BAHIA ANLISE & DADOS Salvador, v. 14, n. 1, p. 243-247, jun.

2004 243
Sistema de Indicadores para
acompanhamento da agenda de
Direitos Humanos no Brasil:
apontamentos metodolgicos
1
Resumo
O objetivo do texto discutir aspectos de natureza metodo-
lgica envolvidos na construo de um sistema de indicadores
para diagnstico e monitoramento da agenda de Direitos Huma-
nos no Brasil. Prope-se uma definio operacional do conceito,
respaldada nos marcos legais j institucionalizados no pas, como
a Constituio Federal, os Estatutos etc. Prope-se, tambm, uma
lgica de estruturao processualista de institucionalizao e ple-
no gozo dos direitos, que se concretizaria segundo maior ou me-
nor intensidade, de acordo com o grau de organizao do Estado
e suas instituies, o contexto vivenciado de participao polti-
ca, democratizao da informao, a disponibilidade de recursos
econmicos e os esforos pblicos e privados voltados promo-
o da cidadania, cuja plenitude seria revelada atravs de indi-
cadores de estado de condies de vida e indicadores de moni-
toramento das polticas pblicas.
Palavras-chave: indicadores sociais, direitos humanos, estado, insti-
tuies, monitoramento.
Permitir o acompanhamento do cumprimento efe-
tivo da agenda de Direitos Humanos no Brasil, atra-
vs de indicadores, um compromisso cada vez
mais cobrado pela sociedade civil s instituies
produtoras das Estatsticas Pblicas. No sentido de
oferecer subsdios para tanto, e discutir algumas
questes de natureza conceitual e metodolgica
sobre a estruturao de um Sistema de Indicado-
Paulo de Martino Jannuzzi
*
Marcela Rocha de Arruda
**
1
Texto elaborado no mbito do Projeto Atividades para elaborao de pro-
posta de Sistema de Indicadores de Direitos Humanos. Convnio ENCE/
IBGE Fundao Ford, correspondendo a uma verso revisada da trans-
crio da apresentao dos autores na Oficina de Estatsticas Pblicas e
Direitos Humanos, Rio de Janeiro, 2003. Agradecemos aos colegas Nei-
de Patarra, Jos Eustquio Diniz Alves, Jos Ribeiro Soares Guimares e
Humberto Correa pelas sugestes, comentrios e contribuies ofereci-
das no convvio pessoal proporcionado pelo projeto.
Abstract
The paper discusses the methodological aspects concerning
the construction of a system of indicators oriented to evaluating
and monitoring the Human Rights agenda in Brazil. It proposes
an operational definition on the concept based on legal fra-
mework in the country like the Federal Constitution, etc. It propo-
ses a structure oriented to the process of rights institutionalization,
that would be effective depending on a greater or lesser intensity
of organization level of State and its institutions, the political par-
ticipation, information access, economic resources, public and
private efforts on citizenship, revealed by indicators on life condi-
tions and on monitoring indicators of public policy.
Key words: social indicators, human right, state, institutions, mo-
nitoring.
* Professor do Mestrado em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais
da ENCE/IBGE.
** Mestranda em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais na ENCE/
IBGE.
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SISTEMA DE INDICADORES PARA ACOMPANHAMENTO DA AGENDA DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: APONTAMENTOS...
res para o diagnstico e monitoramento dos Direi-
tos Humanos, organizou-se a Oficina Estatsticas
Pblicas e Direitos Humanos, em agosto de 2003,
no Rio de Janeiro.
No mbito dessa Oficina propusemo-nos a discu-
tir algumas questes recorrentes construo de
sistemas de indicadores com propsitos semelhan-
tes, a saber: a busca de um marco conceitual opera-
cionalizvel de Direitos Humanos; o ndice de Direi-
tos Humanos ou Sistema de Indi-
cadores: uma questo hamletiana;
a estruturao do Sistema de Indi-
cadores: temtico, processualista;
a escala de representao dos fe-
nmenos: nacional, estadual, mu-
nicipal. Como vrias discusses aqui
tratadas so analisadas de forma
mais aprofundada em trabalhos an-
teriores (JANNUZZI 2001, 2002),
apresentamos um texto de nature-
za mais ensastica e abreviada.
A primeira questo a tratar diz
respeito ao marco conceitual e estruturante de Di-
reitos Humanos para a construo de um Sistema
de Indicadores. Um indicador uma medida, em
geral quantitativa, que operacionaliza um determi-
nado conceito, em geral, abstrato. A partir desse
conceito, que pode ser uma temtica social de inte-
resse do ponto de vista das Cincias Sociais ou
das Polticas Pblicas, chega-se a definies ou
dimenses operacionalizveis. Finalmente, com base
nessas definies, buscam-se as estatsticas ou re-
gistros administrativos para a construo de indica-
dores, ndices ou congneres.
