TD 0966

TEXTO PARA DISCUSSO N 966
ISSN 1415-4765
JUDICIRIO, REFORMA E ECONOMIA:
A VISO DOS MAGISTRADOS
Armando Castelar Pinheiro
Rio de Janeiro, julho de 2003
TEXTO PARA DISCUSSO N 966
ISSN 1415-4765
JUDICIRIO, REFORMA E ECONOMIA:
A VISO DOS MAGISTRADOS*
Armando Castelar Pinheiro**
Rio de Janeiro, julho de 2003
* Artigo preparado como parte do projeto de pesquisa Addressing Judicial Reform in Brazil: Institutions and Constituency
Building, realizado pelo Instituto de Estudos Econmicos, Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp). Uma verso anterior deste
trabalho foi apresentada no seminrio Reforma do Judicirio: Problemas, Desafios e Perspectivas [Idesp ( 2001)]. A pesquisa
contou com o apoio financeiro da Fundao Tinker e da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (Fapesp).
** Da Diretoria de Estudos Macroeconmicos do IPEA e do Instituto de Economia da UFRJ.
Governo Federal
Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto
Ministro Guido Mantega
Secretrio Executivo Nelson Machado
Fundao pblica vinculada ao Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, o IPEA
fornece suporte tcnico e institucional s aes
governamentais, possibilitando a formulao
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desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos
realizados por seus tcnicos.
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TEXTO PARA DISCUSSO
Uma publicao que tem o objetivo de
divulgar resultados de estudos
desenvolvidos, direta ou indiretamente,
pelo IPEA e trabalhos que, por sua
relevncia, levam informaes para
profissionais especializados e estabelecem
um espao para sugestes.
As opinies emitidas nesta publicao so de
exclusiva e inteira responsabilidade dos autores,
no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
permitida a reproduo deste texto e dos dados
contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO 1
2 UMA CURTA RESENHA DA LITERATURA 4
3 DESENHO E IMPLEMENTAO DA PESQUISA DE CAMPO 8
4 AVALIAO DO DESEMPENHO DO JUDICIRIO 13
5 CAUSAS DA MOROSIDADE E DA FALTA DE PREVISIBILIDADE DAS DECISES JUDICIAIS 15
6 AVALIAO DAS PROPOSTAS DE REFORMA 31
7 VISO SOBRE A ECONOMIA 40
8 OBSERVAES FINAIS 43
APNDICE 49
BIBLIOGRAFIA 56
SINOPSE
Este artigo parte do entendimento de que uma maneira de avanar mais rapidamente
com o processo de reforma do Judicirio aprendendo com os profissionais que mais
conhecem as suas mazelas: os prprios magistrados. Este foi o princpio que orientou
a pesquisa aqui apresentada, que buscou conhecer a viso dos magistrados sobre a
intensidade e as causas dos problemas apresentados pelo Judicirio brasileiro, suas
solues, e sobre as relaes entre o Judicirio e a economia.
O trabalho apresenta e discute os resultados desta pesquisa, debatendo
brevemente alguns dos trabalhos anteriores sobre o Judicirio brasileiro enquanto
instituio poltica e econmica; mostra como os magistrados avaliam o desempenho
do Judicirio brasileiro; analisa os fatores que contribuem para reduzir a agilidade e a
previsibilidade da justia; mostra como os magistrados avaliam propostas que vm
sendo feitas para melhorar o desempenho do Judicirio; e discute a viso dos juzes
sobre a economia.
ABSTRACT
A way to accelerate the process of judicial reform in Brazil, and reach proposals with a
significant potential to overcome current problems, is to learn with the professionals
who know most about the Judiciary: the judges themselves. This is the approach that
inspired the survey discussed in this paper, which seeks to understand how judges see
the problems faced by the Judiciary, their potential solutions, and the links between
the Judiciary and the economy. The paper discusses the design and results of the
survey; shows how judges rate the quality of Brazilian Judiciary; analyzes the factors
that contribute to judicial slowness and unpredictability; presents the view of judges
about different proposals to improve judicial performance; and discusses judges
views about the economy.
texto para discusso | 966 | jul 2003 1
1 INTRODUO
Em The Mistery of Capital, Hernando de Soto documenta o elevado valor dos
ativos detidos pelos pobres do Terceiro Mundo e analisa como a falta de
documentao e identificao desses ativos, que os tornem legais e, portanto, capazes
de securitizao ou de serem utilizados como garantia em operaes de crdito, os
torna capital morto, no sentido de que sua contribuio para a economia
relativamente pequena, ficando restrita aos servios diretos que advm de sua posse.
De Soto contrasta esta situao com a dos ativos detidos por indivduos e empresas
em pases ricos, onde no apenas a posse mas tambm a sua propriedade so bem
definidas, permitindo explorar todo o potencial contido nesse capital. a boa
definio dos direitos de propriedade nos pases desenvolvidos, e da a capacidade de
explorar todo o potencial do capital por eles detidos, conclui De Soto, que os
permitiu alcanar a riqueza e a prosperidade de que gozam atualmente.
H pelo menos duas concluses importantes sobre o processo de desenvolvi-
mento econmico que podem ser extradas de The Mystery of Capital. Primeiro,
que a m definio dos direitos de propriedade reduz a contribuio do capital detido
por um pas para o seu crescimento econmico, reduzindo a liquidez dos ativos e
aumentando o risco envolvido no investimento consideravelmente em alguns tipos
de investimento. Segundo, como em geral so os ativos dos mais pobres aqueles para
os quais a propriedade menos bem-definida, exatamente a parcela mais pobre da
sociedade a que menos benefcios capaz de extrair de seus ativos, o que reduz a sua
capacidade de sair do estado de pobreza.
A importncia de direitos de propriedade bem-definidos e adequadamente
protegidos, e a surpreendente falta de ateno a este aspecto do processo de desenvol-
vimento, explicada por De Soto pelo fato de estarem esses to incorporados nas
sociedades ricas que estas no percebem sua importncia, j era apontada uma dcada
antes por Williamson (1990, p. 171), quando este enunciou pela primeira vez o
Consenso de Washington:
Nos Estados Unidos, os direitos de propriedade esto to bem estabelecidos que a sua
importncia, fundamental para a operao satisfatria do sistema capitalista, passa facilmente
despercebida. Eu suspeito, porm, que quando Washington pra para pensar sobre este assunto,
existe uma aceitao geral de que direitos de propriedade de fato so importantes. H tambm
uma percepo geral de que os direitos de propriedade so altamente inseguros na Amrica
Latina.
H hoje uma extensa literatura, inspirada na nova economia institucionalista,
que explora conceitual e empiricamente os efeitos perversos da m definio dos
direitos de propriedade sobre o crescimento econmico.
1
Ela mostra que, no limite,
alguns tipos de investimentos e transaes comerciais e financeiras podem ficar
simplesmente inviveis se esses direitos no forem suficientemente definidos e
protegidos. Ou que, alternativamente, esta situao pode levar a economias
caracterizadas por organizaes muito verticalizadas, financiadas essencialmente com
recursos prprios, em que freqentemente apenas o Estado capaz de exercer

1. Parte dessa literatura revista em Pinheiro (2000).
2 texto para discusso | 966 | jul 2003
atividades empresariais em setores sensveis como infra-estrutura e finanas. As
conseqncias so baixas escalas de produo, lento crescimento da produtividade e
firmas ineficientes, incapazes de sobreviver na ausncia de barreiras s importaes e
entrada de concorrentes. Um quadro que descreve bem a realidade latino-americana
em geral, e a brasileira em particular.
As reformas da dcada de 1990 procuraram romper esse modelo, reduzindo a
participao do Estado na economia e adotando polticas mais orientadas para o
mercado, como a privatizao e a abertura ao comrcio e ao investimento estran-
geiros. Progrediu-se menos, porm, na definio e na proteo dos direitos de
propriedade, a despeito das reformas regulatrias na infra-estrutura. Resultou da que
o impacto sobre o crescimento das reformas dos anos 1990 foi muito limitado,
gerando uma razovel frustrao.
2
A experincia brasileira ilustra bem como as
reformas foram insuficientes para promover uma significativa expanso do
investimento agregado ou do crdito privado, a despeito de combinadas com o
controle da inflao e de terem produzido significativos ganhos de produtividade [ver
Pinheiro et alii (2001)].
Assim, ao contrrio do que s vezes se argumenta, o baixo crescimento no se
deveu adoo das reformas, mas sua adoo apenas parcial. Em particular, a um
processo que buscou reduzir a participao do Estado na economia e dar um papel
mais relevante ao setor privado, mas sem avanar suficientemente na correo das
falhas institucionais que levaram situao anterior. De fato, como alerta De Soto
(2000, p. 5), na ausncia de reformas que garantam uma adequada proteo aos
direitos de propriedade, as demais reformas do Consenso de Washington prova-
velmente sero incapazes de promover o desenvolvimento econmico:
O investimento estrangeiro , claro, um coisa muito boa. Quanto mais, melhor. Moedas estveis
tambm so boas, assim como o livre-comrcio e prticas bancrias transparentes e a privatizao
de indstrias estatais e todos os outros remdios da farmacopia do Ocidente. Ainda assim, ns
continuamos a esquecer que o capitalismo global foi tentado antes. Na Amrica Latina, por
exemplo, as reformas dirigidas a criar sistemas capitalistas foram adotadas pelo menos quatro
vezes desde a independncia da Espanha nos anos 1820. A cada vez, depois de uma euforia
inicial, os latino-americanos oscilaram de volta para longe de polticas capitalistas e orientadas
para uma economia de mercado. Estes remdios so claramente insuficientes. De fato, eles
chegam perto de ser quase irrelevantes.
Os principais instrumentos disposio de uma sociedade moderna para
garantir os direitos de propriedade so os sistemas legal e judicial, e todo o aparato
institucional, da polcia aos registros civis, a eles associados. A importncia desses
sistemas no processo de desenvolvimento hoje amplamente reconhecida. Mas a
maior parte da literatura sobre economia e direitos de propriedade trata os sistemas
legal e Judicirio como uma nica instituio, desconhecendo que so dois elementos
distintos de uma engrenagem que pode falhar se qualquer uma de suas duas partes
no funcionar direito. Em particular, muito dessa literatura tem focado nas diferenas

2. Para uma discusso sobre as reaes ao impacto das reformas na Amrica Latina, ver IADB (2002).
entre os sistemas ingls de common law e os sistemas francs, alemo e escandinavo de
civil law, tratando as leis e a sua aplicao como uma nica instituio.
3
Mais recentemente, porm, um conjunto de trabalhos tem focado exclusi-
vamente no papel do Judicirio, reconhecendo que, dentro de um mesmo sistema
legal, a qualidade com que as leis so aplicadas pode variar significativamente,
4
com
conseqncias relevantes para o funcionamento da economia [ver Pinheiro (2000),
Pinheiro e Cabral (2001), World Bank (2001) e Cabral e Pinheiro (2003)]. Vale
dizer, a compreenso dos problemas que afetam o Judicirio e o encaminhamento de
solues para esses problemas, de forma a fortalecer os direitos de propriedade,
constituem uma maneira relevante de acelerar o desenvolvimento econmico.
O Judicirio brasileiro uma instituio com problemas srios [ver Faria
(1997)]. De fato, a despeito do grande aumento dos gastos pblicos com a Justia,
esta permanece lenta e distante da grande maioria da populao.
5
Em parte isso se
explica pelo tambm vertiginoso crescimento da demanda por servios judiciais, o
que faz com que os juzes brasileiros continuem obrigados a julgar milhares de
processos todo ano.
6
Neste contexto, inovaes bem-sucedidas, como os Juizados
Especiais, tm sido incapazes de reverter endogenamente a precria situao em que
vive o Judicirio. Nas palavras do presidente do Tribunal de Alada Criminal de So
Paulo: consensual no Brasil a necessidade de uma reforma no Poder Judicirio,
nica das funes estatais que no absorveu as tecnologias disponveis e que vem se
caracterizando por inadmissvel lentido [ver Nalini (1999)]. Essa percepo tem se
refletido nos ltimos anos em um amplo conjunto de propostas de reforma,
discutidas dentro e fora do Congresso Nacional, que, no obstante, tm avanado
pouco em termos de medidas prticas.
Este trabalho parte do entendimento de que uma maneira de avanar mais
rapidamente com esse processo de reforma, e chegar-se a propostas com significativo
potencial de resolver os atuais problemas, em particular aqueles com conseqncias
mais negativas para a economia, aprendendo com os profissionais que mais
conhecem as mazelas do Judicirio: os prprios magistrados. Esta foi a motivao da
pesquisa apresentada neste artigo promovida pelo Instituto de Estudos Econmicos,
Sociais e Polticos de So Paulo (Idesp), que teve dois objetivos principais: conhecer a
viso dos magistrados sobre a intensidade e as causas dos problemas apresentados pelo
Judicirio brasileiro, e sobre as possveis solues para eles; e saber como os juzes,
desembargadores e ministros de tribunais superiores vem as relaes entre o
Judicirio e a economia.

3. Ver, por exemplo, La Porta et alii (1998). o que se v tambm na afirmao de Douglas North, quando este defende
que no mundo ocidental, a evoluo dos tribunais, dos sistemas legais e de um sistema judicial relativamente imparcial
tem desempenhado um papel preponderante no desenvolvimento de um complexo sistema de contratos capazes de se
estenderem no tempo e no espao, um requisito essencial para a especializao econmica.
4. A esse respeito, De Soto (2000, p. 12) observa que: Desde o sculo XIX, as naes vm copiando as leis do Ocidente
para dar aos seus cidados um aparato institucional que lhes permita criar riqueza. Eles continuam a copiar essas leis
hoje em dia, e, obviamente, isso no funciona. A maioria dos cidados no consegue usar a lei para converter suas
poupanas em capital. Por que isso ocorre e o que necessrio fazer para que a lei funcione permanece um mistrio.
5. Sobre o aumento de gastos com o Poder Judicirio, ver Pinheiro (2001).
6. Dados sobre o nmero de processos entrados e julgados nas vrias esferas da Justia podem ser obtidos no Banco
Nacional de Dados do Poder Judicirio, na pgina do Supremo Tribunal Federal (STF) (www.stf.gov.br).
Ainda que baseado principalmente em entrevistas estruturadas junto a
magistrados brasileiros, este no , porm, um trabalho de Sociologia do Direito. Este
tambm no um texto tpico de law and economics, apesar da preocupao com o
Judicirio e sua influncia sobre a economia. Ele se enquadra antes na literatura
supracitada, que v o Judicirio como instituio econmica, procurando entender
sua influncia sobre o desenvolvimento econmico. Ele avana, todavia, em relao a
esses trabalhos ao pesquisar no os agentes econmicos que utilizam os servios da
justia, mas os prprios responsveis pela sua administrao. Com isso, ele ajuda a
compor um diagnstico sobre os problemas do Judicirio que mais afetam a
economia e a avaliar as iniciativas que podem tornar o Judicirio uma instituio mais
eficaz e eficiente do ponto de vista econmico.
Este artigo apresenta e discute os resultados dessa pesquisa com magistrados. Ele
est estruturado em sete sees, alm desta introduo. A Seo 2 discute brevemente
alguns dos trabalhos anteriores sobre o Judicirio brasileiro enquanto instituio
poltica e econmica, dando o cenrio da anlise que segue. A Seo 3 descreve o
desenho e a aplicao da pesquisa de campo. A Seo 4 mostra como os magistrados
avaliam o desempenho do Judicirio brasileiro. A Seo 5 analisa os fatores que
contribuem para reduzir a agilidade e a previsibilidade da justia. A Seo 6 mostra
como os magistrados avaliam propostas que vm sendo feitas para melhorar o
desempenho do Judicirio. A Seo 7 discute a viso dos juzes sobre a economia. A
Seo 8 resume as principais concluses deste trabalho.
2 UMA CURTA RESENHA DA LITERATURA
O Judicirio brasileiro uma instituio com problemas srios, o mais visvel dos
quais a sua falta de agilidade, um problema que se tornou ainda mais prevalente
aps a Constituio de 1988 e o grande crescimento da demanda por servios
judiciais que a ela se seguiu. Mas esse no o nico problema. A justia no Brasil
freqentemente vista como parcial e imprevisvel, com conseqncias negativas, para
a economia em particular, que vo muito alm das acarretadas pela demora em
resolver litgios.
Pesquisa realizada pela Vox Populi em abril de 1999 mostrou que 58% dos
entrevistados consideravam a Justia brasileira incompetente, contra 34% que a
julgavam competente. Mais significativo ainda, 89% afirmaram ser a Justia
demorada, em contraste com os 7% dos entrevistados que a consideravam rpida. De
fato, uma pesquisa publicada pelo IBGE em 1990 j mostrava que dois em cada trs
brasileiros envolvidos em conflitos preferiam no recorrer Justia. Em uma outra
pesquisa, feita pelo Ibope em 1993, 87% dos entrevistados diziam que o problema
do Brasil no est nas leis, mas na justia, que lenta, e 80% achavam que a justia
brasileira no trata os pobres e ricos do mesmo modo.
Pinheiro (2000) reporta o resultado de duas pesquisas com empresrios que
mostram tambm haver entre estes um grande descontentamento com o Judicirio. A
Justia no Brasil vista, acima de tudo, como muito lenta, ainda que uma parcela
relevante dos empresrios tambm reclame dos custos de acesso. As pequenas
empresas, em particular, encaram o custo de acesso Justia como proibitivo e s tm
contato com esta quando acionados. Um padro semelhante tambm se observa para
as empresas de maior porte, que procuram estruturar suas operaes de forma a evitar
contato com o Judicirio, exceto pela rea tributria, onde a morosidade da Justia
vista por uma parte (minoritria) das empresas como eventualmente benfica. Esse
trabalho estima que uma melhoria do Judicirio brasileiro, que o levasse a trabalhar
com padres de Primeiro Mundo, alavancaria o investimento, e atravs deste o
crescimento, de forma significativa. Estudos semelhantes para outros pases em
desenvolvimento mostram resultados anlogos, como sumariado em Cabral e
Pinheiro (2003). O mercado de crdito, em particular, muito sensvel qualidade
da Justia [Pinheiro e Cabral (2001)].
O descontentamento em relao Justia no , porm, um fenmeno recente
ou restrito ao Brasil, mas um sentimento antigo e amplamente disseminado. Por toda
parte, severas crticas tm sido feitas ao modo de funcionamento da Justia, inclusive
pelos prprios magistrados.
7
A reforma do Judicirio ganhou, assim, alta visibilidade
no debate pblico; na Amrica Latina e no Leste Europeu, por exemplo, mudanas
importantes esto sendo discutidas ou j em vias de implementao [ver Dakolias
(1999)].
No que se refere ao caso brasileiro, consensual que as deficincias do Judicirio
decorrem de causas profundamente arraigadas isto , de um perfil institucional e
administrativo historicamente sedimentado. E tambm que os problemas decorrentes
dessa matriz histrica so acentuados pela instabilidade do arcabouo jurdico do pas,
pelo arcasmo e excessivo formalismo dos cdigos de processo e pela m formao de
boa parte da magistratura e de todos aqueles que, mais amplamente, se poderia
designar como operadores do direito: procuradores, advogados e funcionrios dos
diferentes rgos do sistema de justia. Na viso de muitos analistas, o Judicirio
brasileiro teria se amoldado profundamente, ou acomodado, a essas razes histricas; a
lentido e o carter pesadamente burocrtico e formalista de seu funcionamento
teriam, hoje, a permanncia praticamente de um trao cultural, com baixa probabili-
dade de mudana com base somente em fatores endgenos. Uma conseqncia da
aceitao quase fatalista desse alegado trao cultural pelos magistrados e operadores
do direito seria o excessivo recurso a argumentos processuais, em detrimento de
decises substantivas sobre o mrito das questes tendncia esta que refora a
descrena de grande parte da sociedade quanto a resolver seus conflitos pela via
judicial.
No deixa de surpreender, portanto, o contraste que se observa entre, de um
lado, o grau de insatisfao com o Judicirio e a importncia e urgncia que se atribui
a melhorar o seu funcionamento e, de outro, o pouco conhecimento disponvel sobre
esse poder. Dos trs ramos do governo, o Judicirio , certamente, o menos estudado.
E essa constatao se aplica tanto s cincias sociais das democracias avanadas como
quelas do Terceiro Mundo. Nas ltimas, no entanto, a situao mais sria, j que
praticamente no h tradio de estudos cientficos sobre o Judicirio lacuna
especialmente grave no caso do Brasil. Com o trmino do regime militar (1964-
1985) e o retorno ao estado de direito, os poucos estudos sobre o sistema legal em
nosso pas se centraram prioritariamente sobre as ameaas aos direitos humanos
bsicos e sobre a distribuio desigual da justia, enfatizando questes de cor e

