Corte Suprema de Justicia de la Nacin

21/03/1989
Partes: Rivademar !n"ela #$ %$ &art'ne( )alv*n de c$ &unicipalidad de Rosario
Pu+licado en: ,! ,-. 1989/C 09 con nota de !l+erto %$ %ianc1i / #J 1989/2 022
S3&!R45S:
,a valide( de las normas 6 actos emanados del Poder -7ecutivo de 8acto est* condicionada a
9ue e:pl'cita o impl'citamente el "o+ierno constitucionalmente ele"ido 9ue lo suceda la
recono(ca 6 9ue la restitucin del orden constitucional en el pa's re9uiere 9ue los poderes
del -stado Nacional o los de las provincias en su caso rati8i9uen o desec1en e:pl'cita o
impl'citamente los actos del "o+ierno de 8acto; siendo ello as' resulta evidente la le"itimidad
de las autoridades municipales constitucionales de revisar los nom+ramientos e8ectuados por
las de 8acto m*:ime cuando limitaron esa revisin a las reali(adas en los car"os m*s altos del
escala8n 6 prescindiendo de las normas 9ue or"ani(a+an la carrera administrativa$
,as municipalidades son or"anismos de "o+ierno de car*cter esencial 9ue tienen un *m+ito
propio a administrar$
!un prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vi"entes
de+e reconocerse 9ue mal se avienen con el concepto de autar9u'a diversos caracteres de los
municipios tales como su ori"en constitucional 8rente al meramente le"al de las entidades
aut*r9uicas; la e:istencia de una +ase sociol"ica constituida por la po+lacin de la comuna
ausente en tales entidades; la imposi+ilidad de su supresin o desaparicin dado 9ue la
Constitucin ase"ura su e:istencia lo 9ue tampoco ocurre con los entes aut*r9uicos; el
car*cter de le"islacin local de las ordenan(as municipales 8rente al de resoluciones
administrativas de las emanadas de las autoridades de las entidades aut*r9uicas; el car*cter
de personas 7ur'dicas de derec1o p<+lico 6 de car*cter necesario de los municipios 8rente al
car*cter posi+le o contin"ente de los entes aut*r9uicos; el alcance de sus resoluciones 9ue
comprende a todos los 1a+itantes de su circunscripcin territorial 6 no slo a las personas
vinculadas como en las entidades aut*r9uicas; la posi+ilidad de creacin de entidades
aut*r9uicas en los municipios 6a 9ue no parece posi+le 9ue una entidad aut*r9uica cree a
otra entidad aut*r9uica dependiente de ella; 6 la eleccin popular de sus autoridades
inconce+i+le en las entidades aut*r9uicas$
,as municipalidades no son una mera reparticin administrativa del "o+ierno central pues
poseen autoridad en su territorio 6 poder para desi"nar 6 remover a sus empleados$
-s inadmisi+le 9ue el propio "o+ierno de 8acto mediante una le6 de alcances "enerales
conval'dase las trans"resiones cometidas por =l mismo mediante el ar+itrio de imponer a las
autoridades constitucionales 8uturas la valide( de desi"naciones de autoridades municipales$
Si +ien la Corte Nacional tiene como misin esencial la de ase"urar la primac'a de la
Constitucin Nacional 6 de las le6es dictadas en su consecuencia por so+re cual9uier norma
de orden local 9ue las contradi"a >art$ 31 de la Constitucin? esa atri+ucin no puede ser
e7ercitada de manera "en=rica sino en la medida en 9ue se presente un caso contencioso
concreto$
@-A@5 C5&P,-@5:
5pinin de la Procuradora Biscal$
4$ ,a actora promovi recurso contenciosoadministrativo de plena 7urisdiccin contra el dec$
1C3C/80 del 4ntendente de la &unicipalidad de Rosario 9ue de7 sin e8ecto su desi"nacin
como a"ente de la comuna$
Sostuvo 9ue en su car*cter de pianista pro8esional 8ue contratada por la &unicipalidad de
Rosario como solista de piano 6 clave en 19C8 7unto con otros m<sicos previa seleccin de
una terna de postulantes asi"n*ndoseles la cate"or'a 20$ por dec$ 1C09 del 12 de setiem+re
de 1983 8ue incorporada a la planta permanente en i"uales condiciones 9ue sus cole"as
inte"rantes del 9uinteto$ -n ese tiempo se encontra+a vi"ente la le6 928D cu6o art$ 133 del
ane:o 4 8ue el soporte le"al de la medida adoptada puesto 9ue la demandante conta+a
ampliamente /a la 8ec1a del acto/ con los 3 meses de anti"Eedad re9ueridos por la norma
para acceder a la planta permanente de a"entes comunales$
Continu 8ormulando otra serie de consideraciones 9ue se vinculan con la nulidad del acto
se"re"ativo 6 9ue no 1acen al tema de+atido en esta instancia e:cepcional$
-n su responde la &unicipalidad demandada adu7o 9ue la le6 928D es inconstitucional
por9ue al sancionar el estatuto 6 escala8n del personal municipal 1a avasallado sus
le"'timas 8acultades$ !Fadi 9ue por ordenan(a 3283/80 se dict un nuevo estatuto para el
personal municipal si"uiendo las pautas del sancionado por le6 928D pero e:clu6endo
disposiciones contenidas en =ste <ltimo entre las 9ue se encuentra el art$ 133 9ue
8undament la incorporacin de la actora al plantel permanente$ SeFal 9ue el conce7o
&unicipal 1a+'a autori(ado al 4ntendente a revisar las desi"naciones e8ectuadas en el plantel
correspondiente a las cate"or'as 19 a 23 durante el per'odo de8acto 9ue resultaran
violatorias de las normas estatutarias municipales$ -n la inteli"encia de 9ue la le6 provincial
928D carece de valide( la intendencia dict el acto de separacin de la actora 9ue declar
la nulidad a+soluta e insana+le de su desi"nacin como personal permanente por resultar
