Universidad del Aconcagua Universidad de Mendoza Universidad Juan Agustn Maza Instituto Universitario de Ciencias de la Salud, Fundacin H. A. Barcel Consejo de Rectores de Universidades Privadas San Juan 2010 Red Andina de Universidades RADU San Juan 2008 San Luis 2009 Mendoza 2010 FONDO EDITORIAL DE LA UNIVERSIDAD CATLICA DE CUYO Direccin de Publicaciones Impreso en Setiembre de 2010. Directora: Mara Isabel Larrauri Reservados los correspondientes derechos por la Universidad Catlica de Cuyo. Prohibida su reproduccin total o parcial. Pueden formularse citas con la indicacin expresa de su procedencia y conservando el sentido del contexto. Es una publicacin ofcial de la Universidad. Las opiniones expresadas en los trabajos son de exclusiva responsabilidad de sus autores, no expresando el prensamiento del seor Rector ni del Honorable Consejo Superior. Copyright By Universidad Catlica de Cuyo Impreso en Argentina - Printed in Argentina Hecho el depsito que determina la Ley 11.723 I.S.B.N. N 978-950-559-224-1 Hacia el bicentenario: San Juan, San Luis, Mendoza: ciclo de conferencias RADU / compilado por Susana Lahoz de Astorga - 1a. ed. - San Juan: Universidad Catlica de Cuyo, 2010. 1 CD-ROM. ISBN 978-950-559-224-1 1. Historia Argentina. I. CDD 982.6 261 AGUA Y BICENTENARIO. Mauricio Pinto 1 1 - Introduccin. Considerar la temtca del agua con motvo del bicentenario de la revolucin americana, es un ejercicio que no puede divorciarse de la connotacin conmemoratva que impone tal oportunidad. Un bicentenario, en cuanto resulta en su naturaleza un aniversario, importa una recapitulacin relatva a algn suceso. Recordemos que tal vocablo proviene del latn aniversarius, voz formada por la conjuncin de annus (ao) y versus (partcipio pasivo de vertere, cuyo signifcado es volver) y con ello conmemorar un bicentenario es volver hacia los ltmos doscientos aos de nuestra historia. El bicentenario de la revolucin argentna y americana importa, entonces, que hace doscientos aos distntos pueblos decidieron cambiar el orden existente e instauraron un proceso de conformacin de las insttuciones nacionales. Consecuentemente se presenta como una indiscutda oportunidad de analizar nuestro pasado, contrastarlo con el presente y aventurarnos hacia una imagen de nuestro futuro. Pero el ejercicio que pretendemos no es genrico sino atendiendo especialmente las relaciones que se conforman en torno a un recurso estratgico y vital como es el agua. Es quizs ste un tema de singular actualidad, si procuramos evaluar y eventualmente replantearnos las posiciones que se postulan actualmente desde los distntos sectores de inters o poder. 1 Abogado egresado de la Universidad de Mendoza. Diplomado en Estudios avanzados en propiedades pblicas y medio ambiente, de la Universidad de Zaragoza, Espaa. Mster en Derecho Ambiental, de la Universidad Internacional de Andaluca, en el 2003. Doctor, en la Universidad de Zaragoza, en el 2009. Secretario e investgador del Insttuto de In- vestgaciones de la Facultad de Ciencias Jurdicas de la Universidad del Aconcagua. Jefe del departamento jurdico del Departamento General de Irrigacin. Autor de numerosas publicaciones. Red Andina de Universidades 262 Afrmamos ello en cuanto el ser humano est principalmente conformado por agua y depende de la misma para sobrevivir primero y para vivir dignamente luego. El agua para la vida es una necesidad indispensable del hombre y se relaciona directamente con su salud. Pero tambin ese recurso es indispensable para generar confort ambiental, produccin econmica, desarrollo cultural, aspectos todos que integran la vida individual y social, posibilitando la dignidad del hombre. Sin embargo, el panorama en el momento de la historia que transitamos no es halagador. Estudios internacionales 2 sealan que una gran parte de la poblacin mundial -unos 1.100 millones de habitantes del mundo subdesarrollado- no tene an, en pleno siglo XXI, acceso al agua potable o segura e incluso, pases con poblaciones que reciben una dotacin diaria insufciente a pesar que generalmente, la disponibilidad fsica no escasea 3 . La situacin se agrava si consideramos las presiones crecientes sobre el recurso que implica un crecimiento ms que exponencial de la poblacin humana, el an mayor incremento de la actvidad econmica y la mejor calidad de vida, aspectos todos que importan una mayor demanda de un recurso fnito 4 . 2 Programa de las Naciones Unidas para el (PNUD), Informe sobre Desarrollo Humano, 2006. Ms all de la escasez: poder, pobreza y crisis mundial del agua, Mundi-Prensa, 2006, dispo- nible en htp://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2006/. Programa mundial de evaluacin de los recursos hdricos de las Naciones Unidas. 2 Informe de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo de los Recursos Hdricos en el Mundo, IV Foro Mundial del Agua, Mxico, 2006, versin en lengua castellana editada por la Sociedad Estatal Expoagua Zaragoza 2008, S.A. disponible en htp://www.unesco.org/water/wwap/publicatons/index_es.shtml 3 Programa conjunto OMS/UNICEF de monitoreo del abastecimiento de agua y del sa- neamiento. La evaluacin mundial del abastecimiento de agua y el saneamiento en 2000, Ginebra, 2000. Disponible en htp://www.who.int/water_sanitaton_health/ monitoring/2000globs1.pdf, determin que 1.800 millones de hogares en el mundo de- ben buscar el agua a distancias de hasta un kilmetro de sus hogares, lo que reduce signifcatvamente el consumo por debajo de los niveles pertnentes. 4 En este sentdo, Global water partnership (GWP), Manejo integrado de los recursos hdricos, TAC Background Papers no. 4, Suecia, 2000, pg. 9, observa que la poblacin mundial ha crecido con un factor aproximado de tres durante el siglo XX, mientras que el uso del agua ha crecido con un factor aproximado de siete. Igualmente, estma que un tercio de la poblacin mundial vive actualmente en pases que experimentan tensiones medianas a elevadas vinculadas al agua, factor que se espera que crezca al doble para el ao 2025. Mauricio Pinto 263 Estas ideas iniciales nos presentan hoy por hoy una realidad preocupante, en cuanto es claro que el defciente acceso al agua compromete el desarrollo humano e incluso la vida misma. Estos informes refejan que ms de tres millones de personas mueren al ao por enfermedades vinculadas a la falta de suministro de agua o defciencias en su calidad, siendo cientos de millones los que sufren enfermedades asociadas. Justamente esta realidad es la que exige que en un momento de conmemoracin de un hecho histrico de amplio impacto en la vida social, como ha sido la Revolucin de Mayo, nos replanteemos nuestro papel frente al agua en la historia, en el pasado, en el presente y -claro est- en el futuro. Producida la Revolucin de Mayo, el contexto insttucional que comenz a desarrollarse de manera autnoma de la metrpolis fue percibiendo distntas exigencias cotdianas, regulndolas en un naciente derecho patrio, tanto en la llamada etapa del derecho intermedio como en la que posteriormente se corresponde a la consolidacin defnitva de la organizacin insttucional argentna 5 . 2 - La disposicin de los ros interprovinciales y su dominio. Es de destacarse que con seguridad una de las primeras preocupaciones generalizadas que se atendieron en torno al recurso hdrico en el proceso de conformacin nacional se vincul a las necesidades de navegacin de los distntos pueblos a travs de ros que 5 La expresin Derecho patrio intermedio fue acuada por Juan Bautsta Alberdi en sus Escritos pstumos, (T. VIII, pg. 14), donde el clebre tucumano critcaba a Vlez Sars- feld por no haber considerado al proyectar el Cdigo Civil, aquellas normas que fueron dictadas en el perodo intermedio que va desde la Revolucin de 1810 hasta la organi- zacin consttucional nacional. En relacin a las aguas, la expresin fue introducida en forma especfca por Alberto Spota, (La Legislacin de aguas en el periodo intermedio, Revista La Ley, T 2, 1936, pgs. 138 y ss, en especial pg. 175). Guillermo Cano: Rgi- men jurdico econmico de las aguas en Mendoza durante el perodo intermedio (1810- 1884), Garca Santos, Mendoza, 1941, pg. 21); entenda que en relacin al rgimen de las aguas el perodo intermedio se extenda hasta 1884, fecha de sancin de la primera ley en la materia dictada bajo el rgimen insttucional instaurado con la Consttucin de 1853. Red Andina de Universidades 264 atraviesan territorios bajo dominacin de autoridades diversas. Esta preocupacin, al igual que otras que consideraremos luego, refeja el riesgo de desacuerdo que puede existr entre las distntas jurisdicciones que regulan y gobiernan la vida de un cauce y que aparece latente desde la misma idea de ribereo: la voz rival, signifcatva de la persona que aspira a la vez a lo mismo que otro, tene su raz latna en rivalis, equivalente a ribereo, la que a su vez proviene de rivus (ro) 6 . En general, internacionalmente la preocupacin por el uso y disfrute de los cursos de agua comenz por asegurar los mismos como vas privilegiadas de transporte y comunicacin 7 . Y en la conformacin insttucional que comenz hace dos siglos en nuestro pas esto no fue distnto. Alberdi, jurista de gran infuencia en la organizacin del rgimen consttucional argentno; expresaba que La libertad de comercio sin libertad de navegacin fuvial es un contrasentdo, porque siendo fuviales todos los puertos argentnos, cerrar los ros a las banderas extranjeras, es bloquear las provincias y entregar todo el comercio a Buenos Aires. [...] Situados en las mrgenes de los ros casi todos los puertos naturales que tene la Repblica Argentna, la libertad fuvial signifca la abertura de los puertos de las Provincias al comercio directo de la Europa, es decir, a la verdadera libertad de comercio 8 . Pero esta advertencia del clebre consttucionalista tucumano responde a una necesidad percibida desde mucho antes en la historia insttucional argentna. San Martno de Dorm explica con claridad que, en el proceso de formacin consttucional del posterior estado federal argentno, los pactos interprovinciales pre consttuyentes tuvieron en diversas ocasiones, presentes la regulacin de aspectos propios de los 6 Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, voz rival, Madrid, 1970, pg. 1151. 