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ESQUERDAS LATINO-AMERICANAS E GASTO SOCIAL
H COERNCIA ENTRE PROPOSTAS E PRTICAS?

Julia Sant'Anna
Fabricio Pereira da Silva
Resumo
A proposta deste trabalho analisar os gastos sociais de governos de esquerda
ou centro-esquerda eleitos recentemente em pases da Amrica Latina. Sero
cotejados os gastos em programas sociais focalizados, sade e educao, com o
objetivo de questionar o que as aes desses governos declaradamente
progressistas estariam trazendo de novo no campo social em relao a seus
antecessores, bem como quais concepes e prticas tradicionalmente
estabelecidas eles estariam reproduzindo. Alm disso, ser destacada a relao
entre propostas desenvolvidas antes da chegada ao poder e prticas posteriores
desenvolvidas por esses governos progressistas.
Palavas-C!ave" Partidos de Esquerda; Governos Progressistas; Gasto Social;
Amrica Latina; Eleies.
A#s$a%$
This paper analyses social spending of left and center-left governments recently
elected in Latin American countries. It compares the expenditure on targeted
social programs as well as on health and education trying to identify what the
actions these so-called progressive administrations would be bringing to the
social field with regards to old practices. It also stresses the relation between
proposals presented by these progressive actors before they were in power and
what the put in practice afterwards.
&e'-(o)s" Leftist Parties; Progressive Administrations; Social Spending; Latin
America; Elections.
I*$o)u+,o
Este trabalho analisa os gastos sociais de governos de esquerda
eleitos recentemente em pases da Amrica Latina. So cotejados os
gastos em programas sociais, sade e educao, destacando o que as
aes desses governos declaradamente progressistas estariam trazendo
de novo no campo social em relao a seus antecessores e quais
concepes e prticas tradicionalmente estabelecidas na regio eles
estariam reproduzindo. Assume destaque a relao entre as propostas
desenvolvidas antes da chegada ao poder e as prticas posteriores
desses governos. A questo de fundo do trabalho se h coerncia
REVISTA DEBATES, Porto Alegre, v. 2, n.1, p. 150-178, jan.-jun.2008.
ARTIGOS
entre as propostas sociais das esquerdas latino-americanas quando
estavam na oposio e suas atuais prticas governamentais.
Os pases estudados so Chile, Brasil, Uruguai e Bolvia. No Chile,
o Partido Socialista (PSCh), encabeando a coalizo de centro-esquerda
Concertao, elegeu Ricardo Lagos em 2000, e em 2006 sua sucessora
Michelle Bachelet. No Brasil, o Partido dos Trabalhadores (PT) elegeu
Luiz Incio Lula da Silva em 2002, e o reelegeu em 2006. No Uruguai, a
Frente Ampla (FA), que rene de comunistas e ex-guerrilheiros a social-
democratas e democratas cristos, elegeu Tabar Vzquez em 2004.
Finalmente, na Bolvia, o Movimento ao Socialismo (MAS) elegeu Evo
Morales em 2005. So partidos que, num perodo de crises de
paradigmas para as esquerdas e de hegemonia neoliberal, conseguiram
se destacar como alternativas efetivas de poder em seus respectivos
pases.
O tema da igualdade sempre foi central para as esquerdas, a
ponto de ser o tema bsico a distingui-las das direitas. Bobbio
reconhece isso em sua definio de esquerda:
o elemento que melhor caracteriza as doutrinas e os
movimentos que se chamam de `esquerda, e como tais
tm sido reconhecidos, o igualitarismo, (...) no como
uma utopia de uma sociedade em que todos so iguais
em tudo, mas como tendncia, de um lado, a exaltar
mais o que faz os homens iguais do que o que os faz
desiguais, e de outro, em termos prticos, a favorecer
as polticas que objetivam tornar mais iguais os
desiguais (BOBBIO, 1995, p. 110)
1
.
No haveria razo para supor que isso fosse diverso quanto aos
setores hegemnicos das esquerdas latino-americanas atuais, tanto
mais em sociedades marcadamente desiguais. Nota-se, evidentemente,
a constante centralidade da temtica social nos programas partidrios e
eleitorais consultados. A questo, portanto, para fugir do bvio,
observar em que termos esse tema foi tratado, e por quais
1
Bobbio absolutamente sinttico e, seguindo sua definio, todas as foras polticas aqui
estudadas poderiam ser consideradas de esquerda. Alm disso, os atores e organizaes
estudados se posicionam no que se convencionou considerar a "esquerda dos sistemas
partidrios nos quais atuam e assim so compreendidos tanto pelos seus adversrios
quanto pelos especialistas que os estudam (ALCNTARA, 2004).
151
ARTIGOS
metamorfoses ela passou nos anos anteriores chegada dessas foras
polticas ao poder em seus pases.
Na primeira parte do trabalho, mapeamos e em seguida
analisamos programas eleitorais, propostas partidrias e discursos de
campanha do PSCh, do PT, da FA e do MAS. Destacamos as prioridades,
os esboos de programas sociais e, de maneira geral, a concepo de
gasto social - e em ltima anlise de Estado, de sociedade civil e da
relao entre eles - defendida por essas foras polticas. Apesar da
maior ateno dedicada s campanhas eleitorais que levaram esses
partidos ao poder, ns procuramos quando possvel
2
recolher
formulaes apresentadas por elas desde os anos 1980 - portanto,
desde as transies democrticas nesses pases. A dimenso diacrnica
enriquece a anlise, permitindo observar mudanas de prioridades e
acompanhar a gnese de programas sociais e o papel de experincias
locais nesse processo.
Na segunda parte do trabalho, analisamos as decises no campo
da poltica social tomadas pelos governos encabeados por esses
partidos. Os gastos com sade, educao e as variaes dos oramentos
destinados a programas sociais so observados ao longo dos anos com a
inteno de apontar a existncia ou no de mudanas significativas
promovidas por governos progressistas. Os dados tambm so
submetidos a comparaes entre pases, o que poderia indicar
tendncias comuns ou possveis divergncias.
Para garantir rigor metodolgico, tais informaes so extradas
de bases de dados de instituies que renem informaes sobre os
pases da regio e que garantem que os nmeros possam ser
trabalhados comparativamente, como Comisso Econmica para
Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) e o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). Dados mais recentes, relativos aos oramentos
de 2006 e 2007 - que ainda no se encontram disponveis nas
ferramentas de pesquisa regionais -, so observados sempre atravs de
suas variaes percentuais em relao aos perodos anteriores.
