Andres Musacchio*

El endeudamiento desde una perspectiva

histrica
Los problemas relativos al endeudamiento externo no son nuevos para Ia
Argentina, ya que, con mayor o menor gravedad, cabalgan buena parte de Ia
historia dei pas. De hecho, se pueden identificar cuatro grandes perodos de
crecimiento fuerte y sistemtico dei endeudami ento, a saber: 1880-1890;
1905-1913; 1976-1981 y desde 1993 hasta 1998.^ A esos perodos se le agrega
el caso puntual dei emprstito Baring de 1824, que, aunque se trata de un
prstamo aislado, tiene muchas semejanzas con los otorgados en los perodos
mencionados. Tambin entre 1866 y 1870 se contrataron emprstitos externos.
Se observa adems un perodo de crecimiento entre 1967 y 1970, aunque Ia
baja oferta de capitales internacionales en ese momento impidi que el
endeudamiento creciera entonces de manera descontrolada.
A pesar de Ias diferentes condiciones coyunturales y estructurales de Ia
economia nacional en los perodos apuntados. Ias principales caractersticas de
los procesos de endeudami ent o y sus consecuenci as se repi ten casi
sistematicamente. Se puede encontrar, entonces, una serie de regularidades
que i ntentaremos expl orar en este artcul o, tratando de mostrar que Ia
problemtica de Ia deuda externa no es una cuestin novedosa, sino ms bien
recurrente.
Por supuesto, no siempre encontraremos presentes a todos los factores.
Pero Io cierto es que, por un lado. Ia mayora de ellos aparece de manera
constante y, por otra parte, cada uno es observable en casi todos los procesos
de endeudamiento. Este artculo no pretende realizar un anlisis exhaustivo de
' Di retor dei Centro de Estdi os Internaci onal es y Lati noameri canos, Instituto de Historia
Econmi ca y Soci al , FCE-UBA.
Nos referimos al endeudami ento "genuino", es decir, aqul que se origina en Ia t oma de
nuevos crdi t os y no en Ia ref i nanci aci n de l os i nt ereses y el capi tal de prest amos
preexi st ent es.
El endeudamiento externo de Argentina:
algunas regularidades histricas
Los ciclos de endeudamiento de Ia economia
argentina
Argent i na es un pas que ha recurri do casi permanent ement e al
endeudami ento externo. Slo ocho aios despus de haber declarado su
independncia, en 1824, se contrato el primer emprstito de magnitud. Se trataba
dei emprstito Baring, por valor de 1.000.000 de libras esterlinas. Desde ese
momento, salvo en Ia dcada posterior a Ia segunda guerra mundial, Ia deuda
externa fue importante y creciente.
El incremento casi sin pausa de los compromisos con el exterior, sin
embargo, permite descubrir ciclos muy marcados. Es que Ia deuda puede crecer
debido a dos motivos. El primero es Ia toma de nuevos crditos y el segundo. Ia
mera refinanciacin de intereses impagos. En ese sentido, en algunos perodos
Ia causa dei crecimiento de los pasivos es Ia acumulacin de intereses, mientras
que en otros hay un fenmeno de endeudamiento nuevo. Son estas ltimas
etapas Ias que nos interesa analizar aqui, ya que analizndolas puede contestarse
algunos interrogantes centrales, como los motivos dei endeudamiento, Ias
condiciones internas y externas que Io hacen posibles y los resultados de largo
plazo sobre Ia economia en su conjunto.
Luego de los problemas en torno al emprstito Baring, no se volvi a recurrir
a los prestamos externos hasta Ia dcada de 1860, cuando se refinanci el
citado prstamo y luego se contrajeron nuevas deudas. En 1866 el Estado
argentino contrajo obligaciones por 2,5 millones de libras esterlinas y en 1871
por otros 6 millones (Corts Conde, 1989). Estos prestamos constituan casi el
60% de los capitales que ingresaron al pas durante ese perodo (Rapoport et
al . , 2000, p. 31) .
Sin embargo, recin con el inicio dei modelo agroexportador se produce un
acceso masivo a crditos dei exterior, dando lugar a una corriente de prestamos
que se extiende desde el inicio de Ia dcada de 1880 hasta Ia crisis de 1890,
momento a partir dei cual, como puede verse en el cuadro siguiente, los presta-
mos recibidos se contraen bruscamente.
Hasta los primeros anos dei nuevo sigio, el endeudamiento creci en Ia
mi sma magnitud que los intereses pagados, Io cual es concordante con Ia
moratria y Ia renegociacin forzadas por Ia crisis. Pero como se observa en
los procesos de endeudamiento y de sus manifestaciones generales, sino poner
el nfasis en Ia recurrencia de dichos factores. Por ese motivo, se privilegia un
enfoque por problemas, es decir, centrando Ia exposicin en los factores
recurrentes y no una exposicin a partir dei hilo cronolgico.
el Grfico 1 a partir de 1905 se inicia un nuevo ciclo, en el que nuevos prestamos
efectivos ingresan al pas. Esta corriente se mantiene hasta el estailido de Ia
Primera Guerra Mundial, cuando Ias nuevas condiciones impuestas por el conf licto
alteran profundamente el funcionamiento dei mercado de capitales. Incluso, como
seriala Rapoport (1988, p. 180), en 1917 el endeudamiento externo era ligeramente
inferior al de 1910.
Grfico 1
Prestamos externos e intereses entre 1881 y 1913
Nuev os empr st i t os Se r v i d o s
FUENTE: Elaboracin propia en base a datos de M. Rapoport y colaboradores,
op. Cit.
La crisis de 1930 vuelve a conmover a los mercados financieros y los
crditos cesan por completo. En Ia dcada siguiente. Ias dificultados en este
sentido son manifiestas e incluso el pas comienza a cancelar parte dei capital
adeudado, en lnea con Ias directivas de poltica monetria emanadas dei
recientemente creado Banco Central. Finalmente, Ia condicin de proveedor a
crdito de Ias potncias europeas aliadas durante Ia guerra permite a Argentina
salir temporariamente dei cepo dei endeudamiento y convertirse de manera
fugaz en acreedor neto.
Sin embargo, a los poos atios el pas comenzaba a enfrentar srios
desequilbrios cclicos en su balance de pagos, que se vinculaban a los
desequilbrios de Ia estructura productiva y a Ia sucesin de polticas de ajuste.
Simultaneamente, el endeudamiento con el exterior volvi a situarse n una
curva ascendente. Aunque el fenmeno no era privativo dei pas, sino que
involucraba a Amrica latina en su conjunto, Ia condicin de acreedor con Ia que
haba emergido el pas dei conflicto blico permitia que el nivel de endeudamiento
acumulado hacia 1964 fuese levemente inferior al promedio registrado por el
continente (Participacin..., 966, p. 21 -32).
Una particularidad dei endeudamiento argentino era su fuerte concentracin
en acreedores europeos, muy superior al promedio dei resto dei subcontinente
latinoamericano, reflejando Ia importante funcin de los crditos de proveedores
en dlcfio pas (Participacin..., 1966, p. 23-24). Es que los problemas de balan-
ce de pagos solan materializarse especialmente en el balance comercial. Ya
sea por un incremento de Ias importaciones debido a una coyuntura ascenden-
te, o a un descenso de Ias exportaciones por Ia cada de Ia demanda externa o
de los precios internacionales. Ias dificultades tomaban Ia forma de un dficit en
Ia balanza comercial. Los crditos, entonces, apuntaban generalmente a cubrir
ese bache.
Con Ia cada dei peronismo, no obstante, se afianz un proceso de
l i beral i zaci n fi nanci era, con el i ngreso dei pas a diversos organi smos
internacionales como el Pondo Monetrio internacional (FMI) y el Banco Interna-
cional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) que posteriormente se transformaria
en el Banco Mundial (BM). Tambin en este caso se procuraba obtener una
mayor ayuda financiera, frente a una situacin externa bastante comprometida
en cuanto a Ia relacin entre Ia deuda de corto plazo y Ias reservas. Esa tendncia
se consolido en 1957 con Ia firma de un acuerdo Stand By con el FMI.
A partir de ese momento, el crecimiento de Ia deuda externa comenzar a
independizarse progresivamente de los saldos dei comercio exterior y apuntar
a financiar otro tipo de actividades, como los programas de desarrollo, o cubrir
desequilbrios en Ias cuentas pblicas. Sin embargo, el proceso de endeudamiento
ms intenso se produce entre 1969 y 1973, como puede verse en el siguiente
grfico.
Un nuevo ciclo de endeudamiento masivo se inicia a partir de 1975, pero se
acelera luego de Ia reforma financiera, Ia liberalizacin dei mercado de capitales,
Ia apertura econmica y el disefio de una nueva poltica cambiaria, medidas que
se adoptan entre ese aio y 1979. Con el despliegue dei programa econmico
completo de Martnez de Hoz, Ia deuda salta hasta niveles desconocidos para el
pas hasta ese momento, y Ia corriente de prestamos se mantiene hasta 1982,
cuando Ia crisis dei plan en el marco interno. Ia nueva poltica econmica de
Reagan en los EEUU y Ia guerra de Malvinas provocan un abrupto corte.