violatoria de la le6 de municipalidades 2C2D del dec 0D$D2C/C2 6 de la ordenan(a 22CD/80$
,a Corte Suprema de Justicia de Santa Be anul la decisin administrativa dispuso la
reincorporacin de la a"ente en el car"o 9ue ocupa+a al momento del cese 6 conden a la
demandada a a+onarle los salarios ca'dos en moneda actuali(ada 6 con intereses;
rec1a(ando en cam+io la indemni(acin pretendida por daFo moral$
-n lo sustancial el a 9uo sostuvo 9ue en la constitucin santa8esina se dispuso la
or"ani(acin de los municipios por le6$ Por tanto si +ien la ,e6 5r"*nica de las
&unicipalidades atri+u'a al Conce7o &unicipal la 8acultad de dictar ordenan(as so+re
escala8n 6 esta+ilidad de los empleados de la administracin comunal >art$ 00 inc$ DC le6
2C2D? nin"<n reparo 7ur'dico e:isti para 9ue el le"islador provincial resumiera tal retri+ucin
6 por le6 esta+leciera un r="imen uni8orme para el personal de municipalidades 6 comunas
de la Provincia$ !"re" por otra parte 9ue si +ien se trata de una disposicin le"islativa
Gde8actoG 8ue convalidada >si se cre6era 9ue esto es necesario en atencin a su ori"en? por
medio de la le6 999D >%$ 5$ 13 de enero de 198C? de la ,e"islatura Gde 7ureG$
%asado en esta conclusin estim 9ue la demandante contratada por varios aFos como
a"ente del municipio rosarino 8ue le"'timamente incorporada a la planta permanente en
virtud de las disposiciones de la le6 928D 9ue otor" este car*cter a los empleados 9ue se
1u+ieran desempeFado como contratados por un lapso superior a 3 meses$
Contra este pronunciamiento interpuso la demandada el recurso e:traordinario 8ederal 9ue le
8ue concedido a 8s$ 20D/20C$
44$ -stimo 9ue corresponde en primer lu"ar 9ue me e:pida acerca de la via+ilidad 8ormal de
la apelacin recordando 9ue el municipio demandado plante en autos la
inconstitucionalidad de la le6 provincial 928D por9ue resultar'a violatoria del art$ 2H de la
Constitucin Nacional 8undando de esta manera la le"itimidad del acto administrativo cu6o
e:amen resulta sea el o+7eto del Gsu+ discussioG$
!l respecto esta Corte 1a sostenido 9ue Gel art$ 10 de la le6 de 7urisdiccin 6 competencia
del aFo D3 1a sido tomada de la le6 americana de 20 de setiem+re de 1C89 Judiciar6 !ct
sec$ 22 cap$ 20 >sec$ C09? 6 tanto la 7urisprudencia nacional como la de a9uel pa's 1an
reconocido 9ue la procedencia de ese recurso e:traordinario e:i"e: primero 9ue se 1a6a
de+atido en el pleito una cuestin 8ederal; se"undo 9ue la decisin 1a6a sido contraria al
recurso 8undado en la Constitucin tratado o le6 nacional invocadosG >Ballos t$ 108 p$ D2?$
Continu diciendo el tri+unal 9ue Geso se e:plica desde 9ue la remocin e:cepcional de una
causa desde el superior tri+unal de una provincia al m*s elevado del orden nacional se
8unda en la necesidad de ase"urar la supremac'a de la Constitucin tratados 6 le6es
nacionales consa"rada por el art$ 31 6 cu6a valide( discordancia con al"una le6 decreto o
autoridad provincial o +ien la inteli"encia de al"una de sus cl*usulas para indicar los tres
casos 9ue prev= el citado art$ 10 1a6a sido cuestionada ante los tri+unales locales 6 la
decisin de =stos descono(ca el derec1o privile"io o e:encin 8undado precisamente en lo
9ue la carta 8undamenta llama Gle6 suprema de la NacinG >ver p$ D0?$
Precisamente a mi 7uicio =sta es la situacin de autos pues la Corte Suprema local se
pronunci en 8avor de la valide( de la le6 provincial ra(n por la cual estimo 9ue el remedio
8ederal resulta 8ormalmente procedente >art$ 10 inc$ 2H le6 08?$
No o+sta a esta conclusin por otra parte la circunstancia de 9ue pare7amente con la
apelacin 8ederal la perdidosa 1u+iera ensa6ado un recurso de inconstitucionalidad local
para ante el mismo tri+unal$ !s' lo pienso por cuanto I$ -$ a partir de la causa GStrada Juan
,uis c$ 5cupantes del per'metro u+icado entre las calles #ean Bunes Saavedra %arra 6
CullenG 8allada el 8 de a+ril de 198D >Rev$ ,! ,-. t$ 198D/% 0CD? 1a sentado la doctrina
con8orme la cual tri+unal superior de provincia se"<n el art$ 10 de la le6 08 es el r"ano
7udicial eri"ido como supremo por la constitucin de la provincia$ -n la especie la recurrente
1a satis8ec1o este re9uisito toda ve( 9ue el caso 9ued residenciado ori"inariamente ante el
supremo tri+unal santa8esino$ -n cuanto al recurso de inconstitucionalidad la propia Corte
local lo declar improcedente Gin limineG por no e:istir en el ordenamiento procesal un
remedio de tal 'ndole limit*ndose la recurri+ilidad de sus pronunciamientos en el Cdi"o de
lo Contenciosoadministrativo >le6 010D? a los medios de impu"nacin e:cepcionales previstos
en los arts$ CD 6 80$ Por lo dem*s estos recursos de revisin el uno 6 de nulidad el otro no
son por su naturale(a aptos para atender los a"ravios 9ue con 8undamento en disposiciones
constitucionales motivan la impu"nacin de la demandada$
-n consecuencia estimo 9ue la sentencia en recurso proviene del superior tri+unal de la
causa 6 no le es imputa+le a la apelante la 8rustracin de una v'a 9ue pudo estimar apta
para reparar su "ravamen dado 9ue no se trata del incumplimiento de recaudos 8ormales 9ue
