El Senado Mexicano, Estructura y Funciones

Sen. Juan Antonio Garca Villa

Presidente de la Comisin de Gobernacin, Segunda del Senado de la Repblica.
Integrante del Grupo Parlamentario del Partido Accin Nacional.

El 10 de septiembre de 1856, por 44 votos a favor contra 38, el Congreso Constituyente de 1857
decidi la desa-paricin del Senado mexicano. A decir de un diputado de esa asamblea, Len
Guzmn, tal decisin "caus en el Congreso una impresin muy viva". A pesar de ella, el hecho es
que durante ms de 17 aos el Poder Legislativo del pas se compuso de una sola Cmara.
Salvo ese periodo relativamente breve que va, en el siglo XIX, del ao 57 al 74, el Congreso
mexicano se ha integrado por dos cmaras, la de Diputados y la de Senadores. Aun durante la
vigencia de constituciones y regmenes de corte centralista, el Poder Legislativo nacional fue
bicameral y el Senado, por ende, estuvo presente.
Durante la vigencia de los regmenes federales, exceptuando el caso ya sealado, el Senado y el
federalismo se han identificado plenamente. En otras palabras, este rgano legislativo ha sido un
importante elemento federativo. Conforme al modelo estadounidense, el Senado equilibra la
participacin de las entidades federativas en la conformacin del Poder Legislativo, toda vez que
aquel se integra por igual nmero de representantes de cada Estado, con independencia del
tamao de su poblacin.
No ocurre as, en contraste, en la conformacin de la Cmara de Diputados, en la que las
entidades ms pobladas cuentan con mayor nmero de representantes. En el Senado, en cambio,
la paridad en la representacin estatal es un dato fundamental. Para algunos, este dato convierte
al Senado en garante del pacto federal.

Conformacin del senado
De acuerdo con el artculo 56 de la Constitucin Federal, la Cmara de Senadores se integra por
128 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos sern elegidos segn el
principio de votacin mayoritaria relativa y uno ser asignado a la primera minora, entendindose
por tal, el partido poltico que ocupe el segundo lugar en nmero de votos en la entidad de que se
trate.
El 10 de septiembre de 1856, por 44 votos a favor contra 38, el Congreso Constituyente de 1857
decidi la desaparicin del Senado mexicano. A decir de un diputado de esa asamblea, Len
Guzmn, tal decisin "caus en el Congreso una impresin muy viva". A pesar de ella, el hecho es
que durante ms de 17 aos el Poder Legislativo del pas se compuso de una sola Cmara.
Salvo ese periodo relativamente breve que va, en el siglo XIX, del ao 57 al 74, el Congreso
mexicano se ha integrado por dos cmaras, la de Diputados y la de Senadores. Aun durante la
vigencia de constituciones y regmenes de corte centralista, el Poder Legislativo nacional fue
bicameral y el Senado, por ende, estuvo presente.
Durante la vigencia de los regmenes federales, exceptuando el caso ya sealado, el Senado y el
federalismo se han identificado plenamente. En otras palabras, este rgano legislativo ha sido un
importante elemento federativo. Conforme al modelo estadounidense, el Senado equilibra la
participacin de las entidades federativas en la conformacin del Poder Legislativo, toda vez que
aquel se integra por igual nmero de representantes de cada Estado, con independencia del
tamao de su poblacin.
No ocurre as, en contraste, en la conformacin de la Cmara de Diputados, en la que las
entidades ms pobladas cuentan con mayor nmero de representantes. En el Senado, en cambio,
la paridad en la representacin estatal es un dato fundamental. Para algunos, este dato convierte
al Senado en garante del pacto federal.

