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A PRESCRIO NA AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Arnaldo Rizzardo - Des. Aposentado e advogado



1. Noes gerais
A prescrio faz desaparecer a ao atribuda a um direito que deixa de ser exercitado, podendo ser
conhecida de ofcio pelo juiz, a teor do art. 219, 5, do CPC. Acontece que a inrcia ou no uso de um
determinado direito acarreta a sua desistncia, no mais preponderando ou mantendo a eficcia.
Desaparece a ao para determinado direito. O no uso da ao, durante um certo perodo de tempo, retira
a viabilidade de se externar ou buscar o direito, de modo a impedir seu impulso nos momentos em que
chamada uma pessoa a cumprir uma obrigao. Surge um impedimento que se ope ao. O direito traz
medidas necessrias para o seu exerccio. No fazendo uso dos meios assegurados para manter hgido o
direito, entende-se que houve a desistncia, impedindo-se que venha a ser reclamado.
Verificada a prescrio, abre-se o caminho para repelir uma ao, j que o agente negligenciou, durante
certo perodo de tempo, em manter a ordem jurdica no imvel ou na coisa danificada, ou nos direitos
pessoais infringidos.
certo que, pela prescrio, passando um espao de tempo, em razo da inrcia ou omisso de um titular,
faz desaparecer a pretenso ao direito, posto que no assegurado um meio ou caminho para o exerccio do
mesmo direito ofendido. Extingue-se a ao apropriada para a espcie, continuando a vigorar o direito, mas
com a impossibilidade de, no futuro, se restabelecer o exerccio de sua fruio. Extingue-se somente a
ao, mais por desistncia da parte que deveria prop-la, e que se manteve omissa durante o lapso de
tempo que se assegurava para tanto.
A prpria Constituio Federal, no art. 37, 5, previu o instituto da prescrio para os atos praticados pelos
agentes servidores ou no, reservando lei ordinria a fixao dos prazos: A lei estabelecer os prazos de
prescrio para ilcitos praticados por qualquer agente, servidor ou no, que causem prejuzo ao errio,
ressalvadas as respectivas aes de ressarcimento.
Est ressalvado que a lei fixar os prazos, exceo para as pretenses de ressarcimento, que abrangem
as de recuperao de bens, de indenizao e de reposio de valores.
Regulamentando o dispositivo acima, o art. 23 da Lei n. 8.429, de de 2.06.1992, a chamada Lei de
Improbidade Administrativa, traz dois limites de tempo para propor a ao: o perodo de cinco anos para a
manifestao da ao competente, a iniciar do trmino de mandato, de cargo em comisso, ou de funo
gratificada; e o prazo estabelecido para a prescrio das faltas disciplinares, cuja pena a demisso a bem
do servio pblico, para os casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego: As aes destinadas a levar a
efeito as sanes previstas nesta Lei podem ser propostas:
I at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de
confiana;
II dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso
a bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego.
De concluir, pois, quanto ao incio do prazo, se pretendida alguma sano contemplada na Lei n. 8.429 com
a ao civil, seja qual for, exceto se meramente indenizatria ou de reposio de valores desviados, tem
incidncia a prescrio, que inicia a partir do trmino do mandato, de cargo em comisso ou de funo em
confiana, quando nomeada a pessoa para uma funo ou atividade temporria; ou do momento da sua
ocorrncia, se efetivo o exerccio do cargo ou do emprego.
Mister desenvolver cada uma das situaes, inclusive a prescrio das sanes no caso de envolvidas
pessoas fsicas ou particulares que no so funcionrias ou empregadas pblicas, mas que se aproveitam
do patrimnio pblico, e no caso de concurso de agentes efetivos e temporrios, e de pessoas particulares.
2. A prescrio para os ocupantes de cargos temporrios
No exerccio de cargos temporrios, como de prefeito, governador, presidente da Repblica,
deputados federais e estaduais, senadores, vereadores, ou de assessores nomeados em cargos de
confiana, que so, em geral, os comissionados, e os dirigentes de empresas estatais, os requisitados ou
contratados temporariamente (art. 37, IX, da CF), dentre outras categorias, no corre o prazo, e assim se d
durante o tempo em que se exerce a funo. difano o inc. I do art. 23 a respeito. Com o seu trmino d-
se o incio, perdurando por cinco anos, quando fenece o direito ao.
O prazo prescricional de cinco anos deve ser computado da data do afastamento de cada envolvido do
respectivo cargo em comisso, mandato ou funo de confiana.
A temporariedade a caracterstica que marca esses cargos, sendo que, em grande parte, os ocupantes
so eleitos para exerc-los. Uma vez encontrando-se no exerccio das atividades, escolhem assessores,
secretrios, assistentes e outros tipos de auxiliares, que so comissionados. Nos casos de eleio,
normalmente os mandatos so quadrienais. A maioria dos cargos de confiana ou comissionados tem a
mesma durao, dando-se o seu provimento e a substituio com a mudana de governo.
