PODER LOCAL E PARTICIPAO POPULAR NA ADMINISTRAO PBLICA: REFLEXES

ACERCA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS NO DIREITO BRASILEIRO

LOCAL POWER AND POPULAR PARTICIPATION IN PUBLIC ADMINISTRATION: REFLECTIONS
ABOUT THE MUNICIPAL CONCILS IN BRAZILIAN LAW
Bruna schlindwein Zeni
Diego Marques Gonalves
RESUMO
O presente trabalho tem por finalidade tratar dos conselhos municipais no direito brasileiro, enfatizando as
aberturas possibilitadas por este instrumento. Para tanto, foi realizada uma contextualizao, que objetivou
inserir tais espaos de debates dentro da atual conjuntura administrativa de nosso pas, destacando a
necessidade das decises administrativas serem motivadas pela vontade popular. No bastasse isso, foram
tratados os diversos dispositivos constitucionais que dizem respeito matria e que legitimam a adoo
deste instrumento no direito brasileiro, sem esquecer da doutrina que trata da importncia do poder local na
atualidade e da necessidade de medidas serem tomadas tendo como base esta esfera de poder. Adiante, foi
realizada a exposio da evoluo histrica destes rgos. Enfim, foram realizados apontamentos que visam
demonstrar a importncia destes rgos na atual organizao administrativa brasileira, pois tm o condo de
conciliar as possibilidades da plataforma local de poder e a necessidade de aproximar o povo das decises
populares. Para a confeco deste artigo, utilizou-se dos mtodos bibliogrfico e qualitativo de pesquisa.
PALAVRAS-CHAVES: Administrao pblica. Cidadania participativa. Conselhos municipais.
Democracia. Poder local.
ABSTRACT
This paper aims to study the municipal councils in Brazilian law, emphasizing the opportunities made
possible by this instrument. To accomplish it, a contextualization was made, that had as objective enter
these spaces of debates within the current administrative situation of our country, highlighting the need of
administrative decisions be motivated by the popular will. Even though , were studied several constitutional
instruments concerning the subject that corroborate the adoption of this instrument in the Brazilian law,
remembering the doctrine that addresses the importance of local government today and the need for
measures to be taken based on this sphere of power. Forward, was held the exhibition of the historical
evolution of those ones. Finally, annotations were made that aim to demonstrate the importance of these
organs in the current Brazilian administrative organization, because they have the means to reconcile the
local power platform possibilities and necessity of bringing closer the people to the popular decisions. For
the preparation of this article, were used the methods bibliographical and qualitative research.
KEYWORDS: Public Administration. Participatory citizenship. Municipal councils. Democracy. Local
power.
1 Consideraes Iniciais

Existem experincias no mbito das administraes municipais que visam sincronizar o desejo dos
cidados com a vontade administrativa de forma a gerar decises legitimadas na manifestao popular.
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Realmente, buscando subsdios na doutrina pertinente, percebe-se que o tradicional instrumento de
expresso da vontade popular o voto no tem conseguido construir a indispensvel ligao entre o
desejo do povo e as atitudes pblicas.
Em face a este fato, tm surgido esforos e iniciativas que almejam instituir instncias nas quais a
populao possa expressar seus desejos e, naturalmente, ter aceitas suas reivindicaes, tornando o processo
decisrio menos centrado na figura da burocracia e dos eleitos pelo voto. Neste cenrio surgem e ganham
espao os chamados conselhos municipais, que objetivam preencher a lacuna decorrente do dficit de
legitimidade, por meio do oferecimento de um local prximo dos cidados, para o debate e exposio de
idias.
Assim, tendo em vista a relevncia do tema, bem como sua atualidade, o presente trabalho almeja
contextualizar estes rgos dentro do atual cenrio institucional brasileiro, preocupando-se, acima de tudo,
em inserir esses instrumentos dentro de vetores maiores que regem o Estado brasileiro, como o Estado
Democrtico de Direito, por exemplo. O que ser feito sem esquecer dos precedentes histricos a
envolvidos, e de temas mais modernos, como, por exemplo, o tratamento dado ao assunto pelo Ministrio
das Cidades.