Conformacin del senado
De acuerdo con el artculo 56 de la Constitucin Federal, la Cmara de Senadores se integra por
128 senadores, de los cuales, en cada Estado y en el Distrito Federal, dos sern elegidos segn el
principio de votacin mayoritaria relativa y uno ser asignado a la primera minora, entendindose
por tal, el partido poltico que ocupe el segundo lugar en nmero de votos en la entidad de que se
trate.
Como el nmero de estados es de 31 ms el Distrito Federal, suman, entonces, 32 las entidades.
Si en cada una de stas se eligen dos senadores segn el principio de votacin mayoritaria
relativa, que se atribuyen al partido que en cada entidad obtenga mayor nmero de votos, hasta
esta parte de la frmula van (32 por 2) 64 senadores. A stos se agrega uno ms por entidad, que
se adjudica al partido que alcance el segundo lugar en la votacin (primera minora), por lo que se
trata de otros 32 senadores, que sumados a los 64 anteriores de mayora relativa van hasta aqu
96. Faltan 32 para completar los 128 a que hace referencia el citado precepto de la Constitucin.
Mediante reforma aprobada a la Carta Magna en agosto de 1996, al artculo 56 constitucional se
adicion un prrafo que dice: "Los 32 senadores restantes sern elegidos segn el principio de
representacin proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripcin
plurinominal nacional".
Es claro que la eleccin de estos 32 senadores conforme al principio de representacin
proporcional, producto de la reforma poltica de 1996, vino a romper la igualdad en la
representacin de todas y cada una de las entidades federativas en la integracin del Senado,
pues nada garantiza que la asignacin de esta porcin de 32 senadores resulte hecha de tal
manera que, al final de cuentas, cada entidad federativa cuente con una representacin de cuatro
senadores.
Tal igualdad resulta prcticamente imposible, en virtud de que ni la Constitucin ni la ley electoral
obligan a los partidos polticos a formar su lista nacional de candidatos al Senado estrictamente a
razn de uno por entidad. Y en el supuesto de que as fuera, tampoco se dara necesariamente la
paridad en la representacin porque el orden de preferencia que en la confeccin de su lista de
candidatos establezca cada partido y, por otro lado, la proporcin que de la votacin nacional
obtenga cada partido en la eleccin, son factores que hacen imposible que subsista tal paridad, a
razn de cuatro senadores por entidad.
Sin embargo, se advierte que con la reforma de 1996 el Constituyente Permanente quiso propiciar
la integracin de un Senado plural, en el que tuvieran cabida por la va de la representacin
proporcional todos los partidos polticos con tan slo obtener 3.125 por ciento de la votacin
nacional, coeficiente que resulta de dividir la votacin total (es decir, ciento por ciento de sta)
entre los 32 senadores a repartir, requisito relativamente fcil de cumplir, como lo demostr el
hecho de que en la pasada eleccin federal, la de julio de 1997, fueron cuatro partidos polticos
(PAN, PRI, PVEM y PT) los que lo cumplieron dicho requisito.
Sin embargo, el Constituyente Permanente no slo equivoc la frmula, sino que termin con el
principio de igualdad en la representacin senatorial de todas las entidades, principio tomado del
modelo estadounidense por todas las constituciones federales mexicanas, la de 1824, la de 1857
(a partir de 1874 cuando se restaura el Senado) y por la de 1917, hasta la reforma de agosto de
1996.
Cuando se deliber en 1996 acerca de la reforma del Senado, se parti del falso supuesto de que
es imposible integrarlo de manera plural, con la inclusin en su seno de, cuando menos, tres
partidos polticos, sobre la base de un nmero relativamente limitado de senadores por entidad,
cuatro por cada una de ellas, y preservar a la vez el principio de paridad en la representacin.