Inolvidvel o interesse poltico que os cargos temporrios revestem. Dificilmente procura-se apurar os casos
de improbidade durante a gesto dos envolvidos. Mesmo que se d a iniciativa de investigao no perodo,
h grande possibilidade de interferncia na apurao dos fatos. Por isso, revelou-se a lei sbia e coerente
com a realidade ao firmar como incio do prazo de prescrio a data do afastamento da gesto, mormente
quanto aos cargos eletivos e comissionados, e abrangendo as mais diversas nomeaes, como de
secretrios de Estado, diretores, presidentes de autarquias e empresas estatais, de fundaes e sociedades
de economia mista, que formam uma cadeia de subordinao hierrquica. O critrio para a escolha mais
poltico e partidrio, posto que prevalecem os interesses de grupos ou de faces, favorecendo o eclodir de
atos mprobos em todos os setores da vida pblica.
3. A prescrio para os ocupantes de cargos efetivos
Os que exercem cargos ou empregos efetivos e estveis, nomeados vitaliciamente os titulares, as
regras da prescrio para a penalidade de demisso a bem do servio pblico que regero a prescrio
da ao de improbidade. Se operar-se a prescrio no regime estatutrio ou na lei que rege uma categoria
de funcionrios em cinco anos, este o lapso temporal que, decorrido, traz a extino da punibilidade, por
prescrio, da ao de improbidade. A ttulo de exemplo, citam-se os funcionrios pblicos da Unio, sendo
fixado o prazo prescricional de cinco anos para as faltas funcionais punidas pela demisso, a teor do art.
142, inc. I, da Lei n. 8.112, de 11.12.1990, iniciando a correr da data em que o fato se tornou conhecido, e
interrompendo-se com a abertura da sindicncia ou a instaurao do processo disciplinar, na previso dos
pargrafos do mesmo art. 142.
Disserta, sobre o assunto, Srgio Ferraz: Na forma do art. 132, IV, da Lei n. 8.112/90, qualquer ato de
improbidade administrativa configura transgresso punvel com a pena de demisso. De seu turno, o art.
142 do mesmo diploma, consigna ser de 5 (cinco) anos, contados da data em que o fato se tornou
conhecido, a ao disciplinar quando a infrao for punvel com demisso, cassao de aposentadoria ou
indisponibilidade e destituio de cargo em comisso.
De realar que a iniciativa da sindicncia e mesmo do inqurito civil ou administrativo interrompe o prazo
prescricional durante o tempo previsto no estatuto prprio para a sua concluso. Assim prev o art. 142,
3, da citada Lei n. 8.112/90: A abertura de sindicncia ou a instaurao de processo disciplinar interrompe
a prescrio, at a deciso final proferida por autoridade competente. Com a interrupo, recomea todo o
prazo prescricional.
Aos funcionrios pblicos federais, em consonncia com a mesma Lei n. 8.112/90, concede-se o lapso
temporal de cento e quarenta dias para a concluso do processo administrativo. Uma vez vencido esse
perodo, torna-se a iniciar o prazo prescricional.
esta, tambm, a exegese do STJ:
O prazo para a Administrao aplicar a pena de demisso ao servidor faltoso de 5 (cinco) anos, a teor do
que dispe o art. 142, inciso I, da Lei n 8.112/90, na hiptese de no ter havido regular apurao criminal
da mesma falta.
No caso em apreo, a contagem do prazo prescricional foi interrompida com a instaurao do Processo
Administrativo Disciplinar em 17/10/2000, voltando a correr por inteiro em 06/03/2001, aps o transcurso de
140 (cento e quarenta) dias (prazo mximo para a concluso do processo art. 152, caput c. c. o art. 169,
2., da Lei 8.112/90). Assim, tendo sido expedida a Portaria Demissria do Impetrante em 20/01/2004,
constata-se, a toda evidncia, a no-ocorrncia da prescrio da pretenso punitiva da Administrao
Federal.
Todavia, se estadual o funcionrio, e dando-se a prescrio em trs anos; ou, se municipal, estiver previsto
o prazo de quatro anos, verifica-se a incidncia de perodos diferentes para consumar a prescrio.
Severas crticas mereceu o inc. II do art. 23 da Lei n. 8.429.
H uma incoerncia, e at uma eiva de inconstitucionalidade, pois resta violado o princpio da igualdade
imposto no art. 5 da Carta Federal. No se oferece nenhuma razo para o tratamento desigual. No h
permisso para estabelecer distines. Como se no bastasse, resta flagrante a violao do princpio da
segurana jurdica, ao mesmo tempo em que se dificulta a aplicao da ao de improbidade.