2 As possibilidades de integrao oferecidas pelo poder local

Hodiernamente, o espao social local vem sendo encarado como a frao do territrio onde existem
melhores possibilidades do cidado colocar-se ao mesmo nvel que o ente pblico, dialogando com este e
obtendo o necessrio grau de consenso. A localidade, assim como a regio, est sendo indicada como a
plataforma territorial a partir da qual devem ser desenvolvidas as atividades pblicas, j que justamente a
onde o pblico encontra melhores oportunidades de dilogo, comunicao e organizao, de maneira a
expressar-se produtivamente. Da o porqu de nossa Constituio Federal ter tratado do tema de forma to
generosa.
Hermany
[1]
refere que as estratgias do Estado teriam uma efetividade distinta caso tivessem por
base a plataforma local de poder. Diz ele que o Municpio o local onde efetivamente desenvolve-se a vida
social, para com o qual h uma identidade, de onde decorrem vnculos mais estreitos e de maior afinidade.
Como fruto desses liames, h uma capacidade maior de expresso, que se torna mais efetiva e substancial,
ao mesmo tempo em que mais cheia de significado. O espao local , de acordo com Almeida
[2]
, o
ambiente gil por onde as informaes melhor se propagam.
A administrao local tem sido permeada por instrumentos que aumentam o grau democrtico de
suas instituies, aproximando-a da vontade que vem do povo. Portanto, lcito dizer que a nfase numa
estratgia local fundamenta-se na maior possibilidade dessa mquina pblica buscar legitimao por meio
do contato direto com o cidado e com suas reivindicaes. Assim, os instrumentos democrticos de
participao popular tm sido influenciados pela necessidade do povo participar diretamente sobre os
processos decisrios, que influenciaro diretamente sua vida.
A exaltao aos valores democrticos e aos potenciais oferecidos pela localidade so trabalhados
por Costa
[3]
. Ela refere que a nfase no poder Municipal acarreta num desenvolvimento do sentimento de
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solidariedade entre as pessoas. Realmente, um dos temas correntes no que toca ao poder local a
possibilidade de desenvolvimento de um sentimento de cumplicidade e irmandade entre os cidados. As
demais esferas de governo, um tanto quanto distantes da populao, no so aptas a gerar vnculos dessa
natureza.
Hermany
[4]
relaciona o espao local democracia, dizendo que a onde a participao popular
pode ocorrer com maior produtividade, proporcionando maiores possibilidades de obteno de consenso.
Com base em tais premissas, o meio acadmico tem desenvolvido estudos que visam concretizar os
postulados democrticos decorrentes do poder local, esmiuando e trabalhando as possibilidades concretas
da decorrentes. certo que, embora seja unanimidade o fato de que o poder local adequado para o
desenvolvimento de polticas pblicas, ainda h um fosso significativo no que toca concretizao dessa
assertiva.
Um exemplo de busca pela ascenso do espao local a denominada proposta Nacional de
Desenvolvimento Local
[5]
, que, por meio de um estudo interdisciplinar, aborda vrios aspectos locais
como a economia, o trabalho, a administrao pblica, a educao, dentre outros , buscando uma sintonia
entre as instituies, a iniciativa privada e a populao. Essa proposta de desenvolvimento local consiste
num elaborado roteiro que visa quebrar com a predominncia das instncias centrais de poder, s quais as
demais esferas so dependentes. As metas e objetivos a estipulados no almejam simplesmente traar
frmulas paliativas, que alterem superficialmente a questo, mantendo o fundo intacto: o desejo dos
formuladores do plano consiste em incentivar o esprito criativo nos Municpios, tornando-os clulas
territoriais portadoras de espaos de criao.
O dito plano elenca uma srie de fatores que colaboram para que a administrao pblica brasileira
tenha dificuldades em obter um dilogo satisfatrio com a sociedade organizada. O maior deles, de acordo
com a proposta, o imenso emaranhado de normas e disposies jurdicas que impossibilitam uma atuao
limpa, sem entraves. O seguinte trecho do projeto esclarece que a reduo da burocracia pode ocorrer com
base na organizao popular em foros e conselhos, permitindo o dilogo direto do pblico com o privado:

importante salientar que a modernizao das instituies pblicas locais no se dar sem a
participao ativa dos principais atores sociais interessados. A participao organizada dos possveis
parceiros, por meio de foros, conselhos ou agncias de desenvolvimento, tornou-se hoje vital
[6]
.

