NOVA GESTO PBLICA E ACCOUNTABILITY: O CASO DAS ORGANIZAES SOCIAIS PAULISTAS
BANCA EXAMINADORA:
Prof. Orientador Dr. Luiz Fernando Abrucio Prof. Dr. Mrio Aquino Alves Prof. Dr. Nelson Marconi (PUC SP)
3 FUNDAO GETULIO VARGAS ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO
HIRONOBU SANO
NOVA GESTO PBLICA E ACCOUNTABILITY: O CASO DAS ORGANIZAES SOCIAIS PAULISTAS
Dissertao apresentada ao Curso de Ps-graduao na FGV/EAESP rea de Concentrao: Governo e Sociedade Civil no Contexto Local como requisito para obteno de ttulo de mestre em Administrao Pblica e Governo.
Orientao: Prof. Dr. Fernando Luiz Abrucio
SO PAULO 2003
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SANO, Hironobu. Nova Gesto Pblica e accountability: o caso das organizaes sociais paulistas. So Paulo: FGV/EAESP, 2003, 113 p. (Dissertao de Mestrado apresentada ao Curso de Ps-graduao na FGV/EAESP, rea de Concentrao: Governo e Sociedade Civil no Contexto Local).
Resumo: Trata da introduo, pelo Estado, de novos mecanismos de gesto e de accountability. A partir do estudo de caso das organizaes sociais paulistas, o trabalho analisa a questo da flexibilizao na gesto de servios pblicos no-exclusivos e da responsabilizao.
Palavras-Chaves: Reforma do Estado, Accountability, Controle Social, Organizaes Sociais, Publicizao.
5 DEDICATRIA
Algumas pessoas foram fundamentais para que eu pudesse chegar at este momento. Sem dvida esta dissertao est muito aqum da importncia que essas pessoas representam nesta minha trajetria, mas, mesmo assim, gostaria de lhes dedicar este trabalho: Ao Mrio Aquino, que em um momento particular de dvidas e incertezas, foi paciente ao me ouvir e me indicar o caminho que agora percorro. Ao Edson Sadao, por sua generosidade e amizade irrestritas. Ao Professor Fernando Luiz Abrucio, pela pacincia na orientao deste trabalho. memria do Wander que, mesmo em pouco tempo de convvio, mostrou a fora de sua amizade. A meus pais e irmos, pelo carinho e compreenso.
6 AGRADECIMENTOS
Gostaria de registrar meus agradecimentos a algumas pessoas especiais, que com sua amizade propiciaram momentos ainda mais especiais: Aos meus amigos de mestrado, pelos momentos de discusso acadmica e principalmente de descontrao que passamos juntos: Takami, Rmulo Magalhes, Lilia Asuca, Eduardo Granha, Elaine Lcio, Tatiana Mansour, Luciano Antinoro, Slvia Zanotti, Daniela Coimbra, Ftima Thimoteo, Cludia Asazu, Fabio Storino, Silvia Kawata, Paula Chies, Luciano Antinoro, Natalia Koga, Ana Paula Karruz e Silvia Craveiro. Ao pessoal do Projeto Quixote, em especial Ftima, Graziela e Auro, pela oportunidade que me foi dada em conhecer artistas fantsticos. Laura Parente, pelas palavras de apoio e tambm pela oportunidade de conhecer a gesto pblica e atuar por uma cidade como So Paulo. FGV-EAESP e seus professores, pela oportunidade de conhecer um excelente curso. equipe da biblioteca Karl A. Boedecker, pela ateno dispensada. Ao CNPq, pelo auxlio financeiro que me permitiu concluir o curso. E a todos os que, por alguma falha momentnea, eu no tenha mencionado, Muito obrigado.
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No h nenhum respeito possvel para a dignidade humana, sem luta coletiva contra a pobreza e, em ltima instncia, no h esperanas de encontros - mesmo efmeros - com a felicidade pessoal, sem um compromisso coletivo com o destino da Humanidade
CUNILL GRAU, N. Repensando o pblico atravs da sociedad. Caracas: CLAD, 1998.
8 SUMRIO
Lista de Abreviaturas _________________________________________________ 10 INTRODUO ______________________________________________________ 12 CAPTULO 1 REFORMA DO ESTADO E AS ORGANIZAES PS- BUROCRTICAS____________________________________________________ 19 Da Reforma Administrativa para a Reforma do Estado: Causas e Conceitos ___________ 19 Reforma do Estado no Contexto Internacional ___________________________________ 22 Reforma do Estado no Brasil ________________________________________________ 24 A Reforma Burocrtica da Era Vargas _______________________________________________ 24 Reforma do Estado e o Novo Conceito de Pblico no Brasil ________________________ 30 Accountability ou Responsabilizao? _________________________________________ 32 As dimenses da Accountability______________________________________________ 35 Diferentes Mecanismos de Responsabilizao ___________________________________ 36 CAPTULO 2 AS ORGANIZAES SOCIAIS__________________________ 40 As Organizaes Sociais____________________________________________________ 40 As vantagens das Organizaes Sociais ________________________________________ 42 Legislao_______________________________________________________________ 43 Organizaes Sociais da Unio_______________________________________________ 44 As Organizaes Sociais no Amazonas ________________________________________ 50 As Organizaes Sociais na Bahia ____________________________________________ 50 As Organizaes Sociais no Cear ____________________________________________ 51 As Organizaes Sociais no Distrito Federal ____________________________________ 52 As Organizaes Sociais no Par _____________________________________________ 53 A Organizao Social no Paran _____________________________________________ 53 As Organizaes Sociais em Pernambuco ______________________________________ 54 As Organizaes Sociais em So Paulo ________________________________________ 55 Accountability das Organizaes Sociais _______________________________________ 57 CAPTULO 3 - AS ORGANIZAES SOCIAIS EM SO PAULO __________ 69
9 Um breve histrico ________________________________________________________ 69 As condies para uma entidade se qualificar como OS ___________________________ 70 Organizaes Sociais de Sade e Accountability _________________________________ 83 As dimenses da Accountability no Contrato de Gesto ___________________________ 84 Accountability pelo Controle de Resultados_____________________________________ 89 O Controle de Atividades Hospitalares _______________________________________________ 91 O Controle de Recursos Financeiros _________________________________________________ 95 Accountability pelo Controle Parlamentar e de Procedimentos ______________________ 99 Accountability pelo Controle Social __________________________________________ 102 CONSIDERAES FINAIS __________________________________________ 104 BIBLIOGRAFIA____________________________________________________ 109
10 Lista de Abreviaturas
ABTLuS Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton (OS) ACERP Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto (OS) ARNP Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa (OS) ASCETEB Associao Centro de Educao Tecnolgica da Bahia (OS) BID Banco Interamericano de Desenvolvimento BIOAMAZNIA Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia (OS) CCSS Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade da Secretaria de Estado da Sade - SP CDMAC Centro Drago do Mar de Arte e Cultura CENTEC Instituto Centro de Ensino Tecnolgico (OS) CETEB Centro de Educao Tecnolgica da Bahia (OS) CGEE Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (OS) CLAD Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo CNPq Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico D.O.E. Dirio Oficial do Estado D.O.U Dirio Oficial da Unio FUNCAP Fundao Cearense de Apoio ao Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico IACC Instituto de Arte e Cultura do Cear (OS) IBC Instituto Biofbrica de Cacau (OS) ICI Instituto Curitiba de Informtica (OS) IDSM Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau (OS) IDT Instituto de Desenvolvimento do Trabalho (OS) IMPA Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (OS) LC Lei Complementar MARE Ministrio da Administrao e Reforma do Aparelho do Estado MCT Ministrio da Cincia e Tecnologia MMA Ministrio do Meio Ambiente MP Medida Provisria OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
11 OS Organizao Social OSEC Organizao Santamarense de Educao e Cultura (OS) PROMIR Instituto de Promoo da Sade e Desenvolvimento Social da Micro Regio de Irec (OS) SADT Servios de apoio diagnstico e teraputico SECITECE Secretaria da Cincia e Tecnologia do Cear SECOM Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica SECONCI Servio Social da Indstria da Construo Civil e do Mobilirio de So Paulo (OS) SES Secretaria de Estado da Sade de So Paulo SIA Sistema de Informaes Ambulatoriais SIH Sistema de Informaes Hospitalares SPDM Sociedade Paulista para o Desenvolvimento da Medicina (OS) SUS Sistema nico de Sade TCE Tribunal de Contas do Estado TCU Tribunal de Contas da Unio
12 INTRODUO
Esta dissertao tem como proposta analisar a incorporao dos novos mecanismos de gesto e accountability pelo setor pblico brasileiro, em particular no caso das organizaes sociais OSs paulistas.
As OSs so parte da estratgia adotada pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado para promover a flexibilizao da administrao pblica e foram criadas dentro do contexto da Reforma do Estado conduzida pelo extinto Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Aparelho do Estado MARE. As OSs fazem parte do rol de organizaes ps-burocrticas e recebem essa denominao porque foram criadas num contexto que procura superar as deficincias apontadas no modelo burocrtico weberiano e que trazem em seu bojo questes como a participao da sociedade na gesto e tambm do controle social sobre o Estado. O intuito com as OSs promover a publicizao, ou seja, a gesto das atividades no-exclusivas do Estado por meio de entidades da sociedade civil. O Estado atuaria como promotor e regulador desse processo, alm de ser o responsvel pelo financiamento e resultados das OSs.
As primeiras OSs foram qualificadas em 1997, no mbito federal, e atualmente somam 7 entidades. Desde ento o modelo de OS foi implantando por alguns Estados e municpios, encontrando abrigo inclusive em So Paulo, cujo governo qualificou 8 entidades como OS na rea da sade, e que so responsveis pela gesto de 13 hospitais. Estas OSs paulistas da rea da sade so, ento, o foco desta dissertao. A questo que norteia este trabalho : as OSs de sade paulistas conseguiram combinar controle por resultados com accountability? E a hiptese a ser testada que, apesar dos detalhes da legislao quanto a esses dois aspectos, as OSs no lograram esse intento.
Para a conduo deste trabalho, a pesquisa conta, alm desta Introduo, com outros 3 captulos e a concluso. O primeiro captulo apresenta uma reviso sobre a reforma do Estado, subdividida em cinco tpicos. O primeiro tpico analisa a evoluo da prpria terminologia, que, no inicio, envolvia uma abordagem funcional sobre a administrao pblica, como as estrutura de pessoal, cargos, entre outros, sendo tratada como
13 reformas administrativas. medida que foram incorporados novos elementos anlise, o prprio conceito foi se ampliando, e a reforma passou a ser compreendida como a reforma do Estado, que, alm dos aspectos funcionais, passou a englobar toda a anlise sobre o papel do Estado e sua relao com a sociedade. Na anlise feita pelo Conselho Cientfico do CLAD (2000, p.28), a nova gesto pblica que se procura para a Amrica Latina deve basear-se: ...en la profesionalizacin contenida en el modelo burocrtico, en diferentes tcnicas gerenciales basadas en las ideas de flexibilidad administrativa, control por resultados, contractualizacin, competencia administrada y, con mucho nfasis, en la transformacin y ampliacin del concepto de lo pblico, especialmente mediante mecanismos de responsabilizacin de la administracin pblica.
Esta ampliao do conceito leva-nos ao segundo tpico do captulo terico, que aborda a publicizao e accountability no setor pblico. A partir das crticas ao modelo burocrtico clssico, da busca por maior flexibilizao na gesto pblica e das possibilidades apresentadas pelo modelo gerencial de administrao, a discusso avana para a anlise de uma nova relao entre o Estado e a sociedade e do papel a ser desempenhado por ambos. Assim, espaos de participao da sociedade seriam ampliados a partir de sua promoo e financiamento pelo Estado.
Uma das estratgias utilizadas, inserida no processo de redefinio do papel do Estado, a da publicizao de servios no exclusivos, que consiste na descentralizao para o setor pblico no-estatal da execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. (BRASIL, 1995, p.13). E as OSs representam uma parte dos atores deste processo de publicizao, pois so as entidades aptas a executar servios pblicos definidos pelo Estado. Para assegurar que o interesse pblico prevalecer nas atividades sob a responsabilidade das OSs, so estabelecidas metas de desempenho e qualidade em contrato de gesto, cuja execuo deve ser acompanhada pelo Estado e tambm pela sociedade, pois esto previstos mecanismos que promovem o controle social.
14 Um estudo sobre accountability pode ser justificado, de acordo com o CLAD (2000, p.21), devido sua importncia na reconstruo do Estado: La justificacin terica de la importancia de la accountability para la reconstruccin del Estado y la creacin de una nueva governabilidad democrtica em Amrica Latina no ha sido an complementada por estdios empricos profundizados, y como consecuencia existe un gran desconocimiento de las formas de responsabilizacin, as com de las soluciones encontradas.
O estudo sobre o tema inicia-se com uma reviso sobre o prprio termo accountability e os diversos mecanismos de controle envolvidos. Como ponto de partida conceitual, entende-se accountability como a obrigatoriedade de dirigentes pblicos prestarem contas de seus atos a um rgo de controle, ao parlamento ou prpria sociedade (CLAD, 2000). Mas uma anlise sobre as diversas tentativas de traduo do termo accountability leva constatao de que falta um vocbulo no Brasil, e tambm na Amrica Latina, que consiga exprimir todo o significado que a palavra encerra. A concluso que a ausncia de uma traduo significa que os conceitos no fazem parte do cotidiano da cultura local, mas que poderiam ser desenvolvidos a partir da percepo de sua importncia e sua incorporao gradativa.
O terceiro tpico analisa, em linhas gerais, a evoluo do Estado brasileiro a partir das primeiras reformas implementadas durante a era Vargas, quando ocorre a tentativa de implementao de um modelo burocrtico weberiano em meio a um ambiente permeado pelo patrimonialismo.
O ltimo tpico aborda o recente processo de reforma do Estado brasileiro e o novo conceito de pblico no Brasil a partir da anlise do Plano Diretor. Alm da proposta de flexibilizao, a reforma conduzida pelo MARE busca imprimir um modelo gerencial na administrao pblica, no qual os servios pblicos passam a ser pautados por metas de produtividade e de qualidade. Assim, o foco, apesar de passar dos procedimentos para os fins, numa tentativa de superar os vcios da administrao burocrtica clssica, volta-se, assim como na administrao privada, para a satisfao de clientes que buscam os servios. De acordo com o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:
15 administrao pblica gerencial v o cidado como contribuinte de impostos e como cliente de seus servios. Os resultados da ao do Estado so considerados bons no porque os processos administrativos esto sob controle e so seguros, como quer a administrao pblica burocrtica, mas porque as necessidades do cidado-cliente esto sendo atendidas. (BRASIL, 1995, p.17)
Ou seja, o cidado, contumaz reclamante da ateno (no) dispensada pelo Estado, foi transformado num cidado-cliente e, nessa condio, somente seria percebido pelo Estado em dois momentos: o primeiro enquanto contribuinte de impostos, e o segundo, quando necessitar de seus servios. Mas aqueles que no contribuem, como por exemplo crianas, trabalhadores da economia informal, indigentes, entre outros, no seriam vistos pelo Estado e no se constituiriam em clientes dos servios prestados? Para ser um cidado preciso ser um cliente?
Para que os servios sejam levados com qualidade para a sociedade-cliente, as OSs so parte do modelo de prestao de servios previsto na reforma e que no apresentariam em sua estrutura os vcios do modelo burocrtico, alm de serem guiados pelos princpios da administrao privada. Mesmo com a transformao de organizaes da sociedade civil em protagonistas na execuo de atividades de carter pblico, a flexibilizao proposta na reforma no exime o Estado de sua responsabilidade na oferta de servios, pois o que se estabelece um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. (BRASIL, 1995, p.13). O que se prope que o Estado passe a desempenhar um papel de regulador e tambm de promotor, subsidiando e buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participao da sociedade (BRASIL, 1995, p.13). Em estudo conduzido pelo CLAD, (2000, p.26), seu Conselho Cientfico destaca que: Lo importante es resaltar que el traspaso de funciones a organizaciones pblicas no estatales no le quita al Estado la responsabilidad de controlar las polticas. Dessa forma, este tem a incumbncia de exigir de seus parceiros a execuo de servios de forma que atendam as necessidades da populao.
O Captulo 2, ento, apresentar a implementao das OSs no Brasil. E, para conduzir a anlise, tomam-se como referncias a Lei das Organizaes Sociais, instituda pela Lei Federal n o 9.637/98, e seus desdobramentos nos Estados da Federao, em particular em
16 So Paulo, que criou as OSs nas reas da sade e da cultura por meio da Lei Complementar 846/98. Alm da questo legal, so apresentadas diversas OSs criadas no Brasil, numa tentativa de mostrar o alcance e as limitaes do modelo federal. A pesquisa conduzida baseou-se, principalmente, nas informaes obtidas por meio da internet, considerado uma ferramenta importante, mas no nica, de disponibilizao das informaes. Um outro aspecto que justifica a utilizao deste mecanismo a limitao de recursos que acabam por dificultar uma pesquisa que demande visitas de campo a cada um dos Estados da Federao. Sem dvida esta abordagem apresenta limitaes, principalmente porque as informaes podem estar disponveis em outros meios que no a rede mundial de computadores, como por exemplo nos Dirios Oficiais, mas o principal intuito com a pesquisa foi a de realizar um primeiro levantamento das OSs e que promovam novas discusses.
Aps uma anlise geral sobre as OSs e sua aceitao pelas esferas subnacionais, o Captulo 3 tratar do caso das OSs de sade paulistas. O que se procurar com a parte emprica , como evidenciado na questo bsica, contribuir com reflexes sobre a incorporao de mecanismos de controle e responsabilizao na prtica pblica, uma vez que: El balance general de la experiencia latinoamericana apunta hacia una doble conclusin: por una parte, se ha avanzado significativamente en comparacin con el pasado, por mdio de la aplicacin de nuevas medidas en pro de la responsabilizacin de la administracin pblica; pero, por otra parte, los mecanismos de accountability no se han desarrollado de igual manera, aparte de que persisten varias cuestiones no resueltas en cada uma de esas medidas y en la manera en que ellas se relacionan. (CLAD, 2000, p.330).
Em seguida realizada uma anlise comparativa entre a legislao federal e a de So Paulo, esta claramente influenciada pela primeira. A opo por So Paulo deve-se principalmente ao fato deste Estado comportar o maior nmero de organizaes sociais qualificadas em uma mesma rea, a da sade, que conta com 8 OSs e que so responsveis pela gesto de 13 hospitais pblicos, com 100% dos leitos destinados aos pacientes do SUS. O trabalho ir, alm de apresentar a discusso em torno da criao das OSs em So Paulo, analisar quais os mecanismos de controle desenvolvidos pelo Estado que promovem o nvel de servios requerido e que garantem a correta aplicao
17 dos recursos. Apesar da necessidade de controle, preciso averiguar tambm as condies em que os mesmos so exercidos, pois o interesse da criao das OSs, como expresso no texto do MARE lograr [...] maior autonomia e flexibilidade, bem como uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios (BRASIL, 1997, p.11).
O elo entre o Estado e as OSs ocorre por meio do contrato de gesto, amplamente utilizado na administrao pblica e para o qual diversos estudos (ANDR, 1994, 1995 e 1999; ROBLES e FISCHMANN, 1995) apresentam suas possibilidades e limites e que ANDR (1999) define como o instrumento legal de compromisso administrativo interno ao Estado, firmado entre o poder executivo e a diretoria de instituies de direito pblico e empresas estatais. A peculiaridade no caso das OSs que essas so instituies de direito privado que esto habilitadas a celebrar contratos de gesto com o Estado. Assim, este objeto tambm ser analisado sob a ptica da responsabilizao e da administrao pblica gerencial.
A criao das OSs reflexo da inspirao gerencial contida na reforma brasileira e que tambm criou outras organizaes ps-burocrticas, como as Agncias Reguladoras. Porm, anlises mais recentes (ABRUCIO, 1998; CUNILL GRAU, 1998; CLAD, 2000) apontam que uma abordagem gerencial pura limitada e o que se deve buscar um novo padro de governabilidade que resulte no fortalecimento das instituies sem provocar seu enrijecimento, mas que lhe confiram uma maior flexibilidade e as tornem mais permeveis s demandas sociais. Para tanto:
Es imprescindible la recuperacin de las bases de legitimidad y de la eficacia social de la accin gubernamental, es decir, de la gobernabilidad de los pases. [...] La gobernabilidad es, por lo tanto, ms que la simple reinvencin del gobierno; es tambin la reinvencin del comportamiento del Estado con la sociedad y del propio papel de sta. [...] El valor y los mecanismos de la responsabilizacin (accountability) sern fundamentales para la construccin de una nueva gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. (CLAD, 2000).
Assim, a discusso em torno da accountability das OSs pode contribuir para a anlise sobre a nova governabilidade que se prope com o fortalecimento de um novo ator. A parte emprica complementada com entrevistas realizadas junto a dirigentes de
18 algumas OSs de sade, representantes da sociedade e tambm dos poderes Executivo e Legislativo. e outros profissionais ligados rea. Aps esta anlise so apresentadas as consideraes finais, em que so discutidos os principais aspectos evidenciados durante a pesquisa.
19 CAPTULO 1 REFORMA DO ESTADO E AS ORGANIZAES PS- BUROCRTICAS Este captulo tem por objetivo apresentar as novas formas de gesto governamental e de accountability que passam a ser discutidas no mbito da reforma do Estado brasileiro. Para tanto, inicialmente regatamos o contexto em que as reformas ocorreram no Brasil e tambm apresentamos uma viso geral das reformas nos pases desenvolvidos. Nesse processo surgem novos temas ligados administrao pblica, como publicizao e accountability, que so objeto de anlise. O Plano Diretor da Reforma do Estado procura mostrar rumos discusso sobre um novo conceito de pblico, em que a participao da sociedade passa a ter evidncia no cenrio poltico.
Da Reforma Administrativa para a Reforma do Estado: Causas e Conceitos Ao fazer um estudo das reformas administrativas ocorridas no Reino Unido, JENKINS (1998, p.201) observa que os governos tm lutado contra a incompetncia e a ineficincia desde que a burocracia governamental existe. Assim, ainda de acordo com o autor, nos ltimos 100 anos, e em ciclos com durao aproximada de 10 anos, tm ocorrido tentativas de reforma administrativa. Apesar dessas reformas apresentarem diferentes impactos no funcionamento do governo, o autor constata que os objetivos foram mais ou menos os mesmos: melhorar o funcionamento do governo, aumentar a eficincia, reduzir custos, eliminar o empreguismo e a corrupo e aumentar a eficincia. Essa tendncia reformista tambm pode ser percebida na Amrica Latina, regio em que a reforma administrativa, segundo CAIDEN (1991, p.262), perseguida com teimosia, uma vez que inmeros so os fracassos e desapontamentos e, possibly nowhere else in the world have so many governments announced bold, imaginative reform plans to achieve so little in practice.