Desde ese momento. Ia deuda externa argentina crece sin pausa, pero
como se aprecia en el grfico, ese incremento se debe a Ia refinanciacin de
intereses. Salvo en 1987, cuando el gobierno luchaba contra los problemas
crecientes de su programa econmico, los crditos fueron sustancialmente
menores a los intereses pagados.
Grfico 2
Prestamos externos e intereses entre 1962 y 1975
( en mi l l ones de dl ar es)
- - - Servidos Prestamos
FUENTE: Elaboracin propia en base a datos dei BORA y FIEL.
Grfico 3
Prestamos dei exterior e intereses entre 1975 y 1989
CD O)
en mi l l ones de dl ar es)
CT)
O)
00
CD
CO in
CO CO
CD a>
CD
00 00
0> O)
- - - - I n t e r e s e s
Pr e s t a mo s
FUENTE: Elaboracin propia en base a datos de INDEC, BCRA y Ministrio de
Economia.
La tendncia de los afos 80 lleg a su fin luego dei plan de estabilizacin
concebido por Domingo Cavallo en 1991 y el ingreso al Plan Brady de ef inanciacin
de los pasivos existentes.
Grfico 4
Prestamos dei exterior e Intereses entre 1991 y 2001
20 000 T
en millones de dlares)
- ( M c o ^ i - L n c D i ^ c o c n o T -
O O C D O i c D o s o o c n o o
0 ) 0 ) 0 ) 0 5 0 5 0 ) 0 ^ 0 ) 0 5 0 0
. , - T - - t - i - - > i - - r - T - T - ( M C J
- - - I nt er eses ' Prestamos
FUENTE: Elaboracin prpria en base a datos dei Ministrio de Economia.
El nuevo ciclo, que se inicia en 1993, acompafa al Plan de Gonvertibilidad
hasta que este empieza a dar Ias primeras sehales de agotamiento. Ya en 1999,
Ia carga de intereses comi enza a superar manifiestamente a los nuevos
prestamos, en inequvoca sehal de que el ciclo de auge dei endeudamiento
haba quedado atrs.
Gomo vemos, el problema de Ia deuda externa argentina es de vieja data,
pero cobra fuerza de manera espasmdica en determinados momento, cuando
Ia toma de crditos se acelera. i Que es Io que provoca tal fenmeno? ^Se trata
de Ia aparicin de cuestiones internas determinadas, o de una coyuntura
internacional particular? Ambos aspectos, o, mejor dicho. Ia confluncia de los
dos conjuntos de factores es el disparador para esta situacin repetida. De esa
cuestin nos ocuparemos en Ias prximas secciones dei trabajo.
^ Cf., por ej empl o, Ashworth (1978).
^ Cf., por ej empl o, Vidal (2000)
Endeudamiento interno y recesin internacional
El primer elemento comn a los procesos de endeudamiento externo de
Argentina es su estrecha asociacin a Ias fases recesivas o depresivas de los
ciclos econmicos mundiales. No nos detendremos en un estdio detallado de
cada una de Ias coyunturas, pero destaquemos que en todos los perodos
mencionados, el contexto general revelaba importantes problemas econmicos,
especialmente en Ias regiones ms desarrolladas.
Como sefalamos en Ia seccin anterior, el primer hito en el proceso de
endeudamiento de Argentina es el emprstito Baring de 1824. La principal potncia
de aquel entonces y simultaneamente el pas desde donde se concede dicho
emprstito, Gran Bretafla, asista, al menos desde una dcada antes, al final de
Ia expansin provocada por el desarrollo de Ia industria txtil y soportaba
recurrentes deflaciones, quiebras de empresas, problemas en el sector bancrio,
desempleo y agudos conflictos sociales.^
Mas adelante, en Ia dcada de 1860, haban comenzado a materializarse
los problemas que desembocaran en Ia profunda crisis de 1873, a Ia que
sucederia Ia primera "gran depresin", cuyos efectos se prolongaron a Io largo
de Ia dcada de 1880. El agotamiento en Ia construccin de Ia inf raestructura de
transportes, Ia crisis agrcola y Ia larga depresin de los precios fue acompariada,
adems por violentos booms especulativos seguidos de crashs financieros.^
Entre 1905 y 1913 se produjo una nueva ola de endeudamiento, cuyo
vnculo con una depresin o con srios trastornos en los mercados financieros
no es tan evidente como en los casos anteriores o posteriores. Por eso, es
preciso detenerse con algo ms de detalle. En primer lugar, cuando se observa
Ia trayectoria dei producto de los pases desarrollados, aunque no se puede
hablar de depresin, el perodo que va desde el inicio dei sigIo hasta los
prolegmenos de Ia segunda guerra mundial muestran una notria desaceleracin
dei crecimiento, como puede verse en el Grfico 5.
Debe destacarse, adems, que especialmente en Gran Brotaria y Francia,
los principales prestamistas de Argentina, Ia dinmica dei crecimiento se resinti
notablemente en esos ahos. Estados Unidos resulta una excepcin a ese
panorama, pues aunque su tasa de crecimiento desciende dei 25% entre
1900 y 1905 al 12, 4% ent r e 1910 y 1913, se mant i ene en ni vel es
comparativamente altos. Sin embargo, en este perodo su importncia para
Argentina radico en Ias inversiones directas y no en los prestamos financieros.
Variacin percentual dei PBI entre los anos indicados
Gr an Br et ai i a - - - Fr anci a
Hol anda EEUU
FUENTE: Elaboracin propia en base a datos de Maddison (1995).
Complementariamente, cuando se observa el destino geogrfico de Ias
inversiones britnicas, se aprecia un fuerte incremento de Ia inversin interna
entre 1890 y 1903, cuando alcanza el 12% dei PBI, y un simultneo descenso
de Ias inversiones en el exterior, que caen a menos dei 1%. Desde 1904, Ia
inversin interna disminuye paulatinamente, hasta situarse por debajo dei 8%
dei PBN entre 1907 y 1912, mientras Ias inversiones externas crecen acelerada-
mente, y alcanzan en el mismo lapso una banda de entre el 8% y el 10% (Vidal,
1998, p. 33). Gomo se ve en el siguiente Cuadro, tanto en Francia como en
Gran Bretana Ias inversiones externas cobran un mayor dinamismo entre 1901 y
1910, comportamiento especialmente manifiesto en Ia segunda, por cuanto
superan a Ia propia inversin interna.
Tal comportamiento es atribudo por el citado autor a un descenso de Ia
rentabilidad de Ia inversin interna, que llev a los colocadores de fondos a
comprar papeles extranjeros, en un comportamiento tipicamente especulativo
(Vidal, 1998, p. 27). El propio Lenin llamaba Ia atencin en aquella poca sobre
Ia exportaci n de capi tal es, moti vada en una acumul aci n mayor a Ias
posibilidades de expansin interna, a Ia necesidad de estimular el comercio y a
su utilizacin como mtodo para obtener concesiones ventajosas por parte de
los pases receptores, pero apuntando tambin al creciente papel especulativo
de Ias colocaciones, a partir de una nocin meramente rentstica que ganaba
terreno en Holanda, Inglaterra y Francia entre otros pases (Lenin, 1917; 1960).
Grfi cos
Por eso, aunque entre 1905 y 1913 no puede iiablarse de una crisis. Ias
condiciones a Ias que Argentina accede al crdito externo no suponen un patrn
demasiado diferente al de otros ciclos de endeudamiento.
Por el contrario, es diferente Io que ocurre en Ia Gran Depresin de los
anos 1930, cuando a pesar de Ias dificultados en los pases desarrollados y dei
debilitamiento de Ia inversion productiva, Ias economias nacionales tendieron a
cerrarse o a concentrarse en bloques regionales, y el flujo de capitales se retrajo.
As, Argentina quedo virtualmente excluda de los mercados financieros por un
trienio, y luego de ello Ias inversiones se situaron en un peldano inferior a los
pagos realizados simultaneamente.
El siguiente ciclo de endeudamiento, aunque de baja intensidad, fue el que
se produjo entre 1967 y 1969. Eran esos aros en los que se advertan Ias primeras
dificultados en Ias economias desarrolladas. El crecimiento de Ia productividad
se haca ms lento. Ias tasas de ganncia comenzaban a descender y los
primeros problemas monetrios y cambiarios ponan en jaque Ia idea muy
difundida por entonces de que Ias crisis haban sido erradicadas de Ia economia
mundial con Ia adopcin de Ia doctrinas keynesiana (By; de Bernis, 1987). Sin
embargo, lesas primeras senales no alteraron por completo Ias caractersticas
de los mercados financieros de Ia posguerra ni desmoronaron Ia inversion
productiva. Por eso, los fondos que obtuvo Argentina fueron limitados, aunque
prefiguraban Io que ocurrira poos anos despus.