Impende no olvidar que uma proposta dessa natureza gera repercusses diretas sobre os direitos
fundamentais dos cidados, pois a aproximao do Estado s pessoas torna o exerccio de sua cidadania
mais simplificada, o que um grande mrito, na medida em que a modernidade infelizmente tem gerado um
progressivo aumento da complexidade da vida. Num ambiente onde as coisas so cada vez mais
complicadas, a simplificao um grande resultado a ser obtido.
Realmente, de acordo com Hermany
[7]
, a readequao dos meios de participao popular com base
numa estratgia local busca reverter o quadro de segregao que fazia com que os excludos tivessem
dificuldades de obter acesso ao ente pblico. O processo de globalizao, bem como todos os produtos dele
decorrentes, gera espaos cada vez mais complexos, que demandam maior capacidade de discernimento,
impossibilitando que pessoas menos familiarizadas com esse contexto possam expressar-se
proveitosamente. Noutras palavras, lcito dizer que a nfase no espao local decorre da necessidade de
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colocar o cidado, mais uma vez, no centro da discusso e da lgica pblica.
A propsito, cumpre referir que a comunicao decorrente de processos locais faz com que os
cidados no sejam reduzidos qualidade de objetos de polticas pblicas as quais, por vezes, ensinam s
pessoas quais suas necessidades , mas em potenciais colaboradores das aes estatais.
Dowbor
[8]
diz que a nfase local acarreta num incremento da cidadania, que ganha contornos mais
efetivos e prticos, tendo em vista as possibilidades de que dispe a populao em geral para acompanhar as
medidas tomadas no meio local. Essa aproximao acarreta na simplificao da participao popular no
Estado, na medida em que o distanciamento entre cidado e poder pblico produz degraus e nveis
administrativos que geram empecilhos burocrticos que diminuem a fluidez da relao. Nesse sentido,
significativo o ensinamento de Gmez
[9]
, que afirma ser o espao local o ideal para a construo de uma
democracia fundamentada de baixo para cima.
Ademais, percebe-se que o ordenamento jurdico brasileiro plenamente favorvel existncia de
mecanismos que venham a conciliar a expresso da vontade popular nos mais diversos nveis de governo,
seja ele local ou no. Alis, a Constituio Federal prdiga ao estabelecer permisses para que o desejo do
povo possa chegar mais perto dos escales administrativos onde so tomadas as decises.

3 O papel do Poder Pblico na implementao de mecanismos de deliberaes democrticas

Compulsando a Constituio Federal/88, percebe-se que os dispositivos que explicitamente
permitem a existncia de rgos deliberativos so inmeros, sem esquecer, tambm, dos valores supra legais
que possibilitam tais medidas. Quando a Constituio Federal/88, por exemplo, afirma que o Estado
Brasileiro constitui-se em Estado Democrtico de Direito, todos os valores referentes igualdade, liberdade
e dignidade inerentes esta concepo estatal passam a vigorar no ordenamento ptrio. O princpio
democrtico passa a ser referencial de observncia obrigatria, legitimando a aproximao popular
administrao pblica.
O artigo 1 da Constituio Federal/88, ao instituir o Estado Democrtico de Direito em nosso pas,
possibilita uma maior participao da sociedade na poltica, implicando, necessariamente, na existncia de
uma Sociedade Democrtica de Direito.
[10]
Essa Sociedade Democrtica de Direito se assenta na
soberania popular (poder emanado do povo) e na participao popular, tanto na sua forma direta como
indireta
[11]
e o Estado, enquanto espao legtimo de debate pblico igualitrio sobre o que se quer da e na
sociedade
[12]
, responsvel pela implementao de mecanismos necessrios para que essa participao
acontea.
O contedo do Estado Democrtico de Direito ultrapassa o aspecto material de concretizao de
uma vida digna ao homem e, passa a agir simbolicamente como fomentador da participao pblica [...].
[13]
Dessa forma, dever do Estado a criao de frmulas e prticas de sensibilizao e mobilizao dos
indivduos e das corporaes participao, atravs de rotinas e procedimentos didticos que levem em
conta as diferenas e especificidades de cada qual.
[14]
Alm de tais criaes, o Estado precisa, ainda,
garantir sociedade padres mnimos de incluso que tornem possvel criar, monitorar, acompanhar e
avaliar o desempenho dos projetos de governo e proteo da comunidade
[15]
, padres indispensveis para
transformar o Estado em um campo de deliberao democrtica. Pois afinal, buscar o equilbrio entre as
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partes, integrando-as no processo decisrio, atribuio do Poder Pblico.
[16]
Isto porque uma das condies bsicas para tornar vivel a ampla participao social no
planejamento administrativo que a Administrao Pblica saiba fazer coexistir a diversidade de interesses
e opinies, reconhecendo a existncia de conflitos entre grupos e entre os indivduos que os compem. Ao
tomar tais providncias, o Estado torna-se detentor do monoplio da metagovernao, ou seja, do
monoplio da articulao, com fundamento nos direitos e garantias fundamentais.
[17]
Na Constituio Federal/88, podem-se destacar algumas previses normativas que abordam a
participao e o controle social da Administrao Pblica, quais sejam: publicidade dos atos administrativos
(art. 37, caput, da CF/88
[18]
); o dever da administrao pblica em prestar informaes ao cidado de
acordo com seu interesse particular, ou de acordo com o interesse coletivo geral, prestadas no prazo da lei,
sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e
do Estado (art. 5, XXXIII, da CF/88
[19]
); o direito do cidado em obter certides do Poder Pblico que
tragam informaes oficiais sobre interesses pessoais e determinados; o direito de petio aos trs poderes,
independente do requerente ser cidado ou no, para defesa de direitos ou contra a ilegalidade ou abuso de
poder (art. 5, XXXIV, a, b
[20]
).
Alm desses preceitos constitucionais, contamos com o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular como instrumentos de carter poltico-legislativos.
[21]
O plebiscito, previsto na Lei Federal n.
9.709/98
[22]
, nos artigos 14, I
[23]
; 18, 3 e 4
[24]
e 49, XV
[25]
da Constituio Federal/88, consiste en
una consulta a la ciudadana acerca de una medida particular, tal como puede ser la aprobacon de un tratado
internacional o la perdida de la soberania sobre un determinado territorio.
[26]
Ressalta-se que os artigos
14, I e 49, XV, da Constituio Federal/88, deixam em aberto a definio de novos casos de consulta atravs
do plebiscito, atribuindo ao Congresso Nacional competncia exclusiva para legislar acerca da matria.
Previsto nos artigos 14, II
[27]
e 49, XV, da Constituio Federal/88, e regulamentado pela Lei
Federal n. 9.709/98, o referendo caracteriza-se por buscar el apoyo o el rechazo de la poblacin a una ley
propuesta o existente o a una reforma constitucional.
[28]
A iniciativa popular, por sua vez, atribui aos cidados ou pessoas jurdicas representativas de
categorias de interesses, em quorum especialmente definido, competncia para propor medidas legislativas
ou decises administrativas.
[29]
o modo por el cual los ciudadanos, que logrem superar una cierta
cantidad mnima, solicitan que se considere una medida legislativa.
[30]
So os artigos 27, 4
[31]
; 29,
XIII
[32]
; 61 caput e 2
[33]
que prevem o instituto.
De regra, a experincia brasileira envolvendo tais institutos inexitosa. Pode-se atribuir seu
insucesso a cultura centralizadora das administraes pblicas nacionais como em razo da passividade
cvica da maioria dos cidados, que geram meras expectativas de governo e gesto compartilhadas.
[34]
Contudo,