De acordo com SPINK (1998, p.148) o termo reforma administrativa era a expresso em uso no perodo que compreende o final dos anos 60 e incio dos 70, sob o amparo das Naes Unidas, e cujo significado engloba as mudanas nos elementos que compem a administrao pblica, como a estrutura administrativa, estrutura de pessoal, fluxo de processo, entre outros. Ainda segundo o autor, desde aquele perodo foram incorporados novos atributos expresso e, assim, o espao resultante inclui:
20 ... procedimentos administrativos especficos, sistemas de pessoal e programas locais de mudana, reviso e reforma de ajustes estruturais do servio pblico, programas de capacitao mista, programas de mudana temtica na esfera pblica e importantes reformas constitucionais do Estado (SPINK, 1998, p.148).
Com a ampliao do conceito a partir da incluso de novas atribuies da administrao pblica, o termo reforma do Estado veio a ser utilizado nos anos 90 e passou a significar um processo de reflexo amplo sobre o Estado e a sociedade (SPINK, 1998, p.155). Ainda segundo o autor, organismos multilaterais de financiamento, como o Banco Interamericano de Desenvolvimento BID e o Banco Mundial, passaram a incluir, em seus projetos, questes como o fortalecimento da sociedade civil e o seu dilogo com o Estado, alm de promover o debate sobre a natureza da sociedade civil e novas formas de organizao social. O que SPINK (1998, p. 156) destaca que da melhoria dos procedimentos, a discusso cresceu e passou reforma do Estado, do prtico e do concreto para o simblico.
Assim, a discusso em torno da reforma do Estado passa a estar inserida dentro de um processo de redefinio do prprio papel deste, quando tambm ganha reconhecimento e destaque nos debates a importncia da sociedade civil e a participao desta na prestao de servios de carter pblico, alm da criao de novas instituies como forma de flexibilizar a administrao pblica. O Estado deixa de ter como atividade nica o fornecimento de servios pblicos, passando tambm a regular e fomentar tais atividades.
Para AZEVEDO e ANDRADE (1997, p.61), ... torna-se imperiosa a reforma institucional do Estado em crise, o que requer uma discusso do seu novo papel, de seus arranjos institucionais e, em especial, um reexame das atividades governamentais. Para os autores, as reformas de Estado podem ser resumidas em dois modelos, cujas variveis principais so: (1) a definio de bens pblicos; e (2) a forma de sua oferta, que pode ser pela produo estatal ou por seu financiamento, ficando a cargo da iniciativa privada o fornecimento desses bens.
21 O debate em torno destes temas ser acompanhado de uma viso geral da reforma do Estado no mbito internacional e tambm seus reflexos no Brasil.
Apesar da diversidade de resultados no caso britnico, e da viso pessimista apresentada por CAIDEN para a Amrica Latina, as reformas do Estado em geral ocorreram com o intuito de superar situaes vigentes em cada poca. Assim, a reforma burocrtica veio, de uma maneira geral, para suplantar o modelo patrimonialista, no qual no havia uma distino clara entre o que patrimnio pblico e o que patrimnio do monarca. A administrao pblica burocrtica ideal, imaginada por Max Weber, seria aquela baseada em um corpo funcional profissionalizado e que deveria seguir normas e procedimentos rgidos na conduo das atividades, evitando, com isso, que a discricionariedade permeasse as tomadas de deciso e favorecesse qualquer tipo de interesse. Mas este mecanismo mostrou que favorece os procedimentos e no os fins das polticas pblicas, e passou a receber crticas quanto sua eficincia, e o servio pblico passou a ser questionado por sua demora em atender aos anseios da populao. O termo burocrtico passou a ter um significado pejorativo, associado ineficincia, excesso de trmites na consecuo de uma atividade ou aquisio de um servio pblico e tambm falta de flexibilidade.
Como uma forma de superar o modelo burocrtico, sem no entanto abandonar suas vantagens, como a presena de um corpo burocrtico profissionalizado, comearam a ser pensadas formas de flexibilizar a gesto e que conferissem maior agilidade administrao pblica e, com isso, melhorar os servios pblicos. A alternativa que ganhou fora foi o modelo gerencial, oriundo da administrao privada, em que conceitos como eficincia, flexibilidade e obteno de resultados eram marcas comuns. A flexibilizao esperada viria de novas formas de prestao dos servios pblicos, principalmente por meio de novas instituies, as organizaes ps-burocrticas, e tambm de um novo padro de relacionamento entre o Estado e a sociedade. Tambm vieram tona questes como transparncia e accountability, cuja insero no cenrio brasileiro objeto de anlise nas prximas pginas. Mas, para tanto, preciso inicialmente apresentar o contexto internacional e, em seguida, seus reflexos no Brasil.
22 Reforma do Estado no Contexto Internacional A reforma do Estado verificada no final da dcada de 70 e incio de 80, nos pases capitalistas desenvolvidos, ocorreu, em linhas gerais, em um contexto marcado por uma crise do Estado, caracterizado pela escassez de recursos pblicos, enfraquecimento do poder estatal e de avano de uma ideologia privatizante (ABRUCIO, 1998, p.178). Ainda segundo o autor, as condies para tal reforma foram se delineando a partir de meados da dcada de 70, principalmente a partir da crise do petrleo, em 1973, que colocou em xeque o modelo de atuao do Estado.
Para ABRUCIO (1998, p.175), este modelo em crise apresenta, basicamente trs dimenses interligadas: econmica, social e administrativa. A primeira corresponde ao modelo keynesiano, caracterizado pela interveno estatal na economia, com o objetivo de promover o pleno emprego. A dimenso social representada pelo Welfare State, em que se evidencia a atuao do Estado no provimento de servios na rea social. A ltima corresponde ao modelo burocrtico weberiano de administrao, por meio do qual a mquina estatal deveria atuar de forma impessoal, neutra e racional. E, segundo o autor, os principais fatores que provocaram a ecloso da crise foram:
A j citada crise da economia do final dos anos 70 e incio dos 80 com baixas taxas de crescimento;
A crise fiscal, marcada pela incapacidade dos governos de financiar seus dficits;
A situao de ingovernabilidade dos Estados, devido principalmente ao excesso de atividades e escassez de recursos,
O aumento do poder do capital privado, tanto financeiro quanto produtivo, que teve como reflexo a reduo do poder estatal em definir as polticas econmicas.
A crise fiscal corresponde incapacidade dos governos de financiarem suas atividades. Os Estados, premidos pelo dficit j criado para financiar seus investimentos, com a presso para reduzi-lo e a impossibilidade de aumentar os tributos, tinham como sada o corte nos investimentos. A conseqncia foi a paralisao do Estado, que ficou impossibilitado tanto de formular quanto de implementar polticas pblicas em prol do
23 crescimento econmico, levando estagnao da economia (BRESSER PEREIRA, 1996, p.45). Assim, investimentos na rea social tambm estavam comprometidos, colocando em xeque o consenso social que sustentara o Welfare State (ABRUCIO, 1998, p.176).
A situao de governabilidade, segundo HUNTINGTON (1968), atinge um ponto timo quando existe um equilbrio entre as demandas e a capacidade do governo em respond- las. Mas a diversificao da demanda, provocada pelo prprio governo, e a conseqente formao de uma base maior de presso diminui a capacidade do governo de atend-la, criando uma situao que percebida como de ineficcia, e que gera insatisfao com a estrutura reinante, levando, no limite, ingovernabilidade. E, para AZEVEDO e ANDRADE (1997, p.55), as polticas de Welfare State teriam levado os Estados ao colapso, devido ao excesso de demandas e tendo como conseqncia o crescimento geomtrico dos gastos sociais, incompatveis com a arrecadao.
Alm da reduo da capacidade de investimento, o Estado foi afetado pela globalizao e o aumento do poder financeiro empresarial, que, segundo ABRUCIO (1998, p.176), resultou na perda de parcela significativa do poder dos Estados nacionais de ditar polticas macroeconmicas.
Esta situao, de crise financeira do Estado aliado reduo de seu poder, trouxe reflexos na qualidade dos servios pblicos prestados, que foram se deteriorando e disseminando a concepo de um modelo ultrapassado, lento e no permevel aos anseios da populao. A burocracia weberiana passou, basicamente, a ser associada ao modelo de uma organizao guiada por procedimentos rgidos, forte hierarquizao e total separao entre o pblico e o privado (ABRUCIO, 1998, p.178).
As crticas ao modelo vigente tornavam-se cada vez mais contundentes, ao mesmo tempo em que os mtodos da administrao empresarial comearam a ganhar fora como um modelo a ser seguido e implementado no setor pblico. O que seria necessrio, ento, era transferir o conhecimento administrativo empresarial para os rgos da administrao pblica e, com isso, melhorar o seu padro de atendimento. Na situao do momento, faltava um catalisador poltico que provocasse o incio das reformas, que foi representado pela vitria dos conservadores, tanto na Gr-Bretanha como nos Estados Unidos (ABRUCIO, 1998, p.177), respectivamente nas figuras de
24 Margareth Thatcher (1979), do Partido Trabalhista, e Ronald Reagan (1980), do Partido Republicano.
A crise do Estado nos pases desenvolvidos e a vitria dos conservadores teve seus reflexos na Amrica Latina, que criaram as condies para a reforma do Estado na regio.
Reforma do Estado no Brasil Este tpica ir analisar, em linhas gerais, as reformas conduzidas no Brasil, a partir da reforma burocrtica da era Vargas at a Constituinte de 1988.
A Reforma Burocrtica da Era Vargas A revoluo de 1930 o marco histrico do fim da Repblica Velha (1889-1930), mas no de alguns de seus aspectos polticos e sociais. O perodo anterior era Vargas caracterizado, segundo NUNES (1997, p.48), por uma sociedade altamente conservadora, oligrquica e regionalista e na qual as relaes polticas eram marcadas por favores pessoais de um lado e represso de outro. Ainda de acordo com o autor (1997, p.48), nesse perodo [dcada de 20], vrias crises polticas coexistiram com debates que refletiam as tenses entre o sistema oligrquico, personalista e clientelista, e demandas por uma ordem pblica universalista. E, quando Getulio Vargas assume o poder, teve de contentar esses diversos interesses em jogo, por vezes tomando medidas contraditrias e gerando tenses entre os grupos. Assim, a nova ordem ps-30 contribuiu para institucionalizar a gramtica da troca generalizada que caracterizou a Repblica Velha (NUNES, 1997, p.49). Ainda de acordo com o autor, Vargas respondeu a esta sobrecarga de desafios com um conjunto de medidas que se iniciaram em 1930 e estenderam-se at 1945, mudando para sempre a face do Brasil (1997, p.49), cujos aspectos principais, ligados administrao pblica, passam a ser objeto de anlise.
A Reforma Burocrtica iniciada em 1936 durante o governo de Getulio Vargas, foi marcada pela introduo dos princpios da administrao pblica burocrtica e a formao de um corpo burocrtico profissional, cujo marco a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico, o DASP, em 1938, numa tentativa de
25 superar a administrao patrimonialista vigente poca, mas cujos traos podemos perceber ainda hoje sob a forma de clientelismo. Segundo BRESSER PEREIRA (1996, p.273), a criao do rgo, alm de ter sido a primeira reforma administrativa brasileira, significou tambm a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica.
A partir da percepo de que a rigidez do modelo burocrtico havia se convertido de soluo para problema, a segunda reforma, cujo marco o Decreto-Lei n o 200 de 1967 e levada a cabo durante o regime militar, tentou dotar a administrao pblica de suas primeiras caractersticas gerenciais, principalmente pela introduo de conceitos como o planejamento, o oramento, a descentralizao e o controle dos resultados, alm de distinguir as atividades da administrao direta da indireta (BRESSER PEREIRA, 1996, p.273). As atividades indiretas correspondem quelas desenvolvidas pelas autarquias, fundaes criadas pelo Poder Pblico, empresas pblicas e de economia mista, dessa forma descentralizando e flexibilizando a execuo das atividades sob a alada de cada uma das organizaes.
Apesar dos avanos obtidos, o mesmo autor relata que houve um retrocesso na administrao pblica com o retorno ao regime democrtico em 1985, com a adoo de prticas populistas pelos partidos vitoriosos, e principalmente com a Constituio de 1988, que reforou os aspectos centralizador, hierrquico e rgido presentes no modelo burocrtico, alm de priorizar a administrao direta em detrimento da indireta. Nas palavras do autor, a Constituio de 1988 consagrou os princpios de uma administrao pblica arcaica, burocrtica ao extremo ... [e] ignorou completamente as novas orientaes da administrao pblica (BRESSER PEREIRA, 1996, p.274). Este recuo deveu-se aos seguintes fatores: a percepo, por parte dos partidos vitoriosos na redemocratizao, de que a crise do Estado era decorrente do processo de descentralizao implantado. Assim, foi retomado o controle central pela administrao direta e a autonomia das empresas estatais foi reduzida com a implantao de controles burocrticos. Tambm foram retomadas as prticas populistas e patrimonialistas dos anos 50, poca de grande desenvolvimento da economia nacional.
Porm, a insistncia na manuteno da poltica nacional-desenvolvimentista no incio da dcada, quando o modelo j havia mostrado sinais de esgotamento, foi uma das
26 principais causas da crise do Estado. Para AZEVEDO e ANDRADE (1997, p.55), o endividamento provocado por esta poltica a principal diferena das causas da crise em relao aos pases desenvolvidos. Nestes, de acordo com o autor, a crise foi decorrente do Estado de Bem Estar, que criou demandas sociais alm da capacidade de arrecadao e financiamento pblico. Assim, os problemas internos foram agravados pela crise nos pases desenvolvidos, o que acabou por estancar o fluxo de capital, vital para o modelo de interveno estatal at ento vigente no Brasil, provocando a estagnao da economia local. Dentre as principais causas que levaram reforma do Estado, esto:
O esgotamento do modelo de desenvolvimento baseado na substituio de importaes das dcadas de 70 e incio da de 80;
A crise da dvida externa decorrente dos emprstimos contrados para promover tal desenvolvimento;
A crise do modelo burocrtico de administrao, permeado por prticas patrimonialistas e clientelistas;
A crise fiscal decorrente, no somente do endividamento externo, mas tambm da incapacidade do governo de gerar poupana interna e, com isso, realizar os investimentos pblicos.
A crise poltica (Bresser Pereira, 1998a, p.239)
DINIZ (1997, p.21) sintetiza a situao geral com as seguintes palavras: Observou-se, portanto, o esgotamento simultneo de um dado modelo de desenvolvimento econmico, de seus parmetros ideolgicos e do tipo de interveno estatal responsvel por sua implementao, dentro de um quadro mais geral de reestruturao da ordem poltica. Assim, a superposio dos problemas internos com a crise externa acabou por abalar o modelo nacional-desenvolvimentista, situao que se torna ainda mais complexa devido derrocada do regime militar e a redemocratizao do pas, trazendo a necessidade da institucionalizao da democracia.
Tabela 1 Alguns aspectos das reformas REFORMA Burocrtica (1936) Desenvolvimentista (1967) MARCO Criao do DASP em 1938 Decreto-Lei n o 200, de 1967 INOVAES e/ou AVANOS
Iniciativa para superar a administrao patrimonial Introduo de conceitos da burocracia clssica Introduo do sistema de mrito para ingresso e promoo no servio pblico Formao de um corpo administrativo profissional Criao da primeira autarquia e a conseqente introduo do conceito de administrao indireta e a descentralizao dos servios pblicos
Iniciativa p/ superar a rigidez das normas burocrticas Introduo de princpios de racionalidade administrativa, como planejamento, oramento e controle de resultados nfase na descentralizao, com maior autonomia de gesto para as empresas estatais e rgos da administrao indireta
Caractersticas nfase no controle Excessiva centralizao Excessiva rigidez de normas e procedimentos
nfase na descentralizao Perodo marcado pela no realizao de concursos pblicos Insulamento burocrtico das empresas estatais Enfraquecimento do ncleo estratgico do Estado Sobrevivncia de prticas patrimonialistas com a possibilidade de contratao sem concurso pblico
28 A inflao, que sobreviveu aos planos econmicos da dcada de 80, junto com a estagnao da economia, acabou por contribuir com a crise do Estado, transformando o perodo na chamada dcada perdida. A necessidade de se reformar o Estado era premente mas, segundo BRESSER PEREIRA (1998a, p.239), a percepo da natureza da crise e, em seguida, da necessidade imperiosa de reformar o Estado ocorreu de forma acidentada e contraditria, em meio ao desenrolar da prpria crise. As primeiras orientaes, na dcada de 80, foram marcadas por medidas macroeconmicas, que focavam a questo do ajuste fiscal, a liberalizao comercial e a privatizao de empresas estatais, balizados numa viso neoliberal, que propunham um Estado mnimo. A escassez de recursos e a nfase nos programas econmicos jogaram as questes sociais para o segundo plano da agenda governamental, situao que estava em descompasso com a realidade social, marcada por uma ampliao da participao e diversificao da demandas sociais (DINIZ, 1997, p.22).
Porm, na dcada de 90, quando tais propostas mostraram-se irrealistas, juntamente com a percepo de que a estagnao econmica era provocada pela crise do Estado, ganhou fora o tema da reforma do Estado, ou ento da sua reconstruo 1 (BRESSER PEREIRA, 1996, p.209; BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999, p.15). A situao econmica brasileira foi agravada devido ao fracasso de oito programas de estabilizao levados a cabo no perodo de 1985 a 1992, o que acabou por colocar em xeque a credibilidade das instituies (DINIZ, 1997, p.22). Assim, o que a reforma deve resgatar a governabilidade, cujo significado DINIZ (1997) amplia para alm da definio de HUNTINGTON (c1968), para quem a governabilidade est associada capacidade do governo de responder s demandas da sociedade. Considerando esta concepo e o alargamento das demandas sociais numa democracia, a situao torna-se crtica para os governos, que veriam sua desmoronar sua capacidade de atender s demandas. Para evitar este desmantelamento, a sada seria, alm de fortalecer o poder estatal, refrear a demanda, o que entra em contradio com a prpria democracia, pois estaria contendo sua ampliao. Abordagens recentes sobre o tema da governabilidade colocam em cena trs dimenses: A primeira refere-se capacidade do governo para identificar problemas crticos e formular as polticas apropriadas ao seu enfrentamento. A segunda diz respeito capacidade
1 Para detalhes sobre a situao brasileira no perodo, consultar BRESSER PEREIRA (1998b).
29 governamental de mobilizar os meios e recursos necessrios execuo dessas polticas, enfatizando, alm da tomada de deciso, os problemas ligados ao processo de implementao. Finalmente, em estreita conexo com este ltimo aspecto, situa- se a capacidade de liderana do Estado, sem a qual as decises tornam-se incuas. (DINIZ, 1997, p.30)
Dessa forma, a autora identifica o fracasso dos programas de estabilizao como problemas no de concepo, mas de implementao, em cuja fase as presses podem at provocar a descaracterizao de projetos tecnicamente bem engendrados. A crise de governabilidade pode ento ser observada no paradoxo de uma hiperatividade decisria em contraste com a falncia executiva e a incapacidade de fazer valer as decises tomadas (DINIZ, 1997, p.43). A autora ainda trabalha com a conceituao de governance, que se traduz como a capacidade governativa que pode ser avaliada por meio de trs dimenses: A primeira a capacidade de comando e de direo do Estado. [...] A segunda dimenso relevante a capacidade de coordenao do Estado entre as distintas polticas e os diferentes interesses em jogo. Finalmente, a capacidade de implementao outro aspecto crucial, ressaltado, alis, por vrias anlises como elemento essencial da crise do Estado em sua manifestao atual.
Uma vez que o governo tem a capacidade de tcnica de elaborar projetos, a recuperao de sua governabilidade deve levar em conta a capacidade de definir prioridades de ao, evitando que a demanda excessiva provoque
A partir da percepo que as propostas de Estado mnimo baseados na poltica neoliberal no surtiram o efeito desejado, novas linhas de atuao tornaram-se necessrias, e a inspirao veio da reforma gerencial em curso na Europa ocidental e nos EUA. A reforma gerencial do Estado brasileiro foi tema de cuidadosas anlises realizadas por diferentes estudiosos (Abrucio, 19xx,?; ABRUCIO e FERREIRA COSTA, 1998; AZEVEDO e ANDRADE, 1997; BRESSER PEREIRA, 1996, 1998a, 1998b; BRESSER PEREIRA e CUNILL GRAU, 1999; DINIZ e AZEVEDO, 1997; PETRUCCI e SCHWARZ, 1999; entre outros). O prximo tpico ir analisar a participao da sociedade na oferta de servios de carter pblico e sua relao com as as instituies ps-burocrticas criadas pela reforma.
30 Reforma do Estado e o Novo Conceito de Pblico no Brasil A Constituio de 1988, embora para alguns autores represente um retrocesso do ponto de vista administrativo, ao considerar que resgata tradies patrimonialistas, aumenta o poder central e o controle sobre as estatais, tambm promoveu a descentralizao dos servios sociais para as esferas subnacionais, por outro lado tambm aumentou a responsabilidade de Estados e municpios na execuo de atividades antes conduzidas diretamente pela Unio. Esta mesma Constituio confere um novo status para o cidado que, de papel de coadjuvante, passa a exercer a de sujeito no processo de deciso envolvendo a res pblica, tornando-o, dessa maneira, tambm responsvel pela busca de solues para os problemas coletivos (TENRIO e RIBEIRO, 2000, p.6; GALVO, 1997, p.25). A redemocratizao do pas tambm contribui para que demandas sociais, at ento represadas pelo regime autoritrio, passassem a ser direcionadas diretamente aos governadores e, mais fortemente, aos prefeitos, que, em meio a oramentos reduzidos, foram levados a inovar na forma de gerir os recursos e levar populao os servios que ela tanto anseia. Para CUNILL GRAU (1998, p.81), o que se evidencia a criao de instrumentos de democracia direta e de participao da sociedade na administrao pblica, criando um novo paradigma no arranjo institucional que hace de la cooperacin social la va para la provisin de los servicios pblicos. Ainda de acordo com a autora, o Estado quem institucionaliza as modalidades de participao e que prov legitimidade aos sujeitos de determinadas categorias de interesses.
neste cenrio, criado a partir do final da dcada de 80, que os sujeitos da sociedade civil passam a fazer parte do rol de ofertantes de servios pblicos, trazendo arena poltica novos temas, como a busca de novas formas de articulao com a sociedade civil, envolvendo a participao de ONGs, da comunidade organizada e do setor privado, na proviso de servios pblicos. (FARAH, 1997). Assim, a viso dicotmica tradicional, que contrape o pblico e o privado, passa por uma transformao, e a articulao entre os setores passa a representar as possibilidades de atuao conjunta, ampliando o leque de servios oferecidos comunidade. O prprio tema sociedade civil gera discusses sobre sua abrangncia, pois para alguns autores tanto o Estado como o mercado representam a sociedade civil, e ento no cabe uma distino da forma como se prope. A prpria utilizao do termo Terceiro Setor, que no encontra consenso no meio acadmico, revela uma das dificuldades enfrentadas nesta relao pblico-privada,
31 que consiste na falta de clareza quanto s formas jurdico-institucionais e organizacionais que poderiam garantir a implementao firme e progressiva das medidas reformadoras. (GALVO, 1997, 5). Porm este marco legal est sendo criado medida que os programas de reforma so implementados.
