50

Do FUNDEF ao FUNDEB: O processo poltico de

formulao da Emenda Constitucional n 53/2006
From FUNDEF to FUNDEB: the political process of
Constitutional Amendment n. 53/2006 formulation
Rosimar de Ftima Oliveira
1
1 Doutora em educao pela Universidade de So Paulo (USP), Professora do Programa de Ps-Graduao em
Educao da Universidade Federal de Viosa (PPGE/UFV), Vice-Presidente da Associao Nacional de Poltica
e Administrao da Educao, Seo Minas Gerais (ANPAE-MG). E-mail: rosimar@ufv.br.
RESUMO:
O objetivo desse artigo demonstrar o modo
como se deu o processo de elaborao da EC n.
53/2005, descrevendo o seu processo legislativo
por meio dos documentos que instruram as
propostas de regulamentao constitucional para
os fundos de nanciamento da educao no
perodo que compreendeu a promulgao da EC
n. 14/1996 e a promulgao da EC n. 53/2005.
Sero analisados os documentos publicados no
Dirio da Cmara dos Deputados entre 1996 e 2006,
com nfase no contedo das PECs que culminaram
no FUNDEB e no seu processo de tramitao,
bem como enfatizando o papel desempenhado
pelos relatores, pelas comisses especiais e
pelo plenrio da Cmara dos Deputados nesse
percurso legislativo. Vericou-se que as emendas
n. 14/1996 e n. 53/2006 formalizam importante
veio das reformas educacionais implementadas
na educao bsica pelos governos Fernando
Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da Silva,
instituindo a poltica de fundos no s como
recurso de distribuio e controle dos gastos
educacionais, mas como recurso de regulao
da ao federativa dos entes subnacionais em
relao s polticas educacionais.
PALAVRAS-CHAVE: FUNDEF; FUNDEB;
nanciamento da educao.
ABSTRACT:
The aim of this paper is to show how the
process of drawing up the CA n. 53/2005 was
carried out, describing the legislative process by
using documents that instructed the proposed
constitutional rules for nancing education in
the period between the promulgation of the CA
n. 14/1996 and the CA n. 53/2005. This review
examines the documents published by the
House of Representatives Daily Journal between
1996 and 2006, focusing on the contents of
the Constitutional Amendment Proposals that
culminated in the FUNDEB and in its procedures,
as well as emphasizing the role of rapporteurs,
special committees and the House Members
plenary in this legislative procedure. The results
of the search showed that the amendments n.
14/1996 and n. 53/2006 formalize an important
fundament of the educational reforms implemented
in basic education by the governments Fernando
Henrique Cardoso and Luis Inacio Lula da Silva,
establishing the policy of funds not only as
resource distribution and control of educational
expenses, but as a resource for the regulation of
the federal action through subnational entities on
education policies.
KEYWORDS: FUNDEF; FUNDEB; nancing of
education.
OLIVEIRA | DO FUNDEF AO FUNDEB: O PROCESSO POLTICO DE FORMULAO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 53/2006
51
1. Introduo
A Constituio Federal de 1988 (CF/1988),
como lembra Souza (2008), no s a constituio
mais emendada do Brasil, como tambm uma
das constituies mais emendadas do mundo.
Enquanto a CF/1988 apresenta uma taxa de 3,1
emendas ao ano, a taxa de emendamento anual
das constituies dos estados norte-americanos,
por exemplo, de 2,54 emendas e a dos pases
do Leste Europeu de 0,39. At hoje, com vinte anos
de vigncia, a CF/1988 recebeu 63 emendas, das
quais 57 constitucionais e seis de reviso. Das
seis outras constituies que vigoraram no Pas,
a que recebeu o maior nmero de emendas foi
a de 1967 que, com 21 anos de vigncia, havia
sido emendada 27 vezes. Para Souza (2008, p. 8),
uma das razes para esse fato estaria no modelo
adotado pelos Constituintes, que optaram pela
constitucionalizao dos detalhes das polticas,
notadamente as que transformam alguns direitos
sociais em polticas. A autora explica, ainda, que
a Constituio de 1988 resultou do momento poltico
marcado pelo objetivo de tornar crvel e de legitimar o
novo sistema democrtico, dado que foi desenhada antes
do m da transio. No por acaso, das 62 emendas
[atualmente, 63], apenas duas mudaram as regras iniciais
aplicveis ao sistema poltico. No entanto, o desenho das
polticas sociais e scais caminhou em direo oposta
da estabilidade. Isso porque, em virtude do objetivo
legitimador da Constituio, negociaes e barganhas
referentes s polticas pblicas e que encaminhassem
alternativas para questes que afetavam as condies
sociais da populao e o desempenho macroeconmico
do pas foram marcadas por incertezas quanto a suas
possibilidades (SOUZA, 2008, p. 816).