1u+ieren impedido la consideracin del recurso por el a 9uo; ni e:iste otro remedio local
idneo se"<n lo a8irmado por la Corte provincial$
444$ -n cuanto al 8ondo de la cuestin entiendo 9ue el planteo recursivo "ira
8undamentalmente en torno a la a8irmacin de 9ue el Gr="imen municipalG e:i"ido por el art$
2H de la ,e6 Bundamental para "aranti(ar el "o+ierno 8ederal a la provincia el "oce 6
e7ercicio de sus instituciones 9ueda desnaturali(ado si /como en el caso/ la le"islatura local
esta+lece el estatuto 6 escala8n del personal municipal 6a 9ue esta 8acultad resulta de
importancia 8undamental para la administracin de la comuna$
#e esta manera antes de adentrarme en los a"ravios concretos de la apelante me parece
oportuno e8ectuar una relacin de la 7urisprudencia de esta Corte en torno a los alcances del
r="imen municipal 6 m*s a7ustadamente al "rado de independencia del municipio 9ue el
mismo supone en el marco de la or"ani(acin pol'ticoadministrativa de la provincia$ !claro
9ue de este an*lisis e:clu6o el status 7ur'dico de la &unicipalidad de la Ciudad de %uenos
!ires toda ve( 9ue median al respecto disposiciones constitucionales e:presas >arts$ DC inc$
2C 6 8D inc$ 3H? 9ue no son aplica+les a los municipios de provincias$ -n tal sentido este
tri+unal 1a sostenido 9ue el art$ 2H de la Constitucin Nacional se re8iere al r="imen
municipal en las provincias; a"re"ado 9ue sea cual 8uere su alcance no ri"e respecto a la
Capital sometida a la le"islacin e:clusiva del Con"reso 6 a la autoridad inmediata del Poder
-7ecutivo >Ballos t$ 110 p$ 1D1?$
! poco de instalada esta Corte en 18C0 en ocasin de decidir acerca de su competencia para
conocer de una demanda de un particular contra la Provincia de Santa Be a8irm
en8*ticamente la independencia de la provincias 8rente a los Poderes de la Nacin para
decidir todo lo 9ue 1ace al r="imen de sus propias instituciones materia dentro de la 9ue se
inclu6e el derec1o municipal el 9ue entendi de competencia e:clusiva del ordenamiento
local >Ballos t$ 9 p$ 2CC?$
Con posterioridad en 1911 tuvo oportunidad de resolver la incompetencia planteada por la
empresa Berrocarril del Sud en la demanda por co+ro de impuestos 9ue inici la &unicipalidad
de ,a Plata$ -n tal ocasin acuF una doctrina 9ue prosper con el tiempo de8iniendo las
municipalidades como meras Gdele"aciones de los mismos poderes provinciales circunscriptas
a 8ines 6 l'mites administrativos 9ue la constitucin 1a previsto como entidades del r="imen
provincial 6 su7etas a su propia le"islacin >art$ 2H?G >Ballos t$ 110 p$ 282?$ -sta 8orma de
conce+ir la institucin del municipio provincial se adscri+e es evidente a la doctrina 9ue ve
en la comuna un ente aut*r9uico del estado local; por9ue no otro sentido puede tener la
limitacin de sus 8ines a la es8era administrativa 6 la re8erencia 9ue 8ormula a la le"islacin
provincial a 9ue se encuentra sometida$
!l poco tiempo en 191D >Ballos t$ 123 p$ 313? el tri+unal vuelve a reiterar la doctrina
acuFada en Ballos t$ 110 rea8irmando impl'citamente el car*cter aut*r9uico del municipio
dado 9ue en el mismo considerando destaca la autonom'a de la provincia >ver consid$ 2H?$
-n Ballos t$ 120 p$ 22 se rea8irma el car*cter de dele"acin de poderes provinciales 9ue
revisten las municipalidades pero al mismo tiempo se las considera Gor"anismos de "o+iernoG
6 se las de8ine como Gentidades esencialesG en virtud del r="imen esta+lecido en el art$ 2H de
la ,e6 Bundamental$ #e este pronunciamiento dedu(co 9ue la Corte 1a estimado la
e:istencia del municipio como necesaria en la or"ani(acin provincial 6 adem*s dotada de
cierta individualidad 8rente al resto de la administracin local de modo 9ue no se puede
conce+ir como una o8icina m*s de la provincia$ Re9uiere asimismo una dotacin de
atri+uciones tales 9ue en su es8era le permitan e7ercer al"una clase de G"o+iernoG$
Si +ien la sentencia de Ballos t$ 12D p$ 323 se re8iere a las 8acultades de la &unicipalidad de
la Ciudad de %uenos !ires por9ue se discut'a la aptitud del Conce7o #eli+erante para
esta+lecer sanciones al e7ercicio de la prostitucin clandestina el tri+unal se e:pla6 acerca
del contenido del R="imen &unicipal prescripto por los Constitu6entes en el art$ 2H al
consa"rarlo como re9uisito de la autonom'a provincial$ Si"ui en esa oportunidad esta Corte
la doctrina de Joa9u'n I$ )on(*le( a 9uien cit determinando 9ue el )o+ierno municipal
consiste en la administracin de a9uellas materias 9ue conciernen <nicamente a los
1a+itantes de un distrito o lu"ar particular sin 9ue a8ecten directamente a la Nacin en su
con7unto$ ! ren"ln se"uido advirti 9ue tal "o+ierno de+e estar investido de la capacidad
necesaria para 8i7ar las normas de +uena vecindad ornato 1i"iene vialidad moralidad etc$
de la Comuna 6 del poder de preceptuar sanciones correccionales para las in8racciones de las
mismas$ #e estas consideraciones se desprende 9ue el municipio tiene un *m+ito propio a
administrar 6 9ue de+e estar munido de atri+uciones su8icientes para re"ular la vida vecinal
9ue le permitan esta+lecer los detalles re"lamentarios 9ue 1acen al G"o+ierno de propiosG
como le 1a llamado la tradicin 1ispano/colonial$ No o+stante se destaca en el