A articulao entre o Estado e a sociedade leva criao de diferentes formas de parceria pblico-privada, que GALVO (1997, p.35) define como: uma modalidade de gesto descentralizada da ao pblica, pela qual a ao estatal delegvel desenvolvida em espao eminentemente pblico situado, contudo, fora do mbito do Estado; este espao o resultado da conjugao de diferentes elementos pblicos e privados que visa ao atendimento do interesse pblico; e possvel criar, nesse espao, alternativas flexveis de gesto. A autora classificou as parcerias, em uma pesquisa realizada na rea social, em trs grupos, de acordo com a forma jurdico-institucional que regem sua formao: (1) Entidades Paraestatais de Cooperao, que englobam as Fundaes, os Servios Sociais Autnomos e as Organizaes Sociais; (2) Contratualizao, que se entende como o conjunto de parcerias estabelecidas com base em contratos negociados e especficos [...] que possibilita a escolha de parceiros mais adequados s peculiaridades do servio a ser prestado. (1997, p.40); (3) Concesses, regulamentadas pela lei federal n o 202- F/1991. Apesar dessa classificao, a autora observou que as parcerias ocorrem de forma aleatria, na tentativa de driblar as amarras jurdicas, mas que deveriam acontecer dentro de um projeto de reforma mais amplo, que busque a governabilidade.
Como um marco terico-institucional das organizaes ps-burocrticas, destaca-se a legislao federal sobre as Organizaes Sociais, entidades previstas dentro do Plano Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995) . A lei no criou uma nova figura jurdica, mas uma qualificao que pode ser concedida a pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade (BRASIL, 1998). Seguindo a lei federal, alguns estados criaram legislaes especficas cujos detalhes so discutidos nos Captulos 2 e 3. O que se observa um movimento de descentralizao na forma de prestao dos servios, que pode ser a estadualizao, a municipalizao, a regionalizao, a privatizao
32 (GALVO, 1997, p.29), acompanhado de um aumento nas formas institucionais de relacionamento entre Estado, as empresas e as organizaes denominadas sem fins lucrativos, combinando, ainda segundo GALVO, formas de administrao da gesto pblica e da privada e que tm recebido a denominao geral de parcerias.
Esta flexibilizao na formas de gesto tambm percebida no governo de Fernando Henrique Cardoso e, segundo ABRUCIO e FERREIRA COSTA (1998, p.61), duas grandes linhas de reforma administrativa foram apresentadas: o primeiro o do ajuste fiscal, tendo como enfoque a reduo nos gastos com o funcionalismo; a segunda o da flexibilizao da administrao pblica de forma a dot-la de caractersticas gerenciais. Porm, ainda de acordo com os autores, esta segunda linha, infelizmente, no foi priorizada pelo primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, e portanto seu andamento tem sido mais lento e vinculado perseverana do ministro [Luiz Carlos] Bresser Pereira e sua equipe.
A partir da concepo do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em 1995, estavam lanadas as diretrizes da reforma administrativa idealizada pelo Ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado MARE, Luiz Carlos Bresser Pereira, e que buscavam a descentralizao, a desburocratizao e o aumento da autonomia de gesto (Bresser Pereira, 1998b, p.206). Ao mesmo tempo em que se buscava a flexibilizao na gesto, esta deveria vir acompanhada de maior controle pois: A modernizao do aparelho do Estado exige, tambm, a criao de mecanismos que viabilizem a integrao dos cidados no processo de definio, implementao e avaliao da ao pblica. Atravs do controle social crescente ser possvel garantir servios de qualidade (BRASIL, 1995, p. 40). O tema do controle o tema do prximo item, que resgata, inicialmente, a introduo do conceito de accountability no pas.
Accountability ou Responsabilizao? A utilizao do termo accountability no Brasil e na Amrica Latina ganhou corpo nos ltimos anos (CAMPOS, 1990; CUNILL GRAU, 2000; CLAD, 2000), e trouxe tambm a preocupao com sua traduo para o portugus ou o espanhol. O que se notou de imediato foi a ausncia de uma traduo direta, ou seja, de uma nica palavra que pudesse expressar seu significado. Percebe-se um consenso entre os autores de que a dificuldade para se obter uma traduo imediata e precisa para o termo no reside
33 simplesmente na inexistncia do termo na Amrica Latina; na verdade o que nos falta o prprio conceito, razo pela qual no dispomos da palavra em nosso vocabulrio. (CAMPOS, 1990, p.31). E, para complementar o raciocnio, no es difcil concluir que si un idioma es incapaz de expresar conceptos como los citados [delivery, empowerment, responsiveness, ownership e tambm accountability] con una sola palabra, ello se debe a que la ida que subyace a esos conceptos no forma parte da la cultura vigente. (CLAD, 2000, p.329). Nessas situaes, a tentativa de se adaptar um termo do vocabulrio corrente como uma traduo para o vocbulo original, resultar na perda de uma parte de seu significado.
O termo accountability, na sua acepo original, diz respeito al cumplimiento de una obligacin del funcionario pblico de rendir cuentas, sea a un organismo de control, al parlamento o a la sociedad misma. (CLAD, 2000, p.329). Assim, esta obrigatoriedade inerente palavra e deve ser percebido pelo detentor de cargo pblico. GROISMAN e LERNER (2000), levantam diversos termos que j foram utilizados como sinnimo no idioma espanhol, entre eles responsabilidad, rendicin de cuentas, rendicin de cuenta e responsabilizacin. E, dentre estes, a traduo que mais se aproxima do conceito e que parece receber um certo consenso na literatura o termo responsabilizao. Porm esta simples traduo no feita sem antes uma perda parcial do significado original, pois: responsabilizacin (o hacer responsable a otro por sus actos) implica el ejercicio de un derecho, sea porque forma parte de la competencia de un rgano de control o de la potestad ciudadana. El sujeto en cada caso, como resulta evidente, cambia. No es igual estar obligado a rendir cuenta de mis actos porque ello forma parte de mi cultura como funcionario, que exigir a otro que lo haga. (CLAD, 2000, p.329)
Esta obrigatoriedade, inerente ao conceito, tambm lembrada por CAMPOS (1990), e, caso o funcionrio no a perceba no exerccio de suas atribuies, dever ser exigida de fora para dentro; dever ser compelida pela possibilidade de atribuio de prmios e castigos quele que se reconhece como responsvel. (CAMPOS, 1990, p.33). E nos pases onde o termo accountability e, conseqentemente, seu significado encontram abrigo, em particular nos Estados Unidos, foram desenvolvidos diversos mecanismos que compelem os detentores de cargos pblicos a prestarem contas de seus atos.
34
Solamente con la introduccin y la ampliacin Del sistema de mritos em los Estados Unidos y em otras naciones desarrolladas fue que se logro desarrollar la accountability de la administracin pblica. (CLAD, 2000, p.33).
Tais mecanismos podem ser observados em maior ou menor escala em pases democrticos. Para se definir um regime como democrtico considera-se a definio apresentada por DAHL (1997). Ao se adotar tal definio, os pases so considerados poliarquias, pois o autor considera que nenhum pas atingiu a plenitude democrtica, que deve compreender: 1. Autoridades eleitas; 2. Eleies livres e justas; 3. Sufrgio inclusivo; 4. O direito de se candidatar aos cargos eletivos; 5. Liberdade de expresso; 6. Informao alternativa, 7. Liberdade de associao. Em uma anlise posterior, ODONNELL (1998) props a incluso de trs novos parmetros de anlise: 8. Autoridades eleitas no podem ser destitudas arbritariamente antes do fim dos mandatos definidos pela constituio; 9. Autoridades eleitas no devem ser sujeitas a constrangimentos severos e vetos ou excludas de determinados domnios polticos por outros atores no eleitos, especialmente as foras armadas, 10. Deve haver um territrio inconteste que defina claramente a populao votante.
O desenvolvimento das prticas e instituies que hoje compem a poliarquia ocorreu principalmente na Inglaterra, Frana e Estados Unidos e, ento, foram difundidos para outras partes do mundo (ODONNELL, 1998). O autor continua sua anlise e enfoca a Amrica Latina, regio onde algumas vezes ocorreu o transplante de instituies, incluindo nesse rol as constituies e legislaes, como uma forma de promover o desenvolvimento poltico e econmico local, mas que no surtiram efeito, a no ser o de ter gerado o mais persistente e quase sempre acalorado debate cultural e poltico nesses pases: as formas de avaliar e, eventualmente, preencher a lacuna visvel entre o pays
35 lgal e o pays rel, que resultou desses transplantes (ODONNELL, 1998, p.38). O fato da poliarquia no ser um produto verdadeiramente nativo, como define o autor, na Amrica Latina, provavelmente explica tambm a ausncia, na cultura local, do conceito envolto em accountability, pois existe uma lacuna entre uma simples reproduo de uma constituio, que composta por palavras que se traduzem em leis, e a introduo de um conceito que foi aprimorado junto com o desenvolvimento da prpria democracia. O debate que se instalou em torno da compreenso inerente ao termo accountability faz parte de um processo de ampliao da prpria poliarquia na regio. A utilizao do termo responsabilizao deve, ento, levar em conta as peculiaridades discutidas.
As dimenses da Accountability Uma outra inquietao que o termo suscita no meio acadmico envolve aspectos prticos, que podem ser expressos em questes como: a accountability deve ocorrer perante quem? Para que? De que forma? Como exatamente poderemos exigir accountability do governo? De fato, empregamos a frase cobrar accountability do governo como se seu significado fosse bvio. Porm, como iremos cobrar accountability de quem e por qu? (BEHN, 1998, p.17).
A procura por respostas ou indicaes que apontem caminhos a serem seguidos pode ser iniciada a partir da diviso dos diferentes mecanismos de responsabilizao em dois grupos: vertical e horizontal. A dimenso vertical da accountability tem nas eleies seu principal representante e traz para a cena o mecanismo tradicional de premiao e castigo. O prmio para um bom governante sua prpria reeleio, caso a legislao permita, ou a eleio do candidato que recebe seu apoio; e o castigo exatamente o oposto, ou seja, a chegada ao poder de seus adversrios polticos. Este processo, que BEHN (1998) chama de accountability poltica ou accountability democrtica, no opcional; ela uma caracterstica essencial de qualquer abordagem para a estruturao do poder executivo. [...] Se o seu sistema no assegura accountability perante os cidados, ento ele , por definio, inaceitvel. (BEHN, 1998, p.5). Neste contexto, no cabe uma definio normativa de um governo bom ou ruim, pois somente o resultado das urnas que indicar qual foi a percepo dos eleitores quanto atuao dos governantes. Fica claro que o sistema eleitoral permite apenas um controle peridico e
36 ex-post dos mandantes, deixando um vazio na avaliao das atividades realizadas durante o mandato.
A outra dimenso de accountability corresponde aos mecanismos horizontais, ou o velho tema da diviso dos poderes e dos controles e equilbrios entre eles (ODONNELL, 1998, p.38). O desenvolvimento da democracia tambm trouxe novas instituies que complementam o controle mtuo exercido entre os poderes Executivo, Legislativo e Judicirio, sendo que, en un primer momento histrico, se utilizaron controles parlamentarios y procedimentales como forma de evitar la tirana y la corrupcin de los gobernantes. (CLAD, 2000, p.19).
A partir dos conceitos envolvidos na accountability, como a de prestao de contas, presentes em algumas sociedades, um leque de instrumentos que permitem o controle dos agentes pblicos e sua conseqente responsabilizao foi criado e aprimorado ao longo dos anos. E, na ausncia destes conceitos em uma cultura como a latino- americana, o avano da democracia promove tambm a evoluo das questes relativas ao controle das atividades pblicas e sua prtica pode torn-lo uma presena permanente. Somente a partir da organizao de cidados vigilantes e conscientes de seus direitos haver condio para a accountability. No haver tal condio enquanto o povo se definir como tutelado e o Estado como tutor. (CAMPOS, 1990, p.35).
Diferentes Mecanismos de Responsabilizao Os principais mecanismos de responsabilizao, de acordo com o estudo coordenado pelo Conselho Cientfico do CLAD (2000), e que sero analisados neste trabalho so:
Responsabilizao pelo controle de procedimentos clssicos; Responsabilizao pelo controle parlamentar; Responsabilizao pelo controle de resultados; Responsabilizao pelo controle social.
A Tabela 2 apresenta uma lista que relaciona o tipo de responsabilizao com o responsvel pelo controle.
37 Tabela 2 Tipo de Controle x Controlador TIPO DE RESPONSABILIZAO CONTROLADORES Controle Parlamentar Controle de Procedimentos Controle Social Controle de Resultados Polticos X X Burocratas X X Sociedade X X Competio Fonte: Adaptado de CLAD (2000, p.39)
So considerados controles clssicos aqueles oriundos do constitucionalismo porque los supuestos en que se fundan son aquellos sobre los que se construy la teora democrtica. En esse sentido son clsicos, porque constituyen uno de los princpios em que se funda la concepcin democrtica del poder. (GROISMAN e LERNER, 2000, p.75). Os controles clssicos consistem na diviso do poder para evitar sua concentrao e conseqente abuso. Assim, fazem parte do rol de mecanismos os controles administrativos, controle parlamentar, controle judicial, controle dos tribunais de contas. Os controles administrativos correspondem queles exercidos pelos burocratas e tem como objetivo fazer com que as normas e procedimentos legais sejam cumpridos. O controle tpico neste caso aquele exercido pelos Tribunais de Contas, que realizam a auditoria das contas pblicas.
A responsabilizao pelo controle parlamentar tambm um mecanismo clssico e consiste fundamentalmente no controle mtuo entre os Poderes Executivo e Legislativo. De acordo o estudo do CLAD (2000) existem quatro mecanismos principais de controle parlamentar. O primeiro corresponde submisso das nomeaes realizadas pelo Executivo a importantes cargos pblicos, como a da presidncia do Banco Central, aprovao do Legislativo. O segundo mecanismo corresponde ao controle na elaborao e gesto do oramento e tambm da prestao de contas do poder Executivo. O terceiro corresponde a la existencia y el funcionamiento pleno de comisiones parlamentarias destinadas a evaluar las polticas pblicas y a investigar la transparencia de los actos gubernamentales. (2000, p.39). O ltimo mecanismo corresponde s
38 audincias pblicas que so um instrumento utilizado para se realizar uma discusso junto sociedade de leis, projetos e programas que podem ser implementadas.
O principal problema do mecanismo clssico de controle social, as eleies, consiste, como j foi apresentado anteriormente, na ausncia de mecanismos de controle no transcorrer do mandato dos governantes. Assim, os eleitores somente tm a oportunidade de manifestar sua opinio sobre a atividade dos polticos no momento em que depositam seus votos na urna. Porm existem outros espaos pblicos que demandam a participao da sociedade, como, por exemplo, nas audincias pblicas j citadas, nos Conselhos criados em diversas reas, como educao, assistncia social e dos direitos da criana e do adolescente.
Por fim, a introduo da lgica de resultados muda o enfoque das polticas pblicas dos procedimentos para os resultados, promovendo, com isso, a flexibilidade na gesto das atividades. Assim, ao invs dos servios estarem orientados por estrutura burocrtica rgida, que dita os procedimentos que devem ser seguidos, esta lgica introduz a questo das metas a serem atingidas por cada provedor de bem pblico, passando este fator a ser o balizador da avaliao. En s, la exigencia de la rendicin de cuentas traduce, en su sentido ms primigenio, la conciencia de que para que el poder sea democrtico no basta con que derive de fuentes legtimas, sino que es preciso que su proprio ejercicio sea tambin legtimo, a partir, en principio, de la posibilidad de su justificacin y subsecuente constestacin por otros. (CUNILL GRAU, 2000)
A Tabela 3 apresenta uma relao entre o tipo de responsabilizao e sua dimenso. Tabela 3 Dimenses da Accountability TIPO DE RESPONSABILIZAO DIMENSO Controle Parlamentar Controle de Procedimentos Controle Social Controle de Resultados Horizontal X X X Vertical X X
39 Estes mecanismos de responsabilizao iro balizar a anlise da accountability nas organizaes sociais. Cabe ressaltar na Tabela 3 que o controle de resultados apresenta duas dimenses, pois este controle passa a ser realizado tanto pelo Poder Pblico como pela sociedade.
40 CAPTULO 2 AS ORGANIZAES SOCIAIS
As Organizaes Sociais A criao das OS faz parte da estratgia de Reforma do Estado adotada pelo governo federal e busca a publicizao das atividades no-exclusivas do Estado. Por publicizao entende-se a produo no-lucrativa pela sociedade de bens ou servios pblicos no-exclusivos de Estado. (BRASIL, 1997, p.7), mas que devem ser por ele subsidiados e controlados.
O Estado deixa de ser o executor das atividades e passa a exercer um papel de regulador e promotor, incluindo ai o financiamento. Assim, o que se promove a participao da sociedade, por meio da figura das OSs, na execuo de atividades em parceria com o Estado. Esta participao poderia ocorrer nas reas em que o Estado no atua exclusivamente, como educao e sade.
Em relao aos servios no-exclusivos, os objetivos da Reforma do Estado so:
transferir para o setor publico no-estatal os servios no- exclusivos que estejam sendo executados no mbito estatal, por meio de um programa de publicizao, possibilitando a absoro, por entidades qualificadas como organizaes sociais;
lograr, assim, maior autonomia e flexibilidade, bem como uma conseqente maior responsabilidade para os dirigentes desses servios;
lograr um maior foco no cidado-usurio e um maior controle social direto desses servios por parte da sociedade, por meio dos seus conselhos de administrao. Mais amplamente, fortalecer prticas de adoo de mecanismos que privilegiem a participao da sociedade tanto na formulao, quanto na avaliao do desempenho da organizao social, viabilizando o controle social;
lograr, finalmente, maior parceria entre o Estado e a sociedade baseada em resultados. O Estado continuar a financiar as atividades pblicas, absorvidas pela organizao social qualificada para tal, e esta ser responsvel pelos resultados pactuados mediante contrato de gesto. (BRASIL, 1997, p.11).
41 As organizaes sociais foram criadas em 1998 por meio de medida provisria e, de acordo com o Ministrio do Planejamento, so: pessoas jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, voltadas para atividades de relevante valor social, criadas por iniciativa de particulares segundo o modelo previsto na Lei n 9.637, reconhecidas, acompanhadas e fomentadas pelo Estado. Trata-se, portanto, de uma forma de parceria entre o Estado e as instituies privadas de fins pblicos para a prestao de servios com qualidade e constncia aos cidados brasileiros. (BRASIL, MINISTRIO DO PLANEJAMENTO).
Apesar de constituirem uma inovao institucional, as OSs no representam uma nova figura jurdica, pois representam uma qualificao que podem ser atribudas a associaes civis sem fins lucrativos. O Ministrio elenca como principal objetivo permitir a descentralizao de atividades no setor de prestao de servios no- exclusivos, nos quais no existe o exerccio do poder de Estado. (BRASIL, MINISTRIO DO PLANEJAMENTO)
E os seguintes resultados so almejados:
Prestao de servios aos cidados de forma eficaz, eficente e efetiva, ou seja, que os servios sejam prestados, respectivamente, com qualidade, ao menor custo possvel e que proporcione o impacto que se deseja na sociedade;
Participao da sociedade no gerenciamento de entidades que utilizem recursos pblicos;
Prestao de servios de forma continuada ao cidado brasileiro;
Acompanhamento da gesto das OS pelo Poder Pblico com base em resultados;
Parceria entre o Estado e a Sociedade na resoluo dos problemas nacionais relativos rea social. (BRASIL, MINISTRIO DO PLANEJAMENTO)
Com a criao das OS o Estado procura incentivar o estabelecimento de parcerias entre o Estado e a sociedade na gesto de servios de natureza social, contemplando o foco no
42 cidado-cliente, a nfase no desempenho e o controle social. O Estado mantm as suas responsabilidades no fomento a estas atividades, transferindo recursos pblicos para as OS, passando a desenvolver controles mais eficazes, com base nos resultados efetivamente alcanados. (BRASIL, MINISTRIO DO PLANEJAMENTO)
Para que o governo detenha o controle sobre os resultados, o contrato de gesto o instrumento previsto na legislao para reger a relao entre o Estado e a OS. Assim, o Estado poder demandar os resultados necessrios ao atingimento dos objetivos das polticas pblicas. (BRASIL, 1997, p.13). Os contratos de gesto estipulam metas de desempenho para garantir a qualidade e efetividade dos servios prestados. Mas apesar deste controle, o intuito que as OSs assumam caractersticas de empresas privadas, o que lhe garantiria as seguintes vantagens: contratao de pessoal nas condies de mercado; a adoo de normas prprias para compras e contratos; e ampla flexibilidade na execuo do seu oramento. (BRASIL, 1997, p.14). E o fato dos recursos estarem previstos na Lei Oramentria, garantiria s OSs um papel central na implementao das polticas sociais do Estado. (BRASIL, 1997, p.15).
