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Gesto Estratgica Municipal: Proposta de um Modelo em Busca da


Sustentabilidade

Autoria: Adriana Marques Rossetto, Dora Maria Orth, Carlos Ricardo Rossetto

RESUMO
Este trabalho prope um novo instrumento para o planejamento e a gesto estratgica
municipal que integra aspectos at ento fragmentados nas prticas administrativas e
incorpora efetivamente a dimenso social e a ambiental ao processo, direcionando os
municpios para o desenvolvimento sustentvel. A metodologia consistiu, em um primeiro
momento, em uma ampla reviso bibliogrfica, a partir da qual foram identificadas
ferramentas de gesto corporativa e de gesto ambiental, passveis de adaptao para
utilizao na administrao pblica municipal. Como resultado o modelo proposto integra as
diversas etapas do planejamento e da gesto, incluindo a viso estratgica e participativa e
utiliza, de forma indita, ferramentas como o Balanced Scorecard (BSC) e uma estrutura
Multinvel de Avaliao de Desempenho. Uma importante discusso proposta no trabalho a
definio de indicadores de sustentabilidade para cada um dos aspectos abordados,
considerando a necessidade de parmetros que possam identificar o grau de sustentabilidade
das cidades.

1. INTRODUO
O ambiente urbano, entendido como uma organizao social complexa regida pela incerteza e
pela possibilidade construdo pelo conjunto de relaes que se estabelecem entre suas partes
no se restringe apenas s relaes entre suas medidas e seus materiais. Como ele no vale
por si prprio, seu valor ou significado surge em funo das relaes que estabelece entre o
espao e seus habitantes (RHEINGANTZ, 1990).
Variveis sociais, econmicas, fsico-espaciais e ambientais fazem parte deste complexo
emaranhado de relaes e demandas o que requer habilidades de planejamento e gesto de
forma a gerar espaos urbanos democrticos, socialmente justos e com adequadas condies
fsico-ambientais.
Entretanto, o que se observa no cenrio brasileiro uma rede urbana formada por cidades com
caractersticas bastante diferenciadas, mas que apesar de suas peculiaridades regionais e
locais, abrigam, com maior ou menor intensidade, problemas intra-urbanos que afetam sua
sustentabilidade, particularmente os decorrentes de: dificuldades de acesso a terra urbanizada,
dficit de moradias adequadas, dficit de cobertura dos servios de saneamento ambiental,
desemprego e precariedade de emprego, violncia/precariedade urbana e marginalizao
social. A concentrao fsica e o modelo de excluso territorial que marcam o
desenvolvimento de nossas cidades promovem e expem a tragdia da concentrao da renda
nacional (MORAES, 2002; BEZERRA; FERNANDEZ, 2000; ROLNIK, 2000; ROLNIK;
CYMBALISTA, 1997).
Estes desafios devem ser enfrentados e um dos principais o de buscar novos modelos de
polticas pblicas urbanas que combinem o esforo de crescimento econmico com aes
equilibradas para obteno de condies dignas de vida para as populaes, com reduo nas
taxas de degradao do meio ambiente. Repensar a gesto, o planejamento e a
governabilidade urbana a partir de um considervel contingente de limitaes, no ser tarefa
das mais fceis, entretanto, precisa ser imediatamente assumida. Como soluo possvel para

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o enfrentamento destas questes encontra-se a priorizao na elaborao de instrumentos que
viabilizem na prtica as aes pblicas para o desenvolvimento sustentvel.
Desta forma, com o objetivo de auxiliar na instrumentalizao das equipes tcnicas das
diversas secretarias das prefeituras e dos rgos concessionrios ou de prestao de servios
pblicos, o presente trabalho, pretende mostrar a aplicao de algumas ferramentas
inicialmente utilizadas no meio corporativo aplicadas a um modelo de gesto estratgica
urbana, baseado nos princpios da gesto democrtica do Estatuto da Cidade e do
desenvolvimento sustentvel. Outro aspecto importante abordado a incluso de mecanismos
de avaliao de desempenho, essencial a qualquer processo de planejamento e gesto.
O modelo proposto partiu da premissa de sustentabilidade adotada por Sachs (1986) que
considera o equilbrio entre crescimento econmico, equidade social e cuidado ecolgico,
adaptando o Balanced Scorecard (KAPLAN; NORTON, 1997) para a efetivao das
estratgias de desenvolvimento. A estrutura de indicadores escolhida utilizou como base o
sistema presso-estado-resposta desenvolvido pela OECD (1993) e que servir como subsdio
para o acompanhamento do grau de sustentabilidade alcanado pelas aes implementadas
pela administrao pblica. Este mecanismo de avaliao foi baseado em estudos
desenvolvidos pela Environmental Monitoring and Assessment Programs EMAP (EPA
1995), viabilizando diversos nveis de anlise e agregando informaes de diferentes aspectos,
uma das grandes dificuldades nos processos decisrios relacionados ao ambiente urbano.