La frmula trinominal
La verdad es que tal frmula s es posible, y no slo con cuatro, sino hasta con tres senadores por
entidad, si para ello cada una de stas se convierte en una circunscripcin trinominal. La siguiente
aplicacin de la frmula que se propone as lo demuestra. Al efecto, se toman como referencia los
resultados de la eleccin para senadores por el principio de representacin proporcional (pues no
hubo segn el principio de mayora relativa) del 6 de julio de 1997. Para el ejercicio slo se
considera a los partidos polticos que alcanzaron, en dichos comicios, el umbral de 2 por ciento de
la votacin nacional, que fueron cinco: PAN, PRI, PRD, PVEM y PT. Los porcentajes de votacin
que a continuacin se manejan estn referidos slo a la suma de los votos alcanzados por estos
cinco partidos.
La frmula que se propone para la asignacin de tres senaduras por entidad tiene el siguiente
desarrollo: Al partido que obtenga la mayora relativa en la votacin de cada entidad, se le atribuye
la primera senadura. Ahora bien, si este mismo partido duplica en votos al partido que le sigue en
votacin, se le acredita entonces la segunda senadura. Y si ningn otro partido alcanza cuando
menos 20 por ciento de los sufragios de la entidad, el partido que obtuvo la mayora relativa se
lleva en tal caso los tres senadores.
En el supuesto de que el partido mayoritario no duplique en votos al que ocupe el segundo lugar en
la votacin, lo que hoy el artculo 56 constitucional llama el partido de la primera minora, el
segundo senador corresponder a ste, a condicin de que alcance en la entidad cuando menos
20 por ciento de la votacin.
El tercer senador ser para el partido que ocupe el tercer lugar en la votacin, siempre que como
mnimo obtenga 20 por ciento de la votacin de la entidad. En el caso de que un tercer partido no
alcance este porcentaje, entonces el tercer senador se acreditar, como qued dicho, al partido
que haya logrado la mayora relativa en la entidad.
Aplicada la frmula anterior a los resultados de las elecciones de julio de 1997, el Senado de 96
miembros, a razn de tres por entidad, tendra la composicin siguiente: 27 senadores seran para
el PAN, que representaran 28.1 por ciento de la Cmara. Como Accin Nacional obtuvo en dicha
eleccin 27.5 por ciento de la votacin nacional recibida por los cinco partidos que superaron el
umbral de 2 por ciento, en consecuencia tendra el PAN una sobrerrepresentacin apenas superior
a medio punto porcentual.
Al PRI le tocaran 48 senadores, equivalentes a 50 por ciento del total, pero tendran una
sobrerrepresentacin de casi 11 puntos, toda vez que su votacin represent 39.4 por ciento. Para
el PRD seran 20 senadores, que representaran 20.8 por ciento del total, con una
subrrepresentacin de casi 6 puntos, ya que el porcentaje de su votacin obtenida fue 26.4. Al PT
le correspondera un senador (del estado de Durango, por cierto), pero de todas maneras
registrara una subrrepresentacin de 1.5 por ciento.
Como se advierte, se trata de una buena frmula, toda vez que propicia la integracin de un
Senado plural, pues con los resultados de la eleccin senatorial de 1997, seran cuatro los partidos
representados en l, con mrgenes aceptables de sub y sobrerrepresentacin. Adems, disminuye
el nmero de senadores de 128 a 96, lo cual tiene no slo ventajas presupuestales, sino el hecho
de que una Cmara de ponderacin, serenidad y equilibrio, como se supone que debe ser la de
Senadores, funciona mejor con un menor nmero de miembros.
Asimismo, la frmula tiene como su elemento ms valioso la preservacin del principio federalista
segn el cual todas las entidades cuentan con igual nmero de representantes en la integracin del
Senado. Ser necesario efectuar de nuevo el ejercicio con las cifras de la eleccin del 2 de julio de
2000 y analizar los resultados que arroje la aplicacin de la frmula propuesta, a fin de establecer
su viabilidad.

