Anlisis y estudio de los procesos de decisin en polticas pblicas

Bruno Dente & Joan Subirats Humet

Captulo 1. Polticas pblicas: entender las decisiones
Dificultad de tomar decisiones en democracia
Enfoque macro negativo; busca y halla las causas de las disfunciones en caractersticas generales
del sistema poltico administrativo
* R. Putnam diferenciales de eficiencia de las instituciones en el norte y sur de Italia
* Teoras sistmicas; efectos: plausible y convincente (preferimos explicacin simple), impotencia
(si cambiar lo que debera cambiarse es tan difcil, quizs es mejor renunciar a ello)
Enfoque macro positivo; circunstancias especficas en que las cosas funcionan, aunque slo sea
para comprobar cul es su transferibilidad a otros contextos
Objetivos del volumen

1. Proponer un esquema conceptual que permita entender las decisiones y las dinmicas
decisionales en la esfera pblica e institucional. ptica explicativa, muestra variables que
pueden influir en los procesos y por ende contribuir a determinar resultados. Utilizado
para explicar acontecimientos pasados. Obtener enseanzas
- Entender los procesos decisionales significa entender tambin lo que puede hacerse para
maximizar las probabilidades de xito de una propuesta o de un proyecto
- ptica prescriptiva; con el fin de definir las lneas de accin que un innovador debera
tener en cuenta en su intento de conducir a buen puerto su proyecto de innovacin.
Responder de entrada si el proyecto es factible o no, y qu ser necesario hacer para
posibilitar que la propia decisin acabe siendo puesta en prctica.
- Pretende ayudar a evitar un fracaso decisional
- La capacidad de manejar una decisin de poltica pblica a travs de miles de trampas
que encontrar en su camino, exige mucho bricolaje, y acaba basndose en poqusimas
certezas
2. Anlisis de las decisiones. Ayudar a problematizar las imgenes, los paradigmas y los
modelos que vinculan los resultados de los procesos decisorios a las caractersticas
fundamentales de los sistemas polticos.
- Grado de libertad del que pueden gozar los agentes polticos y sociales en el intento de
introducir innovaciones significativas de las polticas pblicas es mucho ms amplio de lo
que habitualmente se piensa.
3. Tercer objetivo responde a la premisa de que hace ya tiempo, las ciencias polticas y
sociales han abandonado la pretensin de encontrar leyes generales capaces de explicar lo
que sucede en la realidad
- Mecanismos deben ser situados dentro de un esquema conceptual. No predice
resultados, pero especifica cules son las variables que los influyen y permite formular
hiptesis para validarlas o falsarlas en el anlisis emprico.
- Relacin entre los individuos. Resultados de los procesos decisorios de poltica pblica
dependen de las interacciones que se establecen entre una pluralidad de actores.
el tercer objetivo es el de aportar un esquema conceptual general que sea aplicable a
toda la clase de fenmenos que llamamos decisiones de policy y que nos permita
identificar, o al menos ayudarnos a suponer los mecanismos causales de tipo relacional
que podran operar en diversas circunstancias.
El anlisis decisional: tradiciones y utilidad
Estudio de las decisiones identificacin de los criterios y de los procesos a travs de los cuales se
escoge entre opciones, bien como un modo de investigacin de diversas caractersticas de los
sistemas polticos
Dahl; who governs? Mostrar cmo la efectiva distribucin del poder poltico en las
comunidades locales no poda estudiarse slo a travs del anlisis institucional tiene poder quien
ocupa posiciones de autoridad - ni tampoco slo a travs del anlisis reputacional - tiene poder
quien es percibido por sus propios conciudadanos como especialmente poderoso sino que tena
que ser investigado preguntndose quin tiene la capacidad efectiva de influir en las elecciones
clave, en las polticas pblicas. Poder poltico esencialmente el poder de tomar decisiones.