7. Ver, por exemplo, os artigos de magistrados de diversos pases latino-americanos em Rowat, Malik e Dakolias (1995).
gnero. Assim, a maior parte da bibliografia produzida no Brasil analisa o Poder
Judicirio enquanto instituio estatal, discutindo o seu papel em uma sociedade
democrtica.
8
Outros trabalhos tm focado a instituio em si, buscando entender o
funcionamento da justia e conhecer melhor os operadores do direito no Brasil.
9
Os
poucos trabalhos de natureza emprica referem-se em geral a sentenas. Nos ltimos
anos, em particular, esta abordagem tem sido utilizada para se estudar o que se
convencionou chamar de a judicializao da poltica.
10
Em particular, poucos trabalhos sobre o Judicirio brasileiro tm procurado
pesquisar a viso dos prprios juzes sobre as transformaes e os desafios por que
passa essa instituio. Duas excees importantes so os trabalhos de Sadek (1995) e
Vianna et alii (1997).
11
Sadek (1995) analisa os resultados de uma pesquisa com 570
juzes das justias estadual e federal nos Estados de So Paulo, Paran, Rio Grande do
Sul, Gois e Pernambuco, que teve como foco a opinio desses juzes sobre a
chamada crise do Judicirio. A pesquisa cobriu algumas das questes tratadas nas
prximas sees, e a discusso desses resultados ser realizada a seguir nesse contexto.
Cabe destacar, porm, que esse trabalho pesquisa, pela primeira vez, a idia de no-
neutralidade do juiz, que, de acordo com Vianna et alii (1997, p. 258), consiste em:
investigar se o sistema de orientao do juiz brasileiro se mantinha contido no cnon clssico do
estado de direito kelseniano no que ele se define como um funcionrio das leis , ou se,
diversamente, se inclinava em favor do estado democrtico de direito conceito que embute
afinidades substantivas com as correntes do jusnaturalismo moderno, campo doutrinrio
propcio para que o juiz se comporte como ator no processo de mudana social.
Vale dizer:
verificar, no ato da interpretao das leis, o grau de adeso do magistrado brasileiro ao lxico do
positivismo jurdico, o seu compromisso com a noo de certeza jurdica e com o primado do
legislador sobre o seu prprio, pondo-o diante da opo: deve o juiz reproduzir o direito, isto ,
explicitar por meios puramente lgico-formais o contedo de normas jurdicas j dadas, ou,
alternativamente, produzi-lo? (itlico no original)
Sadek (1995) mostra que 73,7% dos juzes entrevistados concordam
inteiramente ou concordam muito com a opinio de que o juiz no pode ser um
mero aplicador das leis, tem de ser sensvel aos problemas sociais, ainda que apenas
37,7% tenham se posicionado da mesma forma sobre a opinio de que o
compromisso com a justia social deve preponderar sobre a estrita aplicao da lei.
Esses resultados contrastam com a viso tradicional que se tem dos juzes em um
sistema de civil law, preocupados, acima de tudo, com a correta aplicao da lei [ver
Djankov et alii (2001)]. Eles introduzem tambm a idia de que a prtica judiciria

8. Ver, especialmente, os artigos reunidos na Revista USP Dossi Judicirio (1994) de Ferraz Jr., Lima Lopes, Faria,
Koerner, Vieira e Campilongo.
9. Ver os trabalhos coligidos em Sadek (1995).
10. A esse respeito, ver Castro (1997) e Vianna et alii (1999).
11. Os resultados da pesquisa discutida por Vianna et alii (1997) so apresentados com mais detalhes em Vianna et alii
(1996).
pode levar ao sacrifcio da previsibilidade, isto , da certeza jurdica, em favor da
justia social.
A no-neutralidade dos magistrados e outras questes cobertas por Sadek (1995)
so retomadas por Vianna et alii (1997), que analisam ampla pesquisa com 3.927
magistrados, 3.166 dos quais em atividade. Os magistrados que participaram da
pesquisa distribuem-se por todas as regies do pas e pelas justias militar, federal,
trabalhista e estadual, e 2.947 dos respondentes pertencem a este ltimo ramo do
Judicirio. O tema da neutralidade introduzido em duas questes da pesquisa. A
primeira delas, cujas respostas so reproduzidas na Tabela 1, mostra que 83% dos
magistrados concordam com a assertiva de que o Poder Judicirio no neutro, e
que em suas decises o magistrado deve interpretar a lei no sentido de aproxim-las
dos processos sociais substantivos e, assim, influir na mudana social. Observe-se
ainda que essa posio amplamente majoritria entre os magistrados de primeiro e
segundo graus e entre os ministros de tribunais superiores.
TABELA 1
Identificao com a No-Neutralidade do Judicirio
[em %]
Assinale a proposio com a qual mais se identifica
Juzes de
primeiro
grau em
atividade
Juzes de
segundo
grau em
atividade
Ministros
em
atividade e
inativos
Total
1. O Poder Judicirio no neutro; em suas decises o magistrado
deve interpretar a lei no sentido de aproxim-la dos processos sociais
substantivos e, assim, influir na mudana social. 83,5 79,1 76,1 82,9
2. A no-neutralidade do Judicirio ameaa as liberdades e a
mudana social no deve ser objeto de apreciao por parte desse
poder. 16,5 20,9 23,9 17,1
Fonte: Vianna et alii (1996).
A segunda questo a respeito da no-neutralidade do Judicirio oferecia uma
lista de quatro tipos de atuao social no-neutra e solicitava ao magistrado indicar
aquela com a qual ele mais se identifica. Observa-se na Tabela 2 que as respostas
ficaram essencialmente polarizadas entre a terceira e a quarta opes, com uma
proporo majoritria de respostas tendendo para aquela. Assim, 62% do magistrados
identificaram-se predominantemente com a viso de que o magistrado participa da
consolidao democrtica na medida em que age como fiel intrprete da lei,
produzindo sentenas com independncia das presses sociais. Note-se, no entanto,
que 26% dos magistrados disseram que se identificavam mais fortemente com a
proposio de que a magistratura que, por definio, no est comprometida com a
representao de interesses deve exercer um papel ativo no sentido de reduzir as
desigualdades entre regies, indivduos e grupos sociais.
TABELA 2
Identificao com Tipos de No-Neutralidade do Judicirio
[em %]
Assinale a proposio com a qual mais se identifica
Juzes de
primeiro
grau em
atividade
Juzes de
segundo
grau em
atividade
Ministros
em
atividade e
inativos
Total
1. O Poder Judicirio em uma sociedade atrasada e que favorece
polticas de clientela e de dominao patrimonial compe uma
elite que exerce ao pedaggica para a elevao dos padres de
cidadania. 4,0 4,4 14,9 4,2
2. As presses sociais em favor da igualdade, em curso no atual
processo brasileiro de democratizao, podem tender a uma soluo
autoritria. A magistratura, como guardi das liberdades, preserva os
ideais igualitrios em contextos democrticos. 7,7 8,2 2,1 7,7
3. A conquista do estado de direito democrtico devolveu
sociedade a capacidade de decidir sobre o seu destino, especialmente
por intermdio da representao partidria e da vida associativa. O
magistrado participa da consolidao democrtica na medida em que
age como um fiel intrprete da lei, produzindo sentenas com
independncia das presses sociais. 61,7 62,2 70,2 61,9
4. A sociedade brasileira caracteriza-se por profundos desajustes
estruturais. A magistratura que, por definio, no est
comprometida com a representao de interesses, deve exercer um
papel ativo no sentido de reduzir as desigualdades entre regies,
indivduos e grupos sociais. 26,6 25,2 12,8 26,2
Fonte: Vianna et alii (1996).
Resulta dessas duas pesquisas uma concluso importante, a de que o magistrado
brasileiro no acredita que cabe ao Judicirio ser neutro na aplicao da lei, no se
identificando com o papel clssico que se supe ser o de um juiz em um sistema de
civil law, o de intrprete de um direito produzido pelo poder legislativo. Pelo
contrrio, o magistrado brasileiro acredita majoritariamente que tambm seu papel
produzir o direito. Em particular, o magistrado acredita que esse papel envolve
atuar de forma a produzir justia social, ainda que apenas uma minoria acredite que
esse objetivo deve ser perseguido com sacrifcio da estrita aplicao da lei. , no
obstante, uma minoria bastante significativa e, portanto, representativa.
3 DESENHO E IMPLEMENTAO DA PESQUISA DE CAMPO
A pesquisa de campo foi executada atravs da aplicao de um questionrio,
especialmente desenhado e previamente testado, a uma amostra de magistrados,
atravs de entrevistas pessoais, ou pelo menos com a entrega e posterior coleta do
questionrio sendo feitas diretamente pelo entrevistador.
12
A amostra final incluiu
741 magistrados, cobrindo o Distrito Federal e 11 estados: Rio Grande do Sul, Santa
Catarina, So Paulo, Rio de Janeiro, Minas Gerais, Bahia, Pernambuco, Mato
Grosso, Par, Roraima e Gois, pertencentes s justias estadual, federal e do

12. Tambm nesse caso, porm, o entrevistador explicou os objetivos e a metodologia do projeto pessoalmente na
entrega do questionrio. O recurso ao correio ou a outros meios de comunicao foi utilizado apenas de forma residual,
particularmente quando o acesso fsico ao juiz selecionado se mostrou muito difcil.
Trabalho, indo de juzes de primeiro grau aos ministros dos tribunais superiores. A
Tabela 3 apresenta a distribuio da amostra por unidade da federao (UF), onde o
peso de cada estado reflete essencialmente sua participao no total da magistratura
brasileira, mas em parte tambm a facilidade de acesso aos magistrados.
TABELA 3
Distribuio da Amostra por Unidade da Federao
Freqncia (%)
Bahia 54 7,3
Distrito Federal 69 9,3
Gois 52 7,0
Minas Gerais 84 11,3
Mato Grosso 21 2,8
Par 76 10,3
Pernambuco 55 7,4
Rio de Janeiro 72 9,7
Roraima 2 0,3
Rio Grande do Sul 67 9,0
Santa Catarina 43 5,8
So Paulo 145 19,6
Sem informao 1 0,1
Total 741 100,0
A pesquisa de campo foi realizada em 2000 e sua coordenao geral foi feita pelo
Idesp, a partir de So Paulo e do Rio de Janeiro, mas unidades de coordenao local
foram estabelecidas em todas as UFs, com exceo de Mato Grosso e Roraima. As
entrevistas com os ministros dos Tribunais Superiores em Braslia foram feitas
diretamente pelos coordenadores do projeto, mas para os demais magistrados foram
feitas pelas equipes locais. Como esperado, os ministros de Tribunais Superiores
foram os mais difceis de entrevistar, mas como regra o acesso aos magistrados no foi
difcil, ainda que uns poucos tenham se recusado a participar da pesquisa por
consider-la neoliberal ou concebida pelo Banco Mundial. Mais freqente foi o
caso dos magistrados que optaram por no participar por falta de tempo, ou que
aceitaram participar mas depois desistiram alegando excesso de trabalho. No extremo
oposto, cabe mencionar que alguns magistrados foram retirados da amostra pela
dificuldade de serem achados, em repetidas visitas, em seus escritrios. Estes tambm
foram poucos casos. Essas dificuldades foram comuns a todas as UFs na amostra,
ainda que em trs estados tenha sido particularmente difcil entrevistar
desembargadores da Justia estadual: So Paulo, Rio de Janeiro e Bahia.
A amostra foi estratificada por gnero, UF, ramo e grau da Justia, e por estgio
da carreira, isto , juiz titular e substituto nas justias federal e do Trabalho e nas
diferentes entrncias da Justia estadual de primeiro grau. Na definio do tamanho
dessas subamostras observaram-se dois princpios. O primeiro foi o de obedecer
distribuio da magistratura de acordo com o sexo do magistrado e entre os diversos
ramos, graus e UFs.
13
O segundo consistiu em procurar ter pelo menos 30
observaes em cada clula resultante do cruzamento de cada par de caractersticas
citadas anteriormente. A estratificao e o objetivo de ter um nmero suficientemente
alto de magistrados em tantos estratos quanto possvel levaram a que a proporo de
juzes federais, desembargadores e ministros fosse maior na amostra do que na
magistratura brasileira como um todo. Assim, por exemplo, a amostra inclui mais de
1/5 de todos os ministros dos Tribunais Superiores (Tabela 4), de forma que estes
respondem por 1,75% da amostra, contra uma participao de 0,55% no universo de
magistrados brasileiros.
TABELA 4
Composio da Amostra nos Tribunais Superiores
Universo Amostra Amostra/universo (%)
Tribunal Superior do Trabalho (TST)
a
17 6 35,3
Superior Tribunal de Justia (STJ) 33 4 12,1
Supremo Tribunal Federal (STF) 11 3 27,3
Total 61 13 21,3
a
Considera apenas os magistrados trabalhistas togados.
A distribuio da amostra de trabalho por grau, ramo da Justia, UF e gnero,
exclusive os ministros de Tribunais Superiores, apresentada na Tabela 5. No todo, a
amostra cobre 6,5% do universo de magistrados, estando bem balanceada em termos
da distribuio por gnero os magistrados dos sexos masculino e feminino na
amostra respondem, respectivamente, por 6,5% e 6,6% da populao de magistrados
de cada sexo. Os juzes de segundo grau (desembargadores) esto super-representados
na amostra, que inclui 8,8% de todos os magistrados neste estrato. Esta sobre-
representao particularmente alta no caso de desembargadores federais a
amostra inclui 29,2% de todos os magistrados neste grupo e menos pronunciada
no caso de juzes trabalhistas de segundo grau. Para o caso de desembargadores da
Justia estadual, a proporo de magistrados na amostra mais baixa, mas isso reflete
essencialmente o grande nmero desses desembargadores a amostra inclui tanto
desembargadores estaduais quanto o total de juzes federais e trabalhistas de segundo
grau.