Como se no bastasse, nota-se a existncia da remisso a diversos estatutos funcionais, em que alguns,
por sua vez, remetem lei penal que, para a figura que enseja a improbidade, na sua esfera contempla um
prazo bem superior para ensejar a prescrio. imperioso reconhecer que o tratamento desigual assume
medida desproporcional, pois, s vezes, vai at mais de dez anos. A ttulo de exemplo, Luciana Maria
Ribeiro Alice cita esta situao: Como a apropriao de dinheiro pblico caracteriza o crime de peculato
(art. 312 do Cdigo Penal) e, uma vez que os 1 e 2 do art. 197 do Estatuto dos Servidores Pblicos
Civis do Estado do Rio Grande do Sul estabelece que, se a falta constituir, tambm, crime ou contraveno,
a prescrio ser regulada pela lei penal, na hiptese o prazo prescricional ser de dezesseis anos, sendo
possvel sustentar as causas de interrupo do prazo prescricional da lei penal.
De anotar que a pena para o crime de peculato de recluso de dois a doze anos. Em consonncia com o
inc. II do art. 109 do Cdigo Penal, o prazo da prescrio em abstrato de 16 anos. Evidente a ofensa ao
princpio da igualdade, frente a outros servidores pblicos, alm da violao da regra de proporcionalidade
que se impe exista entre o ato e a sano.
Em caso diametralmente oposto, o emprego irregular de verbas ou rendas pblicas comina pena de um a
trs meses de deteno (art. 315 do Cdigo Penal), na hiptese de remeter a lei local lei penal, operando-
se a prescrio em dois anos (art. 109, inc. VI, do Cdigo Penal). J o agente temporrio fica em franca
desvantagem, pois, no mnimo, a prescrio exige o decurso do perodo de cinco anos.
Diante do quadro acima, a mesma autora aconselha a incidncia do mesmo prazo de cinco anos, previsto
para o inc. I do art. 23 da Lei n. 8.429. Toma-se como fundamento a analogia, a qual, na lio de Larenz,
est fundada na exigncia da justia tratar igualmente aquilo que igual. A integrao da lacuna da lei, por
via de um recurso a um princpio nsito na lei, funda-se e, que a situao de fato no regulada
expressamente na lei aquela a que o princpio (igualmente) se refere, sem que aqui intervenha um
princpio contrrio.
Assim, logo adiante, conclui: Entendemos que a soluo mais justa e adequada estabelecer em cinco
anos o prazo prescricional para todos os servidores e empregados, pblicos ou no, fixando-se como termo
inicial a data da cincia do fato pelo superior hierrquico.
4. A prescrio para as pessoas particulares que no desempenham a funo pblica
No caso de pessoas fsicas particulares autoras ou beneficirias da conduta mproba, que no tm a
investidura em cargo pblico, a prescrio da ao para a aplicao das respectivas sanes se opera, de
acordo com certa jurisprudncia, em cinco anos, a contar da data do ato de improbidade, porquanto no lhe
so aplicveis as duas hipteses estabelecidas nos incisos I e II do art. 23, as quais se destinam apenas
aos agentes que exercem cargo ou funo pblica. como j ponderou o STJ: A ao civil pblica no
veicula bem jurdico mais relevante para a coletividade do que a ao popular. Alis, a bem da verdade,
hodiernamente ambas as aes fazem parte de um microssistema de tutela dos direitos difusos onde se
encartam a moralidade administrativa sob seus vrios ngulos e facetas. Assim, mngua de previso do
prazo prescricional para a propositura da ao civil pblica, inafastvel a incidncia da analogia legis,
recomendando o prazo qinqenal para a prescrio das aes civis pblicas, tal como ocorre com a
prescritibilidade da ao popular, porquanto ubi eadem ratio ibi eadem dispositio.
Entendimento que sufragado pela jurisprudncia estadual: Prescreve em cinco anos, a contar do trmino
do exerccio do mandato ou do cargo, alcanando a regra o particular que colabora com o agente pblico.
Tambm merece plausibilidade a inteligncia de se aplicar o mesmo prazo que incide para o agente que
agente pblico. O terceiro nunca responde de forma isolada, havendo um participante que desempenha
funo pblica, ou atua com valores ou bens do ente estatal. Dever haver, portanto, identidade de lapso
temporal com o agente pblico envolvido. Essa inteligncia defendida por Luciana Maria Ribeiro Alice:
Quanto aos agentes que no so servidores pblicos, o prazo prescricional dever ser, sempre, o do
agente pblico co-autor, pois que o direito reclama tratamento igual a situaes iguais. Observe-se que a
responsabilizao de quem no agente pblico pressupe, a teor do art. 3 da Lei de Improbidade
Administrativa, a prtica de um ato de improbidade por agente pblico, em co-autoria ou no. Portanto, a
melhor soluo sustentar a igualdade de prazos prescricionais aplicveis aos envolvidos.
5. A prescrio no caso de concurso de agentes efetivos e temporrios, e de pessoas
particulares, por um mesmo fato
H a possibilidade de participarem da improbidade agentes ocupantes de cargos comissionados ou
funes de confiana, com servidores efetivos e empregados pblicos. Por diferentes termos, tem-se o
concurso entre agente que se enquadra no inc. I com agente que se caracteriza na categoria do inc. II, do
art. 23, com diferentes cmputos de prazos prescricionais. a hiptese do enriquecimento indevido ou ilcito
de um agente nomeado presidente de uma empresa estatal por ser cargo de confiana, e de membros de
um rgo nomeados por concurso pblico.