pronunciamiento 9ue los re"lamentos de los ediles de+en su7etarse a las normas "enerales
amplias 6 or"*nicas 9ue vienen dadas por la le6 provincial$ -sta re8erencia me permite
inducir 9ue si"ue 8irme 1asta este momento /1930/ en el tri+unal la concepcin aut*r9uica
del municipio$
No parece variar la idea +*sica en Ballos t$ 192 p$ 1C por9ue si +ien se re8iere nuevamente
a la naturale(a 7ur'dica del municipio capitalino desec1ando totalmente su autonom'a
a"re"a G6 lo contrario no puede in8erirse del art$ 2H de la ,e6 BundamentalG con lo 9ue
impl'citamente viene a sostener 9ue tampoco los municipios de provincia pueden alcan(ar el
ran"o de autnomos$ No o+stante 1a6 otro aspecto del pronunciamiento 9ue me parece
necesario resaltar$ ,a Corte a8irma 9ue la &unicipalidad de %uenos !ires no es ni 1a sido una
simple reparticin administrativa nacional destacando de esta 8orma su autar9u'a con apo6o
en antecedentes le"ales mu6 cercanos a la sancin de la Constitucin del 23; vale decir el
decreto de 2 de setiem+re de 1822 del #irectorio de la Con8ederacin !r"entina 6 la le6 del 0
de ma6o de 1823 sancionada por el mismo Con"reso Constitu6ente$ -sta 8orma de conce+ir la
or"ani(acin comunal 6 la interpretacin 9ue se asi"n en el 8allo a la e:presin GpoderG
municipal contenida en las normas mencionadas tiene valor m*s all* del r="imen de la
Capital Bederal de+ido al e8ecto paradi"m*tico 9ue los constitu6entes del 23 asi"na+an al
ordenamiento 7ur'dico 9ue 1a+'an sancionado para la comuna metropolitana estimando 9ue
servir'a de norte a los le"isladores locales al momento de disponer la or"ani(acin de los
municipios provinciales$
-l cam+io a mi 7uicio trascendente en esta l'nea 7urisprudencial 9ue por otra parte retom
varias veces la Corte so+reviene en 1900$ -n Ballo t$ 199 p$ 023 >Rev$ ,! ,-. t$ 3D p$ 221?
destac 9ue el alcance 6 los l'mites de las 8acultades municipales sur"en de la Constitucin 6
las le6es provinciales materia 9ue resulta a7ena a la Nacin en cuanto no violen los
principios derec1os 6 "arant'as esta+lecidas en la Carta Bundamental de la Rep<+lica$
!simismo desentraFando el alcance de la e:presin Gr="imen municipalG contenida en el art$
2H sostuvo 9ue se traduce en el esta+lecimiento del municipio como re9uisito esencial para
la e8ectividad de la autonom'a de las provincias pero en manera al"una importa la
pre8i7acin del sistema econmico/8inanciero al cual de+a a7ustarse la or"ani(acin comunal
atri+ucin esta <ltima 9ue entra en la r+ita de las 8acultades propias locales con8orme a los
arts$ 100 102 6 10D de la Constitucin$
-sta 7urisprudencia 8ue rea8irmada en Ballos t$ 209 p$ 99 >aFo 19D1 /Rev$ ,! ,-. t$ 100 p$
01/? 6 en Ballos t$ 229 p$ 1DD donde se rati8ica 9ue el r="imen le"al de los municipios no es
cuestin re"ida por la Constitucin 6 las le6es de la Nacin sino propia del ordenamiento
7ur'dico provincial$
Resta a"re"ar en este recorrido por la evolucin 7urisprudencial de la Corte 9ue I$ -$ en su
actual composicin 1a mantenido el criterio de Ballos t$ 110 al a8irmar en autos G!m+ros
Palme"iani S$ !$ 6 )ennaro 6 Bern*nde( S$ !$ -mpresas !sociadasG 9ue las municipalidades no
son m*s 9ue dele"aciones de los poderes provinciales circunscriptas a 8ines 6 l'mites
administrativos >sentencia del 1 de a+ril de 198D?$
! mi modo de ver esta concepcin aut*r9uica del municipio provincial no puede sostenerse
1o6 con car*cter <nico 6 uni8orme en todo el *m+ito de la Rep<+lica$ -llo as' por9ue si +ien
pudiera 1a+er sido cierta para el tiempo en 9ue 8ue esta+lecida no puede de7ar de
computarse 9ue a partir de 192C se 1a desarrollado una evolucin en el constitucionalismo
provincial 9ue tiende induda+lemente a con8i"urar a los municipios o al menos a los de
cate"or'as superiores con un ine9u'voco car*cter autnomo$ @al lo 9ue sur"e de las
constituciones de las provincias de C1u+ut >arts$ 20C 208 6 210?; R'o Ne"ro >arts$ 1D8 1CD?;
Bormosa >arts$ 100 103?; 6 Neu9u=n >arts$ 182 180 18D?$ todas de 192C$ 4"ual car*cter
resulta de la Constitucin de &isiones >arts$ 1D1 1C0? de 1928; 6 de la de Santia"o del -stero
>art$ 12D +is inc$ 1H? de 1932 se"<n la re8orma de 19D0 vi"ente 1asta 1ace mu6 poco
tiempo$
3na corriente como la e:puesta se viene ro+usteciendo en los <ltimos aFos a medida 9ue los
estados locales 1an convocado convenciones para re8ormar sus le6es 8undamentales$
,a Constitucin de Santia"o del -stero sancionada en 198D reconoce al municipio como una
entidad 7ur'dico/pol'tica 6 como una comunidad natural con vida propia e intereses
espec'8icos$
Sostiene la independencia del "o+ierno comunal ante todo otro poder provincial >arts$ 21D 6
220 inc$ 2H? 6 ase"ura la autonom'a de los municipios de primera cate"or'a a los 9ue otor"a
poder constitu6ente para 8i7ar sus propias cartas >art$ 220 inc$ 1H?$ -n i"ual sentido se le"isla
en la nueva Constitucin de San Juan >198D? reconociendo a todas las comunas autonom'a
pol'tica administrativa 6 8inanciera 6 adem*s para los municipios de primera cate"or'a la
autonom'a institucional >arts$ 20C 6 201?$ 4"ual camino si"ui la Constitucin de Salta
sancionada tam+i=n en 198D >arts$ 1D0 6 1D8?$ ,a Carta Bundamental de ,a Rio7a >198D?