2. METODOLOGIA
O presente estudo classifica-se, quanto a sua natureza, como uma pesquisa aplicada. Esta
abordagem caracteriza-se por seu interesse prtico, que busca gerar conhecimentos dirigidos
soluo de problemas especficos, envolvendo verdades e interesses locais (LAKATOS;
MARCONI, 1999; SILVA; MENEZES, 2000). Esta classificao se justifica tendo em vista
que o objetivo do trabalho foi propor soluo para um problema identificado no campo da
gesto ambiental e social urbana que resultou em um modelo passvel de aplicao em
municpios.
A primeira etapa da pesquisa constituiu-se em uma ampla reviso bibliogrfica que
representou o principal instrumento para gerar o conhecimento necessrio formulao do
modelo proposto. Atravs dela foi caracterizado o processo de urbanizao brasileiro e os
problemas dele decorrentes que, em maior ou menor grau, atingem a rede urbana do Pas. Da
mesma forma, foram identificadas as ferramentas gerenciais disponveis no meio
organizacional que, se adaptadas para a gesto local, poderiam auxiliar na busca do
desenvolvimento sustentvel.
Por considerar a impossibilidade de formulao de modelos rgidos para a gesto urbana, cuja
natureza complexa, dinmica e com caractersticas socioeconmicas e poltico-institucionais
particularizadas, o modelo prope a estrutura geral da ferramenta, entretanto, ser necessrio
que cada comunidade defina seus prprios objetivos e seus pontos de fragilidade, atravs de
processos participativos. A partir desta construo coletiva sero inseridos no modelo as
variveis a serem observadas e os dados a serem coletados para a construo dos indicadores
de desempenho.
O Referencial terico que deu base formulao do modelo versou basicamente sobre a
problemtica urbana brasileira, o planejamento estratgico e os processos participativos, a
ferramenta de Balanced Scorecard, Indicadores de Desempenho e ferramentas de avaliao e

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controle. Entretanto, em que pese a importncia das etapas de formulao das estratgias
atravs de processos de planejamento participativos, como proposto no modelo geral, o
presente trabalho ter como foco demonstrar a utilizao de diferentes ferramentas gerenciais
utilizadas nas etapas da gesto integrada. Desta forma, somente as etapas relativas ao BSC, a
estrutura de indicadores utilizada e a avaliao multinvel sero descritas a seguir.

3. GESTO ESTRATGICA MUNICIPAL O MODELO PROPOSTO
Os preceitos que foram utilizados para a formulao do modelo buscaram subsdios em trs
importantes marcos de discusso da poltica urbana e ambiental no Brasil: a Agenda 21
Brasileira, o movimento pela reforma urbana e as diretrizes gerais estabelecidas no Estatuto
da Cidade. Nos trs casos, o debate pblico e a participao das entidades representativas
tanto do setor pblico como da sociedade civil organizada deram autenticidade aos
parmetros que devem orientar a construo da poltica urbana em todas as instncias do
poder pblico.
A proposta do presente trabalho unificar procedimentos que so reconhecidamente vlidos,
mesmo que utilizados na gesto de organismos com caractersticas distintas (empresas e
rgos pblicos) e adapt-los para utilizao na gesto estratgica municipal integrando e
enfocando as questes relativas ao desenvolvimento sustentvel e envolvendo todos os nveis
da estrutura organizacional pblica.
O modelo geral proposto foi estruturado para atuar desde os nveis de formulao das
polticas pblicas urbanas, de elaborao de planos e projetos, at a avaliao do desempenho
destes. O modelo permite a transio do carter eminentemente poltico das primeiras etapas
do processo para o carter mais tcnico das etapas subseqentes, de forma gradual e
consistente (Figura 1).
A insero das ferramentas de apoio s equipes tcnicas ocorre a partir do segundo nvel a fim
de viabilizar a efetivao das estratgias definidas pela comunidade. O Balanced Scorecard
(BSC), desempenhar o papel de criar uma estrutura adequada, uma linguagem comum, com
indicadores para informar e possibilitar um processo participativo. J a estrutura de avaliao
multinvel possibilitar o acompanhamento do desempenho das aes desenvolvidas pelo
poder pblico e pela comunidade em busca do desenvolvimento sustentvel.
Estes instrumentos permitiro que de forma gradual, estratgias, objetivos e metas sejam
traduzidos em planos e projetos e operacionalizados, dentro de uma nica linha de ao.
A seguir sero mais bem detalhadas as ferramentas BSC e estrutura de indicadores e de
avaliao multinvel utilizadas no modelo proposto.
3.1 Balanced Scorecard BSC
Utilizado no ambiente corporativo o Balanced Scorecard (BSC) surgiu como um instrumento
que integra as medidas derivadas das estratgias das empresas, observando outras
perspectivas que no somente a financeira (KAPLAN; NORTON, 1997). Ao adotar quatro
perspectivas: a financeira, a do cliente, a dos processos internos e a do aprendizado e
crescimento, a metodologia procura garantir que os aspectos fundamentais para o bom
desempenho da organizao sejam incorporados. As perspectivas enfocadas pelo Balanced
Scorecard corporativo equilibram os objetivos de curto e longo prazo, os resultados desejados