13. Note-se que no caso da Justia do Trabalho s foram considerados os magistrados togados.
TABELA 5
Distribuio da Amostra por Ramo, Grau e Gnero
Universo Amostra Amostra/universo (%)
Juzes Juzas Total Juzes Juzas
No
identificado
Total Juzes Juzas Total
Magistrados de segundo grau
Trabalhista
a
201 82 283 25 13 38 12,4 15,9 13,4
Federal 70 26 96 19 9 28 27,1 34,6 29,2
Estadual 1.081 81 1.162 64 4 1 69 5,9 4,9 5,9
Subtotal 1.352 189 1.541 108 26 1 135 8,0 13,8 8,8
Juzes de primeiro grau
Trabalhista
a
4.986 2.021 7.007 122 91 2 215 2,4 4,5 3,1
Federal 443 167 610 108 30 138 24,4 18,0 22,6
Estadual 1.049 918 1.967 159 62 1 222 15,2 6,8 11,3
Subtotal 6.478 3.106 9.584 389 183 3 575 6,0 5,9 6,0
Sem informao disponvel quanto ao grau
Trabalhista
a
4 5 9
Federal 3 3 6
Subtotal 7 8 15
Sem informao disponvel quanto ao grau e ao ramo
Subtotal 2 1 3
Total 7.830 3.295 11.125 506 217 5 728 6,5 6,6 6,5
a
No inclui os magistrados togados.
As Tabelas 6 a 8 apresentam a distribuio da amostra por idade, anos de
experincia e forma de entrada na magistratura, trs atributos para os quais no se
dispem de informaes da distribuio populacional, e para os quais as distribuies
amostrais so, portanto, resultados importantes da pesquisa. Ainda que a falta de
benchmarks internacionais dificulte uma avaliao mais concreta, os resultados
sugerem que a magistratura brasileira relativamente jovem e com uma experincia
no muito longa no exerccio da Justia. Em relao distribuio por idade, os
resultados mostram que metade dos magistrados tem 40 anos ou menos, e que 1/8
tem 30 anos ou menos.
14
O perfil etrio apresentado na Tabela 6 muito semelhante
ao estimado por Vianna et alii (1997), ainda que a proporo de juzes com 40 anos
ou menos seja ligeiramente mais alta. Essa queda na idade mediana dos magistrados
entre as duas pesquisas fica mais clara quando se considera que a amostra de Vianna
et alii (1997) contm uma proporo muito maior de magistrados estaduais (mais
velhos que os federais e trabalhistas) do que a amostra aqui descrita. Essa

14. A idade mediana da amostra, 40 anos, provavelmente superestima ligeiramente a idade mediana da populao de
magistrados, em funo da sobre-representao dos juzes estaduais, que so, em mdia, mais velhos que os juzes
trabalhistas e federais. A idade mediana para os magistrados federais, trabalhistas e estaduais de, respectivamente,
38, 39 e 44 anos. Vianna et alii (1997) tambm consideram que os juzes estaduais so, em geral, mais velhos que os
federais e trabalhistas.
juvenilizao da magistratura, na expresso de Vianna et alii (1997), tambm
evidenciada por esses autores pela crescente proporo de magistrados com 30 anos
ou menos nos concursos mais recentes para a magistratura.
TABELA 6
Distribuio da Amostra por Idade
[em anos]
Intervalo de idade Freqncia (%)
25 ou menos 15 2,0
26 a 30 78 10,5
31 a 35 125 16,9
36 a 40 139 18,8
41 a 45 96 13,0
46 a 50 94 12,7
51 a 55 68 9,2
56 a 60 54 7,3
61 a 65 22 3,0
66 ou mais 21 2,8
Sem informao 29 3,9
TABELA 7
Distribuio da Amostra de acordo com o Tempo na Magistratura
[em anos]
Intervalos Freqncia (%)
At 2 108 14,6
3 a 5 130 17,5
6 a 10 252 34,0
11 a 20 166 22,4
21 a 30 51 6,9
31 ou mais 21 2,8
Sem informao 13 1,8
TABELA 8
Distribuio da Amostra de acordo com a Forma de Entrada no Judicirio
Freqncia (%)
Concurso 697 94,1
Quinto OAB 16 2,2
Quinto Ministrio Pblico 20 2,7
Outra forma 2 0,3
Sem informao 6 0,8
Com relao ao nmero de anos na magistratura, 2/3 dos magistrados na
amostra (66,1%) indicaram exercer o cargo de juiz h dez anos ou menos e metade
destes (32,1%) ter no mximo cinco anos de experincia (Tabela 7). Ainda que esse
perfil sugira que o magistrado brasileiro tem, em geral, pouca experincia judicante,
ele aponta um magistrado mais experiente que o identificado por Vianna et alii
(1997), em cuja amostra 44,8% dos magistrados tinham at cinco anos de exerccio
da magistratura. A distribuio por forma de entrada na magistratura ratifica que a
maneira mais comum de um advogado tornar-se um juiz passando em um exame
pblico (Tabela 8). Assim, a participao relativamente pequena de magistrados que
ingressaram no Judicirio por indicao, seja da OAB, seja do Ministrio Pblico,
consistente com as expectativas, ainda que nos dois casos essas propores sejam mais
altas que as obtidas por Vianna et alii (1997).
4 AVALIAO DO DESEMPENHO DO JUDICIRIO
De modo geral, a avaliao que os magistrados fazem do Judicirio brasileiro difere
daquela realizada pelos empresrios em grau, ainda que no em relao ordenao
dos problemas. Assim, sobressai dos resultados da pesquisa uma avaliao do
Judicirio em mdia de regular para boa, em contraste com uma viso em geral
negativa de parte do empresariado.
15
No entanto, ambos os grupos apontam a falta de
agilidade como o problema principal do Judicirio brasileiro, vindo em seguida o
elevado custo de acesso (despesas e custas), a falta de previsibilidade e, como aspecto
mais positivo, a imparcialidade.
16
Contudo, enquanto 91% dos empresrios avaliaram
o Judicirio como ruim ou pssimo no que concerne sua agilidade, apenas 45,3%
dos magistrados so dessa mesma opinio (Tabela 9).
17
A simples mtrica da Tabela 10 sugere que os magistrados avaliam a Justia do
Trabalho de primeiro grau como o melhor ramo/grau do Judicirio, vindo em
seguida a Justia Eleitoral.
18
A Justia estadual, por outro lado, vista como o ramo
do Judicirio com pior desempenho, enquanto o STF vem em penltimo. Apesar de,
em termos gerais, os magistrados ordenarem os vrios ramos/graus de forma
semelhante, a avaliao comparada dos vrios ramos/graus varia conforme o atributo
considerado. Em relao agilidade, a Justia do Trabalho aparece logo a seguir
Eleitoral e bem frente dos demais ramos, ficando o STF com a pior avaliao. Em
relao a custas judiciais, outros custos e previsibilidade, a Justia estadual, que
tambm mal avaliada em relao agilidade, vem em ltimo lugar. Os Tribunais

15. No que segue, referncias s opinies dos empresrios foram extradas de Pinheiro (2000).
16. Na pesquisa de Vianna et alii (1996), 35% e 42% dos magistrados entrevistados consideraram como problema
essencial e muito importante, respectivamente, o fato de que o acesso Justia oneroso, ocasionando uma seleo
social de seus beneficirios, sugerindo que o custo pode ser um importante limitante do acesso ao Judicirio.
17. Nas tabelas com os resultados da pesquisa, reproduz-se ao topo a pergunta feita aos magistrados.
18. necessrio considerar esses resultados com cautela, tendo em vista que a avaliao dos diferentes ramos da Justia
varia, sistematicamente, com o ramo a que o magistrado entrevistado pertence, de forma que as mdias apresentadas
na Tabela 10 tambm refletem a participao relativa de cada ramo na amostra de juzes. Por exemplo, os juzes do
trabalho tm em mdia uma melhor avaliao da Justia do Trabalho de primeiro grau em relao sua agilidade (nota
mdia de 3,81) e sua imparcialidade (4,36) do que as de juzes federais e estaduais (notas mdias de 3,01 e 3,65 para
agilidade e imparcialidade, respectivamente).
Superiores (STJ, TST e STF) so vistos como os mais previsveis e a Justia federal
considerada a mais imparcial, um atributo em que o STF recebe a pior avaliao.
TABELA 9
Avaliao dos Magistrados sobre o Desempenho do Judicirio
Questo 1: Como o(a) senhor(a) avalia o Judicirio brasileiro como um todo em relao a
Agilidade Custas Despesas
a
Previsibilidade
b
Imparcialidade
Freqncia (%) Freqncia (%) Freqncia (%) Freqncia (%) Freqncia (%)
Muito bom 15 2,0 39 5,3 14 1,9 41 5,5 284 38,3
Bom 85 11,5 165 22,3 111 15,0 293 39,5 333 44,9
Regular 290 39,1 314 42,4 358 48,3 251 33,9 83 11,2
Ruim 252 34,0 159 21,5 175 23,6 91 12,3 15 2,0
Muito ruim 84 11,3 47 6,3 59 8,0 45 6,1 7 0,9
No respondeu 15 2,0 17 2,3 24 3,2 20 2,7 19 2,6
a
Despesas com advogados, peritos etc.
b
Entende-se por previsibilidade a capacidade de as partes anteciparem a deciso do Judicirio, em especial quando se trata de casos iguais ou semelhantes a
outros julgados anteriormente.
TABELA 10
Avaliao do Desempenho dos Diferentes Ramos e Instncias do Judicirio
Questo 2: Gostaramos de saber como o(a) senhor(a) avalia o desempenho dos seguintes ramos da Justia,
considerando os critrios de agilidade, custas, despesas, previsibilidade e imparcialidade.
Ramo/grau da justia Agilidade Custas Despesas Previsibilidade Imparcialidade
Estadual de primeiro grau 2,56 2,60 2,53 3,00 3,93
Estadual de segundo grau 2,48 2,77 2,69 3,06 3,71
Trabalhista de primeiro grau 3,34 3,71 3,34 3,28 3,94
Trabalhista de segundo grau 2,97 3,54 3,29 3,30 3,84
Eleitoral TRE 3,36 3,61 3,67 3,21 3,62
Eleitoral TSE 3,12 3,56 3,34 3,25 3,72
Federal de primeiro grau 2,67 3,30 3,01 3,27 4,17
Federal de segundo grau 2,49 3,31 3,06 3,31 4,01
STJ 2,61 3,24 2,95 3,35 3,86
TST 2,50 3,35 3,11 3,34 3,73
STF 2,38 3,21 2,99 3,34 3,56
Nota: Mdias simples das respostas, atribuindo valor 1 a muito ruim at valor 5 a muito bom para cada ramo e atributo.
digno de nota que esta ordenao da qualidade dos diferentes ramos/graus
algo diferente daquela apontada pelos empresrios. Por exemplo, estes vem a Justia
do Trabalho como o pior ramo do Judicirio e o STF como o melhor. A avaliao
apresentada na Tabela 10 tambm contrasta, em certa medida, com a obtida por
Sadek (1995), em cuja pesquisa os diversos ramos/rgos do Judicirio so avaliados
na seguinte ordem (soma de avaliaes tima e boa): STJ (69,6%), Justia
comum estadual (59,5%), STF (56,7%), Justia eleitoral (56,3%), Justia federal
(41,1%) e Justia do Trabalho (23,3%). provvel que, pelo menos em parte, a
avaliao mais positiva da Justia estadual em Sadek (1995) resulte da elevada
participao de juzes estaduais em sua amostra (93% dos respondentes). Isto sugere
que as trs avaliaes so provavelmente influenciadas por fatores subjetivos. Futuras
pesquisas podem ajudar a elucidar este ponto com o uso de indicadores mais
objetivos do desempenho do Judicirio.
5 CAUSAS DA MOROSIDADE E DA FALTA DE
PREVISIBILIDADE DAS DECISES JUDICIAIS
5.1 MOROSIDADE
A pesquisa avaliou dois tipos de causas para a morosidade da Justia. O primeiro diz
respeito ao grande nmero de casos levados aos tribunais por pessoas, empresas e
grupos de interesse, no para lutar por um direito, mas para, explorando a lentido do
Judicirio, adiar o cumprimento de uma obrigao. Como ilustrado pelos resultados
da Tabela 11, os magistrados observam que essa uma prtica muito freqente na
rea tributria, particularmente na esfera federal. Ela tambm freqente em causas
envolvendo emprstimos, aluguis, e disputas comerciais e trabalhistas. Isso sugere
que h espao para desobstruir o Judicirio punindo esse tipo de comportamento, e
que medidas que agilizem o andamento de processos, particularmente na rea
tributria, podem trazer ganhos significativos em termos de reduzir a carga de
trabalho dos magistrados, uma vez que desestimulariam o mau uso da Justia.
Consistentemente com a viso de que o uso da Justia como meio de protelar
decises particularmente comum em causas tributrias, os magistrados entrevistados
observam que esse tipo de comportamento tambm muito freqente de parte do
setor pblico, particularmente quando a Unio uma das partes envolvidas (Tabela
12). Tambm, nesse caso, deveria se procurar implantar medidas que desencorajassem
esse tipo de comportamento, possivelmente atravs da mudana de normas seguidas
pelos advogados do setor pblico. Alm disso, considerando que na maioria dos casos
em que o setor pblico uma parte envolve um nmero limitado de disputas os
86 mil casos julgados pelo STF em 2000 diziam respeito a pouco mais de 100 temas
diferentes , medidas que vinculem as decises de tribunais inferiores s decises,
por exemplo, do STF, em casos anteriormente julgados, deveriam acelerar o trmite
de processos e reduzir o ganho daqueles que usam o sistema Judicirio de m-f. A
adoo de um instrumento como a smula vinculante tambm tem a vantagem de
dar igual tratamento ao contribuinte e ao fisco (aqui representando os demais
contribuintes), ao contrrio de remdios que limitam unilateralmente o mau uso do
Judicirio por parte do Executivo.
TABELA 11
Freqncia com que Diferentes Partes Privadas Recorrem Justia para Postergar o
Cumprimento de Obrigaes, por rea do Direito
Questo 3: Afirma-se que muitas pessoas, empresas e grupos de interesse recorrem justia no para reclamar os seus
direitos, mas para explorar a morosidade do Judicirio. Na sua opinio, em que tipos de causas essa prtica mais
freqente?
Muito
freqente
Algo
freqente
Pouco
freqente
Nunca ou
quase nunca
ocorre
No
sabe/sem
opinio
No
respondeu
Freqncia 188 138 148 139 89 39 Trabalhista
(%) 25,4 18,6 20,0 18,8 12,0 5,3
Freqncia 380 174 45 13 88 41 Tributria na esfera federal
(%) 51,3 23,5 6,1 1,8 11,9 5,5
Freqncia 331 206 59 10 91 44 Tributria na esfera estadual
(%) 44,7 27,8 8,0 1,3 12,3 5,9
Freqncia 297 192 88 18 99 47 Tributria na esfera municipal
(%) 40,1 25,9 11,9 2,4 13,4 6,3
Freqncia 184 256 122 23 105 51 Comercial/econmica em
geral
(%) 24,8 34,5 16,5 3,1 14,2 6,9
Freqncia 60 130 217 68 206 60 Propriedade industrial/marcas
e patentes
(%) 8,1 17,5 29,3 9,2 27,8 8,1
Freqncia 64 130 248 158 99 42 Direitos do consumidor
(%) 8,6 17,5 33,5 21,3 13,4 5,7
Freqncia 60 133 221 148 133 46 Meio ambiente
(%) 8,1 17,9 29,8 20,0 17,9 6,2
Freqncia 150 228 166 59 87 51 Inquilinato
(%) 20,2 30,8 22,4 8,0 11,7 6,9
Freqncia 242 204 102 28 118 47 Mercado de crdito (juros)
(%) 32,7 27,5 13,8 3,8 15,9 6,3
O segundo tipo de causa potencial para a morosidade da Justia inclui os fatores
mais diretamente relacionados operao do Judicirio, como a carncia de recursos,
a legislao e a forma de atuao dos juzes e de outros operadores do direito. Oito
dessas possveis causas foram apresentadas aos magistrados nas entrevistas, sendo a
importncia que estes atribuem a essas causas apresentada na Tabela 13. Todas, com
exceo de um hipottico mau funcionamento do Ministrio Pblico, so
percebidas como muito relevantes ou relevantes pela maioria dos magistrados. Pela
ordem, as causas mais importantes so a insuficincia de recursos, as deficincias do
ordenamento jurdico, o formalismo processual exagerado e a forma de atuao dos
advogados.
TABELA 12
Freqncia com que o Governo Recorre Justia para Postergar o Cumprimento de suas
Obrigaes
Questo 4: E o governo, com que freqncia, em seus diferentes nveis, recorre Justia no para defender direitos,
mas sim para retardar o cumprimento de suas obrigaes?
Muito
freqente
Algo
freqente
Pouco
freqente
Nunca ou quase
nunca ocorre
No sabe/sem
opinio
No
respondeu
Freqncia 552 118 24 14 17 16 Unio
(%) 74,5 15,9 3,2 1,9 2,3 2,2
Freqncia 473 179 23 14 28 24 Estados
(%) 63,8 24,2 3,1 1,9 3,8 3,2
Freqncia 421 196 40 19 40 25 Municpios
(%) 56,8 26,5 5,4 2,6 5,4 3,4
TABELA 13
Relevncia de Fatores Responsveis pela Morosidade da Justia
Questo 12: Diversos fatores tm sido apontados como responsveis pela morosidade da Justia. Na sua opinio, qual
a relevncia dos seguintes fatores?
Muito
relevante
Relevante
Pouco
relevante
Sem
nenhuma
relevncia
No sabe/
sem opinio
No
respondeu
Freqncia 508 175 32 8 1 17 Insuficincia de recursos
(humanos, materiais etc.)
(%) 68,6 23,6 4,3 1,1 0,1 2,3
Freqncia 385 243 78 17 1 17 Deficincias do ordenamento
jurdico
(%) 52,0 32,8 10,5 2,3 0,1 2,3
Freqncia 216 337 148 13 2 25 Ineficincia administrativa
(%) 29,1 45,5 20,0 1,8 0,3 3,4
Freqncia 379 239 91 10 1 21 Formalismo processual
exagerado
(%) 51,1 32,3 12,3 1,3 0,1 2,8
Freqncia 62 192 306 135 18 28 Mau funcionamento do
Ministrio Pblico
(%) 8,4 25,9 41,3 18,2 2,4 3,8
Freqncia 207 319 154 30 6 25 Mau funcionamento dos
cartrios
(%) 27,9 43,0 20,8 4,0 0,8 3,4
Freqncia 308 288 107 16 1 21 Forma de atuao dos
advogados
(%) 41,6 38,9 14,4 2,2 0,1 2,8
Freqncia 205 313 146 52 5 20 Atitude passiva de juzes e
outros operadores do direito
morosidade do sistema judicial
(%) 27,7 42,2 19,7 7,0 0,7 2,7
Em relao insuficincia de recursos, os magistrados apontam a falta de juzes
como o problema mais importante, vindo em seguida a falta de informatizao e, em
terceiro lugar, a precariedade das instalaes (Tabela 14).
19
Esta avaliao relati-
vamente comum aos vrios estratos da amostra, mas com algumas diferenas de
intensidade. Por exemplo, as magistradas consideram esses trs problemas mais
importantes do que os magistrados do sexo masculino. Juzes estaduais tm uma
avaliao mais prxima da mdia amostral para os trs problemas, enquanto os juzes
do trabalho consideram a falta de juzes e a precria situao das instalaes mais
relevantes para explicar a falta de agilidade da justia que outros ramos do Judicirio,
com o oposto sendo verdade para os juzes federais.
20
Os juzes de Mato Grosso
acham a falta de computadores e a situao precria das instalaes judiciais quase to
importantes quanto o nmero insuficiente de juzes, enquanto os magistrados de
Santa Catarina acham que esses problemas no so relevantes.
TABELA 14
Importncia da Insuficincia de Recursos
Questo 13: Com relao insuficincia de recursos, qual a importncia dos seguintes fatores para explicar a
morosidade da Justia?
Muito
importante
Importante Pouco
importante
Sem nenhuma
importncia
No sabe /
sem opinio
No respondeu
Freqncia 595 101 23 3 1 18 Nmero insuficiente de
juzes
(%) 80,3 13,6 3,1 0,4 0,1 2,4
Freqncia 446 235 33 6 1 20 Falta de informatizao
(%) 60,2 31,7 4,5 0,8 0,1 2,7
Freqncia 382 243 87 8 0 21 Precariedade das
instalaes
(%) 51,6 32,8 11,7 1,1 0,0 2,8
O grande problema com o ordenamento jurdico cvel vigente no pas est na
legislao processual, tanto em relao aos muitos meios de protelar decises, como
no que respeita possibilidade de recurso a um nmero excessivo de instncias,
considerados por cerca de 80% dos magistrados que responderam questo 14 como
causas muito importantes da morosidade da Justia no Brasil (Tabela 15). Assim,
ainda que uma parcela importante dos magistrados tenha mostrado que problemas
com a legislao substantiva so relevantes para explicar a morosidade do Judicirio,
particularmente no que concerne a seu anacronismo e a sua instabilidade, esses

