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Complexo Regional de Segurana da Amrica

do Sul: Uma Nova Perspectiva*
Alexandre Fuccille e Lucas Pereira Rezende
https://www.academia.edu/5297882/Complexo_Regional_de_Seguranca_da_America_do_Sul_Um
a_Nova_Perspectiva
O Conceito de Complexos de Segurana Regionais
A Escola de Copenhague confere grande relevncia aos aspectos regionais da segurana.
Em People, States and Fear, Barry Buzan (1983) desenvolveu conceitos que permitiram a
criao de uma literatura dedicada ao estudo comparativo de dinmicas regionais de
segurana (Kacowicz, 1996; Buzan e Rizvi, 1986).
O conceito de complexo de segurana regional a base da teoria clssica de complexo de
segurana (CSCT, em ingls), desenvolvida por Buzan. A utilizao desta teoria sofisticou a
anlise das relaes de segurana internacional, pois tornou necessrias investigaes sobre
a relao entre as variveis domsticas e regionais e sobre a relao entre as variveis
regionais e internacionais.
Complexos de segurana resultam da estrutura anrquica do sistema internacional moderno
e consistem em estruturas anrquicas em miniatura ou subsistemas. Fazem parte, portanto,
de um nvel intermedirio de anlise, localizado entre as dinmicas interestatais e sistmicas
de segurana.
De acordo com a teoria clssica de complexo de segurana, a anlise deve iniciar-se pela
identificao da distribuio de poder e dos padres de amizade e inimizade entre os
Estados de uma determinada regio. Ser constatado que o nvel de interdependncia

* Artigorecebido em 14dejunho de 2013eaprovadoparapublicaoem 11 deoutubro de2013.
Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), professor da Universidade Estadual Paulista (Unesp) e membro do Grupo de
Estudos de Defesa e Segurana Internacional (GEDES). E-mail: fuccille@hotmail.com.
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destes bastante varivel. Ser menor nas regies em que os Estados so fracos ou pouco
poderosos para projetarem seu poder. Em regies em que h um Estado forte, este
dominar as dinmicas de segurana, suscitando o fenmeno da sobreposio. O caso
emblemtico desobreposio a supresso da dinmica de segurana europia durante os
anos de Guerra Fria, como decorrncia da hegemonia norte-americana.
Inicialmente, Buzan postulou que os complexos de segurana tinham existncia restringida
aos setores poltico e militar. Em Security: a New Framework for Analysis (Wver et alii,
1998), a introduo de novos atores anlise de segurana e a utilizao de abordagem
construtivista tornaram necessria a reviso da "teoria clssica de complexo de segurana".
Com isso, esse tipo de anlise estendeu-se a todos os cinco setores, incentivando a
mudana na definio original de conceito de complexo de segurana. Compare as duas
definies:
1991: "Um complexo de segurana definido como um conjunto de Estados cujas
principais percepes e preocupaes referentes a segurana so to interligados que seus
problemas de segurana nacional no podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos de
maneira separada" (Buzan, 1991:198).
1998: "Um complexo de segurana definido como um conjunto de unidades cujos
principais processos de securitizao e desecuritizao, ou ambos, so to interligados que
seus problemas de segurana no podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos de
maneira separada" (Wver et alii, 1998:201).
A nova definio permite que complexos de segurana sejam constitudos tanto "de cima
para baixo" quanto "de baixo para cima". Na teoria de Buzan, complexos eram gerados
apenas por intermdio dos Estados, considerados os nicos atores de uma anlise de
segurana.
Na nova teoria, outros atores, tais como Naes, grupos ambientalistas e comunidades
epistmicas podem formar tais complexos.
Ao assumirem que outras unidades alm do Estado podem formar complexos de segurana,
os autores passaram a reconhecer a existncia de padres subsistmicos no-regionais.
Verifica-se, assim, que existem relaes entre unidades que no pertencem a Estados
contguos. Tal fenmeno ocorrer sobretudo nos setores econmicos e ambientais, em que
h muitos interesses notadamente transnacionais.