2
Por limitaes materiais, nem todo o acervo relativo ao tema pde ser acessado. Alm
disso, no caso especfico do MAS, ele s se organiza ao longo dos anos 1990, restringindo
as possibilidades da anlise.
152
ARTIGOS
Por fim, a aplicao dos gastos sociais por quintis de renda traz a
discusso a respeito da desigualdade de renda. A distribuio
oramentria pode indicar em que parcela da sociedade os
investimentos sociais esto mais concentrados. Partidos de esquerda
tradicionalmente defenderiam a necessidade de distribuir renda mesmo
antes e independentemente do crescimento econmico. Atravs desta
anlise podemos, portanto, observar se as verbas destinadas s
camadas mais pobres da sociedade realmente aumentaram
percentualmente, ou seja, se os gastos sociais vm se mostrando mais
progressivos.
Po-os$as so%.a.s )as es/ue)as la$.*o-ame.%a*as
Nota-se nas formulaes ao longo dos anos 1980 que, ao lado
das transformaes estruturais na sociedade, assumem destaque
mudanas profundas no modelo e na relevncia dos setores de sade e
educao. Ao lado das transformaes que viriam em toda a
organizao social - no na forma de uma ruptura imediata, mas como
o princpio de uma transio a uma sociedade socialista -, as foras de
esquerda ocupando o aparelho do Estado iriam ampliar, reorganizar e
sempre que possvel estatizar as atividades ligadas queles setores.
Alguns exemplos podem ser citados, como a recorrente
insistncia do PT ao longo dos anos 1980 de sade e educao pblica e
gratuita para toda a populao, desde seu "Plano de Ao, de 1980, at
o "Plano de Ao de Governo, de 1989 (PT,1998). Este ltimo chega a
propor tornar a educao pblica, "em todos os nveis, exclusiva no
prazo mximo de dez anos; isto , o ensino obrigao do Estado e o
seu exerccio deve ser entendido como concesso estatal (PT, 1998, p.
420). Alm disso, defende a estatizao imediata ou progressiva dos
servios "estratgicos e "essenciais de sade, aliada a um rigoroso
controle da sade privada. Propostas sempre desacompanhadas de
qualquer programa social estruturado, bem como de propostas
focalizadas. Sintomtico o prematuro surgimento de um tema caro ao
PT em anos mais recentes, mas em enfoque distinto: a extino da
fome. Essa questo j um dos pontos da primeira "Plataforma Eleitoral
153
ARTIGOS
Nacional, de 1982 (PT,1998), mas ao invs da proposio de polticas
dirigidas diretamente ao seu enfrentamento, a fome seria superada com
polticas estruturais e estatizantes, como a estabilidade no emprego, um
salrio mnimo "real, a reduo da jornada de trabalho e a venda de
alimentos a preo fixo levada a cabo pelo Estado.
Outro exemplo interessante nos dado pela "Plataforma
Eleitoral apresentada pelos socialistas chilenos durante a transio
democrtica em 1989, que prope um claro enfrentamento da
desigualdade atravs de polticas como a universalizao da previdncia,
reforma tributria progressiva e renegociao da dvida externa. Um
elemento de enfrentamento direto da desigualdade atravs de polticas
sociais sinalizado pela proposta de incremento do gasto social como
forma de reverter "parcialmente a dvida social herdada da ditadura.
Podemos citar igualmente as proposies dos frenteamplistas durante a
transio democrtica uruguaia, traduzidas em suas "Bases
Programticas da Unidade, de 1984 (BAYLEY, 2005) - na qual a tnica
dada pelas propostas universalizantes como a criao de um sistema
nacional de sade e a expanso da educao pblica.
relevante salientar o carter universalizante das propostas
sociais nesse perodo. Em geral, defende-se uma ateno maior s
populaes e regies mais desfavorecidas, mas considera-se sempre a
expanso dos servios sociais rumo universalizao sob o comando do
Estado, nunca a sua focalizao. No so concebidos programas
especficos, investimentos especiais, ou mencionadas racionalizaes
administrativas ou origem dos gastos. Naquele momento, para essas
foras a igualdade seria estabelecida atravs da transformao radical
da sociedade e da ampliao e estatizao dos servios ao longo desse
processo - ou no seria.
No princpio dos anos 1990 comea a se notar uma lenta, porm
consistente, mudana nas propostas dessas esquerdas. Comeam a ser
formulados alguns programas sociais especficos e nota-se uma
abordagem mais progressiva e reformadora das desigualdades sociais.
possvel apontar o papel importante que atuao parlamentar,
experincias locais e regionais de governo, e participao no governo
154
ARTIGOS
nacional (esta ltima no caso do PSCh) exerceram sobre essa
transformao. O enfoque no posto mais apenas sobre as atividades
do Estado, que agora deve comear a dividir suas responsabilidades
sociais ao menos com a sociedade civil organizada, e no limite com a
iniciativa privada. Deve-se atentar para o peso que deve ter exercido
nesse processo a necessidade mesma de legislar e governar dentro dos
limites materiais e institucionais bem delimitados - e investir em
reformas progressivas e mecanismos compensatrios.
Nesse sentido, a experincia da FA na administrao de
Montevidu desde 1990 tem algo a nos dizer. Evidentemente, h uma
ligeira diferena entre as propostas de transformaes estruturais e
universais defendidas pela frente nos anos 1980 e sua atuao efetiva
em sucessivos mandatos na administrao da capital uruguaia. Houve
efetivamente uma inverso de prioridades no investimento pblico, ao
ponto de 45% do oramento municipal estar dedicado rea social
(CHAVEZ, 2004). Iniciativas como a expanso do sistema municipal de
sade primria conviveram, no entanto, com uma gama de programas
sociais especficos: capacitao de jovens em associao com ONGs e
organizaes comunitrias; centros sociais e passes livres para idosos;
cotas de leite em p para escolas e associaes; planos de emergncia
oferecendo alimentos para as famlias pobres e abrigos para indigentes
(BAYLEY, 2005).
