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Derecho Administrativo
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1. La funcin administrativa del
Estado:
El principio de divisin de poderes y su
valor.
El estudio de las funciones se relaciona con la teora de la divisin de poderes
expuesta por Montesquieu.
El valor de la tesis de Montesquieu consiste fundamentalmente en los
principios de coordinacin, equilibrio y especializacin que la nutren. Su
objetivo esencial es evitar la concentracin indebida de poder en un solo
rgano.
Material, objetivo o funcional: Considera el contenido del acto sin reparar en
el rgano que lo cumple. Es el que debe aplicarse al derecho administrativo,
para no dejar fuera los papeles administrativos cumplidos por la
Administracin Pblica, ya que hay actividad materialmente administrativa en el
Poder Legislativo, en el Poder Judicial y en los entes pblicos no estatales.
Los entes pblicos no estatales tienen potestades de poder poltico por
delegacin del Estado (v.g.: las sanciones aplicadas a los profesionales por
los respectivos Consejos Profesionales son procedimientos pertenecientes al
derecho administrativo).
Las funciones del Estado en general. Posturas descriptivas y
conceptuales.
a- Concepcin Subjetiva y Orgnica: Consideran a la funcin
administrativa como toda o la mayor parte de la actividad que realiza el
Poder Ejecutivo y los rganos y sujetos que actan en su esfera. Ve a la
funcin de acuerdo con el rgano que la cumple. b- Criterio Objetivo o
Material: Se funda en la nocin de funcin administrativa que tiene el
reconocimiento de las actividades materialmente administrativas no slo del
Poder Ejecutivo, sino tambin de los rganos Legislativo y Judicial.
Considera el contenido del acto sin reparar en el rgano que lo cumple. Es el
que debe aplicarse al derecho administrativo, para no dejar fuera los
papeles administrativos cumplidos por la Administracin Pblica, ya que
hay actividad materialmente administrativa en el Poder Legislativo, en el
Poder Judicial y en los entes pblicos no estatales.
Funciones del Estado desde el punto de vista
material
Ejecutiva o administrativa: Es la funcin del Estado que se ocupa de la
satisfaccin de los intereses comunitarios impostergables. Es la funcin ms
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amplia que se utiliza en la esfera estatal y es la funcin principal del Poder
Ejecutivo, donde encontramos el derecho administrativo puro.
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Legislativa: La que se ocupa del dictado de las leyes, que son normas
jurdicas de alcance general, de cumplimiento obligatorio y dirigidas a un
nmero indeterminado o determinable de personas. Es la funcin principal del
Poder Legislativo.
Jurisdiccional o judicial: La que se ocupa de resolver una controversia en
materia jurdica entre dos partes con intereses contrapuestos, imponiendo
una decisin a las mismas con fuerza de verdad legal. La actividad judicial
contina y completa la legislativa. Mientras que la legislacin establece un
ordenamiento jurdico, la justicia asegura su conservacin y observancia.
Esta funcin se ejerce respecto de actos concretos, en los cuales la ley ha
sido violada o se pretende que ha sido violada. Es la funcin del Poder
Judicial.
Contralor: A partir de la reforma de 1994 se han creado rganos que slo
tienen funciones de control, tales como la Auditora General de la Nacin, el
Defensor del Pueblo, etc. Otros organismos ejercen funciones de control, por
delegacin del poder estatal; estos organismos tienen poder de polica, que es
una funcin administrativa.
2. Sujetos de la funcin administrativa: La Administracin
Pblica:
Administracin Pblica: concepto y clasificacin.
Al hablar de Administracin Pblica, en la concepcin orgnica o subjetiva, nos
referimos al conjunto de rganos que encabeza el Poder Ejecutivo. Entonces, la
primera idea considera a la Administracin Pblica como la Administracin
Centralizada que, no obstante de carecer de personalidad jurdica propia,
representa por lo comn, orgnicamente al Estado.
La idea de rgano supone la existencia de dos
elementos:
a- objetivo: caracterizado por un centro de competencias (poderes o
facultades, potestades); y
b- Subjetivo: representado por la voluntad y capacidad necesaria de las
personas fsicas que desempean la titularidad del rgano, cuya voluntad se
imputa al rgano, que al expresar el sujeto la voluntad, hace posible
sustentar la responsabilidad de la persona jurdica estatal.
La posicin que la persona fsica ocupa en un rgano de una persona
jurdica estatal recibe el nombre de cargo, el cual es asumido por aquella
en el momento de su designacin.