7 Salinas Alcega, Sergio, voz Derecho Internacional de Aguas, en Embid Irujo, Antonio (dir), Diccionario de Derecho de Aguas, Iustel, Madrid, 2007, pg. 603. 8 Alberdi, Juan Bautsta, Organizacin de la Confederacin Argentna, 3 ed., Besanzon (edicin ofcial), Imprenta de Jos Joaqun, Buenos Aires, 1858, pgs. 69, 109, entre mu- chas otras pginas con idntco ideario. Mauricio Pinto 265 ros interprovinciales 9 , especialmente en relacin a su navegabilidad 10 . El recurso hdrico se consttuy as, contradiciendo la fuente etmolgica vinculada a la rivalidad, en un elemento de unin entre ribereos que conforma parte de la evolucin hacia el estado federal argentno, que -como analizaremos luego- ha contnuado en la fraternal relacin entre las actuales provincias argentnas. El texto consttucional de 1853 introdujo de manera clara, entonces, la navegacin de los ros interiores como un motor de desarrollo nacional bajo reglas establecidas federalmente y acciones concurrentes entre el estado federal y las provincias (actuales arts. 26, 75 inc. 10, art. 75 inc. 18 y 125 CN). Sin embargo, esta unin no siempre se ha producido de manera sencilla. Siendo Argentna un pas federal desde 1853, las relaciones y tensiones que caracterizan a este tpo de Estados no han sido extraas, incluyendo ello algunas vinculadas a las aguas. As, slo diecisis aos despus de consttuido el poder federal y a nueve aos de la incorporacin de la provincia de Buenos Aires a la Federacin Argentna, se inici un proceso de tensin entre el estado nacional y esa provincia que result slo el primer captulo de la puja hegemnica entre los poderes federal y federados en materia hdrica, 9 San Martno de Dormi, Mara Laura: Formacin consttucional argentna, Ciudad Ar- gentna, Buenos Aires, 1995, pgs. 79 y ss.) observa la contribucin a la formacin del derecho pblico consttucional argentno de los pactos, tratados y acuerdos en los que -con distntas denominaciones- partciparon las provincias fundantes, considerando que los mismos son una importante fuente del derecho consttucional argentno. En tal sen- tdo, precisa que aunque este derecho contractual preconsttucional era eminentemente instrumental -en cuanto buscaba por una parte la instrumentacin de una unin nacio- nal, y por otra resolver mediante pactos necesidades de la vida cotdiana (la guerra, el comercio, las cuestones limtrofes, la navegacin, la extradicin de delincuentes, la lucha contra el indio, etc.), consttua un sistema de unin y compromiso recproco entre las provincias, permitendo que la unidad nacional subsistera en potencia, como aspira- cin comn. 10 San Martno de Dormi, Mara Laura: Documentos consttucionales argentnos, Ciu- dad Argentna, Buenos Aires, 1994, pg. 1420). Observa diversos pactos preconsttuyen- tes donde las provincias acordaron aspectos propios de los ros interprovinciales, es- pecialmente en relacin a su navegabilidad. Por ejemplo, el Tratado del Pilar de 1820 estableca que: en los ros Uruguay y Paran navegarn nicamente buques de las provincias amigas, cuyas costas sean baadas por dichos ros. Disposiciones similares son observadas por esta autora en otros tratados. Red Andina de Universidades 266 trantez que subsiste hasta nuestros das. En aquella oportunidad, en 1869, el gobierno nacional confront con las autoridades bonaerenses con motvo de la construccin del puerto de Buenos Aires sobre el Ro de la Plata. Tanto la provincia de Buenos Aires como el estado nacional pretendan disponer del cauce del Ro de la Plata para dar lugar a la infraestructura portuaria, disputa que conducira a la clebre confrontacin entre dos grandes personajes -de la poca y de nuestra historia- en un debate parlamentario sobre el tema en el Senado de la Nacin 11 . El gobierno de la Nacin por una parte, pretenda una autorizacin legislatva para suscribir un contrato con Eduardo Madero y Compaa para la construccin del puerto y canalizaciones sobre el dominio hidrulico, concedindole su posterior explotacin al contratsta. En tal trmite, el Poder Ejecutvo remit al Congreso el 2 de junio de 1869 un proyecto de ley contrato para su aprobacin, el que comenz a tratarse el 14 de julio. La provincia de Buenos Aires entre tanto, por Ley del 19 de junio de 1869, autoriz a la gobernacin a construir un ramal ferroviario y muelle en su punto terminal. En tal consideracin, el gobierno provincial comunic a su par nacional la sancin legislatva, observando que era una atribucin de su potestad efectuar tales obras, aunque reconoca la potestad reglamentaria delegada consttucionalmente a la Nacin. Esta discusin se encauz poltcamente en el trmite legislatvo desarrollado en el Congreso, donde el Senador por Buenos Aires, Bartolom Mitre, confront severamente con Dalmacio Vlez Srsfeld, Ministro del Interior del presidente Sarmiento. En tal debate, la postura provincial descalifc la intencin nacional de apropiarse del dominio de los recursos en cuestn en base a lo que luego se conoce como la doctrina del ut poddidets iuris de 1810 12 . 11 Marienhof, Miguel: Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas, Abeledo, Buenos Aires, 1939, pg. 297; Allende, Guillermo: Derecho de aguas con anotaciones hidrolgicas, EUDEBA, Buenos Aires, 1971, pg. 249; Spota, Alberto G.: Tratado de De- recho de Aguas, T. II, Jess Menndez, Buenos Aires, 1941, pg. 31 y ss. 12 Formalmente, los Reyes Catlicos consideraron adquiridos sus dominios americanos cuando el 3 de mayo de 1493 el Papa expidi la bula inter caetera, por la que otorgaba a tales monarcas las terras e islas descubiertas que no estuvieran sujetas al dominio actual de algn otro Seor cristano. El dominio sobre las Indias y los bienes en ellas existente Mauricio Pinto 267 Con posterioridad, la Corte Suprema de la Nacin saj defnitvamente estos confictos en 1909 al pronunciarse sobre el dominio provincial sobre los ros que se encuentren en los respectvos territorios de cada jurisdiccin 13 , criterio que sin embargo no fue mantenido en relacin a otros recursos -como el petrolero o el litoral martmo-, con lo que la discusin contnu en relacin a stos hasta la Consttucin de 1994 14 . Resuelta la cuestn dominial, como veremos a contnuacin, se revitaliz la discusin desde el ngulo propio de la jurisdiccin para regular su uso. 3 La jurisdiccin sobre las aguas interprovinciales. En forma paralela a la discusin dominial, el esquema federatvo adoptado a partr de 1853-60 en Argentna impuso en el poder central -al decir de Amlcar Moyano 15 - una constante tendencia unitaria sobre la era considerados por los monarcas no slo como un podero de soberana pblica, sino especialmente como parte de sus patrimonios. Ricardo Levene recuerda en este sentdo una cdula real donde se refeja claramente esta concepcin: Por haber yo sucedido enteramente en el seoro que tuvieron en las Indias los seores de ellas, es de mi pa- trimonio y Corona Real el Seoro de los baldos, suelos y terra; conf. Levene, Ricardo, Manual de Historia del Derecho Argentno, Depalma, 5 ed., Buenos Aires, 1985, pgs. 96 y conc. De all que hablamos de una sucesin del dominio originario del poder colo- nial en las provincias nacientes. Con esta base, el ut possidets iuris de 1810 ha sido la fundamentacin jurdica de la transferencia de ttulos de la corona reinante a los estados que se conformaron en Amrica en esa poca: la nueva realidad insttucional es vista como sucesora universal de los soberanos de Espaa sobre el territorio que deslig de la Corona por la guerra, y por lo tanto, de todo aquello sobre lo cual el Rey o la Corona o el Real Tesoro tena dominio, con todo lo que a ese dominio le fuese accesorio; conf. Gonzlez, Joaqun V., Legislacin de Minas, Librera e Imprenta de Mayo, 2 ed., Buenos Aires, 1905, pg. 211 13 Corte Suprema de Justcia de la Nacin, in re Gob. Nac. y Soc. del Pto. de Rosario c/ Prov. de Sta Fe (1909), Fallos 111:179 y Soc. del Pto. de Rosario c/Emp. Muelle y Dep. de Comas (1909), Fallos 111:197. 14 Art. 124 CN: [...] Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. 15 Moyano, Amlcar, El derecho ambiental en el estado federal argentno, La Ley Gran Cuyo, T 2003 (agosto), pg. 439. Red Andina de Universidades 268 jurisdiccin provincial; siendo nuestra tesitura que las argumentaciones centralistas se renuevan y reiteran de manera cclica con diversas ptcas que van desde la dominial, pasando -desde luego- por la cuestn jurisdiccional, hasta llegar en nuestros das a la materia ambiental 16 .
En este sentdo, Carlos Nino 17 , observa que la caracterstca central de la estructura del poder en Argentna, que en parte se ha conformado gracias a comportamientos normatvamente desleales, ha sido la consttucin de un sistema hper presidencialista, en el que el Poder Ejecutvo Nacional absorbe funciones que deberan corresponder al Congreso, a la judicatura e incluso a las provincias en el esquema organizatvo federal, refriendo expresamente a la apropiacin nacional de recursos naturales provinciales, aspecto que hemos referido al considerar el conficto dominial. En ese contexto, pretendindose fortalecer interpretatvamente en los hechos los poderes centrales por sobre el nivel competencial efectvamente cedido, se postularon a mediados del siglo XX distntas tesis 18 que buscaban ver en los poderes delegados en la Nacin la facultad para regular el uso de las aguas en aquellos casos en que las aguas resultaban interprovinciales 19 . Evolutvamente, son -quizs- las solitarias argumentaciones de Guillermo Cano, (en la IV Conferencia Nacional de Abogados realizada en Tucumn en 1936), las primeras consideraciones que -con exclusivo recurso al texto consttucional- mostraron con claridad la competencia 16 Pinto, Mauricio, La Ley 26688: una ilegtma y unitaria norma de preservacin de las aguas, Scoones, Ana y Sosa, Eduardo (comp.): Confictos socio-ambientales y poltcas pblicas en la provincia de Mendoza, Observatorio Regional de Confictos Ambientales, Oikos, Mendoza, 2005, pg. 422. 