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Este documento discute varios temas relacionados con el régimen de concesiones mineras en Perú. Explica que la legislación peruana reconoce cuatro tipos de concesiones mineras y las define. También señala que la clasificación internacional de actividades económicas de Naciones Unidas difiere de la legislación peruana, lo que causa problemas en la contabilización estadística. Además, explica que algunas empresas están sujetas a legislación minera y industrial.
Este documento discute varios temas relacionados con el régimen de concesiones mineras en Perú. Explica que la legislación peruana reconoce cuatro tipos de concesiones mineras y las define. También señala que la clasificación internacional de actividades económicas de Naciones Unidas difiere de la legislación peruana, lo que causa problemas en la contabilización estadística. Además, explica que algunas empresas están sujetas a legislación minera y industrial.
Este documento discute varios temas relacionados con el régimen de concesiones mineras en Perú. Explica que la legislación peruana reconoce cuatro tipos de concesiones mineras y las define. También señala que la clasificación internacional de actividades económicas de Naciones Unidas difiere de la legislación peruana, lo que causa problemas en la contabilización estadística. Además, explica que algunas empresas están sujetas a legislación minera y industrial.
COMENTARIOS SOBRE EL RGIMEN DE CONCESIONES EN MINERA
Dr. Enrique Lastres Brninzon
1. Actividades Mineras
El Artculo VI de Ttulo Preliminar de la Ley General de Minera (esta ltima identificada en adelante como el TUO), reconoce como actividades mineras el cateo, la prospeccin, la exploracin, la explotacin, el beneficio, la labor general, el transporte minero y la comercializacin. La misma Ley define como cateo la accin conducente a poner en evidencia indicios de mineralizacin por medio de labores mineras elementales; a la prospeccin como la investigacin conducente a determinar reas de posible mineralizacin, por medio de indicaciones qumicas y fsicas, medidas con instrumentos y tcnicas de precisin; a la exploracin como la actividad tendente a demostrar las dimensiones, posicin, caractersticas mineralgicas, reservas y valores de yacimientos minerales; a la explotacin como la actividad de extraccin de los minerales contenidos en un yacimiento; al beneficio como el conjunto de procesos fsicos, qumicos y/o fsico qumicos que se realizan para extraer o concentrar las partes valiosas de un agregado de minerales y/o para purificar, fundir o refinar metales; a la labor general como la actividad que presta servicios auxiliares a dos o ms concesiones de distintos concesionarios, tales como la ventilacin, el desage y el izaje; y al transporte minero como la movilizacin masiva continua de producto minerales por mtodos convencionales. El Artculo VII del Ttulo Preliminar del TUO dispone que el ejercicio de estas actividades, excepto el cateo, la prospeccin y la comercializacin, se realiza exclusivamente bajo el sistema de concesiones.
2. La clasificacin de Naciones Unidas Es necesario sealar que existe una suerte de discordancia entre la Clasificacin Internacional adoptada por Naciones Unidas para definir las actividades con contenido econmico y la legislacin nacional en el aspecto referido a las actividades que califican como mineras, porque la Clasificacin de Naciones Unidas es distinto y diferenciable de la adoptada por la legislacin nacional. Las principales notas distintivas se refieren a que Naciones Unidas involucra en la Gran Divisin 2, Explotacin de Minas y Canteras, la extraccin, elaboracin y beneficio de minerales y en cambio califica los procesos de fundicin y refinacin que en la legislacin minera equivale al beneficio, como formando parte de la Gran Divisin 3 que se refiere a actividades manufactureras.
Esta falta de correlacin no constituye desde el punto de vista del Derecho positivo una limitacin a la vigencia y aplicacin del ordenamiento nacional minero, pero tiene implicancias, siendo la ms importante que las Cuentas Naciones se agrupan siguiendo la metodologa de Naciones Unidas, por lo que existe una discordancia permanente que privilegia aparentemente la contribucin de la industria manufacturera a la formacin del producto bruto interno nacional, en detrimento(prdida) de la minera.