consolidou-se na sociedade brasileira a percepo de que os conselhos municipais constituem
instrumentos de democratizao da gesto pblica local e de aumento da eficincia e da efetividade das
polticas sociais setoriais, e, por essa razo, assistimos sua disseminao no territrio nacional.
[35]

Nesse sentido, se faz necessrio refletir sobre os fatores que levaram/levam a tal disseminao.
Antes, porm, faremos uma breve abordagem histrica sobre as experincias ocorridas em nosso pas nas
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dcadas de 1970 e 1980, que originaram os conselhos municipais. Na sequncia, elencaremos as premissas
constitucionais relativas a participao social no controle de polticas pblicas, que retratam a emergncia
de polticas descentralizadoras, responsveis por atribuir condies para o envolvimento dos conselhos
municipais nas decises acerca das polticas pblicas.

4 Apontes histrico-legais aos conselhos municipais no Brasil

A idia de conselhos na gesto pblica municipal no nova. No incio do sculo passado, as
Cmaras de Vereadores eram denominadas de Conselhos Municipais e os vereadores eram os Conselheiros
Municipais.
[36]
Em vrios municpios gachos, desde a dcada de 1970 existem Conselhos Municipais de
Educao constitudos que na dcada seguinte passaram a exercer atribuies normativas e fiscalizadoras na
organizao de sistemas municipais de ensino, mediante a delegao de poderes por parte do Conselho
Estadual de Educao, gestor do Sistema de Ensino Estadual.
[37]
Ainda nos anos de 1970, municpios de
mdio porte iniciaram a constituir Conselhos Municipais de Desenvolvimento, no raras vezes vinculados a
gesto de Planos Diretores elaborados naquela poca.
[38]
Os conselhos em nosso pas tambm encontram suas razes nas experincias de carter informal,
sustentadas por movimentos sociais. Essas experincias,

imprimiram participao um sentido poltico estratgico de construo de um poder popular, a partir
de espaos pblicos autnomos. Esses movimentos se originaram, em sua maioria, dos moradores
pobres dos grandes centros urbanos e tambm dos trabalhadores. Os movimentos populares se
organizavamna luta por direitos sociais, moradia, sade, educao, transporte.
[39]

Nas dcadas de 1970 e 1980, os trabalhadores das grandes cidades, So Paulo/SP em espacial,
passaram a se organizar na forma de comisses de fbrica ou de conselho popular, opostos a inrcia e ao
comprometimento dos sindicatos oficiais, almejando a criao de espaos onde a liberdade podia se efetivar
mediante a participao direta dos cidados nos assuntos pblicos.
[40]
As experincias dos conselhos foram absorvidas pelo Constituinte, que incorporou na Constituio
Federal o princpio da participao comunitria, princpio que gerou inmeras leis que institucionalizaram
os Conselhos de Polticas Pblicas.
[41]