A denio de polticas pblicas com tempo de
durao delimitado nas disposies transitrias
um exemplo do que menciona Souza (2008), uma
vez que impe avaliao peridica do dispositivo
e seu impacto social, tendo em vista sua
manuteno ou excluso do texto constitucional.
A matria educacional disposta na CF/1988
recebeu quatro emendas desde outubro de
1988, todas emendas constitucionais. A Emenda
Constitucional (EC) n. 11, de 30 de abril de 1996,
altera o art. 207 da CF/1988, permitindo a admisso
de professores, tcnicos e cientistas estrangeiros
pelas universidades brasileiras e concedendo
autonomia s instituies de pesquisa cientca
e tecnolgica. A EC n. 19, de 04 de junho de
1998, modica o art. 206, inciso V, da CF/1988,
dispondo que o ensino ser ministrado com base
no princpio da valorizao dos prossionais
do ensino, garantidos, na forma da lei, planos
de carreira para o magistrio pblico, com piso
salarial prossional e ingresso exclusivamente por
concurso pblico de provas e ttulos.
A EC n. 14 e a EC n. 53 so, porm, casos
mais explcitos de mudanas constitucionais com
vistas institucionalizao de polticas pblicas
educacionais dispostas em carter transitrio, com
forte apelo ao emendamento constitucional. A EC
n. 14, de 12 de setembro de 1996, foi iniciativa
do Governo Fernando Henrique Cardoso, que
justicou sua proposta embasado nas crticas
CF/1988, denida como um obstculo para a
poltica de desenvolvimento social e econmico
do Pas (OLIVEIRA, 2008). A Emenda altera o art.
60 do ADCT da CF/1988, que previa utilizao dos
recursos constitucionais dos poderes pblicos para
erradicao do analfabetismo e universalizao do
ensino fundamental, num prazo de dez anos de
vigncia da CF/1988, e cria o Fundo de Manuteno
e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio (FUNDEF), tambm com
um prazo de vigncia previsto para dez anos.
A EC n. 53, de 19 de dezembro de 2006, cria
o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e Valorizao dos Prossionais da
Educao (FUNDEB), que vem dar continuidade ao
FUNDEF, ampliando seus recursos e mecanismos,
uma vez que o FUNDEF teve seu prazo de vigncia
expirado em 2006. A Emenda modica tambm o
art. 60 do ADCT, estabelecendo mecanismos para
o funcionamento do FUNDEB. Sua proposio e
percurso legislativo representam estgios de um
mesmo movimento em relao ao nanciamento
da educao bsica, de subvinculao de
recursos constitucionais e estabelecimento de
maior controle sobre a utilizao desses recursos.
Como demonstraremos na seo seguinte, o
percurso legislativo que vai do FUNDEF at o
FUNDEB, articulado por meio das PECs que
propuseram aperfeioar os mecanismos dessa
poltica de nanciamento, conrma a hiptese de
que o modo como os dispositivos constitucionais
JORNAL DE POLTICAS EDUCACIONAIS. N 5 | JANEIROJUNHO DE 2009 | PP. 5058
52
regulamentaram as polticas pblicas no perodo
ps-1988 constituiu-se num forte mecanismo de
incentivo mudana constitucional.
Considerando essa hiptese, o objetivo
deste artigo demonstrar o modo como se deu
o processo de elaborao da EC n. 53/2005,
descrevendo o seu processo legislativo por meio
dos documentos que instruram as propostas de
regulamentao constitucional para os fundos
de nanciamento da educao no perodo que
compreendeu a promulgao da EC n. 14/1996 e a
promulgao da EC n. 53/2005. Sero analisados
os documentos publicados no Dirio da Cmara
dos Deputados entre 1996 e 2006 (BARDIN,
2002), com nfase no contedo das PECs que
culminaram no FUNDEB e no seu processo
de tramitao, bem como enfatizando o papel
desempenhado pelos relatores, pelas comisses
especiais (CESP) e pelo plenrio da Cmara dos
Deputados nesse percurso legislativo.
2. Do FUNDEF ao FUNDEB: percursos legislativos
A proposio de um fundo para o nanciamento
da educao bsica foi feita ainda durante a
tramitao da PEC 233/1995, que criou o FUNDEF,
pelo Deputado Pedro Wilson (PT-GO). O Deputado
props emenda ao texto da PEC 233/1995,
restabelecendo o contedo do art. 60 ADCT da
CF/1988 e criando, no mbito de cada unidade
da federao, o Fundo de Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao do Magistrio.