Las funciones del senado
La Cmara de Senadores comparte con la de Diputados las responsabilidades a que se refiere la
larga lista de facultades mencionadas en el artculo 73 constitucional. Fundamentalmente, la
expedicin de las leyes sobre las materias que son competencia de la Federacin.
Adicionalmente, el Senado tiene como funciones exclusivas, es decir, no compartidas con la
Cmara de Diputados, las que menciona el artculo 76 de la Constitucin en sus 10 fracciones.
Aunque en general todas esas facultades exclusivas del Senado son importantes, sin duda la de
mayor significacin es la que se menciona en la parte final de la fraccin I, consistente en aprobar
los tratados internacionales y convenciones diplomticas que celebre el Ejecutivo de la Unin,
responsabilidad en la que, como se mencion, nada tiene que ver con ella, a pesar de evidente
importancia, la Cmara de Diputados.
La creciente apertura de las fronteras y la globalizacin mundial han hecho de los asuntos
internacionales una materia cada vez ms trascendente, compleja y delicada. Sin embargo, al
Senado slo le corresponde aprobar y por simple mayora (o sea, decir nicamente s o no) lo que
funcionarios del Ejecutivo acuerdan con representantes extranjeros en largas, complicadas y muy
especializadas negociaciones. Como se comprender, no es responsable que al final, casi siempre
presionados por los tiempos, los senadores dispongan de slo unos cuantos das, a veces de
escasas semanas, para conocer y, en su caso, aprobar lo que a los negociadores del Ejecutivo les
llev no slo meses, sino incluso aos convenir. Se impone resolver esa prctica, hoy por hoy
francamente irresponsable, pero cmo?
Al efecto se pueden apuntar un par de propuestas, ambas tomadas de la Constitucin
estadounidense, modelo de la mexicana, que en su artculo II, seccin 2, establece lo siguiente:
"Tendr (el Presidente) facultad, con el consejo y consentimiento del Senado, para celebrar
tratados con tal de que den su anuencia dos tercios de los senadores presentes".
Si se entiende que el "consejo" al Presidente de la Repblica, como reza el precepto
estadounidense, debe ser previo a la conclusin de los tratados internacionales y en nuestro
caso de las convenciones diplomticas, y el "consentimiento" poste-
rior a la conclusin y adems por mayora calificada de las dos terceras partes de los senadores
presentes, entonces el Senado sera verdaderamente tomado en cuenta en la negociacin de
ambos tipos de instrumentos.
Otra facultad exclusiva importante con que cuenta el Senado, hoy en el olvido por no haber sido
aplicada en el ltimo cuarto de siglo, pero que en el pasado fue con relativa frecuencia importante
herramienta para los abusos del centro y para dar rienda suelta a los peores excesos del
presidencialismo mexicano, es la que previene la fraccin V del mencionado artculo 76, que
establece:
El Senado tiene facultad para declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes
constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional,
quien convocar a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El
nombramiento de gobernador se har por el Senado a propuesta del Presidente de la Repblica
con aprobacin de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la
Comisin Permanente, conforme a las mismas reglas.
Esta facultad, por la agresin que su ejercicio puede entraar a la autonoma de los estados, debe
ser meditada con toda serenidad, a fin de determinar, si subsiste, qu ajustes han de hacrsele
para evitar abusos y excesos, como frecuentemente ocurri en el pasado.
En fin, tambin compete en exclusiva al Senado, ratificar los nombramientos que el Ejecutivo haga
del procurador general de la Repblica, as como de los ministros, agentes diplomticos, cnsules
generales y empleados superiores de Hacienda, y tambin de coroneles y dems jefes superiores
del Ejrcito (fraccin II).
Asimismo, le corresponde a la llamada Cmara de Senadores erigirse en jurado de sentencia en
los casos de juicio poltico (fraccin VII) y designar a los ministros de la Suprema Corte de Justicia
de la Nacin, de entre la terna que someta a su consideracin el Presidente de la
Repblica (fraccin VIII).
Cabe sealar que la fraccin X del citado artculo 76 indica, como suele ocurrir cuando se enuncian
atribuciones de los rganos del Estado, que en el caso que nos ocupa tambin son facultades
exclusivas de la Cmara de Senadores las dems que la misma Constitucin le atribuya. Entre
stas se cuenta la de aprobar la designacin que haga el Presidente de la Repblica de las
personas a cuyo cargo estar la conduccin del Banco de Mxico (artculo 28, sptimo prrafo); as
como elegir, por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes, a los magistrados
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, a propuesta de la Suprema Corte de
Justicia de la Nacin (artculo 99).
Asimismo, elige, por la ya sealada mayora calificada, a los 10 integrantes del Consejo Consultivo
de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos (artculo 102-B), y tambin a los magistrados
del Tribunal Fiscal de la Federacin, de acuerdo con lo establecido por la Ley Orgnica de ste.
As como la Cmara de Diputados queda marginada del ejercicio de importantes facultades como
entre otras las arriba mencionadas, por ser exclusivas del Senado, de igual manera ste
permanece al margen de algunas no menos importantes atribuciones que la Constitucin, en su
artculo 74, seala como exclusivas de los diputados, entre las que sobresalen dos:
1) El examen, discusin y aprobacin anual del Presupuesto de Egresos de la Federacin, facultad
que desde mediados del siglo pasado, al iniciar su vigencia la Carta Magna de 1857, ha sido
considerada como propia de la Cmara de Diputados, situacin que los tratadistas han sealado
como extraa, toda vez que se trata de un caso raro, pues en general en los pases con Poder
Legislativo bicameral la aprobacin del Presupuesto de Egresos corre a cargo de ambas cmaras,
y
2) La revisin de la Cuenta Pblica anual del Gobierno Federal. En la distribucin de competencias
legislativas que se hizo en 1874, con motivo de la restauracin del Senado, esta facultad se asign
en exclusividad a la Cmara de Diputados. El Constituyente de 1917 modific el criterio y la hizo
comn a ambas cmaras, hasta la reforma de 1977 que la volvi a hacer propia de los diputados.
Como es de suponerse, a travs del tiempo han surgido doctas voces y hasta iniciativas concretas
de reformas constitucionales, a fin de hacer comn este par de importantes facultades a una y otra
Cmara. Igual ha ocurrido por lo que hace a la aprobacin de tratados internacionales y
convenciones diplomticas, hoy como ya se dijo funcin exclusiva de los senadores.
Al respecto debe sealarse que tales propuestas, sin duda importantes por su trascendencia, han
de ser analizadas, deliberadas y resueltas no en forma aislada, sino en el marco de una profunda e
integral reforma del Poder Legislativo, reforma que necesariamente deber comprender la
derogacin de la absurda disposicin que desde casi siete dcadas prohbe en nuestro pas la
reeleccin, para periodos consecutivos, de diputados y de senadores. Asimismo, debern tomarse
en consideracin los antecedentes histricos del pas en las referidas materias, as como el
proceso de consolidacin y fortalecimiento de los rganos del Congreso mexicano, una vez
agotado el tramo final (que es la alternancia) del proceso de transicin a la democracia, a fin de
evitar en dicha etapa desajustes o turbulencias que pueden afectar al proceso mismo.