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a- Clasificacin segn la estructura del
rgano: De acuerdo a su origen:
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rganos Constitucionales (los previstos en la Carta Fundamental,
como el Presidente de la Repblica, los ministros, etc.).
rganos meramente administrativos: Son aquellos que no nacen de
la Constitucin, sino de normas de jerarqua (p.e. una Direccin
General en un Ministerio).
De acuerdo a su
integracin:
rganos Unipersonales: Son los que tienen como titular a una sola
persona fsica.
rganos Colegiados o Pluripersonales: Son los que tienen de titular
a varias personas fsicas.
b- Clasificacin segn la funcin que cumple el
rgano:
rganos Activos: Son aquellos que emiten y ejecutan los actos
administrativos, es decir, ejercen la facultad de crear situaciones
jurdicas objetivas y subjetivas, respecto de los administrados aplicando
las normas del ordenamiento jurdico.
rganos Consultivos: Su funcin se cumple a travs de actos internos
o Inter.- orgnicos de asesoramiento a la administracin activa. Se
trata de rganos que carecen de facultades decisorias, expresndose a
travs de informes, pareceres, o dictmenes que, por principio, no
poseen fuerza vinculatoria.
rganos de Contralor: Son aquellos que realizan una actividad de
vigilancia o control sobre los actos que producen los rganos
activos, el cual puede ser previo (una autorizacin) o practicarse a
posteriori (una aprobacin).
Jerarqu
a
La jerarqua ha sido definida como el conjunto de rganos armnicamente
subordinados y coordinados.
Su nocin difiere de la autarqua y de la autonoma, pues mientras stas
implican una relacin entre sujetos, la jerarqua constituye una relacin entre
rganos de una misma persona jurdica.
Si bien la jerarqua implica siempre una relacin, ella se basa en la
preexistencia de una serie de rganos, caracterizados por dos figuras tpicas
de toda organizacin: la lnea y el grado.
La lnea jerrquica se forma por el conjunto de rganos en sentido vertical,
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mientras que el grado es la posicin o situacin jurdica que cada uno de los
rganos ocupa en dicha lnea.
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Competenc
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La competencia se define como el conjunto o crculo de atribuciones que
corresponden a los rganos y sujetos pblicos estatales., o bien con un
alcance jurdico ms preciso, como la aptitud de obrar o legal de un rgano o
ente del Estado.
Competencia y
Capacidad
En la doctrina del derecho administrativo, suele afirmarse que la competencia
se distingue de la capacidad del derecho privado (donde constituye la regla
o principio general) por constituir la excepcin a la regla, que es la
incompetencia. Es lo que se ha denominado el postulado de la permisin
expresa.
Aplicando el principio de la especialidad para la interpretacin de los
alcances de la competencia de entes y rganos, no debe entenderse como
un retorno al criterio de la competencia subjetiva. Ello es as, porque la
especialidad del rgano de que se trate no va a surgir de su propia voluntad
sino de la norma objetiva que establezca las finalidades para las cuales el
rgano fue creado, o bien, de su objeto institucional. De modo que, el mbito
de la libertad del rgano administrativo va a estar acotado por el fin que
emana de la norma y no por el que surja de la voluntad del funcionario.
Una vez determinada la especialidad, y dentro de sus lmites, la competencia es
la regla. Fuera de ello, la competencia es la excepcin.
Existe una diferencia fundamental entre capacidad y competencia: mientras es
ejercicio de la primera cae dentro del arbitrio de su titular, el ejercicio de la
competencia puede ser obligatorio.
Principios fundamentales de la organizacin
administrativa
J erarqu
a
Significa que los superiores imparten rdenes a los inferiores a efectos de
cumplir con rdenes que les han sido encomendadas. Existe una excepcin
vertical que reina en toda la organizacin administrativa: el Presidente de la
Nacin est exento de la subordinacin jerrquica porque es el jerarca
mximo y no tiene sobre l ningn superior.
Todos aquellos funcionarios que se encuentran en el mismo nivel tienen la
misma jerarqua. En sentido horizontal, los ministros tienen la misma jerarqua.
El principio de la jerarqua sirve para la atribucin de tareas y para ejercer el
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control sobre el cumplimiento de lo ordenado. Existen funcionarios de staff
que, por tanto, estn fuera de la jerarqua.
Competen
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Aptitud legal que tiene un rgano para actuar. Es el conjunto de atribuciones,
poderes o facultades que le corresponden a un rgano en relacin con los
dems; cuando se crea el rgano se establece legalmente qu es lo que tiene
que hacer.