A Constituio Federal/88 prev uma srie de disposies quanto participao social na gesto e
no controle de polticas pblicas, tanto nos nveis Federais, Estaduais e Municipais. O artigo 198, inciso
III
[42]
, disciplina a participao da comunidade nas aes e servios pblicos de sade; j em seu artigo
204, inciso II
[43]
, diz que a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na
formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis constitui uma das diretrizes das aes
governamentais na rea da assistncia social e, no artigo 206, inciso VI
[44]
, a gesto democrtica do
ensino pblico vem elencada como princpio norteador do ensino.
Tais disposies constitucionais retratam a emergncia de polticas descentralizadoras, cuja
caracterstica o condicionamento de repasse de recursos federais a existncia de conselhos administrativos
em nveis federais, estaduais e municipais. Diante disso, o municpio tem participado crescentemente de
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decises sobre polticas pblicas, [...] criam-se condies para que os conselhos municipais, vinculados a
gesto, passem a se envolver nesse processo decisrio.
[45]
Institudos em mbito federal, os conselhos
passam a ser obrigatrios em todos os nveis de governo, vinculados ao repasse de recursos do governo
federal para os governos estaduais e municipais.
[46]
Tratam-se de rgos pblicos de natureza sui
generis: so criados por lei, regidos por um regulamento que aprovado por seu plenrio mas referendado
pelo Executivo, tem carter obrigatrio para todo o pas, como condio de repasse de recursos.
[47]
Assim, para que o municpio se habilite a receber recursos financeiros da esfera federal, exigida a
criao de conselhos organizados de acordo com determinaes legais federais, estaduais e municipais e
regulamentaes administrativas. Dessa forma, dirigentes municipais tornam-se gestores e provedores de
bens e servios pblicos. Ou, pelo menos, participam no financiamento e na regulao da oferta de
benefcios, bens e servios financiados com recursos pblicos em seus territrios. Foi a partir das Leis
Orgnicas dos Municpios de 1990, que os conselhos transformam-se no formato institucional que
materializa os artigos constitucionais relativos a participao social na Administrao Pblica. O municpio
passou ento a exercer papel fundamental na tomada de decises sobre polticas pblicas.
Com base na Resoluo n. 13, de 16 de junho de 2004
[48]
, na Resoluo n. 25, de 18 de maro
de 2005
[49]
, do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) e nas deliberaes da 2 Conferncia
Nacional das Cidades, o Ministrio das Cidades elaborou uma srie de recomendaes para a constituio
dos conselhos municipais. Das recomendaes, destacam-se os objetivos que os conselhos devem buscar,
quais sejam:

Integrar e articular as polticas especficas e setoriais na rea do desenvolvimento urbano, como
planejamento e gesto do uso do solo, habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade
urbana;
Mediar os interesses existentes em cada local, constituindo-se em um espao permanente de discusso,
negociao e pactuao, visando garantir a gesto pblica participativa em cidades que decidem
melhorar a qualidade de vida;
Fortalecer os atores/sujeitos sociopolticos autnomos;
Consolidar a gesto democrtica, como garantia da implementao das polticas pblicas constitudas
coletivamente nos canais de participao;
Compartilhar as informaes e as decises, pertinentes poltica de desenvolvimento urbano, com a
populao.

Nesse mesmo documento, foram estabelecidas as principais atribuies de um conselho municipal:

Debater, avaliar, propor, definir e fiscalizar programas, projetos, a poltica de desenvolvimento urbano e
as polticas de gesto do solo, habitao, saneamento ambiental, transporte e mobilidade em conjunto
governo e sociedade civil emcada esfera da Federao;
Coordenar a organizao das conferncias das cidades, nas respectivas esferas em que se encontram,
possibilitando a participao de todos os segmentos da sociedade;
Promover a articulao entre os programas e os recursos que tenham impacto sobre o desenvolvimento
urbano;
Coordenar o processo participativo de elaborao e execuo do Plano Diretor;
Debater a elaborao e execuo do oramento pblico, plano plurianual, leis de diretrizes
oramentrias e planejamento participativo de forma integrada;
Divulgao ampla de seus trabalhos e aes realizadas;
Promover a realizao de estudos, debates, pesquisas e aes que propiciem a utilizao de
conhecimentos cientficos e tecnolgicos, para as populaes urbanas, na rea de desenvolvimento
urbano;
Realizao de cursos, oficinas, debates, simpsios, seminrios com os diversos segmentos da
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sociedade, buscando a disseminao de informao e a formao continuada;
Elaborar e aprovar o Regimento Interno e deliberar sobre as alteraes propostas por seus membros.

Com as recomendaes e atribuies colacionadas acima, encerra-se a abordagem histrico-legal
dos conselhos. Passaremos a discorrer sobre os conselhos municipais como importantes espaos de gesto
pblica compartida local.