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e os vetores de desempenho destes resultados. Incorporam medidas objetivas concretas e
medidas subjetivas mais imprecisas.





















Figura 1 Inter-relao do modelo com o processo decisrio na gesto municipal

O Scorecard cria uma estrutura, uma linguagem, para comunicar a misso e a estratgia, e
utiliza indicadores para informar os funcionrios sobre os vetores do sucesso atual e futuro.
Ele ainda pode ser considerado como um processo sistemtico de implementao e de
obteno de feedback sobre a estratgia empresarial, preenchendo uma importante lacuna
existente na maioria dos sistemas gerenciais (AURI, 1998; MSIH, 1999; OLVE et al.,
1999; PROCUREMENT EXECUTIVES ASSOCIATION, 1999; CAMPOS, 2001; NIVEN,
2002; ROHM, 2003; THE BALANCED SCORECARD INSTITUTE, 2003).
Estes princpios foram mantidos na nova estrutura de BSC do modelo proposto, com objetivo
de auxiliar na efetivao das estratgias definidas no planejamento, atravs da especificao
dos objetivos, das metas e dos indicadores que possibilitaro o acompanhamento do processo,
tanto por parte dos tcnicos como da comunidade.
Entretanto, a gesto municipal demandou a escolha de perspectivas distintas das inicialmente
propostas por Kaplan e Norton (1997). A partir dos princpios do desenvolvimento sustentvel
GESTO ESTRATGICA













AES CONCRETAS









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Planejamento
Estratgico
Participativo
Balanced
Scorecard
MCDA
Administradores
polticos, sindicatos,
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Administradores
polticos, tcnicos
Tcnicos
Equipes operacionais
OBJETIVOS ESTRATGICOS

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FASE
I
FASE
II
FASE
III

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(conforme Sachs, 1986: equidade social, prudncia ecolgica e eficincia econmica)
adotados como pressupostos do trabalho, foram contempladas as perspectivas social,
ambiental, fsico-espacial e econmica, consideradas de fundamental importncia para a
avaliao do desempenho das cidades e que, se observadas, garantem equilbrio entre aspectos
definidores da sustentabilidade urbana.
a) Perspectiva Social
Relaciona-se s questes de sade, longevidade, educao, cultura, lazer, esporte, acesso a
servios pblicos, participao poltica, justia social, segurana, cidadania, infncia,
emprego, habitao, transporte pblico, nvel de renda, alimentao, marginalizao e outros
que digam respeito qualidade de vida da populao.
b) Perspectiva Ambiental
Relaciona-se s questes de meio ambiente, equilbrio ecolgico, condio dos recursos
naturais, condies climticas, preservao de espcies (animais e vegetais), poluio (sonora,
do ar, do solo), utilizao de energias renovveis, gerao e tratamento de lixo, condio de
cursos dgua, preservao de matas ciliares, e outros que digam respeito forma como o
meio urbano afeta o meio ambiente e impacta a natureza.
c) Perspectiva Fsico-Espacial
Relaciona-se s questes de uso e ocupao do espao urbano, densidades, sistema virio,
pavimentaes, poluio visual, infra-estrutura para gua, luz, telefone e saneamento bsico,
problemas de enchentes, grau de impermeabilizao do solo, arborizao, insolao e
ventilao dos recintos urbanos, percepo dos espaos, reas degradas, patrimnio histrico
e outros que digam respeito qualidade fsica e espacial do ambiente urbano.
d) Perspectiva Econmica
Relacionam-se s questes de PIB, investimentos pblicos/privados, desempenho dos setores,
renda per capita, arrecadao, oramento municipal, macroeconomia, economia regional,
nvel de emprego, e outros que digam respeito poder de gerar recursos para melhorar a
qualidade de vida da populao e a qualidade do ambiente urbano.
A medio do desempenho de cada uma das perspectivas ser feita da mesma forma que no
modelo de BSC proposto entretanto com outras perspectivas (Figura 2).