Introduo
Na anlise dos fenmenos de defesa e segurana internacional, a teoria dos complexos regionais de segurana
(CRS) causou grande impacto, ao trazer a anlise do nvel regional para o entendimento desses fenmenos.
Ainda assim, o entendimento do CRS da Amrica do Sul, tal qual descrito por Buzan e Waever (2003), parece-
nos limitado, ou mesmo desatualizado, em decorrncia de algumas incompreenses de dinmicas especficas
da regio.
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Este artigo busca realizar uma expanso do entendimento do CRS da Amrica do Sul, mas atualizando
descries de polaridade da regio, do papel protagonista do Brasil e das instituies com perfil potencial
securitizador atualmente ativas nessa constelao de segurana. Nossa hiptese que, sendo unipolar na
regio, e a partir de um papel protagonista aquiescido pelos Estados Unidos da Amrica (EUA) em nvel
global, ainda que vacilante, o Brasil tem um papel de centralizador dos dois subcomplexos sul-americanos, o
Norte-andino e o Cone Sul. Isso faz com que o CRS regional seja descrito como centrado, em que a potncia
unipolar no uma potncia global, inaugurando, assim, um primeiro caso emprico desse tipo de CRS.
Aps breve reviso terica, mostraremos as razes de uma nova expectativa para a categorizao do CRS sul-
americano, a partir do pressuposto de uma unipolaridade brasileira. A seguir, descreveremos como essa
expectativa terica se mostra slida a partir de uma anlise emprica do papel do Brasil na estruturao da
Unio Sul-americana de Naes (Unasul) e, em especial, de seu Conselho de Defesa. Conclumos, por fim,
constatando que h fortes indcios que indicam que o CRS do subcontinente do modelo centrado, e no
padro.
A Teoria dos Complexos Regionais de Segurana
Os complexos regionais de segurana so uma teoria desenvolvida dentro da chamada Escola de Copenhague,
e que busca entender as questes de segurana internacional a partir de um enfoque regionalista. Por essa
teoria, desenvolvida mais a fundo por Buzan e Waever (2003), os problemas de segurana esto mais
intrinsecamente associados sua regio, mas continuam sofrendo a interferncia da polaridade do sistema
internacional - o que faz que seja rasamente lida como uma aproximao entre o realismo ofensivo e o
construtivismo, nas teorias de Relaes Internacionais (CEPIK, 2005). Sendo j amplamente discutida na
academia brasileira na ltima dcada, tomaremos a teoria dos CRS como dada,
1
e nos direcionaremos apenas
queles pontos relevantes para a nova abordagem aqui proposta.
Em linhas gerais, a teoria dos CRS busca enfatizar um meio-termo existente entre o sistema global e o Estado.
A definio de um complexo regional de segurana , por seus autores, um conjunto de unidades cujos
principais processos de securitizao, dessecuritizao, ou ambos, so to interligados que seus problemas de
segurana no podem ser razoavelmente analisados ou resolvidos separados uns dos outros (BUZAN;
WAEVER, 2003, p. 44) 2. possvel, ainda, segundo seus formuladores, que os CRS apresentem os chamados
sub- complexos regionais de segurana 3. Uma constelao de segurana aquela que alia quatro nveis de
anlise: domstico, Estado-Estado, entre regies e o papel de potncias externas.
Podemos apontar diversos elementos que aproximam o realismo ofensivo da teoria dos CRS. Tal aproximao,
segundo Cepik (2005), trouxe concesses tericas importantes para a teoria da Escola de Copenhague,
aumentando tanto o alcance quanto o interesse dessa teoria. Dentre os principais elementos de proximidade,
destacamos: (1) o pressuposto de que os CRS se organizam em um ambiente anrquico. Esse elemento
importante, pois, ainda que relativizando a posio de Wendt (1992), que afirma que a anarquia socialmente
construda pelos Estados, os tericos dos CRS partem da anarquia como ausncia de um poder central,
dialogando com o pressuposto inicial do realismo ofensivo de Mearsheimer (2001); (2) ainda que existam
outras, o Estado continua sendo percebido como a unidade principal das relaes internacionais. Mesmo que
partam de um enquadramento mais amplo, que no necessariamente afirma que os Estados no so as unidades
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dominantes das relaes internacionais, nas palavras de Buzan e Waever (2003, p. 45, nfase no original), []
perfeitamente possvel que o mundo seja ainda largamente estatocntrico, mesmo que o nosso enquadramento
no o seja. Essa relativizao da abordagem construtivista um aspecto importante para que os CRS sejam
modelos tericos para anlises empricas; (3) a percepo da importncia das balanas de poder regionais para
a anlise dos cenrios de segurana e de percepo de ameaas. Esse talvez seja o elemento primordial para
aproximar a teoria dos CRS do realismo ofensivo. Esse um dos aspectos que diferencia a teoria desenvolvida
por Mearsheimer (2001) daquela capitaneada por Waltz (1979) - que considera apenas a balana de poder
global para a definio das polaridades do sistema. Ao trazerem a possibilidade da percepo de sistema no
apenas pelo aspecto global, mas tambm pelo aspecto regional, tanto o realismo ofensivo quanto a teoria dos
CRS abrem espao para a compreenso de como as polaridades regionais vo influenciar o comportamento das
unidades.
Buzan e Waever diferenciam duas formas de relao de estrutura e carter dos CRS: relaes de poder e
padres de amizade e inimizade. Assim sendo, essencial que se vejam os padres de socializao dos Estados
(argumento do construtivismo), alm da distribuio de poder global e regional (argumento do realismo
ofensivo).
Os CRS podem ser de dois tipos: padro ou centrado. No primeiro, no h a presena de uma potncia global,
sendo o poder definido em termos da polaridade regional.
4
Podem-se separar as dinmicas regionais daquelas
influenciadas pelas grandes potncias, de modo externo. Em termos do padro de amizade-inimizade, podem
ser: conflituosos, regimes de segurana ou comunidades de segurana.
5

J os CRS centrados so de trs formas: (1) unipolares, sendo o polo uma grande potncia; (2) unipolares,
sendo o polo uma superpotncia; (3) centrados, mas integrados por instituies, e no por um poder regional.
Os tericos sugerem, contudo, uma opo extra, (4) categorizada assim porque no identificam nenhum CRS
centrado desse tipo: quando h um CRS centrado unipolar, mas a potncia regional no uma grande potncia
no nvel global.
6