5 Conselhos municipais e gesto compartida municipal

A prtica dos conselhos municipais se sobressai das demais prticas participativas j estampadas no
texto, pela sua composio que, embora definida em lei, constitui-se em conferncia ou frum em que esto
representados a sociedade civil e o governo, bem como pelo sentimento de solidariedade e de pertena por
parte da sociedade, pois

no municpio que o homem nasce, vive e morre. Recebe os primeiros servios da sade, da educao.
no municpio que somos cidados, expressamos nossa cidadania, exercemos nossos direitos mais
elementares e cumprimos nossos deveres mais essenciais. Chegou a hora, portanto, de mudar,
comeando a definir um novo Brasil a partir da clula bsica, que o municpio. Com mais recursos,
com independncia administrativa, alcanar-se- uma democracia mais participativa, solues mais
rpidas e mais adequadas aos interesses dos cidados, e por certo haver menos burocracia e mais
controle direto sobre as aes administrativas do Poder Executivo e maior participao no Poder
Legislativo.
[50]

Ademais, os conselhos municipais so espaos autnomos que, dotados de flexibilidade, com
possibilidade de articulao no plano territorial e funcional e por estarem prximos a sociedade, captam os
problemas sociais nas esferas privadas, os condensam e transmitem para o cenrio pblico.
[51]
O cenrio pblico ou esfera pblica pode ser descrito como uma rede adequada para a
comunicao de contedos, tomadas de posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e
sintetizados, a ponto de se condensarem em opinies pblicas [...].
[52]
Enquanto que esfera privada ou
sociedade civil tem seu ncleo institucional formado por associaes e organizaes livres, no estatais e
no econmicas, as quais ancoram as estruturas de comunicao da esfera pblica nos componentes sociais
do mundo da vida.
[53]
Desses conceitos habermasianos, nota-se que a esfera pblica tem posio central
na formao da vontade coletiva, pois o espao do debate pblico, do embate dos diversos atores da
sociedade civil.

O espao pblico [...] permite a institucionalizao das pluralidades nas sociedades civis modernas e a
possibilidade de consenso mediante procedimentos comunicativos exercidos na esfera pblica,
fornecendo os critrios ticos de regulao dos discursos prticos. A esfera pblica, enfim, a instncia
geradora de decises coletivas e legitimadora da democracia.
[54]

Nesse sentido, compreendemos que o governo local a unidade poltica administrativa que oferece
melhores condies para a prtica da participao popular na gesto da vida pblica, pois as cidades esto
na linha de frente dos problemas, mas no ltimo escalo das decises administrativas.
[55]
Sendo os
conselhos municipais um importante instrumento para a captao e soluo desses problemas na medida em
que influenciam a tomada de polticas pblicas.
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no municpio que podemos vislumbrar uma melhor interao entre sociedade e Administrao
Pblica, pois o municpio representa a ligao dialgica entre governo e sociedade. Dizendo de outro modo,
o municpio o responsvel pela execuo de polticas pblicas adequadas para o fortalecimento da
qualidade de vida de seus cidados. A consolidao dos conselhos municipais como nova arena poltico-
administrativa certamente ir alterar os procedimentos decisrios das prefeituras, fortalecer a capacidade da
sociedade em controlar os mecanismos e critrios do uso dos recursos pblicos e, consequentemente, as
decises de bem estar social realizadas pelas polticas pblicas sero mais democrticas.
[56]
Acredita-se que as novas formas de interao entre e governo e sociedade materializadas nos
conselhos municiais estejam fazendo emergir novos padres de governo baseados na gesto democrtica.
Gesto centrada no aumento da responsabilidade dos governos municipais para com as polticas pblicas e
as necessidades dos cidados, como o reconhecimento de direitos sociais e a abertura de canais para a
participao cvica da sociedade.
[57]
So as experincias de administrao pblica compartida no mbito dos Municpios que vo
impulsionando as prticas participativas em todos os seus nveis. Se as pessoas sabem que existem
oportunidades para a participao efetiva no processo de tomada de decises, elas, provavelmente,
acreditaro que a participao vale a pena
[58]
, o que resultar na transformao na sociedade que, de mera
detentora de uma passividade cvica, passar a ser uma Sociedade Democrtica de Direito e efetivar-se- o
Estado Democrtico de Direito proclamado pela nossa Constituio.