As experincias parlamentares e de poder local do PT, bem como
os debates levados a cabo no chamado "governo paralelo ao Governo
Collor (1990-1992), levaram o partido a formular propostas mais
elaboradas, se preocupar com a origem dos gastos necessrios, e com
medidas imediatas e pontuais. Um bom exemplo a proposta de
"Poltica Nacional de Segurana Alimentar, que procurava combater a
fome atravs da combinao de medidas tanto imediatas quanto
estruturais, que permitiriam "a conquista da cidadania para milhes de
excludos, o resgate da solidariedade e da tica como valores na
sociedade e (...) a formulao de alternativas para a produo e a
distribuio de riqueza e renda (PT, 1998, p. 546). Outro exemplo o
surgimento do tema da garantia de renda mnima, defendido pela
155
ARTIGOS
primeira vez no I Congresso do PT ocorrido em 1991, e includo nos
programas de governo propostos pelo partido a partir de 1994. Trata-se
da primeira referncia nos documentos do partido a um programa social
especificamente direcionado aos setores mais pobres da populao,
oferecendo a eles transferncia focalizada e direta de recursos estatais.
Esse foi um dos motes da atuao parlamentar petista nos anos
seguintes, e se desdobrou em verses como o Bolsa Escola e o Bolsa
Famlia, introduzidos em diversas administraes desde ento e
presentes nos documentos do partido a partir de 1997.
No caso do PSCh, evidente ao longo dos anos 1990 a
necessidade de moderao programtica s limitaes impostas
estruturalmente pela transio democrtica negociada e por sua
participao na aliana e nos governos concertacionistas. A inteno de
se adequar s limitaes e possibilidades fica evidente nas "Resolues
do Congresso Geral Extraordinrio, de 1998. Nelas, se acena para a
necessidade de associar a busca da igualdade ao desenvolvimento
econmico logrado durante os governos da Concertao - atravs da
progressiva proviso de bens e servios aos mais pobres e do avano na
proteo social aos mais desfavorecidos. Sintomtica das limitaes
vivenciadas pela transio e pela aliana concertacionista ao PSCh a
autocrtica elaborada j durante o governo Ricardo Lagos, no XXVI
Congresso do partido (2001). Trata-se de uma formulao que escapa
delimitao temporal estabelecida, mas que pode lanar uma luz
indispensvel sobre a trajetria recente do partido:
En relacin con la transicin democrtica, que es otro
de los procesos de cambios que caracterizan la poca,
se concibe como un proceso inconcluso en lo
econmico, poltico y social. En lo econmico, porque
*o se !a* lo0a)o ava*%es s.0*.1.%a$.vos e*
ma$e.a )e e/u.)a) so%.al. En lo poltico, porque an
no hemos logrado instalar una democracia plena, ya
que persisten los enclaves autoritarios y !a' ause*%.a
)e u* -o'e%$o )e -a2s $a*$o e* el Pa$.)o
So%.al.s$a %omo e* la Co*%e$a%.3*. En lo social,
principalmente por el 4*1as.s as.s$e*%.al.s$a )e las
-ol2$.%as so%.ales y la escasa participacin social y
ciudadana (Site do PSCh, 2008, grifos nossos
3
).
3
At o final do texto, todas as citaes em negrito foram grifadas por ns.
156
ARTIGOS
Ao lado da tradicional luta contra a desigualdade, comea a
ganhar espao a noo da excluso, a necessidade de se oferecer
cidadania a setores que estariam margem do consumo e da produo
- abrindo brechas a uma associao muitas vezes sem maiores
mediaes entre cidadania e acesso produo e ao consumo. O apelo
aos trabalhadores ou aos oprimidos comea a ser substitudo pelo
chamado cidadania e pelo enfoque em temas ticos como o combate
corrupo. A construo de uma sociedade alternativa comea a ser
posta num futuro distante, cedendo espao a propostas de incluso dos
marginalizados ao capitalismo. Essa metamorfose ao longo dos anos
1990 a tnica das esquerdas latino-americanas hegemnicas.
Po-os$as so%.a.s v.$o.osas
Apresentamos agora as propostas sociais elaboradas nas eleies
que levaram os partidos de esquerda estudados ao poder. No Chile, o
"Programa de Governo de Ricardo Lagos props a continuidade do
crescimento econmico alcanado pelos governos concertacionistas
hegemonizados pelos democrata-cristos, mas direcionado agora para a
igualdade:
La igualdad de la que hablamos es la que busca crear
oportunidades; la que permite la justicia social, la
desconcentracin econmica, poltica y territorial. (...)
Sin un crecimiento econmico que genere ms y
mejores empleos no cerraremos la brecha de la
desigualdad. (...) Sa#emos /ue la .0ual)a) *o
-ue)e se %ea)a a$.1.%.alme*$e -o el Es$a)o5
Peo $am-o%o *a%e au$om6$.%ame*$e )el
me%a)o5 El Es$a)o ' el me%a)o so* s3lo
.*s$ume*$os -aa a-o'a la ).0*.)a) !uma*a5
Para ello el gobierno debe cumplir sus
responsabilidades como garante de los derechos
sociales bsicos de las personas. Un gobierno que
presta una atencin preferente a los dbiles y a los que
ms necesitan (Site do Governo do Chile, 2008).
Prope-se o aumento dos gastos em sade e educao
direcionados aos setores mais pobres da populao (no atravs do
aumento de redes estatais, mas do oferecimento de apoios financeiros
aos mais necessitados), um apoio mais efetivo aos desempregados e
pensionistas empobrecidos, e a expanso da cobertura da seguridade
157
ARTIGOS
social "na medida das possibilidades fiscais. A proposta de crescimento
econmico com igualdade, bem como a definitiva concluso da transio
chilena, d a tnica do programa: ou seja, podemos afirmar
resumidamente que se defendem mudanas na continuidade.
O PT apresentou em 2002 suas "Diretrizes do Programa de
Governo, procurando conjugar mudanas estruturais com medidas
emergenciais. As mudanas estruturais poderiam ser resumidas em um
novo modelo de desenvolvimento que priorizasse a produo e o
emprego, e que modificasse o perfil do Estado para um maior e mais
eficiente gasto social. Com isso, se poderiam universalizar os servios e
direitos sociais bsicos, defender o direito ao trabalho e seguridade
social, bem como incluir as enormes parcelas de excludos. Tais
transformaes estruturais deveriam ser combinadas com medidas
emergenciais, tais como a instituio da renda mnima associada
educao (Bolsa Escola) na direo de uma "renda bsica de cidadania
como direito de todos, e o Fome Zero
4
, poltica de segurana alimentar
para garantir o acesso a uma cesta bsica aos mais necessitados. O
programa explicava que
O financiamento desse conjunto de polticas pblicas
vinculadas garantia de direitos sociais supe,
evidentemente, uma -o1u*)a al$ea+,o *o -e1.l )o
0as$o -7#l.%o. Tal alterao, que deve criar um
espao considervel para o gasto social (assim como
para os investimentos em infra-estrutura, cincia e
tecnologia), resultar da implementao global do novo
modelo de desenvolvimento - o que envolve a reduo
da vulnerabilidade externa e a recomposio das
finanas pblicas (Site do PT, 2008).