BALANCED
SCORECARD
URBANO

AMBIENTAL
Objetivos Indicadores
Metas Iniciativas
Fontes de financiamento

FSICO-ESPACIAL
Objetivos Indicadores
Metas Iniciativas
Fontes de financiamento

ECONMICA
Objetivos Indicadores
Metas Iniciativas
Fontes de financiamento

SOCIAL
Objetivos Indicadores
Metas Iniciativas
Fontes de financiamento

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Figura 2 Estrutura do Balanced Scorecard para ambientes urbanos.
3.1.1 Identificao dos Fatores Crticos
Como proposto na estrutura original do BSC, tambm foram identificados os fatores crticos
para cada uma das perspectivas. A escolha foi baseada nos princpios que nortearam a
formulao do modelo, utilizando o diagnstico apresentado pela Agenda 21 Brasileira,
buscando minimizar as situaes que no se enquadram como desejveis nas linhas da atual
poltica urbana e fomentar a utilizao dos novos instrumentos propostos pelo Estatuto da
Cidade, bem como o trip sugerido por Sachs (1986) para o desenvolvimento sustentvel,
como colocado anteriormente.
Alm da identificao dos aspectos chaves a serem trabalhados no planejamento e gesto para
a efetivao das estratgias de desenvolvimento, os fatores crticos, depois de desmembrados
em aspectos pontuais, facilitam a escolha dos indicadores. Os fatores crticos escolhidos para
cada perspectiva foram:

Perspectiva Social - incluso territorial; estrutura social; educao; cultura; sade; lazer;
esporte; segurana pblica; participao poltica.
Perspectiva ambiental preservao de ecossistemas e qualidade dos ecossistemas.
Perspectiva fsico-espacial - organizao fsico-espacial; abrangncia e qualidade da infra-
estrutura; qualidade dos ambientes urbanos; conforto do usurio; percepo ambiental.
Perspectiva econmica - finanas municipais e economia local.
Cada um dos fatores crticos foi desmembrado em aspectos que traduzissem seu significado e
para os quais foram identificados os indicadores que melhor acompanhassem o seu
desempenho. Entretanto, esta escolha est diretamente relacionada com a relao de causa e
efeito que se estabelece entre as perspectivas, pois como ser visto a seguir, somente a partir
do entendimento destas relaes que a escolha dos indicadores pode mensurar o
desempenho e o xito das aes voltadas busca dos objetivos estratgicos.
3.1.2 Relao de Causa e Efeito
No caso da aplicao do BSC para a gesto estratgica municipal, o objetivo maior a ser
buscado nesta proposta o desenvolvimento sustentvel, que ser atingido quando os
objetivos e metas das demais perspectivas tenham sido atingidos. Ao contrrio da rea
empresarial, a perspectiva econmica no o principal objetivo das cidades, sendo um dos
objetivos meios para que seja atingido o objetivo fim do desenvolvimento sustentvel.
A perspectiva econmica dar suporte para os investimentos pblicos e privados e viabilizar
a realizao das estratgias das demais perspectivas, atravs da destinao de recursos de
forma equilibrada.
A perspectiva fsico-espacial na qual esto contidas as questes de infra-estrutura, de conforto
aos usurios dos ambientes, e de suporte s atividades da populao, depende do desempenho
da perspectiva econmica e interfere no desempenho tanto da perspectiva social como da

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ambiental. Atravs desta perspectiva as obras de infra-estrutura necessrias ao correto
funcionamento da cidade, a definio de seus usos e forma de ocupao, o controle das
condies de conforto, viabilizaro a efetivao das atividades e relaes sociais em maior ou
menor grau de conformidade com os princpios norteadores das polticas urbanas. As relaes
com o meio ambiente tambm sero afetadas pelo grau de urbanizao e pelas prticas e
tcnicas utilizadas neste processo.
A perspectiva social e a ambiental posicionam-se no topo da estrutura de causa e efeito e se
relacionam de forma horizontal, sendo que ambas podem ser causa ou efeito uma da outra
dependendo do fenmeno observado. Entretanto, as quatro perspectivas so objetivos meio
para o objetivo maior que o desenvolvimento sustentvel da cidade. A Figura 3 mostra a
cadeia de causa e efeito do BSC proposto, exemplificando alguns dos fatores crticos de cada
perspectiva.



