As vantagens das Organizaes Sociais O plano de Reforma do Estado elenca diversas vantagens da implantao das OSs, sendo as principais a agilidade e flexibilidade na contratao e desligamento de pessoal, na alocao de seus recursos e na aquisio de bens e servios. Essas vantagens podem ser percebidas quando as regras so comparadas quelas s quais esto sujeitas as organizaes da administrao direta, que devem seguir as normas do Regime Jurdico nico dos Servidores Pblicos, a concurso pblico, e tabela salarial do setor pblico. A aquisio de bens e servios est atrelada legislao sobre licitaes, conforme disposto na Lei n 8.666 e o controle financeiro est sujeito s regras prprias. Uma ltima vantagem das OSs a avaliao de seu desempenho mediante o atingimento das metas estipuladas no contrato de gesto, enquanto que as organizaes pblicas devem seguir as normas e procedimentos, focando sua atuao no processo e no na finalidade, e esto sujeitas ao controle do Tribunal de Contas da Unio.
43 Legislao A MP n 1.591, de 9 de outubro de 1997, criou a figura das OSs e tambm qualificou as duas primeiras entidades no mbito federal, a Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto e a Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton ABTLuS. A legislao federal que cria as OSs foi editada por meio de Medida Provisria em 1998 e regulamentada por lei posterior. Os Estados da Bahia, Cear, Pernambuco e So Paulo tambm definiram modelos estaduais de Organizaes Sociais a partir da legislao federal. No Paran, a cidade de Curitiba criou um modelo municipal de OS e, em So Paulo, as cidades de Nazar Paulista e Taiau tambm possuem OSs. A Tabela 4 apresenta um resumo com a legislao pertinente ao tema.
Tabela 4 Legislao sobre Organizaes Sociais # Unidade Legislao Data 1. Governo Federal MP n 1.591 MP n 1.648-7 Lei n 9.637 09.10.1997 23.04.1998 15.05.1998 2. Amazonas Decreto n 19.798 14.04.1998 3. Bahia Lei n 7.027 Decreto de Regulamentao n 7.007 29.01.1997 14.11.1997 4. Cear Lei n 12.781 30.12.1997 5. Distrito Federal Lei Distrital n 2.415 06.07.1999 6. Par Lei n 5.980 Decreto n 3.876 19.07.1996 21.01.2000 7. Paran Curitiba Lei Municipal n 9.226 23.12.1997 8. Pernambuco Lei n 11.743 Decreto de Regulamentao n 23.046 20.01.2000 19.02.2001 9. So Paulo Lei Complementar n 846 Decreto de Regulamentao n 43.493 04.06.1998 29.09.1998
44 Desde a edio da lei das OSs, foram qualificadas 28 entidades, sendo a grande maioria localizada em So Paulo e atuante na rea da sade. A Tabela 5 apresenta o nmero de OSs qualificadas em cada unidade da Federao e tambm no Governo Federal.
Tabela 5 Nmero de OSs qualificadas na Unio e nas U.F. # REA Unio AM BA CE DF PA PR PE SP Total 1. Educao e Cultura 1 1 1 1 1 5 2. Cincia e Tecnologia 4 1 1 1 1 8 3. Meio Ambiente 2 2 4. Sade 0 1 10 11 5. Trabalho e Educ. Prof. 1 1 6. Ao Social 0 7. Outras 1 1 8. TOTAL 7 0 3 3 1 1 1 2 10 28
Organizaes Sociais da Unio As duas primeiras entidades foram qualificadas como OS em 1997, por meio de medida provisria, sendo que apenas em 2002 foram qualificadas 2 entidades. A Tabela 7 lista as 7 entidades qualificadas no mbito federal e a seguir apresentada uma descrio sucinta de cada uma delas.
Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton ABTLuS O Laboratrio Nacional de Luz Sncrotron, localizado em Campinas, SP, foi a primeira entidade a ser qualificada como OS, pela MP n 2.405, de 26 de novembro de 1997. O Laboratrio, inicialmente um centro de pesquisas vinculado ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - CNPq, foi convertido em OS e assinou o contrato de gesto com o Ministrio da Cincia e Tecnologia e o prprio CNPq. A
45 entidade desenvolve atividades de cincia e tecnologia, em particular na rea de aceleradores de partculas e sua aplicao na pesquisa.
Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto ACERP A Fundao Roquette Pinto foi extinta para, em seguida, receber a qualificao de OS, originando a ACERP, em 23 de dezembro de 1997. Esta OS firmou um contrato de gesto com a Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica. A entidade atua na rea de educao e cultura, mais especificamente em radio e televiso, e engloba os canais de TV Rede Brasil e as emissoras educativas de todo o pas, os canais de rdio MEC AM 800, MEC FM 98.9, no Rio de Janeiro, e MEC-Braslia 800.
Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA A BIOAMAZNIA foi qualificada como OS por MP de 19 de maro de 1999, e o contrato de gesto foi celebrado com o Ministrio do Meio Ambiente MMA. A organizao tem por objetivo, de acordo com seu estatuto, promover o desenvolvimento da biotecnologia na Amaznia atravs da operao de uma rede nacional voltada para a bioprospeco e o apoio ao desenvolvimento de atividades industriais baseadas na regio amaznica, colaborando com a implantao do projeto PROBEM, O Programa Brasileiro de Ecologia Molecular para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia.
Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM O Decreto Presidencial de 4 de junho de 1999 qualificou o Instituto como OS. O IDSM atua na rea de conservao da biodiversidade amaznica e o desenvolvimento sustentvel da regio. O CG foi firmado com o MCT.
Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada IMPA A Associao Instituto Nacional de Matemtica Pura e Aplicada IMPA foi qualificada como Organizao Social pelo Decreto n 3.605, de 20 de setembro de 2000, e, assim, absorveu as atividades do Instituto de Matemtica Pura e Aplicada, entidade de pesquisa do MCT. A OS atua na rea de ensino e pesquisa da matemattica e o o CG foi celebrado com o MCT.
46 Rede Nacional de Ensino e Pesquisa RNP A RNP foi criada em 1991 por iniciativa do governo federal e do Ministrio da Cincia e Tecnologia, para integrar as redes de internet, que poca, serviam centros de pesquisas e universidades. No dia 9 de janeiro de 2002, com a edio do Decreto n 4.077, a RNP foi qualificada como OS e assinou contrato de gesto com o MCT.
Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE O CGEE foi qualificada como OS em janeiro 2002 por meio do Decreto n 4.078 e tem como objetivo promover e realizar estudos e pesquisas prospectivas na rea de cincia e tecnologia; a promoo de atividades de avaliao de estratgias e de impactos econmicos e sociais das polticas e ainda a realizao de programas e projetos cientficos e tecnolgicos.
Em sua estrutura esto as Secretarias Tcnicas dos Fundos Setoriais, quais sejam: Petrleo e gs natural Recursos minerais Energia Infra-estrutura Estmulo integrao universidade-empresa Biotecnologia Agronegcio Recursos Hdricos Sade Transporte Terrestre
A Tabela 6 apresenta os endereos eletrnicos das Organizaes Sociais na esfera federal e a Tabela 7 apresenta as OSs, o Ministrio com o qual foi assinado contrato de gesto, a rea de atuao, local da sede e o ano de qualificao.
47 Tabela 6 Endereo eletrnico das Organizaes Sociais federais # ORGANIZAO SOCIAL Pgina na Internet 1. Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto ACERP www.redebrasil.tv.br 2. Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton ABTLuS www.lnls.br 3. Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA www.bioamazonia.org.br 4. Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM www.mamiraua.org.br 5. Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada IMPA www.impa.br 6. Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa RNP www.rnp.br 7. Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE www.cgee.org.br Acesso em 22.10.2002
49 Tabela 7 Organizaes Sociais na esfera Federal # ORGANIZAO SOCIAL GOVERNO rea de Atuao Sede Data de Qualificao 1. Associao de Comunicao Educativa Roquette Pinto ACERP SECOM Educao e Cultura Rio de Janeiro RJ 1997 2. Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton ABTLuS MCT Cincia e Tecnologia Campinas SP 1997 3. Associao Brasileira para o Uso Sustentvel da Biodiversidade da Amaznia BIOAMAZNIA MMA Proteo e Preservao do Meio Ambiente Manaus - AM 1999 4. Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau IDSM MCT Proteo e Preservao do Meio Ambiente Tef - AM 1999 5. Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada IMPA MCT Cincia e Tecnologia Rio de Janeiro RJ 2000 6. Rede Nacional de Ensino e Pesquisa RNP MCT Cincia e Tecnologia Rio de Janeiro RJ 2002 7. Centro de Gesto e Estudos Estratgicos CGEE MCT Cincia e Tecnologia Braslia DF 2002
50 As Organizaes Sociais no Amazonas Por meio do Decreto n 19.798, de 14 de abril de 1998, o estado do Amazonas criou a figura das OSs. Pesquisas na internet no permitiram identificar nenhuma OS qualificada. Foi enviado um e-mail para a Assemblia Legislativa do Amazonas, no endereo eletrnico indicado em sua pgina institucional, consultando sobre a qualificao de entidades como OS, porm, at o momento, nenhuma resposta foi obtida.
As Organizaes Sociais na Bahia A legislao baiana criou a figura das OSs em 29 de janeiro de 1997 por meio de Lei Estadual e foi regulamentada pelo Decreto n 7.007 de 14 de novembro de 1997. Com isso, a Bahia buscou modelos modernos e eficientes de gesto organizacional, que fortaleam parcerias com o setor privado e lhe transfira responsabilidade na execuo de servios. Com esse propsito, semelhana do Governo Federal, o Governo do Estado da Bahia instituiu o Programa de Incentivo s Organizaes Sociais. (BAHIA, Estado).
As OSs baianas esto sob a responsabilidade da Secretaria da Administrao do Estado da Bahia e so trs as instituies qualificadas no mbito estadual at o presente momento:
Tabela 8 OSs na Bahia # ORGANIZAO SOCIAL rea de Atuao Ano de Qualificao 1. Instituto de Promoo da Sade e Desenvolvimento Social da Micro Regio de Irec PROMIR Sade 1999 2. Associao Centro de Educao Tecnolgica da Bahia ASCETEB Educao 2001 3. Instituto Biofbrica de Cacau IBC Agricultura 2001
Apesar da legislao existir desde 1997, a primeira OS qualificada na Bahia foi a PROMIR, em setembro de 1999. Sua criao teve como objetivo a prestao de servios de organizao, administrao, assistncia e gerenciamento do Hospital
51 Regional Mrio Dourado Sobrinho. O hospital est localizado no municpio de Irec e pertence rede pblica de sade.
Em 15 maio de 2001 foi assinado o contrato de gesto com a ASCETEB, localizado em Feira de Santana, para a prestao de servios de organizao, administrao, assistncia e gerenciamento tcnico, financeiro e oramentrio do Centro de Educao Tecnolgica da Bahia CETEB.
No mesmo ms foi assinado o contrato de gesto com o Instituto Biofbrica de Cacau e seu objetivo a gesto da fbrica, vinculada Secretaria da Agricultura do Estado da Bahia. O contrato estabelece metas de produo, distribuio e comercializao de material gentico de cacaueiros, de alta produtividade e tolerncia vassoura de bruxa.
As Organizaes Sociais no Cear A legislao cearense entrou em vigor em 30 de dezembro de 1997 e, desde ento, trs OS foram criadas, conforme Tabela 9.
Tabela 9 OSs no Cear # ORGANIZAO SOCIAL rea de Atuao Ano de Criao 1. Instituto de Desenvolvimento do Trabalho IDT Trabalho 1998 2. Instituto Centro de Ensino Tecnolgico CENTEC Ensino 2000 3. Instituto de Arte e Cultura do Cear IACC Cultura 2000
O IDT foi criado para executar as polticas pblicas da rea do trabalho do governo estadual e oferece os servios de:
Intermediao de Mo-de-Obra, Atendimento do Seguro Desemprego, Qualificao Profissional, Concesso de Crdito e Capacitao de Empreendedores do PROGER 2 e do PRORENDA 3 , Orientao Profissional e Estudos e Pesquisas
2 PROGER Tem como objetivos a Concesso de crdito para empreendedores do setor informal nas modalidades de capital de giro e investimentos e a Capacitao gerencial dirigida aos empreendedores financiados (http://www.sine.ce.gov.br/sine.htm) 3 PRORENDA um projeto desenvolvido pelo Governo do Cear em parceria com a GTZ, agncia de cooperao do governo alemo, e cujo principal objetivo o fomento da participao e da autogesto de
52 sobre o Mercado de Trabalho, antes executados diretamente pelo SINE 4 , agora esto sendo ofertados pelo IDT, mediante Contrato de Gesto com o Governo do Estado do Cear / Secretaria do Trabalho e Ao Social. (CEAR, Estado, Secretaria do Trabalho e Ao Social. IDT www.idt.org.br)
Alm das atividades descritas, o IDT oferece servios, para as prefeituras, de elaborao e planejamento estratgico com nfase na Gerao de Ocupao e Renda.
O CENTEC atua desde 1995 na rea de educao tcnica e foi qualificada como OS pelo Decreto Estadual n o 25.927, de 29 de junho de 2000. O instituto desenvolve atividades no interior do Estado e oferece ensino profissionalizante, pesquisa e extenso.
O IACC o rgo gestor do Centro Drago do Mar de Arte e Cultura CDMAC, que atua na difuso da cultura, desenvolvendo espetculos musicais, de artes cnicas, filmes e vdeos, alm de manter uma programao de exposies sobre a cultura regional.
No Cear est em discusso a criao de OSs na rea da sade, em particular para a qualificao do Hospital Waldemar Alcntara.
As Organizaes Sociais no Distrito Federal O DF criou a figura das OSs por meio da Lei Distrital n o 2.415, de 06 de julho de 1999, que permitiu a qualificao de entidades nas seguintes reas: ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico e institucional, proteo e preservao do meio ambiente, inclusive conservao de reas urbanizadas e ajardinadas, defesa do consumidor, cultura e sade (DISTRITO FEDERAL, Lei Distrital n 2.415, 1999). Pela mesma Lei, o Instituto Candango de Solidariedade ICS foi qualificada como organizao social.
Poucos meses depois, no dia 13 de janeiro de 2000, foram introduzidas algumas alteraes significativas com a edio da Lei Distrital n 2.523 que, alm de passar a permitir a qualificao de entidades nas reas do trabalho, educao profissional e ao social, vetou o artigo 2 da Lei original, que trata dos requisitos especficos para que uma
populaes para o desenvolvimento local sustentvel e uma melhoria da qualidade de vida (www.ceara.gov.br). 4 SINE Sistema Nacional de Emprego, vinculado ao Ministrio do Trabalho e Emprego e mantm parceria com Secretaria do Trabalho e Ao Social do Estado do Cear.
53 entidade pleiteie a qualificao como OS, dentre os quais sua finalidade no lucrativa, a participao de representantes da comunidade no Conselho, e a obrigatoriedade de publicao no Dirio Oficial do Distrito Federal do relatrio financeiro e do relatrio de execuo do contrato de gesto (DISTRITO FEDERAL, 2000).
Tabela 10 OS no Distrito Federal # ORGANIZAO SOCIAL rea de Atuao Ano de Qualificao 1. Instituto Candango de Solidariedade ICS Vrias 1999
As Organizaes Sociais no Par A Lei n 5.980, de 19 de julho de 1996, instituiu o programa das OSs no estado do Par. Apesar da precocidade da Lei, a OS Par 2000 foi qualificada por meio do Decreto n 3.881, de 25 de janeiro de 2000. A entidade tem como objetivo administrar e operar o complexo Estao das Docas, que um centro voltado para a produo e difuso de conhecimento e informao nas reas de arte, cultura, lazer, turismo e servios, naquele espao pblico, para proporcionar ao cidado usurio referncia artstico-cultural, lazer e entretenimento (PAR, Decreto n 3.881, 2000)
Tabela 11 OS no Par # ORGANIZAO SOCIAL rea de Atuao Ano de Qualificao 1. Par 2000 arte, cultura, lazer, turismo e servios 2000
A Organizao Social no Paran Na capital paranaense, a Lei Ordinria n o 9.226, de 23 de dezembro de 1997, criou a figura das organizaes sociais. Curitiba a pioneira entre os municpios na adoo da qualificao de entidades como OS e se antecipou inclusive legislao de muitos estados da federao. E, diferenciando se das leis estaduais sobre o tema, mas seguindo as diretrizes de sua congnere do mbito federal, a legislao tambm instituiu o Programa Municipal de Publicizao cujo objetivo, expresso no artigo 21, :
... permitir que as atividades do setor de prestao de servios no exclusivos, [...] desenvolvidos por entidades, rgos e unidades
54 administrativas do Poder Executivo Municipal sejam absorvidas por Organizaes Sociais qualificadas nos termos desta Lei para que estas atividades sejam otimizadas atravs da melhor utilizao dos recursos, com nfase nos resultados, de forma mais flexvel e orientadas para o cidado-cliente, mediante controle social. (Curitiba, Lei Ordinria n 9.226, 1997)
E, como uma forma de aprofundar o Programa Municipal de Publicizao, o artigo 22 criou a Comisso Municipal de Publicizao que tem, como atribuies, decidir sobre a indicao de incluso de entes da administrao municipal no Programa; emitir parecer quanto qualificao de entidades como OS, encaminhando-o ao Prefeito; propor a transferncia de atividades para as OSs qualificadas e tambm a extino dessas atividades no mbito da administrao municipal; aprovar o texto do contrato de gesto a ser assinado com as OSs; e, por fim, aprovar a desqualificao das OSs desde que observados os dispostos na lei e no contrato de gesto.
Dentro do esprito da Lei curitibana, o Instituto Curitiba de Informtica, que atua na rea de solues de tecnologia de informao para a rea pblica, foi qualificado como OS, assinando o contrato de gesto em 29 de julho de 1998.
Tabela 12 OS em Curitiba # ORGANIZAO SOCIAL rea de Atuao Ano de Qualificao 1. Instituto Curitiba de Informtica ICI Tecnologia 1997
Na esfera estadual, o governo optou por criar o Servio Social Autnomo Paran Tecnologia, autorizado a partir da Lei n 12.020 de 9 de janeiro de 1998. A entidade qualificada como Servio Social a Paran Tecnologia, que a responsvel pela gesto de recursos pblicos que garantem o desenvolvimento cientifico e tecnolgico do Paran. 5
As Organizaes Sociais em Pernambuco A legislao pernambucana regulamentou as OSs por meio do Decreto n 23.046, de 19 de fevereiro de 2001. So duas as OSs qualificadas no Estado: o Ncleo de Gesto
55 do Porto Digital e a Casa do Estudante de Pernambuco. A primeira, localizada em Recife, foi criada em dezembro de 2000 e qualificada em 20 de abril do ano seguinte por meio do decreto n o 23.212. Tem como rgos supervisores a Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente e a Agncia Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Estado de Pernambuco, e atua na implementao de um ambiente de excelncia em tecnologia da informao e comunicao. 6
A casa do Estudante existe h mais de 70 anos e surgiu com o objetivo de receber na capital pernambucana os estudantes carentes oriundo do interior do Estado. A entidade foi autarquia estadual at 1999, quando foi substituda, na execuo das suas atividades, pela associao civil sem fins lucrativos, de mesmo nome: Casa do Estudante de Pernambuco atualmente qualificada como Organizao Social. 7
Tabela 13 Organizaes Sociais em Pernambuco # ORGANIZAO SOCIAL rea de Atuao Ano de Qualificao 1. Porto Digital Cincia e Tecnologia 2001 2. Casa do Estudande de Pernambuco Educao e Cultura 1999
As Organizaes Sociais em So Paulo A qualificao de entidades como Organizaes Sociais, no Estado de So Paulo, foi regulamentada pela Lei Complementar n o 846, de 4 de junho de 1988. O Decreto de Regulamentao n o 43.493, de 29 de setembro 1998, estabeleceu os requisitos necessrios para a qualificao das organizaes sociais da cultura.
At o momento 8 entidades foram qualificadas como OSs da sade e celebraram o contrato de gesto para a administrao de 12 hospitais localizados na Grande So Paulo. A inaugurao do Hospital de Sapopemba, que tambm deve ser dirigido por
5 Informaes da SETI. Disponvel em <http://www.seti.gov.br/paranatecnologia/index.htm>. Acesso em 17.11.2002. 6 Informaes do Governo do Estado de Pernambuco. Disponvel em <http://www.pe.gov.br/acoes_portodigital.htm>. Acesso em 17.11.2002. 7 Informaes da Secretaria da Administrao de Pernambuco. Disponvel em <http://www.sare.pe.gov.br/org_sociais.html>. Acesso em 17.11.2002.
56 uma OS, est previsto para o primeiro semestre de 2004. A Tabela 14 a seguir apresenta a lista desses hospitais.
Tabela 14 Organizaes Sociais de Sade em So Paulo # ORGANIZAO SOCIAL Data de Qualificao HOSPITAL Itapecerica da Serra 1. Servio Social da Indstria da Construo Civil e do Mobilirio de SP SECONCI 23/10/1998 Vila Alpina 21/10/1998 Pirajussara 2. Sociedade Paulista para o Desenvolvimento da Medicina SPDM 24/8/2000 Diadema 3. Associao Congregao de Santa Catarina 26/6/1998 Pedreira 26/6/1998 Itaim 4. Associao Beneficente Casa de Sade Santa Marcelina 16/12/1999 Itaquaquecetuba 5. Irmandade da Santa Casa de Misericrdia de So Paulo 16/12/1999 Guarulhos 21/10/1998 Carapicuba 6. Ao Comunitria de Sade Sanatorinhos 28/6/2000 Itapevi 7. Organizao Santamarense de Educao e Cultura OSEC (Unisa) 23/10/1998 Graja 8. Fundao ABC Santo Andr
Alm desses hospitais gerenciados por OS, o Governo do Estado firmou convnio, mediante contrato de gesto, com a UNICAMP, para a administrao do Hospital de Sumar, e com a UNESP, para a administrao do Hospital de Bauru.
Uma pesquisa na pgina da internet do Tribunal de Contas do Estado indica que existem ainda duas OSs municipais em So Paulo, que podem ser verificados na Tabela 15 a seguir.
57 Tabela 15 Organizaes Sociais Municipais SP # ORGANIZAO SOCIAL rea de Atuao Cidade 1. Irmandade de Misericrdia de Nazar Paulista Sade Nazar Paulista 2. Associo de Assistncia Mdica de Taiau ASSEME Sade Taiau
Para essas organizaes no foi possvel obter informaes sobre a legislao municipal e sobre a data de qualificao.
Desde a criao das OS pela lei federal, em 1998, e sua adoo por alguns estados e municpios, foram qualificadas 26 entidades, que, por meio da assinatura de um contrato de gesto com o Estado, prestam servios nas mais diversas reas. Aps esta breve apresentao das OSs, o tpico seguinte ir fazer uma anlise geral sobre os mecanismos de controle que fazem parte da legislao sobre as OSs e que promovem a responsabilizao das mesmas. As organizaes sociais de sade de So Paulo sero objeto de anlise em captulo especfico.