No centro desse programa estaria uma mudana fundamental: o
fim da noo de independncia da economia em relao ao social,
superando dessa forma as polticas sociais "assistenciais e
"compensatrias (crticas diretas ao governo neoliberal anterior). Tal
proposta de inverso foi relativizada ao menos em parte com a
apresentao durante a campanha da "Carta ao Povo Brasileiro,
assinada por Lula, que reconhecia a necessidade de um perodo de
4
Desenvolvido pelo Instituto Cidadania (2001), think tank ligada informalmente ao PT.
158
ARTIGOS
transio para o novo modelo de desenvolvimento calcado no
crescimento produtivo, no emprego e na justia social. Propunha-se o
"respeito aos contratos e obrigaes do pas, o "controle da inflao, o
"equilbrio fiscal como um meio, no um fim, a "preservao do
supervit primrio, o ordenamento das contas pblicas e o
"crescimento econmico com estabilidade e responsabilidade social
(Site do PT, 2008).
O programa da FA apresentado em 2004 para a rea social,
denominado "Uruguai Social, abandonou qualquer perspectiva na
direo do combate s desigualdades e centrou sua ateno no combate
pobreza, especialmente pobreza extrema. Conjugado com medidas
estruturais voltadas a esse objetivo tais como a retomada do papel do
Estado como organizador e executor de polticas sociais e reformas e
expanses na sade e na educao, foi proposto o "Plano Nacional para
a Emergncia Social (Panes), temporrio e com objetivos precisos. Nas
palavras de Tabar Vzquez durante a campanha, tratava-se de "`un
sistema de medidas de diverso tipo y alcance que apunten a atender la
emergencia social a travs de acciones de asistencia y promocin
(BAYLEY, 2005, p. 194). Efetivamente, como tema central no programa,
o Panes prometia, atravs de medidas como entrega de alimentos,
transferncia direta de renda e investimentos em escolas e postos de
sade em regies pauperizadas,
1- Garantizar un nivel bsico de alimentacin al
conjunto de la poblacin que hoy no lo alcanza. 2-
Brindar cobertura asistencial integral a travs de un
sistema de atencin de salud bsico a sectores
actualmente excluidos del mismo. 3- Dar respuesta
efectiva y de emergencia a las personas en situacin de
indigencia (.) 4- Contener y reducir la pobreza en los
sectores ms vulnerables. 5- Reincorporar al sistema
educativo a los alumnos que lo han abandonado (Site
da FA, 2008).
O %aso )o MAS
Por fim, tratamos separadamente do MAS. Em certo sentido, e ao
menos aparentemente, sua trajetria at o poder apresenta aspectos
distintos dos outros casos estudados, por ter comeado a se estruturar
na segunda metade dos anos 1990, e por ter chegado ao poder em
159
ARTIGOS
2005 apresentando propostas ligeiramente mais radicais em
comparao aos outros partidos. Em seu programa desenvolvido em
2001 e apresentado nas eleies de 2002, o MAS propunha educao e
sade pblicas universais e esforos no sentido da redistribuio da
renda nacional. No entanto, j chamava ateno para o tema da
excluso e justificava suas preocupaes sociais lanando mo dos
Direitos Humanos:
El MAS denuncia que ms de 1.500 millones de
personas en el mundo disponen de menos de un dlar
por da para satisfacer sus necesidades. La Salud, una
alimentacin adecuada, la educacin y el desarrollo so*
)ee%!os !uma*os que nada tienen que ver con la
beneficencia ni con la limosna, por tanto, deben ser
atendidos por Estado ' la So%.e)a) %.v.l como
obligaciones ineludibles (Site do MAS, 2008).
O programa de governo apresentado nas eleies de 2005 (que
guindaram o partido ao poder) defendeu uma "poltica social de atencin
al ser humano en toda su dimensin, donde sern satisfechas
educacin, salud y seguridad social para toda la poblacin del campo y
las ciudades, e afirmou que "Ms que buscar el progreso o el desarrollo,
procuraremos un mundo feliz y una vida de pleno gozo, humano, tal
como lo vivieron nuestros antepasados (Site do MAS, 2008). Trata-se
de concepo distinta da refletida nos programas de governo
apresentados pelos outros partidos estudados em suas campanhas
vitoriosas e mais prxima das propostas defendidas por eles nos anos
1980 - acrescida do seu particular elemento indigenista. No entanto, a
preocupao com os temas da integrao e incluso j do a tnica
deste programa. Alm disso, podemos encontrar diversas preocupaes
e propostas mais especficas e focalizadas, tais como:
Priorizacin [na sade] a las familias con limitaciones
econmicas (.) Se0u.)a) al.me*$6.a para toda la
poblacin que lo requiera, con el uso de la produccin
agrcola local y la organizacin de ollas comunales,
desayuno escolar equilibrado y dotacin de alimentos a
las mujeres embarazadas y post parto. (.) Diseo y
ejecucin de planes educativos de igualacin de
oportunidades o.e*$a)as a las -o#la%.o*es %o*
ma'oes *.veles )e ma0.*a%.3* ' e8%lus.3* (.)
160
ARTIGOS
Plan Nacional para el acceso y permanencia en la
educacin: propuesta integral que segn las
caractersticas y necesidades incluye desayuno y
almuerzo escolar, #e%as, seguro de salud, internados y
transporte escolar (Site do MAS, 2008).
Assim, para alm de um discurso ligeiramente mais radical e
alternativo, podemos notar diversas semelhanas entre os programas
sociais do MAS e os dos outros casos estudados, apontando tanto para
sua eventual caminhada - num espao menor de tempo - na mesma
direo percorrida pelos outros partidos, quanto para possveis prticas
de governo mais assemelhadas s deles.
Gas$o so%.al *a Am4.%a La$.*a
So bem recentes os estudos que buscam relaes entre os
nveis de gasto social e o contexto poltico dos pases da Amrica Latina.
Brown e Hunter (1999) investigaram a relao entre democracia e gasto
social no perodo de 1980 a 1992, concluindo que, em contextos de crise
econmica - com baixo nvel de renda per capita e crescimento negativo
- governos autoritrios tendem a diminuir a verba de programas sociais,
enquanto governos democrticos tendem a aument-la. Em perodos de
estabilidade, no entanto, quase no h diferena no comportamento de
ambos.