Mediante voto em separado ao substitutivo do
Relator Jos Jorge (PFL-PE), na Comisso Especial,
os deputados Ivan Valente (PT-SP), Esther Grossi
(PT-RS) e Pedro Wilson (PT-GO) apresentaram
tambm proposta de criao de Fundos de
Desenvolvimento da Educao Bsica Pblica
e Valorizao dos Prossionais da Educao,
que deveriam ser geridos por representantes dos
poderes Executivo, Legislativo e da sociedade
civil. Do mesmo modo, os Senadores Jos Bianco
(PT-SE) e Jos Eduardo Dutra (PT-SE) propuseram,
durante a tramitao da PEC 30/1996 no Senado
Federal, a substituio do FUNDEF por um fundo
que abarcasse toda educao bsica. Coerente
com seu posicionamento durante a tramitao da
PEC 233/1995 na Cmara dos Deputados, o PT
votou em bloco contra a aprovao do FUNDEF:
foram 46 votos contrrios desse partido no primeiro
turno de votao e 45 no segundo turno, que teve
uma absteno. No Senado Federal, entretanto,
o PT votou favoravelmente PEC 30/1996, que
foi aprovada, ao nal, por unanimidade pelos
senadores (OLIVEIRA, 2008).
As propostas de criao de um fundo para o
nanciamento da educao bsica, apresentadas
pelo PT durante a tramitao da PEC 233/1995,
foram reunidas, posteriormente, na PEC 112/1999,
de autoria do Deputado Padre Roque (PT-PR).
2

Alm de ampliar a destinao oramentria
da Unio para manuteno e desenvolvimento
do ensino de 18% para 20%, a PEC 112/1999
propunha a criao de fundos estaduais para
manuteno e desenvolvimento da educao
bsica pblica e de valorizao dos prossionais
da educao, composto pela totalidade dos
recursos constitucionais destinados educao.
O fundo proposto, com vigncia prevista para
dez anos, modicaria o art. 211 da CF/1988,
instituindo-se, portanto, como dispositivo
permanente, diferentemente do carter transitrio
do FUNDEF, criado pelo art. 60 do ADCT. A PEC
122/1999 encontra-se hoje ainda em tramitao,
apensada PEC 78/1995, de autoria do Deputado
Leonel Pavan (PDT-SC), que prope a ampliao
dos recursos constitucionais da Unio para
manuteno e desenvolvimento do ensino de
18% para 25% da receita resultante de impostos.
A ltima ao no seu processo de tramitao
ocorreu em 06 de maro de 2007, encontrando-se,
na data de nalizao deste artigo, no aguardo da
criao de comisso temporria para apreciao
da matria (CMARA DOS DEPUTADOS, 1999).
O FUNDEB, porm, tal como institudo pela
Emenda Constitucional n. 53, foi resultante do
processo legislativo iniciado pela PEC 536/1997, de
autoria do Deputado Valdemar Costa Neto (PL-SP).
Sua proposta visava garantir a complementao da
2 Outras abordagens sobre as propostas de emenda Constituio que versam sobre o FUNDEF e o FUNDEB
podem ser encontradas em Callegari (2004) e Abreu (2003).
OLIVEIRA | DO FUNDEF AO FUNDEB: O PROCESSO POLTICO DE FORMULAO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 53/2006
53
Unio nos estados onde o valor por aluno ao ano
no atingisse o mnimo denido nacionalmente,
garantindo tambm a manuteno do valor por
aluno praticado pelos estados e municpios no
ano de 1997, anterior ao de criao obrigatria do
FUNDEF. Na sua justicativa, o Deputado Valdemar
Costa Neto (PL-SP) revela preocupao com o
impacto do FUNDEF nas nanas dos municpios
e estados, que corrobora um dos aspectos mais
contundentes dos debates que sucederam a
criao do FUNDEF. Segundo ele, o Fundo criado
pela Emenda n. 14 causa estragos (...) s nanas
de muitos Municpios. No se pode dizer que estes
municpios eram negligentes quanto ao seu papel
na Educao, denido constitucionalmente. Nada
h de mais falso (CMARA DOS DEPUTADOS,
2001, p. 2).