- Poder puede ser observado a travs de la reconstruccin de cmo son tomadas las decisiones
importantes. Pero que, por otro lado, depende en cada caso de los recursos que cada sujeto sea
capaz de movilizar. Por lo tanto, no cabe duda de que algunos actores son ms potentes que otros
porque no pueden movilizar ms recursos, dado que:
a. Recursos no son acumulables y no es obvio que quien tiene mayor cantidad de un
determinado recurso disponga tambin de la mayor cantidad de otro
b. En democracia, se garantiza que todas las cuestiones puedan entrar en la agenda
poltica
- apoya idea de Weber segn la cual una autoridad poltica estable ha de fundamentar su poder en
su legitimidad, por lo tanto los ciudadanos crean de forma generalizada que tienen que obedecer
las rdenes. Poder no como un atributo de un sujeto, sino que una relacin entre tal sujeto y otros
sujetos

Captulo 2. Cmo entender una decisin de polticas pblicas? Necesitamos un modelo?
Qu es una decisin de policy
Decisin implica un acto de voluntad y la existencia de alternativas. Si no existe ese acto, y no
existen esas alternativas, no hay decisin. La decisin puede ocurrir mucho antes de tomar la
eleccin. Un tercer elemento es el proceso a travs del cual se ha llegado a la eleccin final, o sea,
la secuencia de acciones y de decisiones elementales que han acabado determinando su
contenido.
Estudiar los procesos decisionales, los mecanismos mediante los cuales se decide decidir, que
puede ser tambin el de decidir no decidir, dejando las cosas tal y como estn.
Cuarto elemento es que debe comportar al menos una potencial transformacin o cambio en el
mundo que nos rodea.
Una decisin ha de tener un objeto, unos contenidos, y esos contenidos pueden ser diversos.
En primera instancia, la decisin puede tener que ver con la eleccin de los medios que tenemos a
disposicin para alcanzar una meta, un objetivo. El problema de si la eleccin es la de los medios o
la de los fines es evidentemente crucial en las decisiones polticas en sentido estricto
Eleccin definir cules son los valores prioritarios que se quieren perseguir y que quiz nos
llevarn a considerar alternativas.
Aunque siempre es determinante el comportamiento individual en el mbito de la decisin, en
algunos casos los resultados del proceso dependen de la accin de otros individuos. Este problema
es crucial en las elecciones realizadas en la esfera pblica, es decir las que tienen consecuencias,
directas o indirectas, reales o potenciales, sobre toda una colectividad, ya sea la poblacin de un
municipio, de una regin, de una nacin o del planeta entero.
Policy (decisiones de polticas pblicas)
Qu es una poltica pblica:
1. Dye; todo lo que los gobiernos deciden hacer o no hacer
2. Meny y Thoening; es el producto de la actividad de una autoridad investida de poder
poltico y de legitimidad gubernamental
3. Subirats, Knoepfel, Larrue, Varone; un conjunto de acciones y decisiones llevadas a cabo
por diversos actores con la finalidad de resolver un problema definido polticamente como
pblico. [ACTORES TAMBIN PUEDEN SER PRIVADOS]
4. Autor; Conjunto de decisiones y actividades que estn ligadas a un problema de solucin
colectivo. Dunn (sobre problema colectivo); cualquier insatisfaccin relativa a una
necesidad, una demanda o una oportunidad de intervencin pblica.
Lo que define como pblica una poltica es nicamente la existencia de un problema colectivo
Esfera pblica no se agota en el estricto espacio de lo institucional
Pluralidad de sujetos
Decisiones de policy procesos de eleccin entre varias alternativas de solucin en relacin con
un problema colectivo, y por lo tanto de transformacin o de alteracin de los modos mediante los
cuales ste es afrontado.
Las caractersticas de las polticas pblicas contemporneas
Lo que se considera inevitablemente pblico en un pas no tiene esa misma consideracin en otro.