No analizaremos aqui en detalle Ia crisis subyacente a los procesos de
endeudamiento de los aios 1970 y 90, porque Ia literatura sobre el terna es muy
rica y su incidncia sobre el mercado financiero y Ia oferta de crditos a "pases
emergentes" es destacado en prcticamente todos los estdios sobre Ia deuda
argentina que iremos citando a Io largo dei presente artculo. Pero senalemos
Cuadr o 1
I nver si ones ext er nas net as c o mo % de Ia i nver si on I nt er na
PA SES 1881- 1890 1891- 1900 1901- 1910
Gr an Br et ana 74, 6 34, 4 52, 0
Fr anci a 12, 8 20, 5 34, 2
FUENTE; Vi dal J e a n Fr anoi s. I nt er nat i onal i sl er ung, Regul at i on und pol i t i sche
k o n o mi e . El n Ver gi el ch dei Per i oden 1880- 1913 und 1970- 1995.
Kur swechsel l , Vi ena, n. 1/98, 1998.
" Cf, por ejemplo, de Bernis (1983; 1990).
= El esfuerzo de los centros fi nanci eros por col ocar deuda en Ia Argenti na fue anal i zado en
diversos trabajos. Como ej empl os se puede citar a Scalabrini Ortiz (1940) para el caso dei
emprsti to Baring de 1825 y a Ferrer (1983), para el proceso que se inicio en 1976.
que Ia crisis internacional recrea Ias condiciones en Ias que se encuadra el
incremento explosivo de los pasivos externos argentinos, as como Ias bruscas
contracciones que dan paso a Ia llamada "crisis de Ia deuda" de 1982 y a Ia
crisis iniciada en 1998 y que an se encuentra en pleno desarrollo.
Lejos de ser casual . Ia coi nci dnci a responde a un comportami ento
recurrente. En Ias fases depresivas de los ciclos econmicos (y especialmente
en Ia primera etapa de tales fases), se pone de manifiesto una tendncia a Ia
disminucin de Ia tasa medi a de ganncia que debilita el proceso de Ias
inversiones productivas. En ese contexto, Ia ruptura de Ias formas de competncia
vigentes en Ia etapa de estabilidad anterior dificulta el flujo de capitales entre Ias
diversas ramas de Ia produccin, de manera tal que se debilita notoriamente Ia
tendncia a Ia igualacin intersectorial de Ias tasas de ganncia. Por eso, en el
contexto de una reducci n general de los benefi ci es, al gunos sectores
particulares logran obtener una rentabilidad extraordinria." Dado que Ias
alternativas de inversin productiva se reducen, una parte importante de Ias
ganncias se vuelcan al mercado f inanciero, mientras su demanda se encuentra
en declinacin. Por eso, en el marco de una especulacin creciente, se potncia
Ia necesidad de buscar alternativas para su colocacin. De esta forma, se
incrementa el flujo de inversiones financieras en forma de crditos hacia regiones
"no tradicionales", entre Ias que Argentina ha ocupado historicamente un lugar
destacado.
Mientras en Ias fases expansivas de Ia economia mundial Argentina encontro
serias dificultados para tomar prestamos, en Ias coyunturas adversas f ueron los
propios prestamistas quienes trataron de dinamizar Ia operatoria crediticia. Los
ciclos de endeudamiento de Argentina se relacionaron habitualmente con Ia
magnitud de Ia oferta de crditos, ya que, salvo en contadas ocasiones, se pudo
observar una importante demanda de recursos externos. Las caractersticas de
muchas de las polticas crecimiento, por un lado, y los frecuentes desequilbrios
en matria de balance de pagos, por el otro, generaban una casi permanente
avidez por tomar fondos en el exterior, que slo pudo concretarse efectivamente
cuando Ia oferta de recursos se hizo presente.^
' Cf, por ej empl o, Scalabrini Ortiz (1940) y Burgin (1975),
La especulacn internacional y el
endeudamiento argentino
La iniciativa de los oferentes de fondos y el caracter marginal de Ia Argen-
tina en Ia operatoria financiera iiabitual imprimieron caractersticas particulares
a Ias formas de endeudamiento, que, nuevamente, se repiten de manera casi
constante. En primor lugar, dados el caracter especulativo de buena parte
de los crditos ofrecidos y el riesgo comparativamente ms elevado frente
a alternativas de inversion en los pases desarrollados, el costo financiero,
es decir. Ia tasa de inters, afrontado por Ia Argentina fue muy superior a
los intereses vigentes en los principales centros financieros interna-
cionales.
En algunos casos, ese diferencial en Ia tasa de inters no resulte explcito.
El emprstito de 1824, por ejemplo, estaba pactado a un inters dei 6% anual,
tasa que se encuentra dentro de parmetros relativamente razonables. Sin em-
bargo, tomando en cuenta que Ia Argentina recibi aproximadamente un 50%
dei monto comprometido. Ia tasa real pagada superaba el 12%.''
De Ia mi sma forma, los crditos tomados en 1866 y 1871 parecan haber
sido pactados a tasas de inters moderadas, que tambin oscilaban en torno al
6%. Sin embargo, debe tomarse en cuenta que el primero fue colocado al 76%
de su paridad, mientras que el segundo se coloco al 88,5 (Corts Conde, 1989,
p. 88). La tasa de inters real era, pues, de entre el 7 y el 8%.
En Ia dcada de 1880, el capital necesario para Ia creacin de numerosos
bancos provi nci al es se const i t uy por mdi o de prest amos ext ernos,
generalmente colocados en Londres. En general. Ia tasa de inters pactada
oscilaba en torno al 6% (Marti, 1999). No obstante, como serala Aldcroft (1999,
p. 9), Ia cotizacin bajo par de mucl i os de los valores emitidos y otros cargos
adicionales incrementaban con frecuencia Ias ganncias efectivas al 12% o ms.
En otros momentos, en cambio. Ias diferencias entre Ias tasas de inters
internas e internacionales fueron uno de los factores principales para atraer
primero, y tratar vanamente de retener luego, a los capitales financieros dei
exterior. Este comportamiento es particularmente manifiesto, por ejemplo, en Ia
segunda mitad de Ia dcada de 1970. Entre abril de 1976 y enero de 1981, el
rendimiento en dlares de Ias colocaciones financieras fue dei 39,62% anual
(Vitelli, 1990, p. 352).
En Ias dcadas de 1980 y 1990, cuando se especulaba con Ia existncia
de un mercado financiero mundial globalizado que debera igualar Ias tasas de
' Cf FIDE, vrios nmeros y Jos M. Fanelli y Jos L. Machi nea (1995, p. 178).
" Los datos corresponden al Ministrio de Economi a y Obras y Servi dos Pblicos, Informe
Econmi co.
Inters de quienes liberalizaran sus finanzas como ocurri en Argentina ,
las sobretasas pagadas por el pas para crditos externos fluctuaron entre el
100% y el 400% sobre Ias tasas Libr Prime Rat e/ nclUs en aquellos
momentos en los que las condiciones econmicas de Ia Argentina parecan ser
sumamente favorables, el diferencial de tasas era notrio. En diciembre de 1993,
por ejemplo, mientras Ia tasa LIBOR se situaba se situaba en torno al 3%, el
riesgo soberano (es decir, el diferencial entre Ia tasa de inters de los bonos
dolarizados de Argentina y Ia de los bonos dei tesoro norteamericano para plazos
similares) oscilaba entre los 205 y los 341 puntos bsicos, de acuerdo a los
diferentes ttulos de deuda. Es decir que mientras Ia Reserva federal pagaba un
3%, Argentina duplicaba esa tasa, pagando entre el 5% y el 6,5%. Por supuesto,
con el deterioro de Ia situacin argentina, las tasas comenzaron a subir acelera-
damente hasta niveles incompatibles con cualquiertipo de produccin.^
En segundo lugar, el endeudamiento alimento Ia especulacin inter-
na, estimulo el consumo improductivo o satisfizo desequilbrios fiscales
y tuvo poca incidncia en Ia inversin productiva, constante histrica que
puede rastrearse senciliamente en todos los perodos mencionados. Esta
observacin fue notablemente conceptualizada por Prebisch para el perodo 1776-
-1914 en sus trabajos publicados en Ia Revista de Cincias Econmicas de
1921 y 1922. Sefialaba all que "Los capitales prestados permiten, por una parte,
el abultamiento de las importaciones de mercadorias extranjeras y, por otra, al
incorporarse como metlico a Ia economi a nacional, aumentan Ia cantidad de
mdio circulante, y preparan el terreno para Ia expansin dei crdito y un
perodo ascendente..." "(factores subjetivos)... impulsaban a Ia clase gobernante,
con determinados intereses, sentimientos, ideologias, et c, a contratar dinero
europeo para Ia construccin de obras pblicas, a gastar y derrochar las rentas
y el producto de los emprstitos." "Gracias a ella (Ia confianza), se amplan
los negcios sobre Ia base dei crdito y toma vuelo Ia fantasia financiera."
(Prebisch, 1989).
Voamos algunos ejemplos; el crdito de 1824, solicitado para Ia construccin
de un puerto y Ia realizacin de obras de agua corriente en Ia ciudad de Buenos
Aires y Ia fundacin de tres ciudades en Ia provncia homnima, no tuvo un
destino claro, pero ciertamente no se materializo en las obras previstas. Por el
contrario, estimulo Ia especulacin, Ia importacin y Ia fuga de capitales, amn
de los gastos militares derivados de Ia guerra con Brasil de 1825 (Prebisch,
1989; Scalabrini Ortiz, 1940).