Avelino Filho (2000) afirma que as democracias latino-
americanas mostraram um impacto positivo sobre as prioridades
oramentrias dos gastos sociais entre 1980 e 1994. Ao investigar a
situao em 17 pases ao longo desses 14 anos, ele destaca tambm
que, se por um lado a democracia favorece o aumento de gastos sociais,
por outro no se pde comprovar a boa aplicao dele. A concluso de
que a democratizao no contribuiu como se esperava para a melhoria
do bem-estar do pobre. O aumento dos gastos teria beneficiado as
classes mdias e regies urbanas, especialmente nos pases com maior
gasto social per capita (entre eles, Argentina, Brasil e Chile).
Kaufman e Ubiergo (2001) se concentram nas reformas
econmicas para tentar identificar mudanas comuns aos pases latino-
americanos que foram se abrindo comercialmente para o resto do
161
ARTIGOS
mundo entre 1973 e 1997. Na anlise do gasto social agregado, os
pesquisadores concluram que no curto prazo a abertura comercial tem
impacto negativo sobre o oramento social e no necessariamente
estimula investimentos em sade ou educao. A nica evidncia
encontrada acerca dos efeitos da abertura comercial e sobre os gastos
sociais a reduo dos investimentos em seguridade social.
Tomando o perodo entre 1980 e 1999, Santos (2006) realizou
anlises economtricas para concluir que governos de esquerda que tm
maioria legislativa tendem mesmo a gastar mais no setor social.
Governos de direita com maioria legislativa, por sua vez, investem
menos no social do que governos de direita minoritrios
5
.
De uma maneira geral, estudos comparados sobre a evoluo dos
oramentos pblicos sociais em pases da Amrica Latina chamam
ateno para a queda dos gastos sociais entre 1981 e o incio da dcada
de 1990. A maior baixa na regio foi sentida em 1990 (OCAMPO, 1998),
e tais cortes poderiam ser explicados como conseqncia das crises da
dvida sofridas por muitos pases da regio e refletidas
internacionalmente. Considerando-se a tendncia mdia, a Amrica
Latina recuperou os valores percentuais de gastos sociais de 1981
apenas no ano de 1993. Desde as graves crises, com lenta recuperao,
o gasto pblico social tem aumentado de maneira sistemtica desde
comeo dos anos 1990. Entre 1990 e 2000, o crescimento mdio do
oramento social chegou a 58%, e redues posteriores foram apenas
marginais (COHEN, 2005). A edio de 2005 do "Panorama Social da
Amrica Latina, da CEPAL, conclui que os recursos por habitante
destinados a educao, sade, habitao, segurana e assistncia social
aumentaram em 39% entre o comeo dos anos 1990 e o binio 2002-
2003. O percentual do gasto pblico social em relao ao PIB se elevou
em mais de dois pontos percentuais (de 12,8% para 15,1%).
Novos 0ove*os )e es/ue)a
5
A anlise mostrou melhores resultados quando considerado o gasto social agregado em
educao e sade como porcentagem do gasto pblico total.
162
ARTIGOS
A seguir, tratamos separadamente os casos dos quatro pases
analisados. Quando possvel, os gastos em sade, educao e
assistncia social sero analisados comparativamente. Nmeros mais
recentes, no entanto, sero observados no contexto de cada pas,
isoladamente
6
. Assim como j esperado em relao ao PIB per capita, os
pases aqui tratados posicionam-se em variados patamares no que se
refere frao destinada ao gasto social sobre o gasto total. O Grfico I
ilustra o fato de que, apesar de ter mostrado um aumento de 289%
entre 1990 e 2003, o gasto social per capita boliviano do fim deste
perodo representa apenas 24% do valor brasileiro entre 1990 e 1991.
Grfico I
6
A anlise direta dos oramentos nacionais nem sempre se presta a comparaes
precisas, uma vez que cada pas mantm uma maneira prpria de organizar suas dotaes
oramentrias. No caso do Brasil, por exemplo, o oramento federal no suficiente para
a anlise do gasto em educao, uma vez que as trs esferas (federal, estadual e
municipal) administram recursos deste setor. Alm disso, optamos por apresentar dados
os mais atualizados possveis, mesmo reconhecendo que h nessa opo o risco de
algumas imperfeies.
163
ARTIGOS
Gasto social per capita (em US$)
0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600
Bolvia
Brasil
Chile
Uruguai
1990/1991 1994/1995 1998/1999 2002/2003
Fonte: CEPAL, 2005.
Grandes transformaes em relao ao gasto social no Chile vm
de antes da chegada do PSCh ao poder, com a eleio de Ricardo Lagos,
em 2000. Desde a redemocratizao do pas, em 1990, os gastos sociais
vm apresentando importantes altas, tanto no que diz respeito aos
valores per capita (Grfico I), quanto no que se refere ao percentual do
gasto social sobre o gasto pblico total (Grfico II). Em meados da
dcada de 1990, j sob o governo da Concertao, foram recuperados
os nveis de gasto social do incio da dcada de 1970 (ILLANES e
RIESCO, 2007). Durante a gesto de Ricardo Lagos, pde-se observar a
manuteno do ndice de crescimento em cerca de dois pontos
percentuais do gasto social sobre o gasto total.
Grfico II
Gasto social como percentual do
gasto pblico total
0
20
40
60
80
1990/1991 1994/1995 1998/1999 2002/2003
Bolvia Brasil Chile Uruguai
Fonte: CEPAL, 2005.
164
ARTIGOS
A anlise desagregada dos gastos em educao e sade mostra,
no entanto, que o Chile apresentou ascenso nos quatro indicadores
abaixo, ao contrrio do que acontecia no mesmo perodo nos demais
pases analisados, onde os governos de esquerda ainda no haviam
chegado ao poder. Dos quatro pases analisados, entre 2002 e 2003, o
Chile foi o nico a manter evoluo ascendente, mesmo sobre j
relativamente altos percentuais destinados ao setor, como se pode ver
nos Grficos III, IV, V e VI.
Grfico III
Gasto em educao como percentual do gasto pblico
total
0
5
10
15
20
25
1990/1991 1994/1995 1998/1999 2002/2003
Fonte: CEPAL, 2005.
Grfico IV
Gasto em educao per capita (em US$)
0 50 100 150 200 250
Bolvia
Brasil
Chile
Uruguai
1990/1991 1994/1995 1998/1999 2002/2003
Fonte: CEPAL, 2005.
