LA ARTICULACIN DE ACTORES PARA EL DESARROLLO LOCAL

Daniel Cravacuore


1. Presentacin

El enfoque del desarrollo local difundido en las ltimas dos dcadas presupone la
construccin de un conjunto de redes alternativas a las del mercado y a aquellas
centradas en el Estado. Estas relaciones requieren configurarse en un nivel amplio de
acuerdos y compromiso entre los actores privados y pblicos, cuyas acciones y
omisiones condicionan las dinmicas territoriales del desarrollo, determinando para
cada sitio una configuracin particular y suponiendo que, en todo proceso local, las
visiones, demandas y expectativas que los actores estratgicos llevan a la arena de
negociacin resultan categricas en la articulacin y definicin de las polticas a
ejecutar. Sin embargo, este enfoque no niega un papel relevante para el Estado,
especialmente en su nivel local, ya no por su centralidad, sino por su potencial
catalizador y armonizador de las prcticas de los actores estratgicos.
Simultneamente a la paulatina inclusin del enfoque del desarrollo local en la
agenda pblica, proceso que en la Argentina abarca la ltima dcada, la lgica del
proceso de reforma del Estado gener un deterioro sobre el reconocimiento ciudadano
del accionar gubernamental para la satisfaccin de las demandas sociales. Cantidad de
estudios dan cuenta de este fenmeno del incremento de la incredulidad social respecto
de la accin del gobierno en todos sus niveles nacional, provincial y local-, estimulado
por hechos de falta de transparencia, procesos de privatizacin que no se manifestaron
en mejoras substanciales de la calidad de los servicios pblicos y liderazgos poco
consistentes entre su discurso, su accin y su conducta, fenmeno que tuvo su punto
ms bajo con la crisis poltica de diciembre de 2001.
Por ello, nuestra preocupacin en esta ponencia ser llamar la atencin sobre la
existencia de las condiciones sociales necesarias para la implementacin de proyectos
de desarrollo local, especialmente cuando el actor catalizador de estos procesos el
gobierno local se encuentra objetado en su accionar, aunque sea parcialmente, por los
actores sociales. Consideramos que, habitualmente, se toma por dato cierto la voluntad
de los actores estratgicos por participar de estos procesos, sealando slo la necesidad
2
de una efectiva canalizacin por parte del gobierno local, sin analizar adecuadamente
las visiones, demandas, expectativas y capacidades que estos poseen.


2. Sobre el enfoque del desarrollo local

El enfoque terico supone que la gestin del desarrollo local plantea a los
agentes pblicos el reto de fortalecer relaciones horizontales con el conjunto
heterogneo de actores no estatales. De este modo, sin abandonar la tradicional
vinculacin con las organizaciones comunitarias, se requiere la construccin de nuevas
relaciones con las cmaras empresariales, los sindicatos, los centros educativos y con
los actores privados.
Experiencias internacionales reconocidas muestran que, para conducir
adecuadamente estos procesos, son necesarios acuerdos territoriales al nivel local,
capaces de promover la complementacin en los esfuerzos de actores pblicos estatales
y no estatales, as como la institucionalizacin de los compromisos asumidos. La
participacin genuina, los mecanismos de deliberacin eficaces y la responsabilidad de
los actores estratgicos involucrados pasan as a ser elementos constitutivos de la
capacidad de la sociedad local para ejecutar una poltica de desarrollo viable y
concensuada.
Habitualmente se asume que la incorporacin de nuevos actores en la gestin
local persigue el propsito explcito de lograr una mejor identificacin de las demandas
y una ms apropiada definicin de los objetivos de las polticas locales, en la bsqueda
de mejorar la efectividad de los programas pblicos. Sin embargo, esta inclusin crea
una nueva forma de legitimacin poltica, basada en una articulacin entre el Estado
local y la sociedad civil, en la que se renueva la naturaleza del vnculo a partir de la
eficacia, la eficacia y la efectividad de la gestin.
Esta articulacin pblico privada resulta determinante para el tejido
institucional que enmarque la accin de los actores que dan impulso al proceso. De
acuerdo con el enfoque terico, se entiende que las redes densas de relaciones
cooperativas entre cmaras empresariales, sindicatos, centros educativos, empresas y el
gobierno local constituyen un elemento central para posibilitar una utilizacin eficiente
del potencial de recursos locales disponibles y mejorar la competitividad territorial.
Desde esta perspectiva, una variedad de experiencias en marcha en Argentina
3
indica que el fortalecimiento de los vnculos entre el gobierno local y los agentes
estratgicos locales ha pasado a constituir la prioridad en la gestin de las polticas de
desarrollo
1
, ms all de la diversidad de estrategias utilizadas.