Accountability das Organizaes Sociais O estudo sobre accountability das OSs passa pela anlise da legislao que rege o tema e tambm do contrato de gesto, pois este o instrumento que cria o vnculo entre o Estado e as entidades e que define as atribuies, responsabilidades e obrigaes (BRASIL, Lei n 9.637, 1998) de cada uma das partes. A Lei federal ainda especifica que, no contrato de gesto, devem ser estabelecidos:
1. O programa de trabalho da OS; 2. As metas e seus prazos de execuo; 3. Critrios objetivos de avaliao de desempenho que utilizem indicadores de qualidade e produtividade, 4. Os limites para despesa com remunerao dos dirigentes e empregados.
Uma vez estabelecidos os parmetros, o controle sobre as OSs ocorre a partir do acompanhamento e avaliao dos resultados obtidos por cada entidade, que so comparados com o que foi previamente acordado no contrato de gesto, o que configura
58 a responsabilizao pelo controle de resultados. A avaliao de desempenho est sob responsabilidade do rgo ou entidade supervisora da rea de atuao correspondente atividade fomentada (BRASIL, Lei n 9.637, 1998). A Tabela 16 apresenta os rgos de controle previstos em lei, enquanto que a Tabela 18 lista os instrumentos utilizados para o controle das atividades das OSs.
Tabela 16 Controladores # CONTROLADOR RESPONSABILIZAO DIMENSO 1. rgo Supervisor Controle de Resultados Vertical 2. Comisso de Avaliao Controle de Resultados Vertical 3. Tribunal de Contas Controle de Procedimentos Vertical e Horizontal 4. Sociedade Controle Social Vertical e Horizontal
Nos contratos de gesto firmados pela Unio, o CNPQ o rgo supervisor da ABTLuS; a SECOM da ACERP; o MMA da BIOAMAZNIA, enquanto que o MCT do IDSM, IMPA, RNP e CGEE. Nas OSs estaduais e municipais, o rgo supervisor corresponde Secretaria de Estado ou do Municpio da rea relativa atividade fomentada, conforme tabela a seguir.
Tabela 17 OSs Estaduais e Municipais rgo Supervisor # ORGANIZAO SOCIAL ESTADO RGO SUPERVISOR 1. PROMIR BA Secretaria da Sade 2. ASCETEB BA Secretaria de Educao 3. Instituto Biofbrica de Cacau BA Secretaria da Agricultura 4. IDT CE Secretaria do Trabalho e Ao Social 5. CENTEC CE Fundao Cearense de Apoio ao Desenv. Cientfico e Tecnolgico 6. IACC CE Secretaria da Cultura 7. ICS DF * 8. Par 2000 PA * 9. ICI PR *
59 10. Porto Digital PE Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente 11. Casa do Estudande de PE PE * 12. OSs de Sade (SP) SP Secretaria da Sade * Pesquisas na Internet no permitiram identificar o rgo Supervisor.
A dimenso vertical ocorre quando existe uma relao hierrquica entre as partes envolvidas. Neste caso simples estabelecer esta relao, pois o rgo supervisor representa o Estado, enquanto que a OS representa um ente criado por este Estado. Alm do mais, apesar da legislao estabelecer que o contedo do contrato de gesto deve ser elaborado de comum acordo entre as partes, existem outros aspectos que reforam a relao de subordinao da OS perante o rgo supervisor, como: o Estado que este representa detm o poder de qualificar uma organizao como OS; o rgo supervisor quem fiscaliza a execuo do contrato de gesto e pode solicitar relatrios de atividades e financeiros a qualquer momento. A Comisso de Avaliao, uma vez que representa o rgo supervisor na anlise de desempenho da OS, sendo responsvel pela emisso de relatrios conclusivos, tambm um rgo cujas atividades implicam uma relao vertical de poderes com a OS. O TCU desempenha um duplo papel, pois uma vez que representa o Estado, assim como o rgo supervisor, cria-se uma relao vertical em relao s OSs. Alm do mais responsvel pela auditoria nas contas e nos procedimentos administrativos das organizaes sociais, emitindo pareceres sobre sua atuao. J a relao entre o rgo supervisor e o TCU corresponde relao entre o Executivo e o Legislativo, na clssica separao de poderes, representando uma dimenso horizontal.
A legislao ainda define outros controles complementares, para auxiliar o rgo responsvel pela fiscalizao. Este o responsvel por indicar os membros de uma Comisso de Avaliao, que tem a incumbncia de analisar os resultados e o encaminhar relatrios de desempenho ao rgo supervisor. Alm deste relatrio, devem ser produzidos relatrios de atividades e tambm financeiros. O primeiro deve permitir a comparao entre as metas estipuladas e aquelas atingidas pela OS. O segundo corresponde prestao de contas. A constatao de irregularidades deve ser reportada ao Tribunal de Contas da Unio TCU. Para auxiliar os rgos de controle, os seguintes instrumentos esto previstos na lei em vigor:
60 Tabela 18 Instrumentos para controle # INSTRUMENTOS PARA CONTROLE RESPONSVEL 1. Relatrio de Execuo OS 2. Relatrio Financeiro OS 3. Relatrio de Desempenho rgo Supervisor
No mbito do Programa Nacional de Publicizao, a lei define que o controle social deve ser uma diretriz a ser seguida, porm no especifica como isso deve ocorrer para que seja um processo transparente. Algumas medidas presentes na legislao permitem identificar certos mecanismos que promovem a transparncia. Alm da publicao em Dirio Oficial dos contratos de gesto, a lei federal estabelece ainda a obrigatoriedade de publicao anual, no Dirio Oficial da Unio, dos relatrios financeiros e do relatrio de execuo do contrato de gesto. (BRASIL, 1998). A Tabela 19 apresenta uma lista de relatrios e a obrigatoriedade de publicao de acordo com cada legislao.
Tabela 19 Publicao dos documentos do Contrato de Gesto # ITEM UNIO AM BA CE DF PA PR PE SP 1. Contrato de Gesto (ntegra) DO DO DO DO DO DO DO DO DO 2. Minuta do Contrato de Gesto DO 3. Relatrio de Execuo DO; J DO DO J DO 4. Relatrio Financeiro DO; J DO DO J DO 5. Relatrio de Desempenho J; I 6. Outros 6.1 Balano DO 6.2 Demais prestaes de contas DO
61 6.3 Certido Neg. de Dbitos INSS J 6.4 Certido Neg. de Dbitos FGTS J Siglas: DO Dirio Oficial; J Jornal de grande circulao; I Internet: Requisito para a OS Porto Digital
Uma das prerrogativas da criao das OSs a ampliao dos mecanismos de controle para alm dos tradicionais. Assim, a disponibilidade e o acesso s informaes so indicadores importantes sobre a transparncia nas questes que envolvem as OSs, ampliando as possibilidades de controle social. A condio bsica que todo assunto que envolve a administrao pblica deve ser publicado no Dirio Oficial, seja ele da Unio, dos Estados ou dos Municpios. Assim, a legislao que rege a atuao das OSs e os contratos de gesto de cada entidade podem ser buscados nos Dirios Oficiais, de acordo com sua regio e esfera de atuao. Porm este tipo de pesquisa demanda muito tempo e exige informaes precisas quanto data de publicao e o rgo ao qual est vinculada a informao. Mesmo as pginas na internet dos Dirios Oficiais e dos Tribunais de Contas no apresentam mecanismos de busca amigveis, dificultando a localizao de informaes. A busca de dados na internet foi feita nas seguintes pginas:
1. Pgina oficial dos governos; 2. Pgina oficial dos rgos supervisores; 3. Pgina das OSs, quando disponvel; 4. Pgina dos Tribunais de Contas, 5. Pgina dos mecanismos de busca na Internet, como Google e MSN 8
A busca realizada na pgina oficial dos governos e tambm na dos rgos supervisores teve como objetivo procurar informaes sobre a legislao das OSs, sobre as entidades qualificadas e tambm uma conexo para suas pginas na internet. No caso das OSs qualificadas no mbito federal, a pgina oficial pesquisada foi a do Ministrio do Planejamento, que assumiu as funes do extinto Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, idealizador das OSs. A pesquisa na pgina das OSs, quando disponvel, foi uma tentativa para localizar dados sobre os contratos de gesto e tambm
8 Google disponvel em: http://www.google.com.br MSN disponvel em: http://www.msn.com
62 sobre os relatrios listados na Tabela 18. Por fim, a pesquisa na pgina dos Tribunais de Contas teve como objetivo localizar relatrios sobre as OSs.
O que a busca permitiu observar que, apesar de alguns dados terem sido encontrados, no existe uma pgina que concentre as informaes sobre as OSs. Assim, por exemplo, a MP n 1.646/98 e a Lei n 9.637/98 que dispem sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, foram localizados na pgina da Casa Civil da Presidncia da Repblica 9 , enquanto que a MP anterior, n o 1.591/97, foi encontrada na pgina da Promotoria dos Direitos do Idoso do Ministrio Pblico do Paran 10 . A Tabela 6 apresenta a pgina na internet das OSs federais e a Tabela 20 apresenta o resultado da busca na internet. A coluna Pgina na Internet indica a existncia ou no de uma pgina prpria na Internet, enquanto que as seguintes indicam, quando indicado por SIM, a pgina em que foi localizado o Contrato de Gesto: em pgina Prpria, na do Governo ou na do rgo Supervisor.
Tabela 20 Pginas Prprias e Contratos de Gesto Localizados na Internet Contrato de Gesto # OS Esfera/U.F. Pgina na Internet Prpria Governo Supervisor 1. ABTLuS Unio SIM SIM SIM SIM 2. ACERP Unio SIM SIM no no 3. BIOAMAZNIA Unio SIM no no no 4. IDSM Unio SIM SIM SIM SIM 5. IMPA Unio SIM no SIM SIM 6. RNP Unio SIM no SIM SIM 7. CGEE Unio SIM no SIM no 8. PROMIR BA no no no no 9. ASCETEB BA no no no no 10. IBC BA SIM no no no 11. IDT CE SIM no no no
9 Pgina da Casa Civil da Presidncia da Repblica: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03. A Lei tambm foi localizada na pgina do Ministrio da Cincia e Tecnologia (http://www.mct.gov.br/legis/lei), entre outras. 10 Pgina do Ministrio Pblico do Paran que disponibiliza a MP em questo: http://www.mp.pr.gov.br/institucional/capoio/caopddi/mp1591.html.
63 Contrato de Gesto # OS Esfera/U.F. Pgina na Internet Prpria Governo Supervisor 12. CENTEC CE SIM SIM no no 13. IACC CE SIM no no no 14. ICS DF no no no no 15. Par 2000 PA no no no no 16. ICI PR SIM no no no 17. Porto Digital PE SIM SIM no no 18. Casa do Estudande PE no no no no
Os dados da Tabela 20 mostram que a vasta maioria das OSs possui pgina prpria na Internet. Apesar disso, apenas 8 contratos de gesto foram localizados nas buscas, ou seja, 50%. E, desse montante, apenas 2 foram localizados nas trs pginas pesquisadas, 3 apenas na pgina da organizao, 2 apenas na pgina do governo e do rgo supervisor e 1 apenas na pgina do governo. Dentre os rgos supervisores, apenas o site do MCT apresenta o contrato de gesto firmado com as OSs sob sua alada, alm do decreto de qualificao e das metas e indicadores, com exceo apenas da CGEE.
O governo da Bahia mantm uma pgina dedicada s OSs 11 , na qual apresenta toda uma discusso envolvendo o tema, o processo para se obter a qualificao como OS, a legislao pertinente, os modelos de requerimento para a qualificao e tambm um breve relato sobre cada uma das trs entidades qualificadas. Mas apesar desse cuidado, e do fato do governo estadual expressar, em sua pgina, a preocupao em promover o controle social, no existe referncia a nenhum contrato de gesto e duas OSs (ou 67%) no possuem pgina prpria. Das duas organizaes pernambucanas, a Casa do Estudante no mantm pgina prpria e tambm no foi possvel localizar seu contrato de gesto. Por outro lado o Porto Digital mantm uma pgina com todos os dados relativos ao contrato de gesto. As trs entidades cearenses qualificadas como OS possuem pgina prpria na internet, mas apenas O CENTEC disponibiliza o contrato de gesto para consulta. O ICI, de Curitiba, apesar de manter uma pgina prpria e fazer referncia sua qualificao como OS, no disponibiliza em seu site dados sobre o
64 contrato de gesto, os relatrios e tambm sobre a legislao. Uma pesquisa na pgina do governo municipal tambm no logrou xito. A Tabela 6 apresenta as pginas na Internet das OSs federais, enquanto que a Tabela 21, a seguir, lista as pginas das entidades qualificadas nas esferas subnacionais.
Tabela 21 Pgina na Internet # OS U.F. Pgina na Internet 1. PROMIR BA * 2. ASCETEB BA ** 3. IBC BA http://www.biofabricadecacau.com.br/ 4. IDT CE http://www.idt.org.br 5. CENTEC CE http://www.centec.org.br/ 6. IACC CE http://www.dragaodomar.org.br; http://www.cultura.ce.gov.br/IDM/Idm.asp
7. ICI PR http://www.ici.curitiba.org.br/ 8. Porto Digital PE http://www.portodigital.org.br 9. Casa do Estudande PE *** * Algumas informaes podem ser obtidas na pgina da Secretaria da Administrao do Estado da Bahia em: http://www.bahia.ba.gov.br/saeb/orgsociais/p2_promir.htm
** Algumas informaes podem ser obtidas na pgina da Secretaria da Administrao do Estado da Bahia em: http://www.bahia.ba.gov.br/saeb/orgsociais/; e tambm na pgina da Secretaria da Educao do Estado da Bahia, em: http://www.sec.ba.gov.br/educ_profissional/ceteb.htm.
*** Algumas informaes podem ser obtidas na pgina da Secretaria da Administrao e Reforma do Estado de Pernambuco em: http://www.sare.pe.gov.br/org_sociais.html
No mbito federal, todas as OSs qualificadas possuem pgina prpria na internet e apenas para a BIOAMAZNIA no foi possvel localizar o contrato de gesto. E, apesar das informaes estarem concentradas em algumas pginas, isso no significa que estejam mais organizadas. A maioria das informaes est contida no site do Ministrio do Planejamento na parte dedicada ao Programa Gesto Pblica
65 Empreendedora (http://pgpe.planejamento.gov.br/); porm dentre as diversas pginas deste site, duas delas contm dados relativos s organizaes sociais, mas no necessariamente as mesmas. Na parte dedicada s OSs, so encontrados os seguintes dados para consulta e transferncia: a legislao pertinente ao tema, uma lista das OSs federais com os respectivos endereos eletrnicos, artigos, e informaes relativas ao decreto de qualificao, contrato de gesto, estatuto, entre outros.
Tabela 22 Disponibilidade de dados na pgina do Ministrio do Planejamento # ITEM ABTLuS ACERP BIOAMAZ NIA IDSM IMPA RNP CGEE 1. Decreto de Qualificao SIM SIM SIM no SIM SIM SIM 2. Contrato de Gesto SIM no no SIM SIM SIM SIM 3. Estatuto SIM SIM SIM SIM SIM no SIM Fonte: Dados disponveis para consulta em http://pgpe.planejamento.gov.br/os.htm (ltima consulta em 06.02.2003).
A vasta maioria dos itens pode ser, ento, localizada na pgina do Ministrio do Planejamento. O contrato de gesto da ACERP pode ser consultado em sua prpria pgina, o decreto de qualificao do IDSM est no site do MCT. O estatuto da RNP e o contrato de gesto da BIOAMAZNIA no foram localizados nas buscas realizadas na internet. Para algumas OSs possvel, ainda, consultar os seguintes documentos Regulamento de Contratao, Compras e Alienao; Regulamento de Aquisio de Bens e Servios; Regulamento Financeiro; Regulamento de Recursos Humanos e o Regimento Interno.
O Ministrio do Planejamento mantm, ainda, uma outra pgina dedicada aos contratos de gesto, onde podem ser obtidos dados acerca do rgo supervisor, contrato de gesto, relatrio de gesto e relatrio de avaliao, resumidos na tabela a seguir.
66 Tabela 23 Disponibilidade de dados na pgina do Ministrio do Planejamento # ITEM ABTLuS ACERP BIOAMAZ NIA IDSM IMPA RNP CGEE 1. Contrato de Gesto SIM no no * SIM SIM SIM SIM 2. Relatrio de Gesto no SIM no * no SIM no ** no ** 3. Relatrio de Avaliao SIM SIM no * SIM SIM no ** no ** Fonte: Dados disponveis para consulta em http://pgpe.planejamento.gov.br/Cg.htm (ltima consulta em 06.02.2003). * No h nenhuma referncia BIOAMAZNIA nesta parte do site. ** Os Relatrios de Gesto e de Avaliao no esto disponveis pois o primeiro contrato foi assinado em 2002.
Apesar de uma pgina ser dedicada s OSs e outra aos contratos de gesto, apenas este ltimo est disponvel nas duas pginas, porm todas as informaes poderiam estar disponveis em uma nica pgina, facilitando a pesquisa e a localizao dos dados. Alm deste pequeno detalhe, o que a tabela deixa evidente que no existe acesso a nenhum documento sobre o contrato de gesto e os relatrios sobre a BIOAMAZNIA. Apenas o decreto de qualificao e o estatuto esto disponveis. O contrato de gesto da ACERP, como j foi explicado, pode ser encontrado na pgina da entidade. O relatrio de gesto da ABTLuS no foi localizado por meio de pesquisa na internet, e o do IDSM, relativo ao primeiro ano do contrato (2001), pode ser obtido na pgina da OS. Os relatrios de gesto e avaliao, quando disponveis, correspondem ao do exerccio de 2001; assim, apesar do primeiro contrato da ABTLuS e da ACERP ser de 1998, no existem relatrios anteriores disponveis nos sites pesquisados.
A Tabela 24 apresenta, para a Unio e tambm para cada unidade da federao que implantou o modelo de gesto por OS, um resumo com a disponibilidade de alguns temas pertinentes ao assunto.
67 Tabela 24 Disponibilidade de informaes das OSs SP # ITEM UNIO BA CE PE PR Estado Municpios 1. Legislao web web web web x web X 2. Contrato de Gesto web x parcial x x e-mail X 3. Relatrio de Gesto parcial x x web x x X 4. Relatrio de Avaliao parcial x x parcial x x X
A indicao web, na tabela, significa que os dados esto disponveis na internet, principalmente na pgina da entidade, e podem ser obtidos sem nenhuma dificuldade. Por outro lado, x significa que os dados no foram encontrados por diversos mecanismos de busca. O modelo do contrato de gesto em So Paulo foi obtido por e- mail aps solicitao a Nilson Paschoa, Coordenador do programa de OSs no Estado. De posse do modelo e da data de publicao, posteriormente foi possvel localizar o documento no Dirio Oficial do Estado de So Paulo. A legislao pernambucana estipula, em seu artigo 46, que: O Poder Executivo permitir, mediante requerimento dos interessados, livre acesso pblico a todas as informaes pertinentes s Organizaes Sociais. (PERNAMBUCO, 2001).
Em uma situao intermediria esto aqueles indicados por parcial, o que significa que apenas alguns documentos foram encontrados na internet. Para as OSs qualificadas pela Unio, a Tabela 25 apresenta um detalhe dos documentos obtidos.
Tabela 25 Disponibilidade de informaes das OSs da Unio # ITEM ABTLuS ACERP BIOAMAZ NIA IDSM IMPA RNP CGEE 1. Contrato de Gesto web web web web web web web 2. Relatrio de Gesto x web x x web x x 3. Relatrio de Avaliao web web x web web x x
68 O que se percebe, a partir dos dados apresentados, que as possibilidades de controle social so limitadas, uma vez que o acesso aos dados tambm restrito, pelo menos no que tange a pesquisa pela internet. Assim, o principal mecanismo para este tipo de controle aquele exercido pela Comisso de Avaliao, que deve ser composta por especialistas de notria capacidade e adequada qualificao (BRASIL, Lei n 9.637, 1998). Os relatrios gerados por essa Comisso devem balizar a deciso do rgo supervisor quanto ao alcance das metas estipuladas em contrato, aplicao de sanes que pode chegar, no limite, desqualificao da entidade como OS.
69 CAPTULO 3 - AS ORGANIZAES SOCIAIS EM SO PAULO
Em So Paulo, a partir da Lei Complementar n 846, de 4 de junho de 1998, as organizaes das reas da sade e da cultura, que atendessem aos requisitos da lei, poderiam pleitear a qualificao como OS e, com isso, ficariam habilitadas a assinar um contrato de gesto com o Estado. O Decreto n 43.493, de 29 de setembro de 1998, regulamentou a qualificao de entidades na rea da cultura.
A partir da anlise da legislao pertinente ao tema e com as entrevistas realizadas, este captulo procurar analisar a accountability das OSs paulistas.
Um breve histrico A qualificao de entidades da rea da sade como organizaes sociais foi uma alternativa identificada pelo governador Mrio Covas para ampliar a assistncia sade no estado. No incio de sua gesto, ainda em 1994, existiam diversas obras inacabadas e paralisadas cujo destino seria abrigar hospitais. De acordo com TANAKA e MELO (2002), o conjunto de esqueletos, dez no total, fazia parte de um programa, iniciado na dcada de 80 e que contava com o financiamento do Banco Mundial, para a regionalizao dos servios de sade. Ainda de acordo com os autores, a localizao dos hospitais e o perfil dos servios foram definidos aps ampla participao dos movimentos populares de sade, com uma expectativa de se atingir uma populao de 200.000 habitantes. Apesar da ampla discusso, as obras foram finalizadas somente dez anos aps seu incio, e, mesmo assim, ainda faltava equipar e contratar pessoal para a gesto. O momento no era adequado, pois de acordo com Nilson Paschoa, responsvel pela Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade, existia uma orientao do governador Mrio Covas que restringia a realizao de concursos para a contratao de pessoal, devido escassez de recursos e tambm s crticas que a administrao direta recebia relativas sua ineficincia. Diante desse cenrio e tambm como uma forma de buscar flexibilidade na gesto, o governo optou por realizar parcerias na prestao de servios pblicos, e, para tanto, regulamentou a figura das OSs. Paschoa lembra que o fato do governo delegar a parceiros a gesto das atividades de um hospital, em absoluto significa voc [Estado] abdicar da sua responsabilidade de definidor das polticas pblicas e de control-las (Entrevista). Ainda de acordo com o entrevistado,
70 apesar do sistema de parceria ser um sistema antigo, a utilizao do contrato de gesto nos moldes como ele se condicionou agora [...] d garantia para que o Estado efetivamente tenha o poder de definir a poltica e ao mesmo tempo control-la.