Para os servidores efetivos, a partir da data do fato, ou do conhecimento pelo chefe hierarquicamente
superior, que se conta o prazo, que perdura pelo tempo previsto para a prescrio da penalidade de
demisso a bem do servio pblico. Se a lei no prever este tipo de demisso, h de se aplicar o prazo
estabelecido para a demisso em geral, pois inconcebvel que, na omisso, fique alijado da prescrio o ato
do servidor.
Remete a lei ao prazo prescricional previsto nos estatutos prprios dos funcionrios federais, ou estatuais
ou municipais. Por um mesmo ato, poder haver, da, diferentes prazos prescricionais.
Para os que desempenham cargos temporrios, o prazo prescricional fluir da data do afastamento de cada
um deles. Nesta ordem, afastando-se um dirigente de empresa estatal logo aps o ato mprobo, que
aconteceu no primeiro ano de sua indicao, ter fluncia imediata o prazo prescricional. J os demais
cmplices, que permanecerem no cargo, tero o incio do prazo quando se escoar o prazo de sua
permanncia nos cargos. No se impede, porm, que seja promovida a ao pblica.
J para as pessoas particulares indevidamente favorecidas, a comear do momento da prtica do ato que
se conta o prazo, que de cinco anos, consoante j explicado acima.
A teor, pois, do inc. II do art. 23, conclui-se que o mesmo ato de improbidade no qual participaram diversas
categorias de agentes importa em reconhecer diferentes prazos de prescrio. Parece, todavia,
perfeitamente coerente com o bom senso entender em se aplicar o lapso prescricional mais amplo para as
diferentes categorias de pessoas que participaram no evento danoso para os cofres pblicos.
6. A prescrio das aes puramente ressarcitrias
Consoante visto acima, o art. 37, 5, da CF atribuiu lei, isto , lei complementar, estabelecer os
prazos de prescrio para os ilcitos praticados, ficando, porm, ressalvadas as respectivas aes de
ressarcimento.
Em vista dessa delegao, a Lei n. 8.429 fixou os prazos para a prescrio das sanes aplicveis s
infraes nela constantes, que so as dos arts. 9, 10 e 11, assunto j examinado. Depreende-se que
ficaram de fora as aes de ressarcimento. Desde que buscada a indenizao por razes diferentes das
violaes contempladas nos arts. 9, 10 e 11, cujas sanes vm discriminadas no art. 12, incidiria o prazo
de dez anos, previsto no art. 205 do Cdigo Civil.
Essa se afigura a interpretao mais coerente, sendo inaceitvel que se excetue o ressarcimento nessa
situao, para exclu-lo da prescrio. No se admite que, em uma nica exceo no direito positivo,
ficassem sem prescrio as indenizaes por danos cometidos contra o errio, desde que no tipificadas as
situaes dos arts. 9, 10 e 11. Nem se afeioa ao bom senso uma interpretao to estranha, que levasse
a um tratamento assim diferenciado relativamente aos demais direitos da Fazenda Pblica. Haveria um
divrcio inconcebvel com o sistema jurdico universal, at porque nem os delitos mais infamveis, de modo
predominante, esto acobertados do manto da prescrio. Nada permanece indelvel ao do tempo. Os
fatos que acontecem tendem a se esvanecer, a se apagar e a desaparecer, carcomidos e soterrados pelo
peso dos anos, perdendo a importncia e o interesse dos que remanescem.
Pelo que se verifica, poucas so as atenes que se fixam na ressalva do mencionado art. 37, 5, e raras
as decises que fazem a diferenciao, mxime enfatizando a imprescritibilidade.
Encontram-se precedentes do STJ que apontam para esse horizonte, sendo exemplo a seguinte:
Ao civil pblica. Ressarcimento de danos ao patrimnio pblico. Prazo prescricional da ao popular.
Analogia.
1. A Ao Civil Pblica e a Ao Popular veiculam pretenses relevantes para a coletividade.
2. Destarte, hodiernamente ambas as aes fazem parte de um microssistema de tutela dos direitos difusos
onde se encartam a moralidade administrativa sob seus vrios ngulos e facetas. Assim, mngua de
previso do prazo prescricional para a propositura da Ao Civil Pblica, inafastvel a incidncia da
analogia legis, recomendando o prazo qinqenal para a prescrio das Aes Civis Pblicas, tal como
ocorre com a prescritibilidade da Ao Popular, porquanto ubi eadem ratio ibi eadem legis dispositio.
Precedentes do STJ: REsp 890552/MG, Relator Ministro Jos Delgado, DJ de 22.03.2007 e REsp
406.545/SP, Relator Ministro Luiz Fux, DJ de 09.12.2002.