3. Actividades que comparte la Legislacin minera con otros ordenamientos Por la naturaleza de las actividades que realizan ciertas empresas que explotan recursos minerales, por excepcin estn sujetas a una doble legislacin. Tal es el caso de las empresas cementeras que obtiene la materia prima de la explotacin de sustancias no metlicas que luego se destinan a la fabricacin del cemento. El proceso de explotacin de las sustancias minerales se encuentra regido por la Ley General de Minera, en tanto que la elaboracin de cemento se rige por la Ley General de Industrias, divisin que se ajusta a la Calificacin Industrial Uniforme de Naciones Unidas. El otro caso destacable es el de las empresas que explotan sustancias salinas que rigen su actividad por el ordenamiento minero hasta la primera transformacin del producto, en tanto que el proceso de elaboracin de sal comn e industrial se regula por la legislacin industrial.
Frente a esta dualidad de normas aplicables a una empresa, la Ley ha deslindado que para efecto tributarios y laborales en general, estas empresas califican como industriales para todo su proceso productivo, dejando a salvo el principio que la exploracin de las sustancias minerales se rige por la Ley Minera, para efectos tales como los derechos y obligaciones del concesionario y las cuestiones concernientes a seguridad y medio ambiente.
4. Naturaleza de las Concesiones En el Derecho Administrativo peruano, los ttulos para aprovechar recursos naturales han tenido diversas denominaciones, tales como concesiones, licencias autorizaciones y permisos. Estos conceptos han sido unificados por el Artculo 66 de la Constitucin, reglamentado por los Artculos 23 y 24 de la Ley No. 26821 Orgnica para el aprovechamiento de los Recursos Naturales (en adelante Ley Orgnica), establecindose que la concesin que sea aprobada por leyes especiales, otorga al concesionario el derecho para el aprovechamiento de los recurso naturales concedidos en las condiciones que determine el respectivo ttulo; y en cuanto a los otros ttulo antes mencionados, (licencias, autorizaciones y permisos) a travs de los cuales se aprovechan los recursos naturales, tiene los mismo alcances que las concesiones.
Define la Ley orgnica en cuestin, que las concesiones son bienes incorporales registrables y que, como tales, pueden ser objeto de disposicin, cesin, reivindicacin e hipoteca conforme a las leyes de la materia.
5. Las Concesiones para actividades minera en el derecho civil El Cdigo Civil en su Artculo 885 otorga categora inmobiliaria a las concesiones mineras obtenidas por particulares. Este Artculo deber ser revisado, toda vez que resulta cuestionable limitar la categora inmobiliaria a las concesiones obtenidas por particulares. Quiz esta referencia tuvo por objeto diferenciar al ttulo que en el perodo comprendido entre 1971 y 1991 se concedi para la accin empresarial del Estado al que se denomin Derecho Especial del Estado pero que, en sustancia, tena las mismas caractersticas de las concesiones otorgadas a particulares, excepto las causales de extincin. Habiendo desaparecido el rgimen de los derechos especiales del Estado, el artculo bajo anlisis debe suprimir la mencin a los particulares.
De otro lado, y como se ver luego, el vocablo concesiones mineras empleado por el Cdigo Civil tiene hoy una acepcin (sentido) ms restringida pues slo comprende una de las cuatro modalidades de concesiones reconocidas por la legislacin minera.
No se puede pasar por alto la referencia al Cdigo Civil sin sealar el error en que se incurre en el inciso 3 del mismo Artculo 885, cuando define como inmuebles a las minas y canteras, siendo que unas y otras no constituyen bienes en s mismos, sino tcnicas de ingeniera para aprovechar las sustancias minerales, aunque es pertinente reconocer que bajo la antigua legislacin minera el vocablo minas equivala al actual de concesiones mineras Es pertinente destacar que el Cdigo Civil no se ocupa de las concecsiones de beneficio, labor general y transporte minero.
6. Las concesiones en la legislacin minera Como se ha indicado, el TUO reconoce cuatro modalidades de concesiones: las concesiones mineras, las de beneficio, las de labor general y las de transporte minero.
Metodolgicamente, las primeras son la que tienen por objeto el aprovechamiento de los recurso minerales; las segundas a las que podramos denominar de metalurgia, se orientan a los procesos necesarios para convertir un mineral en metal o en un producto apto para la industria manufacturera; y, finalmente, las concesiones que podramos llamar de servicio o apoyo a las primeras de las nombradas y que son las de labor general y transporte minero.
El TUO atribuye los mismos derechos a las cuatro modalidades de concesin, a pesar de que, como se ver luego, cada una de ellas tiene caractersticas distintas y que la concesin minera resulta ser aquella que por su propia naturaleza resume los tributos de la Ley Orgnica y del Cdigo Civil.