Figura 3: Relao de Causa e Efeito do BSC para gesto urbana.
3.2 Sistema de Indicadores para Gesto Estratgica Municipal
Para o presente trabalho, a escolha dos indicadores que faro parte do modelo de gesto
estratgica proposto foi feita com base nas abordagens da OECD (Organization for Economic
Co-operation and Development) (1993) e EPA (1995) que se tm constitudo marcos
direcionadores, em especial para a rea ambiental. O sistema conceitual de indicadores,
DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
PERSPECTIVA FISICO-ESPACIAL
Abrangncia
infra-estrutura
Qualidade da
infra-estrutura
Conforto do
usurio
PERSPECTIVA AMBIENTAL
Preservao
ecossistemas
Qualidade
ecossistemas
PERSPECTIVA SOCIAL
Incluso
territorial
Estrutura
Social
PERSPECTIVA ECONMICA
Estratgias de
Produtividade
Estratgias de
receitas
Retorno sobre
investimentos

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proposto e adotado pelos pases da OECD, baseia-se no entendimento comum de seus
pressupostos e est baseado no conceito da causalidade (Figura 4):

Atividades humanas exercem presso sobre o meio ambiente e mudam sua
qualidade e a quantidade dos recursos naturais (estado). A sociedade responde a
estas mudanas atravs de polticas ambientais, econmicas e setoriais (resposta
social). (...) estes passos formam parte de um ciclo (poltica) ambiental que inclui a
percepo dos problemas, a formulao de polticas, monitoramento e avaliao
poltica. (OECD, 1993).










Figura 4 Sistema Presso-Estado-Resposta
Fonte: OECD, 1993.

A partir dos fatores crticos foram identificados indicadores essenciais que retratam o
panorama de cada fator crtico em relao aos aspectos que exercem presso sobre a atividade
observada; ao estado, ou seja, a situao em que se encontra este fator; e, em relao s
respostas que esto sendo dadas pelo poder pblico ou pela comunidade atravs de polticas e
programas.
De fundamental importncia para a compreenso da proposta que os indicadores escolhidos
so frutos de um primeiro processo de aproximao, tendo em vista a abordagem
construtivista adotada e o carter de participao que se busca inserir no processo de
planejamento e de gesto. Um dos conceitos adotados pelo trabalho a estratgia utilizada
pela Environmental Monitoring and Assessment Programs-EMAP (EPA, 1995) que prioriza a
natureza interativa entre os grupos envolvidos no uso dos indicadores e no processo de
desenvolvimento dos mesmos; demonstrando, com isto, a necessidade continuada de
reavaliao e de desenvolver, sistematicamente, indicadores apropriados aos usurios.
Devido abrangncia dos aspectos observados, a gama de indicadores importantes para a
sustentabilidade urbana bastante extensa como sugeridos em Rossetto (2003). Alguns destes
indicadores foram escolhidos para exemplificar a proposio do modelo em relao a um dos
aspectos do fator crtico incluso territorial pertencente perspectiva social.
Este fator crtico considera o desempenho de trs elementos importantes para a sua avaliao:
saneamento bsico, transporte coletivo e moradia de forma regular em locais adequados e
integrados malha urbana. Ao considerarmos o aspecto da moradia os indicadores escolhidos
foram estruturados da seguinte forma:
Respostas sociais (decises aes)
PRESSO ESTADO RESPOSTA
Atividades
Humanas

Energia
Transporte
Indstria
Agricultura
Outras

Estados do
Meio Ambiente
e dos Recursos
Naturais
Ar
gua
Terra
Recursos
Naturais
Agentes
Ambientais e
Econmicos