Uma observao feita pelos autores ser de grande importncia para o nosso argumento. Desta feita:
O que conecta esses trs tipos
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de CRS centrados a ideia de que as dinmicas de segurana de uma regio so dominadas por
um centro localizado dentro dela. Isso parcialmente uma questo de quo dominante o centro (ex: o grau de assimetria do
poder), mas, igualmente, a forma de hegemonia estabelecida. Um CRS centrado tender a ser mais estvel se o centro estabelece
um tipo de hegemonia aberto ou penetrado, onde os Estados dominados tm acesso ao processo poltico do centro imperial
(BUZAN; WAEVER, 2003, p. 58).
O Complexo Regional de Segurana na Amrica do Sul
Conforme Buzan e Waever, o CRS da Amrica do Sul categorizado como padro, e apresenta dois
subcomplexos relevantes: o Cone Sul e o Norte-andino. H uma maior estabilizao da regio, que tendia,
aps a Guerra Fria, a se distanciar de radicalismos, do controle poltico dos militares, com destaque especial
para os processos de integrao regional. A segurana cooperativa mostra-se importante nesse perodo, tendo,
como foco, ameaas externas - o que batia de frente com a agenda imposta pelos EUA, em especial na
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Colmbia, na Guerra contra as Drogas, uma vez que direciona o combate para um inimigo interno.
Alm da relao com os EUA e uma possvel diviso do CRS em dois subcomplexos, Buzan e Waever
afirmam que duas questes so importantes para o entendimento do CRS local: o futuro do Mercado Comum
do Sul (Mercosul) e o combate s drogas na Colmbia.
O caso da presena dos Estados Unidos na regio visto como uma presena adjacente, uma vez que no
existe muito a opo de uma balana de poder livre da presena estadunidense no CRS sul-americano, no que
poderia ser localizado como um supercomplexo de segurana. Nesse sentido, a proximidade dos EUA faz com
que os nveis inter-regional e global, de interveno dos EUA na regio, se fundam. , portanto, uma relao
de penetrao 8, e no de sobreposio. No entanto, constata-se que, em especial a partir da Guerra Fria, a
Amrica do Sul claramente no est na regio prioritria de atuao dos EUA. Ainda assim, o que os Estados
da regio sempre buscaram fazer foi um balanceamento reprimido, em que tentavam realizar um
distanciamento relativo dos EUA. A resposta, em especial do Brasil e da Argentina, a da criao de um sub-
regionalismo dentro de um contexto de influncia dos Estados Unidos.
Segundo Buzan e Waever (2003), a mudana do relacionamento com os EUA tem mais a ver com a mudana
das prprias prioridades estadunidenses. Com a priorizao dos EUA para outras regies, a poltica do dividir
para governar acaba sendo desvanecida, e os Estados Unidos acabam servindo como pretexto para a
cooperao dos pases sul-americanos.
No subcomplexo Norte-andino, em especial, o impacto do 11 de setembro de 2001 poderia levar a uma
mudana no papel dos EUA, que poderia sair de uma posio estritamente regional, no combate s drogas, e
penetrar na regio por uma justificativa global, a luta contra o terrorismo. Isso acaba no acontecendo, ainda
que os autores digam que o combate s drogas, pela perspectiva estadunidense, vinha trazendo um vis
demasiadamente militarista, o que preocupava a regio. A crise colombiana, tal qual descrita,
multidimensional, e afeta todo o subcomplexo Norte-andino. Outro elemento trazido por Buzan e Waever
(2003), de possvel instabilidade para a regio, o governo Chvez, que oscilaria entre o apoio a insurgentes
na Colmbia e a candidatura da Venezuela ao Mercosul.
Uma explicao importante para o carter mais estvel da Amrica do Sul, em comparao com outras regies
do mundo, estaria, segundo os tericos, mais prxima do papel hegemnico estabilizador do Brasil do que pela
penetrao, em si mesma, dos EUA na regio. Aps o perodo de anexao territorial do final do sculo XIX e
incio do XX, o Brasil tornou-se essencialmente uma potncia status quo, preferindo uma via diplomtica e
com um interesse fortemente vestido da estabilidade regional (BUZAN; WAEVER, 2003, p. 314).
Para que se veja a coeso do CRS da Amrica do Sul, ambos afirmam que preciso que se analise a ao
conjunta em nvel regional. Enquanto os pases da regio pregam, em linhas gerais, o princpio da no
interveno, deixam para os EUA a realizao das intervenes, quando necessrio. Porm, na questo do
envolvimento externo, as diferenas das condies dos Estados e de seus interesses acabaram por levar a uma
barreira importante ao transnacionalismo. Sobre a juno dos elementos de integrao econmica com a
agenda de segurana, Buzan e Waever (2003) dizem que, tanto pela perspectiva argentina quanto pela
brasileira, dado ao Mercosul um carter securitizador.
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Por outro lado, o subcomplexo Norte-andino apresenta uma formao mais conflituosa. Houve ali conflitos
estatais, querelas fronteirias, instabilidades democrticas em todos os pases e, at mesmo, um aumento da
penetrao dos EUA.
Apesar das diferenas e do risco de uma separao do CRS da Amrica do Sul em dois, o papel do Brasil que
continua servindo para manter uma unidade entre os dois subcomplexos 9. A pergunta colocada se o Brasil
buscaria se envolver na guerra contra as drogas, criando uma alternativa que evitasse a presena macia dos
EUA na regio e buscasse multilateraliz-la, ou se o Brasil tentaria um engajamento poltico seletivo com
alguns pases da regio.
Ainda que enfatizando, por diversas vezes, a importncia do futuro do Mercosul para o CRS, os autores so
cticos de que o primeiro se tornaria uma fonte securitizadora para o segundo. A questo das drogas,
eventualmente, poderia se tornar um fator de coeso para a regio, ainda que, atualmente, funcione como
elemento separador. De forma pouco usual, Buzan e Waever afirmam que o CRS da Amrica do Sul equilibra
bem os quatro nveis caractersticos dos complexos regionais de segurana,
10
mas que a dinmica regional
nunca foi forte o suficiente para moldar os desenvolvimentos internos de segurana entre os Estados sul-
americanos, em especial devido ao fato de a regio nunca ter sido fortemente polarizada. Apesar dos
problemas, o CRS tende a no se dividir, devido tanto j mencionada posio do Brasil como aglutinador dos
dois subcomplexos quanto relao institucional existente entre os diferentes processos de integrao regional.
O CRS da Amrica do Sul para alm de Buzan e Waever
Ainda que a descrio do CRS feita por Buzan e Waever nos parea bastante apropriada em diversos quesitos,
identificamos algumas limitaes importantes, e que tm diretamente a ver com a polarizao da regio.
Enxergamos uma balana de poder em que um cenrio de unipolaridade, nos termos de Wohlforth (1999), por
parte do Brasil predomina na Amrica do Sul - premissa trabalhada, entre outros, por Rodriguez (2013). Essa
constatao tem implicaes diretas para quase toda a descrio do CRS sul-americano, inclusive para seus
possveis desdobramentos.
A primeira implicao tem a ver com a descrio do CRS. Sendo o Brasil unipolar na Amrica do Sul, dois
tipos de CRS so possveis: um modelo padro com um ator unipolar ou um modelo centrado. A diferena
entre os dois est que, no modelo padro, o Estado unipolar, alm de no ser uma potncia no plano global,
no domina as dinmicas regionais de segurana.
Torna-se necessrio ento, para compreendermos a adequada categorizao do CRS da Amrica do Sul, ver se
o Brasil, como potncia unipolar, consegue dominar as dinmicas de segurana da regio. Nossa hiptese, a ser
explorada a partir da seo seguinte, que sim. E isso se d por duas razes: (1) tendo sua posio
relativamente diminuda na agenda de prioridades dos EUA, a Amrica do Sul fica mais livre para explorar a
dinmica regional de segurana. Sendo a penetrao dos EUA menor, portanto, abre-se a possibilidade de no-
vos atores exercerem um maior protagonismo. Esse protagonismo , contudo, aquiescido, uma vez que o nvel
global continua a influenciar o CSR 11; (2) a partir dessa autonomia consentida, o Brasil passa a exercer um
maior protagonismo no CRS, aproximando as agendas de segurana ainda mais dos dois subcomplexos.
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Essa aproximao se d via institucionalizao, e dois fenmenos so marcantes: a criao da Unasul e, em
especial, do seu Conselho de Defesa Sul-americano, e a entrada da Venezuela no Mercosul como membro
pleno. Diferentemente do que apontam Buzan e Waever 12, a coeso institucional e o futuro de uma possvel
comunidade de segurana passam a ter mais a ver com o futuro da Unasul do que do Mercosul e do papel
exercido pelo Brasil. O protagonismo exercido pelo pas na criao da Unasul e do seu Conselho de Defesa o
qualifica como ator central para o CRS, exercendo sua hegemonia regional via institucionalizao e agregao
para um processo de integrao regional.
Em conjunto, esses dois fatores contribuem para que seja possvel traar uma mudana no CRS da Amrica do
Sul, mas no em direo a uma diviso da regio em dois subcomplexos distintos, como afirmavam Buzan e
Waever (2003), mas em direo a um CRS centrado, com o Brasil no papel unipolar. Isso qualificaria o CRS
da Amrica do Sul na nica categoria que esses autores apresentam, mas no identificam nenhum caso: um
CRS centrado no qual o polo no uma grande potncia global. Todavia, ainda que centrado, um CRS ins-
tvel, devido justamente atuao vacilante do Brasil como centro. A seo seguinte buscar fazer uma anlise
dessa hiptese.
A Unasul e o CRS da Amrica do Sul
Interessa-nos aqui compreender como a constituio de um bloco multipropsito como a Unasul pode auxiliar-
nos a entender a dinmica do CRS sul-americano. Mais do que nos debruarmos sobre este arranjo e analis-lo
em mincias, instiga-nos verificar como se deu a articulao da criao do Conselho de Defesa Sul-americano
e seus impactos para as amplas reas de segurana e defesa na regio.
13