No obstante, habr que coincidir en que la extensin de los atributos que concede el ttulo de la concesin minera a las otras clases de concesiones reconocidas por el TUO se justifica y es conveniente se mantenga, porque constituye el vehculo que permite a las actividades metalrgicas y de servicios participar del ordenamiento minero, sin limitacin.
7. Las Concesiones como bienes inmuebles La Ley Orgnica reconoce que las concesiones de recursos naturales son bienes incorporales cuyo titular puede disponer de ellas o gravarlas (hipotecarlas).
En el caso especfico de la concesin minera el TUO la reconoce con carcter inmobiliario, haciendo efectiva esta categora a las otras modalidades de concesiones.
Por su parte, como ya se indic, el Artculo 885 del Cdigo Civil considera a las concesiones mineras con el referido carcter inmobiliario.
Esta categora permite clasificar a las concesiones dentro de los bienes registrables en SUNARP, con la consiguiente garanta para quienes contraten sobre ellos de contar con un registro en el que pueda identificarse el titular del derecho y las cargas y gravmenes que puedan pesar sobre el bien, facilitando de esta manera los negocios jurdicos.
8. Las concesiones como actos administrativos En Derecho Comparado se reconocen dos sistemas para que la actividad privada pueda acceder al aprovechamiento de los recursos naturales minerales: uno, el de la concesin y el otro referido al sistema de contratacin, ya sea en forma directa o como consecuencia de un acto de calificacin previa.
En el Derecho Minero peruano las concesiones nacen de un acto administrativo, regulado por normas de orden pblico que expide y administra el Estado en su condicin de titular de la soberana sobre ellos.
Las normas en cuestin son de obligatorio cumplimiento, lo que significa que se someten a ellas tanto el Estado administrador como el particular que solicite acogerse a los procedimientos.
9. Materializacin de la Concesin Minera Regresando a la concesin minera como el ttulo para aprovechar recursos minerales, hay que destacar que se materializa como un slido de profundidad indefinida, limitado por planos verticales correspondientes a laso lados de un cuadrado, rectngulo o poligonal cerrado que forma parte de un sistema oficial que divide el territorio nacional en cuadrculas.
El sistema de cuadrculas de la Carta Nacional en Coordenadas Planas Universal Transversal Mercator (UTM) est basado en zonas cuadriculares, cada una con su propio meridiano central.
El territorio peruano utiliza tres zonas cuadriculares de seis grados de ancho cada uno. Cada zona es matemticamente idntica con todas las dems zonas del sistema de cuadriculas.
Su diseo toma como base la proyeccin de coordenadas de la Red Geodsica Nacional del Instituto Geogrfico Nacional, proyectadas desde un elipsoide local regional con origen de coordenadas en el Dtum Provisional para Sud America de 1965, La Canoa.
El sistema de cuadrculas se ajusta a los siguientes principios bsicos: Origen de la zona cuadricular: Interseccin de la lnea del Ecuador y el meridiano central de la zona El Ecuador y el meridiano central son lneas rectas perpendiculares entre s. El meridiano central y las lneas ecuatoriales (nortes) de la proyeccin cartogrfica coinciden exactamente con las lneas del cuadriculado. Los valores de las lneas del cuadriculado que coinciden con el Ecuador y el meridiano central son 10000,000 para la coordenada Norte y 500,000, para la coordenada Este. La red de cuadriculas se define como una serie de lneas horizontales y perpendiculares uniformemente espaciadas formando cuadrados perfectos que representan un kilmetro en la tierra, con excepcin de las franjas de traslape entre zonas. Las concesiones otorgadas a partir de setiembre de 1992 tiene como unidad de medida una cuadricula de 100 Has, pudiendo cada concesin comprender hasta 10 cuadrculas colindantes, al menos, por un lado. Por excepcin, las concesiones mineras que se otorgan en el dominio martimo podrn comprender cuadrculas de 100 a 10,000 Has, y las concesiones en reas urbanas y de expansin urbano en extensiones de 10 Has, y hasta un mximo de 100 Has.
El rgimen antes descrito difiere del que prevaleci hasta noviembre de 1991 y que se caracteriz por tener como unidad de medida la hectrea, habindose otorgado las concesiones hasta por un mximo de 1,00 Has como regla general.