Competencia no es lo mismo que capacidad. Las personas privadas tienen
capacidad, las pblicas tienen competencia. En el derecho privado el principio
es la presuncin de capacidad hasta tanto se demuestre lo contrario; en el
derecho pblico es a la inversa, un rgano no ser competente hasta tanto
una norma lo habilite para el cumplimiento de determinada funcin.
Tipos de
competencia:
La competencia reconoce varios tipos, y puede ser en
razn de:
Materia: Qu es lo que el rgano puede hacer (Ej.: el Ministerio de
Justicia tiene competencia en todo lo que haga a los servicios penitenciarios,
el Ministerio de Economa tiene competencia en todo lo que haga a la gestin
financiera de la Administracin Pblica).
Grado: Los rganos que se encuentran en un mismo nivel, como los
ministros, son competentes para designar, cada uno de ellos, a los empleados
de su ministerio, debiendo refrendar con su firma los decretos emanados de
su ministerio. La ley de ministerios es la que regula la cantidad de ministerios
que puede haber.
Lugar: Determina el mbito territorial en el cual el rgano tiene aptitud
legal para actuar.
Tiempo: Se adquiere una vez que se est investido por el cargo para poder
cumplir sus funciones. (Ej.: un ministro que tiene que asumir maana no tiene
competencia, la podr tener a partir de maana y una vez que renuncie habr
cesado la competencia).
Los caracteres de la competencia emanan del artculo 3 de la ley 19549; la
competencia es:
De origen legal: resulta de la CNA, de la ley y de los reglamentos dictados
en su consecuencia.
De ejercicio obligatorio: la competencia es una carga y no un derecho subjetivo.
Improrrogable: acepta 2 excepciones, en las cuales la competencia se desplaza:
Delegacin: Es la tcnica que traduce la posibilidad de producir el
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desprendimiento de una facultad por parte de un rgano que transfiere su
ejercicio a otro. Es c uando un superior la transfiere a un inferior, como
por ejemplo la delegacin que hace el Presidente de la Nacin de las
funciones administrativas en el Jefe de gabinete de
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ministros. La delegacin debe ser expresamente autorizada, en caso
contrario no es procedente.
Avocacin: Es la inversa de la anterior: la competencia de un inferior es
asumida por un superior. La avocacin es procedente a menos que una norma
la prohba expresamente. Delegacin Interorgnica: Consiste en la
transferencia de facultades, por parte del rgano superior al rgano
inferior, que pertenecen a la competencia del primero. Consiste en una
tcnica transitoria de distribucin de atribuciones.
Recentralizacin y Descentralizacin
La recentralizacin es un proceso inverso al de la descentralizacin que
consiste en la absorcin o atraccin por parte de los entes superiores de
competencia asignada a entes inferiores.
3. Sujetos de la funcin administrativa: Los Agentes Pblicos:
Agentes Pblicos: concepto.
Principios constitucionales.
Naturaleza de la relacin de empleo pblico.
Formacin de la relacin de empleo pblico:
3.3.1 Nacimiento;
3.3.2. Formas: concurso, seleccin, sorteo, eleccin.
Deberes de los agentes pblicos.
Derechos de los agentes pblicos.
Responsabilidad de los agentes pblicos: concepto;
Clases.
3.6.2 Sanciones: concepto y clasificacin;
3.6.3. Procedimiento: sumario administrativo previo.
Cargo, categora y escalafn: conceptos.
Extincin de la relacin de empleo pblico.
El funcionario de facto y el usurpador.
4. Sujetos de la funcin administrativa: El administrado.
Concepto de administrado.
4.1.1 Situaciones jurdico subjetivas: concepto.
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Situaciones activas: derecho subjetivo, inters legtimo, mero inters o
inters simple, inters colectivo y difuso.
Situaciones pasivas: los deberes pblicos.
5. El derecho administrativo.
Concepto de derecho administrativo:
Principios generales.
Relacin con la ciencia de la Administracin.
Relacin con otras ciencias sociales.
Relacin con otras ramas del derecho.
Fuentes: 5.6.1. Concepto y particularidades.
Clasificaciones: generales y especficas, materiales y formales.
La ley: Constitucin, Tratados Internacionales, dems leyes inferiores.
El reglamento: concepto, clases: ejecutivos, delegados, de necesidad y
urgencia y autnomos o independientes.
Jurisprudencia: judicial y administrativa.
Doctrina.
6. La actividad de la Administracin:
Actos y hechos.
Actos jurdicos y no jurdicos.
Hechos jurdicos y no jurdicos.