Grfico V
165
ARTIGOS
Gasto em sade per capita (em US$)
0 50 100 150 200 250
Bolvia
Brasil
Chile
Uruguai
1990/1991 1994/1995 1998/1999 2002/2003
Fonte: CEPAL, 2005.
Grfico VI
Gasto em sade como percentual do gasto pblico total
0
2
4
6
8
10
12
14
16
1990/1991 1994/1995 1998/1999 2002/2003
Fonte: CEPAL, 2005.
Em suas prestaes de contas, o governo Lagos chama ateno
para a preocupao com a progressividade do gasto social. Em 2003,
42% do gasto pblico dos principais programas de sade, educao e
subsdios monetrios se concentraram nos 20% de lares de rendas mais
baixas do pas (CHILE, 2004). Faz parte do esforo de maior
progressividade do gasto pblico o uso de polticas de focalizao, que
tem no Chile Solidrio seu maior exemplo no pas. O programa foi criado
em 2002 pelo governo Lagos para fazer baixar os ndices de indigncia
do pas, concedendo populao que vive em pobreza extrema
166
ARTIGOS
subsdios monetrios e apoio educacional e nutricional. Em 2007, j sob
o segundo governo socialista, de Michelle Bachelet, o Chile teve sua
maior expanso oramentria (8,9%) desde que o pas voltou ao regime
democrtico. O aumento dos gastos foi observado principalmente na
rea social. A fatia referente sade, educao e habitao - que
representa atualmente 68% dos gastos pblicos - sofrer um aumento
de 11%. Segundo analistas, a medida foi beneficiada principalmente
pela disparada do preo mundial do cobre
7
.
Os grficos acima mostram grande oscilao dos indicadores do
Brasil na dcada de 1990. H um tmido crescimento do gasto social per
capita (Grfico I) e uma estagnao em relao a sua participao no
gasto pblico total (Grfico II), mantido em torno de 58%. O que mais
chama ateno na anlise entre 1994 e 2003 no Brasil a queda do
gasto em educao: em nveis per capita a queda foi de 18%, em
participao sobre o gasto pblico total, 22%.
Pochmann (2005) faz uma comparao entre os binios 2001-
2002 e 2003-2004, apontando uma involuo do gasto social per capita
federal de quase 8,5% entre 2001 e 2004. O Grfico VII ilustra as
demais variaes neste perodo e exibe o grande crescimento do
oramento destinado assistncia social, de 17,25%. Se, por um lado,
importante chamar ateno para o fato desse grande crescimento se
apresentar sobre patamares baixos, por outro, nos serve para comear
a identificar uma tendncia que vem se tornando cada vez mais visvel
no pas no incio dos anos 2000. no Grfico VIII que este argumento
mostra-se mais claro. No perodo em que polticas focalizadas e, mais
especificamente, programas de transferncia de renda, como o Bolsa
Escola e o Bolsa Famlia, passam a ganhar mais estmulo interno e
externo e mais investimento, observa-se uma inverso de participao
dos gastos com educao e assistncia social no oramento. Dados do
documento "Oramento Social do Governo Federal (BRASIL, 2005),
desenvolvido pela Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da
7
Assim como na Venezuela, portanto, a situao macroeconmica favoreceu o
investimento social, fato que faz com que se atente para no considerar gasto social
isoladamente do contexto externo. Nos ltimos anos, tanto na Venezuela, por causa da
alta do petrleo, quanto no Chile, por causa do cobre, os governantes esto em condies
mais favorveis para um aumento de gastos.
167
ARTIGOS
Fazenda, mostram que os recursos destinados assistncia social
ultrapassaram as verbas de educao em 2001. Esta diferena
percentual que, em 2002, era de 0,55 ponto percentual, chega a 1,29
ponto de diferena em 2004, primeiro ano com oramento aprovado
durante o governo Lula, empossado em 2003. Nota-se que, de 2003
para 2004, sade, educao e assistncia social apresentaram alta em
relao ao oramento social. Esta ltima, no entanto, registrou a maior
alta, de 0,49 ponto percentual, seguida pela sade, com 0,33. A
educao teve de longe o crescimento mais tmido: 0,04.
Grfico VII
Brasil: gasto social por habitante em R$
-1,31%
+2,08%
+4%
-2,72% +17,25% -0,73%
0
200
400
600
800
1000
1200
Ora!e"#o
so$ial #o#al
&as#o so$ial
'ire#o
(revi')"$ia
so$ial
*a+'e ,ssis#)"$ia
so$ial
-'u$a.o e
$ul#ura
2001/2002 2003/2004
Fonte: POCHMANN (2005).
Grfico VIII
168
ARTIGOS
9as.l" Pe%e*$ual )e -a$.%.-a+,o
*o o+ame*$o so%.al
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
2001 2002 2003 2004
Sade Educao Assistncia social
Fonte: BRASIL (2005).
Enviado ao Congresso pelo Executivo em 31 de agosto de 2007,
a proposta de oramento para 2008 sugere uma reaproximao dos
gastos em educao e assistncia social. Entre os ministrios que mais
aumentariam seus oramentos em 2008 destacam-se exatamente o da
Sade, o da Educao e o de Desenvolvimento Social e Combate
Fome. Na Tabela I pode-se observar que, apesar de manter ainda o
menor oramento entre os trs listados, a proposta sugere crescimento
de 32,2% no oramento do Ministrio da Educao, o que seria o maior
aumento percentual entre as trs principais reas sociais. Sugere-se
ainda que o oramento do Bolsa Famlia passe de 8,6 bilhes para 10,4
bilhes em 2008.
Tabela I
Brasil: proposta de oramento para 2008 (R$ bilhes)
2007 2008 2007-2008
Sade 39 42,5 + 8,9%
Desenv. social 10,5 13,2 + 25,7%
Educao 9,6 12,7 + 32,2%
Fonte: Site do Ministrio do Planejamento do Brasil.
A respeito do Uruguai, os grficos de I a IV mostram que a crise
econmica vivida no incio dos anos 2000 refletiu-se diretamente em
queda nos gastos sociais. FLOOD, GRAU e MELGAS (2005) analisaram o
perodo e identificou estratgia cclica - e no anticclica, que evitaria
169
ARTIGOS
uma queda nos gastos sociais exatamente no perodo em que eles
seriam mais necessrios - acrescentando que:
Tres herramientas bsicas de poltica social no han sido
utilizadas hasta el momento con el rigor necesario para
conducir a una mayor eficacia y eficiencia en su
ejecucin: la focalizacin de los programas, la
conformacin de un Registro nico de beneficiarios y la
institucionalizacin de un sistema de informacin social
(FLOOD, GRAU e MELGAS, 2005, p. 2).