Adems el rgimen anterior se caracteriz porque el denunciante sealaba un punto en el terreno a partir del cual se determinaba el cuadrado o rectngulo, sin la necesaria orientacin de la concesin al norte geogrfico. Esta circunstancia y la necesidad que impona el sistema de que la informacin proporcionada por el solicitante de la concesin deba ser oficializada por un perito, impeda la formacin oportuna de un catastro o inventario de concesiones, porque las nuevas solicitudes de concesin eran ms numerosas y se multiplicaban a mayor velocidad que aquellas cuyos territorio haba sido previamente oficializado, retroalimentndose as la imperfeccin de cualquier sistema catastral. La coexistencia del antiguo sistema con el nuevo se da ahora en el Catastro Minero Nacional, cuyo principio fundamental consiste en que el rea de las concesiones y denuncios mineros anteriores a diciembre de 1991, cuyos titulares hubieren cumplido con los requerimientos de la Ley No 26615, prevalecen frente a las que se soliciten bajo el sistema de cuadriculas, cuyos titulares, no obstante estar obligados a solicitar la cuadricula entera, slo tienen derecho al aprovechamiento de los minerales en el rea en que el territorio de la cuadrcula no se superponga al rea de las concesiones minera anteriores.
Resulta de lo anterior que si bien es cierto que la concesin minera es un bien incorporal en cuanto se origina en un acto administrativo como lo quiere la Ley Orgnica, se materializa en el terreno bajo las unidades de medidas y formas antes descritas y, por consiguiente, desde esta perspectiva es un bien material.
10. Acumulacin, divisin y renuncia de rea de concesiones mineras Hasta noviembre de 1991 la unidad de medida de la concesin minera era, como ya se ha indicado anteriormente, la hectrea, otorgndose las concesiones en extensiones de 1 a 1,000 hectreas.
Hasta 1981 la unidad de medida era rgida, no habindose admitido la posibilidad de fraccionamiento de la concesin o la renuncia parcial a un rea de ella, todo lo cual dio lugar a un sistema que obliga a multiplicar el nmero de concesiones cuando por cuestiones tales como la reduccin de reas por superposicin, deba fraccionarse el rea original, originando as nuevos denuncios que se multiplicaban cuando las reducciones no alcanzaban la figura geomtrica de una cuadrado o hectrea. Como quiera que cada concesin minera es un inmueble individualizado e independiente, el sistema dio lugar a una multiplicidad de ttulos mineros con la consiguiente carga administrativa y complejidad de la titulacin.
Recin en 1971 y con la promulgacin del Decreto Ley No 18880, se permiti la acumulacin de dos o ms concesiones mineras de un mismo titular que originaran un nuevo ttulo, con las restricciones de que el rea a acumularse formase un rectngulo y no pudiese exceder de 1,000 hectreas.
Esta limitacin conspir para hacer ms viable la institucin de la acumulacin, cuyo propsito evidente es racionalizar los ttulos mineros.
Hubo que esperarse hasta la Ley del Catastro Minero Nacional No 26615, para que se permitiera la acumulacin de concesiones formando poligonales cerradas sin lmites de rea, con el slo condicionamiento de que el rea a acumularse debe formar cuadrculas acordes con el sistema de cuadrculas oficializado por el Sector de Energa y Minas, en el rea en que ello resulte posible.
La misma Ley trajo otra importante y positiva innovacin al permitir que el titular de una concesin minera pueda dividirla en dos o ms concesiones adecuando al sistema de cuadrculas el rea en que ello sea posible o formando poligonales cerradas sin limitaciones de rea mnima.
Por ltimo, el Decreto Ley 708 ha permitido la renuncia parcial del rea de una concesin, siempre que el rea retenida sea no menos a una cuadrcula de 100 hectreas.
Las modificaciones comentadas constituyen ciertamente un importante avance para racionalizar y simplificar la titulacin y el Catastro Minero Nacional. 11. La Concesin Minera y predio que la alberga Determinadas las caractersticas materiales de la concesin minera, es necesario deslindar si los atributos del concesionario minero o derechos reales como los llama el Artculo 66 de la Constitucin, abarcan a todo el permetro de la concesin, pudiendo oponer tales derecho a cualesquiera otra persona que tenga o pueda tener derecho de otra naturaleza sobre el rea cubierta por la concesin minera.