Concepto de acto administrativo, de contrato administrativo, de
reglamento, de simples actos de la Administracin y de hechos de la
Administracin.
Clasificacin de los actos administrativos.
Elementos y requisitos del acto administrativo:
La competencia;
El objeto;
El contenido;
La causa;
La motivacin;
El procedimiento;
La forma;
El fin.
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El silencio como manifestacin de voluntad.
Caracteres de los actos administrativos: el principio de
legitimidad
y la
ejecutoriedad del acto.
6.7. Nulidad y anulabilidad de los actos.
6.8. Facultades revocatorias de la Administracin.
7. El procedimiento administrativo:
7.1 Nociones generales.
Principios que rigen el procedimiento.
La reclamacin administrativa previa.
Los recursos administrativos: concepto.
Clases de recursos: Reconsideracin, Jerrquico, Alzada, Revisin y
Queja.
7.5. El amparo por mora de la Administracin.
8. La actividad contractual de la Administracin:
8.1 Teora general del contrato administrativo.
Nociones generales.
Contratos de derecho pblico o administrativos y contratos de derecho
privado de la Administracin.
Los cuasicontratos administrativos.
Procedimientos de contratacin.
Derechos y obligaciones de las partes.
Ejecucin del contrato administrativo.
Rgimen sancionatorio: Rescisin de contrato.
Contratos administrativos en particular.
Contrato de obra pblica y de concesin de obra pblica: concepto
y diferencia, sistemas de contratacin y certificacin de obras.
Contrato de suministro.
Contrato de servicio pblico y de concesin de servicio pblico.
Contrato de emprstito.
Otros contratos.
9. Dinmica de la Administracin Pblica:
El Estado en la economa.
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Modelos econmicos.
El modelo econmico de la Constitucin Nacional.
La intervencin administrativa: lmites, tcnicas jurdicas, privilegios y estmulos.
La libertad econmica, de mercado y de empresa.
Regulacin y desregulacin.
Reforma del Estado y privatizaciones.
Los servicios pblicos.
Concepto.
Caracteres.
Creacin y extincin.
Sistemas de prestacin.
Situacin jurdica del usuario.
Entes reguladores y de control: concepto, clasificacin y procedimiento.
Nocin de polica, de poder de polica y polica administrativa.
Principios constitucionales.
Distribucin entre los distintos niveles de gobierno.
Fines y lmites.
Las sanciones administrativas.
La falta o contravencin.
Procedimientos y clases de sanciones.
10. Medios materiales de la Administracin Pblica:
Dominio pblico: distincin con el dominio privado del Estado.
10.2 Modos de adquisicin y de transferencia.
Uso del dominio pblico.
El uso comn y los usos diferenciales: alquiler, permiso, concesin y comodato.
Extincin de la dominialidad pblica.
Bienes que integran el dominio pblico.
11. Limitaciones administrativas a la propiedad privada:
Fundamento.
Mera restriccin administrativa.
Urbanismo: tcnicas de intervencin.
Lmites.
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Servidumbres administrativas: caracteres y diferencias con las
servidumbres privadas.
Modos de constitucin y de extincin.
Indemnizacin.
Expropiacin: concepto y fundamentos.
Sujetos, objeto, presupuestos, causa e indemnizacin.
El trmite expropiatorio.
Desistimiento y abandono.
La expropiacin irregular.
Retrocesin.
Requisicin: concepto.
Requisicin de uso: ocupacin tempornea.
12. La responsabilidad en el derecho pblico:
La responsabilidad contractual y extracontractual.
Responsabilidad extracontractual por ejercicio de funcin administrativa.
Actividad ilegtima de la Administracin: desarrollo
jurisprudencial, fundamentos y presupuestos.
Actividad legtima de la Administracin: evolucin
jurisprudencial, fundamentos y presupuestos.
El alcance de la reparacin.
Acumulacin con la responsabilidad de los agentes pblicos.
Responsabilidad del Estado por actividad legislativa.
Responsabilidad por acto jurisdiccional.
Responsabilidad por omisin.
Responsabilidad de los prestadores o concesionarios de servicios pblicos.
13. La Administracin control:
El control como ejercicio de funcin administrativa.
Control del gasto pblico: Tribunal de Cuentas.
Ubicacin institucional, integracin y atribuciones. Juicio de cuentas y
responsabilidad.
La Auditora General de la Nacin.
Sindicatura General de la Nacin.
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Fiscala Nacional de Investigaciones Administrativas.
Los entes reguladores.
El defensor del pueblo.