3. Sobre el desarrollo local en los municipios argentinos

Para nuestro pas, el enfoque del desarrollo local supuso un viraje en la
concepcin predominante, por el cual la organizacin productiva estaba planificada y
gestionada centralizadamente por el gobierno nacional y, en menor medida, por los
provinciales. Este modelo de desarrollo entr en dificultades primero por la crisis fiscal
de la dcada del ochenta y, luego, por la reforma del Estado encarada en la dcada del
noventa. El abandono del rol planificador del Estado, especialmente por la retirada del
nivel nacional y por la falta de profundidad de las polticas implementadas por las
provincias
2
, dio lugar, en algunos territorios, a polticas locales caracterizadas por
nuevos instrumentos de promocin que planteaban un cambio en el enfoque del
desarrollo.
La cuestin del desarrollo local pas a un tema central en la agenda pblica,
especialmente en los dos perodos de depresin econmica que se dieron desde 1995
hasta la fecha. Fue entonces que el incremento del desempleo incentiv el origen de
polticas promotoras: las agencias de desarrollo, los consorcios intermunicipales, las
polticas de competitividad empresarial, la atencin por el comercio exterior, las
incubadoras de empresas, la planificacin estratgica, el desarrollo de mecanismos
alternativos de financiamiento, la promocin del microcrdito, y las polticas de
capacitacin de recursos humanos y de promocin del empleo, entre las ms habituales.
Generalmente, estas no se generaron articuladas entre s, sino que se implementaron en
forma dispersa, sin encontrarse territorios donde se las haya aplicado en forma
simultnea.

1
Ver Cravacuore, D. (2002); Cravacuore, D. (2003); y Cravacuore, Ilari y Villar (2004).
2
Debemos destacar que, mientras en algunas provincias, las polticas adquirieron un nivel de relevancia
poltica y solidez tcnica (ms all de los resultados finales, que estuvieron influenciados por las
condiciones macroeconmicas nacionales), mientras que en otras provincias fueron, en la prctica,
inexistentes.
4
El ingres con fuerza en la agenda pblica present una notable diversidad
territorial
3
. No slo pesaron las capacidades institucionales de los distintos gobiernos
locales, ofreciendo las respuestas a su alcance frente a las demandas ciudadanas, sino
tambin el peso de las polticas provinciales. En algunas provincias existieron planes de
promocin que involucraron al conjunto de gobiernos locales desde la perspectiva de
administrador territorial de los programas provinciales; en otros casos, fueron los
propios municipios quienes tomaron la iniciativa.
Con la difusin del esquema del desarrollo local, fue habitual reconocer la
importancia que cobraban las relaciones que se establecan, al nivel local, entre los
actores estratgicos: los ltimos aos han visto el desarrollo de nuevas iniciativas de
concertacin que buscaron articular a los sectores estatal y no estatal. Para ello se ha
confiado en la capacidad de representacin que poseen los actores institucionalizados,
como las cmaras comerciales e industriales, las asociaciones rurales, los consejos
profesionales y las instituciones del sector educativo. Sin embargo, para el caso
argentino, con excepciones de sociedades con tejidos histricamente densos
4
, la mayor
parte de las iniciativas tienen a los gobiernos locales como promotores de las iniciativas
y como actores centrales en la ejecucin. Queremos llamar la atencin sobre qu, en
nuestro pas, en el imaginario colectivo y especialmente en el discurso poltico local, el
Estado sigue estando en el centro de las decisiones vinculadas al desarrollo. Si antes era
el nivel nacional quien lo garantizaba, actualmente es el local.
En este plano discursivo, la inclusin de la promocin del desarrollo en la
agenda fue un elemento clave que acompa el fenmeno de revalorizacin poltica de
los gobiernos locales
5
. Para los funcionarios locales ha significado la oportunidad para
ocuparse de un tema que, por la naturaleza del proceso econmico nacional, resultaba
aquel de mayor relevancia social. Sin embargo, nuestra impresin es que la apropiacin
real del nuevo enfoque es an dbil no en lo proclamado, dado que la mayor parte de

3
La Argentina cuenta con ms de dos mil doscientos gobiernos locales, lo que supone que slo una
proporcin limitada desarrollaron polticas sustentables hasta comienzos de la presente dcada...
4
Podramos citar el renombrado caso de la ciudad de Rafaela, en la provincia de Santa Fe.
5
Este un fenmeno caracterstico del proceso de transicin democrtica, durante el cual los gobiernos
locales dejaron de ser considerados meros prestadores de servicios pblicos para ser reconocidos
como el nivel del Estado ms cercano a los ciudadanos. Esta revalorizacin poltica es visible,
particularmente, en la creciente importancia de los intendentes en los procesos poltico - electorales.
Mientras que en el pasado un gobierno local no era un lugar que otorgaba prestigio poltico, sino slo
una plataforma para el ascenso a otros cargos gubernamentales, hoy se lo reconoce como un nivel
estatal que dota a sus funcionarios del poder para influir en las decisiones provinciales y nacionales a
partir de su fuerza electoral.
5
los gobiernos locales han adoptado el tema dentro de su agenda
6
, especialmente con la
ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo Local y Economa Social Manos a la
Obra - y que se ha producido una suerte de desconcentracin del viejo modelo de
desarrollo: muchos gobiernos locales parecen replicar la antigua matriz estado cntrica,
simulando el reemplazo del Estado planificador del desarrollo, centrndose como el
ncleo de las sociedades locales. Esto es el producto, bsicamente, de la mayor dotacin
de recursos -fsicos, humanos, econmicos, simblicos- de los que disponen los
gobiernos locales respecto de sus sociedades, especialmente considerando las
particularidades del sistema municipal argentino
7
, as como de las debilidades
estructurales de los actores no estatales.