Governo
Famlias
Empresas
Internacionais

P
Presso
Informao
Resposta
Social
(decises
aes)
Informao

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Indicadores de presso: crescimento populacional e insuficincia mdia de renda
familiar. Estes indicadores sinalizariam uma condio de presso sobre o aspecto, j
sinalizando possveis problemas futuros.
Indicadores de estado: dficit habitacional, distncia dos loteamentos populares ao
centro (ou centro de bairros), nmero de pessoas sem moradia vivendo reas
pblicas. Estes indicadores forneceriam as informaes sobre as condies atuais do
aspecto.
Indicadores de resposta: Montante de recursos aplicados em financiamento de
habitaes e loteamentos populares, nmero de programas de urbanizao de favelas,
nmero de moradias produzidas com financiamentos concedidos a empresas,
cooperativas populares, associaes populares. Estes indicadores sinalizariam os
esforos pblicos ou privados no sentido de reduzir a presso e/ou melhorar as
condies existentes.
Aps a escolha dos indicadores a serem utilizados a ltima ferramenta que compem o
modelo de gesto estratgica proposto a estrutura de avaliao multinvel descrita a seguir:
3.3 Avaliao Integrada da sustentabilidade urbana
A prtica tem mostrado que a ao de medir auxilia tanto os decisores quanto os cidados
comuns a conceitualizar objetivos, estudar alternativas e operacionalizar a implementao de
polticas norteadoras do desenvolvimento humano. A abordagem setorial, entretanto, compe-
se em uma barreira para o desenvolvimento de indicadores sistmicos e de ndices de
agregao em ordem superior, a partir dos mesmos (BOLLMANN, 2001; BOLLMANN;
MARQUES, 2001).
No caso do ambiente urbano, o entendimento das alteraes nele provocadas, tem sido
historicamente abordado sob o ponto de vista reducionista, sendo estudados os fenmenos
isoladamente ou, no mximo, agrupados por campo do conhecimento. Neste sentido, uma
abordagem proposta pelo Scientific Expert Group, grupo de trabalho de projeto
UNEP/UNESCO para a avaliao integrada de Bacias Hidrogrficas apresenta uma estratgia
de gesto ambiental baseada na anlise ecossistmica, que capaz de elaborar um balano
ponderado multinvel de ndices obtidos em aes de monitoramento da regio observada
(UNEP/UNESCO, 1987).
Em uma anlise efetuada sobre a metodologia, Bollmann (2001), considera que a grande
inovao do modelo consiste em agregar indicadores de variveis pertencentes a distintos
grupos do conhecimento atravs de aproximaes sucessivas, at gerar um nico indicador de
desempenho geral da rea.
A aplicao deste instrumento permite uma apreciao multidimensional do desenvolvimento
municipal, fornecendo anlises mais abrangentes do impacto das distintas aes e fatos
urbanos em cada um dos fatores crticos, nas perspectivas separadamente ou na cidade como
um todo.
O mtodo baseia-se explicitamente no conceito da programao por compromisso, que faz
parte de um grupo de metodologias multicritrio de apoio deciso conhecido como de
articulao progressiva das preferncias do gestor. A composio dos indicadores feita a
partir da normalizao dos resultados entre os valores 0,0 e 1,0 e as formulaes matemticas
e as rotinas operacionais foram mantidas iguais ao modelo UNEP/UNESCO (1987). A
estrutura de composio multinvel utilizada, tendo sido alterada a quantidade de nveis e a

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diviso dos sistemas observados. O modelo UNESCO considera o meio ambiente como fonte
de recursos para o sistema scio-econmico.
Nesta proposta, a composio dos indicadores feita a partir da agregao dos indicadores
bsicos de cada fator crtico e aps entre as perspectivas social e econmica, e, fsico-espacial
e ambiental (Figura 5).

11

























GRAU DE
SUSTENTABILIDA
DE DA CIDADE
GRAU DE SUSTENTABILIDADE
SCIO-ECONMICA
GRAU DE SUSTENTABILIDADE FSICO-
ESPACIAL/ AMBIENTAL
GRAU DE SUSTENTABILIDADE
SOCIAL
GRAU DE SUSTENTABILIDADE
ECONMICA
GRAU DE SUSTENTABILIDADE
AMBIENTAL
GRAU DE SUSTENTABILIDADE
FSICO-ESPACIAL