inspirada en similares principios otor"a a las comunas autonom'a institucional pol'tica 6
administrativa concediendo la 8acultad de dictar sus propias cartas or"*nicas a todas ellas
sin distincin de cate"or'as >arts$ 120 6 12C?$ Por su parte la nueva Constitucin de Ju7u6
>198D? ase"ura a los municipios de la provincia la autonom'a necesaria para resolver los
asuntos de inter=s local >art$ 1C8? esta+leciendo para los m*s populosos la 8acultad de dictar
su carta or"*nica a trav=s de una Convencin &unicipal >arts$ 188?$ ! su ve( la Constitucin
de Crdo+a recientemente sancionada >198C? reconoce la e:istencia del &unicipio como una
comunidad natural 8undada en la convivencia 6 ase"ura el r="imen municipal +asado en su
autonom'a pol'tica administrativa econmica 8inanciera e institucional otor"ando a los
asentamientos 9ue la le6 recono(ca como ciudades la atri+ucin de cele+rar convenciones
para darse sus cartas or"*nicas >arts$ 180 6 181?$
4"ual concepcin se recepta en la Constitucin de la Provincia de San ,uis >198C? 9ue
reconoce al municipio como una comunidad natural con vida propia e intereses espec'8icos
con necesarias relaciones de vecindad; desprendiendo de ello el car*cter de institucin
pol'tica /administrativaterritorial 9ue se or"ani(a independientemente dentro del -stado
so+re una +ase de capacidad econmica para satis8acer los 8ines de un "o+ierno propio >art$
20C?$ ! todos los municipios se les reconoce en consecuencia autonom'a pol'tica
administrativa 6 8inanciera 6 a a9uellos 9ue pueden dictar su propia Carta 5r"*nica adem*s
se les concede autonom'a institucional >arts$ 208 6 220?$
Con +ase en los antecedentes e:puestos a mi modo de ver la e:i"encia contenida en el art$
2H de la Constitucin Nacional diri"ida a las provincias consistente en ase"urar su Gr="imen
municipalG se traduce en la necesidad de implementar en cada 7urisdiccin la institucin
del municipio con personalidad 9ue lo di8erencia del resto de la administracin provincial 6
dotado de atri+uciones su8icientes para llevar a ca+o el "o+ierno 6 administracin de los
asuntos comunales$ Pero la cl*usula constitucional no importa una de8inicin en cuanto al
"rado de independencia 9ue de+e acord*rsele 9uedando reservado a la discrecin del
constitu6ente o del le"islador provinciales la determinacin del modo e intensidad 9ue
revestir* la descentrali(acin$ -n resumen el municipio provincial es una institucin
necesaria pero su con8i"uracin resulta atri+ucin privativa del orden local pudiendo
esco"er la provincia entre un r="imen aut*r9uico o autonmico con las m<ltiples 8acetas 9ue
cada uno de =stos puede adoptar$
-sta es por otra parte la opinin de Joa9u'n I )on(*le( 9uien re8iri=ndose a la recreacin
de las corporaciones en la Constitucin de 1823 seFala la o+li"atoriedad para las Provincias
del esta+lecimiento del r="imen municipal 6 a"re"a: GNo les prescri+e +ases para de8inir la
naturale(a del "o+ierno municipal pero es 7usto entender 9ue de7a+a li+rada su eleccin a la
voluntad 6 la e:periencia de los constitu6entes de Provincia$ Slo 1a+la de su r="imen
municipal es decir 9ue los considera se"<n es su naturale(a 1istrica 6 7ur'dica una
institucin propia 6 e:clusivamente local esto es 9ue deriva su e:istencia 8orma 6 poderes
de la so+eran'a constitu6ente o le"islativa de cada provinciaG >G&anual de la Constitucin
!r"entinaG ps$ C1C 6 C18 %uenos !ires 189C?$ ,ue"o al anali(ar las 8acultades 9ue les son
concedidas a los municipios delinca am+os status aut*r9uico 6 autonmico como posi+les
para la con8i"uracin del municipio provincial cuando sostiene: GRespecto de su posicin en
el -stado o Provincia los 1a6 de dos 8ormas: los 9ue son slo una rama administrativa 6
pol'tica del "o+ierno 6 los 9ue tienen e:istencia m*s separada 6 distinta de =steG >'dem p$
C21?$
4I $ #eterminando as' el alcance del precepto constitucional me parece oportuno recordar
9ue la sentencia en recurso 1a esta+lecido el car*cter aut*r9uico del municipio santa8esino
mediante una interpretacin de la le"islacin local 9ue no resulta revisa+le en esta instancia
por la naturale(a del derec1o comprendido 6 en atencin a 9ue no 1a sido ale"ada por la
recurrente la ar+itrariedad del 8allo$ Iale decir 9ue de los "rados de descentrali(acin 9ue
admite el art$ 2H de la Constitucin Nacional la Carta Bundamental de Santa Be 1a esco"ido
el de menor independencia su7etando el municipio a las normas de la le"islatura local$
Con este alcance me 1ar= car"o e:clusivamente de los a"ravios 9ue se diri"en contra la
sentencia 6 9ue resultan vinculados a la Constitucin Nacional dado 9ue en el remedio