A partir da promulgao da Lei Complementar, as primeiras entidades foram qualificadas como OSs ainda em junho de 1998: a Associao Congregao de Santa Catarina e a Associao Beneficente Casa de Sade Santa Marcelina. A Tabela 14 (p.56) apresenta uma lista das OSs de sade em So Paulo com a data da qualificao.
As condies para uma entidade se qualificar como OS A partir da comparao entre a legislao federal, Lei n 9.637/98, e as do estado de So Paulo, Lei Complementar n 846/98 e Decreto n 43.493/98, sero analisadas as principais diferenas entre ambas e as especificidades de cada uma, com ateno para o caso estadual.
A estrutura da L.C. paulista segue o mesmo padro da lei federal, que apresentada a seguir:
CAPTULO 1 DAS ORGANIZAES SOCIAIS Seo I Da Qualificao Seo II Do Conselho de Administrao Seo III Do Contrato de Gesto Seo IV Da Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto Seo V Do Fomento s Atividades Sociais Seo VI Da Desqualificao
CAPTULO II DAS DISPOSIES FINAIS E TRANSITRIAS
Principais Requisitos para a Qualificao O artigo 1 de ambas as leis estabelece que somente podero ser qualificadas como OSs as pessoas jurdicas de direito privado e sem fins lucrativos. A primeira condio imposta no artigo est de acordo com o esprito de publicizao proposto no projeto de Reforma do Estado do governo federal e descarta, com essa medida, qualquer possibilidade de organizaes governamentais manifestarem interesse na qualificao
71 como OS. A segunda condio restringe a possibilidade de qualificao para as fundaes de direito privado, as organizaes da sociedade civil. A Tabela 26 apresenta outras caractersticas necessrias para que uma organizao pleiteie sua qualificao como OS.
Tabela 26 Caractersticas para que uma organizao possa ser qualificada como OS # UNIO SO PAULO 1. Atuar nas reas do ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura ou sade Atuar nas reas da sade ou da cultura 2. Pessoas jurdicas de direito privado Idem 3. Sem fins lucrativos Idem 4. Possuir, como rgos de deliberao superior e de direo, um conselho de administrao e uma diretoria de acordo com os termos do estatuto Idem 5. O rgo colegiado de deliberao superior deve ter a participao de membros do Poder Pblico e da comunidade O rgo colegiado de deliberao superior deve ter a participao de membros da comunidade 6. Publicar, anualmente, no DOU os relatrios financeiros e de execuo dos contratos de gesto Idem, apenas ressalvando que os relatrios devem ser publicados no Dirio Oficial do Estado de So Paulo 7. --- Entidades da rea de sade devem comprovar atuao h mais de 5 anos na rea 8. --- Organizaes da rea da cultura e que desenvolvem atividades nas reas museolgica e arquivstica, devem comprovar 3 anos de atuao nas respectivas reas
A legislao paulista mais restritiva quanto s atividades que podem ser conduzidas por OSs, permitindo essa possibilidade apenas s entidades das reas de sade e da cultura. O Projeto de Lei Complementar n 03/98, que antecedeu a L.C. n 846/98,
72 evidencia que a iniciativa do governo estadual era apenas qualificar entidades da rea da sade, projeto que foi alterado por meio de uma emenda durante a tramitao na Assemblia Legislativa paulista e que acabou por incluir a rea da cultura, o que leva a concluir que algum interesse particular foi atendido (TANAKA e MELO, 2002, p.21). Ainda de acordo com os autores, a proposta do executivo paulista apenas utilizar, de forma pragmtica, uma iniciativa federal de ampla Reforma do Estado, que inclui a criao das OSs como forma de promover a administrao pblica gerencial. Porm, para Paschoa, as OSs de sade mostram a inteno de voc comear a criar uma flexibilizao na gesto daquilo que pblico, destinando a um parceiro a gesto de servios.
Na parte dos requisitos especficos (itens 2 a 8) a legislao de So Paulo manteve o texto da lei federal com algumas modificaes. A principal a no incluso, nos rgos de deliberao superior, de representantes do Poder Pblico, ficando a composio restrita a membros da comunidade de notria capacidade profissional e idoneidade moral. A segunda diferena a incluso de um item que obriga as entidades a comprovarem perodo mnimo de atuao em suas reas. Este item parece ter por funo evitar que entidades sem experincia venham a se qualificar como OS ou que novas entidades sejam constitudas apenas para se candidatarem qualificao.
importante ressaltar que ambas as legislaes prevem a obrigatoriedade de publicao no Dirio Oficial dos relatrios financeiro e de execuo do contrato de gesto, demonstrando uma preocupao com a publicidade das informaes.
O Conselho de Administrao A seo sobre o Conselho de Administrao estabelece que este deve ser estruturado de acordo com o estatuto da organizao, mas que, para a obteno da condio de OS, deve contemplar alguns critrios especficos, cujos aspectos principais so apresentados na
Tabela 27 a seguir.
73
Tabela 27 Composio e Mandato do Conselho de Administrao # UNIO SO PAULO 1. 20 a 40% de membros natos representantes do Poder Pblico, definidos pelo estatuto da entidade --- 2. 20 a 30% de membros natos representantes de entidades da sociedade civil, definidos pelo estatuto --- 3. At 10%, no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados At 55%, no caso de associao civil, de membros eleitos dentre os membros ou os associados 4. 10 a 30% de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral 35% de membros eleitos pelos demais integrantes do Conselho, dentre pessoas de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral 5. At 10% de membros indicados ou eleitos na forma estabelecida pelo estatuto 10% de membros eleitos pelos empregados da entidade 6. Os representantes do Poder Pblico e de entidades da sociedade civil devem corresponder a mais de 50% do Conselho Membros eleitos ou indicados no podero ser parentes consangneos ou afins at o 3 grau do Governador, Vice-Governador e Secretrios de Estado 7. --- Conselheiros, administradores e dirigentes das OS's da sade no podem exercer cargo de chefia ou funo de confiana no SUS 8. Mandato de 4 anos, admitida uma reconduo Idem
Apesar de ambas as legislaes especificarem que a composio do Conselho deve seguir as normas do estatuto, os requisitos necessrios para a qualificao, impostos pela lei federal, praticamente determinam a composio dos Conselhos da OSs
74 qualificadas pela Unio, restando uma margem de apenas 10% para os membros eleitos na forma definida pelo estatuto. Como membros natos, a lei federal tambm determina a participao de representantes do Poder Pblico, com a ressalva que devem constituir no mnimo 20% e no mximo 40% do total de membros. Um segundo grupo de membros natos deve ser formado por representantes da sociedade civil e compor 20 a 30% do conselho. Alm disso, essas duas categorias de membros devem corresponder a mais de 50% do conselho. J na composio do conselho das OSs estaduais, essas duas figuras no fazem parte das especificidades da lei, o que tambm no impede que sejam previstas em estatuto. As restries existentes so: o veto participao de parentes do Governador, Vice-Governador e Secretrios de Estado; e a proibio de conselheiros e executivos exercerem cargos de confiana ou de chefia no SUS.
Outra diferena significativa a participao, quando a OS qualificada for uma associao civil, de representantes eleitos dentre os membros ou associados: at 10% para as OSs federais, e at 55% para as paulistas.
Personalidades de notria capacidade profissional e reconhecida idoneidade moral devem, no caso paulista, constituir 35% do conselho, enquanto que no caso federal representam uma parcela menor, pois o mximo pode chegar a 30%, enquanto que o mnimo deve ser de 10%. Por fim, a LC n 846/98 define que 10% dos membros devem ser eleitos pelos empregados da entidade.
O que se observa que existe uma preocupao, expressa na lei federal, em garantir, com a participao de membros natos oriundos do Poder Pblico, um maior controle sobre o conselho, principalmente porque estes podem formar at 40% do conselho. Por seu turno, apesar da lei estadual no proibir a participao de membros do Estado no conselho das OSs, impede a presena de parentes at o 3 grau do Governador, Vice- Governador e Secretrios de Estado, demonstrando uma preocupao em no permitir uma ingerncia do Estado sobre uma organizao da sociedade civil.
A participao de membros do governo no conselho de gesto pode entrar em choque com o propsito da publicizao expresso na Reforma do Estado, pois a presena de membros do governo poderia inibir e exercer uma presso sobre os demais participantes do conselho, prejudicando e, no limite, at anulando a proposta de promover maior
75 autonomia e flexibilidade na gesto. Alm do mais, a composio do conselho, que prev at 40% de membros natos representantes do Poder Pblico tambm poderia confrontar com a proposta do prprio governo de obter um maior controle social direto desses servios por parte da sociedade, por meio dos seus conselhos de administrao (BRASIL, 1997, p.11). Poderia se argumentar que os demais membros do conselho que exerceriam presso sobre os membros representantes do Estado, neutralizando qualquer vis estatal ou seus eventuais desmandos, mas, nesse caso, sua participao tambm se tornaria desnecessria.
O Contrato de Gesto Somente podero celebrar contrato de gesto com o Estado as organizaes que forem qualificadas como OS. O contrato de gesto apresentado, no artigo 5 da Lei Federal n 9.637/98 e no artigo 6 da Lei Complementar n 846/98, como: o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de uma parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas rea da sade ou da cultura.
Apesar de conceitualmente ambas as legislaes terem o mesmo entendimento sobre o contrato de gesto, existem algumas diferenas relativas a seu escopo, que esto resumidas na Tabela 28.
Tabela 28 Elementos do Contratos de Gesto # UNIO SO PAULO 1. Discriminar as atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da entidade contratada Idem 2. Ser elaborado de comum acordo entre as partes --- 3. Quando uma OS absorver atividades na rea de sade dever seguir os princpios do SUS
A OS de sade deve seguir os princpios do SUS
76 # UNIO SO PAULO 4. Especificar o programa de trabalho proposto pela OS, estipular as metas a serem atingidas e respectivos prazos de execuo, bem como os critrios objetivos de avaliao de desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade Idem 5. Estipular limites e critrios para despesas com remunerao Idem 6. --- Dispensvel a licitao para celebrao dos contratos 7. --- A minuta do contrato e a convocao pblica das OS's deve ser publicado no Dirio Oficial 8. --- O Estado deve dar publicidade da deciso de firmar cada contrato de gesto e das entidades que manifestarem interesse 9. O contrato de gesto deve ser publicado na ntegra no Dirio Oficial e em jornais de circulao nacional O contrato de gesto deve ser publicado na ntegra no Dirio Oficial 10. --- vedada a destinao de bens pblicos que estejam ou j estiveram vinculados prestao de servios de sade 11. --- Seguir os princpios inscritos no artigo 37 da Constituio Federal e no artigo 11 da Constituio Estadual 12. Demais clusulas necessrias devem ser definidas pelos Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da rea de atuao da OS. Demais clusulas necessrias devem ser definidas pelo Secretrio de Estado da rea de atuao da OS.
A primeira diferena indicada na Tabela refere-se elaborao do prprio contrato que, no caso federal, estabelece que deve ser elaborado de comum acordo entre as partes, o que, em princpio, indica que existe uma interao entre as partes na definio do programa de trabalho. Este programa deve conter detalhes quanto s metas, o prazo de
77 execuo e a forma de avaliao. A introduo de tais critrios vai ao encontro da proposta de reforma gerencial proposto no programa de Reforma do Estado. Assim, uma vez coletados dados do cotidiano, possvel comparar com o estipulado e, caso as metas no sejam atingidas, podem ser aplicadas as sanes previstas em contrato. Apesar da legislao paulista no determinar a elaborao em comum acordo, as entrevistas realizadas com os dirigentes das OSs paulistas mostraram que existe uma interao entre as partes, o que permite que novas demandas sejam levadas ao conhecimento da Secretaria da Sade.
Os contratos de gesto assinados entre rgos da esfera federal e as OSs estipulam que at 60% dos recursos financeiros podem ser gastos com despesas de remunerao, encargos trabalhistas e vantagens de qualquer natureza. Porm, a anlise de alguns contratos de gesto permite identificar qual a natureza do trabalho que pode ser remunerada, conforme Tabela 29.
Tabela 29 Despesas com Remunerao # ITEM ABTLuS ACERP IDSM IMPA RNP CGEE 1. Dirigentes SIM SIM SIM SIM SIM SIM 2. Empregados SIM SIM SIM SIM SIM SIM 3. Contratados SIM no SIM SIM no no 3.1 Consultores SIM no --- --- no no 3.2 Prestadores de Servio SIM no --- --- no no 4 Servidores cedidos SIM SIM SIM SIM no SIM
O contrato da ABTLuS, alm de deixar claro que gastos com consultores e prestadores de servio configuram despesas de remunerao, ainda determina que o teto de 60% deve ser calculado sobre o total de recursos recebidos pela OS, provenientes de qualquer fonte. Para as demais OSs, esse teto calculado sobre os recursos pblicos recebidos por fora do contrato de gesto. Nos contratos da ACERP, RNP e CGEE, os gastos com consultores e prestadores de servio no entra como despesa de remunerao. Dessa forma, essas OSs tm uma margem maior de manobra na utilizao dos recursos, que
78 podem ser gastos com a contratao de mais pessoal ou revertidos numa remunerao maior para os dirigentes e empregados. A lei deixa claro que servidores cedidos para as organizaes sociais no podem receber vantagem pecuniria permanente com os recursos do contrato, a no ser adicional caso exeram cargo temporrio de direo ou assessoria.
Em So Paulo este limite maior, definido em 70% pelo modelo de contrato (So Paulo, Estado, Resoluo SS 142, 2001) e que pode ser gasto com dirigentes e empregados das OSs, no mencionando a necessidade de incluso de despesas com consultores e prestadores de servicos. Em entrevista concedida por Fbio Tadeo Teixeira 12 , do Hospital Geral de Pedreira, este informou que os gastos esto prximos do limite, principalmente porque contabilmente, at por uma questo da instituio, colocamos servios de terceiro juntos, mesmo que o contrato no deixe explcita essa necessidade. Ele lembra ainda que esta questo poderia ser melhor trabalhada, pois servios terceirizados, como o de radiologia, tm um grande peso na despesa, mas englobam gastos tanto com materiais como com pessoal. A Diretora Administrativa do Hospital Santa Marcelina de Itaquaquecetuba, Vivian Hart Ferreira, tambm percebe uma limitao na forma como calculado esse percentual. Isto porque esse hospital no tem a prtica de terceirizar atividades e contrata os especialistas necessrios de acordo com as regras da CLT, fazendo com que os gastos com pessoal cheguem prximo do limite, enquanto que hospitais que terceirizam atividades acabam por incluir tais gastos em outra rubrica que no despesas com remunerao de pessoal. O Gerente do Hospital Geral de Itapecerica da Serra, Walter Cintra Ferreira Jr., entende que o percentual de 70% corresponde ao valor que em geral se gasta com pessoal, porm, ele percebe uma limitao nesse limite imposto, que pode ser verificado na transcrio de um trecho da entrevista:
A Secretaria [de Estado da Sade] comeou a ter uma preocupao, que eu acho contraditria, de querer estabelecer limites nos gastos, determinando quanto se pode gastar em cada atividade. [...] Comear a fazer isso tirar da OS de sade exatamente a grande vantagem que ela tem, que uma versatilidade no gerenciamento.
12 Entrevista realizada em 15.10.2002.
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Apesar de Ferreira ser contrrio criao de normas burocrticas, como a transcrita acima, no descarta a necessidade de prestao de contas: A OS de sade precisa ter controle, precisa prestar conta de cada centavo que utiliza e, sem dvida nenhuma isso dinheiro pblico, tem que ser minuciosamente auditado.
Quanto transparncia, os contratos firmados entre as OSs e os rgos Supervisores da esfera federal, devem ser publicados no D.O.U. e tambm em jornais, conforme tabela a seguir.
Tabela 30 Publicidade dos Contratos de Gesto # ITEM ABTLuS ACERP IDSM IMPA RNP CGEE 1. D.O.U Integral Integral Extrato Integral Integral Integral 2. Jornal de Circulao Nacional (Extrato) 2 jornais 2 jornais 2 jornais 2 jornais --- 2 jornais 3. Jornal de Circulao Regional (Extrato) --- --- 1 jornal 1 jornal --- 1 jornal
A legislao paulista tambm apresenta uma preocupao com a transparncia no processo de contratao das OSs, expresso nos itens 7 a 9 da Tabela 28, em que se estipula a obrigatoriedade de publicao das diversas etapas em Dirio Oficial. Porm a dispensa de licitao para a celebrao de contratos com as OSs qualificadas acaba por neutralizar toda transparncia obtida com as medidas anteriores, pois caso existam duas ou mais OSs interessadas em firmar contrato, a lei no estabelece critrios para a seleo, ficando a escolha sujeita discricionaridade das autoridades.
importante observar que ambas as legislaes determinam que as OSs da rea de sade devem seguir os princpios do SUS, o que, em princpio, evita a privatizao dos servios com a destinao de leitos a convnios particulares. A lei paulista ainda estabelece que bens pblicos em uso ou que j foram utilizados para servios de sade no podem ser destinados s OSs de sade, isto porque, por presso da sociedade civil organizada, houve um acordo com o Estado de So Paulo para que apenas os hospitais
80 novos, ainda no postos em funcionamento, poderiam ser cedidos para a gesto das organizaes sociais (TANAKA e MELO, 2002, p.21).
A Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto Uma vez estabelecidos os parmetros do contrato de gesto e assinado por ambas as partes interessadas, inicia-se a fase da execuo e tambm do controle das atividades. Este controle, realizado pelo rgo supervisor, ocorre mediante anlise de relatrios de gesto que devem ser produzidos com a freqncia estipulada em contrato. Esta anlise deve comparar os resultados atingidos e os previstos, juntamente com a prestao de contas. A lei paulista novamente demonstra uma preocupao em aumentar a transparncia, uma vez que torna obrigatria a publicao dos relatrios no Dirio Oficial. A Comisso de Avaliao a principal entidade auxiliar do rgo supervisor, sendo a responsvel pela elaborao de relatrios conclusivos sobre as atividades das OSs. Para a Comisso de Avaliao das OSs de sade, a legislao especfica quanto a sua composio, determinando a participao, inclusive, de 2 membros da Assemblia Legislativa que faam parte da Comisso de Higiene e Sade.
Tabela 31 Execuo e Fiscalizao do Contrato de Gesto # UNIO SO PAULO 1. A execuo do contrato de gesto ser fiscalizada pelo rgo supervisor responsvel pela rea de atuao da OS A execuo do contrato de gesto ser fiscalizada pela Secretaria de Estado da Sade ou Secretaria de Estado da Cultura, conforme a natureza da OS 2. A OS deve apresentar relatrio pertinente execuo do contrato de gesto, contendo comparativo especfico das metas propostas com os resultados alcanados, acompanhado da prestao de contas correspondente ao exerccio financeiro Idem, acrescido da obrigatoriedade de publicao no Dirio Oficial do Estado 3. Os resultados devem ser avaliados por uma Comisso de Avaliao, indicada pelo rgo Supervisor, que deve emitir relatrios conclusivos sobre a atuao
Idem
81 # UNIO SO PAULO 4. --- O balano e demais prestaes de contas devem ser publicados no Dirio Oficial do Estado e analisados pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo 5. --- Para as OSs de sade, a Comisso deve ser composta, entre outros, por 2 integrantes indicados pelo Conselho Estadual de Sade, 2 membros integrantes da Comisso de Sade e Higiene da Assemblia Legislativa e dever encaminhar, trimestralmente, relatrio de suas atividades Assemblia Legislativa.
O Fomento s Atividades Sociais Este tpico trata do apoio que as OSs recebem do Estado para a consecuo de seus objetivos. Enquanto a lei federal autoriza as OSs a receberem recursos oramentrios e bens pblicos para o cumprimento do contrato de gesto, sua congnere paulista determina a dotao de recursos oramentrios e a possibilidade de destinao de bens pblicos. Este parte novamente refora a proibio da destinao de bens em utilizao para as OSs de sade, fato pelo qual todas as entidades qualificadas iniciaram sua atividades em hospitais novos e equipados pelo Estado.
Tabela 32 Fomento s Atividades Sociai s # UNIO SO PAULO 1. As entidades qualificadas como OS so declaradas como entidades de interesse social e utilidade pblica Idem 2. s organizaes sociais podero ser destinados recursos oramentrios e bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto s organizaes sociais sero destinados recursos oramentrios e, eventualmente, bens pblicos necessrios ao cumprimento do contrato de gesto
82 # UNIO SO PAULO 3. --- Os bens pblicos destinados s OS de sade no podero recair em estabelecimentos de sade do Estado, em funcionamento
A tabela a seguir apresenta, para as OSs qualificadas pela Unio, o valor estipulado em contrato de gesto para a execuo de atividades para o ano especificado, que tambm corresponde ao ano em que foram firmados os contratos.
Tabela 33 Recursos Financeiros para as OSs # ORGANIZAO SOCIAL ANO VALOR (R$) 1. ABTLuS 1998 4.618.335,00 2. ACERP 1998 16.577.074,00 3. IDSM 2001 10.526.000,00 4. IMPA 2001 31.693.200,00 5. RNP 2002 68.000.000,00 6. CGEE 2002 18.000.000,00
A Desqualificao Entidades que no conseguem atingir as metas estipuladas em contrato sofrem o risco de serem desqualificadas, garantido o direito ampla defesa em processo administrativo. As entidades que forem desqualificadas devem reverter ao Estado os bens e os recursos fornecidos.
83 Tabela 34 Desqualificao de OSs # UNIO SO PAULO 1. Podem ser desqualificadas pelo Poder Executivo as OSs que no cumprirem as disposies contidas no contrato Idem 2. assegurado o direito de ampla defesa s OSs Idem 3. Na desqualificao, os bens permitidos e os recursos entregues sero revertidos ao Estado Na desqualificao, os bens permitidos e os recursos remanescentes sero revertidos ao Estado
Disposies Finais e Transitrias Apesar das OSs no estarem obrigadas a realizar licitao para contratao de obras e servios e realizao de compras, a lei estabelece que devero ser publicados os procedimentos adotados pela OSs para tais atividades.