A PEC 312/2000, do Deputado Betinho
Rosado (PFL-RN), primeira a ser apensada
PEC 536/1997, tambm apresenta proposta para
disciplinar a complementao da Unio nos casos
em que o mnimo nacional no for atingido em
cada regio poltico-administrativa brasileira, com
a nalidade de reduzir os desequilbrios regionais
e promover equalizao das oportunidades
educacionais, sobretudo tendo em vista as
regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
As PECs 536/1997 e 312/2000 chegaram
a receber parecer pela inadmissibilidade na
Comisso de Constituio, Justia e Cidadania
(CCJC), mediante o Parecer do Deputado Jos
Roberto Batochio (PDT-SP), segundo o qual as
propostas no se adequariam ao carter transitrio
dos dispositivos constitucionais que propunham
modicar o art. 60 do ADCT e, por essa razo,
no poderiam ser admitidas na forma como se
apresentavam (CMARA DOS DEPUTADOS,
2001). O parecer, entretanto, no chegou a ser
votado na CCJC, uma vez que as proposies foram
arquivadas pelo m da legislatura, reingressando
na legislatura seguinte na Cmara dos Deputados
com a designao de um novo relator na CCJC, o
Deputado Vilmar Rocha (PFL-GO), que modica
o parecer anterior do Deputado Jos Roberto
Batochio (PDT-SP). O novo parecer conclui pela
admissibilidade das PECs, atendo-se aos aspectos
mais formalistas do Regimento Interno da Cmara
dos Deputados, tais como os apoiamentos e
o respeito s clusulas constitucionais ptreas
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2003). Um terceiro
parecer foi proferido ainda na CCJC, pelo mesmo
Deputado Vilmar Rocha (PFL-GO), que apreciou
a admissiblidade de outras propostas que foram
apensadas PEC 536/1997, por tratarem de
assuntos anlogos ou conexos. Foram elas a PEC
415/2001, do Deputado Incio Arruda (PCdoB-
CE), a PEC 190/2003, da Deputada Raquel Teixeira
(PSDB-GO), a PEC 216/2003, do Deputado Carlos
Abicalil (PT-MT), a PEC 105/2003, da Deputada
Janete Capiberibe (PSB-AP), a PEC 247/2004, do
Deputado Valdemar Costa Neto (PL-SP) e a PEC
415/2005, do Poder Executivo, todas com parecer
pela admissibilidade no Relatrio do Deputado
Vilmar Rocha (PFL-GO).
3
A PEC 190/2003, tal como a PEC 78/1995,
do Deputado Leonel Pavan (PDT-SC), tambm
prope elevao dos percentuais constitucionais
praticados pela Unio para manuteno e
desenvolvimento do ensino de 18% para 25%.
Alm disso, prope introduo do FUNDEF nas
disposies constitucionais permanentes e a
criao de fundos especcos para a educao
infantil e para o ensino mdio, respectivamente no
mbito de cada estado e municpio, subvinculando
30% dos recursos constitucionais destinados em
cada ente federado para a educao.
A PEC 216/2003, do Deputado Carlos Abicalil
(PT-MT), prope modicao no artigo 206 da
CF/1988, criando o Piso Salarial Prossional
Nacional. O piso seria um valor mnimo abaixo
do qual nenhum salrio poderia ser xado para
os trabalhadores em regime de tempo integral. A
criao do piso salarial prossional e a respectiva
elevao salarial, segundo o autor, antecipariam
uma das metas a ser atingida pelo FUNDEB, a ser
criado posteriormente pelo Governo Lula atravs
de proposta de emenda constituio (CMARA
DOS DEPTUADOS, 2003, p. 5). A PEC 247/2004,
3 Exceto a PEC 415/2001, que foi declarada prejudicada em face da aprovao do Substitutivo adotado pela
Comisso Especial (CESP).
JORNAL DE POLTICAS EDUCACIONAIS. N 5 | JANEIROJUNHO DE 2009 | PP. 5058
54
do Deputado Valdemar Costa Neto (PL-SP), dispe
tambm sobre o piso salarial prossional, propondo
a unicao do piso em todo territrio nacional. O
autor justica a PEC vinculando a remunerao do
magistrio qualidade da educao e arma que
a melhoria da qualidade do ensino (...) somente
poder ser alcanada com a valorizao do
magistrio, visto que os docentes exercem um papel
decisivo no processo educacional (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2004, p.2).
A criao do Fundo Nacional da Educao
Infantil (FUNAEI) foi proposta pela PEC 105/2003,
da Deputada Janete Capiberibe (PSB-AP), com a
nalidade de nanciar a educao das crianas de
zero a trs anos. A autora aponta os limites trazidos
pelo FUNDEF para a manuteno e expanso
das redes municipais de educao infantil,
particularmente para as creches, justicando a
necessidade de um esforo especco para o
atendimento dessa faixa etria. O FUNAEI seria
constitudo por uma percentagem da receita bruta
do Imposto sobre a Renda (IR) e por outra que
incide na arrecadao da contribuio social que
alimenta o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT),
cuja soma fosse suciente no para a manuteno,
mas para a complementao do nanciamento
das creches nos Municpios (CMARA DOS
DEPUTADOS, 2003). A PEC 415/2001 tambm
aborda a educao infantil, subvinculando
pelo menos 30% dos recursos constitucionais
destinados educao nos estados, DF, municpios
e Unio para a manuteno e desenvolvimento da
educao infantil. A justicativa do autor corrobora
os argumentos apresentados na apresentao da
PEC 536/1997 sobre o desprestgio da educao
infantil nas polticas de nanciamento da educao
institudas a partir do FUNDEF. Segundo ele, por
no serem consideradas as matrculas na educao
infantil para efeito da distribuio de recursos [do
FUNDEF], este nvel de ensino vem sofrendo um
crescente enfraquecimento, uma vez que muitos
municpios esto congelando as matrculas e
no abrindo novas vagas nesse nvel de ensino
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2001, p. 43893).