4. Sobre los actores estratgicos del desarrollo local

La densidad institucional
8
necesaria para un proyecto de desarrollo es, en la
mayor parte de los gobiernos locales argentinos, dbil. Esto encuentra su razn en la
dinmica social y poltica argentina contempornea. Por un lado, los actores
empresariales suelen estar organizados en entidades que responden a dos lgicas: la
primera, las cmaras por rama de actividad, que suelen tener como objetivo la defensa
de los intereses sectoriales ante las autoridades nacionales
9
; las segundas, las cmaras
territoriales, que tienden a representar a las empresas en un territorio que,
generalmente, es coincidente con la jurisdiccin municipal
10
. En estas ltimas coinciden
establecimientos comerciales y/o industriales de todo tipo, organizados para representar

6
Los mecanismos de difusin de las experiencias se relacionan con el conocimiento de experiencias
desarrolladas en otros pases especialmente, por los lazos lingsticos y polticos, las del Reino de
Espaa- y, ms recientemente, por el propio proceso de replica de las experiencias ms visibles de
nuestro pas. Citando algunos ejemplos, la Agencia de Desarrollo de la ciudad de Crdoba resulta
precursora respecto de este tipo de entes; y los planes estratgicos de Baha Blanca, Rosario y Rafaela
resultan precursores respecto de otros planes, compartiendo inclusive los equipos tcnicos; y as con
otro tipo de instrumentos.
7
Recordamos que ocho de cada diez gobiernos locales de Argentina tienen menos de 10.000 habitantes
y cuatro de cada diez, menos de 1.000 habitantes.
8
La nocin de densidad institucional remite a un concepto complejo que hace referencia no slo a la
existencia de organizaciones vinculadas a la actividad econmica territorial sino fundamentalmente a
niveles elevados de interaccin entre las empresas entre s, las organizaciones intermedias y el poder
pblico local, que propicien la cooperacin y el intercambio (Madoery 2001).
9
Un tipo particular de cmaras sectoriales resultan las entidades que representan a las empresas por su
tamao.
10
Las cmaras empresariales territoriales suelen organizarse en un nmero limitado de gobiernos
locales, dado que por la naturaleza del sistema municipal argentino, la representacin de intereses a
escala local suele ser cara a cara.
6
al empresariado ante el gobierno local en sus demandas ms tradicionales, como el
mejoramiento de la infraestructura y las cuestiones tributarias. Estas cmaras
territoriales suelen ser los actores incluidos en los procesos de desarrollo local. Sin
embargo, por las caractersticas del desarrollo argentino en la ltima dcada, estas
instituciones han perdido progresivamente representatividad: por un lado, numerosos
afiliados han desaparecido por la naturaleza concentradora del proceso econmico; por
otro, las empresas ms dinmicas se asocian a las cmaras sectoriales y, eventualmente,
hacen valer su peso en la realidad local negociando directamente sin intermediaciones.
Respecto de otros actores estratgicos locales, los sindicatos tampoco tienen un
gran peso. Generalmente la fuerza sindical se ha concentrado en las grandes
federaciones nacionales por rama de actividad, orientadas a la negociacin con el
Estado nacional y con las cmaras empresariales sectoriales en los acuerdos paritarios.
Las seccionales locales de los gremios suelen ser poco activas y estar sometidas a las
decisiones gremiales a escala nacional. Resulta claro que los sindicatos tienen poca
experiencia en la vinculacin con el gobierno local y prcticamente nula respecto del
desarrollo local.
Otro actor estratgico para el enfoque terico son las instituciones educativas:
aqu debemos realizar diferencias de acuerdo al nivel educativo considerado. El sistema
de enseanza bsica y polimodal se encuentra diseminado por todo el pas, pero su
potencialidad es limitada por el tipo de contenidos impartidos, de relevancia limitada en
funcin del desarrollo local. Adicionalmente, la autonoma de las instituciones es
restringida, dado su dependencia de las autoridades educativas provinciales. Respecto
del sistema educativo universitario, pese a la creacin de nuevas universidades y el
desarrollo del sistema de extensiones, se encuentra concentrado en las localidades de
mayor tamao. Adicionalmente, las universidades argentinas no han dado pasos
significativos para involucrarse en los procesos de desarrollo local. Slo en los ltimos
aos ha habido un inters mayor en vincularse, pero pareciera que prima ms la apertura
de nuevas oportunidades que la participacin responsable en tanto actores del
desarrollo.
Por lo expuesto, en la mayor parte de las sociedades locales, existen dificultades
que presentan las instituciones capaces de generar las respuestas positivas para el
desarrollo. Adicionalmente, esta debilidad condiciona la promocin efectiva de las
iniciativas y la canalizacin del apoyo ciudadano determinante para sustentar los
procesos.
7
5. Sobre los obstculos para la definicin de proyectos de desarrollo local