8ederal se desli(an otros 9ue remiten a temas de derec1o p<+lico provincial >v$ "$: c$ I44
puntos 2 3 2 8 6 9?$
-n tal sentido contrariamente a lo sostenido por la &unicipalidad de Rosario estimo 9ue la
le6 en +ase a la cual la actora o+tuvo su esta+ilidad en el empleo no resulta violatoria de la
norma constitucional tantas veces citada$ -llo as' por cuanto esta+leci un r="imen "eneral
para todos los empleados de los municipios determinando sus derec1os 6 de+eres 6
dero"ando as' la 8acultad 9ue por la ,e6 5r"*nica 1a+'a concedido a las corporaciones
locales para dictar las normas atinentes a su personal$
Ja+ida cuenta 9ue esta <ltima competencia le 1a+'a sido atri+uida por la le"islatura local 6
no le corresponde ori"inariamente por mandato constitucional no me parece 9ue e:ista
o+st*culo 7ur'dico al"uno para reasumir la 8acultad dele"ada 6 tra(ar las +ases de un r="imen
uni8orme para los a"entes comunales$ No o+servo 9ue de esta manera se prive al municipio
de su personalidad ni de atri+utos 8undamentales 9ue 1a"an al "o+ierno vecinal; pues no se
1a dado /como sostiene la impu"nante/ una intromisin inadmisi+le en el *m+ito propio de la
corporacin 9ue desnaturalice su e:istencia toda ve( 9ue la le6 no procedi a desi"nar o
remover a personal individualmente considerado sino 9ue esta+leci un estatuto "eneral a
cu6o amparo 9ued incorporado como permanente todo a9u=l servidor 9ue tuviera una
determinada anti"Eedad como contratado$
No se trata desde otro *n"ulo de una asuncin directa de la "estin de los intereses
municipales por parte de la provincia puesto 9ue la &unicipalidad conserva la potestad
disciplinaria so+re sus a"entes 6 mantiene la superintendencia de su personal a 9uien puede
desi"nar o separar se"<n las +ases dispuestas por la le"islatura provincial$ Con el recorte de
8acultades 9ue si"ni8ica la sancin le"al de un estatuto de personal 9ue anteriormente el
municipio pod'a dictar no se altera por esta sola circunstancia su autar9u'a ni se
desnaturali(an los 8ines para los 9ue 8ue creado; representando la medida una determinacin
por parte del le"islador provincial del "rado de independencia 9ue discrecionalmente 1a
resuelto asi"nar al municipio dentro del marco tan amplio de distintos modelos de
or"ani(acin descentrali(ada 9ue supone el Gr="imen municipalG previsto en el art$ 2H de la
,e6 Bundamental$
I$ Por las ra(ones e:puestas so6 de opinin 9ue corresponde admitir el recurso e:traordinario
6 con8irmar la sentencia apelada$ !+ril 28 de 1988$ / &ar'a )$ Reiri($
%uenos !ires mar(o 21 de 1989$
Considerando: 1? Kue la actora contratada por la &unicipalidad de Rosario como e7ecutante
musical en 19C8 e incorporada a la planta permanente mediante el dec$ de8acto 1C09 del 12
de setiem+re de 1983 por aplicacin del art$ 133 del ane:o 4 de la le6 tam+i=n de8acto 928D
del 1H de a"osto del mismo aFo impu"n por v'a del recurso contenciosoadministrativo de
plena 7urisdiccin el decreto del intendente municipal 1C3C del 19 de octu+re de 1980 9ue
dispuso /en e7ercicio de la autori(acin con8erida por el Conce7o &unicipal por dec$ D023/80
para revisar los nom+ramientos e8ectuados entre el 20 de marco de 19CD 6 el 10 de diciem+re
de 1983 en las cate"or'as 19 a 23 o sus e9uivalentes a la 8ec1a de in"reso/ anular el
mencionado dec$ 1C09 6 de7ar sin e8ecto entre otros el nom+ramiento de la demandante$
2? Kue la comuna rosarina se opuso al pro"reso de la demanda sosteniendo la
inconstitucionalidad /tanto provincial cuanto nacional/ de la le6 de8acto 928D 6 en especial
del art$ 133 de su ane:o 4 por ser contraria a lo dispuesto en los arts$ 10D 6 10C de la
Constitucin de la provincia 6 al art$ 2H de la Constitucin Nacional$ 4nvoc la ordenan(a
municipal 3283/80 la cual sancion un nuevo estatuto 6 escala8n del personal municipal
so+re los lineamientos de la le6 provincial 928D pero 9ue e:clu6e disposiciones como la del
impu"nado art$ 133$
3? Kue la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Be anul la
decisin del intendente municipal disponiendo la reincorporacin de la actora al car"o 9ue
desempeFa+a 6 condenando a la comuna a pa"arle los salarios ca'dos con sus intereses$
Sostuvo para arri+ar a esa conclusin 9ue si +ien la le6 or"*nica de las municipalidades 2C2D
art$ 00 inc$ DC 1a+'a atri+uido a los conse7os la 8acultad de dictar ordenan(as so+re
escala8n 6 esta+ilidad de los empleados municipales no e:ist'a +ice constitucional para 9ue
esa 8acultad 1u+iese sido reasumida por la ,e"islatura esta+leciendo un r="imen uni8orme
para todas las municipalidades provinciales lo 9ue e8ectivamente tuvo lu"ar mediante la le6