A PEC 415/2005, apresentada pelo Poder
Executivo Cmara dos Deputados em 16 de
junho de 2005, prope a criao do FUNDEB
em substituio ao FUNDEF, modicando o art.
60 do ADCT da CF/1988. A proposio ocorre
tardiamente em relao s expectativas geradas
pelos compromissos rmados ainda em campanha
eleitoral pelo ento Presidente Luis Incio Lula da
Silva. Segundo o Deputado Carlos Abicalil (PT-MT),
o FUNDEB foi um compromisso programtico do
Governo Lula, que dever ser congurado numa
proposta de Emenda Constituio que se seguir
reforma tributria (CMARA DOS DEPTUADOS,
2003, p. 5). A proposta de criao de um fundo para
a educao bsica, contudo, arma idia defendida
pelo PT desde a formulao do FUNDEF, e mantida
no teor das propostas de emenda Constituio
apresentadas posteriormente aprovao da
Emenda Constitucional n. 14/1996. A coerncia do
PT em relao a tais ideias pode ser conrmada pelo
processo legislativo demonstrado acima, exceto
pelo tratamento conferido educao infantil, j
que a PEC 415/2005 exclui a creche da cobertura
do FUNDEB, deixando fora dos mecanismos de
distribuio de recursos previstos nesse Fundo as
crianas compreendidas na faixa etria de zero a
trs anos.
4
Na Exposio de Motivos que acompanha a
PEC 415/2005, o Governo Federal dene o FUNDEF
como uma poltica positiva, porm, segmentada
e incompleta. A avaliao se deve ao fato de que
o FUNDEF no inclui o ensino mdio, a educao
de jovens e adultos e a educao infantil nos
seus mecanismos de distribuio de recursos.
O documento refere-se a um descompasso
entre os trs nveis de ensino que compem a
educao bsica, gerado pela ausncia de uma
poltica que promova a universalizao indistinta
do atendimento, sustentada por mecanismos
que assegurem a melhoria qualitativa do ensino
oferecido, com valorizao dos prossionais da
educao (CMARA DOS DEPUTADOS, 2005,
p.28894). Em sntese, a Exposio de Motivos
corrobora os argumentos da maioria dos atores
4 Para conferir o posicionamento do Executivo Federal, dos estados, dos municpios e da sociedade civil no
processo de formulao do FUNDEB, ver Machado (2007).
OLIVEIRA | DO FUNDEF AO FUNDEB: O PROCESSO POLTICO DE FORMULAO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 53/2006
55
polticos envolvidos com a implementao e anlise
do FUNDEF, raticando as crticas e apresentando
solues que representam boa parte dos acordos
j estabelecidos at aquele momento de vigncia
do FUNDEF. o caso da complementao da
Unio ao FUNDEF, por exemplo, em torno da qual
reuniu-se um forte clamor pela ampliao da sua
participao, inclusive com denio a priori dos
recursos disponveis para essa nalidade.
5

O forte consenso em torno da proposta de criao
do FUNDEB indica, ao que parece, o sucesso da
implementao do FUNDEF, proposto pelo Governo
Fernando Henrique Cardoso. A oposio a esse
Governo, como arma Melo (2005), em vez de atuar
como ponto de veto reforma, atuou como atores
pr-reforma, pressionando para o aprimoramento
do seu processo de implementao. O FUNDEF
possibilitou muitas mudanas (...) a um baixo custo
para o Executivo, o qual conseguiu revolucionar a
estrutura de incentivos dos prefeitos e governadores
na rea educacional (MELO, 2005, p. 880). A
combinao desses fatores explica a soluo de
continuidade adotada pelo Governo do PT com a
proposio da PEC 415/2005.
A apresentao da PEC 415/2005 acelerou o
processo legislativo do conjunto de propostas que
tramitavam apensadas PEC 536/1997. Se entre
a apresentao desta proposta, em 1997, at a
apresentao da proposta do Poder Executivo
passaram-se cerca de oito anos, o equivalente
a duas legislaturas, o tempo decorrido da
apresentao da PEC 415/2005 at sua aprovao
foi de cerca de dezoito meses. Esse dado conrma
a tese que enuncia a precedncia do Executivo
sobre o Legislativo na aprovao de matrias
sobre educao. Segundo OLIVEIRA (2009),
no s o Poder Executivo obtm maior aproveitamento
em relao s suas propostas apresentadas [ao
Legislativo], como, tambm, o Legislativo no
demonstrou aproveitamento em relao s prprias
propostas. Assim, no interior do Parlamento h um
vcuo legislativo no que se refere ao poder de legislar
sobre matrias educacionais, no obstante o volume de
proposies apresentadas (OLIVEIRA, 2009, p. 66-7).