Existe un conjunto de obstculos adicionales para la consolidacin de procesos
de desarrollo local, que afectan directamente la canalizacin de la sinergia social
necesaria.
En primer trmino, la falta de un norte conceptual que identifique los escenarios
futuros de las sociedades locales. Una visin estratgica otorga mayor coherencia a las
acciones locales, permite determinar la prioridad y pertinencia de las mismas y ayuda a
disminuir costos en trminos de tiempo, dinero y recursos humanos, pero especialmente
aumentan su impacto social. La experiencia argentina nos muestra que la construccin
de estas visiones es an una asignatura pendiente en la mayor parte de los gobiernos
locales: adicionalmente, muchas iniciativas de planificacin estratgica se reducen a una
suma de planes gubernamentales, sin consensos responsables afirmados por los actores
no estatales.
La debilidad presupuestaria de los gobiernos locales resulta tambin un
obstculo. Por un lado, debemos notar que la baja participacin local en el gasto
pblico total, acompaada por los bajos niveles de recaudacin de tasas municipales,
genera una estrechez para sostener polticas sustentables en el tiempo y no dependientes
de los aportes de terceros los gobiernos nacional y provinciales . Por otro, la
concentracin del gasto municipal en erogaciones corrientes impide que los gobiernos
locales puedan contar con fondos de inversin para mejorar la infraestructura necesaria
para el desarrollo.
Otro obstculo relevante es la carencia de recursos humanos idneos para la
canalizacin de los procesos de desarrollo local. Este tipo de enfoque requiere de
funcionarios no slo provistos de competencias tcnicas para la elaboracin,
implementacin y ejecucin de polticas, sino tambin para la armonizacin de intereses
y la construccin de los consensos. Sin embargo, la calificacin del personal en buena
parte de los gobiernos locales argentinos carece, lamentablemente, de estos atributos.
La falta de informacin para los procesos de toma de decisiones, especialmente
reconociendo cules podran ser los instrumentos ms adecuados para poder
promocionar a los actores locales, resulta otro de los obstculos. Generalmente los
actores estratgicos carecen de informacin objetiva y consistente para operar en el
territorio, primando las percepciones subjetivas adquiridas en la actuacin cotidiana. La
falta de atencin a esto permite explicar fcilmente el fracaso de numerosa cantidad de
8
iniciativas interesantes pero que, lamentablemente, han fallado.
Por ltimo, queremos poner atencin en un obstculo mayor: la dosis de
confianza que deposita la sociedad en el Estado local como catalizador del proceso de
desarrollo. Esta desconfianza parece construirse en la convergencia de al menos tres
factores:
- La fuerte tradicin centralista en los niveles superiores de gobierno, que promovido
histricamente la desvalorizacin social de las capacidades reales de canalizacin de
procesos complejos como el del desarrollo local por parte del gobierno local.
- El clientelismo que se ejerce desde la mayor parte de los gobiernos locales como
herramienta para el reclutamiento de voluntades, que genera desprecio por parte de
quienes no integran esa cadena de lealtades.
- La desconfianza respecto del uso apropiado de los recursos, bsicamente porque la
falta de conductas transparentes, percepcin social generada bsicamente en la
dcada pasada, extiende el descreimiento social al conjunto de los gobiernos.

La implementacin y ejecucin de procesos de desarrollo local parece entonces
encontrar obstculos en buena parte de los gobiernos locales. Sin embargo, muchas
veces se da por supuesto que existen bases slidas para la construccin de relaciones
constructivas entre los actores para el desarrollo de estos procesos, sin considerar el
conjunto de obstculos que pueden afectar su sustentabilidad. Nuestro anlisis, sin ser
concluyente, busca realizar una llamada de atencin sobre ello.


5. Anlisis de caso: el municipio de Florencio Varela

Para tener un caso demostrativo sobre los obstculos que se encuentran en la
implementacin de procesos de desarrollo local, consideraremos los datos provistos en
un trabajo realizado por investigadores de la Universidad Nacional de Quilmes en el
municipio de Florencio Varela
11
. Este se ubica en el segundo cordn del Conurbano
Sur, a veinticuatros kilmetros de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. De acuerdo a
los ltimos datos oficiales
12
, en una superficie de 190 km
2,
cuenta con una poblacin
total de 348.970 habitantes.