928D ori"inada en un "o+ierno de8acto pero rati8icada por la ,e"islatura de cure por le6
999D$
0? Kue contra esa decisin interpuso la demandada el recurso e:traordinario 8ederal el cual
es 8ormalmente procedente 6a 9ue se 1a puesto en cuestin la valide( de una le6 de provincia
+a7o la pretensin de ser repu"nante a la Constitucin nacional 6 la decisin 1a sido en 8avor
de la primera >art$ 10 inc$ 2 le6 08?$ ! ese respecto corresponde remitirse G+revitatis
causaeG a lo e:puesto en el cap$ 44 del precedente dictamen de la Procuradora Biscal$
2? Kue en cuanto al 8ondo del asunto la recurrente sostiene la invalide( constitucional de la
le6 provincial 928D al a8irmar 9ue en tanto priva a la comuna de la atri+ucin de or"ani(ar
el estatuto 6 escala8n de su personal viola el art$ 2H de la ,e6 Bundamental en tanto
desnaturali(a el Gr="imen municipalG al implicar una asuncin directa por parte de la
provincia de 8unciones 9ue 1acen a la administracin directa de los intereses municipales 6
locales; 6 en especial del art$ 133 de su ane:o 4 en cuanto dispone la incorporacin
autom*tica a la planta permanente del personal 9ue revistiera como contratado con no
menos de tres meses de anti"Eedad$
D? Kue si +ien esta Corte tiene como misin esencial la de ase"urar la primac'a de la
Constitucin nacional 6 de las le6es dictadas en su consecuencia por so+re cual9uier norma de
orden local 9ue las contradi"a >art$ 31 de la Constitucin? esa atri+ucin no puede ser
e7ercitada de manera "en=rica sino en la medida en 9ue se presente un caso contencioso
concreto >arts$ 2H 6 3H le6 2C?$ Por tanto no corresponde en el Gsu+ liteG entrar a e:aminar la
valide( constitucional "en=rica de la le6 provincial 928D sino <nicamente del art$ 133 del
estatuto 9ue or"ani(a 6a 9ue se trata de la norma espec'8icamente aplicada para resolver
este caso en particular$
C? Kue 8rente a la discrepancia doctrinal entre la autar9u'a 6 la autonom'a de las
municipalidades a partir del caso de Ballos t$ 110 p$ 282 esta Corte se pronunci
claramente en 8avor del primer t=rmino de esa alternativa consider*ndolas como entes
aut*r9uicos territoriales de las provincias al de8inirlas como Gdele"aciones de los mismos
poderes provinciales circunscriptas a 8ines 6 l'mites administrativos 9ue la Constitucin 1a
previsto como entidades del r="imen provincial 6 su7etas a su propia le"islacinG >en el mismo
sentido Ballos t$ 123 p$ 313; t$ 308 p$ 003 entre otros?$
8? Kue un nuevo 6 m*s detenido e:amen de la cuestin aconse7a en el momento actual
revisar esa doctrina 9ue se 1a mantenido casi invaria+lemente en la 7urisprudencia de esta
Corte$
-n primer lu"ar como +ien seFala la Procuradora Biscal en su dictamen ella de nin"<n modo
podr'a ser a8irmada con car*cter uni8orme para todo el territorio de la Nacin 6a 9ue a partir
de 192C diversas constituciones provinciales 1an consa"rado el criterio de la autonom'a de los
municipios 9ue puede ser plena cuando se los 8aculta a dictar sus propias cartas or"*nicas o
semiplena cuando no alcan(a a esa atri+ucin$
Por otra parte aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones
provinciales vi"entes de+e reconocerse 9ue mal se avienen con el concepto de autar9u'a
diversos caracteres de los municipios tales como su ori"en constitucional 8rente al
meramente le"al de las entidades aut*r9uicas; la e:istencia de una +ase sociol"ica
constituida por la po+lacin de la comuna ausente en tales entidades; la imposi+ilidad de su
supresin o desaparicin dado 9ue la Constitucin ase"ura su e:istencia lo 9ue tampoco
ocurre con los entes aut*r9uicos; el car*cter de le"islacin local de las ordenan(as
municipales 8rente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de
las entidades aut*r9uicas; el car*cter de personas 7ur'dicas de derec1o p<+lico 6 de car*cter
necesario de los municipios >art$ 33 Cd$ Civil 6 especialmente la distincin 1ec1a en el
te:to ori"inario de I=le( S*rs8ield? 8rente al car*cter posi+le o contin"ente de los entes
aut*r9uicos; el alcance de sus resoluciones 9ue comprende a todos los 1a+itantes de su
circunscripcin territorial 6 no slo a las personas vinculadas como en las entidades
aut*r9uicas; la posi+ilidad de creacin de entidades aut*r9uicas en los municipios 6a 9ue no
parece posi+le 9ue una entidad aut*r9uica cree a otra entidad aut*r9uica dependiente de
ella; 6 la eleccin popular de sus autoridades inconce+i+le en las entidades aut*r9uicas$
9? Kue sin em+ar"o aun cuando no se recono(ca 9ue la autonom'a de los municipios cuenta
con +ase constitucional tampoco puede prescindirse de 9ue la necesaria e:istencia de un