O fim da Guerra Fria, a intensificao do processo de globalizao e o que se convencionou chamar novas
ameaas
14
evidenciou a crise de um modelo de segurana hemisfrico que j apresentava problemas h tempos.
A crescente eroso da legitimidade do modelo de segurana coletiva da Guerra Fria, confirmado por exemplos
como o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (TIAR), a Junta Interamericana de Defesa (JID) e at
a prpria Organizao dos Estados Americanos (OEA), combinada a um crescente desengajamento dos EUA
na regio, bem como novas prioridades por parte do Departamento de Estado norte-americano ps-11 de
setembro de 2001, acabaram por consolidar um imaginrio na Amrica do Sul de espao geogrfico possvel e
passvel de desenvolver polticas mais independentes, advindas de uma maior margem de autonomia.
Neste sculo, marcado pela emergncia de governos nacionais progressistas e/ou esquerda na regio - ainda
que caracterizados por uma no desprezvel heterogeneidade -,
15
importantes alteraes na agenda
internacional ps-11 de setembro, crescentes reveses em diversos campos e um declnio relativo estadunidense
no sistema internacional, bem como a retomada russa, o espetacular crescimento chins e seu desembarque por
estas paragens acabaram por instaurar um novo quadro completamente distinto do que tivemos por dcadas.
Dentro dessa nova realidade que se encaixa a possibilidade de reconfigurao de um CRS sul-americano.
J em meados de 2000, na I Cpula Sul-americana realizada em Braslia, por iniciativa do ento presidente
Fernando Henrique Cardoso, comea a se delinear a necessidade de um maior adensamento das relaes dos
pases da regio. Se geografia destino, como se diz na geopoltica, o Brasil e seus vizinhos pareciam estar
84


despertando de um longo perodo de letargia e inao, ciosos da necessidade de pac- tuao de uma agenda
comum 16. Assim que, ao longo de toda a primeira dcada do sculo XXI, as reunies aumentaram de
periodicidade, bem como novos arranjos institucionais foram pensados e implementados.
Em paralelo, a Presidncia de Luiz Incio Lula da Silva traria importantes mudanas no s internas como
tambm externas, dada a dimenso de maior player regional e as dimenses que o Brasil possui 17.
Particularmente, a instituio do Conselho de Defesa Sul-americano (CDS), entendido como elemento
emprico para a transformao do CRS em direo a um modelo centrado, guiar nossa anlise. Antes de
qualquer coisa, vale destacar que, entre a apresentao da proposta iniciada em conversas bilaterais de
bastidores ao longo de 2006-2007
18
e a exposio pblica e a aprovao do CDS na Reunio Extraordinria do
Conselho de Chefes de Estado e de Governo da Unasul em dezembro de 2008, diversas foram as articulaes
para superar as diferenas de forma e contedo entre seus doze membros, bem como sepultar a ideia de que tal
instrumento visava consolidar a hegemonia brasileira na regio 19. Ainda: desde seus primrdios, o CDS foi
pensado e idealizado como locus de concertao e interlocu- o entre seus integrantes, capaz de fomentar o
intercmbio nos campos da segurana e defesa, cujas decises s tm validade se acordadas por consenso e
com previso de ao menos um encontro anual ordinrio entre seus ministros da Defesa.
No obstante, ao analisarmos a cronologia dos temas que compunham a agenda a ser enfrentada pela Unasul,
menes temtica de segurana e defesa - exceto de forma marginal - no apareciam com destaque. O que
ter mudado para que tal assunto ganhasse tamanho protagonismo?
Para alguns atores desse processo, a acelerar a conformao desse arranjo - particularmente da perspectiva
brasileira - estavam (1) a possibilidade de transbordamento das novas ameaas a outros pases, como o
narcotrfico colombiano para o Brasil e a contenda envolvendo Colmbia, Equador e Venezuela pela morte do
nmero dois das FARC Ral Reyes; (2) os conflitos sub-regionais, como os contenciosos envolvendo Peru e
Equador, Bolvia e Chile, entre outros; (3) os movimentos autctones difundindo um sentimento separatista,
como ilustram Bolvia e Paraguai; (4) frear os mpetos bolivarianos na regio, sobretudo via isolamento da
Venezuela e/ou dos pases integrantes da Aliana Bolivariana para as Amricas (Alba); (5) evitar uma corrida
armamentista na regio, com a adoo cresceste de medidas de confiana mtua; (6) solidificar o Atlntico Sul
como uma rea de paz, livre de armas nucleares e vital de projeo de poder ao Brasil, no permitindo a
presena de potncias extrarregionais (como o caso do Reino Unido e a questo das Malvinas); (7) impedir a
materializao de uma poltica estratgica de segurana hemisfrica definida a partir dos Estados Unidos para
o subcontinente; e (8) concretizar os objetivos estratgicos da poltica externa brasileira de consolidao de um
processo de integrao sul-americano.
20