17 Nino, Carlos S., Un pas al margen de la ley, Emec, Buenos Aires, 1992, pgs. 73 y ss. 18 Las posturas correspondientes a las llamadas tesis centralista, federal e intermedia- fueron analizadas en Cuarta Conferencia Nacional de Abogados, Bases para una legisla- cin de aguas, Tucumn, 1936, cuyas declaraciones en la materia fueron publicadas en Jurisprudencia Argentna, T. 61, pg. 309. 19 La magnitud de la competencia fundada en esta materia es trascendental si entende- mos que en Argentna el 91,3% de las aguas que escurren corresponden a cuencas inter- provinciales, conf. Consejo Federal de Inversiones Los recursos hidrulicos de argentna, T 6, CFI, Buenos Aires, 1969, pg. 85. Mauricio Pinto 269 provincial para regular las aguas interprovinciales. El maestro del Derecho de Aguas fund en tal ocasin de manera minoritaria y sin adhesin alguna la denominada tesis federal, segn la cual corresponde a las provincias acordar mediante tratados en relacin al rgimen de las ros compartdos, pudiendo recurrir en caso de desacuerdo ante la Corte Suprema de Justcia de la Nacin a efectos de que sta dirima el conficto. Esta postulacin en aquel entonces minoritaria y que suscit un apasionante debate con uno de los mayores expertos en la materia 20 , fue en defnitva la postura que adopt la Corte Suprema de la Nacin al dirimir el conficto entre La Pampa y Mendoza por el ro Atuel 21 , reconociendo la potestad provincial de acordar sobre las aguas compartdas o acudir ante ese Tribunal para dirimir el conficto. Cuando el equilibrio federal en torno a la regulacin de los cursos de agua pareca restablecido, una nueva ola argumental revitaliz el conficto. Bajo la excusa de la regulacin mnima en proteccin ambiental que la Consttucin habilita a la Nacin, el Congreso Nacional ha dictado la Ley 25688. Esta norma, aunque anuncia regular aspectos ambientales, se limita a generar preceptos sobre la explotacin del recurso con la gravedad de crear organismos de cuencas con camufadas facultades decisorias en clara violacin a diversos preceptos consttucionales 22 . Es de destacarse que tales organismos -aunque creados en el texto de la Ley 25688-, nunca han sido implementados efectvamente con lo 20 Los maestros Cano y Spota entrecruzaron diversos artculos refutndose mutuamente. Ver al respecto Cano, Guillermo, Ros interestaduales, Revista La Ley, T 3, sec. doct, pg. 67; Cano, Guillermo, Los ros interprovinciales, Revista La Ley, T 3, sec. doct, pg. 82; y las consiguientes confrontaciones de Spota, Alberto, Los ros interestatales, Revis- ta La Ley, T 3, sec. doct., pg. 70; Spota, Alberto, De nuevo sobre los ros interestatales, Revista La Ley, T 3, sec. doct., pg. 85. 21 Corte Suprema de Justcia de la Nacin in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Pro- vincia de s/accin posesoria de aguas y regulacin de usos (1987), Fallos 310:2479. 22 No slo el art. 41 CN se encarga de aclarar que los presupuestos mnimos de proteccin ambiental que puede dictar la Nacin son sin alterar las jurisdicciones locales, sino que adems el art. 122 CN expresamente excluye a la autoridad federal de la organizacin de las insttuciones provinciales. En este sentdo, puede ampliarse en Pinto, Mauricio, Consideraciones sobre la pretendida norma de presupuestos mnimos ambientales en materia hdrica. A propsito de la ley 25688, Revista La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, martes 29 de abril de 2003, pg. 1. Red Andina de Universidades 270 que dicha ley vigente por el momento no presenta efcacia que permita su discusin e impugnacin judicial 23 . 4 - La evolucin legislatva provincial. Una caracterstca atendible en la materia que analizamos, es la temprana ordenacin de los recursos hdricos que, desde la perspectva legal, se produce a partr de la conformacin de gobiernos patrios. Desde entonces, el rgimen jurdico de las aguas ha avanzado desde la simple percepcin del inters individual (expresado en normas destnadas a regir la mera vecindad entre individuos, propias de las regulaciones de vecindad civil) hacia la tutela del inters colectvo, tanto a partr de la regulacin intervencionista estatal que impona obligaciones sobre la forma de usar el agua en aras del benefcio social que deviene de la naturaleza pblica del recurso (por ejemplo, la exigencia de uso actual y benefcioso bajo pena de caducidad o la coordinacin entre usuarios en el tempo de uso o ante escasez del recurso) como a partr de normas que buscan conciliar el uso de las aguas con las exigencias conservacionistas (las que analizaremos ms adelante) 24 . Si bien el primer texto propiamente legal sobre aguas en Argentna se generar con la Ley mendocina de 1884, es destacable la regulacin que en relacin al agua se produce con anterioridad. 23 Debe advertrse en este sentdo que la provincia de Mendoza sostuvo judicialmente la inconsttucionalidad de la Ley 25.688. Sin embargo la autoridad judicial entendi que el conficto invocado por Mendoza careca de un caso concreto y slo tenda a una decla- racin consuntva general sobre la validez de la norma, omitendo pronunciarse (Corte Suprema de Justcia de la Nacin, in re Mendoza, Provincia de c/Estado Nacional s/accin de inconsttucionalidad, sentencia de 26 de marzo de 2009). 24 Cano, Guillermo: Derecho, poltca y administracin de aguas, vol. 1, INCYTH, Men- doza, 1976, pg. 42, de manera similar, observa una evolucin desde las normas que regulaban la relacin hombre-hombre en base al inters propio de vecindad entre indi- viduos, pasando por las que regulan la relacin gobierno-hombre a efectos de encauzar la intervencin del estado en el uso individual del recurso, siguiendo las que regulan la relacin hombre-agua con fnes conservacionistas independientes de las necesidades de los dems usuarios, para concluir en las que regulan la relacin gobierno-agua mediante el establecimiento de poltcas que encauzan a la Administracin hdrica. Mauricio Pinto 271 Guillermo Cano 25 al analizar el derecho vigente en Mendoza durante el perodo intermedio desarrolla los distntos antecedentes de aquella norma que demuestran la evolucin que referimos a partr de la causa revolucionaria de 1810: el reglamento de polica de 1813, el reglamento del Cuerpo Capitular dictado entre 1820 y 1825 y el reglamento dictado por el gobernador Aldao en 1844. Otras provincias partciparon en el movimiento regulador que referimos, como por ejemplo Santago del Estero (en 1884), Catamarca (en 1896), Tucumn (en 1897). Junto a estas normas generales, tambin se consolid la regulacin de las realidades locales mediante diversos reglamentos destnados a ciertos canales y zonas de regado. As por ejemplo, en Mendoza se dictaron reglamentos especfcos para la villa de San Martn (del 13 de enero de 1837), para la Acequia del Estado -actual Canal Jarillal- (de noviembre de 1842) y para el Canal Retamo (de agosto de 1852). Este ltmo rigi para toda la cuenca del ro Tunuyn por efecto del Decreto de fecha 24 de agosto de 1853. 26 Pocas actvidades han sido tan tempranamente reguladas como el uso de las aguas, siendo el desarrollo de los ltmos doscientos aos un tamiz evolutvo que ha perfeccionado el enfoque legislatvo actual en ara de del buen uso y conservacin de las aguas. En la actualidad, la generalidad de las provincias argentnas han dictado sus propios regmenes de agua, con la excepcin por el momento de Santa Fe 27 y Tierra del Fuego 28 . 25 Cano, Guillermo: Rgimen jurdico econmico de las aguas en Mendoza. Durante el periodo intermedio (1810-1884), ob. cit., pg. 24/25 y 204 y ss. 26 Cano, Guillermo: Rgimen jurdico econmico de las aguas en Mendoza. Durante el perodo intermedio (1810-1884), ob cit, pg. 25. 27 La provincia de Santa Fe no cuenta con un corpus iuris que aborde el uso del agua. No existe en esa jurisdiccin cdigo o ley general en la materia, ni leyes sectoriales. Existen sin embargo dos proyectos en discusin referidos respectvamente a una Ley General y a un Cdigo de Aguas; ambos de tcnica moderna, incluyen la totalidad de insttuciones administratvas necesarias para la gestn del agua en relacin a los distntos usos posi- bles. Sin embargo, lo cierto es que los mismos no se encuentran vigente, ni existe una perspectva cierta de su sancin. 28 Al igual que la provincia de Santa Fe, la provincia de Tierra del Fuego no cuenta con un corpus iuris que aborde el uso del agua. No existe en esa jurisdiccin cdigo o ley general Red Andina de Universidades 272 5- La administracin de las aguas Otro aspecto de inters para analizar en la evolucin producida en los ltmos dos siglos es el que se corresponde a la organizacin insttucional de la gestn del agua es decir, a la estructura administratva o burocrtca propia del recurso hdrico. Es que como explica Guillermo Cano 29 , las normas jurdicas pueden ser de naturaleza preceptva -cuando presiden relaciones entre individuos, entre stos y el recursos, entre individuos y el Gobierno o de organizacin y funcionamiento gubernamental. A stas ltmas nos referiremos en este apartado. Al producirse la revolucin de mayo, distntos cabildos en cada una de las primitvas provincias iniciaron un perodo autnomo de gobierno con relacin al antguo modelo monrquico. Esta reformulacin descentralizada de poder, conllev en muchos casos la reestructuracin funcional de los esquemas de administracin y justamente ello ocurri en materia hdrica en Argentna. Hasta 1810, sin excepcin la gestn de las aguas se correspondan al paradigma monrquico y consiguientemente, la estructura estatal para atender el tema resultaba de matriz plenamente centralista. En este sentdo, la Cdula de 1776 y la Ordenanza de Intendentes de 1782 encargaba a estos cuidar el reparto de aguas. Sin embargo, el 15 de octubre de 1810 el Cabildo de la provincia de Mendoza -tan slo cuatro meses despus de que el Cabildo se sumara al movimiento revolucionario 30 - dispuso la creacin del cargo Regidor Juez en la materia, ni leyes sectoriales. Existe sin embargo un proyecto en discusin referido a un Cdigo de Aguas, el que presenta una tcnica jurdica y legislatva moderna, que incluye la totalidad de insttuciones administratvas necesarias para la gestn del agua en relacin a los distntos usos posibles. Sin embargo, lo cierto es que el mismos no se encuentra vigente, ni existe una perspectva cierta de su sancin. 