11
Caminotti, M.; Frederic. S. (2003).
12
Datos del el Censo Nacional de Poblacin, Hogares y Vivienda de 2001. www.indec.gov.ar
9
Florencio Varela fue fuertemente castigado durante la dcada del noventa,
siendo uno de los grandes municipios argentinos con mayores problemas de desempleo
e incremento de la pobreza. Las tres principales actividades econmicas locales -la
horticultura, la industria y el comercio minorista- sufrieron simultneamente una
profunda crisis, asociada a la apertura econmica -que afect particularmente a las
industrias locales, pequeas industrias de bajo nivel tecnolgico- y a la reduccin del
poder adquisitivo de los salarios y el desempleo -que afect particularmente al comercio
minorista y a la horticultura-. Si bien no se cuenta con datos rigurosos dada las unidades
de anlisis utilizadas por el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos, en 2002,
durante la mayor profundidad de la ltima depresin econmica, ms del 60% de la
poblacin local estaba por debajo de la lnea de pobreza y el 25% de la poblacin era
indigente. Por entonces, la mitad de los hogares vivan de los subsidios mensuales de
planes de asistencia social y numerosas empresas locales se encontraban inactivas por
problemas de mercado y sus trabajadores se hallaban licenciados. Si bien la situacin se
ha ido revertiendo paulatinamente con la recuperacin econmica iniciada en 2003, an
vastos sectores de la sociedad local se ven afectados por condiciones de pobreza.

5.1. El tema del desarrollo en la agenda local

Hasta el ao 2002, la poltica de desarrollo local en este municipio podra ser
calificada como errtica. El rea encargada en el municipio haba sido creada, con el
rango de Secretara, en plena explosin del tema a mediados de los noventa, cuando la
provincia de Buenos Aires favoreci el desarrollo de proyectos productivos mediante el
otorgamiento generoso de prstamos y subsidios dedicados a las microempresas,
buscando paliar los efectos del creciente desempleo estructural. Inclusive cuando la
estrategia provincial se profundiz con la creacin del Instituto para el Desarrollo
Empresarial Bonaerense (IDEB)
13
, un funcionado ligado polticamente al distrito fue
elegido como presidente, lo permiti al gobierno local obtener prerrogativas
importantes.
El IDEB fue una iniciativa valiosa en cuanto fue la primera institucin vinculada
a la promocin empresarial bonaerense desde la perspectiva no ya del apoyo de la

13
El Instituto de Desarrollo Empresario Bonaerense fue creado en julio de 1996 por Ley N 11.807,
votada por unanimidad en la Legislatura Provincial. Su misin fue la creacin y fortalecimiento de las
micro, pequeas y medianas empresas de todos los sectores productivos de la provincia.
10
microempresa sino que tambin buscaba involucrar a los actores locales del sector de la
pequea y mediana empresa en polticas de competitividad. Adicionalmente su
estructura descentralizada en agencias locales represent un gran paso para fortalecer el
funcionamiento a escala local. Cada agencia involucraba y relacionaba a todos los
actores socioeconmicos locales que trabajaren para el desarrollo local. Funcionaban
como asociaciones civiles de derecho privado, en las que se integraba el gobierno
municipal y el sector privado -las cmaras empresarias locales-, adems de las
instituciones educativas y, en algunos casos, otras organizaciones intermedias ligadas a
la produccin. Estas agencias prosperaron y de hecho, la desaparicin del IDEB a escala
provincial influy poco en el trabajo activo que desarrollaron con posterioridad
14
.

En el caso de la Agencia Florencio Varela, por el contrario, la experiencia fue
traumtica: si bien al principio funcion sin obstculos, las dificultades polticas y la
presuncin de conductas poco transparentes, tendieron a generar la desconfianza del
empresariado local. Progresivamente, los integrantes del sector privado comenzaron a
desentenderse de la misma y la falta de recursos termin ahogando su funcionamiento.
Adicionalmente, como tambin ocurri en otros municipios bonaerenses, la
agencia IDEB se confundi con la Secretara de Produccin, y su crisis se extendi a
ella. Tras la renuncia de su titular, el personal pas a depender de la Secretara de
Economa
15
y, ms tarde, a la Secretara de Gobierno aunque bajo la dependencia
directa de un funcionario de segundo orden, del cual dependan dos departamentos: el
de Produccin y el de Microempresa. Ambos eran competitivos entre s dada la falta de
objetivos claros y rivalizaban por cuestiones burocrticas, como los espacios fsicos, el
equipamiento y la realizacin de acciones mnimas. Estos departamentos posean nulas
relaciones con los actores productivos y generalmente se encargaban de realizar dos
tipos de tareas: la realizacin de lobby para acciones individuales -muchas veces
cercanas al clientelismo- y proyectos que tendan a justificar la permanencia del
personal.
Entonces la Municipalidad de Florencio Varela decidi encargar un estudio a la
Universidad Nacional de Quilmes para el diseo de una poltica de desarrollo local.
Nunca antes el desarrollo haba sido considerado por el poder ejecutivo varelense como
un fenmeno local, que deba impulsarse vigorosamente desde el propio municipio pero