3. Ao Civil Pblica ajuizada por Ministrio Pblico Estadual em face de ex-prefeito e outros co-rus, por
ato de improbidade administrativa, causador de leso ao errio pblico e atentatrio aos princpios da
Administrao Pblica, consistente na doao de imvel efetuada pelo Municpio de Valena em favor da
Irmandade Santa Casa de Misericrdia, objetivando a declarao de nulidade da mencionada doao, bem
como a condenao dos requeridos, de forma solidria, ao ressarcimento ao errio do prejuzo causado ao
Municpio, luz do valor venal do imvel objeto de doao, devidamente atualizado (fls. 02/21).
4. A Medida Provisria 2.180-35 editada em 24/08/2001, no af de dirimir dvidas sobre o tema, introduziu o
art. 1- C na Lei n 9.494/97 (que alterou a Lei 7.347/85), estabelecendo o prazo prescricional de cinco anos
para aes que visam a obter indenizao por danos causados por agentes de pessoas jurdicas de direito
pblico e privado prestadores de servio pblico, seno vejamos:
Art. 4 - A Lei no 9.494, de 10 de setembro de 1997, passa a vigorar acrescida dos seguintes artigos:
Art. 1 - C. Prescrever em cinco anos o direito de obter indenizao dos danos causados por agentes de
pessoas jurdicas de direito pblico e de pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios
pblicos. (NR)
5. A Lei 8.429/92, que regula o ajuizamento das aes civis de improbidade administrativa em face de
agentes pblicos, dispe em seu art. 23:
Art. 23. As aes destinadas a levar a efeitos as sanes previstas nesta lei podem ser propostas: I - at
cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de confiana; II -
dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso a
bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego.
6. A doutrina do tema assenta que: Trata o art. 23 da prescrio das aes civis de improbidade
administrativa.(...).O prazo prescricional de 5 (cinco) anos para serem ajuizadas contra agentes pblicos
eleitos ou ocupantes de cargo de comisso ou de funo de confiana, contados a partir do trmino do
mandato ou do exerccio funcional (inciso I).O prazo prescricional em relao aos demais agentes pblicos
que exeram cargo efetivo ou emprego pblico, o estabelecido em lei especfica para as faltas
disciplinares punveis com demisso a bem do servio pblico (inciso II).No mbito da Unio, de 5 anos e
comea a correr da data em que o fato tornou-se conhecido, no pendendo causa interruptiva ou
suspensiva, e dos Estados ou Municpios, no prazo previsto nas leis por eles editadas sobre essa matria.
No caso de particulares acionados por ato de improbidade administrativa, por serem coniventes com o
agente pblico mprobo, tendo induzido-os ou concorrendo para a sua Prtica, entendo eu, que observa a
regra dos incisos I ou II,
Conforme a qualificao do agente pblico envolvido. (Marino Pazzaglini Filho, in Lei de Improbidade
Administrativa Comentada, Atlas, 2007, p. 228-229).
7. Sob esse enfoque tambm assente que: (...) No entanto, no se pode deixar de trazer baila,
disposies a respeito da Ao Civil Pblica trazidas pela Lei 8.429/92, que visa o controle da probidade
administrativa, quando o ato de improbidade cometido por agente pblico que exera mandato, ou cargo
em comisso com atribuies de direo, chefia e assessoramento, ou funo de confiana. O art. 23 da Lei
8.429/92 dispe: Art. 23. As aes destinadas a Levar a efeitos as sanes previstas nesta lei podem ser
propostas:
I at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em comisso ou de funo de
confiana;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei especfica para faltas disciplinares punveis com demisso a
bem do servio pblico, nos casos de exerccio de cargo efetivo ou emprego.
Nota-se que simplesmente limitar-se a dizer que as aes civis Pblicas no prescrevem, no nos parece
cientificamente correto afirmar, haja vista que o inc. I do art. 23 se refere ao prazo prescricional da Ao
Civil Pblica, quando o ato de improbidade administrativa tiver sido cometido por agente poltico, exercente
dos cargos pblicos e funes disciplinadas na citada lei.
Em relao aos casos no previstos no artigo acima citado, Mateus Eduardo Siqueira Nunes, citando Hely
Lopes Meirelles, que entende que diante da ausncia de previso especfica, estariam na falta de lei
fixadora do prazo prescricional, no pode o servidor pblico ou o particular ficar perpetuamente sujeito a
sano administrativa por ato ou fato praticado h muito tempo. A esse propsito, O STF j
decidiu que a regra a da prescritibilidade. Entendemos que, quando a lei no fixa o prazo da prescrio
administrativa, esta deve ocorrer em cinco anos, semelhana da prescrio das aes pessoais contra a
Fazenda Pblica (Dec. 20.910/32), das punies dos profissionais liberais (lei 6.838/80 e para a cobrana
do crdito Tributrio CTN, art. 174) (Fbio Lemos Zano in Revista do Instituto dos Advogados de So
Paulo, RT, 2006, p 33-34).
8. A exegese dos dispositivos legais atinentes questo sub examine conduz concluso de que o
ajuizamento das aes de improbidade em face de agentes pblicos eleitos, ocupantes de cargo em
comisso ou de funo de confiana, submetem-se ao prazo prescricional de 5 (cinco) anos, cujo termo a
quo o trmino do mandato ou do exerccio funcional, consoante a ratio essendi do art. 23, inciso I, da Lei
8.429/92.