Tareas del Estado liberal asegurar internamente el orden pblico, permitiendo lo ms
ampliamente posible el que los ciudadanos puedan perseguir sus propios intereses, siempre que
ello no menoscabe los intereses ajenos. La actividad administrativa est completamente dominada
por la ley, de manera que el Estado liberal se vuelve sinnimo de Estado de derecho.
Welfare state aumento de las tareas de los poderes pblicos. Esta gran transformacin consisti
en atribuir a las instituciones pblicas, al Estado, la responsabilidad no slo de poner remedio a los
fracasos del mercado en la produccin de bienes pblicos sino, tambin y sobre todo, la
responsabilidad de garantizar el crecimiento econmico y social, la plena ocupacin, la reduccin
de incertidumbre para los ciudadanos a travs de los sistemas de pensiones y de asistencia
sanitaria y social. Paso desde un programa condicional a un programa de objetivos donde se
establecen los objetivos a alcanzar y no slo los procedimientos a seguir. Programacin, atribuye
al poder poltico la definicin bsica de los recursos disponibles, si distribucin entre los diferentes
campos de actividad pblica y la definicin de los objetivos a alcanzar a corto y medio plazo por
parte de las estructuras o aparatos administrativos. Impulso a la descentralizacin de las
responsabilidades de las administraciones territoriales subnacionales, ya sea mediante la creacin
de nuevos niveles de gobierno, fomento de la administracin perifrica del Estado, ampliacin de
tareas de las administraciones locales.
Eficacia de la accin, entendida como el xito de las polticas pblicas, nuevo modelo de
legitimacin del poder poltico. Esta legitimacin funcional no sustituye a la legitimacin legal
racional propia de la fase precedente
Crisis del Estado de bienestar, la transformacin tiene que ver sobre todo con los cambios en los
problemas colectivos y por tanto en las tareas confiadas a las instituciones y administraciones
pblicas. Cambios sociales y la naturaleza distinta de las polticas propias de los Estados
contemporneos
1. Desarrollo de la globalizacin y del mercado
2. Mejora del conocimiento en el mbito de las ciencias naturales ha mostrado la creciente
interdependencias entre el desarrollo industrial y las transformaciones del medio
ambiente
3. Desigual desarrollo econmico ha aumentado los flujos migratorios
Actualmente existe una dilatacin de la red decisional tanto en el eje vertical (reas geogrficas o
esferas de gobierno) como sobre el horizontal (relaciones entre lo pblico y privado). Adems
existe un cambio tecnolgico, nuevos escenarios de incertidumbre en el proceso decisional,
nuevos actores y recursos
Rol de las ONG
Gobierno multinivel; sirve para indicar que, en prcticamente todos los sectores de policy, los
resultados finales dependen de las acciones desarrolladas y de las decisiones adoptadas por
diferentes sujetos que actan en esferas territoriales y gubernamentales diferentes, en el mbito
planetario y continental
Aumento de la incertidumbre, en particular de la incertidumbre sobre los resultados de las
decisiones adoptadas. Los gobernantes desconocen a menudo si las decisiones que quieren llevar
a cabo podrn resolver el problema colectivo que quieren afrontar o si, por el contrario, lo
agravarn. Factores que determinan el aumento de la incertidumbre son numerosos:
1. Est relacionada con el crecimiento de la complejidad decisional. Previsiones acerca de la
eficacia de su decisin estn privadas de todo fundamento.
2. Aceleracin de las transformaciones provocadas por los procesos de globalizacin
aumenta la probabilidad de choques exgenos y, en cualquier caso, hace imposible prever
si y cundo las tendencias presentes alcanzarn su punto culminante e invertirn su curso.
3. Desarrollo del conocimiento, el progreso cientfico, ha aumentado enormemente nuestra
capacidad de identificar interrelaciones posibles entre fenmenos diferentes sin que
paralelamente se haya aumentado nuestra capacidad de tratar de manera conjunta tales
fenmenos.