Efetivamente, para que o desenvolvimento do Brasil se acelere e se consolide o seu desejo de globalplayer, a
estabilidade joga um papel fundamental no apenas para o florescimento pleno de suas potencialidades, mas
igualmente para mostrar ao mundo seu desempenho como fiador de uma importante estabilidade regional 21. O
comando da Misso de Estabilizao das Naes Unidas no Haiti (Minustah) desde 2004 no tem outra razo,
para alm das justificativas protocolares de ajuda humanitria etc., constituindo-se em um verdadeiro ponto de
inflexo no modus operandi brasileiro em operaes de paz da ONU.
22

Ao mesmo tempo, como frisa Alsina Jr. (2009, p. 181), a satisfao territorial e a no securitizao de
ameaas emanadas dos pases lindeiros permitem que o Pas [Brasil] priorize a dimenso do desenvolvimento
85

em detrimento da dimenso estratgico-militar. Todavia, se historicamente foi assim, um pas com mais de 15
mil quilmetros de fronteiras secas, cerca de 8 mil quilmetros de litoral e um imenso espao areo, que
reivindica um assento permanente em uma possvel reconfigurao do Conselho de Segurana da ONU e se
pretende avalista da concrdia em seu entorno, no pode prescindir de uma estrutura militar crvel e descurar
de seus meios de defesa.
23

Aqui importante ficar claro que, para alm dos arroubos triunfalistas que por vezes assaltam a poltica
externa brasileira no perodo recente, s se foi possvel erigir uma estrutura como o CDS pela opo de no
confrontao aberta com Washington e o entendimento de que a efetivao da integrao regional passa
necessariamente pela perspectiva do desenvolvimento 24. Ciosa de suas muitas limitaes no campo das
capabilities, Braslia optou por uma espcie de lowprofile na construo de sua liderana com respeito
temtica aqui abordada. Indiretamente, sem querermos sugerir qualquer relao mecnica centro-
periferia/Washington-Bogot, os Estados Unidos souberam se valer dos estreitos vnculos poltico-ideolgicos
com o pas andino e a colaborao na rea castrense via Plano Colmbia para assegurar o que no pretendiam
para a regio.
Amparando-se no receio de uma Colmbia insulada, cercada de governos esquerdistas, o presidente George
W. Bush soube utilizar-se da ascendncia e outros laos com o presidente lvaro Uribe para a criao de uma
estrutura suavizada (no operativa), como o o CDS 25. Na prtica, a no participao da Colmbia - como
chegou a ser aventada - esvaziaria de substncia e sentido o Conselho de Defesa Sul-americano, tornando-o
uma espcie de belo pssaro, contudo impossibilitado de voar. Esse cenrio seria problemtico para a tentativa
brasileira de liderar uma coadunao das percepes de securitizao dos Estados da regio dos dois
subcomplexos regionais da Amrica do Sul.
Com a demanda colombiana contemplada, chegamos a um texto final em que, com respeito natureza do
CDS, propugnava-se sua criao como uma instncia de consulta, cooperao e coordenao em matria de
defesa
26
nos marcos da institucionalidade e princpios da Unasul. Conforme seu documento constitutivo, seus
objetivos gerais so: (a) consolidar o subcontinente como uma zona de paz, base para a estabilidade
democrtica e desenvolvimento integral dos povos sul-americanos, alm de contribuir para a paz mundial; (b)
construir uma identidade sul-americana em matria de defesa, levando em conta as caractersticas sub-
regionais e nacionais e contribuindo para o fortalecimento da unidade da Amrica Latina e Caribe; (c) gerar
consensos para fortalecer a cooperao regional em matria de defesa.
Ao lado disso, de forma sumarizada, em anos recentes, tivemos a instituio de importantes mecanismos como
a Zona de Paz Sul-americana/Comunicado de Braslia (2000), a inaugurao das Reunies de Ministros da
Defesa da Amrica do Sul (a primeira ocorrendo no Rio de Janeiro em 2003), alm do crescente adensamento
das relaes bilaterais entre Brasil e Argentina, que vinham em um crescente desde a dcada de 1980,
culminando no Acordo Bilateral de Cooperao em Matria de Defesa, firmado em 2007 27. Enfim, observa-
se uma no desprezvel tradio de se procurar distensionar o ambiente de segurana e defesa regional,
28
alm
de servir para o propsito de aproximar os subcomplexos regionais de segurana Norte-andino e do Cone Sul,
destacando o papel central do Brasil nesse processo.
Concretamente, estavam abertas as portas passagem de um modelo caduco de segurana coletiva a uma nova
86