29 Cano, Guillermo: Evolucin histrica y geogrfca del Derecho de Aguas y su papel en el manejo y desarrollo de los recursos hdricos, Asociacin Internacional de Derecho de Aguas, Valencia, 1975, pg. 6. 30 El quiebre revolucionario que implic el Cabildo de Buenos Aires del 25 de mayo de 1810 no import un decisorio que alcanzara de manera directa a los restantes Cabildos provinciales, sino que fue necesario que cada uno de stos se sumara al movimiento revolucionario. En el caso de Mendoza, conforme analiza Manuel Lugones, (El pronun- Mauricio Pinto 273 de Aguas 31 , inicindose el primer antecedente en el derecho patrio de una autoridad especfca en materia hdrica. La evolucin insttucional import que luego esta autoridad se transformara en distntas fguras administratvamente dependientes del poder central de gobierno provincial, sistema de desconcentracin burocrtca que subsist hasta 1894. En esta fecha, con el dictado de la segunda Consttucin mendocina, se conform una administracin de raigambre consttucional investda de independencia poltca, tcnica y econmica sufciente para asegurar un sistema de gestn de las aguas profundamente autrquico 32 , que a ciamiento de Mendoza por la Revolucin de Mayo, publicacin documental, Junta de Historia, Mendoza, 1925), el 13 de junio de 1810 lleg a Mendoza la notcia de la revolu- cin producida en Buenos Aires y la solicitud de la Junta all instaurada de la designacin de un diputado. A pesar de las distntas misivas arribadas desde el Gobierno de Crdoba en los das siguientes -desautorizando los sucesos porteos de mayo y solicitando el envo de fuerzas armadas para aplacarlos- se produjo en el Cabildo mendocino una serie de sesiones que arribaron a un Cabildo abierto extraordinario el 23 de junio de 1810, en el que bajo la presin popular se dispuso el reconocimiento de la junta revolucionaria y la eleccin del diputado solicitado por aquella (elegido el 25 de junio). Los sucesos revolucionarios mendocinos contnuaron -con un eventual posicionamiento contrarrevolucionario de los funcionarios espaoles por medio de la resistencia poltca basada en la fuerza armada- hasta el Cabildo del 17 de julio, en el que se depuso al Subdelegado de la Real Hacienda y Comandante de Armas Facundo Ansay, consolidndose la decisin del 23 de junio referida. 31 La disposicin del Cabildo en este sentdo, transcripta en Cano, Guillermo: Rgimen Jurdico Econmico de las aguas en Mendoza; durante el periodo intermedio (1810-1884), ob. cit., pg. 203, estableca: 1810 - 15 de octubre - El muy ilustre Cabildo, Justcia y Regi- miento elige los cabildantes para el ao prximo de 1811 y en esta eleccin el Alcalde Or- dinario de 1er. Voto, que lo era Don Joaqun de Sosa y Lima, propone la creacin del cargo de Regidor Juez de Aguas (caso aquella Superioridad tenga a bien confrmar la creacin de esta plaza) votando para este cargo por Don Antonio Mont. Como la eleccin de los ca- bildantes era eleccin cannica, Don Antonio Mont fue electo por unanimidad, habiendo sufragado por l las siguientes personas: Joaqun de Sosa y Lima (Alcalde Ordinario de 1er. Voto); Manuel Jos de Godoy y Roxas (Alcalde Ordinario de 2do. Voto); Jacinto Esndola (Regidor electo Alfrez Real); Francisco Xavier Correas (Regidor Electo Alcalde Provincial), Pedro Jos Pelliza (Regidor electo Defensor de Pobres y Menores). 32 Pinto, Mauricio y Andino, Marcela: Entes reguladores con independencia funcional, poltca e insttucional: una antgua solucin del derecho mendocino en las modernas insttuciones de control, La Ley Gran Cuyo, T 2003, pg. 797, nota a fallo Suprema Corte de Justcia de Mendoza, sentencia del 23/09/2003 in re Obras Sanitarias Mendoza p/ inconsttucionalidad. Red Andina de Universidades 274 partr de la Consttucin de 1916 se denomin Departamento General de Irrigacin. Este ente, una verdadera agencia independiente, se ha presentado durante el ltmo siglo como un paradigma administratvo atendido por los distntos proyectos insttucionales que han impulsado diversas provincias e incluso en la actualidad, responde al perfl deseable conforme los principios rectores de poltca hdrica que en el ao 2003 han sido concertados en el mbito del Consejo Hdrico Federal 33 . 6 - El agua como factor de unin social. Sin lugar a dudas el agua ha consttuido un factor de unin social incluso desde pocas prehispnicas 34 , especialmente en lugares ridos donde el vital recurso presentaba un potenciado inters general. Las labores comunes para satsfacer las necesidades hdricas importaron que el agua se conformara como un verdadero factor de asociacin comunitaria, de modo tal que en torno a cada rea de consumo del agua 33 En este sentdo, el PRPH n 19 refere a una autoridad nica del agua de mxima jerar- qua poltca dotada del mayor grado de descentralizacin administratva y presupuesta- ria posible. 34 La trascendencia del agua en la realidad geogrfca en lugares de escasez ha produ- cido que su gestn sea anterior no slo a la etapa que se inicia en 1810, sino incluso al surgimiento y consolidacin de la civilizacin occidental en Amrica. En este sentdo, por ejemplo, Mara Vernica Godoy (Los huarpes y su cultura, Tintar, 2 ed., Mendo- za, 1999, pgs. 46 y 90) observa en el pueblo huarpe, antguos pobladores del centro- oeste argentno, el desarrollo de una etapa agro-alfarera a partr del ao 500 A.C., con elementos de labranza y pequeas redes de irrigacin que se habran mejorado con el aporte ingenieril de la infuencia incaica. Agustn lvarez, (Breve historia de la provincia de Mendoza, Imprenta Ofcial y Escuela de Arte para Penados, Mendoza, 1932, pg. 17, observa que el establecimiento de la ciudad de Mendoza, primer asentamiento espaol en la regin cuyana fundada por el capitn espaol Dn. Pedro del Castllo el 2 de marzo de 1561, fue concretado sobre un terreno ya culturizado previamente mediante la siste- matzacin de canales y acequias, en una vasta colonia agrcola al norte del ro (Men- doza), del que haban derivado tres grandes canales, con los nombres de sus caciques principales: Allaime, Tobar y Zanjn Guaymalln, delineados, segn le dijeron, por unos ingenieros enviados por Yupanqui, octavo emperador de la dinasta inca. La extensin de esa colonia ha sido cifrada en unas 15.000 hectreas bajo regado al momento de la conquista, conf. Cano, Guillermo: Resea crtca de la legislacin y administracin de Aguas de Mendoza, Mendoza, 1967, pg. 15. Mauricio Pinto 275 se consttuyeron comunidades organizadas de usuarios. Al referir a la evolucin de la legislacin en relacin a las aguas, advertmos que algunos de los primeros antecedentes en la materia provenan del rgimen de gestn de los distntos canales que se conformaban. La construccin de estos canales hasta mediados del siglo XIX, estuvo librada al inters e iniciatva de los partculares y con posterioridad a esa poca, la expansin del regado y las zonas de cultvos se vieron benefciadas a partr del fomento estatal 35 . Consiguientemente, las corporaciones de regantes presentan un origen consuetudinario, en cuanto las mismas se han ido integrando de acuerdo a las necesidades econmicas y la paulatna ampliacin de los cultvos 36 , lo que aunque se condice con la primera de estas etapas ha tenido contnuidad en el tempo hasta nuestros das. Esta espontnea conformacin insttucional, infuenciada por la tradicin espaola que lleg con la conquista, se manifest a travs de consorcios de usuarios de las aguas que el Derecho ha reconocido en la generalidad de pases americanos y europeos y que en defnitva se basa en vnculos indisolubles de solidaridad social que hacen viables y efciente los trabajos de utlidad comn y la convivencia misma 37 . En este sentdo, un sistemtco estudio del tema, el maestro Joaqun Lpez 38 repasa con detalle el rgimen que a medidos del siglo pasado corresponda a las comunidades de usuarios de aguas en 35 Cano, Guillermo: Bosquejo del Derecho mendocino Intermedio de Aguas, Insttuto de Historia del Derecho Argentno, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, 1943. pg. 18. 36 Cano, Guillermo: Rgimen jurdico econmico de las aguas en Mendoza durante el periodo intermedio, (1810-1884), ob. cit., pgs. 27 y 113. 37 Wauters, Carlos: Funcin social y econmica de los regados en la Argentna, Buenos Aires, 1935. 38 Lpez, Joaqun: Organizacin de las comunidades de usuarios en la Repblica Argen- tna, Annales Iuris Aquarum, actas y documentos de trabajo de la Primera Conferencia Internacional de Derecho de Aguas, Asociacin Internacional de Derecho de Aguas, Men- doza, 1968, pgs. 237 y ss. En concreto, refere la existencia de consocios de facto en Neuqun, Buenos Aires, Santago del Estero, La Rioja, Jujuy y Salta, algunos de ellos con funcionamiento incluso contra legem y otros preter legem. Red Andina de Universidades 276 Argentna y otros pases, pudindose apreciar con facilidad que tales conformaciones eran una realidad generalizada, en muchos casos con existencia de facto que an no haba sido captada por las regulaciones jurdicas. Es decir, es comn en la generalidad de los casos la consttucin espontnea que hemos referido y su posterior regulacin estatal -en muchos casos- a partr del siglo XIX. Estas comunidades de usuarios se caracterizaron fundamental- mente por la intervencin de los interesados en los asuntos esenciales del cauce que los abasteca, partcipando en el acuerdo de las rentas necesarias para afrontar los trabajos de inters comn. De este modo, en torno al recurso hdrico ha existdo desde la conformacin misma del movimiento patrio, una potenciacin paradigmtca de los valores partcipatvos y democrtcos que se extenden a otras facetas sociales -como la preocupacin ambiental- recin a fnales del siglo XX. Finalmente, debemos resaltar que el movimiento privatzador que bajo infuencias del pensamiento neoliberal impulsado por ciertos organismos internacionales -principalmente fnancieros- se present a fnales del siglo XX no pudo mellar la consolidacin social que el manejo del agua presentaba a travs de los usuarios. En un anlisis previo, a partr del estudio de caso, hemos observado la profundizacin de la descentralizacin de la administracin del agua en las comunidades de usuarios como una estrategia efectva para retraer la presencia directa del estado en el sector 39 , alternatva clara frente a la reforma estatal que se propiciaba en esa etapa 40 . 