A lei federal ainda estabelece as diretrizes para implantao do Programa Nacional de Publicizacao PNP, que dever versar sobre os critrios para a qualificao de organizaes sociais, quais sejam: a nfase no cidado-cliente; a nfase nos resultados qualitativos e quantitativos, observados os prazos combinados; e o controle social de forma transparente.
Organizaes Sociais de Sade e Accountability O estudo sobre accountability nas OSs de sade paulistas seguir os mesmos moldes da anlise realizada no captulo anterior, quando foram avaliados os mecanismos presentes nas diversas legislaes. Assim, sero objeto de anlise os instrumentos adotados pelo contrato de gesto e tambm sero apresentadas algumas impresses obtidas nas entrevistas com alguns dirigentes de OSs. Algumas caractersticas da legislao paulista j foram apresentadas, mas o intuito nesta etapa aprofundar o debate em torno da temtica da responsabilizao. Para esta anlise sero aproveitados as entrevistas realizadas com diversos atores, conforme mostra a Tabela 35.
84 Tabela 35 Relao de Entrevistados # NOME ORGANIZAO CARGO 1. Luiz Carlos Bresser Pereira FGV - EAESP Professor 2. Nilson Ferraz Paschoa Secretaria Estadual de Sade SP Diretor 3. Walter Cintra Ferreira Junior Hospital Geral de Itapecerica da Serra OS Gerente Hospitalar 4. Alice SPDM OS Diretora Administrativa 5. Fabio Tadeo Teixeira Ass. Congregao de Santa Catarina H.G. de Pedreira Diretor Administrativo 6. Vivian Hart Ferreira Casa de Sade Santa Marcelina de Itaquaquecetuba OS Diretora Administrativa 7. Jos Roberto Ferraro SPDM OS Superintendente 8. Jos Eduardo Ribeiro SPDM Hospital Vila Maria Dir. Administrativo 9. Newton Brando Assemblia Legislativa SP Dep. Estadual PTB 10. Eurpides B. Carvalho Assemblia Legislativa SP Assessor PT
A superintendncia da SPDM, OS responsvel pela administrao de dois hospitais estaduais, est sob a cargo de Jos Roberto Ferraro. A diretoria administrativa das OSs est a cargo de Alice. Tambm foi realizada uma entrevista com Jos Eduardo Ribeiro, diretor administrativo do Hospital Vila Maria, que gerido pela SPDM por meio de um convnio com a Prefeitura de So Paulo.
As dimenses da Accountability no Contrato de Gesto O modelo de contrato de gesto que deve nortear a elaborao de verses definitivas com cada OS foi estabelecida na Resoluo SS 142, de 3 de dezembro de 2001, e a Retificao de 4 de dezembro de 2001. Em So Paulo, o contrato de gesto apresentado, no artigo 6 da Lei Complementar n 846/98, como: o instrumento firmado entre o Poder Pblico e a entidade qualificada como organizao social, com vistas formao de uma parceria entre as partes para fomento e execuo de atividades relativas rea da sade ou da cultura. (So Paulo, 1998).
85 Esta mesma lei expressa a preocupao com o controle das atividades desenvolvidas pelas OSs em dois momentos. A primeira referncia ocorre logo na Seo I, que trata da qualificao das entidades, mas que, em seu pargrafo nico, estabelece que as OSs: ...sero submetidas ao controle externo da Assemblia Legislativa, que o exercer com o auxlio do Tribunal de Contas do Estado, ficando o controle interno a cargo do Poder Executivo. (Artigo 1, Pargrafo nico).
Assim como na lei federal, ambos os controles, apesar de um ser externo e outro interno, correspondem dimenso vertical da accountability. O modelo de contrato de gesto tambm deixa claro que cabe ao Governador decidir sobre a manuteno da qualificao da entidade como OS. A Seo IV dedicada exclusivamente fiscalizao do contrato de gesto e determina que: A execuo do contrato de gesto celebrado por organizao social ser fiscalizada pelo Secretrio de Estado da Sade. (Artigo 9, caput),
Os resultados atingidos com a execuo do contrato de gesto sero analisados, periodicamente, por comisso de avaliao indicada pelo Secretrio de Estado competente, composta por profissionais de notria especializao, que emitiro relatrio conclusivo, a ser encaminhado quela autoridade e aos rgos de controle interno e externo do Estado. (Artigo 9, 2).
Nesta seo, novamente so apresentadas medidas que evidenciam a dimenso vertical da accountability, e que reforam a participao do Poder Executivo, expresso no artigo 1, alm de destacar que o Secretrio de Estado o responsvel pela fiscalizao. A Comisso de Avaliao, alm dos membros indicados pelo Secretrio de Estado da Sade, deve ser composta por: ...2 (dois) integrantes indicados pelo Conselho Estadual de Sade, reservando-se, tambm, 2 (duas) vagas para membros integrantes da Comisso de Sade e Higiene da Assemblia Legislativa... (Artigo 9, 3).
86 A presena de Deputados e tambm de membros do Conselho Estadual de Sade, ampliam as possibilidades de controle, uma vez que a Comisso de Sade e Higiene a quem compete opinar sobre proposies e assuntos de defesa, assistncia e educao sanitria, bem como de organizao ou reorganizao de reparties da administrao direta ou indireta aplicadas a esses fins 13 . J a participao de integrantes do Conselho Estadual de Sade amplias as possibilidades de controle social, uma vez que o Cdigo de Sade do estado de So Paulo, de acordo com a Lei Complementar n o 791/95, o define como o rgo pelo qual se efetiva a participao da comunidade na gesto do SUS e tambm exerce funo de controle social das atividades governamentais na rea.
Esta comisso a principal instncia de controle dos contratos de gesto e a responsvel pela elaborao de relatrios peridicos sobre as atividades desenvolvidas pelas OSs, devendo encaminhar cpias tanto Assemblia Legislativa como ao Secretrio de Estado da Sade.
A Resoluo SS 142/01 e sua Retificao, publicada no D.O.E. de 4 de dezembro de 2001, apresentam o modelo de contrato de gesto que deve ser utilizado entre as partes interessadas e, em seu escopo, estabelecem ainda que o acompanhamento da execuo dos contratos de responsabilidade da Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade CCSS da Secretaria de Estado da Sade. Ainda na esfera do Executivo, foi criado, de acordo com a Resoluo SS 10/00, o Grupo de Trabalho Especial, que atua junto ao Gabinete do Secretrio de Estado da Sade, para coordenar e articular as atividades relacionadas exclusivamente aos Contratos de Gesto. Este grupo composto por 5 pessoas e tem, dentre outras, as seguintes atribuies: 1. Assessorar o Secretrio da Sade nos assuntos relacionados s Organizaes Sociais de Sade; 2. Articular as diversas instncias da Secretaria envolvidas na anlise e soluo dos problemas relacionados s Organizaes Sociais de Sade;
13 Descrio das atividades da Comisso de Sade e Higiene da Assemblia Legislativa de So Paulo disponvel em: http://www.al.sp.gov.br/index4.htm. Acesso em 01.10.2002.
87 3. Intermediar o relacionamento das Organizaes Sociais de Sade com os rgos fiscalizadores, tais como o tribunal de Contas do Estado e a Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo. (Artigo 4).
A resoluo estabelece que, para a realizao de suas atividades, o Grupo de Trabalho Especial dever promover reunies mensais com cada uma das OSs de Sade e, inclusive, esto estabelecidas na Resoluo a durao (meio perodo pela manh ou tarde) e a seqncia em que as OSs sero recebidas. Outras reunies podero ser ou convocadas pelo Coordenador do Grupo de Trabalho Especial ou solicitadas pelas OSs.
Em seu artigo 11, a lei estadual das OSs apresenta a possibilidade de controle social, que representa uma dimenso horizontal: Qualquer cidado, partido poltico, associao ou entidade sindical [] parte legtima para denunciar irregularidades cometidas pelas organizaes sociais ao Tribunal de Contas ou Assemblia Legislativa. (Artigo 11)
Em relao ao TCE, alm de acatar as denncias acima mencionadas, a LC 846/98 ainda estabelece que: O balano e demais prestaes de contas da organizao social devem, necessariamente, ser [...] analisados pelo Tribunal de Contas do Estado de So Paulo. (Artigo 12).
A Tabela 36 apresenta uma lista com os responsveis pelo controle, o tipo de responsabilizao associado e sua dimenso, vertical ou horizontal.
Tabela 36 Dimenses do Controle # CONTROLADOR DIMENSO 1. Governador Vertical 2. Secretrio de Estado da Sade Vertical 3. Comisso de Avaliao Vertical
88 # CONTROLADOR DIMENSO 4. Coord. de Contratao de Servios de Sade Vertical 5. Grupo de Trabalho Especial Vertical 6. Assemblia Legislativa Vertical e Horizontal 7. Tribunal de Contas do Estado Vertical e Horizontal 8. Cidados, partidos polticos, e outros Vertical e Horizontal
Cabe ressaltar que o papel do Governador consiste tanto em qualificar como desqualificar uma entidade como OS. Os subsdios para sua deciso so fornecidos pelo Secretrio de Estado da Sade, que fornece um parecer sobre a avaliao das entidades. A relao entre o tipo de responsabilizao e seu controlador so apresentados na Tabela 37.
Tabela 37 rgos fiscalizadores e o Tipo de Responsabilizao TIPO DE RESPONSABILIZAO # CONTROLADOR Parlamentar Procedimentos Resultados Social 1. Governador X 2. Secretrio de Estado da Sade X 3. Comisso de Avaliao X 4. CCSS X X 5. Grupo de Trabalho Especial X X 6. Assemblia Legislativa X X 7. TCE X 8. Comisso de Acompanhamento X 9. Usurios X
89 A partir da tabela anterior, a etapa seguinte do trabalho procurar analisar em detalhes como cada tipo de responsabilizao percebido na relao entre o Estado e as OSs de sade em So Paulo
Accountability pelo Controle de Resultados O controle de resultados o principal mecanismo de responsabilizao presente no contrato de gesto, pois neste constam, em detalhe, as metas que devem ser atingidas por cada hospital gerido por uma OS. E, para avaliar a performance de cada organizao, a Comisso de Avaliao realiza uma anlise das atividades desenvolvidas pelas OSs. Esta anlise deve recair exclusivamente sobre os resultados atingidos, configurando o controle por resultados. A Resoluo SS 142/01 e sua Retificao de 13 de dezembro de 2001 deixam claro esta preocupao, pois a avaliao da Comisso deve: restringir-se aos resultados obtidos em sua execuo, atravs dos indicadores de desempenho estabelecidos, em confronto com as metas pactuadas e com a economicidade no desenvolvimento das respectivas atividades. (Clusula quarta, Pargrafo primeiro).
A Coordenadoria de Contratao de Servios de Sade, subordinada Secretaria de Estado da Sade, a responsvel pelo acompanhamento rotineiro da execuo do contrato, sendo que sua anlise condiciona o pagamento de uma parte varivel dos recursos oramentrios e tambm subsidia a deciso do governador de manter ou no a qualificao da OS. No caso de desqualificao os bens cedidos e os recursos remanescentes devem ser revertidos ao Estado.
Para auxiliar os responsveis pelo controle, a legislao estabelece a elaborao de certos documentos, conforme tabela a seguir.
90 Tabela 38 Instrumentos para Controle # INSTRUMENTOS PARA CONTROLE RESPONSVEL PELA ELABORAO PERIODICIDADE 1. Documentos das Atividades OS Mensal 2. Relatrio de Execuo OS Anual 3. Relatrio Financeiro OS Anual 4. Relatrio de Atividades Comisso de Avaliao Trimestral 5. Relatrio de Desempenho Comisso de Avaliao Anual 6. Relatrio de Atividades CCSS Mensal, Trimestral, Semestral, Anual
A OS deve, mensalmente, enviar os documentos comprobatrio das atividades realizadas SES e tambm deve registrar na internet os dados relativos produo assistencial, indicadores de qualidade e movimentao de recursos econmicos e financeiros. O programa disponibilizado para tal tarefa gera relatrios necessrios para a avaliao mensal dos servios prestados pela OS.
A LC n o 846/98, em seu pargrafo 1, artigo 9, define o Relatrio de Execuo como um documento especfico sobre a realizao do contrato de gesto e no qual deve constar um comparativo das metas pactuadas com os resultados alcanados pela OS. Este documento deve ser preparado pela OS e apresentado ao final de cada exerccio ou a qualquer momento, conforme recomende o interesse pblico (SO PAULO, Lei Complementar 846/98). Este relatrio deve estar acompanhado de sua respectiva prestao de contas, e ambos devem ser analisados pelo Tribunal de Contas do Estado e publicados no D.O.E. de So Paulo.
A Comisso de Avaliao a responsvel pela elaborao de dois relatrios: de Atividades e de Desempenho. O primeiro um requisito do artigo 9, pargrafo 3, da LC 846/98, e deve discriminar as atividades realizadas pela OS, no que se assemelha ao Relatrio de Execuo preparado pela OS. O que os diferencia, alm do responsvel pela confeco, a periodicidade, pois o de Atividades trimestral e deve ser encaminhado Assemblia Legislativa, enquanto que o de Execuo , a princpio anual, mas pode ser solicitado a qualquer momento. O segundo um relatrio anual que
91 deve conter um parecer conclusivo sobre as atividades da OS e que, junto com o anterior, deve ser encaminhado ao Secretrio de Estado da Sade. A partir da anlise de ambos os documentos o Governador toma uma deciso quanto manuteno da qualificao da entidade como OS.
Alm dos relatrios, o controle de recursos financeiros tambm adotado como uma forma de acompanhar a execuo do contrato e penalizar eventuais descumprimentos de metas. O detalhamento dos relatrios e os critrios de avaliao so apresentados na seqncia.
O Controle de Atividades Hospitalares Para cada contrato de gesto a ser firmado pela Secretaria de Estado da Sade so definidos os servios que devem ser prestados pela OS. Para tanto, a Resoluo SS 142/01 estabelece que a atividade assistencial subdivide-se em quatro modalidades 14 : Atendimento hospitalar (internao), Atendimento ambulatorial, Atendimento de urgncias e Servios de apoio diagnstico e teraputico SADT 15 . Para cada um dos procedimentos contratado um certo volume de atendimentos, conforme descrio apresentado a seguir.
1. Atendimento hospitalar (internao) A assistncia hospitalar compreende o conjunto de atendimentos oferecidos ao paciente desde sua admisso no hospital at sua alta hospitalar pela patologia atendida, incluindo-se a todos os atendimentos e procedimentos necessrios para obter ou completar diagnstico e as teraputicas necessrias para o tratamento no mbito hospitalar (SO PAULO, Resoluo SS 142, 2001). Para este procedimento, a quantidade de internaes realizadas medida de acordo com o nmero de sadas hospitalares, conforme expressa na Resoluo SS 142/01: O hospital dever realizar um nmero de sadas hospitalares anual de _____, de acordo com o nmero de leitos operacionais cadastrados pelo SUS Sistema nico de Sade e distribudos nas seguintes reas:
14 Para cada um dos procedimentos, a Resoluo SS -142/01 apresenta a definio e o escopo das atividades.
92 Tabela 39 Internao Hospitalar REAS DE INTERNAO N o de Sadas 1 o Semestre N o de Sadas 2 o Semestre Clnica Mdica Clnica Cirrgica Obstetrcia Pediatria Psiquiatria
2. Atendimento ambulatorial So considerados atendimentos nesta modalidade a primeira consulta realizada pelo paciente a um profissional de determinada especialidade, as consultas subseqentes (retornos) e as cirurgias ambulatoriais que no necessitem de internao. Para este procedimento, o contrato de gesto define o nmero de consultas por especialidade:
Tabela 40 ESPECIALIDADES Mdia Mensal Primeiras Consultas Mdia Mensal Consultas Subseqentes Mdia Mensal de Atendimentos Especialidade 1 Especialidade 2
3. Atendimento de urgncias O modelo de contrato de gesto entende como atendimentos de urgncia aqueles no programados que sejam dispensados pelo Servio de Urgncia do hospital a pessoas que procurem tal atendimento, seja de forma espontnea ou encaminhadas de forma referenciada (SO PAULO, Resoluo SS 142, 2001) conforme fluxo estabelecido pela Secretaria Estadual de Sade. Para este procedimento definido o nmero de atendimentos necessrios:
Nmero de atendimentos anual: ______
15 Explicar sucintamente cada um dos itens avaliados.
93 Mdia de atendimentos 1 semestre: ______ Mdia de atendimentos 2 semestre: ______
4. Servios de apoio diagnstico e teraputico SADT Os servios SADT correspondem a uma srie de exames realizados pelo hospital e a SES contrata uma quantidade anual de atendimentos que devem ser oferecidos a pacientes externos, ou seja, aqueles encaminhados por outros servios de sade, obedecendo ao fluxo da SES. A OS de sade deve informar o nmero de atendimentos mensal realizados, tanto a pacientes externos como a pacientes do prprio hospital. A Tabela 41 apresenta o modelo com os diversos servios que so especificados no contrato de gesto.
Tabela 41 Servios Contratados SADT EXTERNO SADT EXTERNO GRUPO Mdia de Exames 1 Semestre Mdia de Exames 2 Semestre Patologia Clnica Papanicolau Raios X Ultrassonografia Mix Radiodiagnstico Ressonncia Magntica Medicina Nuclear In Vivo Tomografia Computadorizada
O grupo refere-se a uma classificao que obedece as instrues da Norma Operacional de Assistncia Sade/SUS e que balizam o preenchimento do Sistema de Informao Ambulatorial. Mensalmente, a OS de sade deve informas as atividades realizadas de acordo com a Tabela 42.
94 Tabela 42 Exames realizados - SADT EXAMES GRUPO Nmero de Exames Pacientes do hospital Nmero de Exames Pacientes Externos SADT
Uma vez definidos os volumes de atendimento para cada procedimento e para que o acompanhamento e comprovao dos servios possam ser realizados a Secretaria da Sade definiu dois mecanismos:
1. O primeiro o acompanhamento por meio dos dados registrados no Sistema de Informaes Hospitalares SIH e no Sistema de Informaes Ambulatoriais SIA;
2. O segundo o preenchimento de formulrios especficos disponibilizados por meio de um aplicativo na internet. Cada OS deve, mensalmente e at o 5 dia til do ms subseqente, encaminhar o informe das atividades realizadas.
Este aplicativo, disponibilizado pela SES, emite os relatrios e planilhas para a avaliao mensal das atividades de cada hospital, estabelecendo, tambm, por meio de nveis de acesso previamente definidos, a responsabilidade legal pelos dados ali registrados (SO PAULO, Resoluo SS 142/01) .
Alm de acompanhar os dados mensais, a Comisso de Avaliao deve preparar relatrios com a seguinte periodicidade: trimestral, semestral e anual. A avaliao do relatrio trimestral determina o volume de recursos da parte varivel que ser repassado OS. Este detalhe ser explicado na prxima seo. A partir da avaliao semestral pode resultar uma re-pactuao dos nveis de servio estabelecidos. Esta alterao, caso necessria, realizada por meio de aditivo contratual. Por fim, os relatrios anuais so enviados ao Secretrio de Estado da Sade e servem como subsdios para a deciso do Governador em renovar ou no a qualificao da entidade como OS de sade. Uma cpia de cada um desses relatrios enviada Assemblia Legislativa e ao Tribunal de Contas do Estado para a devida apreciao.
95 O resultado dessa anlise determina ainda o repasse de uma parte varivel dos recursos financeiros previstos contratualmente. Um aumento ou diminuio das atividades prestadas que extrapole certos limites d ensejo, respectivamente, a um aditivo ou resciso contratual.
O que esta parte mostra que parecer existir uma preocupao em gerar diversos relatrios para o acompanhamento e controle, o que acaba por gerar duplicidade de informaes, como notou Cintra Ferreira, para quem existe muita solicitao de informacao, muitas vezes duplicada. Ento vrios relatrios que so feitos, [...], poderiam ser unificados, mas no chega a ser nenhuma avaliao negativa por parte da gente.
O Controle de Recursos Financeiros O controle dos recursos financeiros est condicionado, como mencionado, s anlises peridicas realizadas pela Comisso de Avaliao. Assim, o desempenho do hospital comparado com o estabelecido contratualmente e, dessa forma, so definidos os percentuais de repasse, as necessidades de aditivos contratuais ou de reduo de metas e, inclusive, pode-se chegar ao extremo de se desqualificar o hospital como uma OS de sade. Esta parte destinada, ento, descrio do procedimento de controle e de repasse de verbas contratuais.
Do oramento estipulado em contrato, o repasse para as OSs ocorre de duas formas:
1. Do valor total, 90% so repassados s OSs de sade em parcelas mensais de valor fixo;
2. O repasse dos 10% restantes depende da consecuo das metas contratuais.
Alm do mecanismo de repasse citado, o valor total previsto em contrato pode sofrer alteraes de acordo com as metas atingidas pela organizao. Em duas avaliaes semestrais, realizadas nos meses de julho e dezembro, este valor pode sofrer uma alterao de acordo com a
96 Tabela 43.
Tabela 43 Metas x Repasse de Recursos # ATIVIDADE REALIZADA VALOR A PAGAR (R$) 1. Acima do volume contratado 100% do oramento 2. Entre 85% e 100% do volume contratado 100% do oramento 3. Entre 70% e 84,99% do volume contratado 90% do oramento 4. Menos que 70% do volume contratado 70% do oramento
Ou seja, quando a OS no atinge patamares mnimos de performance, acima de 85% do volume de atividades contratado, existe uma reduo no valor do oramento do hospital. Por outro lado, quando o volume de atendimentos supera o contratual a OS pode solicitar uma reviso de valores para que os custos decorrentes sejam cobertos.
Do total de recursos oramentrios, destinada uma parcela especifica para cada tipo de atividade (atendimento hospitalar, atendimento ambulatorial, atendimento de urgncias, SADT) desenvolvida pela OS de sade. Assim, se o hospital possui as 4 linhas de atividade assistencial, a tabela abaixo apresenta o peso percentual especfico:
Tabela 44: Peso percentual - Todas as atividades # ATIVIDADE PESO 1. Atendimento hospitalar 62% 2. Atendimento ambulatorial 10% 3. Atendimento de urgncias 20% 4. SADT 8%
Ou seja, 62% do valor contratual referem-se ao custeio das despesas com as atividades de atendimento hospitalar. Caso a OS de sade no realize atendimento ambulatorial, a composio passa a ser:
97 Tabela 45 Peso percentual - Todas as atividades com exceo do atendimento ambulatorial # ATIVIDADE PESO 1. Atendimento hospitalar 61% 2. Atendimento de urgncias 27% 3. SADT 12%
Apesar do contrato de gesto definir que o valor total do repasse no ser reajustado mesmo quando ocorrem atendimentos acima do especificado, um aumento nas atividades que justifique a necessidade de verba suplementar d ensejo realizao de um aditivo contratual, estipulando novas metas e valores financeiros. Por outro lado, quando a reduo no volume de atendimento atinge um certo patamar, cria-se a necessidade de uma re-pactuao diminuindo tanto as metas quanto o valor do repasse.