forma mais dinmica de segurana cooperativa. Contudo, ser o Conselho de Defesa Sul-americano um
mecanismo multilateral estvel til e eficaz em situaes conflitivas?
Nos seus anos iniciais, o CDS tem aparecido como um importante espao de concertao onde, a despeito das
idiossincrasias regionais/ideolgicas entre a Comunidade Andina de Naes (CAN), o Mercosul, ou ainda a
Alba, importantes avanos tm sido registrados, como a definio de Planos de Ao comuns na temtica de
segurana e defesa, o estabelecimento de medidas de confiana mtua, a criao do Centro de Estudos
Estratgicos de Defesa (CEED), a construo de uma metodologia comum de medio dos gastos em defesa,
um importante intercmbio em matria de formao e capacitao militar, entre outros. No obstante, desafios
permanecem.
Passada essa fase embrionria, a grande questo seguir avanado com base em uma metodologia que impe,
obrigatoriamente, a necessidade de consenso em suas decises. A regionalizao da arquitetura de segurana e
defesa no subcontinente prossegue, mas com novas interrogantes: ao que temos assistido, corrida armamentista
ou reaparelhamento? E os histricos contenciosos fronteirios, foram superados? Os espaos e identidades
nacionais crescentemente so respeitados reciprocamente? Como se evitar desequilbrios em que a
economia/PIB - bem como os gastos na rea de defesa - de apenas um dos participantes representa mais da
metade de todos os outros somados? Podemos - definitivamente - falar em superao da dicotomia Pacfico
(arco de instabilidade/subcomplexo Norte-andino) versus Atlntico (arco de estabilidade/subcomplexo do
Cone Sul)? O risco de balcanizao de pases da regio coisa do passado? A tutela estratgica estadunidense
foi contida? O propsito do presente artigo no responder a essas questes, mas no poderamos deixar aqui
de apont-las.
Na verdade, o CDS ainda no passou por nenhuma prova de fogo capaz de pr em xeque a eficcia e eficincia
dessa estrutura institucional, para alm do gerenciamento - importante - de crises e a gerao de externalidades
positivas nos campos da segurana e da defesa. Em paralelo, a chamada agenda negativa que caracterizou o
relacionamento EUA-Amrica do Sul no perodo ps-Guerra Fria, centrada no combate ao trfico de drogas,
terrorismo e outros delitos de natureza policial, foi parcialmente superada. A despeito disso, insistimos, os
subcomplexos regionais de segurana do Cone Sul e Norte-andino vivenciam dinmicas ainda bastante
dspares entre si, que carecem de maior articulao e organicidade.
O comportamento do Brasil, principal fiador da criao do Conselho de Defesa Sul-americano, carece de
coerncia e se apresenta inmeras vezes de forma diacrnica. Se, por um lado, no mais alto nvel poltico,
Braslia trabalha pela concretizao desse arranjo institucional (que j representa 2/3 do destino de nossas
exportaes em armamentos) 29, inclusive na j mencionada liderana aquiescida por parte de Washington e
sem confront-la no nvel global, por outro, descuida-se de engajar o Ministrio da Defesa e, mais
particularmente, os militares brasileiros a atuarem de forma mais decisiva e decidida pela concretizao dessa
importante iniciativa e de seus mecanismos operativos. Isso absolutamente verdadeiro, explicitado pelos
militares (da ativa e da reserva) em conversas em off, mas que ainda no ganharam a forma de artigos
acadmicos ou dos peridicos militares.
87

Consideraes Finais
A integrao sul-americana tem avanado, de forma no desprezvel, alicerada muitas vezes em bases frgeis,
como uma forte retrica nacionalista, defesa da soberania e no interveno. Ainda que constituam princpios
importantes, esses so insuficientes para formar uma comunidade de segurana, seguindo a proposta de Flemes
et al. (2011). Contudo, so indicadores da formao de um nico complexo regional de segurana em direo a
um modelo centrado, haja vista que, ainda que o papel do Brasil seja oscilante enquanto lder/protagonista na
Amrica do Sul, suas parcas iniciativas so suficientes para a agregao dos dois subcomplexos sul-
americanos. Lembremos que a exigncia terica de Buzan e Waever (2003, p. 58) para um CRS centrado
parcialmente uma questo de quo dominante o centro (ex: o grau de assimetria do poder), mas, igualmente,
a forma de hegemonia estabelecida.
A unipolaridade do Brasil na Amrica do Sul indica um CRS centrado, quer o pas assuma ou no a posio de
fiador disso. nesse ponto que um complexo regional de segurana se difere de uma comunidade de
segurana: para o primeiro, no necessrio que as relaes sejam harmoniosas, mas sim que as dinmicas de
segurana da regio sejam centralizadas em um nico ator. Ainda que por vezes, conforme demonstramos, o
Brasil carea de maturidade como fiador das instituies regionais, todas as principais dinmicas de segurana
da regio tm passado, de alguma forma, sob a gide brasileira.
O problema da forma como o Brasil atua para um CRS centrado sul-americano diz respeito sua estabilidade.
Retomando as expectativas tericas, [u]m CRS centrado tender a ser mais estvel se o centro estabelece um
tipo de hegemonia aberto ou penetrado, em que os Estados dominados tm acesso ao processo poltico do
centro imperial (BUZAN; WAEVER, 2003, p. 58). Ou seja, um centro no disposto a ser centro pode levar
a uma continuidade das instabilida- des regionais em curso.
As polticas integracionistas regionais avanam em diferentes velocidades, por vezes de forma mais acelerada
no campo poltico - vide o Conselho de Defesa Sul-americano -, porm seguidas de um descompasso no
campo econmico e outros, bem como carecem de uma arquitetura institucional mais slida, capaz de dar
suporte a uma integrao mais profunda e profcua e a uma estabilidade ao CRS centrado sul-americano.
No presente sculo, para alm da integrao fsica e econmica pretendida, o Brasil tem trabalhado na Amrica
do Sul procurando fomentar uma agenda comum de segurana e contra-arrestar a influncia estadunidense na
regio (originalmente focada na expanso de bases militares no subcontinente, reativao da IV Frota Naval e
combate ao terrorismo e s drogas). A pactuao desta agenda comum permitiria, em tese, a criao de uma
respeitvel comunidade de segurana - que por ora aparece mais como uma corrida de obstculos, na feliz
expresso de Daniel Flemes - ou mesmo nossa hiptese de uma transformao do CRS Sul-americano em
direo a um modelo centrado. Contudo, seja no nvel regional ou ainda no sub-regional, obstculos tm
aparecido 31.
Se a integrao regional, por um lado, tem funcionado como uma estratgia para garantir mais voz (e fora)
aos pleitos da regio em um mundo de crescentes assimetrias de poder, por outro, isso no pode eclipsar a
absoluta fragilidade que tal instrumentalizao desse importante processo representa para uma cooperao
88