4. Es necesario admitir con franqueza que hay problemas que sencillamente no sabemos
cmo resolver, sobre lo que somos simplemente ignorantes () falta de certeza sobre
cmo debemos comportarnos para alcanzar un objetivo que pueda ser ampliamente
compartido-
De todo ello se deriva que la actividad del puzzling, es decir, de bsqueda de soluciones
apropiadas a problemas que parecen inabordables, pero no por ello menos apremiantes, tiende
hoy a ser al menos tan importante por lo que respecta a las preocupaciones de gobernantes
intelectualmente honestos, como el uso de los poderes de autoridad que le son atribuidos.
Aumento de los conflictos entre grupos sociales, entre actores polticos y entre ciudadanos y
autoridades pblicas (tratado como un fenmeno estructural)
En conclusin, el mecanismo de trasmisin de la demanda poltica y la capacidad de respuesta por
parte de los representantes electos, parecen haber entrado en una fase de disfuncin muy
significativa. Ello puede ser el efecto de un sistema poltico que ha evolucionado de manera
autorreferencial, perdiendo el contacto con los propios electores. O bien, las razones de la
transformacin se encuentran en el cambio en el ncleo central de los valores compartidos por los
ciudadanos de los pases desarrollados () causa y efecto de estos cambios es tambin la
progresiva desideologizacin () sea como sea, esta fragmentacin social tambin parece
caracterizar decididamente el mundo de las polticas pblicas, y est en la base de la conflictividad
que a menudo coge por sorpresa a los gobernantes mismos.
Incertidumbre y conflicto.
Necesidad de un modelo para el estudio de las decisiones
Modelos como lentes conceptuales (Allison; 1971)
Modelo Racional
Elecciones realizadas por los individuos estn y deben estar ligadas a una serie de operaciones
racionalmente fundadas y correctamente ejecutadas.
Quien tome una decisin debe:
1. Establecer un orden de prioridad de los propios valores y de los objetivos que derivan de
ellos
2. Conocer todos los medios posibles que le permitan alcanzar tales objetivos
3. Valorar las consecuencias, en relacin con los objetivos considerados prioritarios, de cada
una de las alternativas
4. Calcular los costes asociados al hecho de escoger cada una de las alternativas u opciones
disponibles
5. Escoger la opcin que asegure maximizar los beneficios y minimizar costes
A qu se debe su xito?
- Perspectiva exclusivamente tcnica, sin necesidad de largos y cansados debates
- Parece capaz de explicar todo lo que sucede en el mundo real de las decisiones de policy y, en
especial, los fracasos que la rodean.
Se asume que:
1. Sea posible una neta separacin entre fines y medios y que los primeros estn totalmente
determinados antes de la eleccin de los segundos
2. El proceso de toma de decisiones pueda ser efectuado por un nico decisor (individual o
colectivo) o, en cualquier caso, por una entidad capaz de expresar preferencias ordenadas
y no contradictorias
3. El anlisis de las alternativas existentes y de las consecuencias derivadas de las mismas
pueda disipar las incertidumbres que rodean la decisin
4. Existan recursos suficientes para el anlisis y, en especial que se disponga de todo el
tiempo necesario para evaluar las consecuencias de todas las opciones posibles y, antes,
para poder descubrir la existencia de todas esas alternativas
Sin embargo, sobre todo en el campo de las decisiones de policy a causa de las caractersticas de
la complejidad decisional, la incertidumbre sobre los resultados y la conflictividad latente o
explcita basar la interpretacin de lo que sucede en un modelo de este tipo, puede llevarnos a
no entender qu ha pasado y sobre todo por qu ha pasado.
Una misma decisin, un mismo comportamiento tiene muchas posibles explicaciones alternativas
y quizs slo una es la correcta
El problema, como parece evidente se encuentra en el conjunto de condiciones que el modelo
presupone y, en particular, por la hiptesis de que el decisor sea uno y que este uno tiene una
informacin perfecta sobre los objetivos que se propone, sobre las alternativas que dispone y
sobre las consecuenticas en trminos de coste y beneficio en cada una de las alternativas.