39 Pinto, Mauricio y Andino, Marcela: La reforma del estado en torno a las insttuciones hdricas. El caso de Mendoza (Argentna), en XX Congreso Nacional del Agua y del III Simposio de Recursos Hdricos del Cono Sur, Mendoza, 2005. An as, en el estudio de caso tambin referimos las imperfecciones o resultados negatvos del proceso. 40 Dromi, Roberto: Empresas pblicas. De estatales a privadas, Ciudad Argentna, Bue- nos Aires, 1997, pg. 32 y ss.; realiza un anlisis de los instrumentos en torno a la reforma estatal argentna, observando que en tal proceso se han utlizados distntos instrumentos con mayor o menor xito en cada experiencia: privatzacin, concesin por iniciatva p- blica, concesin por iniciatva privada, licencia y permiso, provincializacin, municipali- zacin, cooperatvismo, programa de propiedad partcipada, locacin y administracin. Mauricio Pinto 277 7- El acceso a las aguas. Guillermo Cano 41 ha explicado claramente que no en todas las circunstancias se ha regulado el acceso a las aguas de igual forma; el destacado experto distngue tales variantes conforme la disponibilidad hdrica sea mayor a la demanda -propio de las etapas tempranas del desarrollo de las naciones, lo que suele generar un rgimen de estmulo al uso- o la demanda supere la oferta hdrica -situacin en que las leyes se tornan restrictvas en cuanto al acceso al recurso, fjando prioridades- o incluso, en las que el aumento de la demanda se relaciona con el progreso tecnolgico, lo que conlleva limitaciones al acceso mediante el reuso obligatorio. Por nuestra parte 42 , analizado desde una perspectva subjetva el desarrollo producido sobre la prerrogatva de acceder al agua, observando una evolucin de los insttutos jurdicos en la materia, desde los decimonnicos uso comn y uso especial, al servicio pblico y desde ste al paradigma de los derechos humanos y su tutela. El uso comn del agua, entendiendo por tal el derecho de uso con fnes de subsistencia se regula a partr del siglo XIX de dos maneras diferentes desde la ptca del derecho clsico. Por un lado, mediante el insttuto del uso comn en sentdo estricto 43 , el que tena lugar ante extracciones de agua para satsfacer necesidades individuales y que por su cuanta era imperceptble en cuanto el perjuicio que pudiera causar a terceros. Esta es la solucin de la generalidad de normas decimonnicas en la materia, que autoriza a extraer agua de los cauces en baldes, sin derivar la corriente ni 41 Cano, Guillermo: Evolucin histrica y geogrfca del Derecho de Aguas y su papel en el manejo y desarrollo de los recursos hdricos, ob cit, pg. 11. 42 Pinto, Mauricio, Torchia, Noelia y Martn, Liber: El derecho humano al agua. Partcula- ridades de su reconocimiento, evolucin y ejercicio, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 2008 43 Marienhof, Miguel: Rgimen y legislacin de las aguas pblicas y privadas, V. Abe- ledo, 1939, Buenos Aires, pg. 729, ha defnido el uso comn del agua como aquel que realiza toda persona por su mera condicin de tal, sin ms requisito que la observancia de las disposiciones reglamentarias. Se distngue as de los usos especiales que procuran ampliar la esfera patrimonial de los usuarios. Esta prerrogatva, si bien desde un comien- zo se identfc con un derecho natural del hombre, no se consider un derecho subjetvo exigible hasta avanzado el siglo XX. Red Andina de Universidades 278 menoscabar las mrgenes. Por otro lado, de manera mediata, a travs de la preferente concesin del uso especial para abastecimiento poblacional 44 . Cuando las extracciones de aguas fundadas en ese derecho natural producen alteracin en la cantdad o calidad de las aguas, exceden las regulaciones propias de los usos comunes y deben regirse por las que corresponden a los usos especiales 45 . Esta solucin legal se instrument mediante la concesin referida y responde a salvaguardar la clusula sin perjuicio de terceros que tanta fuerza present en la liberal legislacin positva del siglo XIX. De tal modo, el derecho decimonnico ha desarrollado dos insttutos para amparar el derecho natural al agua. Cuando el consumo no ha de impactar sensiblemente en el recurso, la ley permite su uso sin previa autorizacin y cuando el impacto es sensible, ya sea porque importa un gran consumo individual o porque la suma de los pequeos e imperceptbles consumos individualmente toma una escala apreciable, debe previamente obtenerse una concesin para abastecimiento poblacional, dndose lugar al uso comn del agua que realiza cada individuo a travs de la intermediacin del uso especial concedido. De este modo, adems de regular el consumo individual mediante el uso comn, las clsicas normas dictadas en el siglo XIX normaron el uso especial del agua para distntas actvidades, en partcular el otorgamiento de concesiones para abastecimiento poblacional y con ello se avanz en el preludio de lo que sera el rgimen propio de los servicios pblicos. Claro est, sin embargo, que disponer de agua potable en casa de modo contnuo, sin tener que ir al pozo o al ro como exiga el uso comn, result un proceso lento y plagado de problemas tcnicos, jurdicos, sociales y econmicos. La sociedad urbana industrial busc la resolucin de todos esos problemas a travs de la construccin de sistemas de distribucin de agua potable, que han dado en denominarse modernos 46 . 44 Martn Retortllo, Sebastn: Derecho de Aguas, Civitas, Madrid, 1997, pg. 241. Gay de Montella, R. y Mass Escofet, Cristbal: Tratado de la Legislacin de Aguas pblicas y privadas, T I, Bosch, 3 ed., Barcelona, 1956, pg. 431. 45 Castello, Manuel: Legislacin de Aguas, Universidad Nacional de Buenos Aires, Bue- nos Aires, 1921, pg. 291. 46 Mats Barco, Juan Manuel: La conquista del agua. Historia econmica del abasteci- miento urbano, Universidad de Jan, Jan, 1999. Mauricio Pinto 279 El uso comn entonces, se identfca ms con aquella primera etapa, donde haba que ir a buscar el agua y su extraccin no resultaba sensible al caudal, que con esta segunda, donde se crean sistemas de provisin domiciliarios de agua potable que, para abastecer a la totalidad de la poblacin, deben extraer notorios caudales concesionados a tal fn y distribuirlos bajo un rgimen de servicio pblico. La revolucin industrial y el crecimiento de las ciudades se encontraban entre las causas pero, fundamentalmente, fueron los problemas sanitarios asociados a la propagacin de epidemias los que determinaron en el siglo XIX, la conformacin de los primeros sistemas modernos de agua potable y saneamiento. Ello no signifca que no hayan existdo incluso en la antgedad empresas de este tpo. Sin embargo, es a mediados del siglo XIX cuando se generalizaron. La construccin de infraestructuras y la conformacin y evolucin de las empresas de provisin de agua potable y saneamiento han sido objeto de estudio e investgaciones recientes 47 . A partr de all, el estado no ces en su preocupacin por proveer de agua y saneamiento a los centros urbanos. Con el advenimiento del estado de bienestar, se pone nfasis en la expansin de los sistemas, la generalizacin de los mismos y se crean las grandes empresas nacionales de servicios pblicos, como Obras Sanitarias de la Nacin en Argentna. En la actualidad, se ha producido un salto cuanttatvo que ha superado el concepto y rgimen de los servicios pblicos. Esto, en cuanto se ha puesto en cuestn si el acceso al agua se corresponde con la categora de tutela propia de los derechos humanos. Hoy en da, el derecho humano al agua ha sido reconocido en un gran nmero de documentos nacionales e internacionales, tales como tratados, declaraciones y otras normas 48 . Existe as una marcada tendencia a una consagracin clara del derecho al agua en forma especfca, propicindose su reconocimiento 47 Mats Barco, Juan Manuel: El servicio de abastecimiento de agua potable: estado de la cuestn, Universidad de Jan, 2001. 48 Un anlisis de las distntas normas y documentos internacionales y nacionales puede verse en Pinto, Mauricio, Torchia, Noelia y Martn, Liber: El derecho humano al agua. Partcularidades de su reconocimiento, evolucin y ejercicio, ob. cit., pgs. 30 y ss. Red Andina de Universidades 280 en las cartas de derechos fundamentales 49 . Concretando esta tendencia, mediante la Observacin General N 15 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales del Consejo Econmico y Social de Naciones Unidas, el derecho al agua se ha especifcado dentro del campo de los derechos humanos a la salud, al nivel de vida y a la alimentacin. El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, adoptado y abierto a la frma, ratfcacin y adhesin por la Asamblea General el 16/12/1966 en su resolucin 2200 A (XXI) 50 , reconoce ... el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para s y su familia, incluso alimentacin, ... reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre (art. 11) y ... el derecho de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental (art. 12). La Observacin General N 15, ha especifcado los arts. 11 y 12 del referido Pacto, entendiendo que el agua es un bien pblico fundamental para la vida y la salud, y que el derecho humano al agua es el derecho de todos a disponer de agua sufciente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y domstco. De esta forma, ratfc el criterio de identfcar el derecho al agua como un derecho humano amparado en el Pacto, tal como haba sustentado previamente en los prrafos 5 y 32 de la Observacin General N 6 (1995) sobre derechos econmicos, sociales y culturales de las personas mayores. El referido documento del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, vincula adems el derecho al agua con el derecho al ms alto nivel posible de salud (conf. prr. 1 del art. 12 del Pacto y la Observacin General N 14 (2000) del mismo Comit, sobre el derecho al disfrute del ms alto nivel posible de salud) y al derecho a una vivienda y una alimentacin adecuadas (conf. prr. 1 del art. 11 y Observacin General N 4 (1991) del mismo Comit). Este derecho -entende- tambin debe considerarse conjuntamente con otros derechos consagrados en la Carta Internacional de Derechos Humanos, entre los que ocupa un lugar 49 Corte Suprema de Justcia de la Nacin, in re Defensor del Pueblo de la Nacin c/Estado Nacional y otra, 18/9/2007, Revista La Ley del 03/10/2007, pg. 11, reconoce el derecho que referimos. 