14
Los centros ms dinmicos siguen funcionando hasta la fecha. Sin embargo, desde 2006, no gozarn
ms del apoyo financiero provincial, lo que preanuncia el fin de su existencia.
15
Denominacin local de la Secretara de Hacienda.
11
que, a su vez, requera la colaboracin de los actores del sector privado, y se haba
actuado en forma refleja respecto de las polticas provinciales.
La reaccin de los empresarios frente a la propuesta diseada por la Universidad
fue tensa. Los principales obstculos pasaron por la desconfianza de las cmaras
empresariales especialmente, la Unin Industrial de Florencio Varela; la Cmara de
Comercio e Industria de Florencio Varela; y la Asociacin de Productores Hortcolas de
Berazategui y Florencio Varela, y menor en las otras tres cmaras empresariales
16
-
respecto de las nuevas iniciativas municipales, a las que asociaban con las conductas del
pasado. En este contexto, la creacin de un organismo de promocin del desarrollo
local, el Instituto de Desarrollo Local (IDEL)
17
fue acompaada por un estudio sobre la
percepcin de visiones, demandas y expectativas sobre el desarrollo local entre los
actores empresariales
18
, cuyos resultados utilizaremos para mostrar, en un caso singular,
algunas consideraciones expuestas con anterioridad sobre las que buscamos alertar y
que, creemos, deberan ser estudiadas con mayor profundidad.

5.2. Sobre las visiones del empresariado varelense


16
Nos referimos a la Asociacin de Comerciantes del Cruce de Florencio Varela, la Cmara de
Microempresarios de Florencio Varela, y la Sociedad Rural de Florencio Varela.
17
Pese a su denominacin, que remite a una organizacin descentralizada, se trataba de una secretara
dependiente directamente del Intendente. Esto era el resultado de la bsqueda de un trnsito hacia una
paulatina descentralizacin en el futuro mediato.
18
El instrumento de recoleccin de informacin fue un cuestionario semi estructurado, confeccionado a
los fines de realizar entrevistas personales a una muestra conveniente de responsables de empresas del
municipio, con el fin de analizar la realidad empresarial local y sondear las expectativas de las
empresas respecto de la formulacin e implementacin de polticas de apoyo al desarrollo local en el
territorio. El cuestionario diseado para sondear visiones, necesidades y expectativas de empresarios
de Florencio Varela, se inscribi en un anlisis cualitativo - etnogrfico. El objetivo fue, en este caso,
delinear con grandes trazos el universo significativo de estos agentes sociales respecto de los intereses
y estrategias de gestin vinculadas al desarrollo local.
El cuestionario ha sido aplicado a un conjunto de empresas (muestra) cuya seleccin reproduce la
variabilidad interna de aquellos parmetros significativos para el municipio (valor de la tasa de
seguridad e higiene pagada al municipio, as como rama de actividad y localizacin territorial). Sobre
la base del listado de empresas activas proporcionado por la Municipalidad de Florencio Varela, se
dise una muestra que tom el 25% del total de las empresas all consignadas. De tal modo, de un
universo de 82 casos, se realizaron 21 entrevistas personales a empresarios (titulares o responsables de
los establecimientos escogidos) en funcin del siguiente procedimiento de seleccin. En primer
trmino, establecimos la distribucin del conjunto de las empresas a efectos de tomar un nmero
significativo de casos, se tom como criterio el valor consignado de la tasa municipal de seguridad e
higiene. De esta manera, se dividi el universo en cuatro secciones, realizndose cinco entrevistas por
tres grupos y seis en el grupo restante. Luego se efectu una clasificacin por rama de actividad
segn la metodologa del INDEC a efectos de conservar al interior de cada Grupo cierta diversidad en
correspondencia con el universo. Por ltimo, se correlacion la variabilidad por rama de actividad con
conectividad/localizacin, teniendo tambin como criterio la diversidad de patrones de accesibilidad
de las empresas.
12
En primer trmino, el estudio realizado tuvo el obstculo de que no todos los
actores contactados quisieron participar del mismo
19
, lo que mostr la primera reticencia
a vincularse al gobierno local. Consideramos que, si bien se trata de un hecho singular,
no merece obviarse dadas las similitudes de este territorio respecto de otros.
Para nuestra argumentacin, un elemento inestimable es la evaluacin de los
empresarios locales realizaron respecto de la realidad territorial
20
. De acuerdo a la
escala establecida para codificar las respuestas, slo la calidad medioambiental alcanz
un nivel superior a bueno; la red de gas natural -responsabilidad de una empresa
privada- result calificado de bueno a regular, mientras que el alumbrado pblico, el
mantenimiento de la va pblica y la calificacin de los recursos humanos locales, de
regulares a malos; el estado de la red vial, de regular a muy malo, y la seguridad y las
obras de infraestructura, de malos a muy malos. En los restantes los entrevistados
prefirieron no contestar o desconocer al respecto, demostrando tanto su ignorancia de
los temas consultados como falta de inters en los mismos. De estos resultados, sacamos
dos conclusiones: que, por un lado, los empresarios tenan en este caso una dbil
valoracin de la accin pblica; por otro, que los tems de menor valoracin
corresponden a aquellos servicios prestados directamente por el municipio -a excepcin
de la seguridad pblica-. El hecho que los empresarios posean una evaluacin
menguada de la gestin local influa en la valoracin que puedan tener sobre las
potencialidades que pueda tener el gobierno local como catalizador de un proceso
complejo como resulta un proyecto de desarrollo local. Seguramente puede adjudicarse
a nuestra argumentacin el valor de la singularidad del caso; no obstante ello, queremos
poner atencin en este aspecto, dada la comn insatisfaccin ciudadana respecto de la
accin municipal en buena parte de los gobiernos locales del pas.
Considerando la necesidad de conocer en profundidad las potencialidades para el
desarrollo local, el estudio explor en la densidad institucional, buscando conocer las

