigadas o ms frecuentemente con
decisiones de poltica interna o exterior de los pases, los
Estados se muestran renuentes a cumplir las decisiones
jurdicas recadas en dichos temas.

11
Sobre el asunto Amianto, vase FERNNDEZ EGEA, R., El asunto amianto.
Por fin una decisin saludable, Revista Electrnica de Estudios Internacionales,
2001.

92
Ejemplo de ello es el asunto sub examine, pues vemos
cmo se prolonga su solucin, al punto tal que hasta el presente
los EEUU no han cumplido con la recomendacin del OSD y por
ello las CE han solicitado y obtenido autorizacin para aplicar
contramedidas (que, como sostiene pacficamente la doctrina, no
son un fin en s mismas, sino un instrumento para lograr el
cumplimiento de la decisin adoptada)
12
.
Otros ejemplos, dentro del marco de la OMC, del conflicto
poltico subyacente al planteamiento jurdico, hemos podido
encontrar en los asuntos Hormonas, Bananos
13
, y en el presente
el relativo a los organismos genticamente modificados (OGM) o
transgnicos. Fuera del mbito de la OMC, encontramos el
precedente del Tribunal de Naciones Unidas (TIJ) en el caso
Nicaragua c/ EEUU de los aos 80, entre otros.
c) Uso del Derecho Internacional para interpretar los
Acuerdos OMC.
En tercer trmino, se puede resaltar la utilizacin, una vez
ms, de instrumentos jurdicos del derecho internacional extra
OMC para la interpretacin de los Acuerdos OMC y la
argumentacin jurdica del asunto en examen
14
.
Esta vez, como en otras oportunidades, la Convencin de
Viena sobre el Derecho de los Tratados fue utilizada para la

12
Vase, al respecto, el mismo ESD a nivel normativo; y a nivel doctrinal,
FERNANDEZ PONS, X. Self help and the WTO, en MENGOZZI, P.
International Trade Law an the 50th Anniversary of the Multilateral Trade
System, Milano; PAUWELYN, J., Enforcement and countermeasures in the
WTO: rules are rules Towards a more collective approach, American Journal
of International Law, 2000; y MC GEE, R., Trade embargoes, sanctions and
blockades Some overlooked human rights issues, Journal of World Trade,
1998.
13
Sobre dicho asunto, puede verse un comentario en Mc MAHON, J., The EC
Banana Regime, the WTO Rulings and the ACP Fighting for economic
survival, Journal of World Trade, 1998.
14
Al respecto, vase MARCEAU, G., A call for coherence in International Law,
Journal of World Trade, 1999; y TARULLO, D., The relationship of WTO
obligations to other International Arrangements, en BRONCKERS, M. and
QUICK, R., Essays in honour of John Jackson, The Hague London Boston,
2000.

93
interpretacin de clusulas o trminos ambiguos o sujetos a
interpretaciones divergentes por las partes
15
.
d) La cuanta de la contramedida autorizada.
Finalmente, una cuestin interesante que no podemos
dejar de resaltar, es la magnitud de la cuanta autorizada como
contramedida para adoptar por las CE, y que de hecho
comenzaron a aplicar hace unos meses
16
. En efecto, dicha
autorizacin es la de mayor cuanta autorizada por el OSD hasta
el presente.
Este punto pone en evidencia, nuevamente, que el
sistema multilateral de liberalizacin comercial tiene sus
incongruencias, pues justamente la sancin al proteccionismo es
ms proteccionismo, con el objeto de inducir a la liberalizacin
(!)
17
.
7. Valoracin.
La decisin recada en el asunto demuestra la intencin
de lograr cierta coherencia en la aplicacin de las normas por el
OA, y el fuerte compromiso de dicho rgano con el sistema
multilateral de liberalizacin, buscando a travs de la magnitud
de las contramedidas autorizadas darle un arma a la parte
reclamante triunfante en el asunto para que pueda presionar al
miembro renuente a que cumpla con lo recomendado por el
OSD.
Finalmente, es justo reconocer que son varias las
incongruencias que encontramos en el sistema de solucin de
diferencias de la OMC, como se observa en la etapa de
cumplimiento de las recomendaciones. A tal efecto, se deberan
buscar soluciones alternativas, que no lleven a un mayor
proteccionismo de los pases miembros, as como tambin que

15
En el caso, los EEUU cuestionaban la interpretacin del artculo 10 del ESD,
y el OA utiliz dicha Convencin (su artculo 31) para realizar la interpretacin
razonable del precepto. Vase el punto 69 del Informe.
16
El 25 de abril de 2003, las CE comunicaron al OSD su intencin de aplicar
contramedidas mediante la utilizacin de un derecho adicional de hasta un
100% ad valorem por encima de los derecho de aduana consolidados,
detallando asimismo en qu productos lo aplicarn.
17
Sobre esta problemtica, puede consultarse MARCEAU, G., A call for (op.
cit.).

94
ejerzan una mayor presin sobre el miembro renuente y pongan
en un plano de igualdad (o, al menos, de menor desigualdad) a
los miembros frente a la decisin adversa de un informe del
OSD.

Acerca del autor de esta obra

Augusto Diego LAFFERRIERE naci en
Nogoy, Prov. de Entre Ros (Argentina),
en 1979. Egres de la Facultad de
Ciencias Jurdicas y Sociales de la
Universidad Nacional del Litoral (UNL) en
Santa Fe, Argentina.
Obtuvo la Especialidad en Relaciones Internacionales en 2004, y
el Magister en Relaciones Internacionales en la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), Sede
Argentina, en 2008, curso con doble titulacin en conjunto con la
Universidad de Barcelona (UB).
Profesionalmente, se desempe como asesor jurdico en la
Honorable Cmara de Diputados de la Nacin (HCDN) durante
el perodo 2002/2003, lapso coincidente con el estudiado en la
presente obra.
Es miembro del Instituto de Derecho Internacional Pblico, de la
Integracin y Relaciones Internacionales del Colegio Pblico de
Abogados de la Capital Federal (CPACF) desde 2003.
Actualmente (2008), ejerce la profesin liberal, es miembro de la
Comisin Directiva del Colegio de Abogados de Entre Ros
(Secc. Nogoy), y presta servicios de Asesor jurdico en la
Honorable Convencin Constituyente de Entre Ros, en el mbito
de la Comisin de Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder
Judicial.

6

Editado en sistema "Impreso por demanda"
Por Augusto Diego Lafferriere
Copyright (C) 2008 Augusto Diego Lafferriere
ISBN: en trmite
http://www.lulu.com/content/
augustolafferriere@gmail.com
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