Modelo de racionalidad limitada
La racionalidad de un actor, no radica en que sea cognitivamente capaz de conocer todos sus
objetivos, todas las alternativas posibles, todas las consecuencias que generar cada una de esas
alternativas, sino en que su comportamiento sea al menos potencialmente purposive. O sea,
destinado a alcanzar un objetivo, aunque ese objetivo no est del todo o completamente definido
desde el principio del proceso.
Serie de lmites cognitivos
Tener un conocimiento limitado de las alternativas disponibles
Poseer una capacidad intelectual limitada
Memoria limitada
Capacidad de atencin limitada
Estar sujeto a costumbres y rutinas
Decisor racional; busca caminos de decisin satisfactorios o suficientemente buenos sobre la base
de criterios y de las informaciones que dispone, evitando fijarse objetivos de optimizacin en
sentido absoluto o, si se quiere, de maximizacin de la eficacia en la solucin de los problemas.
Comparte con el anterior un elemento clave, esto es, la idea de que la decisin concierne a un
individuo o a un sujeto
Paradoja de CondorcetK. Arrow Teorema de imposibilidad
T. de imposibilidad Imposible crear una nica funcin del bienestar social mediante la
agregacin de las preferencias individuales en condiciones de democracia.
Modelo incremental
Charles Lindblom
Caractersticas recurrentes:
1. Los valores, objetivos y el anlisis emprico de la accin a desarrollar no pueden
considerarse de manera autnoma, sino que estn estrechamente entrelazados
2. Dado que fines y medios no pueden diferenciarse de manera total, el anlisis de la
adecuacin de los medios a la consecucin de los fines es a menudo inapropiada o
limitada.
3. La prueba de que una policy es apropiada, acostumbra a surgir del hecho de que
diferentes analistas estn de acuerdo en su adopcin, sin que necesariamente lo estn de
acuerdo en su adopcin, sin que necesariamente lo estn en que sea el medio mejor o
ms adecuado para un objetivo compartido.
4. El anlisis sobre alternativas y consecuencias de cada una, est radicalmente limitado en el
sentido de que (a) no se tienen en cuenta importantes posibles consecuencias, (b) no se
consideran importantes polticas alternativas y (c) no se incorporan valores importantes
5. Una serie de comparaciones sucesivas reduce o elimina cualquier posible confianza en que
la teora lo resolver.
Bsqueda de racionalidad absluta, que l llama sinptica, es intil, dado que por una parte es
imposible alcanzarla, y por otra parte, porque puede ser potencialmente perjudicial, dado que
puede conducir a graves errores a veces irreparables.
Proceso de toma de decisiones no es casi nunca un acto de voluntad de un decisor aislado, sino
el producto de una interaccin social. Todas las decisiones de poltica pblica son coproducidas
por una pluralidad de actores con valores, objetivos y lgicas diferentes
Actores se encuentran en una situacin de interdependencia parcial, en el sentido de que por un
lado tienen objetivos e intereses que estn estructuralmente en conflicto y que, por otro lado, se
necesitan los unos a los otros.
No ser ni la alternativa ptima, ni la satisfactoria, sino simplemente aqulla sobre la que es
posible el acuerdo.
En la prctica, se trataba de proceder secuencialmente valorando nicamente las opciones que se
alejasen lo menos posible del statu quo, ignorando, al mismo tiempo, las consecuencias de las
alternativas analizadas que no estuviesen estrechamente ligadas al problema decisional y, por
tanto, tambin los valores conectados con esas alternativas.
Anlisis incremental funciona tambin porque parte de la existencia de una pluralidad de actores,
y el conocimiento producido deriva esencialmente de su interaccin.