19
Cabe destacar que la dificultad para arribar al nmero de casos previsto originalmente obedeci a
la negativa del sector a veces disfrazada de indiferencia a participar de la misma, para agregar:
En rigor, durante el trabajo de campo prim la resistencia a participar de la entrevista, pero el
entrenamiento del entrevistador permiti avanzar con ella, muchas veces luego de conversaciones
telefnicas de ms de 30 minutos, bajo el argumento de que se trataba de una iniciativa cuya
responsabilidad le caba principalmente a la Universidad Nacional de Quilmes. (Caminotti y
Frederic, 2003: 15).
20
Se consult a los empresarios respecto de: estado de la red vial; calidad medioambiental; seguridad;
obras de infraestructura existentes; alumbrado pblico; barrido y limpieza de va pblica; red de gas
natural; manejo de cuencas y prevencin de inundaciones; calificacin de los recursos humanos;
polticas de empleo; apoyo al desarrollo empresarial; y capacidad ejecutiva del gobierno local.
(Caminotti y Frederic, 2003: 18 19).
13
relaciones establecidas entre las empresas, su participacin en entidades sectoriales, as
como la existencia de vinculaciones con organizaciones comunitarias y organismos
pblicos de diversos niveles del Estado. Consultados sobre la participacin de las
empresas en algn tipo de organizacin sectorial, menos de la mitad de los entrevistados
contestaron afirmativamente respecto de su participacin activa, siendo notablemente
predominante la participacin en cmaras sectoriales de carcter nacional. En este
sentido, resulta destacable que, si bien se registraron reticencias de orden general
respecto de las entidades empresariales
21
, el grueso de las crticas se dirigi hacia la
principal cmara del distrito, adjudicndole una ineficacia en el cumplimiento de la
representacin de intereses. Esto debe alertarnos sobre la necesidad de ponderar la
representacin institucional cuando se convoca a la construccin de los consensos
implcitos desde el enfoque del desarrollo local.
Respecto del establecimiento de vinculaciones interempresariales, bajo la forma
de alianzas, la totalidad de los entrevistados manifest no promoverlas, aunque deben
diferenciarse las distintas razones aludidas dado que resultan de gran inters para
comprender la trama del tejido de relaciones. Entre los principales argumentos,
sobresalieron las cuestiones de especificidad del rubro, que operaban, en el imaginario
empresarial, como obstculos para el establecimiento de vnculos cooperativos con otras
empresas locales sin observar las potencialidades de complementacin-; en segundo
lugar, la existencia de malas experiencias pasadas, que provocaban reticencias a
establecer nuevas relaciones ms all del necesario vnculo de comprador de insumos o
vendedor de productos. En estos casos se observa una alta valorizacin de la
independencia empresarial respecto del establecimiento de relaciones cooperativas con
otras empresas. En tercer lugar, la situacin de crisis en contextos de depresin
econmica, que conduca a la bsqueda de soluciones individuales para sortear sus
efectos ms perjudiciales. En cuarto lugar, las limitaciones culturales, ligadas a una
visin que enfatiza la competencia y conduce a sospechar del asociacionismo entre
empresas. Finalmente, la percepcin de una falta de necesidad de establecer alianzas,
no observando su dimensin positiva.