^ Cf, por ej empl o Adel man (1992) y Regai sky (1998).
' Citado en Brailovsky, Antni o (1982, p. 46).
" Cf,, por ej empl o, Rapoport et al , (2000); Ferrer(1983); Calcagno (1985); Cal cagno y Calcagno
(1999).
Los emprstitos contraidos en Ias dcadas de 1860 y 1870 tuvieron por
objeto cubrir Ias necesidades presupuestarias, en especial los gastos militares
producidos por Ia guerra con el Paraguay, y slo marginalmente se aplicaron a
obras de i nfraestructura y a Ia const rucci n de vi as frreas (Rapoport
et al ., 2000).
Entre 1880 y 1890, Ia corri ente crediticia ori gi no una desenfrenada
especulacn burstil y en tierras, amparadas en Ia Ley de Bancos Garantidos,
a Ia que se le sumo una no menos vida negociacin de ttulos en empresas
ferrovirias; simultaneamente, se observo un crecimiento acelerado de Ias
importaciones. Cierto es que en esta etapa tambin se produjo una notable
t r ansf or maci n pr oduct i va, que di o l ugar a Ia apari ci n dei "model o
agroexportador". Pero debe seialarse que esta se vinculo ms a Ias inversiones
extranjeras directas, en su faz urbana, y a Ia reestructuracin dei sector
agropecurio en Ia rural, que al endeudamiento externo. El dbil vnculo entre Ia
transformacin productiva y el endeudamiento quedo plasmado, por ejemplo, en
Ia ausncia de un mercado crediticio que estimulara los cmbios productivos,
como sefialan diversos estdios.^ A pesar de que probablemente en este
perodo se encuentre Ia proporcin ms alta de endeudamiento destinado a
inversiones n infraestructura pblica de caracter productivo, desencaden
tambin una burbuja especulativa, cuyo centro de Ia actividad era Ia Bolsa de
Comercio descripta en una novela famosa por Julin Martel. Las maniobras
financieras serala Brailovsky se hicieron tentadoras. La tica comercial
se dilua y se aceptaba todo gnero de operaciones como respetables. Segn
Lcio Vicente Lpez, nieto dei autor dei Inimno nacional, en Ia casa de Ia Bolsa
todo es permitido, como en Ia guerra.^
El paradigma de endeudamiento improductivo es, sin embargo, el dei
perodo 1976-1983. Como en ningn otro momento. Ia deuda externa se asoci
a Ia conformacin de un patrn especulativo vinculado a Ia valorizacin financiera
en Ia actividad privada, a Ia financiacin de importaciones de bienes de consumo
y a Ia compra de armamentos para las Fuerzas Armadas. El sostenimiento de Ia
poltica econmica (cuyos resultados en matria de tasas de inters, riesgo
cambiario, dficits externos, fugas de capitales y destruccin dei aparato
producti vo i mpl i caba i ngentes cestos) forz en su l ti ma etapa a un
endeudamiento pblico desconocido en Argentina hasta entonces por su magnitud.
Mientras las actividades productivas iniciaban un incontenible descenso y Ia
inversion caa vrios peldahos. Ia deuda se transformaba en explosiva."
'2 Cf., por ej empl o, Rapoport et al . (2000); Cal cagno (1985); Cal cagno y Cal cagno (1999) y
Basual do y Kulfas (2002).
La dcada de 1990 no represento, en este aspecto, un cambio sustancial
respecto dei pasado. Al igual que poo ms de un siglo atrs, Ia profunda
reestructuracin productiva que efectivamente se concreto, estuvo ms vincula-
da a Ia inversin directa que al endeudamiento. Este, nuevamente, sustento Ia
importacin de bienes de consumo, Ia especulacin financiera, Ia fuga de capitales
y el sostenimiento de un dficit fiscal derivado dei mantenimiento a rajatabla de
Ia poltica econmica trazada en 1991, de Ia reduccin progresiva de Ia base
tributaria y dei prpi peso de los intereses de Ia deuda externa.'^
En este sentido, se destacaron dos hitos. En primer lugar, se intento
desactivar el problema de Ia deuda existente a principies de Ia dcada por mdio
de un programa de privatizaciones de las empresas dei Estado, que incluy Ia
capitalizacin de deudas, es decir, Ia entrega de ttulos de deuda como parte de
pago. Tal procedimiento constituy un negocio exitoso para quienes haban
comprado poco antes esos ttulos a menos de Ia mitad de su valor nominal y los
pudieron colocar al 100%. Para el Estado, el beneficio fue menos evidente, ya
que, a pesar dei rescate parte de bonos, el stock de deuda no dej de crecer. En
segundo trmino, no debe pasarse por alto que el dficit fiscal tuvo como uno de
sus principales componentes el pago de los intereses de Ia deuda, sin los cuales
las cuentas pblicas arrojaban un resultado positivo. An as, es menester seialar
que Ia poltica de atraccin de capitales fue incentivada con Ia generosa
desgravacin de impuestos, que min notablemente Ia recaudacin. Por ltimo,
Ia privatizacin dei sistema de seguridad social desfinanci por completo al
Estado, que debi cubrir el bache fiscal tomando nuevas deudas con las propias
administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones, pagando intereses por
un ingreso previamente gratuito y generndose una obligacin futura que no
existia en el viejo sistema.
El endeudamiento especulativo permite comenzar a comprender
una de las causas de las recurrentes crisis de Argentina. La lgica de Ia
contratacin de crditos indica que los recursos se invierten en el proceso
productivo, de modo que Ia produccin crece y con ella el excedente.
De esa manera, Ia deuda debera incrementar los recursos futuros, que,
adems, generaran Ia capacidad de repago. En el caso de Argentina,
no se produjo tal crculo virtuoso, sino que, por el contrario, el aumento
de Ia deuda incluso reorient, especialmente en el ltimo cuarto dei
siglo XX, los propios recursos internos hacia Ia especulacin. El resultado,
en el largo plazo, fue una paulatina reduccin de Ia produccin y consumo
internos, resintiendo simultaneamente Ia propia capacidad de devolver
los crditos.
Endeudamiento y poltica econmica
Si bien el endeudamiento argentino se encuentra estrechamente relacio-
nado con Ia oferta de fondos lquidos en los mercados financieros externos, uno
de los factores principales que influyeron sobre su crecimiento se vincula a Ia
implementacin de polticas econmicas internas que facilitaron el ingreso de
dichos fondos. En ese sentido, los perodos de ingreso de capitales por Ia via de
deuda externa estuvieron asociados invariablemente a polticas inspiradas en
diversas variantes dei liberalismo econmico.
Nuevamente, el primer ejemplo se encuentra en el experimento unitrio de
Ia dcada de 1820, de modo que deuda externa y liberalismo nacieron en Ia
Argentina cual hermanos gemelos. Desde Ia cada de Rosas y, especialmente,
desde Ia reunificacin dei pas en 1860, se inicio el segundo perodo de polticas
liberales, que se extendi casi sin interrupciones hasta Ia crisis de 1930. En esa
larga etapa, se produjeron dos oleadas de contratacin de nuevos prestamos
con el exterior, dando por resultado una abultada deuda que luego se incremento
incesantemente con Ia capitalizacin de intereses no cancelados en su totalidad.
Las diferentes coyunturas mundiales posteriores a Ia crisis dei 1930 dejaron
poco margen para que Ia Argentina recibiera crditos no-comerciales significati-
vos. Desde Ia creacin dei Banco Central y con Ia poltica monetria anticclica
disehada por Prebisch en Ia segunda mitad de Ia dcada dei 30, el stock de Ia
deuda externa comenz a disminuir y los saldos comerciales favorables durante
Ia Segunda Guerra Mundial transformaron temporariamente al pas en acreedor
neto. Los tres intentes de liberalizacin econmica luego dei derrocamiento de
Pern (1955/58; 1962/63 y 1967/69) no dejaron un saldo gravoso en matria de
deuda externa, principalmente debido a Ia apuntada dif icultad dei pas para obtener
crditos. La relativa iliquidez financiera internacional y el auge econmico de los
pases desarrollados dejaban poco margen para ello. Sin embargo, debe
destacarse que en el ltimo de esos tres perodos haba comenzado a notarse
una inflexin de Ia coyuntura internacional, de modo que, aunque en trminos
absolutos Ia deuda no creci descontroladamente, si Io hizo en porcentaje. La
crisis interna primero, y el viraje poltico y econmico despus, interrumpieron
casi de inmediato el ciclo de endeudamiento, que anticip Io que ocurrira poos
afios ms adelante
La confluncia de liquidez internacional y liberalizacin interna se producira
nuevamente a partir de 1976, y su resultado seria similar al dei pasado: una
renovada explosin dei endeudamiento. Finalmente, Ia poltica neoliberal aplica-
da en Ia dcada de 1990 volvi a producir un salto cuantitativo de magnitud en
los compromisos externos.