50 Entrado en vigor el 3 de enero de 1976, de conformidad con el artculo 27 del mismo. Mauricio Pinto 281 primordial el derecho a la vida y a la dignidad humana. La vinculacin del agua con la calidad de vida y con la satsfaccin de otros derechos humanos, es en nuestra tesitura la base de una expansin conceptual del derecho al agua que hoy se est produciendo, generndose un planteo superador de la concepcin que vincula tal prerrogatva humana a las necesidades vitales de subsistencia que amparaba el uso comn: este paradigma implica mucho ms que la manutencin y exige no slo una actvidad planifcadora sobre el mejor benefcio social al que se debe destnar el agua disponible, sino tambin en algunas circunstancias el otorgamiento de concesiones de uso especial que resulten una condicin necesaria para la calidad de vida de los individuos. 8 - El cuidado de las aguas y la percepcin ambiental. El cuidado de las aguas es un elemento que se remonta con seguridad mucho ms all de los ltmos doscientos aos; es que desde la misma planifcacin que realiz la corona espaola de la colonizacin americana se impusieron normas que procuraron preservar las fundaciones de la contaminacin hdrica. As, Carlos V ordena que cuando se funden ciudades en el nuevo mundo, se observe la inexistencia de ambientes hdricos contraproducentes cercanos, expresando Que el terreno y la cercana sea abundante y sano. Que no tenga cerca lagunas ni pantanos, en que se cren animales venenosos, ni haya corrupcin de aires ni aguas 51 . De igual modo, con un evidente criterio planifcador tendiente a disminuir preventvamente la vulnerabilidad poblacional, orienta los usos del espacio para que las actvidades contaminantes se ubiquen aguas debajo de la poblacin. Que los solares para carnicera, pescadera, tendera y otras ofcinas que causas inmundicia y mal olor, se procuren poner hacia el ro o mar, para que con mayor limpieza y sanidad se conserven las ciudades 52 . A nivel local, en aquellos lugares de clara escasez del recurso, las autoridades coloniales velaron por la calidad de las aguas as, por 51 Recopilacin de las Leyes de los Reinos de las Indias, Libro IV, tt. 7, ley III. 52 Recopilacin de las Leyes de los Reinos de las Indias, Libro IV, tt. 7, ley V. Red Andina de Universidades 282 ejemplo, el Cabildo de Mendoza dispuso tempranamente prohibiciones sobre uso de los cauces por motvos de preservacin hdrica, fjando el impedimento para que ninguna persona lave ropa ninguna en la acequia del molino y la vengan a lavar a los pozos de agua que hay en esta ciudad por cuanto se bebe cuasi todo el pueblo de dicha acequia y las personas que se hallaren en ella lavando ropa sean presos y se les den cincuenta azotes atados al Rollo de la plaza y as mismo le condenen a cuatro pesos de multa 53 . Sin embargo, ser con el advenimiento patrio que se sustanciar una clara tendencia en relacin al cuidado de las aguas. Daniel Alberto Sabsay 54 destaca en este sentdo que la solucin de los incipientes confictos ambientales de la cuenca Matanza-Riachuelo aparece como preocupacin desde los inicios de la historia argentna, refriendo que en 1811 la Primera Junta de gobierno dict una resolucin en la que se manifestaba en contra de ciertas actvidades lesivas para la salud pblica vinculadas a tal cauce. Brailovsky y Foguelman en su excelente anlisis histrico-ecolgico 55 ,
recuerdan que esta contaminacin del Riachuelo provoc alguna reaccin en las autoridades, refriendo un Decreto en 1822 que dispuso alejar del rea urbana ciertos depsitos e industrias -aunque entenden que estas medidas procuraban tutelar el aire pero no las aguas- y otra disposicin en 1830, que prohibi arrojar al Riachuelo los desperdicios de las faenas de los saladeros. Pero la presencia de disposiciones en este sentdo no debe signifcar que las mismas sean realmente efcientes o efcaces 56 . Y 53 Cabildo de Mendoza, Actas Capitulares de Mendoza, T III (1652-1675), Imprenta Coni, Buenos Aires, 1974, pg. 29. 54 Sabsay, Daniel A.: La Corte Suprema de Justcia de la Nacin y la sustentabilidad de la cuenca Matanza-Riachuelo, La Ley, T 2006-D, pg. 280. 55 Brailovsky, Antonio Elio y Foguelman, DINA: Menoria verda. Historia ecolgica de la Argentna, Sudamericana, Buenos Aires, 2002, pg. 150 56 Mientras que la vigencia de una norma importa su exigibilidad jurdica, la efcacia de la misma indica que es aplicada efectvamente. La efciencia, en cambio, importa la apttud o idoneidad para cumplir el objetvo al que estaba destnada. La vigencia normatva no siempre es acompaada por la efciencia que importa la aplicacin efectva y sta ltma, no siempre resulta efcaz a los fnes de satsfacer el inters que motv la regulacin. Mauricio Pinto 283 nuevamente en 1871 la provincia de Buenos Aires remet contra el problema de contaminacin que no haba podido evitarse a pesar de las normas referidas, generndose en consecuencia un clebre conficto judicial en torno a la contaminacin de las aguas del Riachuelo. En su resolucin, la Corte Suprema de Justcia de la Nacin expres en 1887 claros conceptos que confguran los principios base del posterior Derecho Ambiental, como la prevencin y la existencia de un deber erga omnes de preservar el derecho al ambiente de todos los habitantes 57 . Este tpo de percepcin jurdica fue igualmente introducida en los textos legales que sobre aguas comenzaron a dictarse a partr del Derecho provincial 58 , evolucin que contnuar hasta la consolidacin del moderno Derecho ambiental. 57 Corte Suprema de Justcia de la Nacin, in re podest y otros c/ provincia de Buenos Ai- res (1887), Fallos 31:273: El decreto de 14 de febrero de 1871, del Gobierno de Buenos Aires y la ley de esa provincia de 6 de septembre del mismo ao, retrando a los salade- ros establecidos en Barracas, la autorizacin para contnuar en ese punto, por exigirlo as la salud pblica, no son contrarios a la Consttucin, ni atacan el derecho de propiedad. Segn la Consttucin, la propiedad y el ejercicio de una industria lcita estn sujetos a las leyes que reglamenten su ejercicio y segn el Cd. Civ. la propiedad est sujeta a las restricciones y limitaciones exigidas por el inters pblico o privado, correspondiendo establecer las primeras al derecho administratvo solamente. [] Nadie puede tener un derecho adquirido de comprometer la salud pblica con el uso que haga de su propie- dad, y especialmente con el ejercicio de una profesin o industria. [] La autorizacin de un establecimiento industrial esta siempre fundada en la presuncin de su inocuidad y no obliga al gobierno que la concedi, cuando esa presuncin ha sido destruida por los hechos. [] El permiso se concede bajo la condicin implcita de no ser nocivo a los intereses generales de la comunidad, sin que nadie pueda alegar un derecho adquirido de comprometer la salud pblica y esparcir en la vecindad la muerte y el duelo con el uso que haga de su propiedad y especialmente con el ejercicio de una profesin o industria. 58 Ejemplo de ello son los artculos 131 y 134 de la Ley mendocina de 1884 que expresa- mente castgan la contaminacin de las aguas: - Artculo 131: Cuando un establecimiento industrial comunique a las aguas substan- cias o propiedades nocivas a la salubridad o a la vegetacin, el Superintendente de Aguas dispondr que se haga el reconocimiento facultatvo y si resultare cierto el perjuicio, se mandar suspender el establecimiento industrial hasta que sus dueos adopten el oportuno remedio. -Artculo 134: Siempre que, en cualquier tempo, las aguas adquieran propiedad nocivas a la salud o a la vegetacin, por causa de la industria que fueron concedidas, se declarar la caducidad de la concesin, sin derecho a indemnizacin alguna para el concesionario. Red Andina de Universidades 284 El advenimiento del rgimen jurdico tutelar del ambiente, proveniente de una nueva visin que sobre la naturaleza se genera en la era postndustrial 59 , ha repotenciado los instrumentos de tutela efectva existentes y es as cmo desde una renovada ptca se replantean los viejos problemas no resueltos en materia de preservacin. Por ello, seguramente a pesar de esta evolucin que reseamos, la Corte nacional nuevamente ha debido pronunciarse en el ao 2008 en relacin al Riachuelo, esta vez con base en los preceptos ambientales que surgen del art. 41 CN, condenando a las autoridades a desarrollar un plan efectvo para materializar una solucin al mismo problema que provoc su fallo ms de un siglo antes 60 . Slo el tempo dir si la nueva tcnica jurdica que importa las consideraciones ambientales ha de lograr mayor efcacia y efciencia en los preceptos de calidad del agua, ya que como Goethe coloca en boca de Mefstfeles en su clebre rplica, ... toda teora es gris, caro amigo y verde el rbol de oro de la vida 61 . 9- Cambio climtco y la efciencia hdrica No es la intencin de estas lneas referir a las causas y consecuencias generales del cambio climtco. Dicho fenmeno, es claramente abordado y descripto por numerosos especialistas a los que remitmos en tales aspectos 62 . Tampoco pretendemos analizar los aspectos jurdicos que se han desarrollado en los ordenamientos nacionales e internacionales para 59 Tofer, Alwin: La tercera ola, vol II, Hyspamrica Ediciones Argentna, Buenos Aires, 1980, pg. 284. 60 Corte Suprema de Justcia de la Nacin in re Mendoza, Beatriz S. y otros c. Estado Na- cional y otros (2008), Fallos 331:1622. 61 Goethe, Johann Wolfang: Fausto, trad. Jos Roviralta Borell, Jackson, Buenos Aires, 1948, pg. 62. 