Tabar Vzquez foi eleito em 2005 com a promessa de alcanar
gastos de 4,5% do PIB em educao. Os debates sobre as definies
dos oramentos de 2006 e de 2007 giraram em torno deste
compromisso de campanha, com diversos grupos sociais pressionando o
governo para que a meta seja rapidamente atingida.
At o momento, no entanto, a principal ao da poltica social de
Vzquez foi em direo focalizao do gasto e ao desenvolvimento de
mecanismos de gesto de polticas de transferncia de renda. O Panes
entrou em vigor com a posse do presidente frenteamplista, dirigido s
famlias cuja renda per capita seja inferior a uma cesta bsica, o
equivalente a US$ 56. Estima-se a populao alvo em 200 mil pessoas,
localizadas no ltimo quintil de renda. Nos mesmos moldes do Bolsa
Famlia, os beneficirios do programa uruguaio recebem a chamada
"renda cidad e devem cumprir contrapartidas, como garantir a
freqncia de filhos na escola. Est prevista para o incio de 2008 a
extino do Panes - que, como o nome diz, funcionaria apenas em
carter emergencial - e a implantao do "Plano de Equidade. Ainda
no esto completamente definidas as caractersticas do novo
programa, mas sabe-se que haver um aumento no valor das
transferncias, que variaro de acordo com a quantidade de filhos.
A Bolvia quase triplicou o gasto social per capita entre 1990 e
2003, mas seus nveis continuam sendo de longe os mais baixos da
regio. Um relatrio do Unicef, no entanto, destaca entre as conquistas
na anlise do gasto entre os anos de 2000 e 2004:
si bien el gasto pblico total decreci en 4,5 puntos
porcentuales del Producto Interno Bruto (PIB),
alcanzando el 35,2% del PIB en 2004, tanto el Gasto
Social Funcional como el Gasto Social para la Niez
170
ARTIGOS
lograron un incremento en sus recursos del 0,4% del
PIB en el ao 2000 al 1,2% en el ao 2004. (...) Entre
los aos 2000 y 2004, el Sector Pblico en Bolivia
present una evidente disminucin de sus ingresos que
se explica, fundamentalmente, por la necesidad de
evitar que el dficit fiscal aumente a lmites
insostenibles. Los sectores no sociales fueron los ms
afectados por dicha reduccin, a diferencia de los
sectores Educacin, Salud y Proteccin Social que se
caracterizan por su inflexibilidad (UNICEF, 2006, p. 14).
Os lucros do processo de nacionalizao iniciado por Evo Morales
ainda no foram revertidos em mais investimento no setor social. No
oramento desenhado para 2007, o social no esteve entre as grandes
prioridades do governo Morales - o investimento de 5,6% foi
considerado uma baixa em relao ao ano anterior -, que se concentrou
no setor produtivo (transportes e desenvolvimento agropecurio), que
receberia ao longo deste ano 79,8% do oramento destinado a
investimentos do governo.
Assim como no Uruguai, polticas de transferncia de renda vm
ganhando espao na agenda pblica boliviana aps a posse de um
governo progressista. Criado pelo decreto 28.899 em outubro de 2006,
o Bono Juancito Pinto concede uma doao do equivalente a US$ 26 por
ano a 1,2 milho de menores. A doao s crianas, necessariamente
matriculadas na rede pblica entre a 1 e a 5 srie, feita em duas
parcelas e entregue pelas Foras Armadas.
Co*%lus,o
At aqui mapeamos as mutaes sofridas pelas concepes e
propostas sociais das principais foras de esquerda latino-americanas.
Agora pretendemos apresentar algumas chaves para compreend-las.
As transformaes apresentadas at aqui s podem ser entendidas a
partir de fenmenos que marcaram indelevelmente a trajetria desses
partidos na ltima quadra histrica. Podemos nos referir a trs
importantes movimentos scio-histricos: crise do "socialismo real e do
pensamento marxista; crise do desenvolvimentismo e ascenso do
neoliberalismo; e o processo de redemocratizao na regio.
171
ARTIGOS
A crise vivenciada pelas esquerdas no se restringiu derrocada
do chamado "socialismo real, mas a uma profunda crise do pensamento
marxista - at ento o principal referencial terico no campo das
esquerdas. Mais do que isso: houve nas ltimas dcadas o refluxo das
utopias e das apostas no futuro, um abalo de qualquer iderio que
propusesse alternativas, o que configurou a sensao de que havia um
"pensamento nico. Da mesma forma, no se deu apenas uma crise do
"socialismo real, mas sim de qualquer fora poltica ou governo que
pusesse sua nfase, mesmo que de forma diluda, na redistribuio de
riquezas ou na igualdade. Assim, tal crise no atingiu apenas os
movimentos e organizaes relacionadas diretamente s experincias do
"socialismo real, mas amplificou as dificuldades que comeavam a
enfrentar tambm a social-democracia e as experincias de Estados de
bem-estar social.
Diagnosticou-se um esgotamento das diversas formas "Estado-
cntricas ou "partido-cntricas. Isso tem relao direta com a
reestruturao produtiva vivenciada pelo capitalismo nas ltimas
dcadas, passando de maneira mais ampla pela crise da "modernidade
organizada (WAGNER, 2004) caracterizada pela centralidade estatal,
pela hierarquizao e centralizao dos meios de produo capitalista,
por identidades calcadas na classe e na ocupao, e pela democracia de
massas com seus respectivos partidos de massas (BOLTANSKI e
CHIAPELLO, 2002; GIDDENS, 1991). Essa transformao global se
manifestou na Amrica Latina em grande parte atravs da crise do
desenvolvimentismo. A resposta a essa crise se deu pela reduo dos
subsdios e das prprias dimenses de um Estado em crise e
desmoralizado; da liberalizao comercial e abertura ao capital
financeiro e investimentos internacionais em expanso num contexto de
globalizao e descentralizao produtiva; e da reduo e focalizao
dos investimentos sociais em meio a uma expanso do desemprego e
das formas de trabalho informais e a uma pulverizao e renovao
identitria.