La asociacin entre emprstitos y liberalismo no es casual. Dadas las
caractersticas ya analizadas de los prestamistas. Ia concesin de crditos
Endeudamiento y crisis dei balance de pagos
Las secuelas de los procesos de endeudamiento de Ia Argentina han
seguido tambin un derrotero comn a Io largo de Ia historia. Como ya sehalamos,
las elevadas tasas de inters comprometieron habitualmente al pas a un drenaje
de recursos f ut uros de gran magni t ud, t oda vez que los peri' odos de
endeudamiento han sido breves pero muy intensos. El problema no seria
extremadamente grave si se hubiese verificado uno de los principales supuestos
subyacentes en las distintas variantes dei modelo liberal. En resumidas cuentas,
los modelos liberales plantean, en sus distintas vertientes, que Ia apertura dei
comercio exterior descubro las ventajas comparativas dei pais y estimula el
crecimiento por mdio de las exportaciones. Estas, a su vez, permiten solventar
las importaciones y generar las divisas para el pago de los compromisos
externos.
Sin embargo, un anlisis cuantitativo dei balance de pagos en los perodos
simultneos y posteriores a las olas de endeudamiento desmienten por comple-
to esa idea. Lejos de Io que supone el modelo, los saldos comerciales de Ia
Argentina en dichos momentos nunca f ueron suficientes para afrontar el servicio
de Ia deuda. Para el perodo 1881-1913, por ejemplo. Ia suma de los saldos
comerciales ascendi a 740 millones de pesos oro, mientras el servicio de Ia
deuda ascendi a 2.040 millones. El perodo incluye una primera etapa de
maduracin dei modelo agroexportador, en Ia que el saldo comercial fue negati-
vo, ya que el potencial exportador se encontraba an en plena evolucin y las
demanda una gran laxitud para el movimiento de capitales, especialmente en Io
que respecta a las condiciones de salida. Dado que gran parte de los fondos se
otorgan como inversin especulativa (o, eufemsticamente, como "inversin de
cartera"), debe garantizarse Ia posibilidad de una eventual salida sbita, as
como una peridica repatriacin de las ganncias. Esta particularidad se ha
acentuado en Ia actualidad con el incremento de Ia velocidad de circulacin de
los capitales financieros, que exige, como contrapartida, una mayor laxitud en
el marco regulatorio.
Como vemos, entonces, el fenmeno dei endeudamiento argentino ha sido,
a Io largo de Ia historia, el resultado de una confluncia de factores e intereses
locales y exteriores. Desde ese punto de vista, se puede hablar de una
responsabilidad compartida. Sin embargo, en los momentos de negociacin de
las condiciones de los crditos o de renegociacin de intereses y capitales
vencidos, esa corresponsabilidad se difumina por Ia diferencia de poder relativo
de las partes, que se conj uga con Ia acti tud t emerosa que caracteri zo
generalmente a Ia dirigencia argentina.
importaciones de bienes de capital e insumos para poner en funcionamiento el
modelo estaban en su apogeo. Sin embargo, tomando el perodo 1890-1913,
cuando el modelo se encontraba en plena madurez y el comercio exterior era ya
estructuralmente superavitario, los resultados no fueron mucho mejores: Ia suma
de los saldos comerciales fue de 964 millones de pesos oro, pero Ia carga de Ia
deuda los duplicaba, situndose en los 1.769 millones.
Grfico 6
Servicios de Ia deuda y saldo comercial 1881 -1913
500
( en mi l l ones de pesos or o)
-300 -l
I O 00
o o
O) O) CD
Sal do bal anza comerci al I Servi ci os de deuda
FUENTE: Rapoport y colaboradores (2000).
En las dos ltimas olas de endeudamiento, nuevamente se muestra Ia
insuficincia dei comercio exterior para generar las divisas necesarias para cubrir
los servicios de Ia deuda. En este caso, se manifesto el agravante de que Ia
expansin econmica general y de las exportaciones en particular fue an
menor que durante el modelo agroexportador, de modo que durante buena parte
dei perodo el saldo comercial fue negativo. Entre 1976 y 1999, el supervit
comercial total fue de 29.691 millones de dlares y el servido de Ia deuda 110.271
millones, es decir, 3,7 veces ms.
Servi dos de ia deuda y saldo comercial 1975-1989
(en millones de dlares)
] Sa l d o co me r ci a l
I nt er es es
FUENTE: Ministrio de Economia.
Desagregados por perodos, los saldos comerciales fueron de 8.848 millones
entre 1976 y 1983; 19.957 millones entre 1984 y 1989; y 886 millones entre
1990 y 1999. Los intereses pagados ascendieron, mientras tanto a 15.105
millones; 28.238 millones y 66.928 millones r espect i vament e. Como puede
observarse, en todos los subperodos el servi ci o de Ia deuda superar
holgadamente a los excedentes comerciales.
Para un pas que, como Ia Argentina, tiene su f uente regular de divisas en
el comercio exterior por carecer de ingresos significativos en concepto de
remesas de utilidades de capital, un elevado endeudamiento acarrea srios pro-
blemas en el balance de pagos. Las dificultados pueden ser compensadas tran-
sitoriamente por un aumento de las inversiones directas, pero tarde o temprano
conducen a un agotamiento de las reservas de divisas. Amn de las graves
tensiones sobre el mercado cambiario, quedan expuestas las dificultados para
cancelar los compromisos, que deben ser forzosamente refinanciados. Al capi-
tal se le anade entonces una porcin de los intereses, incrementando Ia deuda
sin desembolso alguno de fondos por parte de los acreedores, y engrosando Ia
carga de intereses futuros. El problema comienza a hacerse crnico, potenciando
' Datos oficiales dei Ministrio de Economi a.
Grfico 7
el drenaje de recursos hacia el exterior, mientras el pas avanza hacia una crisis
de balance de pagos, que slo puede evitarse con una mayor corriente de
prestamos.^''
Grfico 8
Servicios de Ia deuda y saldo comercial 1990-1999
1 5 0 0 0
( en mi l l ones de dl ar es)
1 0 0 0 0 1I
- 5 0 0 0 -I
o CM
0> O)
a> CD
CD
O)
CO
CD
CD
O
O
O
CM
mSal do co me r ci a l
I I nt er es es
FUENTE: Ministrio de Economia.
Es esta crnica necesidad de financiamiento Ia que obliga a trabar vnculos
cada vez ms estrechos con los mercados internacionales de capi tal es,
incrementando simultaneamente Ia sensibilidad dei pais a Ias fluctuaciones
coyunturales. Sin embargo, en el largo plazo el sostenimiento de Ia situacin es
quimrico. La deuda crece ms que el producto y las exportaciones y se trans-
forma en un problema explosivo, que culmina en una cesacin de pagos (total o
parcial), como ocurri, por ejemplo, en 1890, 1930, 1982 y 2001.
La recomposicin de Ia confianza luego de esos quiebres no es gratuita.
Prueba de ello es el ejemplo ms reciente, a comienzos de Ia dcada de 1990.
El reingreso al mercado financiero mundial y Ia refinanciacin de Ia deuda implico
para Ia Argentina aceptar Ia cancelacin de una parte de los pasivos con Ia
privatizacin de las empresas pblicas. A pesar de ello, Ia deuda externa pblica
se redujo entre 1991 y 1992 en menos de un 4%, y ya al aho siguiente haba
" Recordemos, a titulo de ej empl o, que segi j n el clculo de Agote, el emprstito Bari ng de 1824,
por el que ingresaron unas 540.000 libras esterlinas, implico un desembol so total de 23.734.766
libras, es decir, casi 44 libras por cada una recibida.
Endeudamiento y crisis fiscal
El sector pblico tuvo, a Io largo de Ia historia, una activa participacin
como tomador de deuda. El primer crdito, el emprstito Baring, fue contrado
por el sector pblico. Tambin en las dcadas de 1860 y 70, como ya sefalamos,
el Estado tuvo un activo papel como tomador de fondos. Tal endeudamiento
generaba, adems, tensiones inocultables en el presupuesto. El Ministro de
Hacienda estimaba, en 1876, que los servi dos de Ia deuda pblica insumian
unos 6,5 millones de pesos fuertes, de los cuales 4,1 millones correspondan a
Ia deuda externa.^^ Dado que los egresos dei Estado nacional por todo concepto
para ese ano eran de 26,9 millones, Ia carga de los servidos de Ia deuda externa
eqivalia al ms dei 15% de los gastos
Hacia 1891, Ia deuda pblica oscilaba en torno al 55% de Ia deuda externa
total dei pais (Rapoport et al., 2000). No existen estadisticas fidedignas que
permitan establecer con precisin el impacto fiscal de los intereses que esas
deudas entrahaban, pero siguiendo los acontecimientos que desembocaron en
Ia crisis de 1890 resulta evidente Ia incidncia de los servi dos de Ia deuda en Ia
grave crisis fiscal que se desato entonces. En el caso de los gobiernos
provinciales, incluso, los ingresos totales no eran suficientes para atender los
desembolsos provocados por el endeudamiento. Otra evidencia en esa direccin
es el lugar primordial que ocupo Ia renegociacin de Ia deuda en Ia estratgia
trazada por Pellegrini para superar Ia crisis (Ferns, 1968, cap. 14).