mais sistmica dos subcomplexos regionais, a despeito de avanos pontuais. A semente foi lanada, mas, para
que esta viceje, ser preciso muita ateno, cuidado e dedicao. O sentimento cultivado por parte da elite
brasileira acerca de nosso pas como um queridinho na regio rarefeito em sua fundamentao. A ideia de
um hegmona, gigante e subimperialista, permeia coraes e mentes de boa parte de nossos vizinhos sul-
americanos 32.
Para que tal percepo se esvaia e o CRS centrado sul-americano seja estvel, preciso que se avance,
reduzindo efetivamente as importan- tes assimetrias que ainda caracterizam os pases da regio e apostando na
integrao regional para valer (e no apenas como mecanismo de salvaguarda a ameaas externas comuns de
diferentes tipos e/ou um tipo de soft balancing). No s os vizinhos menores, mas tambm o Brasil seriam
enormes beneficirios se tal processo ocorresse, dissipando definitivamente a imagem de um gigante egosta.
Se o Brasil de fato quiser liderar, preciso desejo e mobilizao para tanto e que esteja ciente de que isso tem
um preo (e no barato).
A relativa autonomia experimentada pela Amrica do Sul possibilita o papel proeminente do Brasil como
articulador das percepes de segurana dos dois subcomplexos regionais. A institucionalizao da Unasul e
do CDS contribui para reafirmar a posio brasileira nesse processo. O CRS da Amrica do Sul de um
modelo centrado, mas com um centro frgil, e sua estabilidade depende da atuao do Brasil como um centro
estabilizador - premissa compartilhada com Buzan e Waever (2003). A pergunta que fica, todavia, : ser que
estamos preparados para assumir essas novas responsabilidades?
Notas
1. Para tanto, ver Cepik (2005), Cepik e Arturi (2011), Herz (2005), Pagliari (2009; 2011), Tanno
(2003) e Villa (2010), para citar apenas alguns estudos sul-americanos.
2. Esta e as demais citaes de originais em lngua estrangeira foram livremente traduzidas para este
artigo.
3. O que diferencia um subcomplexo regional de segurana de um complexo regional de segurana
unicamente o tamanho; os subcomplexos esto inseridos dentro de CRS maiores.
4. Sehouveruma nica potncia regional, o CRS padro poder serunipolar.
5. Para conceituar comunidades de segurana, emprestada a definio de Deutsch, que as define como
uma comunidade em que as unidades no podem sequer imaginar uma guerra entre eles. H, portanto, nesse caso, uma total des-
securitizao entre os atores. Seu desenvolvimento, ainda que incomum, um tipo de CRS, no sendo, portanto, um estgio
superior aos complexos regionais de segurana (BUZAN; WAEVER, 2003).
6. Torna-se importante aqui fazer uma diferenciao entre o CRS padro unipolar e o CRS centrado,
no qual o polo no uma grande potncia. A diferena que, no primeiro caso, as dinmicas de segurana da regio no so
dominadas pelo polo, em seu centro.
7. Ainda que mencionem aqui apenas trs tipos de CRS centrados, lembremos que eles mesmos
previamente j haviam adicionado um quarto tipo, o CRS centrado no qual o polo no uma potncia global. A razo de ele estar
aqui suprimido provavelmente se d pelo fato de eles no enxergarem nenhum CRS nesse formato.
89

8. Uma observao importante que a penetrao pode ser mais observada na parte Norte da regio e
menos no Cone Sul, onde os problemas fronteirios caminhavam j para uma maior estabilizao, desde o perodo final da
Guerra Fria (BUZAN; WAEVER, 2003).
9. Os objetivos do Brasil em ter uma securitizao da Amaznia se davam tanto por uma preocupao
fronteiria, pela questo das drogas nos pases vizinhos, quanto por uma paranoia de que os Estados do hemisfrio norte e
ONGs querem transformar a Amaznia em uma rea de interesse global (BUZAN; WAEVER, 2003).
10. Relembrando: o domstico, o Estado-Estado, o entre regies e o papel das potncias externas.
11. Na ltima National Security Strategy (ESTADOS UNIDOS DA AMRICA, 2010) dos EUA, a
marginalizao da Amrica Latina (e, em decorrncia, da Amrica do Sul) permanece. Aquela citada uma nica vez, e o
subcontinente, nenhuma. Disponvel em: <http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/
rss_viewer/national_security_strategy.pdf>. Acesso em: 31 jan. 2012.
12. Lembremos que a obra em questo foi publicada em 2003, e a Unasul foi criada em 2008. Logo,
natural que ela no esteja presente na anlise.
13. Uma estimulante discusso em torno dos temas segurana e defesa e seus desdobramentos na regio
pode ser conferida em Saint-Pierre (2011).
14. A respeito da discusso das novas ameaas, tambm chamadas de conflitos de quarta gerao ou
guerra irregular complexa, ver International Institute for Strategic Studies (2007) e Cordesman e Kleiber (2006).
15. Ver Campos (2008) e SantAnna (2007).
16. Tal tentativa, ainda que no constitua propriamente uma novidade quando olhamos
retrospectivamente a histria do subcontinente, recentemente ganha novos contornos a partir do esforo - da perspectiva
brasileira - iniciado com o presidente Cardoso, aprofundado pelo presidente Lula da Silva e reiterado pela presidente Rousseff. O
Brasil optou por apostar em um tipo de amlgama, alicerado na integrao fsica (via Iniciativa para a Integrao da
Infraestrutura Regional Sul-americana (IIRSA)), tendo por finalidade a promoo do desenvolvimento da infraestrutura de
transporte, energia e comunicaes. So mais de quinhentos projetos a um custo estimado de cerca de US$ 120 bilhes. Dis-
ponvel em: <http://www.iirsa.org/index.asp?CodIdioma=ESP>. Acesso em: 24 set. 2012.
17. Com respeito s questes de segurana e ao tratamento diferenciado que estas receberam ao longo
dos dois mandatos do presidente Lula, sugerimos Villa e Viana (2010).
18. Para uma cronologia da criao do CDS e as disputas envolvendo sua instituio, ver Medeiros
Filho (2010), Carvalho (2009) e Teixeira (2011). Para um balano mais amplo, Pagliari (2009).
19. Com respeito a este ltimo ponto, entre outros, ver Vera (2009) e Serbin (2011). Um interessante
contraponto de como a insero brasileira foi pensada desde a dcada de 1950 at os dias atuais pode ser conferido em Vigevani
e Ra- manzini Jr. (2010). A propsito da discusso em torno da ideia de liderana brasileira, consultar Danese (2009).
20. Notas pessoais a partir de conversas offthe record com membros do Ita- maraty e Ministrio da
Defesa brasileiro.
21. Ao lado do softpower, h inmeros desafios colocados a fim de que o Brasil aumente seu
hardpower. Por exemplo, uma importante limitao advm do fato de este pas ser o nico membro do acrnimo BRIC
desnuclearizado. Ver Bertonha (2010) e Flores (2009-2010).
22. Para uma discusso sobre a liderana brasileira na Minustah, como isso representa uma inflexo no
modus operandi do Brasil em operaes de paz da ONU e como essa experincia serve de modelo para a consolidao de um
papel de liderana brasileira na Amrica do Sul, ver Rezende (2012).
23. Corroborando esses elementos, a lembrana de que vrias naes sul-americanas so menores
geograficamente do que muitos entes federados brasileiros (por exemplo, se o estado do Amazonas fosse um pas, seria o terceiro
maior da Amrica do Sul, depois de Brasil e Argentina), menos populosos (Minas Gerais, por exemplo, tem uma populao
90