Na Amrica Latina, a ascenso da poltica neoliberal coincidiu
com os momentos decisivos da redemocratizao, e a consolidao das
172
ARTIGOS
novas democracias teve que se dar sob o signo desse pensamento. Essa
combinao produziu fenmenos de difcil resoluo para as nascentes
democracias da regio. No somente os partidos de esquerda, mas todo
o espectro poltico perdeu no processo altas doses de legitimidade e
representatividade, na esteira da pulverizao de velhas formas de
sociabilidade e organizao associadas fase anterior do capitalismo.
Produziu-se um paradoxo que consiste na consolidao da democracia
enquanto "est en peligro la poltica (CAVAROZZI e CASULLO, 2002, p.
10):
El eje competitivo entre los actores de la lite y los
partidos obreristas alrededor de un modelo de
desarrollo alternativo, ha perdido mucho de su
significado en una era de consenso ideolgico,
convergencia organizacional, fragmentacin social y
profesionalizacin poltica (ROBERTS, 2002, p. 74).
Nesse contexto, a questo democrtica assumiu para a maioria
das esquerdas da regio um papel central - fato indito at ento. A
defesa da democracia foi tradicionalmente problemtica para as
esquerdas, particularmente para as latino-americanas. As esquerdas da
regio tradicionalmente valorizaram concepes e aspectos substantivos
da democracia. No entanto, setores significativos dessas esquerdas vm
reconhecendo seus valores representativos, tirando vantagem do
processo de democratizao da regio ao se adaptarem com xito ao
jogo institucional. Fato igualmente indito foi que,
longe de constituir um agente marginal ou anti-
sistema, o setor majoritrio das mesmas foi ator
relevante no processo de construo das novas
democracias. A opo pela integrao institucional
implicou mudanas relevantes dentro das esquerdas e
sobre os processos polticos (SERNA, 2004, p. 29).
O que foi apresentado sinteticamente nos pargrafos anteriores
nos oferece algumas chaves para compreender as mutaes sofridas
pelas propostas sociais das esquerdas latino-americanas. A crise das
esquerdas (do "socialismo real, do marxismo, da social-democracia e
da prpria noo de esquerda) certamente influiu na caminhada para
um tratamento mais "realista, moderado e reformador da temtica
173
ARTIGOS
social. Partidos progressivamente independentes das referncias
socialistas e marxistas e mais afastados dos modelos organizativos
clssicos das esquerdas (socialistas "de massa ou "leninistas)
poderiam ser considerados mais adequados s novas formas sociais em
gestao na regio - recepes e adaptaes das transformaes da
modernidade nessa ltima quadra histrica (DOMINGUES, 2005).
Teriam igualmente maior flexibilidade terica e organizativa para operar
a relativa diluio da idia de igualdade em propostas de reduo da
pobreza e incluso cidadania. O socialismo passaria a ser posto na
melhor das hipteses num futuro longnquo, dando espao a propostas
de igualdade de oportunidades, integrao, incluso e democratizao,
sem necessidade de uma ruptura com o capitalismo.
Essas transformaes, associadas ao questionamento dos
diversos modelos "Estado-cntricos e ao avano do neoliberalismo,
podem ajudar a compreender a variao de enfoque notada, de
propostas sociais basicamente estruturais e estatizantes para reformas
mais especficas e focalizadas que apelariam agora ao apoio decisivo da
iniciativa privada e da sociedade civil organizada. A progressiva
aceitao da democracia poltica - associada a um processo de
institucionalizao, profissionalizao e acmulo de experincias nos
legislativos e no poder local - reforaria tal tendncia "realista,
favorecendo o desenvolvimento de propostas mais elaboradas, com
metas e gastos definidos.
As mudanas nas concepes e programas sociais dessas
esquerdas se relacionam em ltima anlise ao seu processo de
adaptao s profundas transformaes vivenciadas na ltima quadra
histrica, que permitiu a elas se fortalecer e chegar a governos
nacionais. No entanto, com todas as referidas adaptaes e diluies,
deve-se reconhecer que elas mantiveram at a chegada ao poder o
enfoque na justia social e na defesa da reduo da pobreza e
(eventualmente) da desigualdade - ainda que numa chave agora mais
difusa, de "direitos, de "oportunidades, de "sensibilidade social e
"tica. Tal enfoque, associado a um perfil at certo ponto contrrio s
idias e polticas neoliberais, est no cerne do posicionamento
174
ARTIGOS
"alternativo e "progressista dessas foras. Quando o neoliberalismo
mostrou-se ineficiente para resolver os problemas histricos da regio,
chegando mesmo a agrav-los, e entrou em crise, surgiu a oportunidade
para essas esquerdas latino-americanas aggiornadas serem guindadas
ao poder como depositrias de um desejo difuso por "mudanas, e
colocarem em prtica suas propostas sociais elaboradas e adaptadas nos
longos anos de oposio.
Esse processo de adaptao das esquerdas latino-americanas
continuou em andamento durante seus governos progressistas, e a
anlise dos gastos sociais recentes mostra a grande ateno dada a
polticas de transferncia de renda. Partidos que na dcada de 1980
chegavam a defender a estatizao, levando s ltimas conseqncias a
universalizao dos servios pblicos, at o momento tm mostrado que
seguem a tendncia da focalizao. Apresentados brevemente aqui, os
gastos sociais desses quatro governos de esquerda mostram grande
diversidade no que diz respeito composio das cifras e a seu
montante. Em comum, apesar da utilizao de polticas focalizadas que
contam com um componente monetrio, eles apresentam esforos de
alcance de um gasto mais progressivo, numa relao inversa renda.
Ao longo dos anos 1990, tais polticas comearam a ser
propostas e desenhadas pelos partidos estudados. No entanto, at a
chegada ao poder, elas eram em geral apresentadas como propostas
emergenciais, voltadas para o enfrentamento imediato da histrica
situao de pobreza extrema da Amrica Latina, aprofundada pelas
polticas neoliberais hegemnicas nos ltimos anos. Especificamente nos
casos brasileiro e uruguaio, encontramos referncias a essas polticas
como componentes do que seria uma "primeira fase no enfrentamento
da questo social. Elas seriam substitudas progressivamente por
investimentos mais universais, e por transformaes na estrutura social
e nas polticas econmicas. Talvez esta "primeira fase esteja se
prolongando mais que o previsto. Talvez polticas excepcionais estejam
se tornando a regra.
175
ARTIGOS
Julia Sant'Anna doutoranda em Cincia Poltica no IUPERJ e assistente
de coordenao do OPSA.
E-mail: jsantanna@iuperj.br
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de pesquisa no IUPERJ.
E-mail: fsilva@iuperj.br
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