6 Consideraes Finais

Conclui-se que a doutrina especializada acerta quando aponta o espao local como ideal para o
desenvolvimento de iniciativas que tenham por escopo a criao de laos maiores de comprometimento
social. Dessa forma, para com a localidade que os cidados mantm um vnculo maior e mais apertado de
afinidade. a onde eles vivem, convivem e relacionam-se. Como resultado dessa proximidade, percebe-se
que as aes que tenham como referencial primeiro o poder local obtm maiores possibilidades de xito,
desde que respeitem as peculiaridades e nuances locais.
Dentro desse contexto, existem medidas que conseguem maior xito ainda, j que congregam a
vontade popular, por meio de fruns de debate. No caso dos conselhos municipais, v-se que grande o
xito encontrado, porque um meio simples de organizao social. Trata-se de uma prtica de gesto
pblica compartida que se prolifera pelo pas, sendo tal proliferao resultado de uma mudana ainda
tmida, tanto no perfil da administrao pblica como da sociedade, que vem deixando de lado sua postura
de mera espectadora das decises administrativas, tornando-se detentora de uma cidadania ativa,
participativa.
Assim, assistimos a uma crescente participao social nos espaos dos conselhos municipais, que
se d, como dito, pelo sentimento de pertena dos cidados para com o municpio, bem como pela
verificao, pelos cidados, do aumento da eficincia e efetividade das polticas sociais setoriais, pois, por
estarem prximos da sociedade, os conselhos municipais captam mais facilmente os problemas sociais nas
esferas privadas e os transmitem para a cena pblica.
Espera-se que as experincias dos conselhos municipais sejam o ponto de partida para a
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* Trabalho publicado nos Anais do XIX Encontro Nacional do CONPEDI realizado em Fortaleza - CE nos dias 09, 10, 11 e 12 de Junho de 2010
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proliferao de prxis de gesto pblica compartida em todos os nveis, para que, finalmente, se efetive o
Estado Democrtico de Direito proclamado pela nossa Constituio Federal.