En cualquier modo, la verdadera importancia de la interaccin entre los actores radica en que sta
produce mejores resultados.
Afirma explcitamente que una sociedad basada en las preferencias y en las interacciones tiende a
funcionar mucho mejor que una basada en el puro conocimiento intelectual.
En este modelo cambia la unidad de anlisis que se vuelve, justamente, el proceso de toma de
decisiones, es decir, la red de las interacciones dentro de la cual la opcin final se conforma y se
justifica.
Se sita ms explcitamente en el terreno estricto del anlisis poltico, ya que toma explcitamente
en consideracin el hecho de que una parte relevante de las interacciones tienen que ver con la
lucha por el poder.
Modelo cubo de basura
Sostiene que en todas las situaciones decisionales en las que existe ambigedad en los objetivos
(que estn mal definidos por lo actores), en la tecnologa a utilizar (que es poco clara), y en la
participacin de los actores (que tiende a variar en el curso del tiempo), la decisin acaba
surgiendo del encuentro casual influenciado adems por la intervencin de factores
coyunturales entre problemas, soluciones, participantes y oportunidades de eleccin.
Pluralidad de fines posibles se traduce en un modelo de eleccin basado ampliamente en la
casualidad
Cuanto ms se prolonga un proceso de decisin, ms probable es que el proceso tenga, en
momentos diferentes, diversas consecuencias y significados y que, sobre todo, los actores vayan
modificando sus comportamientos
El elemento clave para interpretar los resultados es entonces el contexto temporal
John Kingdom multiple stream approach; cmo las cuestiones de policy entran en Agenda
poltica. La esencia es que existen tres flujos diferentes: el flujo de los problemas, compuesto por
aquellas cuestiones que alguien considera que deben ser resualetas; el flujo de las polticas
pblicas, una especie de sopa o caldo de partida, en el cual las ideas y las soluciones a veces
tienden a emerger y otras desaparecen de la vista; y el flujo de la poltica que determina la
importancia y la urgencia de una cuestin determinada en la agenda poltica. De vez en cuando,
pero no siempre de manera previsible, estos tres flujos confluyen y se abre la posibilidad de tratar
de resolver una cuestin concreta utilizando una determinada idea
Incita a los especialistas a situar en su centro de atencin, la manera mediante la que es posible
construir y sostener las identidades, las preferencias y los recursos que hacen posible una
comunidad poltica
Un modelo realista del proceso de toma de decisiones
El modelo racional sinptico llama a nuestra atencin porque, por lo general, los individuos tratan
de elegir la mejor solucin para la realizacin de sus propios intereses. El modelo de racionalidad
limitada nos recuerda que nuestros conocimientos son imperfectos y que a menudo nos damos
por satisfechos con la primera solucin bastante buena que encontramos. El modelo
incremental evidencia que la gran mayora de las elecciones sobre todo en el sector de las PP, es
el fruto de compromisos entre sujetos con intereses en conflicto. Y, finalmente, el modelo
garbage can muestra que el paso del tiempo no es irrelevante dado que puede hacer posible, o
imposible, la conexin entre problema y solucin
Autor hace clara eleccin a favor del modelo incremental, ya que supondremos que una gran
parte de las decisiones de policy es tomada por los actores que tienen intereses diferentes y en
conflicto entre ellos, y que todos necesitan, para llevar a cabo sus objetivos, llegar a un acuerdo
entre ellos.
El modelo incremental tiene otra ventaja fundamental. ste, de hecho, explica por qu las
decisiones tomadas en el campo de las PP se alejan un poco del statu quo.
Se sintetiza que:
los resultados de un proceso de toma de decisiones de poltica pblica dependen de la interaccin
de tipos diferentes de actores, con diferentes objetivos y roles diferentes que, dentro de una
network o entramado que puede tener diferentes caractersticas se intercambian recursos,
utilizando diferentes modalidades de interaccin, para conseguir un acuerdo, dentro de un
contexto decisional determinado.-