62 Panel intergubernamental sobre cambio climtco-IPCC: Cambio climtco 2007: Infor- me de sntesis. Contribucin de los grupos de trabajo I, II y III al cuarto informe de eva- luacin del grupo intergubernamental de expertos sobre el cambio climtco. [Equipo de redaccin principal: Pachauri, R.K. y Reisinger, A. (directores de la publicacin)], IPCC, Ginebra, Suiza, 2008, pg. 104. Mauricio Pinto 285 tratar de contrarrestar o mitgar las perturbaciones atmosfricas que la actvidad humana ya ha concretado y prevenir las que an no se producen, pero es de esperar que ocurran en el actual status quo. El problema del control de la concentracin antrpica de gases atmosfricos de efecto invernadero es un complejo problema poltco, econmico y jurdico que se ha enfrentado con fuerza desde el derecho internacional, acorde a la escala planetaria del inconveniente 63 . Por el contrario, nuestra intencin es analizar en el contexto del presente trabajo algunas connotaciones que la contngencia planetaria que ocasiona el trastorno del clima presenta sobre las aguas. Es claro que el cambio climtco que se pronostca desde ciertos mbitos cientfcos es categorizable como un desastre o una catstrofe, en cuanto sin lugar a duda responde al concepto de suceso infausto y extraordinario que altera el orden regular de las cosas, superando -al menos inicialmente- la capacidad de respuesta de la comunidad afectada 64 . El CO2, desecho inevitable de la vida misma, ha aumentado por la actvidad antrpica a niveles que pondran en riesgo esa misma vida, sin que el hombre lo haya podido prevenir efcazmente. Es as como expertos respetables nos alertan de un presente ya indeseable y -de no revertrse la situacin- un futuro apocalptco, donde se considera la ruptura irreversible de los equilibrios ecosistmicos actuales, la prdida de superfcies terrestres -densamente habitadas algunas de ellas- por el aumento del nivel marino, sequas, escasez de agua, dfcit alimentario, inundaciones, etc. Ms concretamente, se anuncia la probabilidad de que en las regiones secas de lattudes medias y en reas dependientes de la nieve y del deshielo -como las propias del centroeste, noroeste y la regin 63 En especial, la convencin marco sobre cambio climtco, suscripta en Ro de Janeiro en 1992. Un anlisis de la Convencin y su gestacin puede verse en Estrada Oyuela, Ral: Apuntes para interpretar el convenio marco sobre cambio climtco, en Evolucin reciente del Derecho Ambiental Internacional, AZ, Buenos Aires, 1993, pg. 273. Igual- mente, complementando dicha Convencin, el Protocolo de Kyoto, suscripto en 1997, entre otros. 64 Mathus Escorihuela, Miguel et al: Derecho ambiental y de los recursos naturales, Artes Grfcas Unin, Mendoza, 2006, pg. 170. Red Andina de Universidades 286 patagnica argentna-, debido a la alteracin de las precipitaciones de lluvia y de la evapotranspiracin, se produzca una afectacin notable de la disponibilidad de agua, extremo que se agravara con el crecimiento de la poblacin y el cambio econmico y de los usos de la terra y en partcular, la urbanizacin. Segn las proyecciones, las prdidas de masa generalizadas de los glaciares y las reducciones de la cubierta de nieve de los ltmos decenios se aceleraran durante el siglo XXI, reduciendo as la disponibilidad de agua y alterando la estacionalidad de los fujos en regiones abastecidas de agua de nieve de las principales cordilleras.
Con un grado de confanza alto, la escorrenta disminuira entre un 10% y un 30% en ciertas regiones secas de lattudes medias y en los trpicos secos, debido a la disminucin de las lluvias y a una tasa de evapotranspiracin ms alta. Se anuncia as, con un grado de confanza alto, la disminucin de los recursos hdricos por efecto del cambio climtco en numerosas reas semiridas; las reas afectadas por sequas aumentaran en extensin, y ello podra repercutr negatvamente en mltples sectores: agricultura, suministro hdrico, produccin de energa o salud y a nivel regional, la demanda de agua de riego aumentara sustancialmente. Los impactos negatvos del cambio climtco sobre los sistemas de agua dulce contrarrestan con creces sus efectos benefciosos (grado de confanza alto) 65 . Observaciones locales han determinado los efectos referidos, confrmando que los mismos ya conforman la realidad cotdiana que debe encauzar la gestn hdrica en Argentna. Distntos estudios son signifcatvamente ilustratvos del retroceso existente en los glaciares patagnicos y cuyanos 66 . 65 Panel intergubernamental sobre cambio climtcoIPCC: ob cit, pg. 7 a 10 y 49. 66 Leiva, Juan Carlos: Impactos del cambio climtco sobre los recursos hdricos en la Cordillera de los Andes. Un caso de estudio: evidencias, pronstco y consecuencias en la cuenca superior del ro Mendoza, en Brown, Alejandro et al: La situacin ambiental argentna 2005, Fundacin Vida Silvestre Argentna, Buenos Aires, 2006, pg 387, en- tende que Los cambios climtcos acontecidos durante el siglo XX ya han alterado el ciclo del agua en las cuencas andinas. El cambio ms visible est dado por los glaciares de montaa, que han disminuido su espesor, han perdido parte de su masa y han retrocedi- do sustancialmente durante los ltmos cien aos. Este proceso de retraccin de los gla- ciares se ha visto enormemente acelerado durante las ltmas dcadas y es consistente con un calentamiento en las zonas montaosas de 0,6 a 1,0C. Se trata de un proceso glo- Mauricio Pinto 287 En esta perspectva, el derecho -como instrumento de desarrollo de poltcas- debe atender las distntas facetas que la gestn humana exige en aras del bien comn. Claro que hasta ahora, en la medida en que los riesgos que acechan a las personas han aumentado, el orden legal se ha mostrado inefcaz a la hora de prevenir el desastre climtco anunciado. Sin embargo, debemos atender que los desastres, sean naturales o antrpicos, no slo deben ser intervenidos preventvamente mediante una disminucin del riesgo de ocurrencia, sino tambin mediante una disminucin de la vulnerabilidad de la poblacin afectada. Es que en caso de que se produzca un evento catastrfco, el efecto daino del mismo puede ser evitado o al menos disminuido, si la vulnerabilidad de la poblacin es acotada. La vulnerabilidad ha sido referida como la debilidad de comunidad frente a una amenaza de un fenmeno natural o provocado por el hombre, debiendo ser analizada en conjunto con el riesgo de catstrofe a la hora de establecer poltcas, planes y programas 67 . Este juego entre riesgo y vulnerabilidad, nos lleva a que si bien parte de la ciencia puede estudiar la causa del fenmeno atmosfrico y en lo que al derecho corresponde- su regulacin para prevenir y mitgar la acumulacin de gases de efecto invernadero, otra parte de la ciencia tambin debe estudiar los efectos de tal fenmeno y su regulacin. De este modo, el problema presenta dos frentes simultneos de atencin: la disminucin del riesgo de probabilidad de alteraciones climtcas causadas por la acumulacin excesiva de gases en la atmsfera, aspecto atendido por las normas que procuran prevenir y disminuir la concentracin atmosfrica de CO2 y otros gases y la regulacin de conductas frente a los inevitables efectos no deseados de la concentracin de tales gases. bal que afecta a toda la Cordillera de los Andes y que ha sido investgado y documentado en los Andes Centrales de Mendoza y San Juan y en los Andes patagnicos. Dicho proceso est asociado, en muchos casos, con tendencias negatvas en el escurrimiento de los ros cordilleranos. En sentdo anlogo, Greenpace: Cambio climtco: futuro negro para los glaciares, Greenpeace Argentna, Buenos Aires, 2004. 67 Mathus Escorihuela, Miguel et al: Derecho ambiental y de los recursos naturales , ob cit, pg. 177. Red Andina de Universidades 288 Desde esa ptca, puede aseverarse que el bienestar y desarrollo humano presentan ante el problema del cambio climtco al menos dos barreras de proteccin 68 . Una, desde las poltcas que -instrumentadas normatvamente- procuran contrarrestar el problema del cambio climtco en s mismo atendiendo el problema atmosfrico. La otra, desde las poltcas que importan la regulacin de la vida humana frente al escenario del inevitable cambio climtco. Estas ltmas atenden cmo disminuir la vulnerabilidad -debilidad- de las poblaciones ante los efectos de la referida catstrofe ambiental. En esta vertente, es en donde los insttutos que el moderno derecho de aguas ha desarrollado o puede desarrollar para atender las relaciones humanas en uno de los escenarios pronostcados: las sequas y escasez de agua. Debe tenerse presente que a pesar de la relatva abundancia de agua en la naturaleza 69 por lo general no se encuentra disponible en el lugar y el momento en que se necesita, lo que le confere un carcter de recurso escaso. Esta situacin, que resalta en zonas con una marcada aridez que provoca una situacin de estrs hdrico, se agravar en el contexto climtco que antes hemos referido para estas lattudes y se ve potenciada an ms por una utlizacin inadecuada del recurso en riesgo la satsfaccin de demandas actuales y futuras. Por ello, se ha afrmado que la escasez fsica actual del agua no es la cuestn principal en la mayora de las regiones. Parece, ms bien, que prevalecen las condiciones de escasez econmica: hay bastante 68 Sin perjuicio de esta distncin metodolgica entre normas referidas al cambio climt- co en s mismo y normas que atenden la adaptacin de las actvidades humanas al cam- bio climtco a efectos de disminuir la vulnerabilidad ante tal fenmeno, se ha observado la interaccin entre ambas en cuanto el artculo 2 de la Convencin Marco sobre Cam- bio Climtco encierra dos estrategias simultneas, una referida a atenuacin -controlar la emisin de gases-, y otra referida a adaptacin -ajustarse a los impactos del cambio climtco-; conf. Nyong, Anthony: Los efectos desestabilizadores en los trpicos: la vul- nerabilidad de Africa, en: El clima visto desde el sur. El calentamiento global segn los pases emergentes, Capital Intelectual, Buenos Aires, 2008, pg 97. 