21
Caminotti y Frederic transcriben las razones dadas por estos entrevistados: No creo en ellas, no las
considero beneficiosas ni interesantes; Esto se debe al hecho de ser sucursal de una casa matriz
que centraliza todo ese tipo de actividades; Nunca tuve la oportunidad de hacerlo; No me
interesan; Las cmaras y asociaciones de productores estn demasiado politizadas y ello perjudica
la defensa de las empresas, sobre todo las ms pequeas. Asimismo, las cmaras no son de fcil
ingreso para muchas empresas pequeas; y No participo porque no tengo tiempo para dedicarle a
esta clase de actividades. (Caminotti y Frederic 2003, 21).
14
Por el contrario, frente a la falta de inters en asociarse con otras empresas, pudo
detectarse que, prcticamente, la totalidad de las empresas posean vinculacin con
organizaciones comunitarias. Sin embargo, estas relaciones se basaban en un
asistencialismo clsico, mediante la entrega de insumos para el funcionamiento de
comedores comunitarios, sociedades de fomento y escuelas, entre otras instituciones.
Las mismas se establecan en un contexto de mantenimiento de los lazos de buena
vecindad entre empresas y organizaciones comunitarias, sin ms.
Consultados sobre el establecimiento de relaciones con organismos del sector
pblico, slo un tercio de los entrevistados respondi afirmativamente: generalmente se
trataba de una vinculacin asociada al funcionamiento cotidiano de las empresas, como
el acceso a financiamiento a travs de la banca pblica y el asesoramiento tcnicos por
parte los institutos estatales de innovacin tecnolgica.
Por ltimo, resulta de suma relevancia para la presente ponencia la exploracin
que realizaron Caminotti y Frederic (2003) de la visin de los empresarios acerca de las
responsabilidades de los distintos actores en la formulacin de lneas de accin para la
promocin del desarrollo local. Las respuestas ofrecidas por los entrevistados muestran
una notable uniformidad, predominando la idea de que la obligacin mayor recae
fundamentalmente sobre el sector pblico, ms concretamente en el Estado nacional y,
en segundo lugar, en la provincia, asignando al gobierno local un papel de mero ejecutor
de las lneas de accin formuladas desde los niveles superiores de gobierno
22
.
Como conclusiones generales, encontramos en este caso singular: una primera
reticencia a vincularse con el gobierno local; un bajo nivel de valoracin de la accin
pblica del gobierno local en el cumplimiento de las competencias tradicionales; una
limitada participacin en las entidades representativas y una visin crtica respecto de la
representatividad de la principal cmara empresarial local; no sin sorpresa, una
persistencia entre los empresarios, de la visin del viejo modelo estado cntrico en el
que se atribuye al gobierno nacional, y en menor medida al provincial, la principal
responsabilidad del desarrollo. En sntesis, algunas consideraciones que merecen ser

22
Entre las concepciones que se apartaron de esta mirada general, se destacaron respuestas individuales
que enfatizaban: que el grueso de la responsabilidad recaa en el sector pblico, pero ubicando en
primer orden al gobierno municipal; que la responsabilidad deba ser compartida tanto por el Estado
como por el sector empresario y la sociedad civil; que el municipio tiene poca incidencia sobre el
tema, en tanto las principales problemticas que enfrentaban las empresas superaban la realidad
territorial; y que el Estado no deba apoyar al desarrollo empresario. (Caminotti y Frederic, 2003: 27
28).
15
analizadas, caso por caso, para poder garantizar la factibilidad de las iniciativas de
desarrollo a escala local.


6. A manera de reflexin final

En esta ponencia hemos tratado de plantear algunas especulaciones sobre la
viabilidad del enfoque del desarrollo local en Argentina. Lejos de cuestionarlo, nuestra
preocupacin pasa por las condiciones polticas y sociales preexistentes para el xito de
las iniciativas. Consideramos que, muchas veces, la difusin del enfoque se ha hecho de
manera acrtica y la puesta en marcha de las iniciativas ha pecado de cierta ingenuidad a
partir de un mal diagnstico de las condiciones para su ejecucin.
El desarrollo local ha llenado pginas de textos acadmicos y discursos
gubernamentales, lo que podra hacer suponer al lector poco conocedor sobre su
apropiacin por los actores locales en todo el pas. Sin embargo, an pareciera que la
vitalidad del enfoque parece estar ms en su notoriedad discursiva y no tanto en su
apropiacin como metodologa para el logro del desarrollo.
Debatir sobre el desarrollo local resulta imperioso, porque pudiera ser que, en el
imaginario colectivo, an est presente como ideal el modelo estado cntrico en el que
los niveles nacional, y en menor medida provincial, tiene responsabilidades centrales; y
que el desarrollo local hubiera sido tan slo una estrategia para un momento histrico,
en el cual el Estado nacional renunci al ejercicio de las atribuciones que haba ejercido
por medio siglo.


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