Encontra-se, tambm, a interpretao que aplica a prescrio do Cdigo Civil:
A norma constante do art. 23 da Lei n 8.429 regulamentou especificamente a primeira parte do 5 do art.
37 da Constituio Federal. segunda parte, que diz respeito s aes de ressarcimento ao errio, por
carecer de regulamentao, aplica-se a prescrio vintenria preceituada no Cdigo Civil (art. 177 do CC de
1916) REsp 601.961/MG, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJU de 21.08.07.
No h vedao legal ao entendimento de que cabem danos morais em aes que discutam improbidade
administrativa seja pela frustrao trazida pelo ato mprobo na comunidade, seja pelo desprestgio efetivo
causado entidade pblica que dificulte a ao estatal.
A aferio de tal dano deve ser feita no caso concreto com base em anlise detida das provas dos autos
que comprovem efetivo dano coletividade, os quais ultrapassam a mera insatisfao com a atividade
administrativa.
A norma constante do art. 23 da Lei n 8.429 regulamentou especificamente a primeira parte do 5 do art.
37 da Constituio Federal. segunda parte, que diz respeito s aes de ressarcimento ao errio, por
carecer de regulamentao, aplica-se a prescrio vintenria preceituada no Cdigo Civil (art. 177 do CC de
1916) REsp 601.961/MG, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJU de 21.08.07.
A norma constante do art. 23 da Lei n. 8.429 regulamentou especificamente a primeira parte do 5 do art.
37 da Constituio Federal. segunda parte, que diz respeito s aes de ressarcimento ao errio, por
carecer de regulamentao, aplica-se a prescrio vintenria preceituada no Cdigo Civil (art. 177 do CC de
1916) - REsp 601.961/MG, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJU de 21.08.07.
Apesar de tudo, h vozes dissonantes da presente interpretao, como a de Walace Paiva Martins Jnior:
O ressarcimento do dano imprescritvel, pois o art. 37, 5, da Constituio Federal, ao ressalvar a ao
de ressarcimento de ilcito praticado por agente, servidor ou no, tornou a presente ao imprescritvel. O
art. 37, 5, da Constituio Federal repudia argio de prescrio qinqenal com lastro no Decreto n.
20.910/32 ou no art. 21 da Lei n. 4.717/65, ou trienal, em se tratando de sociedade de economia mista, com
base na Lei n. 6.404/76.
7. Interrupo da prescrio pela citao e notificao
No suficiente a mera propositura da ao para interromper a prescrio.
Regulamenta o art. 219 do CPC quando se d a interrupo, se proposta a ao: A citao vlida torna
prevento o juzo, induz litispendncia e faz litigiosa a coisa; e, ainda quando ordenada por juiz
incompetente, constitui em mora o devedor e interrompe a prescrio.
Dando-se a interrupo, retroage a mesma para a data da propositura da ao. o que emerge do 1 do
mesmo artigo: A interrupo da prescrio retroagir data da propositura da ao. Havendo, no entanto,
a demanda sido ajuizada dentro do prazo previsto na lei de improbidade (art. 23), no pode a parte autora
ser prejudicada pela decretao de prescrio, em razo de mora atribuvel aos servios judicirios. Incide a
Smula n 106/STJ, pela qual, proposta a ao no prazo fixado para o seu exerccio, a demora na citao,
por motivos inerentes ao mecanismo da Justia, no justifica o acolhimento da argio de prescrio ou
decadncia.
E para a hiptese de no se conseguir de imediato que se efetive a citao, a medida prevista requerer ou
diligenciar para que seja levado a termo, ou requerer a prorrogao do prazo at o mximo de noventa dias,
em atendimento aos 2 e 3 do citado art. 219. A diligncia para que se efetive a citao consiste em
fornecer os elementos necessrios, caso no se conseguir realizar o ato, como no depsito de despesas
necessrias, ou no fornecimento do endereo. No dispondo desses elementos, deve a parte postular a
prorrogao do prazo.
Entende-se, pois, como regra geral, que a mera propositura da ao opera a interrupo, em face da citada
Smula 106, caso prestadas as providncias para a efetivao do ato, se necessrio.
Na ao de improbidade administrativa incidem as normatizaes acima.
A interrupo se opera, portanto, desde que providenciado o encaminhamento da ao no devido tempo. A
notificao para a defesa prvia ato prprio do juzo, e no do autor da ao, nos termos do 7 do art. 17
da Lei n. 8.429/92, por se tratar um ato inerente e necessrio do processo, levando-se ao conhecimento do
inadimplente a providncia para a recomposio de uma leso, ou para a satisfao de um crdito, que se
encontra subjacente defesa: Estando a inicial em devida forma, o juiz mandar autu-la e ordenar a
notificao do requerido, para oferecer manifestao por escrito, que poder ser instruda com documentos
e justificaes, dentro do prazo de 15 (quinze) dias.