69 Se calcula que a nivel mundial anualmente precipitan unos 110.000 km3 de agua, de los que slo pueden ser aprovechados unos 42.700 km3, es decir unos 7.400 m3/per- sona/ao, conf. Organizacin de Naciones Unidas: Comprehensive Assessment of the Freshwater Resource of the World, 1997. Mauricio Pinto 289 agua para satsfacer las necesidades de la sociedad, pero hay pocos incentvos para lograr un uso inteligente y ahorrador de los recursos o para efectuar una asignacin efciente entre demandas alternatvas 70 . La creciente difcultad para garantzar la satsfaccin de las demandas hdricas implica una mayor competencia entre los sectores usuarios del agua y entre quienes componen cada uno de esos sectores, tomando importancia en este sentdo una correcta valoracin del agua. A fn de subsanar estos confictos, pueden impulsarse poltcas de gestn hdrica que acten sobre la oferta del recurso (basadas fundamentalmente en inversiones en infraestructura que permitan la captacin, almacenamiento y distribucin de las aguas en procura de un mayor suministro) o sobre la demanda del mismo (que buscan disminuir el consumo de agua por unidad productva). Se estma que las inversiones tendientes al incremento del suministro de agua para los diversos usos sern requeridas en montos cada vez mayores 71 . Sin embargo, dicha poltca de gestn sobre la oferta, si bien an es necesaria, ya no es condicin sufciente para la solucin de los problemas de suministro, manejo y proteccin del agua: el contnuo incremento de las demandas lleva a la necesidad de recurrir a fuentes de agua cada vez ms costosas, junto a problemas asociados a la contaminacin y deterioro ambiental, dndose en consecuencia un cambio de orientacin en las poltcas hdricas necesarias. Por ello, gradualmente est ocurriendo un cambio hacia un nuevo enfoque que no ve slo el suministro, sino tambin las demandas 72 . 70 Gibbons, D.C.: The economic value of water, The Johns Hopkins University Press, Washington, citado por Sumpsi Vias, Jos Mara et al: Economa y poltca de gestn del agua en la agricultura, Mundi-Prensa, 1998, pg 22. 71 Banco Interamericano de Desarrollo: Estrategias para el manejo integrado de los re- cursos hdricos, BID, Washington, 1998, pg. 1. Observa que desde 1961 el BID ha inver- tdo casi 1.000 millones de dlares estadounidenses por ao en proyectos relacionados con el agua, y que se prev que dicha tendencia si intensifque en el futuro cercano. El monto total de la fnanciacin de proyectos hdricos en el periodo 1961-1995 asciende a U$S 32.270 millones, lo cual representa el 25% del monto total de todos los prstamos del Banco. 72 Solanes, Miguel y Getches, David: Prctcas recomendables para la elaboracin de leyes y regulaciones relacionadas con el recurso hdrico, BID, Washington, 1998, pg 1. Red Andina de Universidades 290 Este avance en la gestn hdrica tuvo un fuerte desarrollo a partr del concepto de conservacin del agua (water conservaton) que evolucion en Estados Unidos para referirse a aquellas actvidades que tenden a reducir la demanda de agua y mejorar la efciencia del uso del recurso. Posteriormente este concepto se ha ampliando para incorporar tcnicas de ahorro de agua o de mejora de la gestn mediante inversin en la red de distribucin, tarifacin sobre volmenes realmente consumidos, reutlizacin de aguas, informacin pblica, etc. 73 De este modo, el problema de la efciencia hdrica puede resumirse en encontrar la manera de tener mayor disponibilidad neta (poltcas sobre la oferta) y menor requerimiento neto de agua, logrndose el mayor rendimiento por unidad de recurso (poltcas sobre la demanda) 74 . 10- El avance hacia una claridad poltca generalizada PRPH. La causa fnal de la organizacin estatal es el bien comn y por ello su conformacin y desenvolvimiento no puede resultar azarosa sino que debe estar encaminada a satsfacer esa causa. Para insttucionalizar ese encaminamiento hacia el bien comn se conforma la poltca, es decir, la manifestacin del conjunto de objetvos generales y partculares necesarios para la sociedad y sus integrantes 75 . Irvin Fox incluye dentro de la poltca hdrica a las reglas bsicas, los principios de organizacin y los procedimientos fundamentales que hacen al buen gobierno del agua 76 . Ms all del anlisis crtco de este 73 Sumpsi Vias, Jos Mara et al, Economa y poltca de gestn del agua en la agricul- tura, Mundi-Prensa, 1998, pg 28. 74 Un anlisis de las posibles herramientas normatvas puede analizarse en Pinto, Mau- ricio: La percepcin del cambio climtco en los insttutos del Derecho de Aguas. Una aproximacin desde el rgimen mendocino, Revista de Derecho Ambiental, Abeledo Pe- rrot, n 18, abril/junio 2009, pg. 251. 75 Pinto, Mauricio, Torchia, Noelia y Martn, Liber: El derecho humano al agua. Partcula- ridades de su reconocimiento, evolucin y ejercicio, ob cit, pg 103 y ss. 76 Fox Irving K.: Problemas de poltca hdrica, Revista de Recursos Hdricos, vol. I, n3, Ed. MOP-Secretara de Recursos Hdricos, Buenos Aires, 1970, pg. 15 Mauricio Pinto 291 concepto 77 , es indudable que la poltca es un presupuesto de los aspectos procedimentales que desarrollar la planifcacin y consiguientemente sin una poltca clara no es posible una accin tl. En la Repblica Argentna aunque han existdos poltcas nacionales en materia hdrica, el limitado alcance de las funciones del Estado Nacional ha restringido la efcacia en la materia. La falta de coordinacin entre las distntas regiones sin dudas ha tenido mucho que ver con la inexistencia de objetvos y metas compartdas entre las mismas. Afortunadamente, sobre el plazo del bicentenario, el espritu federal argentno ha primado frente a visiones sesgadas e intereses sectoriales, habindose concluido en acuerdos y tratados que potencian una poltca federal concertadas por las provincias argentnas 78 . Este, es el primer paso de muchos otros que deben realizarse para conseguir que las poltcas ideadas se materialicen en acciones generales en todo el territorio patrio. 11- Refexin fnal. Con motvo del bicentenario del movimiento revolucionario de mayo hemos procurado analizar los distntos aspectos que hacen a los recursos hdricos en estos doscientos aos. Es de inters este ejercicio, no slo por la situacin de crisis hdrica reconocida que expusimos en la introduccin de este trabajo sino 77 Rodrguez Arias, Julio: Poltcas y organizacin de una autoridad del agua, en Docu- mento de trabajo sobre aspectos jurdicos e insttucionales, Comisin Tercera del Comit Ejecutvo Organizador del Congreso El agua y el futuro de la economa regional, pg. 9. 78 La distncin de la poltca nacional y la poltca federal puede apreciarse en el anlisis que realiza Pedro Fras: Introduccin al Derecho Pblico Provincial, Depalma, Buenos Aires, 1980, pgs. 187 a 191); correspondiendo la primera de ellas al Estado Nacional en el marco de sus competencias y la restante al conjunto de autoridades -nacionales y pro- vinciales- que surgen del rgimen federal. Como expresin de la poltca federal en ma- teria hdrica, los estados provinciales adoptaron los principios rectores de poltca hdrica mediante un tratado denominado Acuerdo Federal del Agua suscripto el 08/08/2003. Sobre los mismos, puede consultarse a Enriquez, Ignacio Oscar y Magnani, Csar Ral: Hacia una poltca hdrica para la Repblica Argentna, en: Incorporacin de los prin- cipios de la gestn integrada de recursos hdricos en los marcos legales de Amrica Lat- na, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2005, pg 123. Red Andina de Universidades 292 especialmente por la complejidad general que presenta actualmente el desarrollo de los asuntos y poltcas pblicas 79 . La historia transitada nos demuestra cmo el agua en el desarrollo nacional ha generado y potenciado las tensiones propias del federalismo, tensiones que deben concluir en el equilibrio entre lo general y lo local. Es seguramente ste uno de los grandes desafos que se presentan hacia el futuro, siendo el camino adecuado la concertacin regional entre las provincias que comparten recursos hdricos. Tambin es posible advertr que en torno al recurso hdrico se ha conformado una insttucionalidad muy partcular desde el mismo nacimiento de la patria, que conjuga por un lado la independencia tcnica y poltca de las autoridades estatales con la notoria partcipacin de los usuarios aglutnados en consorcios. Esto muestra que a travs de los aos el vital elemento se ha manifestado como un signifcatvo artculador de las necesidades sociales, aspecto que seguramente debe ser potenciado en el futuro. Parte de esta insttucionalidad, se refeja en la temprana regulacin que el recurso hdrico encontr en las leyes provinciales. Los viejos y nuevos textos legislatvos dictados en cada provincia son el refejo de la diversidad geosocial existente y ha permitdo adecuar el orden normatvo a las necesidades de cada regin. Sin lugar a dudas, la experiencia desarrollada en el derecho provincial comparado ha de permitr afrontar los futuros desafos en la medida en que se presenten. Con seguridad, el desarrollo de los insttutos que regulan el acceso al agua presenta por dems una clara direccionalidad hacia la tutela de la dignidad de la persona. Desde el antguo uso comn a la tutela del acceso al agua como derecho humano ha corrido mucha agua bajo los puentes, siendo necesario contnuar dicho trayecto mediante una clara defnicin de las responsabilidades individuales y colectvas en la materia. Tambin hemos podido observar que el cuidado de la calidad hdrica y ambiental se ha desarrollado en forma contnua desde el inicio 79 Tofer, Alwin: El shock del futuro, Plaza & Janes, Barcelona, 1993, pg. 472 advierte con claridad que la poltca social se ha vuelto impredecible a causa de la incapacidad social de seguir el ritmo de los cambios contemporneos, lo que afecta los procesos de decisin. Mauricio Pinto 293 de la argentnidad. Sin embargo, la visin postndustrial de la naturaleza exige reformular instrumentos y poltcas, procurndose el logro de una gestn efciente en materia de preservacin de las aguas. Sin embargo y muy relacionado a otras facetas del problema ambiental, el fenmeno del cambio climtco se presenta en la actualidad como un problema preocupante que cierne un futuro amenazante. Tal contngencia ambiental exige la inmediata reaccin social mediante programas de disminucin de la vulnerabilidad que permitan morigerar las consecuencias anunciadas mediante una adecuacin de la oferta y la demanda del agua. Afortunadamente, sobre gran parte de los ejes temtcos que hemos analizados se ha conformado un consenso poltco entre las distntas provincias que componen la Repblica Argentna. Esta claridad de pensamiento, ilustrada por medio centenar de principios de poltca hdrica concertados federalmente, es una fortaleza indiscutda a la hora de plantearnos el futuro que pretendemos construir.