Os 10% restantes do valor contratual so repassados nos meses de maio, agosto e novembro e o pagamento est vinculado avaliao dos indicadores e conforme sua valorao (SO PAULO, Resoluo SS 142/01). A Tabela 46 apresenta a valorao das informaes.
Tabela 46 Indicadores e valorao # INDICADOR DESCRIO AVALIAO VALORAO 1. Qualidade da Informao Diagnstico Principal das Cesarianas Diagnsticos Secundrios Cdigo de Residncia Jan. a dez. 1 trim. = 100% 2 trim. = 50% 3 trim. = 20% 4 trim. = 10% 2. Mdia de Permanncia Depurada Parto Normal sem Diagnstico Secundrio Cesarianas Acidente Vascular Cerebral Agudo Insuficincia Cardaca em Adultos. Apendicectomia Mar. a dez. 2 trim. = 50% 3 trim. = 20% 4 trim. = 10% 3. Ateno ao Usurio Servio de Atendimento ao Usurio Jul. a dez. 3 trim. = 20% 4 trim. = 10%
98 # INDICADOR DESCRIO AVALIAO VALORAO 4. Comisses Comisso de Pronturio Comisso de bitos Comisso de Infeco Hospitalar Jul. a set. 3 trim. = 40% 5. Farmcia Gastos com Medicamentos Out. a dez. 4 trim. = 10% Fonte: Contrato de Gesto (mimeo)
Assim, na primeira avaliao apenas a qualidade da informao analisada, respondendo por 100% do valor varivel. Na segunda avaliao so analisadas a qualidade da informao e a mdia de permanncia, cada item com 50% de peso. Na terceira avaliao so consideradas a qualidade da informao (20%), a mdia de permanncia (20%), a ateno ao usurio (20%) e as comisses (40%). Na ltima avaliao mudam os pesos percentuais conforme a tabela e includa a anlise dos gastos com medicamentos.
De acordo com Paschoa, a parte varivel do pagamento (10%) est vinculada qualidade da informao que o hospital fornece e no ao volume de atividades. Para Cintra Ferreira, as exigncias contratuais acabaram fazendo com que nos preocupssemos em ser mais sistematizados, por exemplo, ter o servio de apoio ao usurio bem organizado. Em relao aos critrios ele ainda comenta que a definio de alguns indicadores poderia contar com a participao da OS.
A Diretora Administrativa do Hospital Santa Marcelina, Hart Ferreira, considera que o critrio de diviso do oramento em parte fixa e parte varivel um grande incentivo melhoria e o recurso que vem em funo disso [metas alcanadas] no um presente, uma conquista. Para Alice esses 10% so fundamentais para o hospital, principalmente porque se parte da premissa de que o recurso destinado atende s suas necessidades de oramento a forma de pagamento interessante, pois uma forma de premiar aqueles que atingiram as metas estipuladas. Acho que um incentivo para buscar quantidade com qualidade. Apesar do hospital ter sido penalizado ao no cumprir algumas das metas, a Diretora avalia o sistema como positivo, porque foram atitudes que nos obrigaram a melhorar nosso sistema de gesto para que atingssemos os
99 100%. O Diretor Administrativo do Hospital Geral de Pedreira tambm considera que os 10% fazem falta sim, podendo gerar descontinuidade no fluxo de caixa.
Em linhas gerais, o que as entrevistas indicam uma avaliao positiva do critrio de repasses adotado nos contratos de gesto, principalmente por estimularem os hospitais a melhorar seu desempenho e por considerar o recebimento da parte varivel um prmio pelo desempenho do hospital. Alguns entrevistados questionam o volume total, considerando-o inadequado para o volume de atividades contratado, mas ao mesmo tempo entendem que a SES tem restries oramentrias, que acabam inviabilizando um repasse maior de recursos.
Apesar dos limites oramentrios, caso no sejam atingidos os ndices estabelecidos em contratos, o valor do oramento poder ser diminudo ainda mais. Assim, cada uma das 4 atividades assistenciais (atendimento hospitalar, atendimento ambulatorial, atendimento de urgncias, SADT) recebe uma pontuao, de acordo com a Tabela 47, que utilizado para a determinao do volume de repasse.
Para o caso de atendimento ambulatorial, o contrato de gesto estabelece a seguinte metodologia para o repasse trimestral:
Tabela 47 Critrios de repasse # ATIVIDADE REALIZADA VALOR A PAGAR (R$) 1. Acima do volume contratado 100% do peso percentual da atividade Ambulatorial 2. Entre 85% e 100% do volume contratado 100% do peso percentual da atividade Ambulatorial 3. Entre 70% e 84,99% do volume contratado 90% X peso percentual da atividade ambulatorial X oramento do hospital (R$) 4. Menos que 70% do volume contratado 70% X peso percentual da atividade ambulatorial X oramento do hospital (R$)
Accountability pelo Controle Parlamentar e de Procedimentos Dos quatro tipos de controle parlamentar identificados no Captulo 1, no ocorre apenas a submisso de nomes indicados pelo Executivo a aspirantes de cargos pblicos (como
100 o caso da nomeao do presidente do Banco Central). Isto porque tal nomeao no faz parte dos procedimentos das OSs. Mas no processo de criao e controle das OSs paulistas os seguintes procedimentos so parte da dinmica de controle: audincias pblicas, comisses parlamentares e o controle das contas enviadas pelo Executivo.
A participao da A.L. inicia-se com as discusses em torno do Projeto de Lei Complementar 3/98 realizada no mbito da Comisso de Constituio e Justia. Durante as discusses, o projeto recebeu 89 emendas. [...] teve 25 das emendas acatadas, 13 das quais foram formuladas e 12, como era possvel de serem articuladas entre si, acatadas na forma de trs subemendas (Assemblia Legislativa, 1998). Uma dessas propostas acatadas foi a participao de membros da A.L. e do Conselho Estadual de Sade na comisso que controla os contratos de gesto.
A primeira audincia pblica sobre a criao de organizaes sociais em So Paulo ocorreu na Assemblia Legislativa, no dia 15 de abril de 1994, durante o qual vrios setores da sociedade estiveram presentes e manifestaram suas opinies. Alm disso, existe na A.L. a Comisso de Sade e Higiene, a quem compete opinar sobre proposies e assuntos de defesa, assistncia e educao sanitria, bem como de organizao ou reorganizao de reparties da administrao direta ou indireta aplicadas a esses fins 16 e tambm designar dois de seus representantes para participar da Comisso de Avaliao. Para o controle das contas do Executivo, existe a Comisso de Fiscalizao e Controle, que tem por competncia: fiscalizar os atos da administrao direta e indireta do Estado, nos termos da legislao pertinente, em especial para verificao da regularidade, eficincia e eficcia dos seus rgos no cumprimento dos objetos institucionais, assim como opinar sobre proposies relativas tomada de contas do governador e comunicao do Tribunal de Contas sobre ilegalidade de defesa decorrente de contrato. (Assemblia Legislativa 17 )
16 Descrio das atividades da Comisso de Sade e Higiene da Assemblia Legislativa de So Paulo disponvel em: http://www.al.sp.gov.br/index4.htm. Acesso em 01.10.2002. 17 Descrio das atividades da Comisso de Fiscalizao e controle da Assemblia Legislativa de So Paulo disponvel em: http://www.al.sp.gov.br/index4.htm. Acesso em 01.10.2002.
101 O Tribunal de Contas do Estado, alm de analisar a documentao enviada pela Secretaria de Estado da Sade, tambm realiza visitas aos hospitais, durante os quais so realizadas auditorias nos procedimentos administrativos.
As entrevistas indicam que, no incio da implantao das OSs, o TCE teve alguma dificuldade em analisar procedimentos de entidades privadas. Para Teixeira, as primeiras visitas foram mais de reconhecimento da atividade do que de fiscalizao. Hoje eles j fiscalizam com outros olhos, so mais pontuais, pedem documentos especficos, eles evoluram. Para Cintra Ferreira, a atuao do TCE est dentro das expectativas, pois realizam um trabalho muito normativo, como em qualquer outra situao. Para os hospitais inaugurados mais recentemente, como o caso de do Hospital Santa Marcelina de Itaquaquecetuba, o TCE j havia desenvolvido uma metodologia de auditoria pois, nas palavras de Hart Ferreira, eles vm realmente aqui, eles pegam o recibo, uma emisso de cheque, eles olham o processo desde o pedido de cotao, comprovam a necessidade, eles conferem nossos estoques. Para Alice, o trabalho do TCE surpreendente, pois mesmo no sendo tcnicos na rea, eles fazem uma anlise de acordo com os parmetros estabelecidos no contrato de gesto.
A atuao da AL foi percebida apenas por Hart Ferreira, pois receberam a visita do Conselho Estadual de Sade, mais de uma vez. Alice preferiu no comentar, e se deteve apenas na avaliao do TCE. Na anlise de Teixeira, ns nunca percebemos que ramos fiscalizados pela Assemblia Legislativa. O que a gente sente, uma vez ou outra, quando a Secretaria [de Estado da Sade] nos pede algumas informaes e diz que para enviar Assemblia, aos Deputados. Ns fomos convidados a participar de duas reunies, mas no como uma fiscalizao. A avaliao mais contundente a de Cintra Ferreira, para quem a A.L. Uma participao bastante descomprometida.
A participao da Assemblia Legislativa deve ocorrer por meio de sua Comisso de Sade e Higiene. Ela deve no somente analisar os contratos de gesto, mas tambm participar da Comisso de Avaliao, tornando-se um rgo efetivo no controle. Porm o que as entrevistas demonstraram que esta participao simplesmente no percebida pelas OSs. O consenso que alguns deputados criticam o modelo sem muitas vezes conhecer o sistema e sem ter visitado algum hospital. O comentrio mais veemente foi a
102 de que alguns representantes eleitos fazem fisiologismo poltico, apenas para se manterem em evidncia.
A participao do TCE, diferente da Comisso de Sade e Higiene, ocorre regularmente. O que se percebeu no incio que, como as OSs so uma nova forma de parceria entre o Estado e a sociedade, criou-se para o TCE um tipo diferente de entidade a ser controlada. Apesar dos contratos de gesto no constiturem uma novidade jurdica, a forma como foi vinculada com as OS exigiu um certo tempo de adaptao do Tribunal. Assim, as primeiras visitas foram marcadas por um rigor alm do esperado em virtude da novidade da legislao. Porm, agora o acompanhamento sistemtico e pode-se dizer que j faz parte da rotina tanto do TCE como dos hospitais visitados.
Accountability pelo Controle Social O principal mecanismo de accountability que pode ser observado na questo das OSs em So Paulo a audincia pblica realizada na Assemblia Legislativa em 15 de abril de 1998 e que contou com a participao de Deputados Estaduais, do Secretrio de Estado da Sade, Representantes de hospitais universitrios e filantrpicos, representantes de diversos movimentos sociais ligados rea da sade e da assistncia social, professores, secretrios municipais de sade ou seus representantes, membros do Conselho Estadual de Sade e do Conselho Municipal de Sade, representante do Ministrio da Sade entre outros. No debate ocorrido, a defesa do SUS foi um dos poucos pontos em comum, independente do orador ser a favor ou contra as OSs. O que uma parte dos oradores contrrios s OSs se queixavam era da ineficincia da audincia, pois por mais rico que fosse o debate, o Estado seria uma espcie de rolo compressor e faria o projeto de lei ser aprovado. A grande maioria das queixas era quanto privatizao dos servios de sade, que este projeto era uma verso piorada do PAS, implantado no municpio de So Paulo. Apesar dos leitos serem totalmente destinados populao atendida pelo SUS, muitos acreditavam que em pouco espao de tempo uma parte seria reservada para os convnios, porm as entrevistas mostram que isso no ocorreu.
Outro questionamento realizado foi a supresso, para as OSs de sade, do pargrafo 5, artigo 20 do Cdigo Estadual de Sade, que diz: " vedada qualquer forma de transferncia s entidades privadas da execuo ou gesto do servio pblico de sade."
103 Esta supresso seria uma incoerncia do prprio governo, que foi quem criou as normas e agora pretende, como ocorreu, a incluso de um novo pargrafo no Cdigo Estadual de Sade, nos seguintes termos habilitao de entidade como organizao social e decorrente relao de parceria com o Poder Pblico [...] no se aplica o disposto no 5. deste artigo. Apesar dos questionamentos a lei foi aprovada com a mudana no Cdigo.
O que esta parte emprica mostrou que existe uma preocupao no controle das atividades por meio da apresentao de diversos relatrios, mas que no chegam a comprometer a atuao das OSs. As demais observaes deste Captulo sero apresentadas nas Consideraes Finais.
104 CONSIDERAES FINAIS Esta dissertao trabalhou com a hiptese de que as OSs de sade paulistas no conseguiram combinar controle por resultados com accountability. As evidncias obtidas durante a pesquisa mostram que a hiptese se confirma. Apesar de todo um arcabouo legal e tambm do contrato de gesto firmado entre as partes procurarem combinar tanto o controle de resultados como accountability, o que ficou evidente que o Estado exerce seu controle sobre cada OS, acompanhando e fiscalizando suas atividades. Esta participao estatal ainda percebida como um controle centralizado, fato esse que pode ser verificado quando praticamente no se registrou a participao das OSs e outros atores na definio das metas constantes nos contratos, dos indicadores de avaliao, e dos critrios de repasse de recursos.
O fato das metas de atendimento serem fornecidas pela SES no significa que as mesmas foram definidas aleatoriamente, pois o que se percebeu nas entrevistas que os dados so definidos internamente Secretaria, mas levando em conta estudos epidemiolgicos de cada regio atendida por uma OS de sade. E nas reunies peridicas envolvendo representantes do governo e das OSs muitas vezes so apresentadas sugestes quanto a mudana nos parmetros de atendimento, uma vez que a dinmica epidemiolgica pode estar sujeita a alteraes conjunturais. Uma vez que se chegue a um entendimento possvel efetuar alteraes no contrato de gesto, tanto em relao s metas quanto ao volume de recursos financeiros.
Um importante mecanismo de controle do Estado exatamente o critrio de repasse dos recursos. Este critrio estabelece que 90% do total de recursos previstos so repassados s OSs em 12 parcelas mensais de igual valor, enquanto que os 10% restantes so sujeitos a avaliaes trimestrais, que levam em conta dados qualitativos de atendimento. Para os responsveis pelos hospitais os 10% representam uma parcela importante do oramento, pois todas as atividades so planejadas levando-se em conta o recebimento integral e sua falta prejudicaria o atendimento. Apesar disso no existem queixas quanto a esse critrio, pois quando aprovado o pagamento dos 10% os administradores sentem que um recurso pelo qual o hospital teve que lutar, que no foi apenas um dinheiro previsto no oramento, o que parece acaba por valorizar todo esforo empreendido pelos funcionrios.
105
A Comisso de Avaliao, composta por integrantes dos poderes Executivo e Legislativo, alm de representantes do Conselho Estadual de Sade, a instncia, prevista na legislao, responsvel pela avaliao dos resultados atingidos pelas OSs. Porm, de acordo com entrevista com um dos conselheiros, esta Comisso, que se reunia periodicamente no comeo das atividades das OSs parece no se reunir mais, pois este conselheiro j no mais recebe nenhuma convocao. O Deputado Jamil Murad, representante da Assemblia Legislativa na Comisso de Avaliao, encaminhou um Despacho solicitando a participao do Conselho Municipal de Sade na fiscalizao das OSs de sade, solicitao negada pelo poder Executivo. Alm deste, Carvalho lembra tambm que a Comisso poderia ter a participao de representantes do SUS. O que a pesquisa mostra que este instrumento de avaliao parecer ter se esvaziado, ou seja, j no apresenta a mesma fora como no comeo das atividades das OSs.
A participao da Assemblia Legislativa no controle das atividades hospitalares ocorre por meio de sua Comisso de Sade e Higiene, que deve indicar dois membros para participarem da Comisso de Avaliao. O que as entrevistas indicaram que as questes relativas s OSs so tratadas de forma mais prxima apenas pelos membros integrantes do Conselho de Avaliao. Porm esta participao da A.L. pode ser melhor explorada em pesquisas futuras. O TCE, pelo que as entrevista evidenciaram, exercem um papel de auditoria, analisando a documentao enviada pela SES e fiscalizando a documentao no prprio hospital.
O controle por parte da sociedade ocorre por meio da participao de representantes de entidades na Comisso de Avaliao e tambm no Conselho de Administrao das OSs. A participao de cidados que no faam parte de nenhuma entidade no est prevista na legislao, mas parece ser uma prtica comum no Hospital de Itapecerica da Serra, pois de acordo com Ferreira, acontecem reunies peridicas, promovidas pelo hospital, com os usurios como uma forma de apresentar os resultados do hospital e tambm colher opinies dos cidados. Outros hospitais mantm atividades voluntrias voltadas comunidade, seja por meio de atividades espordicas, seja por meio de parcerias com outras entidades, como a Pastoral da Criana.
106 Um questionamento que surgiu durante a tramitao do Projeto de Lei relativo s OSs foi o receio quanto privatizao dos hospitais, entendido como a reserva de leitos para convnios de sade. Porm esta possibilidade foi eliminada com a obrigatoriedade de se destinar 100% dos leitos ao SUS, fato que foi confirmado pelos entrevistados.
Este trabalho centrou se na questo da accountability das OSs e os mecanismos de controle envolvidos, mas durante a prospeco de dados novas oportunidades de pesquisa foram identificadas. Um campo de anlise a da efetividade das OSs comparadas com outras modalidades de atendimento. Carvalho indicou que o volume de recursos destinado pelo governo ao atendimento mdico por terceiros, neste grupo includas as OSs de sade, equivalente quele destinado a atender os 46 hospitais da rede direta, o que parecer ser um indicativo de maior custo das OSs. Tanaka e Mello (2002) tambm observou que os custos do Hospital de Itaim Paulista so mais elevados do que nos outros modelos de atendimento, embora apresentem uma produtividade maior. Como tambm no foi objeto de estudo de seu trabalho, os autores indicam que a relao verificada entre custo elevado e maior produtividade das OSs so fatores de grande interesse para outras investigaes, dado que o exclusivo financiamento pblico do HGIP [Hospital Geral de Itaim Paulista] considerado um fator determinante nos resultados positivos que esto sendo alcanados (Tanaka; Mello, 2002, p.66).
O estabelecimento de metas de atendimento e nveis de qualidade para as OSs nos leva a considerar a possibilidade de utilizar os mesmos critrios para os hospitais da rede direta. De acordo com Paschoa, esta possibilidade existe e est em estudo pela SES. Os recentes convnios firmados pela SES com os hospitais da Unicamp e da Unesp Bauru, apesar de serem por convnio de cooperao tambm so um objeto de estudo futuro, uma vez que no foi escopo deste trabalho. Alm da possibilidade acima citada, outras formas de parceria entre Estado e sociedade civil poderiam ser estudadas, como por exemplo o convnio firmado entre a SPDM e a Secretaria Municipal de Sade de So Paulo para a gesto do Hospital de Vila Maria.
Uma outra preocupao pode estar relacionada com a continuidade do modelo de prestao de servios por meio das OSs, uma vez que a legislao prev a possibilidade de resciso contratual unilateralmente. Caso este ocorra por parte da OS, ela deve se comprometer a prestar servios pelo prazo de 180 dias a partir da data de anncio da
107 resciso. Caso a resciso seja solicitada pelo Estado, este pode qualificar uma outra entidade como OS para dar continuidade ao trabalho desenvolvido. Agora, a continuidade do modelo das OSs, assim como as polticas pblicas em geral, como foi lembrado pelo Deputado Newton Brando, est sujeita s condies do momento. Assim como a presso do legislativo e de movimentos da sociedade derrubaram a possibilidade das OSs de sade prestarem atendimento aos convnios particulares, outras correntes podem se alinhar em um dado momento para reverter a situao.
Apesar das OSs paulistas concentrarem-se na questo do atendimento sade, a legislao estadual aprovou o modelo para entidades culturais, sendo pleiteado pela Orquestra Sinfnica Estadual sua qualificao com OS. Porm esta aprovao ocorreu apenas quando o projeto estava em tramitao na Assemblia Legislativa, pois no fazia parte do projeto original do Executivo. Caberia, ento, um estudo para averiguar qual a aceitao desse modelo pela rea da cultura e tambm verificar se este modelo entra em choque ou complementar a outras formas de incentivo cultura, como a Lei Rouanet, do Governo Federal.
Analisar a diversidade de OSs no cenrio nacional tambm pode ser um campo de estudos futuros. Afinal os modelos estaduais e municipais, apesar de seguirem os mesmos moldes da legislao federal, ensejam os mesmos objetivos de publicizao e flexibilizao na prestao de servios no-exclusivos? O exemplo do DF tipifica uma mudana de orientao no modelo inicial das OSs pois, apesar da primeira legislao distrital ser nos mesmos moldes da lei federal, sucessivas alteraes acabaram por desconfigurar a idia original e o ICS, entidade qualificada como OS, alvo de diversas denncias de irregularidades.
Apesar do curto perodo de existncia dessa poltica, a relao entre a SES e as OSs em So Paulo mostra um dinamismo, principalmente no que tange ao contrato de gesto, que anualmente apresenta pequenas alteraes, consideradas pelos entrevistados como uma evoluo natural, devido principalmente ao ineditismo do modelo. Apesar desse ponto favorvel no relacionamento desses atores, as questes relativas accountability mostraram-se frgeis o que parece indicar que a SES exerce cada vez mais um controle centralizado no acompanhamento das OSs, o que talvez justifique alguns comentrios obtidos durante as entrevistas em que apontado um aumento no controle de
108 procedimentos por parte da SES. Novas pesquisas junto ao Conselho Estadual de Sade, aos representantes do SUS, representantes da comunidade mdica, aos dirigentes de hospitais, e ao prprio Secretrio Estadual da Sade, entre outros, poderiam fornecer indcios quanto aos caminhos que este modelo ir trilhar.
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