El TUO define que la concesin minera es un inmueble distinto y separado del predio donde se encuentra ubicada, definicin que puede parecer paradjica en cuanto admite la existencia de dos bienes de distinta naturaleza sobre un mismo territorio. Sin embargo, tal paradoja es aparente porque los derechos del concesionario minero estn limitados a explorar y explotar de manera exclusiva las sustancias minerales que se encuentren contenidas dentro del rea de la concesin.
Este derecho no puede ni debe interpretarse como algunos lo han pretendido, como el atributo del concesionario minero de ocupar fsicamente todo el rea de la concesin, porque resulta evidente, sobre todo ahora bajo el sistema de cuadrculas, que el territorio denunciado para fines mineros est determinado por unidades de medida de observancia obligatoria, no obstante que todo o parte del territorio de la concesin no se encuentre mineralizado.
En sntesis es imposible que exista una coincidencia entre el rea de la concesin y el yacimiento cubierto por ese derecho.
La distincin entre el predio y la concesin minera y en menor medida en el caso de las hidrocarburos son casos nicos de coexistencia de bienes, pues tratndose del aprovechamiento de otro recursos naturales no existe la necesidad de establecer esta doble identidad.
La falta de una clara concepcin sobre este tema dio lugar a que incluso el Poder Legislativo se inmiscuyera pretendiendo dar solucin a supuestos abusos del titular de una concesin minera cuyo ttulo haba sido amparado parcialmente sobre un rea urbana, dando lugar a la promulgacin de la Ley No 27015, cuya aplicacin viene generando in sinnmero de problemas. Esta norma se hubiera obviado de haberse comprendido que, normalmente slo una parte del rea de la concesin puede estar cubierta con recursos minerales, que generalmente cubre una pequea proporcin del rea local, y que incluso existen concesiones otorgadas con fines de proteccin del rea que carecen de sustancias minerales. Si a ello se aade que las regulaciones vigentes obligan a presentar programas de preservacin ambiental antes del inicio de las actividades de exploracin y explotacin, es evidente que cuando tales labores interfieran con derecho de terceros existentes dentro del rea a ser trabajada, tendr que establecerse su compatibilidad o descartarse el aprovechamiento de los recursos minerales.
12. Partes integrantes y Accesorias de las concesiones mineras En concordancia con las definiciones de la ley civil (Arts. 887 a 889 del Cdigo Civil), el legislador minero ha querido identificar dentro de la concesin dos tipos de bienes; las partes integrantes y las accesorias. Respecto a las primeras se define que son las labores ejecutadas dentro del rea de la concesin, siguiendo seguramente el concepto civilista de que no pueden destruirse ni alterarse sin perjudicar el laboreo de la concesin. Si bien es cierto que debe admitirse como partes integrante a las labores mineras, no se explica el vicio en que incurre el TUO cuando ignora a las sustancias minerales como partes integrantes fundamentales de la concesin, toda vez que constituyen la razn de existencia de ella. En el tema de los accesorios de la concesin el TUO identifica a todos los bienes de propiedad del concesionario, incluso los que sean muebles por naturaleza, siempre que estn aplicados de modo permanente al fin econmico de la concesin. El concepto de los accesorios ha dado lugar a un sin nmero de problemas y conflictos sobre el alcance de es termino. En cierto modo esta espinosa cuestin se ha morigerado(contenido) cuando el Art. 130 del DS No 03-94-EF establece que los contratos de transferencia de concesiones, comprenden las partes integrantes de ellas y las accesorias cuando as se hubiere pactado expresamente.
En cambio, tratndose del contrato de hipoteca sobre una concesin el Reglamento del TUO establece que el gravamen afecta tambin a las construcciones instalaciones y dems objetos destinados en forma permanente a la actividad minera, enumeracin que debe entenderse compatible con el concepto de accesorios, sin perjuicio de que pueda constituirse prenda sobre ellos.
Sin embargo, el concepto de permanencia que es inherente (inseparable) a la naturaleza de los accesorios de naturaleza mueble se puede volver subjetivo, por lo que la nica forma segura de deslindar (establecer) las partes accesorias en una relacin entre el concesionario y un tercero, es identificando de manera definitoria cules son los bienes que tiene esta categora.
Equivocadamente, el Artculo 19 del DS 03-94-EM, considera a los desmontes como partes accesorias de la concesin, desvirtuando as el concepto fundamental que caracteriza a los accesorios como bienes incorporados para el aprovechamiento de las sustancias minerales y no a las sustancias mismas que, como los desmontes, deben ser ms bien partes integrante de la concesin.
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