Existem diversas iniciativas, internacionais e na-
cionais, no sentido de montar Sistemas de Indica-
dores, ou ndices indicadores, sobre diversos te-
mas, entre eles a qualidade de vida, o desenvolvi-
mento urbano, a excluso/incluso social. Trata-se
de tentativas de apropriao do dado estatstico
com o objetivo de us-lo para o planejamento ou,
ainda, como instrumento de reivindicao ou con-
trole social. No obstante o mrito, habitualmente
observamos que o indicador passa a significar o
conceito, fato que inverte a lgica bsica da opera-
cionalizao de conceitos nas Cincias Sociais,
isto , partir do conceito para a medida.
No caso especfico do ndice de Desenvolvi-
mento Humano, o conceito operacional que deu
origem ao ndice privilegiou determinadas dimen-
ses. Na tica de seus construtores, tais temas fo-
ram tanto relevantes como passveis de serem
operacionalizados em uma escala internacional.
No Brasil, registram-se inmeras iniciativas de
construo de indicadores sintticos engendradas
como correlatos do IDH. A Fundao Joo Pinheiro,
Fundao CIDE, Fundao SEADE,
SEI-BA e outras agncias estadu-
ais utilizam conjuntos mais amplos
de estatsticas. No raro, porm,
o conceito adotado emerge a par-
tir do produto da mensurao do
indicador.
Apesar das crticas existentes,
algumas decises pragmticas ne-
cessitam ser tomadas nesse cam-
po. No caso dos Direitos Humanos,
o exame dos marcos legais exis-
tentes em sua completude em ter-
mos sociais, econmicos, culturais reprodutivos,
ambientais etc., constituem-se em soluo tanto prag-
mtica como legtima. Tal postura explicita a adoo
de um conceito normativo e seus conseqentes in-
dicadores , que efetivamente correspondem
agenda poltico-institucional legitimada nos diversos
fruns de representao poltica da sociedade brasi-
leira. A Constituio Federal, as Leis de Diretrizes de
Base da Educao, o Estatuto das Cidades, o Esta-
tuto da Criana e do Adolescente e o Estatuto dos
Idosos, entre outros, apresentam suficincia na indi-
cao das dimenses estruturantes as mais evi-
dentes ou consensuais dos Direitos Humanos no
Brasil. Cada marco legal explicita dimenses normati-
vas de direitos e, no raro, apresentam o indicador
de monitoramento e diagnstico para determinada
dimenso. O direito vida, por exemplo, pode ser
medido atravs de taxas de mortalidade. O direito
educao bsica pode ser acompanhado atravs
de taxas de escolarizao. Em suma, a adoo
desses marcos responde a indagao de qual o
conceito operacional que poderia ser usado para
dar conta de um Sistema de Indicadores.
Com relao segunda questo ndice ou
Sistema de Indicadores , a multidimensionalidade
Existem diversas
iniciativas, internacionais
e nacionais, no sentido
de montar Sistemas de
Indicadores, ou ndices
indicadores, sobre
diversos temas, entre
eles a qualidade de vida,
o desenvolvimento
urbano, a excluso/
incluso social
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PAULO DE MARTINO JANNUZZI, MARCELA ROCHA DE ARRUDA
do conceito de Direitos Humanos e a abrangncia
dos compromissos a acompanhar deveria ser reve-
lador da inviabilidade de se dispor de um indicador-
sinttico que possa express-lo com validade e
consistncia. Qualquer que fosse o conjunto de in-
dicadores, qualquer sistema de ponderao que vi-
esse a ser usado, qualquer tcnica estatstica que
viesse a ser empregada para computar um ndice a
partir de um conjunto to grande de compromissos,
estaria certamente empobrecen-
do a operacionalizao do con-
ceito e, pior, dificultando a tarefa
de monitoramento dos avanos e
retrocessos na questo. Um Sis-
tema de Indicadores, referido s
mltiplas dimenses de Direitos
sociais, econmicos, polticos, ci-
vis, ambientais e sexuais , pois,
a soluo metodolgica mais con-
sistente. Tal sistema no precisa
ser exaustivo: preciso que tanto quanto poss-
vel, os indicadores sejam vlidos, confiveis e co-
municveis.