En Ia corriente iniciada a partir de 1976 puede reconocerse dos etapas. La
primera transcurri entre 1976 y 1979 y tuvo como principal protagonista al
' Ci tado por Corts Conde (1989, p. 115).
superado nuevamente el monto inicial. Menos de una dcada despus, en
diciembre de 1999, Ia deuda externa pblica se haba incrementado en un 61 %,
pero el Estado ya no dispona prcticamente de bienes para enajenar.
En el largo plazo, Ia fuga de recursos derivada de Ia deuda externa queda
graficada si se compara Io realmente ingresado con su costo financiero. Entre
1976 y 1999, Ia deuda creci en 134.921 millones de dlares. Mientras tanto, Ia
salida de recursos vinculada a Ia deuda, es decir, el pago realizado en concepto
de intereses y los ingresos por privatizaciones, se elevaron a 120.135 millones.
Puede afirmarse, entonces, que los crditos netos recibidos por Argentina en
ese lapso ascendieron a slo 14.886 millones de dlares, por los que se adeuda
una cifra casi diez veces superior. En trmi nos de flujos de divisas, el
endeudamiento ha tenido efectos devastadores sobre el balance de pagos.
' Cf. Ol mos (1995), Rapoport et al. (2000, cap. 7), Basual do, (1987) y Cal cagno (1999, p. 42).
' Datos oficiales dei Ministrio de Economi a.
sector pblico. Buena parte de los prestamos se dirigi a Ia formacin de una
reserva de divisas para fortalecer las condiciones de Ia posterior implementacin
de una poltica de estabilizacin basada en Ia utilizacin dei tipo de cambio
como anda dei sistema de precios. La manipulacin de las reservas condujo,
segn Ferrer (1983), a un negocio formidable para Ia intermediacin financiera.
Para el Estado, en cambio, esa estratgia represento, por los intereses a pagar,
un costo estimado de 500 millones de dlares. La segunda etapa marco un
notable avance dei endeudamiento privado, que en 1980 alcanzaba el 47% dei
total. Sin embargo, tambin esos crditos fueron un pesado lastre para el Esta-
do, ya que los distintos programas de licuacin de pasivos implementados a
partir de 1981 fueron transfiriendo esos pasivos al sector pblico. En 1984, el
porcentaje de Ia deuda privada sobre el total haba descendido al 23%.'*'
En Ia ola de endeudamiento de Ia dcada de 1990, a pesar de que los
compromi sos pblicos se incrementaron sustancialmente, su participacin
descendi progresivamente dei 86% en 1991 al 59% en 1999. Ese "mejoramiento"
dei perfil de Ia deuda desde el punto de vista dei sector pblico entraria, no
obstante, un peligro futuro. Si se interrumpieren el flujo de capitales y las facili-
dades para Ia refinanciacin de los pasivos, Ia experincia extrada de Ia historia
indica que arreciaran las presiones de los grupos econmicos privados para
que el Estado asuma una parte sustancial de Ia deuda de aquellos. De hecho, a
fines de 2001 Ia porcin de deuda pblica haba ascendido al 62,9% dei total.
Independientemente dei porcentaje dei endeudamiento pblico sobre el total,
el impacto fiscal ha sido tambin recientemente de magnitud. Tal como ocurri
desde mediados de los arios 70, los servidos de Ia deuda externa han comenzado
a ocupar un lugar muy importante en las cuentas pblicas, como puede verse en
el siguiente cuadro.
Segn datos dei Ministeno de Economia, dichos intereses representaban
en 1993 el 5,7% de los gastos corrientes. Ocho aiios despus. Ia proporcin
trepo al 15,1 %. Mientras tanto, los salrios pblicos cayeron en el mismo lapso
dei 17,2% al 10,9% y los gastos de consumo y operacin pasaron dei 27,9% al
15,2%. Los desequilbrios en las cuentas pblicas tiene, por Io tanto, estrecha
relacin con los intereses de Ia deuda externa pblica. En 1983, mientras el
gasto pblico superaba en un 16,6% a los ingresos pblicos, los intereses
equivalan al 17,3% de dichos ingresos (Beckermann, 1990). Una dcada despus,
el sector pblico arrojaba transitoriamente un resultado superavitario. Pero
desde 1994 se observa un desequilbrio creciente; en 2001, el resultado fiscal
fue de - 8719 millones de pesos (-17% de los ingresos totales). Frente a ellos.
Ia carga de intereses represento 10.101 millones, o el 19,7%.^^"
1 5 , 0 0
1 0 , 0 0
5 , 0 0
0 , 0 0
1 9 9 3 1 9 9 4 1 9 9 5 1 9 9 6 1 9 9 7 1 9 9 8 1 9 9 9 2 0 0 0 2 0 0 1
- - - - En%del PBI En % dei gasto
FUENTE: Elaboracin propia en base a datos dei Ministrio de Economia.
Del anlisis dei impacto de Ia deuda externa sobre el sector pblico entre
1976 y 2001 pueden extraerse, entonces, tres conclusiones. En primer lugar. Ia
deuda contrada no significo una mejora sustantiva en Ia infraestructura, ya que
simultaneamente Ia inversion pblica se deterioro sin solucin de continuidad.
Por Io tanto, no estimulo un crecimiento de Ia produccin que permitiera luego
contar con ms recursos para cancelar los crditos. En segundo trmino. Ia
crisis fiscal que arrastra Ia Argentina desde entonces tiene una profunda relacin
con el proceso de endeudamiento, ya que Ia carga de intereses es uno de los
pri nci pal es component es dei gast o pbl i co. Por l ti mo, los creci ent es
desequilbrios fiscales imponen Ia necesidad de capitalizar anualmente una
porcin de los intereses, incrementando las erogaciones futuras y, por ende,
complicando los prximos ejercicios fiscales. Dado el peso de los servicios de
Ia deuda sobre Ia estructura dei gasto, las polticas de ajuste en los gastos
corrientes o de inversion no parecen tener un efecto profundo y duradero sobre
las cuentas pbl i cas y sl o representan una compensaci n parci al dei
incremento de aquellos externa y pobreza.
El impacto fiscal dei endeudamiento nos introduce en otra faceta dei pro-
blema, como es el de Ia pobreza. La falta de estadsticas no permite realizar
afirmaciones concluyentes en Io que respecta a Io ocurrido antes de 1930. Por
Io tanto, en este caso nos concentraremos en perodos ms recientes.
Un primer camino por el que el endeudamiento repercuti sobre los niveles
de pobreza es precisamente Ia dimensin fiscal. Desde los afos 40, el sector
pblico tuvo, en mayor o menor medida, un papel relevante en Ia regulacin de Ia
Grfico 9
Evolucin de los intereses de Ia deuda externa pblica 1993-01
20 , 0 0
distribucin dei ingreso, en el sostenimiento dei nivel de empleo y en Ia financiacin
de un al to gasto soci al . Esos mecani smos comenzar on a deteri orarse
progresivamente desde 1976, en parte por una transformacin profunda dei rol
asignado al Estado en el proceso econmico. Sin embargo, el alto nivel de Ia
deuda externa coadyuv a agravar esa tendncia, ya que absorbi una cantidad
de recursos cada vez ms alta.
La crisis fiscal ha impulsado desde hace casi un cuarto de sigio una
transformacin de Ia estructura de gastos e ingresos pblicos, cuyos rasgos
centrales se profundizaron en Ia ltima dcada. A pesar de sucesivas medidas
de austeridad, el gasto pblico se incremento entre 1993 y 2001 en 12.241
millones de pesos, monto influenciado fuertemente por el aumento de 7.549
millones en Ia carga de intereses. Como contrapartida, se destaca Ia contraccin
absoluta notable en el gasto en remuneraciones, que esconde dos facetas
diferenciadas. La primera es el deterioro de los salrios pagados a los empleados
pblicos, Io cul contribuye al deterioro en Ia distribucin dei ingreso. La segun-
da es Ia disminucin dei personal, especialmente con las privatizaciones, que
pone de manifiesto Ia renuncia explcita al sostenimiento dei pleno empleo. En
este caso, el aumento de Ia desocupacin implica un aumento liso y llano de Ia
pobreza absoluta. A estos aspectos se le suma el persistente deterioro de los
servicios bsicos (como sal ud, educaci n, seguridad) que indirectarnente
impactan sobre el nivel de pobreza relativa de Ia sociedad.
Desde el punto de vista de los ingresos, el sistema tributrio avanz en una
direccin altamente regresiva, en Ia que se destaca un notrio aumento de los
impuestos indirectos, que gravan al consumo. Dada Ia mayor propensin margi-
nal a consumir de los sectores de ms bajos ingresos, ese cambio significa
descargar una parte creciente de los ingresos dei Estado sobre dichos secto-
res. Simultaneamente, los sectores de ms altos ingresos se beneficiaron de
desgravaciones especficas, como Ia reduccin de las cargas sociales pagadas
por las empresas. Desde este punto de vista. Ia creciente inequidad fiscal acentuo
Ia inequidad en Ia distribucin dei ingreso y, por Io tanto, influy sobre los niveles
de pobreza.