19. interessante observar que na pesquisa realizada por Sadek (1995) a informatizao dos servios judicirios foi
apontada por 93,2% dos magistrados como muito ou extremamente importante para agilizar o Judicirio. Os resultados
da Tabela 14 sugerem que, ainda que tenha permanecido muito relevante, esse problema perdeu um pouco de sua
urgncia na segunda metade da dcada de 1990, em funo possivelmente de progressos nessa rea em algumas
comarcas e tribunais.
20. A maior importncia dada pelos juzes trabalhistas a esses dois problemas parcialmente explicada por uma
participao das magistradas na amostra de juzes trabalhistas maior que a observada para os juzes federais e
estaduais. Para o precrio estado das instalaes judiciais, essa diferena na composio da amostra explica quase toda
a diferena entre os juzes trabalhistas e os de outros ramos. Contudo, mesmo depois de controlar para o efeito do sexo
da magistrada, tem-se que os juzes trabalhistas acham o nmero insuficiente de juzes mais relevante para explicar a
morosidade da Justia do que os juzes em outros ramos.
problemas so percebidos como claramente secundrios quando comparados s falhas
existentes na legislao processual. Essa concluso reforada pela constatao de que
a maioria dos respondentes (51,1%) considera o excessivo formalismo processual do
Judicirio brasileiro uma causa muito importante da morosidade judicial.
21
TABELA 15
Importncia de Problemas no Ordenamento Jurdico Cvel
Questo 14: Com relao ao vigente ordenamento jurdico cvel, o que lhe parece relevante para explicar a morosidade
da Justia?
Muito
relevante
Relevante Pouco
relevante
Sem
nenhuma
relevncia
No sabe /
sem opinio
No
respondeu
Legislao substantiva
Freqncia 208 235 195 48 22 33 Instabilidade
(%) 28,1 31,7 26,3 6,5 3,0 4,5
Freqncia 210 284 152 39 20 36 Anacronismo
(%) 28,3 38,3 20,5 5,3 2,7 4,9
Freqncia 125 236 249 74 20 37 Existncia de contradies
(%) 16,9 31,8 33,6 10,0 2,7 5,0
Freqncia 179 282 177 47 23 33 Inadequao
(%) 24,2 38,1 23,9 6,3 3,1 4,5
Legislao processual
Freqncia 578 105 20 2 6 30 Muitas possibilidades de
protelar decises
(%) 78,0 14,2 2,7 0,3 0,8 4,0
Freqncia 567 112 26 3 6 27 Possibilidade de recurso a
um nmero excessivo de
instncias
(%) 76,5 15,1 3,5 0,4 0,8 3,6
As respostas questo 15 ratificam a concluso tirada da Tabela 13, de que a
ineficincia administrativa tem uma importncia apenas secundria para explicar a
morosidade da justia. Tal constatao tambm vlida para as trs explicaes
apresentadas na Tabela 16, em que se destacam a falta de uma administrao ativa de
casos e a m gesto do fluxo fsico de processos. Das trs, a falta de uma adminis-
trao ativa de casos vista como o problema mais relevante, mas ainda assim de
importncia secundria quando comparada falta de recursos ou s falhas na
legislao processual. A importncia, em certo sentido, secundria desse problema
consistente com os 59,1% dos magistrados pesquisados por Sadek (1995), que
consideraram ser o fato de os juzes estarem sobrecarregados com tarefas que
poderiam ser delegadas um obstculo muito ou extremamente importante ao bom
funcionamento do Judicirio, ou seja, uma proporo elevada mas inferior de
magistrados que tm a mesma opinio sobre outros problemas (ver Tabela 16).

21. Os juzes trabalhistas acham esse problema um pouco menos relevante do que os magistrados estaduais e federais.
TABELA 16
Importncia de Problemas Administrativos
Questo 15: Com relao ineficincia administrativa, quais dos seguintes fatores o(a) senhor(a) considera que so
importantes para explicar a morosidade da Justia?
Muito
importante
Importante Pouco
importante
Sem nenhuma
importncia
No sabe/
sem opinio
No
respondeu
Freqncia 252 293 127 35 14 20 Ausncia de uma
administrao ativa de casos
a
(%) 34,0 39,5 17,1 4,7 1,9 2,7
Freqncia 201 362 122 27 8 21 M gesto do fluxo fsico de
processos
(%) 27,1 48,9 16,5 3,6 1,1 2,8
Freqncia 184 315 181 30 7 24 Lentido na notificao das
partes
(%) 24,8 42,5 24,4 4,0 0,9 3,2
a
Por exemplo, agrupando e decidindo em conjunto processos com o mesmo contedo.
A importncia secundria atribuda ineficincia administrativa foi, em parte,
uma surpresa, pois estudos realizados pelo Banco Mundial apontavam que os juzes
brasileiros despendiam 65% de seu tempo em atividades no-judicantes [ver Dakolias
(1999, p. 8, nota de rodap 31)]. Segundo os prprios magistrados, porm, 3/4 deles
no gastam mais do que 30% do seu tempo em atividades administrativas, com
somente 5,1% dos entrevistados ocupando mais de 50% do seu tempo com essas
atividades (Tabela 17). Dos motivos que levam os juzes a despender uma significati-
va parcela de seu tempo em trabalhos administrativos, o arcasmo das prticas admi-
nistrativas apontado como o mais importante, vindo em seguida a falta de preparo
dos funcionrios e de treinamento dos juzes nesse tipo de atividade (Tabela 18).
TABELA 17
Proporo do Tempo Gasto do Magistrado em Atividades Administrativas
Questo 17: Estima-se que, no Brasil, os juzes gastem muito do seu tempo em atividades administrativas. J na
Alemanha e em Cingapura, por exemplo, os juzes dedicam todo o seu tempo a atividades judicantes. Gostaramos de
saber, no seu caso, que proporo do seu tempo o(a) senhor(a) gasta em atividades administrativas?
Freqncia (%)
Menos de 15% 294 39,7
Entre 15% e 30% 263 35,5
Entre 30% e 50% 110 14,8
Entre 50% e 70% 29 3,9
Mais de 70% 9 1,2
No sabe/no tem uma opinio formada a respeito 14 1,9
No respondeu 22 3,0
TABELA 18
Importncia de Fatores que Levam o Juiz a Ocupar-se de Tarefas Administrativas
Questo 18: Que importncia o(a) senhor(a) atribui aos seguintes fatores como causas da significativa parcela de
tempo que os juzes brasileiros gastam em tarefas administrativas?
Muito
importante
Importante Pouco
importante
Sem nenhuma
importncia
No sabe/
sem opinio
No
respondeu
Freqncia 192 307 162 38 15 27 Falta de treinamento
especfico dos juzes em
questes administrativas
(%) 25,9 41,4 21,9 5,1 2,0 3,6
Freqncia 273 334 79 21 8 26 Falta de preparo dos
funcionrios
(%) 36,8 45,1 10,7 2,8 1,1 3,5
Freqncia 351 280 59 20 7 24 Arcasmo das prticas
administrativas
(%) 47,4 37,8 8,0 2,7 0,9 3,2
Freqncia 132 258 221 90 16 24 Desejo dos juzes de
controlar o que ocorre em
suas comarcas ou tribunais
(%) 17,8 34,8 29,8 12,1 2,2 3,2
A forma de atuao dos advogados percebida pelos magistrados como um fator
muito importante para explicar a lentido da Justia (Tabela 19). Destaca-se como
prejudicial nessa forma de atuao a tendncia dos advogados a estender a durao
dos litgios e a sua falta de preparo tcnico, a qual, na viso de vrios magistrados
entrevistados, por vezes causa tambm a m representao de seus clientes. Juzes dos
trs ramos do Judicirio mostraram uma avaliao semelhante sobre a relevncia da
preferncia dos advogados por dilatar a durao das disputas como explicao para a
morosidade da Justia, enquanto os juzes estaduais se mostraram mais crticos em
relao falta de treinamento adequado dos advogados e os juzes federais deram
maior importncia atitude excessivamente antagonista deles.
TABELA 19
Importncia do Desempenho dos Advogados como Causa da Morosidade da Justia
Questo 16: No que se refere forma de atuao dos advogados, que fatores, em sua opinio, ajudam a explicar a
morosidade da Justia?
Muito
importante
Importante Pouco
importante
Sem nenhuma
importncia
No sabe /
sem opinio
No
respondeu
Freqncia 426 237 51 5 0 22 Falta de preparo tcnico
(%) 57,5 32,0 6,9 0,7 0,0 3,0
Freqncia 237 283 165 26 5 25 Atitude excessivamente
antagonista
(%) 32,0 38,2 22,3 3,5 0,7 3,4
Freqncia 440 210 60 8 1 22 Preferncia por estender a
durao dos litgios
(%) 59,4 28,3 8,1 1,1 0,1 3,0
Sadek (1995) tambm pesquisou a viso dos magistrados sobre os obstculos ao
bom funcionamento do Judicirio (Tabela 20) e s causas da morosidade da Justia
em particular (Tabela 21). Seus resultados confirmam a importncia atribuda pelos
magistrados falta de recursos, a includos recursos materiais e humanos; ao
excessivo formalismo dos procedimentos judiciais; excessiva facilidade de recorrer-se
a instncias superiores; ao interesse das partes, inclusive o setor pblico, de prolongar
a durao dos processos; e ao despreparo dos advogados. No todo, um diagnstico
muito semelhante ao obtido na pesquisa aqui apresentada, e que, como observado
pela autora, atribui pouca responsabilidade aos juzes propriamente ditos pela
morosidade da Justia.
TABELA 20
Obstculos ao Bom Funcionamento do Judicirio
[em %]
Fatores Importncia
a
Falta de recursos materiais 85,6
Excesso de formalidades nos procedimentos judiciais 82,3
Nmero insuficiente de juzes 81,1
Nmero insuficiente de varas 76,3
Legislao ultrapassada 67,4
Elevado nmero de litgios 66,5
Despreparo dos advogados (causas mal propostas etc.) 64,0
Grande nmero de processos irrelevantes 59,3
Juzes sobrecarregados com tarefas que poderiam ser delegadas 59,1
Instabilidade do quadro legal 53,2
Insuficincia na formao do juiz 38,9
Extenso das comarcas 26,8
Curta permanncia dos juzes nas comarcas 25,2
Fonte: Sadek (1995).
a
Soma das respostas extremamente importante e muito importante.
Padro semelhante de vises reportado por Vianna et alii (1996). Assim, 74%
dos magistrados consultados concordam muito com a afirmao de que a percepo
corrente de crise do Poder Judicirio decorre da sua estrutura, que, no se tendo
modernizado em virtude da ausncia de recursos e de pessoal qualificado, tornou os
seus servios morosos e caros. Alm disso, 92% dos respondentes concordaram
fortemente (soma de essencial e muito importante) com a assertiva de que juzes
sobrecarregados ou dispondo de poucos recursos materiais constituem-se obstculos
maior eficincia da atividade judicial. Da mesma forma, 42% e 44% dos magis-
trados apontaram que o excesso de formalidades, caracterstico dos procedimentos
judiciais, uma causa essencial ou muito importante, respectivamente, das
dificuldades atuais do Poder Judicirio. Alm disso, o comportamento ineficiente de
agentes externos [ao Judicirio], tais como o Ministrio Pblico, os advogados, a
polcia, os servios de percia etc., foi considerado um problema essencial ou muito
importante por 27% e 41%, respectivamente, dos magistrados consultados por
Vianna et alii (1996). De novo, um diagnstico semelhante ao aqui obtido, ainda que
no centrado diretamente na questo da morosidade.
TABELA 21
Causas da Morosidade da Justia
[em %]
Fatores Importncia
a
Alto nmero de recursos 73,2
Interesse dos advogados 58,4
Interesse das partes envolvidas no processo 53,5
Lentido dos Tribunais de Justia 49,1
Interesse do Poder Executivo 48,2
Comportamento da polcia/delegacia 43,7
Comportamento dos cartrios 40,7
Morosidade dos juzes 35,6
Interveno excessiva da promotoria 17,9
Fonte: Sadek (1995).
a
Soma das respostas extremamente importante e muito importante.
5.2 FALTA DE PREVISIBILIDADE
Como em relao morosidade, o problema da falta de previsibilidade das decises
judiciais foi analisado tanto em relao forma de funcionamento da Justia como no
que se refere a fatores, em certa medida, externos ao Poder Judicirio. Destes, dois
fenmenos tm sido freqentemente apontados como importantes: a judicializao
do conflito poltico e a politizao do Judicirio. Entende-se o primeiro como a
tendncia de os poderes polticos transferirem para o Judicirio disputas de carter
eminentemente poltico, que no so resolvidas nas esferas apropriadas. Um caso
particular mas muito importante desse fenmeno diz respeito ao processo legislativo,
onde, na incapacidade de produzir maiorias que permitam aprovar leis bem-definidas,
aprovam-se textos gerais e por vezes ambguos, que o mximo factvel em uma arena
poltica muito fragmentada. Transfere-se depois o nus de clarificar e resolver essas
ambigidades ao Judicirio, que fica responsvel por arbitrar conflitos polticos, em
vez de simplesmente aplicar a lei.
22
Os magistrados consideram que a judicializao da poltica ocorre ocasional ou
freqentemente, mas que no um fenmeno muito comum (Tabela 22). Muitos
argumentaram que esse tipo de acontecimento fica em geral restrito aos Tribunais
Superiores, sendo menos comum na primeira e segunda instncias. Este resultado
consistente com a proporo relativamente pequena (29,8%) de juzes que apontou as
deficincias no ordenamento cvel e judicial como muito relevantes para explicar a