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% domiclios c/ gua



Taxa de urbanizao







Dficit habitacional
Figura 5: Estrutura Multinvel de Indicadores de Desempenho


12
Estes dois indicadores compostos geram o indicador de sustentabilidade da cidade. Esta etapa
permitir que sejam tambm efetuadas simulaes de situaes, arbitrando resultados para
indicadores ou para qualquer um dos nveis de composio. Por exemplo: Os indicadores de
moradia urbanizada, transporte pblico e saneamento bsico so agregados fornecendo um
indicador de incluso territorial.
Este por sua vez agregado aos indicadores de estrutura social, educao, cultura, sade,
esporte, lazer, segurana pblica, participao popular, j agregados em seus itens bsicos
fornecendo o grau de sustentabilidade da perspectiva social. Este indicador ser agregado ao
indicador econmico gerando um indicador de terceiro nvel. O mesmo processo feito para
os indicadores das perspectivas ambiental e fsico-espacial, sendo que o ltimo nvel de
agregao ser o que inter-relacionar os indicadores de terceiro nvel e fornecer o ponto de
sustentabilidade da cidade.
A metodologia prope gerenciar ou monitorar um sistema atravs da quantificao dos
indicadores e a definio do estado atual, da melhor e da pior situao que estiver sendo
medida pelo indicador. Assim eles tornam-se valores padres que medem o relacionamento
entre os valores desejados e os observados pelas medies no sistema.
Embora seja uma formulao matemtica e oferea parmetros numricos para a avaliao
dos diversos nveis, a essncia do modelo ainda qualitativa, pois os resultados so
diretamente dependentes das decises relativas definio de parmetros e pesos de
importncia para cada item, decises estas que antecedem a aplicao das rotinas
matemticas. Sua mtrica baseia-se em uma noo geomtrica de melhor, devendo ser
definido para cada um dos indicadores bsicos o que a equipe de trabalho ou a comunidade
considera como a situao ideal e o que considera como a pior situao possvel. Outro
momento em que a linha de atuao poltica ir direcionar os resultados na atribuio dos
pesos de cada item nos nveis de agregao.
Desta forma, se os gestores e a comunidade considerarem que a questo social possui maior
relevncia que a ambiental ou que a fsico-espacial possui a mesma importncia que a
econmica, os pesos para avaliao da sustentabilidade foram estipulados seguindo esta
preferncia. Neste trabalho, entretanto, os pesos atribudos procuraram sempre imprimir um
carter de igualdade de relevncia entre as perspectivas, pressuposto do desenvolvimento
sustentvel.
O modelo de gesto estratgica municipal fornece o ponto de sustentabilidade para cada uma
das etapas intermedirias e ainda viabiliza a gerao de cenrios e simulaes para auxiliar a
gesto e o planejamento urbano.
Os subsistemas A e B representam qualquer dos subsistemas observados nos cinco nveis de
indicadores compostos da estrutura proposta para o presente modelo de gesto.
Um sumrio dos passos para a utilizao do modelo dado como segue:
a) Definio do sistema a ser investigado.
b) Definio da composio de primeiro nvel a composio de primeiro nvel foi
efetuada entre perspectivas social e econmica e ambiental e fsico-espacial.
c) Definio da composio dos demais nveis at chegar aos indicadores bsicos -
definio dos fatores crticos, da relao de causa e efeito, das propostas, objetivos e
metas e dos indicadores primrios e secundrios (de presso, de estado e de resposta)
que formam os indicadores bsicos da avaliao multinvel.

13
d) Seleo das unidades de medida para cada indicador bsico (quantitativo ou
qualitativo).
e) Definio dos parmetros para cada indicador.
f) Definio das opes de gerenciamento e avaliao dos valores numricos dos
indicadores bsicos para cada opo de gerenciamento.
g) Avaliao da importncia relativa entre indicadores bsicos para cada indicador de
segundo nvel.
h) Avaliao da importncia relativa entre indicadores de segundo nvel para cada
indicador de terceiro nvel.
i) Avaliao do ponto de sustentabilidade atravs de uma anlise de sensibilidade e
comparao com os domnios pobre, aceitvel e bom.
j) Para simulaes, avaliao da melhor opo [aquela que corresponde ao mnimo
L(x)].

As formulaes matemticas utilizadas para a obteno de dos indicadores a cada nvel de agregao
esto mais bem descritas em UNEP/UNESCO (1987) e as adaptaes aos sistema
socioambiental em Rossetto (2003). O resultado da aplicao da metodologia se d pela
obteno de um ponto de equilbrio entre as condies atuais de qualidade ambiental e de
desenvolvimento econmico e social, plotadas no grfico cartesiano.
Os resultados dos diversos nveis de anlise da avaliao integrada podem ser visualizados na
forma numrica ou atravs de grficos com a estrutura mostrada na Figura 6.



















Subsistema A
Subsistema B
1,0
0,6
0,3
0
0,3 0,6 1,0
Equilbrio Pobre
Equilbrio Aceitvel

(x,y)
L

14
Figura 6 Grfico do ponto de sustentabilidade.

O modelo fornece o ponto de sustentabilidade para cada uma das etapas intermedirias e
ainda viabiliza a gerao de cenrios e simulaes para auxiliar a gesto e o planejamento
urbano. No caso de se procederem a aes mitigadoras ou compensatrias dos impactos
decorrentes do processo de urbanizao ou do uso dos recursos naturais existentes, igualmente
pode-se incluir tais medidas no escopo do diagnstico integrado do projeto, determinando a
nova situao de equilbrio. Ou ainda, podem ser considerados vrios cenrios futuros de
impacto de medidas corretivas na avaliao da composio de um equilbrio econmico e
ecolgico desejvel para a situao.