maior do que Bolvia, Paraguai e Uruguai somados), de menor peso econmico (por exemplo, se o estado de So Paulo fosse um
pas, seria a segunda maior economia do subcontinente, s perdendo para o prprio Brasil), entre outros pontos, no podem
deixar de causar mal-estar entre seus vizinhos pela perspectiva dos ganhos relativos.
24. A lembrana da problemtica fronteira de pouco mais de 3 mil quilmetros entre EUA e Mxico e
a securitizao dos temas a ela afeitos, sem resultados satisfatrios, contrasta com os mais de 6 mil quilmetros da fronteira
EUA/Canad, com relativa tranquilidade. Ou seja, no ser o Brasil, com uma fronteira terrestre cinco vezes maior que a dos
EUA-Mxico, que, pela via da militarizao, ir resolver seus problemas de segurana e defesa. Isso fundamental para
compreender muitos dos movimentos liderados pelo Brasil.
25. No outro extremo, tnhamos uma Venezuela histrinica que defendia a criao de um instrumento
militar operacional comum chamado Organizao do Tratado do Atlntico Sul (OTAS), nos moldes da Organizao do Tratado
do Atlntico Norte (OTAN).
26. Disponvel em: <http://www.unasursg.org/index.php?option=com_con-
tent&view=article&catid=82:consejo-suramericano-de-defensa&id=329:es- tatutos-de-creacion-consejo-de-defensa-
suramericano>. Acesso em: 26 ago. 2012.
27. A esses, poderamos somar as iniciativas brasileiras deste sculo dos Acordos Bilaterais-Quadro
com Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Peru e Uruguai, alm dos Acordos-Quadro de segurana regional assinados
pelo Mercosul com Bolvia, Chile, Colmbia, Equador, Peru e Venezuela (SENHORAS, 2010).
28. Alguns veem nessas iniciativas o surgimento de uma comunidade plura- lstica de segurana na
regio. Neste particular, ver Hurrell (1998) e Kacowicz
(2005) . Em oposio a essa leitura otimista, Mares (2001; 2012) propugna a existncia de uma paz
violenta, caracterizada, entre 1884e 1993,por 127 disputas interestatais militarizadas na esfera sul-americana, algumas delas j
em dades democracia/democracia.
29. Disponvel em: <http://www.sipri.org/databases/armstransfers>. Acesso em: 29 set. 2012.
30. Uma interessante anlise de como essas bases se inserem na poltica estratgica mais ampla da
superpotncia ps-2001 pode ser conferida em Cooley
(2006) . A respeito da IV Frota e seus impactos para a regio, ver Battaglino
(2009).
31. Para ilustrar tal complexidade, o recm-ingresso da Venezuela no Merco- sul traz enormes
oportunidades, mas, igualmente, constrangimentos ao Brasil e aos outros membros do bloco. Importante player energtico, a
Venezuela, conserva estreitos laos com pases de baixa aceitao internacional, como o Ir, e no mantm relaes diplomticas
com Israel, nico pas com quem o Mercosul possui um tratado de livre comrcio, em seus mais de vinte anos de existncia.
32. Em uma rpida busca pela internet, isso facilmente visualizvel. Apenas para aclarar, ver
Dossi... (2009), O imperialismo... (2008), El imperialismo...
(2010) e Jesus (2012). Para um contraponto a essas leituras, ver Curado (2011).
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Resumo
Complexo Regional de Segurana da Amrica do Sul: Uma Nova Perspectiva
O presente artigo busca, atravs da teoria dos complexos regionais de segurana (CRS), atualizar a discusso sobre o complexo
sul-americano. Em primeiro lugar, feita uma discusso terica, baseada na obra de Buzan e Waever. Lana-se a hiptese de
que, diferentemente do esperado pelos autores, o complexo regional de segurana sul-americano no de um modelo padro,
mas de um modelo centrado, em que o centro no uma potncia global. Passa-se a uma anlise emprica, mostrando que o
Brasil tem os recursos, apresenta algumas iniciativas polticas - como a criao da Unio Sul-americana de Naes (Unasul) e do
seu Conselho de Defesa Sul-americano (CDS) -, mas, em outros momentos, mostra-se hesitante em assumir o papel de liderana
sul-americana. Conclui-se o artigo mostrando que, em termos de configurao, o CRS sul-americano corrobora a hiptese apre-
sentada e que cabe ao Brasil consolidar o papel de centro desse complexo.
Palavras-chave: Amrica do Sul - Complexo Regional de Segurana - Poltica Externa Brasileira - Construtivismo
Abstract
South American Regional Security Complex: A New Perspective
The current article aims to update the discussion on the South American context making use of the theory of Regional Security
Regional Complexes (RSC). It begins with a theoretical discussion, based on Buzan and Wavers work. It then presents the
hypothesis that, differently from what is assumed in the literature, the South American RSC is not a standard one, but a centred
one, in which the centre is not a global power. An empirical analysis follows, showing that Brazil possesses the necessary
resources, and has presented some cogent political initiatives, such as the creation of the Union of South American Nations
(Unasur) and its Defense Council (SDC), but in other moments has been reluctant take a leadership role in South America. The
analysis concludes that, regarding its configuration, the South American RSC corroborates the authors hypothesis and that Brazil
should consolidate its role at the centre of such a complex.
Keywords: South America - Regional Security Complex - Brazilian Foreign Policy - Constructivism