22. Alm disso, como observam Vianna et alii (1997, p. 12): Importa destacar que a ambigidade constitutiva da Carta
de 1988, adotando o presidencialismo depois de ter incorporado muitas das instituies do regime parlamentarista,
tambm favoreceu essa nova centralidade assumida pelo Judicirio, levando-o a decidir os impasses institucionais entre
o Executivo e o Legislativo.
falta de previsibilidade. Nesse sentido, a viso predominante entre os magistrados de
que a judicializao da poltica , provavelmente, mais relevante para o sistema
poltico do que para explicar os problemas com que se defronta o Judicirio.
TABELA 22
Freqncia com que os Magistrados So Chamados a Resolver Conflitos Polticos
Questo 5: Argumenta-se que nos ltimos anos os juzes tm arcado com o nus de decidir sobre questes que so de
carter essencialmente poltico, e que, portanto, deveriam ser resolvidas pelos poderes polticos. Na sua opinio, com
que freqncia isso ocorre?
Freqncia (%)
Muito freqentemente 63 8,5
Freqentemente 249 33,6
Ocasionalmente 283 38,2
Raramente 89 12,0
Nunca 23 3,1
No sabe/sem opinio 18 2,4
No respondeu 16 2,2
Enquanto a judicializao da poltica, em particular a transferncia para o
Judicirio da responsabilidade por tornar a legislao mais precisa e consistente,
uma fonte de imprevisibilidade imposta de fora para dentro, o seu fenmeno dual, a
politizao das decises judiciais, resulta eminentemente de um posicionamento
dos prprios juzes. Nossas pesquisas mostraram que esse posicionamento pode
traduzir uma tentativa de favorecer grupos sociais mais fracos, como trabalhadores e
pequenos devedores [ver Pinheiro (2000) e Pinheiro e Cabral (2001)], ou
simplesmente a viso poltica do juiz sobre a questo em disputa. Na viso da maioria
dos magistrados entrevistados, este ltimo um fenmeno real, mas que ocorre
apenas ocasionalmente; para 20% dos juzes, porm, ele ocorre freqentemente
(Tabela 23). Ainda que na ausncia de padres internacionais de comparao seja
difcil julgar se essas so propores baixas ou altas, elas so certamente altas o
suficiente para que a politizao das decises judiciais seja considerada uma
importante explicao de por que em certos casos diferentes juzes chegam a decises
conflitantes em casos muito semelhantes.
nas decises envolvendo a privatizao que a viso poltica do magistrado
influencia com mais freqncia o comportamento do juiz: de acordo com 25% dos
entrevistados, nesses casos a politizao das decises muito freqente, e para 31%
deles ela algo freqente (Tabela 24). Para apenas 5,5% dos magistrados a
politizao nunca ou quase nunca ocorre em decises envolvendo a privatizao.
Em um grau um pouco menor, a politizao se mostra freqente tambm em
causas trabalhistas, nas relacionadas ao meio ambiente e naquelas envolvendo a
regulao de servios pblicos. As reas em que a politizao menos comum so as
que envolvem questes comerciais e de propriedade industrial, isto , as mais
diretamente ligadas s relaes entre empresas. Note-se, porm, que ela
significativamente mais freqente em casos envolvendo operaes de crdito do que
em outras operaes comerciais, o que ratifica a viso de que o mercado de crdito
particularmente afetado por esse posicionamento dos juzes [ver Pinheiro e Cabral
(2001)].
TABELA 23
Freqncia com que as Decises Judiciais Refletem a Viso Poltica dos Magistrados
Questo 6: No sentido oposto, argumenta-se que tambm o Judicirio se politizou muito nos ltimos anos, o que faz
com que, por vezes, as decises sejam baseadas mais nas vises polticas do juiz do que em uma leitura rigorosa da lei.
Na sua opinio, com que freqncia isso ocorre?
Freqncia (%)
Muito freqentemente 29 3,9
Freqentemente 150 20,2
Ocasionalmente 372 50,2
Raramente 148 20,0
Nunca 14 1,9
No sabe/sem opinio 12 1,6
No respondeu 16 2,2
A politizao tambm resulta, como j observado, da tentativa de alguns
magistrados de proteger certos grupos sociais vistos como a parte mais fraca nas
disputas levadas aos tribunais. Os prprios magistrados freqentemente se referem a
esse posicionamento como refletindo um papel de promover a justia social que cabe
aos juzes desempenhar, como discutido na Seo 2. Para examinar a relevncia desse
fator perguntou-se aos juzes se, levados a optar entre duas posies extremas,
respeitar sempre os contratos, independentemente de suas repercusses sociais (A), ou
tomar decises que violem os contratos na busca da justia social (B), uma larga
maioria dos entrevistados (73,1%) optaria por essa segunda alternativa (Tabela 25).
Note-se que essa ampla maioria contrasta com a proporo elevada mas minoritria
de magistrados que mostrou que o compromisso com a justia social deve
preponderar sobre a estrita aplicao da lei [Sadek (1995)]. Duas interpretaes so
plausveis para explicar essa diferena. Primeiro, que a posio dos juzes que pensam
ser seu papel fazer justia, independentemente da estrita observncia das bases legais
para isso, tenha crescido medida que o debate poltico evoluiu nos ltimos anos da
consolidao da democracia para as desigualdades sociais. Segundo, que o respeito aos
contratos seja, claro, menor que s leis, at porque estas do grande latitude ao juiz
na hora de julgar a aplicao de um contrato, ficando esta muito dependente da
cultura prevalecente na magistratura que, a julgar pelos resultados da Tabela 25,
valida esse tipo de atitude.
TABELA 24
Freqncia da Politizao das Decises Judiciais por Tipos de Causas
Questo 7: Em sua opinio, em que tipos de causas essa tendncia a que as decises sejam baseadas mais nas vises
polticas do juiz do que na leitura rigorosa da lei mais freqente?
Muito
freqente
Algo
freqente
Pouco
freqente
Nunca ou quase
nunca ocorre
No sabe/
sem opinio
No
respondeu
Freqncia 126 208 192 89 79 47 Trabalhista
(%) 17,0 28,1 25,9 12,0 10,7 6,3
Freqncia 78 208 254 73 68 60 Tributria
(%) 10,5 28,1 34,3 9,9 9,2 8,1
Freqncia 24 107 323 124 93 70 Comercial
(%) 3,24 14,44 43,59 16,73 12,55 9,45
Freqncia 14 78 260 149 168 72 Propriedade industrial
(%) 1,9 10,5 35,1 20,1 22,7 9,7
Freqncia 89 219 191 99 81 62 Direitos do consumidor
(%) 12,0 29,6 25,8 13,4 10,9 8,4
Freqncia 127 209 164 81 92 68 Meio ambiente
(%) 17,1 28,2 22,1 10,9 12,4 9,2
Freqncia 36 113 260 168 95 69 Inquilinato
(%) 4,9 15,2 35,1 22,7 12,8 9,3
Freqncia 109 232 201 71 69 59 Previdenciria
(%) 14,7 31,3 27,1 9,6 9,3 8,0
Freqncia 89 203 199 76 108 66 Mercado de crdito (juros)
(%) 12,0 27,4 26,9 10,3 14,6 8,9
Freqncia 185 233 130 41 88 64 Privatizao
(%) 25,0 31,4 17,5 5,5 11,9 8,6
Freqncia 133 241 155 55 96 61 Regulao de servios
pblicos
a
(%) 17,9 32,5 20,9 7,4 13,0 8,2
a
Inclui a regulao pelo setor pblico de setores como eletricidade, telecomunicaes, rodovias, ferrovias, portos, gua e saneamento.
Um modelo Probit construdo tomando as respostas questo 8 como varivel
dependente e os vrios atributos dos respondentes como variveis explicativas mostra
que os resultados anteriores permanecem os mesmos quando se controla para o
gnero e o estgio na carreira (isto , primeiro grau versus segundo grau) do
magistrado. A idade, o estado onde o juiz atua e se ele pertence Justia estadual ou a
outro ramo da Justia so as variveis que parecem influenciar a opo pelas
alternativas A ou B (ver Modelo 1 no Apndice).
23
A anlise cruzada das respostas
questo 8, considerando essas trs variveis (Tabela 26), mostra que os juzes mais
velhos (> 40 anos) e da Justia estadual tm uma probabilidade cerca de 10 pontos
percentuais mais alta de optar pela alternativa A do que juzes jovens e das justias

23. Diferenas em relao aos anos de experincia no so significativas quando se controla para a idade do magistrado.
federal e do Trabalho. Alm disso, os juzes do Rio Grande do Sul, So Paulo, Rio de
Janeiro e Distrito Federal so duas vezes mais propensos a optar pela alternativa A do
que aqueles de outros estados. Porm, em que pesem essas diferenas, a opo pela
alternativa B largamente majoritria em todos os grupos.
TABELA 25
Opo entre Garantir Cumprimento de Contratos e Busca da Justia Social Ponto de
Vista dos Magistrados
Questo 8: Na aplicao da lei, existe freqentemente uma tenso entre contratos, que precisam ser observados, e os
interesses de segmentos sociais menos privilegiados, que precisam ser atendidos. Considerando o conflito que surge
nesses casos entre esses dois objetivos, duas posies opostas tm sido defendidas: A. Os contratos devem ser sempre
respeitados, independentemente de suas repercusses sociais; B. O juiz tem um papel social a cumprir, e a busca da
justia social justifica decises que violem os contratos. Com qual das duas posies o(a) senhor(a) concorda mais?
Freqncia (%)
Concorda mais com a primeira (A) 146 19,7
Concorda mais com a segunda (B) 542 73,1
No sabe / sem opinio 21 2,8
No respondeu 32 4,3
TABELA 26
Distribuio das Opes entre Cumprimento de Contratos e Justia Social por Idade,
Ramo e UF
a
Resposta questo 8
Idade, ramo e UF onde o magistrado
trabalha
Opo A Opo B Total
Idade < 40 Freqncia 53 272 325
(%) 16,3 83,7 100,0
Idade 40 Freqncia 93 270 363
(%) 25,6 74,4 100,0
Justia estadual Freqncia 75 201 276
(%) 27,2 72,8 100,0
Outros ramos Freqncia 71 341 412
(%) 17,2 82,8 100,0
Freqncia 93 223 316 Rio Grande do Sul, So Paulo, Rio de
Janeiro e Distrito Federal
(%) 29,4 70,6 100,0
Outros estados Freqncia 53 319 372
(%) 14,2 85,8 100,0
Total Freqncia 146 542 688
(%) 21,2 78,8 100,0
a
A questo 8 e suas opes de resposta esto na Tabela 25. Note-se que esta tabela considera apenas as respostas em que houve opo ou pela alternativa
A ou pela B.
A proporo de juzes que concordam mais com a posio B o juiz tem um
papel social a cumprir, e a busca da justia social justifica decises que violem os
contratos tambm varia conforme a rea a que se refere a causa, sendo mais forte em
disputas envolvendo direitos do consumidor, meio ambiente e disputas trabalhistas e
previdencirias (Tabela 27). Por outro lado, os magistrados posicionaram-se
majoritariamente a favor da necessidade de respeitar contratos quando se trata de
causas comerciais. Note-se que este , essencialmente, o mesmo padro observado na
Tabela 24, que reporta a freqncia com que os juzes identificam as decises
judiciais como sendo politizadas. Mais uma vez, e tambm de forma consistente,
nota-se que a politizao ou no-neutralidade do magistrado algo mais comum em
casos envolvendo operaes de crdito do que em causas comerciais em geral.
TABELA 27
Distribuio das Opes entre Cumprimento de Contratos e Busca de Justia Social por
rea do Direito
Questo 9: Em que tipos de causas, em sua opinio, deve prevalecer a posio A (contratos devem ser sempre
respeitados) ou a posio B (a busca da justia social s vezes justifica decises que violem os contratos)?
Deve
sempre pre-
valecer a
posio A
Em geral
deve pre-
valecer a
posio A
As duas
posies tm
igual chance
de prevalecer
Em geral
deve pre-
valecer a
posio B
A posio
B deve
sempre
prevalecer
No sabe/
sem opinio
No
respondeu
Freqncia 68 82 176 280 59 35 41 Trabalhista
(%) 9,2 11,1 23,8 37,8 8,0 4,7 5,5
Freqncia 125 243 185 78 20 42 48 Comercial
(%) 16,9 32,8 25,0 10,5 2,7 5,7 6,5
Freqncia 50 73 136 305 105 31 41 Direitos do
consumidor
(%) 6,7 9,9 18,4 41,2 14,2 4,2 5,5
Freqncia 61 59 115 273 139 47 47 Meio ambiente
(%) 8,2 8,0 15,5 36,8 18,8 6,3 6,3
Freqncia 96 196 203 139 29 35 43 Inquilinato
(%) 13,0 26,5 27,4 18,8 3,9 4,7 5,8
Freqncia 74 104 156 241 71 48 47 Previdenciria
(%) 10,0 14,0 21,1 32,5 9,6 6,5 6,3
Freqncia 100 183 176 128 46 64 44 Mercado de crdito
(%) 13,5 24,7 23,8 17,3 6,2 8,6 5,9
Freqncia 86 111 199 171 76 55 43 Regulao de
servios pblicos
(%) 11,6 15,0 26,9 23,1 10,3 7,4 5,8
Fonte: Idesp.
Vrios magistrados, quando apresentados aos resultados da Tabela 25,
apontaram que esse posicionamento refletia o anseio da sociedade por mais justia
social, o qual validaria a perspectiva flexvel com que os juzes interpretam os
contratos. No esta, porm, a concluso que se extrai da Tabela 28, pelo menos na
medida em que se toma a viso das elites como representativa do posicionamento
predominante na sociedade brasileira. Nessa tabela, apresentam-se as respostas
mesma pergunta feita nesta pesquisa aos magistrados, mas desta feita posta por
Bolvar Lamounier e Amaury de Souza a uma amostra estratificada de representantes
de vrios segmentos da elite brasileira. Como se v, o respeito aos contratos,
independentemente de suas conseqncias distributivas, o valor predominante na
sociedade brasileira, com as respostas dos membros do Judicirio e do Ministrio
Pblico destoando inteiramente das dos outros segmentos, exceto pelos represen-
tantes sindicais, religiosos e membros de ONGs.
TABELA 28
Opo entre Garantir Cumprimento de Contratos e Busca da Justia Social Ponto de
Vista das Elites
Questo: Na aplicao da lei, existe freqentemente uma tenso entre contratos, que precisam ser observados, e os
interesses de segmentos sociais menos privilegiados, que precisam ser atendidos. Considerando o conflito que surge
nesses casos entre esses dois objetivos, duas posies opostas tm sido defendidas: A. Os contratos devem ser sempre
respeitados, independentemente de suas repercusses sociais; B. O juiz tem um papel social a cumprir, e a busca da
justia social justifica decises que violem os contratos. Com qual das duas posies o(a) senhor(a) concorda mais?
Concorda mais
com a primeira (A)
Concorda mais
com a segunda (B)
Outras respostas Sem opinio
Grandes empresrios 72 15 7 6
Lideranas do segmento de pequenas e
mdias empresas 45 50 5 0
Dirigentes de entidades de representao
sindical 24 73 3 0
Senadores e deputados federais 44 39 17 0
Executivos do governo federal 77 15 8 0