r="imen municipal impuesta por el art$ 2H de la Constitucin determina 9ue las le6es
provinciales no slo no puedan le"'timamente omitir esta+lecerlos sino 9ue tampoco puedan
privarlos de las atri+uciones m'nimas necesarias para el desempeFo de su cometido entre las
cuales resulta esencial la de 8i7ar la planta de su personal desi"narlo 6 removerlo$ B*cil es
advertir 9ue si se encontraran su7etos en esos aspectos a las decisiones de una autoridad
e:traFa /aun9ue se trate de la provincial/ =sta podr'a impedirles el cumplimiento de sus
8unciones ne"*ndoles el personal necesario para llevarlas a ca+o o causar el desorden
administrativo o la ruina econmica imponi=ndoles un n<mero e:cesivo de empleados o
remuneraciones 9ue sus recursos no permitiesen a8rontar$
10? Kue tal conclusin tiene tam+i=n sus ra'ces en la propia 7urisprudencia de esta Corte 9ue
/como tam+i=n recuerda la Procuradora Biscal/ en Ballos t$ 120 p$ 22 e:pres 9ue las
municipalidades son or"anismos de "o+ierno de car*cter esencial en Ballos t$ 12D p$ 323
7u(" 9ue tienen un *m+ito propio a administrar 6 en Ballos t$ 192 p$ 1C reconoci 9ue la
&unicipalidad de la Capital Bederal a la cual los propios constitu6entes entendieron atri+uir
car*cter de modelo para las provincias no es una mera reparticin administrativa nacional$
-s 9ue si son r"anos de "o+ierno /aun cuando no se trate del "o+ierno pol'tico 9ue es del
resorte de las autoridades provinciales sino del "o+ierno municipal/ resulta inconce+i+le 9ue
ese "o+ierno +ien 9ue se e7er(a en un *m+ito limitado territorial 6 8uncionalmente est=
desprovisto del poder de desi"nar 6 remover a sus empleados$
11? Kue en tal virtud 1a de concluirse 9ue la norma impu"nada en tanto impone a la
municipalidad rosarina admitir con car*cter permanente a personal 9ue slo 1a+'a sido
contratado 6 al 9ue por esa v'a se 1ar'a entrar irre"ularmente en cate"or'as superiores en
desmedro de la carrera administrativa est* en pu"na con el art$ 2H de la Constitucin por
implicar una desnaturali(acin del r="imen municipal 9ue pone en ries"o su su+sistencia$
12? Kue por otra parte tanto la decisin del Conse7o 9ue autori( al intendente municipal a
revisar las desi"naciones e8ectuadas en los car"os superiores del escala8n para las
autoridades de8acto cuando la del intendente municipal 9ue revoc nom+ramientos
comprendidos en esas cate"or'as por violar las normas vi"entes para$ el in"reso de empleados
municipales resultan claramente adecuadas al criterio reiteradamente esta+lecido por esta
Corte en su actual composicin en el sentido de 9ue la valide( de las normas 6 actos
emanados del Poder -7ecutivo de8acto est* condicionada a 9ue e:pl'cita o impl'citamente el
"o+ierno constitucionalmente ele"ido 9ue lo suceda la recono(ca 6 9ue la restitucin del
orden constitucional en el pa's re9uiere 9ue los poderes del -stado Nacional o los de las
provincias en su caso rati8i9uen o desec1en e:pl'cita o impl'citamente los actos del "o+ierno
de8acto >Ballos t$ 30D p$ 2303; disidencia de los 7ueces Ba6t 6 %elluscio en Ballos t$ 30C p$
338; C$ 332/AA GCanovas !ndr=s P$ c$ !erol'neas !r"entinas/-mpresa del -stadoG %$ C00/AA;
G%udaro Ra<l$ !$ c$ Bac$ !r9uitecturaG 6 )$ 2DD/AA4 /Rev$ ,! ,-. t$ 198C/- 191/; G)on(*le(
Ru(o -duardo !$ c$ Poder -7ecutivo Provincial s/accin contenciosoadministrativaG 8alladas el
10 de ma6o 9 de 7unio de 198C 6 9 de 7unio de 1988 respectivamente?$ ! la lu( de esa
doctrina resulta evidente la le"itimidad de 9ue las autoridades municipales constitucionales
revisasen los nom+ramientos e8ectuados por las de8acto m*:ime cuando limitaron esa
revisin a las reali(adas en los car"os m*s altos del escala8n 6 prescindiendo de las normas
9ue or"ani(a+an la carrera administrativa a la ve( 9ue inadmisi+le 9ue el propio "o+ierno
de8acto mediante una le6 de alcances "enerales convalidase las trans"resiones cometidas
por =l mismo mediante el ar+itrio de imponer a las autoridades constitucionales 8uturas la
valide( de tales desi"naciones como pretendi la norma impu"nada$ ,a rati8icacin de ese
acto por la ,e"islatura /posterior en el tiempo al decreto municipal 9ue motiva este proceso/
no desvirt<a ese ra(onamiento pues 8ue dictada cuando 6a el "o+ierno municipal 1a+'a
e7ercitado su 8acultad de desconocer la imposicin pretendida por los "o+ernantes de8acto$
Por ello 6 lo dictaminado en sentido concordante por la Procuradora Biscal se declara
procedente el recuso e:traordinario interpuesto 6 se revoca la sentencia recurrida$ / Jos= S$
Ca+allero$ / !u"usto C$ %elluscio$ / Carlos S$ Ba6t$ / -nri9ue S$ Petracc1i$ / Jor"e !$ %ac9u=$