Contudo, considerando a instrumentalidade po-
ltica e a comunicabilidade jornalstica das medidas
sintticas vide o IDH e os ndices relativos s mu-
lheres e negros , pode ser interessante dispor de
medidas-resumo. A taxa de mortalidade por cau-
sas violentas, a taxa de mortalidade infantil e a
mortalidade materna so, com certeza, alguns dos
indicadores-sntese elegveis para tanto, ao retra-
tar a privao do direito bsico vida. No preci-
so, ento, investir em maior sofisticao metodol-
gica na produo de um indicador, mas to-somen-
te comput-lo atravs das tcnicas que permitam
contornar os conhecidos problemas de sub-registro
de bitos o que j um bom trabalho. O indicador
de Dficit de servios de saneamento, de renda e
escolaridade do responsvel pelo domiclio pro-
duzido pelo IBGE na publicao Indicadores Soci-
ais Municipais outra alternativa para dimensio-
nar a privao de Direitos Sociais bsicos.
A escolha por um Sistema de Indicadores reme-
te-nos terceira questo metodolgica: a lgica de
estruturao dos indicadores. Uma opo imediata
para a estruturao de tal sistema seria a sua orga-
nizao segundo as esferas temticas dos Direitos
Humanos: os Direitos Sociais, os Direitos Econmi-
cos etc. Outra forma no excludente , seria a de
estrutur-lo seguindo uma lgica processualista de
institucionalizao e pleno gozo dos direitos, que
se concretizaria segundo maior ou menor intensi-
dade, de acordo com o grau de organizao do Es-
tado e suas instituies; o contexto vivenciado de
participao poltica; a democratizao da informa-
o; a disponibilidade de recursos econmicos; e
os esforos pblicos e privados
voltados promoo da cidada-
nia, cuja plenitude seria revelada
atravs de indicadores de estado
de condies de vida e indicado-
res de monitoramento das polti-
cas pblicas. Cada instncia do
processo de institucionalizao e
gozo dos direitos seria avaliada
atravs de indicadores especfi-
cos, da existncia da Delegacia da
Mulher, por exemplo, mensurao da mortalidade
de mulheres por causas violentas.
Sobre a quarta questo a tratar a representa-
o geogrfica dos dados necessitamos pensar
em contemplar os diversos nveis de atribuio e
poder poltico administrativo para tal Sistema de In-
dicadores, isto , os nveis municipais, o estadual e
o federal. No entanto, muitas informaes, hoje dis-
ponveis, foram levantadas em uma escala cuja de-
sagregao no possvel, o que torna mandatrio
uma reflexo sobre a situao. Sabemos que, mui-
tas vezes, determinado dado pode ser desagrega-
do e, como conseqncia, a confiabilidade torna-se
problemtica. Por seu turno, algumas estatsticas
do Censo 2000, disponveis no IBGE, permitem at
mesmo um diagnstico intramunicipal e tal benef-
cio no pode ser deixado de lado. Se pudermos
avanar, no h motivos em no faz-lo: a tecnolo-
gia para isso j existe e devemos potencializar o
uso das informao, seja para as polticas pblicas,
seja para o controle social.
Resumidamente, como ilustra o quadro abaixo
e exemplifica a tabela anexa, uma proposta poss-
vel de estruturao de um Sistema de Indicadores
para o acompanhamento de Direitos Humanos no
Brasil deveria ter, como ponto de partida conceitu-
al, uma sistematizao dos principais documentos
Um Sistema de
Indicadores, referido
s mltiplas dimenses
de Direitos sociais,
econmicos, polticos,
civis, ambientais e sexuais
, pois, a soluo
metodolgica mais
consistente
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SISTEMA DE INDICADORES PARA ACOMPANHAMENTO DA AGENDA DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: APONTAMENTOS...
legais e os compromissos de direitos neles inscri-
tos; como lgica de representao estatstica, o
conjunto de indicadores mais consistentes para
cada dimenso; como lgica de estruturao, a te-
mtica-processual; como forma de representao
geogrfica, as diferentes escalas territoriais para as
quais se dispem dos indicadores.
REFERNCIAS:
JANNUZZI, Paulo de Martino. Consideraes sobre o uso, mau
uso e abuso dos indicadores sociais na formulao e avaliao
de polticas pblicas municipais. Revista de Administrao Pbli-
ca, Rio de Janeiro, v. 36, n. 1, p. 51-72, jan./fev. 2002.
______. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fonte de dados
e aplicaes. Campinas: Alnea, 2001.
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SISTEMA DE INDICADORES PARA ACOMPANHAMENTO DA AGENDA DE DIREITOS HUMANOS NO BRASIL: APONTAMENTOS...