A partir do momento do encaminhamento da ao, est implcito o pedido de providncias para a realizao
de um direito, figurando normal se incluem os atos notificatrios.
J entendeu STJ, porm, a necessidade do pedido da providncia da notificao como elemento para a
interrupo, devendo vir expressamente solicitada, para a apresentao da defesa prvia: A propositura da
ao de improbidade administrativa no interrompe o prazo prescricional se o autor, no caso o Ministrio
Pblico, no pede a notificao prvia criada pela Medida Provisria que alterou o art. 17, 7, da Lei n.
8.429/92.
O prazo prescricional da ao de improbidade administrativa de cinco anos a contar do trmino do
mandato do agente pblico.
Proposta a ao no prazo fixado para o seu exerccio, a demora na citao, por motivos inerentes ao
mecanismo da Justia, no justifica o acolhimento da argio de prescrio ou decadncia (Sm.
106/STJ).
Entrementes, domina, na mesma Corte, a ratio da dispensa de pedido expresso como condio para
redundar a interrupo, porquanto o ato de notificao incumbe ao juzo, no se debitando parte:
O Tribunal a quo entendeu que a propositura da ao no teria o condo de interromper o prazo
prescricional se o autor no pleiteia a notificao prevista no 7 do art. 17 da Lei n. 8.429/92, com os
acrscimos impostos pela MedProv n. 2.225/2001, dentro deste perodo.
Ocorre que a norma acima aludida no impe alterao aos critrios de interrupo do prazo prescritivo,
impondo-se desta feita a observncia do art. 219, 1, do Cdigo de Processo Civil.
Assim, em sendo realizada a notificao imanente ao 7 do art. 17 da Lei n. 8.429/92, mesmo fora do
prazo qinqenal do art. 23, inciso I, daquele diploma legal, deveria o magistrado prosseguir com as
providncias previstas nos pargrafos seguintes para, acaso recebida a petio inicial, ser realizada a
citao e efetivada a interrupo da prescrio com a retroao deste momento para o dia da propositura da
ao.
O dies a quo do prazo prescricional, aplicvel aos servidores pblicos e agentes polticos, previsto no art.
23, inciso I, da Lei n. 4.429/92, extensivo aos particulares que se valeram do ato mprobo, porquanto no
haveria como ocorrer tal ilcito sem que fosse em concurso com agentes pblicos ou na condio de
beneficirios de seus atos. No caso dos autos, a ao de improbidade administrativa foi ajuizada contra
ex-prefeito, inequivocamente, no prazo qinqenal previsto no art. 23, I, da Lei 8.429/92, conforme
expressamente reconhecido pelo Tribunal de origem. Portanto, proposta a ao no prazo legal, eventual
demora no cumprimento da citao, em razo do prprio sistema dos servios judiciais, no atrai a
incidncia da prescrio. Nesse sentido, a orientao da Smula 106/STJ: Proposta a ao no prazo fixado
para o seu exerccio, a demora na citao, por motivos inerentes ao mecanismo da justia, no justifica o
acolhimento da argio de prescrio ou decadncia.
Ademais, a interpretao do 7 do art. 17 da Lei 8.429/92 permite afirmar que a regra contida na norma
dirigida ao juiz, e no ao autor da ao, ou seja, a determinao da notificao do requerido para
apresentao de defesa na ao de improbidade administrativa atribuio do magistrado responsvel pelo
processo. Assim, o eventual descumprimento da notificao prvia no afeta o Prazo prescricional da ao
de improbidade administrativa.
Nesse sentido, os seguintes precedentes desta Corte Superior: REsp 619.946/RS, 2 Turma, Rel. Min. Joo
Otvio de Noronha, DJ de 2.8.2007, p. 439; REsp 680.677/RS, 2 Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJ de
2.2.2007, p. 381; REsp 750.187/RS, 1 Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 28.9.2006, p. 207; REsp
713.198/RS, 1 Turma, Rel. Min. Jos Delgado, DJ de 12.6.2006, p. 443; REsp 681.161/RS, 1 Turma, Rel.
Min. Francisco Falco, DJ de 10.4.2006, p. 135.
Provimento do recurso especial.
cedio no Eg. STJ que no compete ao autor da ao civil pblica por ato de improbidade administrativa,
mas ao magistrado responsvel pelo trmite do processo, a determinao da notificao prevista pelo art.
17, 7, da Lei de Improbidade. O 1 do art. 219 do CPC dispe que A interrupo da prescrio
retroagir data da propositura da ao. Tendo a demanda sido ajuizada tempestivamente, no pode a
parte autora ser prejudicada pela decretao de prescrio em razo da mora atribuvel exclusivamente aos
servios judicirios. Incidncia da Smula n 106/STJ (Proposta a ao no prazo fixado para o seu
exerccio, a demora na citao, por motivos inerentes ao mecanismo da Justia, no justifica o acolhimento
da argio de prescrio ou decadncia.). (REsp 700.038/RS, Rel. Min. Jos Delgado, DJ 12.09.2005).