7 Referncias
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[1]
HERMANY, Ricardo. (Re)Distutindo o espao local: uma abordagem a partir do direito social de Gurvitch. Santa Cruz do Sul:
EDUNISC; IPR, 2007. p. 250.
[2]
ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competncias na Constituio de 1988. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2000. p. 170.
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[3]
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proteo a infncia. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta. Direitos Sociais e Polticas Pblicas : Desafios
Contemporneos. Tomo 8. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2007. p. 2336.
[4]
HERMANY, op. cit., loc. cit.
[5]
DOWBOR, Ladislau. Poltica Nacional de Apoio ao Desenvolvimento Local. In: http://dowbor.org/. Acesso em 09 de agosto de
2009.
[6]
DOWBOR, op. cit.
[7]
HERMANY, op. cit. p. 251.
[8]
DOWBOR, op. cit.
[9]
GMEZ, Jos Maria. Poltica e Democracia em tempos de globalizao. Petrpolis: Vozes, 2000. p. 80.
[10]
LEAL, Rogrio Gesta. Estado, Administrao Pblica e Sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2006. p. 149.
[11]
Ibidem, loc. cit.
[12]
Ibidem, loc. cit.
[13]
MORAIS, Jos Luis Bolzan de. Do Direito social aos interesses transidividuais: o Estado e o Direito na ordemcontempornea.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1996. p.74-75.
[14]
Ibidem, loc. cit.
[15]
Ibidem, loc. cit.
[16]
ALCNTARA, Lcio. Poder local: gesto municipal. Braslia: [s.n.], 2001. p. 25.
[17]
LEAL, op. cit. p. 153.
[18]
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]. (Grifo nosso).
[19]
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral,
que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado;
[20]
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade, nos termos seguintes:
XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos emdefesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obteno de certides emreparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal;
[21]
LEAL, Rogrio Gesta. Esfera Pblica e Participao Social: possveis dimenses jurdico-polticas dos direitos civis de
participao social no mbito da gesto dos interesses pblicos no Brasil. In: LEAL, Rogrio Gesta (Coord.). A Administrao
pblica compartida no Brasil e na Itlia: reflexes preliminares. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2008. p. 202.
[22]
BRASIL. Lei n. 9.709, de 18 de novembro de 1998. Regulamenta a execuo do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da
Constituio Federal. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L9709.htm. Acesso em: 10 jun. 2009.
[23]
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, e,
nos termos da lei, mediante:
I - plebiscito;
[24]
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta Constituio.
3 - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos
Estados ou Territrios Federais, mediante aprovao da populao diretamente interessada, atravs de plebiscito, e do Congresso
Nacional, por lei complementar.
4 A criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Municpios, far-se-o por lei estadual, dentro do perodo
determinado por Lei Complementar Federal, e dependero de consulta prvia, mediante plebiscito, s populaes dos Municpios
envolvidos, aps divulgao dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
[25]
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
XV - autorizar referendo e convocar plebiscito;
[26]
NINO, Carlos Santiago. La Constitucion de la Democracia Deliberativa. Barcelona: Editorial Gedisa, S.A., 2003. p. 205.
[27]
Art. 14. A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, comvalor igual para todos, e, nos
termos da lei, mediante:
II - referendo;
[28]
NINO, op. cit., loc. cit.
[29]
LEAL, Rogrio Gesta. Estado, Administrao Pblica e Sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2006. p. 155.
[30]
NINO, op. cit., loc. cit.
[31]
Art. 27. O nmero de Deputados Assemblia Legislativa corresponder ao triplo da representao do Estado na Cmara dos
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Deputados e, atingido o nmero de trinta e seis, ser acrescido de tantos quantos foremos Deputados Federais acima de doze.
4 - A lei dispor sobre a iniciativa popular no processo legislativo estadual.
[32]
Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por
dois teros dos membros da Cmara Municipal, que a promulgar, atendidos os princpios estabelecidos nesta Constituio, na
Constituio do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse especfico do Municpio, da cidade ou de bairros, atravs de manifestao de,
pelo menos, cinco por cento do eleitorado;
[33]
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou Comisso da Cmara dos Deputados, do
Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta Constituio.
2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo,
um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos
eleitores de cada umdeles.
[34]
LEAL, Rogrio Gesta. Esfera Pblica e Participao Social: possveis dimenses jurdico-polticas dos direitos civis de
participao social no mbito da gesto dos interesses pblicos no Brasil. In: LEAL, Rogrio Gesta (Coord.). A Administrao
pblica compartida no Brasil e na Itlia: reflexes preliminares. Santa Cruz do Sul: EDUNISC, 2008. p. 204.
[35]
SANTOS JNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio. Democracia e gesto local: a
experincia dos conselhos municipais no Brasil. In: SANTOS JNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz;
AZEVEDO, Sergio (Orgs.). Governana democrtica e poder local: a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de
janeiro: Revan, Fase, 2004. p. 11.
[36]
ALLEBRANDT, Srgio Lus. A participao da sociedade na gesto pblica local e na produo das polticas: a atuao dos
conselhos municipais de Iju RS, de 1989 a 2000. Iju: Ed. Uniju, 2002. p. 80.
[37]
Ibidem, loc. cit.
[38]
Ibidem, loc. cit.
[39]
TTORA, Silvana; CHAIA, Vera. Conselhos Municipais e a institucionalizao da participao poltica: a Regio
metropolitana de So Paulo. In: SANTOS JNIOR, Orlando Alves dos; RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz; AZEVEDO, Sergio
(Orgs.). Governana democrtica e poder local: a experincia dos conselhos municipais no Brasil. Rio de Janeiro: Revan, Fase,
2004. p. 199.
[40]
Ibidem, loc. cit.
[41]
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Conselhos de polticas Pblicas: Efetivamente uma nova institucionalidade participativa? In:
CARVALHO, Maria do Carmo A. A.; TEIXEIRA, Ana Cludia C. (Orgs.). Conselhos Gestores de Polticas Pblicas. So Paulo:
Plis, 2000. p. 101.
[42]
Art. 198. As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema
nico, organizado de acordo comas seguintes diretrizes:
III - participao da comunidade.
[43]
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade
social, previstos no art. 195, almde outras fontes, e organizadas combase nas seguintes diretrizes:
II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em
todos os nveis.
[44]
Art. 206. O ensino ser ministrado combase nos seguintes princpios:
VI - gesto democrtica do ensino pblico, na forma da lei;
[45]
TEIXEIRA, op. cit., loc. cit.
[46]
SANTOS JNIOR, op. cit. p. 22.
[47]
TEIXEIRA, op. cit., loc. cit.
[48]
Disponvel em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos/legislacao/plano-
diretor/Resolucao.ConCidades.n13.pdf. Acesso em: 29 jul. 2009.
[49]
Disponvel em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/programas-urbanos/legislacao/plano-
diretor/Resolucao.ConCidades.n25.pdf. Acesso em: 29 jul. 2009.
[50]
PERIUS, Verglio Frederico. Cooperativismo e lei. So Leopoldo: Editora UNISINOS, 2001. p. 274.
[51]
TEIXEIRA, op. cit., loc. cit.
[52]
HABERMAS, Jngen. Direito e democracia: entre facticidade e validade, volume II; traduo: Flvio Beno Siebeneichler. Rio
de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997. p. 92.
[53]
Ibidem, p. 99.
[54]
VIEIRA, Liszt. Cidadania e controle social. In: PEREIRA, Luiz Carlos Bresser; GRAU, Nuria Cunill (Orgs.). O pblico no-
estatal na reforma do Estado. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1999.p. 228
[55]
DOWBOR, Ladislau. A Reproduo Social. Descentralizao e participao: novas tendncias. p. 28 Disponvel em:
http://www.dowbor.org/livros.asp. Acesso em: 29 jul. 2009.
[56]
SANTOS JNIOR, op. cit. p. 12-13.
[57]
Ibidem, p. 13.
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[58]
LEAL, Rogrio Gesta. Estado, Administrao Pblica e Sociedade: novos paradigmas. Porto Alegre: Livraria do Advogado,
2006. p. 143.

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