Nas disposies permanentes da CF/1988,
a PEC 415/2005 prope modicar apenas o 5
do art. 212, denindo que a contribuio social
do salrio-educao passa a constituir fonte
adicional para a educao bsica pblica. As
demais propostas de modicao referem-se ao
art. 60 do ADCT. O ncleo da PEC est na criao
do FUNDEB, com vigncia prevista at 31 de
dezembro de 2009, composto por recursos dos
estados, DF e municpios, que chegariam a 20%
do total de impostos previstos a partir do terceiro
ano de vigncia do fundo. Nos estados onde o
mnimo nacional por aluno no fosse atingido,
a Unio complementaria os recursos do fundo
destinando, para essa nalidade, o montante de 4,3
bilhes de reais a partir do quarto ano de vigncia
do fundo, respeitando o limite de 30% dos seus
recursos constitucionais para a educao. Alm
disso, a complementao da Unio seria realizada
mediante reduo permanente de outras despesas,
inclusive despesas de custeio. Ao pagamento dos
prossionais do magistrio da educao bsica em
efetivo exerccio reservou-se o percentual de 60%
dos recursos do FUNDEB, como ocorria em relao
ao mecanismo de remunerao dos professores
institudo pelo FUNDEF. A distribuio dos recursos
consideraria a totalidade dos alunos matriculados
no ensino fundamental no primeiro ano de vigncia
do fundo e, para a pr-escola, ensino mdio e
educao de jovens e adultos consideraria um
quarto das matrculas no primeiro ano, metade das
matrculas no segundo ano, trs quartos no terceiro
e a totalidade das matrculas a partir do quarto ano
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2005).
A partir da apresentao da PEC 415/2005,
todo o curso do processo legislativo passou a
ser orientado por esta proposta. A apreciao da
matria na CESP teve como Relatora a Deputada
Iara Bernardi (PT-SP), que apreciou, no seu relatrio,
alm do conjunto de propostas apensadas, as
35 emendas apresentadas na CESP. O relatrio
acatou a proposta de incluir na distribuio de
recursos do FUNDEB as crianas de zero a trs
anos, atendidas em creches. A relatora incluiu,
5 A importncia da complementao da Unio para a viabilizao do FUNDEB foi bem fundamentada por Pinto
(2006) em estudo sobre os requisitos para a construo do FUNDEB.
JORNAL DE POLTICAS EDUCACIONAIS. N 5 | JANEIROJUNHO DE 2009 | PP. 5058
56
tambm, na verso do seu texto que apresentou
CESP, proposta de criao de um piso salarial
nacional, alm de ampliar a contribuio da Unio
de 4,3 bilhes para 4,5 bilhes de reais a partir do
quarto ano de vigncia do FUNDEB e antecipar
a contribuio nos primeiros anos na seguinte
proporo: 2 bilhes no primeiro ano, 2,85 bilhes
no segundo ano, 3,7 bilhes no terceiro ano.
O Deputado Gasto Vieira (PMDB-MA)
apresentou voto em separado ao Substitutivo da
Relatora, opondo-se aos aspectos substanciais
apresentados pela Deputada Iara Bernardi (PT-SP).
Prope excluir o piso salarial nacional, justicando
que sua criao comprometeria nanceiramente
os estados mais pobres. Alem disso, segundo ele,
a PEC deveria dizer claramente que s podero
ser matriculados no ensino fundamental alunos
com idade de 6 a 15 anos no mximo. E, no ensino
mdio, alunos entre 14 e 18 anos. Isso evitar a
inao de matrculas nessas modalidades do
ensino, o que pode diluir ainda mais o valor per
capita destinado a cada nvel de ensino (CMARA
DOS DEPUTADOS, 2005, p. 2).
A Deputada Iara Bernardi (PT-SP), aps as
discusses suscitadas pela primeira verso de
seu relatrio, apresentou complementao de
voto com uma segunda verso de Substitutivo.
Alm dos entendimentos mantidos no interior do
Parlamento, a relatora promoveu negociaes
com o Poder Executivo. Segundo ela,
por solicitao de alguns Parlamentares da Comisso
Especial, de diferentes partidos, da base do governo
e da oposio, participamos de mais um esforo de
negociao junto ao Ministrio da Educao (...). Deste
debate resultaram as alteraes (...) que julgamos
oportunas para o aperfeioamento de nosso Substitutivo
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2005, p. 3)
O Substitutivo com as modicaes introduzidas
pela Relatora foi aprovado por unanimidade na
CESP em 08 de dezembro de 2005. No Plenrio
da Cmara dos Deputados, no primeiro turno, o
Substitutivo foi aprovado com 457 votos sim e
5 no, ressalvados os destaques. No segundo
turno, o Substitutivo foi aprovado com 399 votos
sim, dois no e duas abstenes.