Membros do Judicirio e do Ministrio
Pblico 7 61 32 0
Imprensa 52 32 16 0
Religiosos e ONGs 22 53 22 3
Intelectuais 50 30 18 2
Total 48 36 14 2
Fonte: Lamounier e Souza (2002).
A no-neutralidade do magistrado tem duas conseqncias negativas impor-
tantes do ponto de vista da economia. Primeiro, os contratos se tornam mais incertos,
pois podem ou no ser respeitados pelos magistrados, dependendo da forma com que
ele encare a no-neutralidade e a posio relativa das partes. Isso significa que as
transaes econmicas ficam mais arriscadas, j que no necessariamente vale o
escrito, o que faz com que se introduzam prmios de risco que reduzem salrios e
aumentam juros, aluguis e preos em geral. Segundo, ainda que, como colocado na
pesquisa de Vianna et alii (1996), a magistratura no esteja comprometida com a
representao de interesses, a no-neutralidade do magistrado significa que este se
alinha claramente com os segmentos sociais menos privilegiados da populao: entre
o inquilino e o senhorio, ele se inclina a favor do primeiro; entre o banco e o devedor,
ele tende a ficar com o ltimo, e assim por diante. Isso faz com que, nos casos em que
essa no-neutralidade clara e sistemtica, esses segmentos menos privilegiados sejam
particularmente punidos com prmios de risco (isto , preos) mais altos, ou ento
simplesmente alijados do mercado, pois a outra parte sabe que o dito e assinado na
hora do contrato dificilmente ser respeitado pelo magistrado, que buscar redefinir
ex post os termos da troca contratada. Isso significa que so exatamente as partes que o
magistrado buscava proteger que se tornam as mais prejudicadas por essa no-
neutralidade.
Vrios aspectos na forma de funcionamento da Justia foram apontados pelos
magistrados como contribuindo de forma relevante para reduzir a previsibilidade das
decises judiciais (Tabela 29). Destacam-se, entre eles, as deficincias no
ordenamento jurdico, tambm apontadas como importante causa da morosidade da
Justia, o freqente recurso a medidas liminares, e a tendncia a decises serem
tomadas em funo de detalhes processuais. Estes dois ltimos fatores relacionam-se a
TABELA 29
Importncia de Fatores que Prejudicam a Previsibilidade das Decises Judiciais
Questo 19: Qual , na sua opinio, a relevncia dos seguintes fatores como obstculos que reduzem a previsibilidade
das decises judiciais, isto , a capacidade das partes de antecipar a deciso dos juzes, particularmente em se tratando
de casos iguais ou semelhantes a outros j julgados?
Muito
relevante
Relevante Pouco
relevante
Sem nenhuma
relevncia
No sabe /
sem opinio
No
respondeu
Freqncia 221 289 150 45 8 28 Deficincias do ordenamento
jurdico
(%) 29,8 39,0 20,2 6,1 1,1 3,8
Freqncia 81 219 280 116 19 26 Falta de preparo tcnico dos
juzes
(%) 10,9 29,6 37,8 15,7 2,6 3,5
Freqncia 48 171 320 154 19 29 Excessiva politizao dos
juzes
(%) 6,5 23,1 43,2 20,8 2,6 3,9
Freqncia 68 231 264 128 20 30 Falta de clareza nas decises
dos tribunais superiores
(%) 9,2 31,2 35,6 17,3 2,7 4,0
Freqncia 136 330 169 58 17 31 Tendncia a decises serem
tomadas em funo de
detalhes processuais
(%) 18,4 44,5 22,8 7,8 2,3 4,2
Freqncia 171 255 188 88 13 26 Freqentes recursos a
liminares
(%) 23,1 34,4 25,4 11,9 1,8 3,5
Freqncia 86 282 251 80 14 28 Equvocos na instruo dos
processos
(%) 11,6 38,1 33,9 10,8 1,9 3,8
Freqncia 60 121 249 258 24 29 Estrutura monocrtica do
Judicirio brasileiro
(%) 8,1 16,3 33,6 34,8 3,2 3,9
um problema apontado por muitos dos entrevistados, o de que comum as decises
judiciais no se fundamentarem no mrito em si da questo. Note-se, ainda, que a
maior parte dos problemas na Tabela 29, identificados pelos magistrados como sendo
relevantes para reduzir a previsibilidade das decises judiciais, poderia ser corrigida
atravs de uma mudana de incentivos e da legislao, ou seja, sua soluo no
depende de mais recursos serem alocados ao Judicirio.
6 AVALIAO DAS PROPOSTAS DE REFORMA
Possivelmente nenhum outro grupo profissional est to habilitado como a
magistratura a identificar propostas com bom potencial de melhorar o desempenho
do Judicirio. Alm disso, pouco provvel que medidas com esse fim sejam bem-
sucedidas se nelas no acreditarem os magistrados. Tendo isso em conta, uma parcela
importante da pesquisa foi dirigida no sentido de conhecer a viso dos juzes sobre as
propostas de reforma do Judicirio, tanto aquelas sendo consideradas pelo Congresso
como as discutidas de forma mais difusa na sociedade. A Tabela 30 resume a posio
dos magistrados entrevistados em relao a um conjunto relativamente amplo dessas
propostas, sendo esses resultados analisados com detalhe no captulo escrito por
Maria Tereza Sadek no livro A Viso dos Juzes sobre a Reforma do Judicirio.
TABELA 30
Avaliao sobre Propostas de Reforma do Judicirio
Questo 20: Diversas medidas tm sido sugeridas para melhorar o desempenho do Judicirio, isto , para torn-lo mais
gil, acessvel, previsvel e imparcial. Gostaramos de saber como o(a) senhor(a) avalia as seguintes propostas, tendo em
vista esse objetivo geral de melhorar o funcionamento da Justia.
Muito
positiva
Positiva Irrelevante Nada
positiva
No sabe /no tem
opinio formada
No
respondeu
Freqncia 101 187 155 188 6 104 Criar o Conselho Nacional de
Justia para fazer o controle
administrativo do Judicirio.
(%) 13,6 25,2 20,9 25,4 0,8 14,0
Freqncia 164 194 142 121 10 110 Formado apenas por
membros do Judicirio.
(%) 22,1 26,2 19,2 16,3 1,3 14,8
Freqncia 57 92 102 347 11 132 Incluindo membros externos
ao Judicirio.
(%) 7,7 12,4 13,8 46,8 1,5 17,8
Freqncia 105 189 178 230 12 27 Limitar o perodo de eficcia
das medidas liminares.
(%) 14,2 25,5 24,0 31,0 1,6 3,6
Freqncia 46 58 112 464 35 26 Extinguir o poder normativo
da Justia do Trabalho.
(%) 6,2 7,8 15,1 62,6 4,7 3,5
Freqncia 46 58 112 464 35 26 Incorporar a Justia do
Trabalho Justia federal.
(%) 6,2 7,8 15,1 62,6 4,7 3,5
(continua)
(continuao)
Muito
positiva
Positiva Irrelevante Nada
positiva
No sabe /no tem
opinio formada
No
respondeu
Freqncia 93 176 119 293 35 25 Transferir as responsabi-
lidades administrativas dos
tribunais para gestores
profissionais.
(%) 12,6 23,8 16,1 39,5 4,7 3,4
Freqncia 337 150 84 139 8 23 Democratizar o Judicirio
(eleies para rgos de
cpula).
(%) 45,5 20,2 11,3 18,8 1,1 3,1
Freqncia 372 243 31 67 8 20 Reduzir as possibilidades de
recurso aos Tribunais Supe-
riores (por exemplo, Smula
Impeditiva de Recursos).
(%) 50,2 32,8 4,2 9,0 1,1 2,7
Freqncia 107 145 79 351 32 27 Instituir a avocatria para
decises de constitucio-
nalidade ou inconstitucio-
nalidade de lei.
(%) 14,4 19,6 10,7 47,4 4,3 3,6
Freqncia 96 142 45 259 10 189 Instituir a Smula Vinculante:
(%) 13,0 19,2 6,1 35,0 1,3 25,5
Freqncia 128 213 48 245 12 95 Apenas para as decises do
STF.
(%) 17,3 28,7 6,5 33,1 1,6 12,8
Freqncia 95 141 60 324 11 110 Para as decises dos
Tribunais Superiores.
(%) 12,8 19,0 8,1 43,7 1,5 14,8
Freqncia 111 192 174 222 15 27 Impedir a promoo de juzes
que retiverem os autos alm
do prazo legal.
(%) 15,0 25,9 23,5 30,0 2,0 3,6
Freqncia 342 287 54 23 10 25 Expandir o nmero de
Juizados Especiais.
(%) 46,2 38,7 7,3 3,1 1,3 3,4
Freqncia 255 211 167 78 7 23 Quarentena para juiz que se
aposenta poder advogar na
mesma jurisdio.
(%) 34,4 28,5 22,5 10,5 0,9 3,1
Freqncia 157 150 163 235 8 28 Proibir juzes e promotores de
revelar fatos ou informaes
que violem o sigilo legal, a
intimidade, a vida privada, a
imagem ou a honra das
pessoas.
(%) 21,2 20,2 22,0 31,7 1,1 3,8
Freqncia 82 175 167 253 40 24 Concentrar no Tribunal de
Justia todas as aes
envolvendo prefeitos.
(%) 11,1 23,6 22,5 34,1 5,4 3,2
Entre as medidas que contam com razovel apoio dos magistrados esto a
expanso do nmero de Juizados Especiais, o estabelecimento da quarentena para a
indicao de ministros de Estado e polticos para os Tribunais Superiores, e para que
magistrados que se aposentem possam praticar direito na jurisdio em que eles
costumavam trabalhar; a reduo da possibilidade de apelao aos Tribunais
Superiores; a democratizao do Judicirio (aqui entendida como a seleo de
membros dirigentes dos tribunais atravs de voto direto dos juzes); a adoo da
smula vinculante para decises do STF; a criao do Conselho Nacional da
Magistratura, composto apenas por membros do Judicirio; e a limitao para o
perodo de eficcia das medidas liminares. As propostas mais fortemente rejeitadas
pelos magistrados foram o fim do poder normativo da Justia do Trabalho; a criao
do Conselho Nacional da Magistratura com membros externos ao Judicirio; o
estabelecimento da avocatria para questes de constitucionalidade e inconstitucio-
nalidade; e o estabelecimento da smula vinculante para decises dos Tribunais
Superiores que no o STF.
Os Juizados Especiais tambm receberam ampla aprovao na pesquisa de Sadek
(1995), sendo vistos por 83,5% dos magistrados como uma forma extremamente
importante ou muito importante de agilizar o Judicirio. A informatizao dos
servios judicirios (93,2%), a reduo das formalidades processuais (90,2%), a
simplificao no julgamento dos recursos (73,9%), o recurso mais freqente
conciliao prvia extrajudicial entre as partes (69,1%), e a limitao do nmero de
recursos (67,5%) foram outras iniciativas que contaram com amplo apoio dos
magistrados. Note-se, neste caso, a nfase na simplificao processual, incluindo o fim
dos inmeros recursos a instncias superiores, um resultado consistente com a
responsabilidade atribuda pelos magistrados consultados nesta pesquisa a esse
problema como causa da morosidade da Justia. Vianna et alii (1996) tambm
consideram, como aqui, que a eleio direta para os rgos da administrao dos
tribunais pelo conjunto dos juzes vitalcios apoiada pela maioria dos magistrados,
ainda que mais pelos juzes de primeiro grau do que pelos demais magistrados.
Em Sadek (1995), os magistrados tambm se mostraram amplamente contrrios
criao de um rgo de controle externo do Judicirio (86,5% desfavorvel, 6%
favorvel, 6% algo favorvel e 1,5% sem opinio). Vianna et alii (1996) tambm
reportam uma ampla rejeio do controle externo do Judicirio, com 80% dos
magistrados consultados opinando que a autonomia do Poder Judicirio implica a
inexistncia de controle externo sobre a magistratura. O desejo de autonomia ,
porm, no apenas para a instituio mas principalmente para o juiz singular. Assim,
por exemplo, Vianna et alii (1997) consideram que o apoio smula vinculante (em
geral, e no apenas do STF) pequeno. Ainda que a maioria concorde muito (32%)
ou pelo menos um pouco (29%) que o efeito vinculante da smula garante mais
velocidade e, portanto, mais racionalizao ao Judicirio, tem-se do outro lado que
47% concordam muito e 27% concordam um pouco com a proposio de que o
efeito vinculante da smula afeta a independncia do juiz em sua interpretao das
leis e em sua aplicao, e 69% concordam muito e 20% um pouco com a proposio
de o juiz deve ser independente no exerccio da sua judicatura, no se limitando
interpretao dada pelos Tribunais Superiores. A maioria dos magistrados tambm
concorda muito (45%) ou um pouco (21%) que a avocatria pelo STF de processos
de quaisquer juzos ou tribunais do pas, quando decorrer ameaa ordem, sade,
segurana, ou s finanas pblicas, afeta a independncia do juiz.
A pesquisa tambm cobriu um conjunto de outras propostas de aperfeioamento
do Judicirio no diretamente presentes no debate parlamentar. Uma delas, que
contempla uma preocupao externada por muitos magistrados de que falta aos
juzes recm-entrados na carreira um maior preparo em relao atividade judicante
diz respeito a prover os juzes de um treinamento mais intenso antes de aloc-los
s suas atividades profissionais. Cerca de 2/3 dos magistrados afirmaram concordar
inteiramente com a proposta de que os novos juzes passem por um treinamento
especfico mais longo que o que atualmente recebem (Tabela 31). Usando um
modelo Probit ordenado, se obtm que enquanto o gnero, o tempo no exerccio da
magistratura e o estgio na carreira no afetam significativamente a resposta questo
21, depois de se controlar para a idade, o ramo e o estado, estas ltimas trs variveis
tm um impacto estatisticamente significativo (ver Modelo 2 no Apndice). Mais
especificamente, juzes mais jovens e da Justia federal e aqueles trabalhando nos
Estados de Minas Gerais, Gois, Bahia e Par so menos favorveis a um treinamento
especfico para os juzes que ingressam na magistratura que juzes mais velhos, da
Justia estadual e trabalhando nas outras UFs que no as j listadas.
TABELA 31
Avaliao sobre a Proposta de Aumentar Treinamento de Juzes
Questo 21: Prope-se que, a exemplo dos diplomatas, os juzes passem por treinamento especfico aps a aprovao
em concurso e antes de exercerem a atividade jurisdicional. O(a) senhor(a) concorda com essa proposta?
Freqncia (%)
Concorda inteiramente 488 65,9
Tende a concordar 199 26,9
Tende a discordar 19 2,6
Discorda inteiramente 19 2,6
No respondeu 16 2,2
Uma proporo tambm elevada dos magistrados concorda com o uso de
indicadores quantitativos para avaliar o desempenho dos juzes e com que eles sejam
utilizados como critrio de promoo (Tabela 32).
24
Um desses indicadores, que
poderia ser utilizado para estimular a celeridade no exerccio da atividade judicante,
o tempo decorrido entre a entrada e o julgamento dos processos. A previsibilidade ou
segurana no exerccio da jurisdio poderia ser aferida pela proporo de decises
confirmadas em instncias superiores. Quase 2/3 dos magistrados entrevistados
concordam que o uso desses indicadores como critrios de promoo dos juzes pode
ajudar a tornar o Judicirio mais clere e previsvel (Tabelas 33 e 34).