La deuda externa provoco tambin un estrechamiento de Ia vinculacin dei
mercado financiero local al internacional, cuyo resultado fue un notable incre-
mento de Ia tasa de inters real interna, que se situo en el largo plazo por
encima dei nivel de crecimiento dei PB! (Rapoport et al., 2000). Cuando se
produce una situacin como Ia descripta, el resultado es una transferencia de
ingresos que, de sostenerse por un tiempo prolongado, desencadena una
pauperizacin de los deudores. Dada Ia redistribucin regresiva dei ingreso en
argentina, que implico una cada de Ia participacin de los trabajadores dei 45%
en 1974 al 25% en 1998, mientras en igual lapso el decil ms rico incremento su
participacin en un 28%, Ia transferencia de ingresos provocada por el aumento
Deuda externa y autonomia de Ia poltica
econmica
Tal vez el problema ms difundido derivado de un alto endeudamiento es el
de Ia perdida de autonomia dei Estado para imponer polticas econmicas. Esto
se agrava cuando se requiere de un flujo continuo de prestamos para evitar o
posponer desequilbrios macroeconmicos.
La cuestin es tan vieja como Ia deuda misma. Ya en Ia dcada de 1820, el
Gobernador de Corrientes y primer gran defensor dei proteccionismo, Pedro
Ferre, intentaba presionar al gobierno portefio para imponer restricciones a las
importaciones. El Ministro de Hacienda de Buenos Aires, Manuel Garcia, se
oponia a medidas de ese tipo, ya que "nosotros no estbamos en circunstancias
de tomar medidas contra el comercio extranjero, particularmente ingls, porque
hallndonos empeiiados en grandes deudas con aquella nacin, nos exponamos
a un rompimiento que causaria grandes males."^^ Recordemos que el emprstito
Baring estaba garantizado por las tierras pblicas, hecho que limitaba tambin
las posibilidades dei gobierno en matria de politica de tierras.
Se encontraba Ia Argentina de entonces en pleno despliegue dei saladero,
cuya madurez se alcanzara en el transcurso de Ia dcada siguiente, momento
' Para un anlisis crtico de esta estratgia (Musacchi o, 2001).
' Citado en Scalabrini Ortiz (1940, p. 96).
de tasas de inters (atribuible en gran medida a Ia deuda externa) tambin
contribuy a incrementar los ndices de pobreza.
Otra vi a de relacin entre deuda y pobreza se genera a travs dei comercio
exterior. La necesidad de transferir crecientes cantidades de divisas obliga a
incrementar consecuentemente Ias exportaciones. Esto ha forzado Ia presin
sobre el nivel de competitividad, impulsando mejoras tecnolgicas, f lexibilizacin
dei mercado l aborai y reducci ones dei costo sal ari al . Dado que estas
transformaciones se realizaron en el marco de un crecimiento econmico dbil,
sus consecuencias redundaron en un mayor nivel de desempleo y en un
deterioro de las condiciones de trabajo y de las remuneraciones. An as, el
impacto sobre el comercio exterior de esta estratgia no arrojo resultados
satisfactorios, ya que el dficit comercial que caracterizo a Ia dcada dei 90 no
pudo serrevertido.'^
Sin pretender agotar los efectos de Ia deuda sobre el nivel de pobreza,
debe sehalarse, por ltimo, que el endeudamiento se ha convertido, en general
en una traba para el desarrollo econmico, como veremos inmediatamente.
Esta multiplicidad de intereses y posi ci ones puede verse en Ia exposi ci n de Ferns (1968).
en el cul, curiosamente, el pas haba ingresado en una virtual moratria unila-
teral. Los ciclos econmicos de entonces poco tuvieron que ver con el problema
de esa moratria, desmintiendo en parte los argumentos de Garcia.
En Ia dcada de 1880, los prestamos, especialmente los concedidos a las
provncias, se concedan con clusulas de garantia, que afectaban las tierras
pblicas, las rentas oficiales o las ganncias de los bancos, en el caso de que
el objetivo fuese Ia fundacin de una entidad bancaria provincial (Marti, 1999).
Sin embargo, esa suerte de reaseguro no constituy un dique de contencin de
los desequilbrios y en 1890 Ia sbita crisis desencaden una moratria. La
autonomia dei accionar dei gobierno en esa coyuntura y en el perodo posterior
es matria de controvrsia, probablemente debido a Ia multiplicidad de intereses
en juego. En efecto, adems dei gobierno nacional. Ia deuda afectaba a los
gobiernos provinciales, pero Ia relacin entre estos dos niveles distaba de ser
armnica. Del lado de los acreedores, emergian como principales representan-
tes las bancas Baring y Rotschild, cuyo objetivo comn de recuperar los
prestamos y sus servicios se enturbiaba por Ia competncia establecida entre
ambas. Adems, Ia operatoria comn consistia en colocar los ttulos entre inver-
sores privados, de manera que ambas eran, a su vez, representantes de mltiplos
pequeRos y medianos deudores y no slo "damnificadas"; es decir, que no
cargaban con todo el riesgo en Ia negociacin. En tercer lugar, el gobierno britnico
reciba presiones por parte de los inversores para intervenir en su favor, pero en
su seno existan fuertes discrepancias sobre Ia necesidad y Ia pertinncia de
involucrarse.2
Paulatinamente, se fue arribando a una solucin dei conflicto, cristalizada
en el llamado "Acuerdo Homero" que otorgaba una moratria a Ia Argentina.
Algunos autores como Ferns sehalan que las condiciones dei arregio fueron
equitativas y que incluso el gobierno argentino impuso en 1891 y 1892 algunas
condi ci ones especi al es a las empresas extranjeras (especialmente a los
bancos), como un impuesto dei 2% a los depsitos realizados en bancos de
origen forneo o un impuesto dei 7% sobre los benefcios de las compafiias
extranjeras por acciones. Sin embargo, dicho autor admite tambin que los
prestamistas britnicos recibieron un trato ms benvolo que los de otro origen
y que al asumir el gobierno nacional Ia responsabilidad de las deudas provinciales,
se aplico el ltimo golpe a Ia estructura federal de Ia poltica argentina. Por otra
parte, Ia cada de vrios bancos nacionales (incluso los pblicos Nacional y de
Ia Provncia, los dos bancos ms grandes) consolido el avance de Ia banca
privada extranjera, especialmente britnica. Para otros autores, como Scalabrini
Ortiz, en cambio, el acuerdo termino de consolidar el avance de los intereses
Cf. Andrs Musacchi o (2002).
^ El trabajo de tales rbitros fue pl asmado en un informe dei Panei de Asesores Independi entes
(2002). Un anlisis crtico de sus apreci aci ones puede verse en Musacchi o (2002).
britnicos en diversos sectores, de modo que "Ia voluntad dei capital financiero
ingls ser omnmoda e incontrastable hasta Ia guerra de 1914. La riqueza dei
pas ser en adelante una riqueza fictcia, ser una riqueza extranjera que
encubro apenas una misria fundamental" (Scalabrini Ortiz, 1940, p. 134).
Tal vez Ia creciente prdi dade autonomia dei Estado a partir de 1976seal a
que menos estdio precise, ya que queda expuesta con claridad por dos hechos
pblicos, lejanos a los sutiles y secretos mtodos diplomticos de perodos
anteri ores. El pri mero es Ia necesi dad de aprobaci n de los programas
econmicos por parte de los organismos financieros internacionales, especial-
mente el Pondo Monetrio Internacional, as como sus peridicas auditorias a
las cuentas pblicas para constatar si se han cumplido las metas comprometi-
das. El segundo consiste en Ia autolimitacin pblica a establecer medidas que
puedan afectar a los acreedores o posibles inversores, a fin de no interrumpir el
flujo de capitales que sostiene, a su vez, el reflujo en forma de intereses de Ia
deuda existente.
Los puntos culminantes dei deshilachamiento de Ia autonomia dei Estado
pueden verse en los acontecimientos ms recientes. El primer aspecto resaltable
es el acatamiento a pie juntilias de las sugerencias dei FMI a Io largo de 2002,
sin lograr a cambio siquiera una refinanciacin de los crditos a vencer.^^ En
segundo trmino, se destaca Ia predica creciente a favor de quitar, lisa y
llanamente, Ia atribucin formal de las autoridades argentinas los resortes
fundamentales de las polticas monetria y fiscal, ya sea por mdio de un veedor
externo tal Ia reciente propuesta de Dornbusch y Gavallero , o que las
regias que operen en el pais estn directamente bajo jurisdiccin extranjera. Por
ltimo, debe mencionarse Ia recurrencia a "rbitros" externos, aunque politica y
teoricamente "correctos", para dirimir controvrsias con los organismos de
crdito internacionales.22
En est e cont ext o, se puede afi rmar, pues, que los procesos de
endeudamiento registradas en Ia Argentina se convirtieron en profundas trabas
al desarrollo econmico, no slo por su destino improductivo y por el drenaje de
recursos posteriores, sino tambin porque sentaron las bases de polticas
econmicas que amplificaron las debilidades productivas internas.
Pero entonces, ^por qu se recurre ai
endeudamiento?