Conseqentemente, tendo sido expedidos os mandados de citao e at mesmo apresentada a
contestao pelo ru, no h que se alegar a prescrio em razo do no cumprimento do disposto no 7
do art. 17 da Lei n 8.429/92. Hiptese em que se aplica o art. 219, 1 do CPC, ou seja, retroao dos
efeitos da citao data da propositura Da ao (REsp 681.161/RS, Rel. Min. Francisco Falco, DJ
10.04.2006).
No compete ao autor da ao civil pblica por ato de improbidade administrativa, mas ao magistrado
responsvel pelo trmite do processo, a determinao da notificao prevista pelo art. 17, 7, da Lei de
Improbidade.
Sobre a notificao como ato do juzo, sequer interferindo para a contagem do tempo da prescrio, h o
seguinte julgado que deu validade soluo dada pelas instncias inferiores:
O inciso I do artigo 23 da Lei n 8.429/92 estabelece que as aes referentes a atos de improbidade
administrativa devero ser propostas at cinco anos aps o trmino do exerccio de mandato, de cargo em
comisso ou de funo de confiana.
No caso em apreo, a propositura da ao deu-se dentro do lapso Prescricional, tendo sido expedido o
mandado de citao do ex-prefeito recorrido no mesmo dia em que ajuizada a ao.
Citados os rus e apresentadas as contestaes respectivas, o MM. Juiz, em observncia ao ditame do 7
do art. 17 da Lei n 8.429/92 (acrescentado pela MP n 2.225-45/01), tomou a primeira citao efetuada
como se notificao fosse, recebendo as contestaes apresentadas como defesas preliminares. Aps,
determinou a realizao de nova citao dos rus.
O Colegiado a quo entendeu que a citao do ex-prefeito-recorrido fora realizada aps o transcurso do
lapso prescricional por culpa do recorrente, que no teria feito pedido expresso de notificao na exordial,
razo pela qual entendeu prescrita a ao para o referido ru.
No h como imputar ao recorrente culpa pela demora na citao, haja vista que devida ao prprio
procedimento adotado na Lei de Regncia, o qual foi observado pelo Juiz Singular, destaque-se, mesmo
ante a ausncia de pedido pela notificao dos rus na Exordial.
Ademais, a citao realizada atingiu sua finalidade, j que o Ru ofereceu novamente contestao
demanda, devendo ser aplicado ao caso o brocardo pas de nulit sans grief.
VII - Afastada a pecha de nulidade da citao, tem-se a aplicao do Art. 219, 1, do CPC, ou seja,
retroagem seus efeitos data da propositura da ao, no havendo, pois, que se falar em prescrio para o
caso vertente.

VIII - Recurso especial provido, afastando-se a prescrio declarada em face do ex-prefeito recorrido e
determinando-se o retorno dos autos ao Tribunal de origem, a fim de que prossiga no julgamento da Ao
civil pblica ajuizada.
H um julgado do mesmo STJ que tem como marco de interrupo o ato de citao, se omitida a
notificao:
vlida, para efeitos de interrupo da prescrio, a citao do ru em ao civil pblica, ainda que o
Juzo no tenha determinado a notificao prvia prevista no artigo 17 do mesmo diploma legal.
Precedentes das Turmas de Direito Pblico desta Corte.
No entanto, tambm existe a exegese da indispensabilidade da notificao. Na sua falta, torna-se nulo o
processo. E diante da nulidade, mesmo que efetivada a citao posteriormente, esta no sana a dita
nulidade. Por isso, se transcorrer o prazo prescricional antes da regularizao do processo, reconhece-se
esta causa de extino do processo. J adotou esta linha o STJ: A notificao prvia na ao de
improbidade, prevista no art. 17, 7, em vigor data da propositura, impunha-se sob pena de extino
prematura do processo, posto faltante o pressuposto de desenvolvimento vlido e regular do processo (art.
267, IV, do CPC).
Desta sorte, a citao que salta notificao prvia nula e no tem o condo de influir na interrupo da
prescrio. Nesse mesmo segmento, sem notificao prvia no se considera validamente instaurado o
processo e consectariamente inbil ao impedimento da prescrio.
Destarte, nulo o processo que veicula ao de improbidade sem obedincia ao devido processo legal, in
casu, pela desobedincia de notificao prvia a que se refere o art. 17, 7, da Lei n 8.429/92, denotando
ausncia de condio de procedibilidade, tambm considerada como pressuposto de constituio e
desenvolvimento vlido do processo (art. 267, IV, do CPC), resultando em sentena terminativa do feito.
Outrossim, nula a citao posto ausente a antecedente notificao, lcito ao juiz declarar de ofcio a
prescrio, por isso que a Ao de Improbidade tem natureza sancionatria, tambm, lindeira s lides
penais, admitindo, in bonam partem, o conhecimento ex officio da prescrio, semelhana do que ocorre
com as aes criminais. Consectariamente, ausente de antijuridicidade a deciso que imps a extino do
processo sem anlise do mrito por falta de pressuposto processual.