24. Os resultados de Vianna et alii (1996) tambm sugerem que prevalece entre os magistrados uma viso favorvel
sobre o uso de critrios objetivos na definio da progresso profissional dos juzes. Ver a distribuio de respostas
questo 82 na pgina 123.
TABELA 32
Ponto de Vista sobre Uso de Indicadores Quantitativos de Avaliao
Questo 23: A Constituio (artigo 93) cita como critrios para aferir o merecimento do juiz a presteza e a segurana
no exerccio da jurisdio. Uma forma de implementar essa diretriz consiste em criar indicadores quantitativos do
desempenho dos juzes e utiliz-los como critrio de promoo. Qual a sua opinio sobre essa proposta?
Freqncia (%)
No respondeu 17 2,3
TABELA 33
Avaliao sobre Impacto do Uso de Indicadores Quantitativos sobre Celeridade
Questo 24: A celeridade no exerccio da atividade judicante pode ser medida pelo tempo passado entre a entrada e o
julgamento dos processos, estimado separadamente para cada tipo de causa. O(a) senhor(a) concorda que o uso de
indicadores como esse possa estimular a celeridade do Judicirio?
Freqncia (%)
No respondeu 16 2,2
TABELA 34
Avaliao sobre Impacto do Uso de Indicadores Quantitativos sobre Previsibilidade
Questo 25: Um indicador da previsibilidade ou segurana do exerccio da jurisdio a proporo de decises
confirmadas em instncias superiores. O(a) senhor(a) concorda que o uso de indicadores como esse pode tornar o
Judicirio mais previsvel?
Freqncia (%)
No respondeu 36 4,9
O Modelo 3 no Apndice mostra que juzes mais jovens e das justias federal e
do Trabalho so menos favorveis ao uso desses indicadores quantitativos para medir
o desempenho dos juzes e decidir sobre a sua promoo do que juzes mais velhos e
da Justia estadual, respectivamente. Alm do mais, juzes em atividade no Rio de
Janeiro, Rio Grande do Sul e no Distrito Federal tambm mostraram menor
entusiasmo por essa proposta que os juzes de outros estados. Estes resultados so
ilustrados na Tabela 35, que mostra que 40% dos juzes estaduais na amostra
concordam inteiramente com o uso desses indicadores, contra 26% dos juzes federais
e trabalhistas que tm a mesma opinio. Uma diferena semelhante, de 14 pontos
percentuais, tambm observada entre o apoio (plena concordncia) dado por juzes
mais velhos ( 40 anos) e mais jovens (< 40 anos).
TABELA 35
Grau de Apoio ao Uso de Indicadores Quantitativos como Critrio de Promoo
(Questo 23) por Idade, Ramo de UF do Magistrado
Concorda
inteiramente
Tende a
concordar
Tende a
discordar
Discorda
inteiramente
Total
Idade < 40 Freqncia 83 116 78 63 340
(%) 24,4 34,1 22,9 18,5 100,0
Idade 40 Freqncia 145 119 64 49 377
(%) 38,5 31,6 17,0 13,0 100,0
Justia estadual Freqncia 115 86 47 37 285
(%) 40,4 30,2 16,5 13,0 100,0
Outros ramos Freqncia 113 149 95 75 432
(%) 26,2 34,5 22,0 17,4 100,0
Freqncia 57 57 48 37 199 Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro
e Distrito Federal
(%) 28,6 28,6 24,1 18,6 100,0
Outros estados Freqncia 171 178 94 75 518
(%) 33,0 34,4 18,2 14,6 100,0
Total Freqncia 228 235 142 112 717
(%) 31,8 32,8 19,8 15,6 100,0
Modelos Probit ordenados para as respostas s questes 24 e 25 (Modelos 4 e 5
no Apndice) mostram que a concordncia com a proposio de que o uso de
indicadores quantitativos para avaliar o desempenho e orientar a promoo pode
melhorar o desempenho da Justia mais alta entre juzes mais velhos e da Justia
estadual. Os juzes trabalhistas mostram um apoio mais forte que os juzes federais
idia de que o uso de indicadores de produtividade pode tornar a Justia mais clere,
enquanto os juzes do sexo masculino demonstram mais ceticismo sobre o aumento
de segurana jurdica que pode resultar do uso da proporo de decises confirmadas
em instncias superiores como indicador de desempenho. Alm disso, o apoio ao
primeiro indicador mais forte entre os juzes de Minas Gerais, Gois, Bahia e Par e
para o segundo entre aqueles em atividade em Minas Gerais, Par e Distrito Federal
(Tabelas 36 e 37). As diferenas entre esses grupos so significativas em alguns casos.
TABELA 36
Grau de Apoio ao Uso de Indicadores Quantitativos de Celeridade como Critrio de
Promoo (Questo 24) por Idade, Ramo de UF do Magistrado
Concorda
inteiramente
Tende a
concordar
Tende a
discordar
Discorda
inteiramente
Total
Idade < 40 Freqncia 64 149 79 43 335
(%) 19,10 44,48 23,58 12,84 100,00
Idade 40 Freqncia 121 146 67 41 375
(%) 32,27 38,93 17,87 10,93 100,00
Justia federal Freqncia 35 70 40 27 172
(%) 20,35 40,70 23,26 15,70 100,00
(%) 27,88 41,82 19,70 10,59 100,00
Minas Gerais, Gois, Bahia e Par Freqncia 77 116 37 27 257
(%) 29,96 45,14 14,40 10,51 100,00
(%) 23,84 39,51 24,06 12,58 100,00
Total Freqncia 185 295 146 84 710
(%) 26,06 41,55 20,56 11,83 100,00
TABELA 37
Grau de Apoio ao Uso de Indicadores Quantitativos de Previsibilidade como Critrio de
Promoo (Questo 25) por Idade, Ramo de UF do Magistrado
Concorda
inteiramente
Tende a
concordar
Tende a
discordar
Discorda
inteiramente
Total
Idade < 40 Freqncia 54 153 69 54 330
(%) 16,4 46,4 20,9 16,4 100,0
Idade 40 Freqncia 102 172 47 42 363
(%) 28,1 47,4 13,0 11,6 100,0
Justia federal Freqncia 37 66 32 34 169
(%) 21,9 39,1 18,9 20,1 100,0
(%) 22,7 49,4 16,0 11,8 100,0
Magistrados Freqncia 111 216 82 80 489
(%) 22,7 44,2 16,8 16,4 100,0
Magistradas Freqncia 43 109 33 16 201
(%) 21,4 54,2 16,4 8,0 100,0
Freqncia 61 104 24 24 213 Minas Gerais, Par e Distrito
Federal
(%) 28,6 48,8 11,3 11,3 100,0
(%) 19,8 46,0 19,2 15,0 100,0
Total Freqncia 156 325 116 96 693
(%) 22,5 46,9 16,7 13,9 100,0
A pesquisa tambm revelou que uma proporo significativa dos tribunais j
vem adotando medidas no sentido de agilizar a tramitao de processos. Destaca-se,
neste caso, o uso mais intenso da tecnologia de informao, com a informatizao e o
acesso remoto ao acompanhamento de processos (Tabela 38). Existem, porm,
diferenas significativas na extenso em que essas vrias medidas vm sendo
implantadas nos diferentes ramos da justia. A Tabela 39 ilustra essas diferenas para
o caso de duas dessas iniciativas: a adoo de mutires e a administrao ativa de
casos. Ambas as iniciativas, particularmente a ltima, esto muito mais disseminadas
na Justia federal do que nas justias estadual e do Trabalho.
TABELA 38
Grau em que certas Medidas Foram Adotadas para Melhorar o Desempenho nos
Tribunais/Comarcas de Atuao do Magistrado
Questo 26: Alguns tribunais/comarcas vm tomando providncias para agilizar a tramitao de processos. O(a)
senhor(a) poderia nos indicar em que medida as seguintes providncias foram adotadas em seu tribunal/comarca nos
dois ltimos anos?
Sim,
bastante
Sim, um
pouco
No
No sabe/sem
opinio
No
respondeu
Freqncia 522 168 14 2 35 Informatizao
(%) 70,4 22,7 1,9 0,3 4,7
Freqncia 419 180 88 8 46 Acesso remoto por computador ao
andamento dos processos
(%) 56,5 24,3 11,9 1,1 6,2
Freqncia 248 244 196 11 42 Mutires
(%) 33,5 32,9 26,5 1,5 5,7
Freqncia 275 252 162 11 41 Cobrana de padres mnimos de
produtividade
(%) 37,1 34,0 21,9 1,5 5,5
Freqncia 364 215 102 18 42 Agilizao da distribuio de
processos
(%) 49,1 29,0 13,8 2,4 5,7
Freqncia 223 189 251 35 43 Administrao ativa de casos
a
(%) 30,1 25,5 33,9 4,7 5,8
Freqncia 306 252 116 23 44 Agilizao do processo de notificao
das partes
(%) 41,3 34,0 15,7 3,1 5,9
a
Por exemplo, agrupar e decidir em conjunto processos com o mesmo contedo.
TABELA 39
Grau em que Mutires e Administrao Ativa de Casos Foram Adotados: Justia Federal
versus outros Ramos do Judicirio
Ramo Sim, bastante Sim, um pouco No Total
Mutires
Outros ramos Freqncia 170 169 178 517
(%) 32,9 32,7 34,4 100,0
Justia federal Freqncia 78 75 18 171
(%) 45,6 43,9 10,5 100,0
Total Freqncia 248 244 196 688
(%) 36,1 35,5 28,5 100,0
Administrao ativa de casos
Outros ramos Freqncia 134 143 217 494
(%) 27,1 29,0 43,9 100,0
Justia federal Freqncia 89 46 34 169
(%) 52,7 27,2 20,1 100,0
Total Freqncia 223 189 251 663
(%) 33,6 28,5 37,9 100,0
Uma ltima questo sobre reformas que podem melhorar o desempenho do
Judicirio diz respeito a quem cabe a responsabilidade por implement-las. Em
particular, ao grau em que estaria ao alcance da prpria magistratura melhorar o
funcionamento do Judicirio, sem a necessidade de mudanas na legislao. Em que
pese a grande importncia atribuda pelos magistrados s falhas no ordenamento
jurdico, em particular na legislao processual, como causa dos problemas com que
se defronta o Judicirio, a viso predominante entre os entrevistados a de que a
prpria magistratura pode resolver grande parte dos problemas que lhe afligem
(Tabela 40).
TABELA 40
Grau em que Melhorar o Desempenho do Judicirio Depende s da Magistratura
Questo 27: Na viso de vrios analistas, o funcionamento da Justia poderia ser significativamente melhorado com
mudanas ao alcance do prprio Judicirio, sem necessidade de alteraes na legislao. Em uma escala de 0 a 10, em
que 0 significa que no h nada que a magistratura possa fazer, e em que 10 significa que s depende dela melhorar o
desempenho do sistema, em que situao o(a) senhor(a) avalia que esteja o Judicirio no Brasil?
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 No respondeu
11 10 32 75 84 199 100 101 59 11 15 44
1,5 1,3 4,3 10,1 11,3 26,9 13,5 13,6 8,0 1,5 2,0 5,9
Um modelo Probit ordenado para a resposta questo 27 (Modelo 6 no
Apndice) mostrou que os juzes das justias do Trabalho e federal, e aqueles situados
em So Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Distrito Federal, so, em mdia,
menos confiantes na autonomia do Judicirio para resolver seus problemas. Como
apresentado na Tabela 41, porm, essas diferenas de opinio no so substanciais.
TABELA 41
Grau em que Melhorar o Desempenho do Judicirio Depende s da Magistratura
Diferenas entre Ramos e UFs
Ramos Estados
Justia
estadual
Outros ramos
Rio Grande do Sul, So Paulo, Minas
Gerais e Distrito Federal
Outros estados Total
0 Freqncia 4 7 6 5 11
(%) 1,4 1,7 1,7 1,4 1,6
1 Freqncia 4 6 8 2 10
(%) 1,4 1,4 2,3 0,6 1,4
2 Freqncia 8 24 19 13 32
(%) 2,9 5,7 5,4 3,7 4,6
3 Freqncia 22 53 43 32 75
(%) 7,9 12,7 12,3 9,2 10,8
4 Freqncia 29 55 47 37 84
(%) 10,4 13,1 13,5 10,6 12,0
5 Freqncia 75 124 95 104 199
(%) 27,0 29,6 27,2 29,9 28,6
6 Freqncia 39 61 52 48 100
(%) 14,0 14,6 14,9 13,8 14,4
7 Freqncia 52 49 46 55 101
(%) 18,7 11,7 13,2 15,8 14,5
8 Freqncia 28 31 22 37 59
(%) 10,1 7,4 6,3 10,6 8,5
9 Freqncia 7 4 5 6 11
(%) 2,5 1,0 1,4 1,7 1,6
10 Freqncia 10 5 6 9 15
(%) 3,6 1,2 1,7 2,6 2,2
Total Freqncia 278 419 349 348 697
(%) 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
7 VISO SOBRE A ECONOMIA
Uma das concluses de nossos estudos anteriores sobre a relao entre economia e
Judicirio que a importncia deste ltimo para o bom funcionamento da atividade
produtiva ir crescer medida que avancem as reformas estruturais iniciadas na
dcada de 1990, como a privatizao, a abertura comercial e a desregulamentao.
Essas so reformas que transferem para o mercado a responsabilidade pelo investi-
mento e pela produo em setores extremamente dependentes de contratao
infra-estrutura, setor imobilirio, saneamento, mercado de crdito etc. , o que os
torna mais dependentes do apoio do Judicirio.
Nesse sentido, preciso levar em conta que a interveno estatal na economia
no era apenas uma opo de poltica, uma forma de orientar e executar a atividade
econmica, ou o resultado puro e simples da disputa poltica entre grupos de
interesse, mas tambm um arranjo institucional que buscava viabilizar atividades e
mercados que, de outra forma, poderiam no se realizar ou no existir, ou que s
sobreviveriam de forma muito precria sem a presena do Estado. A extensa presena
estatal na economia tornava os contratos menos importantes, pois permitia decidir
conflitos e impor regras pela via administrativa, sem a necessidade de se recorrer
Justia.
Nossa pesquisa mostrou que a maioria dos juzes tem conscincia de que essas
reformas tornaram o seu trabalho mais importante, do ponto de vista econmico,
com quase a metade dos entrevistados concordando inteiramente com essa tese e 1/3
tendendo a concordar com ela (Tabela 42). Juzes jovens, da Justia do Trabalho e do
sexo feminino tendem a concordar menos com esse ponto de vista. Da mesma forma,
juzes em atividade em Minas Gerais, Gois e Par concordam mais fortemente com
essa proposio e aqueles no Rio Grande do Sul e Santa Catarina concordam menos
(ver Modelo 7 no Apndice).
TABELA 42
Importncia do Judicirio para a Economia ps-Reformas
Questo 10: Tem-se afirmado que as reformas econmicas implantadas nos ltimos dez anos, por reduzir muito a
interveno direta do Estado, aumentaram a importncia do Judicirio para o bom funcionamento da economia. Nessa
nova situao, a economia depender cada vez mais de um Judicirio gil, acessvel, previsvel e imparcial. O(a)
senhor(a) concorda com essa afirmao?
Freqncia (%)
No respondeu 25 3,4
Tambm importante a constatao de que a maioria dos magistrados concorda
inteiramente ou tende a concordar com as reformas que foram ou vm sendo
implementadas no Brasil, em particular com o fortalecimento da proteo
propriedade industrial (marcas, patentes etc.), a maior facilidade de entrada do capital
estrangeiro na indstria, a privatizao de empresas industriais e a reduo das
barreiras s importaes (Tabela 43).
H tambm um apoio majoritrio, ainda que menos intenso, privatizao dos
bancos pblicos, flexibilizao da legislao trabalhista, e a uma facilidade maior
para a entrada de capital estrangeiro na infra-estrutura e no setor bancrio. Por outro
lado, os magistrados mostraram-se divididos em relao a priorizar o controle da
inflao em relao ao crescimento, e discordaram da privatizao da infra-estrutura,
e para 21,1% deles a discordncia por completo. A oposio privatizao mais
forte entre os juzes de Santa Catarina, e mais forte entre os juzes trabalhistas do
que entre os federais e estaduais. interessante que idade e gnero no parecem
influenciar a viso dos juzes sobre essas questes.
Essa viso pr-reduo da presena do Estado na economia, predominante entre
os magistrados entrevistados, consistente com os resultados de Vianna et alii (1996).
Esses autores consideram que a maior parte dos magistrados apia a integrao da
economia brasileira ao mercado mundial, com a supresso das restries ao capital
estrangeiro, e essa vista como uma alta prioridade por 31% dos magistrados e com
algum grau de prioridade pela maioria (52%). O apoio privatizao de empresas
estatais to ou mais forte: 34% dos magistrados consideram essa uma alta
prioridade, enquanto 46% lhes atribuem alguma prioridade e 14%, baixa prioridade.
Essas propores contrastam com os 22%, 37% e 22% dos magistrados que
atriburam alta, alguma e baixa prioridade, respectivamente, a implementar o
desenvolvimento econmico, com a expanso do investimento pblico. Agrupando
essas vrias respostas relativas interveno do Estado na economia, Vianna et alii
(1997) concluem que os magistrados so majoritariamente favorveis a um baixo
nvel de interveno do Estado.
TABELA 43
Opinio sobre Reformas Econmicas
Questo 11: Gostaramos de saber qual a sua opinio a respeito de algumas das reformas que foram ou vm sendo
implementadas no Brasil.
Concorda
inteiramente
Tende a
concordar
Tende a
discordar
Discorda
inteiramente
No sabe/
sem opinio
No
respondeu
Freqncia 214 288 131 62 18 28 Privatizao de empresas industriais
(%) 28,9 38,9 17,7 8,4 2,4 3,8
Freqncia 62 207 258 156 25 33 Privatizao da infra-estrutura
(%) 8,4 27,9 34,8 21,1 3,4 4,5
Freqncia 167 237 188 102 19 28 Privatizao dos bancos pblicos
(%) 22,5 32,0 25,4 13,8 2,6 3,8
Freqncia 114 356 175 35 28 33 Reduo de barreiras a importaes
(%) 15,4 48,0 23,6 4,7 3,8 4,5
Freqncia 141 400 112 30 28 30 Maior facilidade de entrada do capital
estrangeiro na indstria
(%) 19,0 54,0 15,1 4,0 3,8 4,0
estrangeiro na infra-estrutura
(%) 14,6 39,0 26,7 10,5 5,4 3,8
estrangeiro no setor bancrio
(%) 14,3 38,6 28,5 9,2 5,1 4,3
Freqncia 142 271 172 107 20 29 Flexibilizao da legislao trabalhista
(%) 19,2 36,6 23,2 14,4 2,7 3,9
Freqncia 100 297 174 57 77 36 Liberalizao do cmbio
(%) 13,5 40,1 23,5 7,7 10,4 4,9
Freqncia 309 317 46 8 34 27 Fortalecimento da proteo
propriedade industrial (marcas,
patentes etc.)
(%) 41,7 42,8 6,2 1,1 4,6 3,6
Freqncia 97 234 245 88 47 30 Prioridade dada ao controle da
inflao em relao ao crescimento
(%) 13,1 31,6 33,1 11,9 6,3 4,0
Com a privatizao da infra-estrutura, muitos analistas tm manifestado
preocupao de que a morosidade e a imprevisibilidade da Justia possam dificultar a
regulao dos servios pblicos. Uma sugesto foi feita, nesse sentido, de que, levando
em conta a complexidade tcnica de muitos casos sendo decididos pelas agncias
reguladoras, o Judicirio deveria respeitar o mrito dessas decises, quando tomadas
pelo colgio de diretores, limitando-se a garantir que as normas processuais tenham
sido respeitadas. Como mostra a Tabela 44, a maioria dos juzes discorda
completamente dessa sugesto. A oposio a essa idia algo mais fraca entre juzes
mais velhos, da Justia do Trabalho e do sexo feminino, e mais forte entre juzes em
atividade no Par e no Distrito Federal. Vale observar que uma posio consistente
com o desejo de preservar a independncia decisria do Judicirio como um todo e
do juiz singular, em particular, manifestada em outras respostas e pesquisas.
TABELA 44
Opinio sobre Distribuio de Responsabilidades entre Agncias Reguladoras e
Judicirio
Questo 22: As agncias reguladoras de servios pblicos (Anatel, Aneel e outras) tm a atribuio de julgar conflitos
entre concessionrias e destas com os consumidores. Prope-se que nesses casos o Judicirio respeite as decises
tomadas pelo colegiado dessas agncias, limitando-se a garantir o respeito s normas processuais, e evitando que o
contedo da disputa seja julgado outra vez. O(a) senhor(a) concorda com essa proposta?
Freqncia (%)
No respondeu 18 2,4
8 OBSERVAES FINAIS
Este artigo analisou o que pensam os magistrados brasileiros sobre o Judicirio, sua
reforma e a economia, apresentando seus pontos de vista sobre o desempenho do
Judicirio; um conjunto de possveis explicaes para a morosidade e falta de
previsibilidade da Justia; vrias propostas apresentadas para melhorar o desempenho
do Judicirio e a autonomia do Judicirio para implement-las; e as reformas
econmicas dos anos 1990. Essa viso foi extrada de uma amostra estratificada de
741 magistrados que levou em considerao o ramo, o estado, o gnero e o estgio na
carreira do magistrado. A amostra incluiu magistrados de 12 UFs e cobriu as justias
estadual, federal e do Trabalho, contendo de juzes com pouca experincia a ministros
dos Tribunais Superiores em Braslia. No todo, a amostra cobriu 6,5% de todos os
magistrados, com propores de magistrados e magistradas semelhantes s observadas
para toda a magistratura.
De acordo com os magistrados, a morosidade o principal problema do
Judicirio, com o alto custo de acesso (custas judiciais e outros custos) vindo em
segundo, seguido pela falta de previsibilidade das decises judiciais e, como o aspecto
mais positivo, a imparcialidade. A Justia do Trabalho de primeira instncia vista
como o melhor ramo/grau do Judicirio, vindo em seguida a Justia Eleitoral, com a
Justia estadual sendo considerada a de pior desempenho e o STF ficando com a
segunda pior avaliao. Em parte, essas avaliaes refletem a viso positiva que os
juzes trabalhistas, maioria na magistratura e na amostra, tm sobre a Justia do
Trabalho.
A morosidade do Judicirio freqentemente agravada por indivduos, firmas e
grupos de interesse usarem a Justia no para pleitear direitos, mas para postergar o
cumprimento de suas obrigaes. O Estado, em particular, visto como fazendo um
mau uso contumaz da Justia, utilizando-a como instrumento quase-fiscal. Problemas
internos ao funcionamento dos sistemas legal e judicial tambm so identificados
pelos magistrados como causas relevantes da morosidade do Judicirio. Destacam-se
entre estes o nmero insuficiente de juzes, as muitas possibilidades existentes para se
protelar uma deciso, e o grande nmero de recursos possveis a instncias superiores.
Em um segundo grupo, em ordem descendente de importncia, os juzes incluem a
falta de equipamento de informtica, a preferncia dos advogados por estender a
durao dos litgios, a falta de treinamento dos advogados, a nfase excessiva no
formalismo processual e a precria situao das instalaes judicirias.
Este diagnstico coincide em larga medida com os obtidos por Sadek (1995) e
Vianna et alii (1997), sugerindo que as causas da morosidade do Judicirio so
antigas e bem conhecidas. Ele tambm refora a concluso de Sadek (1995) de que os
magistrados tendem a responsabilizar problemas alheios sua prpria atuao pela
morosidade da Justia. Observe-se, ainda, que enquanto a soluo de alguns desses
problemas pode exigir um aumento dos gastos pblicos por exemplo, para
aumentar o nmero de juzes e, portanto, teria de ser considerada luz do custo
de oportunidade de se utilizar esses recursos para essa e no outras finalidades (por
exemplo, o combate fome ou a melhoria da qualidade da educao), outras podem
ser atacadas com mudanas nas leis e incentivos com que trabalham magistrados e
advogados. Por exemplo, possvel reduzir a carga de processos com que trabalham
os juzes punindo-se o recurso ao Judicirio pelas partes que apenas desejam explorar