Dadas las caractersticas negativas que asunni el endeudamiento externo
en el pas, es lcito preguntarse por qu se lia recurrido a l en tan variadas
ocasiones. Esta pregunta es, probablemente. Ia de ms difcil respuesta y Ia
que reconoce explicaciones diversas para los diferentes perodos histricos. Sin
embargo, tambin aqui se pueden descubrir algunas constantes llamativas.
En primer lugar, debe destacarse una vez ms que Ia Argentina se endeud
cuando pudo y no cuando quiso, es decir, en los momentos en los que encontro
una corriente de capitales dispuesta a ser invertida en el pais. Esto supone
cierta avidez estructural por recibir fondos externos, que no siempre tuvo un
correlato favorable en los circuitos financieros internacionales.
El origen de Ia demanda de fondos externos, a su vez, nos remite a los
desequilbrios crnicos de un pas con una base productiva dbil. Debilidad
significa, en resumidas cuentas, una necesidad superior a Io que es capaz de
produci r y una capaci dad de acumul aci n i nsuf i ci ent e para f i nanci ar
autnomamente un proceso de crecimiento sostenido de Ia produccin a un
ritmo similar al de sus necesidades sociales.
Ese desequilbrio entre necesidades y produccin genera periodicamente
desequilbrios comerciales, cuyo resultado es un cuello de botella en el balance
comercial. Adems, una base productiva estrecha implica una baja fuente de
ingresos pblicos, combinada con costosos requerimientos de auxilio social y
productivo por parte dei Estado, que derivan en recurrentes desequilbrios fiscales.
Cuando Ia coyuntura Io permite, los desequilbrios mencionados pueden ser
cubiertos por prestamos dei extranjero, que ayudan a posponer los ajustes
indispensables. Pero esta poltica cortoplacista se convierte en un verdadero
lastre cuando las condiciones de los mercados financieros externos se vuelven
ms restrictivas. El resultado es un agravamiento de Ia debilidad productiva,
porque a las necesidades internas se le suma ahora el servido de los prestamos
externos.
Pero adems, se agravan los problemas productivos, ya que Ia tendncia a
una creciente salida neta de divisas (ora por los dficits comerciales, ora por el
dficit en cuenta corriente), debe compensarse con una contracorriente tambin
creciente de divisas en Ia cuenta capital, Io que presupone un progresivo aumen-
to de tasa de inters, con el fin de atraer recursos desde el exterior. El resultado
es una divergncia creciente entre las tasas de inters interna y externa, que
inhibe Ia inversion productiva y estimula Ia especulacn financiera, ahondando
los problemas estructurales. Dado que en el largo plazo Ia situacin se torna
explosiva, las gannci as financieras tienden a emigrar hacia plazas ms
Las ensenanzas de Ia historia y las perspectivas
futuras
A Io largo dei trabajo hemos visto que los procesos de endeudamiento en
Argentina se vinculan a Ia recurrencia de determinados factores. Es as como
todos ellos se concretaron en fases recesivas o depresivas de Ia economi a
internacional, aunque no en todas ellas Argentina encontro una coyuntura pro-
picia para obtener crditos. Tal coincidncia no es casual, sino que pone de
manifiesto una demanda de fondos casi permanente por parte dei pas, que slo
se puede concretar en los momentos en los que Ia inversin en los pases
desarrollados disminuye, Io que permite Ia aparicin de fondos que se conjuga
con esa demanda.
Tales ci rcunstanci as le i mpri men al endeudami ento caractersti cas
peculiares. Dado que los prestamos tienen su origen en fondos especulativos,
las tasas de inters tienden a ser ms elevadas que en los pases de los que
provienen, fenmeno que se agrava con el mayor riesgo relativo de Ia plaza
financiera de destino. Pero Ia mayor tasa implica un destino que poas veces
puede ser productivo; por eso, el endeudamiento se relaciona con burbujas
especulativas, consumo improductivo de productos importados o desequilbrios
fiscales significativos, eventos que generalmente aparecen combinados. Espe-
' Sobre Ia relacin entre deuda externa fuga de capitales en el ltimo cuarto de siglo, ver, entre
otros, Basualdo y Kulfas (2002) y Rapoport et al . (2000),
seguras, por Io que el endeudamiento se ve acompanado por una fuga de
capitales. Nos encontramos aqui ante otra regularidad histrica.^^
Otro factor asociado a los boom de endeudamiento, aunque no reviste
necesari amente el caracter de causa, es Ia corrupci n. Desde el mi smo
emprstito Baring (tal vez el primer negociado de nuestra historia independiente),
por Io general ambos fenmenos se entrelazan estrechamente. Poos historia-
dores se han privado de sefalar el marco de corrupcin reinante en los anos
prvios a Ia crisis de 1890. Tampocoel proceso de endeudamiento iniciado en
1976 estuvo libre de actos sospechosos o directamente ilcitos, como se ha
encargado de documentar Alojando Olmos y confirmar un fallo judicial (Olmos,
1995). Resta an una investigacin profunda de Io actuado por los funcionrios
dei gobierno menemista en el tema directo de Ia deuda externa, as como de
otros aspectos vinculados, como el proceso de privatizaciones. Deber mostrarse
cun fundada es Ia creenci a general i zada de Ia existncia de ilcitos en
dicho perodo.
cialmente graves resultan las burbujas especulativas, ya que atraen tambin
parte dei atiorro local, debilitando el proceso de inversion interno y Ia capacidad
de produccin de largo plazo.
Otra caracterstica singular de los procesos de endeudamiento de Argenti-
na es su vnculo con polticas econmicas de corte liberal. Esto se debe a que
tales condiciones garantizan condiciones ventajosas de valorizacin, pero sobre
todo Ia posibilidad de transferir libremente las ganncias al exterior.
Contrariamente a Io que se supone habitualmente, los prestamos dei exte-
rior no solucionan problemas de balance de pagos, sino que tienden a agravados
e incluso a crearlos. Dado que el impacto productivo de las deudas es dbil, no
tiende a estimular una capacidad exportadora de magnitud acorde. De ese modo,
los intereses comienzan a hacerse sentir en Ia cuenta corriente, ya que superan
en el mediano plazo al supervit comercial. Pero tal evolucin aumenta Ia
dependncia dei pas de Ia obtencin de nuevos prestamos, incrementando Ia
vulnerabilidad a las oscilaciones de Ia coyuntura internacional y Ia maleabilidad
de Ia poltica econmica interna de acuerdo a las indicaciones de los acreedores.
El sostenimiento de tal situacin en el largo plazo es, no obstante, quimrica.
Tarde o temprano, las deudas se tornas impagables y Ia crisis estalla.
Dado que buena parte de los crditos son tomados por el sector pblico
o el gobierno se hace cargo de las deudas de los grandes grupos econmicos
privados , el endeudamiento conduce tambin a una crisis fiscal. Los intereses
representan una porcin creciente dei gasto, mientras se recortan otras parti-
das, debilitando Ia coyuntura interna y comprometiendo Ia recaudacin. Los
ajustes tienden a ser infructuosos, pero dejan secuelas muy graves, especial-
mente en matria de pobreza y deterioro de servicios bsicos como Ia salud y Ia
educacin, as como en una merma notria de las inversiones en infraestructura.
Como se analiz a Io largo de las pginas precedentes. Ia deuda externa
argentina ha sido siempre una responsabilidad compartida entre deudores y
acreedores que, en ambos casos, carecieron de una perspectiva de largo plazo
y antepusieron generalmente las cuestiones financieras por sobre las productivas,
sin reparar en que ambas estn estrechamente unidas. Sin embargo, los
acreedores se han visto rara vez perjudicados, ya que los recursos transferidos
superaron habitualmente de manera holgada a los capitales prestados.
Desde ese punto de vista. Ia puesta en marcha de una negociacin que
contemple aspectos tales como una renegociacin que mejore el perfil de pagos
por mdio de una reduccin de tasas y plazos mayores, una condonacin
parcial dei capital adeudado y una discriminacin entre deuda legtima e ilegti-
ma seria un camino que descomprimiria las tensiones econmicas internas y
liberaria recursos para estimular Ia reactivacin, a Ia vez que, de acuerdo a Io
apuntado, no implicaria un perjuicio manifiesto para los acreedores.
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Sin embargo, una propuesta que se centre excl usi vamente en una
renegociacin dei monto de Ia deuda y las condiciones de repago resulta insufi-
ciente, como queda al descubierto cuando el problema se analiza desde una
perspectiva histrica. A pesar de que representaran cierto alivio, los caminos
tradicionales no constituiran una solucin de los problemas de fondo, ya que
los mecanismos que generaron el endeudamiento permanecen intactos. La
solucin debe encararse, pues, con una lgica distinta, que contemple una
transformacin integral dei aparato productivo. Pri meroes necesario formular un
programa de desarrollo econmico que priorice el desenvolvimiento de las fuerzas
productivas, establecer las condiciones macroeconmicas que Io hacen posible
y, finalmente, cuantificar las necesidades de financiamiento y sus fuentes. En
este sentido. Ia historia indica que los prestamos externos deben tener slo un
rol complementario y su utilizacin debe ser extremadamente cuidadosa.
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