Aprovado na Cmara dos Deputados, a matria
passou a apreciao do Senado Federal, que
introduziu na PEC um conjunto de modicaes
de carter pontual, dentre as quais se destacam: a
valorizao e o piso salarial nacional apenas para
os prossionais da educao escolar pblica;
denio da faixa de zero a cinco anos de idade
para a educao infantil; determinao de que
os recursos municipais sejam sempre aplicados
no ensino fundamental e na educao infantil e
os recursos estaduais no ensino fundamental e
mdio; proposio do PIS/PASEP como fonte de
nanciamento para a qualicao e a educao
prossional do trabalhador e seus dependentes e
denio da destinao exclusiva dos recursos do
FUNDEB para a educao presencial (CMARA
DOS DEPUTADOS, 2006).
A Deputada Iara Bernardi (PT-SP) foi novamente
designada como relatora na CESP destinada a
proferir parecer ao Substitutivo encaminhado
pelo Senado, bem como s quatro emendas
encaminhadas ao referido Substitutivo. O parecer
da Relatora foi favorvel maioria das modicaes
introduzidas pelo Senado. Contrape-se somente
proposio de utilizao do PIS/PASEP como
fonte adicional de recursos para o FUNDEB
e determinao de utilizao dos recursos
municipais e estaduais exclusivamente nos nveis
de ensino sob as respectivas responsabilidades.
Aprovado por unanimidade na CESP, o Substitutivo
foi encaminhado ao plenrio da Cmara dos
Deputados, onde foi aprovado no primeiro turno
com 346 votos sim, cinco no e uma absteno.
No segundo turno votaram 333 parlamentares, dos
quais 328 sim e 5 no. A Emenda Constitucional
n. 53 foi promulgada em 19 de dezembro de 2006
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2006).
3. As polticas educacionais entre o FUNDEF
e o FUNDEB
A tendncia de constitucionalizao das
polticas pblicas vericada na CF/1988 foi uma
das razes que levou a que sua vigncia, nos
ltimos vinte anos, tenha sido marcada por uma
taxa de emendamento anual considerada alta.
No caso das disposies constitucionais sobre
a educao, o fato de o art. 60 do ADCT ter
denido critrios de utilizao dos recursos para
a manuteno e o desenvolvimento do ensino
pelos poderes pblicos deu centralidade a esse
dispositivo, levando a que duas das principais
OLIVEIRA | DO FUNDEF AO FUNDEB: O PROCESSO POLTICO DE FORMULAO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 53/2006
57
emendas constitucionais promulgadas no
perodo ps-1988 a EC n. 14/1996 e a EC n.
53/2006 tenham como objetivo modicar esse
dispositivo. As emendas formalizam importante
veio das reformas educacionais implementadas
na educao bsica pelos governos Fernando
Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da Silva,
instituindo a poltica de fundos no s como
recurso de distribuio e controle dos gastos
educacionais, mas como recurso de regulao
da ao federativa dos entes subnacionais em
relao s polticas educacionais.
O FUNDEB ratica os princpios constitucionais
institudos pelo FUNDEF, ampliando sua cobertura
e a concepo de direito educao implcita
nessa poltica. O amplo apoio criao do FUNDEB
recebido dos parlamentares de partidos polticos
situados em todos os espectros ideolgicos revela
uma avaliao positiva do FUNDEF quanto a um
conjunto signicativo de seus resultados para
o ensino fundamental, em particular, e para a
educao brasileira, no geral, mesmo que ocultada
por crticas pontuais e espordicas. O carter
relativamente consensual do FUNDEB demonstra,
ao que parece, uma ausncia completa de
alternativa ao projeto poltico de nanciamento da
educao em curso. Se, por um lado, o FUNDEB
se fortalece em razo disso, por outro, parece
incomodamente conrmar o quanto os partidos
polticos no Brasil, pelo menos no que se refere
educao, no se diferenciam do ponto de vista
programtico (GRACINDO, 1994).
Referncias
ABREU, M. Estudo sobre as possibilidades de continuidade do FUNDEF e o nanciamento da educao bsica
no Pas. Srie Estudo. Braslia: Cmara dos Deputados, Consultoria Legislativa, mai. 2003, 13 p.
BARDIN, L. Anlise de contedo. Lisboa: Edies 70, 2002.
CALLEGARI, C. Financiamento da educao bsica pblica: o FUNDEB em substituio ao FUNDEF alguns
elementos para discusso. Braslia, 2004, mimeo.