4. CONCLUSES
A presente pesquisa foi motivada pela necessidade de alterao das prticas atuais de
planejamento e gesto de espaos urbanos. A problemtica apresentada na realidade brasileira
assume propores assustadoras, a medida em que se propagam de forma geomtrica os
problemas sociais e ambientais na grande maioria das cidades, independentemente de seu
porte ou nvel de desenvolvimento.
Criar um caminho que melhore o processo decisrio na gesto municipal de forma a
possibilitar o aumento da qualidade do ambiente urbano foi o que direcionou o
desenvolvimento do trabalho. A utilizao de um BSC observando as perspectivas social,
ambiental, fsico-espacial e econmica de forma integrada representa um avano no processo
decisrio, este voltado busca pelo desenvolvimento sustentvel. Esta observao feita a
partir de uma estrutura de indicadores baseada em um sistema de presso-estado-resposta,
fornece os subsdios necessrios para uma avaliao integrada do panorama da cidade,
avaliao esta de fundamental importncia para as escolhas coletivas.
Uma contribuio bastante significativa em termos de operacionalizao da avaliao do
desenvolvimento da cidade o instrumento que se baseou na metodologia proposta pela
UNEP/UNESCO, cuja integrao de indicadores de diferentes perspectivas e sua composio
em nveis sucessivos garante uma anlise abrangente da situao em que se encontra a cidade
a partir dos parmetros que a prpria comunidade estabelecer como limites para cada questo.
A possibilidade de avaliar cenrios para cada uma destas questes disponibiliza um rico
material de trabalho e de comunicao.
Com estes instrumento, a transparncia e a facilidade de comunicar a posio da cidade
auxiliam na conduo dos trabalhos de planejamento e fornecem credibilidade aos trabalhos
de gesto. A flexibilidade do modelo possibilita que as caractersticas de cada Municpio
sejam consideradas desde a escolha das perspectivas a serem observadas, que aceitam
desdobramentos ou subtraes, desenhando o perfil da cidade at a escolha dos indicadores. O
trabalho prope uma sistemtica de escolha de indicadores considerados importantes para o
desenvolvimento sustentvel, que devem ser adaptados a cada caso, pois a prpria escolha
destes j direciona a comunidade para seus objetivos maiores. Cabe salientar que o presente
trabalho recomenda a manuteno no mnimo dos indicadores que direcionam aes para a
busca da justia social e do equilbrio ecolgico, correndo o risco, em caso contrrio, de o
desenvolvimento tornar-se sustentvel somente no rtulo.
A definio dos parmetros e pesos da etapa de Avaliao Integrada da Sustentabilidade
Urbana demanda estudos interdisciplinares, definindo intervalos aceitveis de oscilao das

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prioridades, de modo a no distorcer o objetivo maior do trabalho que o de direcionar o
crescimento de forma sustentvel, ou seja, com equilbrio entre as perspectivas.
Outros estudos indicados para a continuidade das proposies sobre a aplicabilidade do
sistema so o de sua utilizao no formato de municpios consorciados de uma regio, na
perspectiva da retomada do planejamento regional ou de utilizao em regies metropolitanas
e aglomerados urbanos e no mbito de bacia hidrogrfica.
Considerando o delicado momento por que passa a rede urbana brasileira, no qual a mudana
das prticas de planejamento e de gesto est condicionada ao total colapso das cidades, o
Sistema proposto encaminha uma nova postura ao enfocar as questes que interagem no
espao urbano de forma integrada e incorporar os conceitos de sustentabilidade. As prprias
mudanas no cenrio nacional apontam para uma maior autonomia dos municpios, e, ao
mesmo tempo, maior articulao entre municpios se solidarizando em forma de consrcios,
como contra tendncia guerra fiscal, em novas formas de organizao supra municipal no
marco da busca de um novo Pacto Federativo. Em contrapartida aumenta a responsabilidade
em gerir seus prprios destinos, ambiente propcio para a mudana de paradigmas.
E, por fim, em relao utilizao do modelo, recomenda-se que um processo de
Planejamento consolidado em bases participativas seja o direcionador das estratgias, que
todo o modelo seja uma conquista coletiva e que seja utilizado para aumentar a transparncia
das aes pblicas. Que cada comunidade procure incorporar suas caractersticas peculiares,
mas, que preserve como seu maior objetivo a melhoria efetiva da qualidade de vida das
populaes de forma justa e equilibrada e que o desenvolvimento seja garantido para todos.

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