sua morosidade para evitar cumprir suas obrigaes.
Vrios juzes foram de opinio que o grande nmero de recursos possveis a
instncias superiores tambm prejudica o Judicirio, por reduzir a importncia das
decises dos juzes de primeira instncia, e por vezes tambm de segunda instncia, j
que a grande maioria de suas decises sofre apelao por uma das partes. Uma
conseqncia negativa desse fenmeno a desmotivao dos magistrados, que vem
diminuda a importncia do seu trabalho. Obviamente, fica a questo da medida em
que isso incentiva em alguns magistrados um menor compromisso com suas decises,
j que sabem que elas sero revistas. Duas razes foram aventadas em entrevistas
abertas para explicar a dificuldade de mudar essa situao, a despeito do reiterado
apoio dos magistrados a uma significativa mudana. Primeiro, o interesse dos
advogados, que tm seu mercado de trabalho ampliado pela complexidade processual
e as muitas oportunidades de recurso abertas pela legislao brasileira. Nas palavras de
um magistrado, este um problema de mercado de trabalho. Segundo, uma
desconfiana da elite do Judicirio com relao politizao das decises judiciais,
mantendo-se a possibilidade de recurso aos Tribunais Superiores como uma forma de
limitar o efeito final de decises politizadas. Naturalmente, esse um problema que
seria muito reduzido se houvesse um efeito vinculante nas decises, por exemplo, do
STF. Um exemplo a interpretao do Judicirio em alguns estados de que o limite
constitucional para os juros reais, de 12%, j seriam aplicveis, a despeito de repetidas
decises do STF de que esta disposio s ser efetivada aps sua devida
regulamentao. Na prtica, essa situao tem envolvido repetidos recursos de
credores ao STF em simples operaes de crdito, de forma a reverter decises de
primeira e segunda instncias impondo esse limite.
A judicializao da poltica isto , a tendncia de os poderes polticos
transferirem para o Judicirio a soluo de conflitos polticos no percebida pela
maioria dos juzes como um fenmeno freqente nas suas atividades profissionais,
com alguns deles sugerindo que esse fenmeno tende a ficar restrito aos Tribunais
Superiores. Este resultado consistente com a proporo (29,8%) de magistrados que
apontou as deficincias do ordenamento legal e jurdico como muito relevantes para
explicar a falta de previsibilidade das decises judiciais. Ainda menos freqente, de
acordo com os magistrados, o fenmeno dual da politizao das decises judiciais
isto , que as decises judiciais sejam baseadas mais nas vises polticas do juiz do
que na interpretao rigorosa da lei. Apenas 3,9% dos entrevistados responderam
ser este processo muito freqente, e 20,2% que ele era freqente, com a maioria dos
entrevistados (50,2%) respondendo que isso ocorre apenas ocasionalmente.
Na ausncia de padres de comparao difcil avaliar a relevncia dessas
propores, mas no deixa de causar certa preocupao que quase 1/4 dos
respondentes ache que a politizao das decises judiciais pelo menos freqente, e
que 74% reconheam que ela ocorre. Mais impressionante que essas propores
refletem essencialmente o que ocorre nas disputas comerciais, de propriedade
industrial e em contratos de aluguel. Em reas de direito, como meio ambiente,
trabalho, previdncia social, direitos do consumidor, crdito e tributria, a politizao
vista como ainda mais freqente. Em casos envolvendo a regulao de servios
pblicos, 17,9% dos entrevistados responderam que a politizao era muito
freqente; em litgios envolvendo a privatizao de empresas estatais essa proporo
chega a 25%.
A politizao das decises judiciais freqentemente resulta da tentativa dos
magistrados de proteger a parte mais fraca na disputa que lhe apresentada. Os
magistrados se referem a essa atitude como um papel social que o juiz tem de
desempenhar. Em relao a essa questo, perguntou-se aos magistrados sobre com
qual de duas proposies eles concordavam mais: (A) que os contratos devem ser
sempre respeitados, independentemente de suas repercusses sociais; ou (B) que a
busca da justia social justifica decises que violem os contratos. A grande maioria
dos entrevistados (73,1%) respondeu que eles concordavam mais com a segunda
alternativa (B). Esta foi, sem dvida, uma das mais importantes constataes desta
pesquisa, no sentido de que ela contradiz inteiramente a viso que economistas e
responsveis pela poltica econmica tm sobre a forma que os juzes pensam e agem,
neste sentido ajudando a entender por que tantas iniciativas de poltica econmica
freqentemente so bloqueadas na Justia pelas partes afetadas.
A proporo de magistrados que favorece a segunda posio (B) varia de acordo
com a rea do direito a que o caso se refere, sendo mais alta em litgios que envolvem
o meio ambiente, os direitos do consumidor, a regulao dos servios pblicos e
questes trabalhistas e previdencirias. Por outro lado, a maioria dos juzes considera
que deve prevalecer o contratado em causas envolvendo questes comerciais, de
crdito e aluguel de imveis. Os magistrados que privilegiam a busca da justia social
ao estrito cumprimento dos contratos so maioria em todos os estratos da amostra,
mas so relativamente menos preponderantes entre os juzes mais velhos e da Justia
estadual. A proporo de juzes que favorece o respeito aos contratos tambm
relativamente mais alta entre os magistrados em atividade no Rio Grande do Sul, So
Paulo, Rio de Janeiro e Distrito Federal.
A politizao das decises judiciais foi originalmente pesquisada por Sadek
(1995), e depois por Vianna et alii (1997), na forma de uma no-neutralidade do juiz
na interpretao das leis. Esses trabalhos revelam que o magistrado brasileiro se v
como responsvel por promover a mudana social e, em particular, reduzir as
desigualdades sociais, dispondo-se, com freqncia, a ignorar no apenas os contratos
mas tambm as leis na busca desse objetivo. Predomina a viso de que esse um
papel do juiz singular, mais do que do Judicirio enquanto instituio, e que nesse
papel o juiz deve no apenas impor o direito feito pelo Legislativo, mas fazer ele
mesmo o direito, buscando mais a justia do que a certeza jurdica. Como
observam Vianna et alii (1997), ao contrrio do que em geral se imagina,
considerando que o Brasil funciona em um sistema de civil law, o magistrado
brasileiro age em larga medida como um juiz do common law, ainda que no aceite
limitar-se por regras de precedente ou pelas decises de tribunais superiores, que so
os instrumentos que do previsibilidade ao sistema de common law. Um resultado
importante desta pesquisa que a no-neutralidade do magistrado, que d origem a
decises viesadas ou com pouca previsibilidade, pode ser um problema, do ponto de
vista da economia, to importante quanto a morosidade. Um problema agravado pelo
pouco conhecimento que se tem dele.
importante registrar tambm que essa posio dos juzes contrasta com a da
maior parte de outros grupos da elite nacional. Pesquisa coordenada por Lamounier
e Souza (2002), em que esta mesma pergunta foi colocada a uma ampla amostra de
representantes polticos, empresariais, trabalhistas, acadmicos etc., mostra que os
membros do Judicirio, a includo o Ministrio Pblico, tm uma viso mais radical
sobre o grau em que a busca da justia social valida o desrespeito aos contratos do que
qualquer outro grupo pesquisado por esses autores. Em particular, esse resultado
mostra que o posicionamento dos magistrados no reflete uma posio da sociedade a
esse respeito.
Vrios aspectos da forma como o Judicirio opera foram indicados pelos
magistrados como relevantes em termos de causar uma reduo da previsibilidade das
decises judiciais. Entre estes, so dignos de nota as falhas no ordenamento legal e
jurdico, tambm percebidas como relevante causa da morosidade da Justia, o uso
freqente de liminares e a tendncia a que as decises sejam tomadas com base em
detalhes processuais. Estes dois ltimos fatores se relacionam a um problema
levantado por alguns dos entrevistados, qual seja, o mrito da questo nunca
considerado na deciso judicial. Note-se que a maioria desses problemas poderia ser
corrigida com mudanas de leis e incentivos, sem a necessidade de se aportar mais
recursos oramentrios.
Dentre um amplo conjunto de propostas de reformas apresentadas aos
magistrados, as que receberam mais aprovao foram o aumento do nmero de
Juizados Especiais, o estabelecimento da quarentena para a indicao de ministros e
polticos para os Tribunais Superiores, e para que magistrados que se aposentam
possam praticar o direito na jurisdio em que eles costumavam trabalhar; a reduo
da possibilidade de recursos aos Tribunais Superiores; a democratizao do Judicirio
(entendida como a eleio direta, por todos os juzes, dos membros dos rgos de
deciso dos tribunais); a criao da smula vinculante para as decises do STF; a
criao de um Conselho Nacional da Magistratura composto exclusivamente por
membros do Judicirio; e a limitao do perodo de eficcia das medidas liminares. As
propostas mais fortemente desaprovadas pelos magistrados foram o fim do poder
normativo da Justia do Trabalho, a criao de um Conselho Nacional da
Magistratura que inclua membros externos ao Judicirio, o estabelecimento da
avocatria para questes de constitucionalidade e inconstitucionalidade, e o
estabelecimento da smula vinculante para decises dos Tribunais Superiores que no
o STF.
Os magistrados mostraram-se fortemente favorveis proposta de que novos
juzes sejam treinados mais intensamente antes de comear a praticar a nova profisso
e ao uso de indicadores quantitativos para medir o desempenho dos juzes e como
critrio para decidir sobre sua promoo. O uso de dois indicadores o perodo
decorrido entre o recebimento de um processo e a tomada de uma deciso, e a
proporo de casos em que a deciso do juiz mantida por instncias superiores
foi visto pela maioria dos magistrados como passvel de aumentar a agilidade e a
previsibilidade do Judicirio. Esses resultados so consistentes com a percepo da
maioria dos juzes de que a magistratura tem um grau relativamente elevado de
autonomia para melhorar o desempenho do Judicirio. A concordncia com essas
propostas elevada em todos os estratos da amostra, mas consistentemente mais
baixa entre os juzes mais jovens e mais forte entre os juzes estaduais. No existe
divergncia sistemtica de opinio entre magistrados e magistradas, mas foram
obtidas algumas diferenas entre as opinies de juzes de diferentes estados depois
de se controlar para idade, gnero, ramo e estgio da carreira do magistrado ainda
que no de uma forma consistente.
A maioria dos magistrados concorda que as reformas dos anos 1990 fizeram seu
trabalho mais importante do ponto de vista do funcionamento da economia, com
quase metade dos entrevistados concordando completamente com esta viso e cerca
de 1/3 tendendo a concordar. Juzes mais jovens, da Justia do Trabalho e do sexo
feminino, tendem a concordar menos com esse ponto de vista. Da mesma forma, os
magistrados de Minas Gerais, Gois e Par concordam mais fortemente com essa
viso e aqueles em atividade no Rio Grande do Sul e em Santa Catarina concordam
menos. A maioria dos magistrados concorda plenamente ou tende a concordar com as
reformas econmicas implementadas em anos recentes, especialmente com a proteo
mais forte propriedade intelectual, a maior abertura ao capital estrangeiro no setor
industrial, a privatizao da indstria e a reduo das barreiras s importaes.
A maioria dos entrevistados tambm apia, ainda que menos fortemente, a
privatizao dos bancos pblicos, a flexibilizao das leis trabalhistas e um acesso mais
fcil dos investidores ao mercado domstico nos setores de infra-estrutura e
financeiro. Por outro lado, os magistrados tiveram uma posio dividida no que
concerne a privilegiar o controle da inflao em relao a buscar o crescimento
econmico, e a maioria discordou da privatizao da infra-estrutura. Alm disso, a
maioria dos magistrados discorda completamente da proposta de que os magistrados
devam respeitar o mrito das decises tomadas pelo colegiado das agncias regula-
doras, limitando-se a garantir o respeito aos procedimentos. A oposio privatizao
mais forte entre os magistrados de Santa Catarina, e mais forte entre os juzes
trabalhistas do que entre os das justias estadual e federal. interessante observar que
a idade e o sexo do magistrado no tendem a afetar sua viso sobre esse tema. Quanto
a aceitar o mrito das decises do colegiado das agncias reguladoras, a oposio
comum em todos os estratos da amostra, mas um pouco mais fraca entre os juzes
mais velhos, da Justia do Trabalho e do sexo feminino, e mais forte entre os
magistrados em atividade no Par e no Distrito Federal.
No todo, a anlise da pesquisa sugere trs importantes temas para fins de novas
pesquisas e consideraes de poltica. Primeiro, ela sugere que existe muita coisa que
pode ser feita para melhorar o desempenho do Judicirio sem que isso envolva uma
expanso dos recursos oramentrios a ele alocados. Vrias dessas iniciativas, como
reformar o cdigo de processo, so vistas pelos magistrados como muito relevantes.
Uma linha interessante de pesquisa nessa rea investigar se o fato de esta reforma
ainda no ter sido implementada apenas um problema de ao coletiva, ou se h
interesses organizados que buscam a manuteno do status quo (por exemplo,
advogados que se beneficiem do trabalho adicional exigido pelos complexos e
demorados procedimentos atuais).
Segundo, a pesquisa mostrou que existem diferenas significativas de vises entre
os magistrados mais jovens e mais velhos sobre temas relevantes para o Judicirio,
diferenas que nem sempre tm uma explicao clara. Por exemplo, por que os juzes
mais jovens so menos favorveis ao uso de indicadores quantitativos para avaliar o
desempenho e decidir sobre a promoo dos juzes, se eles deveriam ser, em princpio,
os principais beneficirios dessa poltica? isso o resultado de um grau mais elevado
de politizao dos juzes mais jovens?
E terceiro, o artigo sugere que a despeito de apoiarem as reformas dos anos
1990, os juzes tm uma postura relativamente politizada sobre a forma pela qual os
contratos e o mercado alocam riscos, posies que contradizem a essncia dessas
reformas. Em particular, a maioria dos magistrados acredita que os juzes tm um
papel social (redistributivista) a desempenhar, e que o objetivo de proteger a parte
mais fraca na disputa justifica a violao de contratos. Esse posicionamento reduz a
segurana jurdica com que se desenrola a atividade econmica, e pode fazer com que
determinados mercados no se desenvolvam, prejudicando exatamente os grupos
sociais que os juzes buscam beneficiar. A quase inexistncia de um mercado de
crdito imobilirio, notadamente para as famlias de mais baixa renda, um exemplo
ilustrativo de como uma boa inteno pode terminar tendo o efeito oposto ao
originalmente buscado. A importncia desse posicionamento dos magistrados,
notadamente por ser ele to destoante do que pensam outros segmentos importantes
da elite nacional, merece uma investigao mais profunda por exemplo,
analisando em que medida ele tambm se observa em outros pases latino-americanos
e, possivelmente, a adoo de polticas voltadas para lidar diretamente com esse
tema.
A pesquisa tambm levou a uma concluso fundamental sobre a reforma do
Judicirio: ele ter de contar tambm com mudanas na forma de pensar e agir dos
magistrados, e dos operadores do direito em geral, e no estar baseada apenas na
mudana das leis. Em particular, observou-se, durante a realizao da pesquisa, a
necessidade de um intenso trabalho com os magistrados para mostrar-lhes as
implicaes mais gerais de suas decises e a razo de ser de regras que, primeira
vista, podem parecer injustas. Este um trabalho necessariamente de longo prazo,
que passa em larga medida por fomentar o conhecimento dos magistrados em temas
econmicos. Em certo sentido, os prprios magistrados precisam refletir mais
intensamente sobre o importante papel que o Judicirio desempenha no desenvolvi-
mento econmico.
APNDICE
RESULTADOS DAS REGRESSES PARA VARIVEIS SELECIONADAS
Model 1
Dependent Variable: Answer to Question 8, Tabela 4.13 (Option A =0, Option B=1)
Method: ML - Binary Logit (Quadratic hill climbing)
Sample: 1 741
Included observations: 665
Excluded observations: 76
Convergence achieved after 4 iterations
Covariance matrix computed using second derivatives
Variable Coefficient Std. Error z-Statistic Prob.
C 2.976745 0.424395 7.014090 0.0000
AGE 0.021348 0.009019 2.366870 0.0179
Branch2 (State =1 Other=0) 0.559560 0.200056 2.797018 0.0052
State Dummy1 (=1 for Rio Grande do Sul, So Paulo,
Rio de Janeiro and the Federal District, =0 for other
states) 0.948092 0.200189 4.735978 0.0000
Mean dependent var 0.784962 S.D. dependent var 0.411158
S.E. of regression 0.399442 Akaike info criterion 0.995066
Sum squared resid 105.4650 Schwarz criterion 1.022133
Log likelihood 326.8596 Hannan-Quinn criter. 1.005554
Restr. log likelihood 346.1691 Avg. log likelihood 0.491518
LR statistic (3 df) 38.61912 McFadden R-squared 0.055781
Probability(LR stat) 2.09E-08
Obs with Dep = 0 143 Total obs 665
Obs with Dep = 1 522
Model 2
Dependent variable: : Answer to Question 21, Tabela 5.2 (Fully agree = 1, Tends to agree = 2, Tends to disagree = 3
and Fully disagrees = 4)
Method: ML Ordered Probit (Quadratic hill climbing)
Sample: 1 741
Number of ordered indicator values: 4
Coefficient Std. Error z-Statistic Prob.
AGE 0.012040 0.005326 2.260697 0.0238
BRANCH3 (federal =1 other= 0) 0.203132 0.111524 1.821417 0.0685
FD (=1 if first degree judge and =0 otherwise) 0.281194 0.174800 1.608666 0.1077
State Dummy2 (=1 for Minas Gerais, Gois, Bahia and Par,
=0 for other states) 0.722384 0.111674 6.468699 0.0000
Limit Points
LIMIT_2:C(5) 0.032788 0.331102 0.099028 0.9211
LIMIT_3:C(6) 1.267286 0.336371 3.767521 0.0002
LIMIT_4:C(7) 1.590480 0.342131 4.648738 0.0000
Akaike info criterion 1.547289 Schwarz criterion 1.592699
LR statistic (4 df) 62.72505 LR index (Pseudo-R2) 0.055268
Model 3
Dependent Variable: Answer to Question 23, Tabela 5.3 (Fully agree =1, Tends to agree = 2, Tends to disagree = 3 and
Fully disagrees = 4)
Sample: 1 741
AGE 0.015712 0.004001 3.926640 0.0001
State Dummy3 (=1 for Rio Grande do Sul, Rio de
Janeiro and the Federal District, =0 for other
states) 0.400059 0.085216 4.694649 0.0000
Limit Points
LIMIT_2:C(4) 1.092091 0.176056 6.203105 0.0000
LIMIT_3:C(5) 0.214805 0.172967 1.241883 0.2143
LIMIT_4:C(6) 0.449434 0.174694 2.572689 0.0101
Model 4
Sample: 1 741
AGE 0.017279 0.003952 4.372234 0.0000
BRANCH3 (federal =1 other= 0) 0.181674 0.099294 1.829664 0.0673
State Dummy2 (=1 for Minas Gerais, Gois, Bahia and
Par, =0 for other states) 0.249669 0.088268 2.828536 0.0047
Limit Points
LIMIT_2:C(4) 1.424230 0.187505 7.595682 0.0000
LIMIT_3:C(5) 0.303239 0.181974 1.666388 0.0956
LIMIT_4:C(6) 0.451721 0.185000 2.441731 0.0146
Model 5
Sample: 1 741
AGE 0.027968 0.004072 6.868517 0.0000
GENDER 0.245955 0.093800 2.622114 0.0087
State Dummy4 (Rio Grande do Sul=1, other
states=0) 0.455353 0.146044 3.117916 0.0018
State Dummy5 (=1 for Minas Gerais, Federal
District and Par, =0 for other states) 0.306777 0.094023 3.262777 0.0011
Limit Points
LIMIT_2:C(5) 2.153475 0.198281 10.86072 0.0000
LIMIT_3:C(6) 0.783377 0.186968 4.189891 0.0000
LIMIT_4:C(7) 0.169680 0.186864 0.908041 0.3639
Restr. Log likelihood 843.5837 Avg. log likelihood 1.207758
Model 6
Dependent Variable: Answer to Question 27, Tabela 5.10 (Answers range from zero, which means that there is nothing
that the magistracy can do, to ten, which means that it is entirely up to it to improve judicial performance)
Sample: 1 741
State Dummy6 (=1 for Rio Grande do Sul, So Paulo,
Minas Gerais and the Federal District, =0 for other
states) 0.227606 0.077255 2.946157 0.0032
Limit Points
LIMIT_1:C(3) 2.168836 0.130735 16.58951 0.0000
LIMIT_2:C(4) 1.897629 0.108688 17.45945 0.0000
LIMIT_3:C(5) 1.446253 0.087184 16.58861 0.0000
LIMIT_4:C(6) 0.906380 0.075072 12.07344 0.0000
LIMIT_5:C(7) 0.509592 0.070942 7.183178 0.0000
LIMIT_6:C(8) 0.243283 0.069715 3.489685 0.0005
LIMIT_7:C(9) 0.647350 0.072234 8.961831 0.0000
LIMIT_8:C(10) 1.202897 0.080260 14.98754 0.0000
LIMIT_9:C(11) 1.833930 0.103407 17.73503 0.0000
LIMIT_10:C(12) 2.080240 0.120522 17.26030 0.0000
Model 7
Dependent Variable: Agreement with the increased importance of the judiciary as result of structural reforms (Question
10), Tabela 6.1 (Fully agree =1, Tends to agree = 2, Tends to disagree = 3 and Fully disagrees = 4)
Sample: 1 741
AGE 0.015755 0.004247 3.710086 0.0002
GENDER 0.170642 0.097100 1.757385 0.0789
Branch1 (Labor =1 Other=0) 0.170221 0.094465 1.801956 0.0716
State Dummy7 (=1 for Rio Grande do Sul and Santa
Catarina, =0 for other states) 0.363714 0.122638 2.965754 0.0030
State Dummy8 (=1 for Minas Gerais, Gois and Par, =0
for other states) 0.323688 0.107287 3.017042 0.0026
Limit Points
LIMIT_2:C(6) 0.578655 0.198506 2.915054 0.0036
LIMIT_3:C(7) 0.521812 0.199127 2.620501 0.0088
LIMIT_4:C(8) 1.175783 0.208208 5.647165 0.0000
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EDITORIAL
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