CMARA DOS DEPUTADOS. Comisso especial destinada a proferir parecer Proposta de Emenda
Constitucional n. 536-A, de 1997. Complementao de Voto da Relatora Iara Bernardi. Avulso. Braslia: Cmara
dos Deputados, 08/dez.2005, 12 p.
CMARA DOS DEPUTADOS. Parecer ao Substitutivo do Senado Federal PEC 536/1996. Dirio da Cmara dos
Deputados. Braslia: Cmara dos Deputados, 10/nov./2006, p. 50092-96.
CMARA DOS DEPUTADOS. Parecer do Deputado Jos Roberto Batochio pela inadmissibilidade da PEC
536/1997 e 312/2000. Avulso. Braslia: Cmara dos Deputados, 03/ago./2001, 14 p.
CMARA DOS DEPUTADOS. Parecer do Deputado Vilmar Rocha pela admissibilidade da PEC 536/1997 e
312/2000. Avulso. Braslia: Cmara dos Deputados, 31/jul./2003, 4 p.
CMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constituio n. 105, de 25 de junho de 2003. Avulso.
Braslia: Cmara dos Deputados, 25/jun./2003, 7 p.
CMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constituio n. 216, de 10 de dezembro de 2003. Avulso.
Braslia: Cmara dos Deputados, 10/dez./2003, 7 p.
CMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constituio n. 247, de 11 de maro de 2004. Avulso.
Braslia: Cmara dos Deputados, 11/mar./2004, 3 p.
CMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constituio n. 415, de 05 de setembro de 2001. Dirio da
Cmara dos Deputados. Braslia: Cmara dos Deputados, 19/set./2001, p. 43892-898.
CMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constituio n. 415, de 16 de junho de 2005. Mensagem n.
352/2005. Aviso n. 572/2005 da Casa Civil. Dirio da Cmara dos Deputados. Braslia: Cmara dos Deputados,
28/jun./2005, p. 28892-898.
CMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constituio n. 415, de 16 de junho de 2005. Avulso.
Braslia: Cmara dos Deputados, 16/jun./2005, 10 p.
CMARA DOS DEPUTADOS. Proposta de Emenda Constituio n. 536, de 14 de outubro de 1997. Dirio da
Cmara dos Deputados. Braslia: Cmara dos Deputados, 19/out./1999, p. 49361-362.
CMARA DOS DEPUTADOS. Redao do Substitutivo Proposta de Emenda Constitucional 536, de 1997, para
JORNAL DE POLTICAS EDUCACIONAIS. N 5 | JANEIROJUNHO DE 2009 | PP. 5058
58
o segundo turno de discusso. Dirio da Cmara dos Deputados.Braslia: Cmara dos Deputados, 26/jan./2006,
p. 4593-97.
CMARA DOS DEPUTADOS. Substitutivo do Senado Proposta de Emenda Constituio n. 9, de 2006.
Avulso. Braslia: Cmara dos Deputados, 05/jul./2006, 3 p.
CMARA DOS DEPUTADOS. Voto em separado do Deputado Gasto Vieira ao Relatrio apresentado PEC
536-A, de 1997. Avulso. Braslia: Cmara dos Deputados, 07/dez./2005, 2p.
GRACINDO, R. V. O escrito, o dito e o feito: educao e partidos polticos. Campinas: Papirus, 1994.
MACHADO, M. G. F. A proposta de FUNDEB do Executivo Federal: interlocues na formulao da proposta.
Porto Alegre: UFRGS, 2007 (dissertao de mestrado).
MELO, M. A. O sucesso inesperado das reformas de segunda gerao: federalismo, reformas constitucionais e
poltica social. DADOS Revista de Cincias Sociais. RJ: IUPERJ, vol. 48, n. 4, 2005, p. 845 a 889.
OLIVEIRA, R. de F. Polticas educacionais no Brasil: qual o papel do Poder Legislativo? Curitiba: Protexto, 2008.
OLIVEIRA, R. de F. O FUNDEF em trs dimenses: formulao, regulamentao e implementao. RJ: Publit,
2008.
PINTO J. M. R. Requisitos para a construo do Fundeb. In: LIMA, M. J. R.; IDONET, V. (orgs.). FUNDEB: avanos
na universalizao da educao bsica. Braslia: INEP, 2006. p. 89-103.
SOUZA, C. Regras e contexto: as reformas da Constituio de 1988. Dados Revista de Cincias Sociais. RJ:
IUPERJ, vol. 51, n. 4, 2008, p. 791 a 823.
Recebido em Dezembro de 2008.
Aprovado em Abril de 2009.
OLIVEIRA | DO FUNDEF AO FUNDEB: O PROCESSO POLTICO DE FORMULAO DA EMENDA CONSTITUCIONAL N 53/2006