33 Encontro Anual da ANPOCS

26 a 30 de outubro de 2009
Caxambu Minas Gerais



GT 18 Elites e Instituies Polticas
2 Sesso: Recrutamento Poltico e Elites Burocrticas
Ttulo: Elites Burocrticas, Competncia Tcnica e Administrao
Pblica.

Autor: Wilson Jos Ferreira de Oliveira
(UFS, SE. E-mail: wjfo2001@ig.com.br)


Caxambu outubro de 2009


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Introduo
As competncias tcnicas e cientficas constituem atualmente um dos
ingredientes principais na estruturao e na dinmica de funcionamento do aparato
governamental. A literatura pertinente tem salientado que, nos ltimos anos, tais atributos
passaram a ter um impacto considervel sobre os processos de constituio e de
funcionamento das instituies administrativas, tendo um peso considervel sobre as
dinmicas de formao, seleo e hierarquizao das elites administrativas. Segundo
outras abordagens, essa questo remete investigao dos diversos tipos de recursos
acumulados pelos dirigentes da burocracia estatal, na medida em que tm como base
vnculos por eles estabelecidos com esferas sociais diversificadas no decorrer de seus
itinerrios familiares, escolares, profissionais, polticos e militantes. Conforme essa
perspectiva se trata de examinar os vnculos estabelecidos entre a formao tcnica e
profissional mobilizada no exerccio de posies dirigentes na administrao pblica,
com recursos e vnculos decorrentes do engajamento poltico atravs da insero em
diversas redes de organizaes e movimentos sociais. Tais aspectos so
particularmente interessantes, uma vez que estudos sobre a situao brasileira tm
destacado o quanto a insero e respectivos vnculos com redes e esferas sociais distintas
tm uma forte incidncia para o acesso posio dirigente na estrutura administrativa do
Estado (PCAUT, 1990; CORADINI, 2001; CONNIFF, 2006; LOVE; BARICKMAN,
2006).
Em consonncia com tais discusses, esse artigo examina o peso dos recursos
escolares e da formao profissional sobre a ocupao de postos dirigentes em rgos e
secretarias estaduais de proteo ao meio ambiente. Colocando-se numa posio
intermediria entre as abordagens que focalizam a importncia dos mecanismos
institucionais e as que destacam o peso dos fatores externos s instituies
administrativas, um dos desafios que nos colocamos no decorrer desse artigo consiste na
utilizao de uma abordagem processualista e relacional que d conta dos processos
diferenciados de configurao da administrao pblica em funo dos vnculos e das
influncias recprocas entre mecanismos poltico-institucionais e dinmicas de insero
de seus quadros dirigentes em mltiplas redes e esferas sociais.
Essa formulao da questo de pesquisa tem como base uma investigao
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realizada no Rio Grande do Sul sobre a poltica de silvicultura. Isso porque tal estado tem
sido palco, nos ltimos anos, de um grande nmero de discusses, debates, manifestaes
e protestos relacionados ao plantio de eucalipto, mobilizando a imprensa, setores
empresariais, agncias governamentais, partidos polticos, organizaes e movimentos
sociais diversificados. A questo do modelo de desenvolvimento mais adequado ao
pas constitui um aspecto comum s diferentes posies em confronto: de um lado, os
que so contrrios e salientam os impactos ambientais de tal atividade, constituindo-se
como uma ameaa a um modelo de desenvolvimento que integre as dimenses
ambientais, sociais, culturais, polticas e econmicas e, do outro, os que se manifestam
favorveis, destacando a importncia de sua expanso como alternativa de
desenvolvimento econmico. Quando se examina o que est sendo produzido na
literatura nacional sobre o assunto o que se observa uma grande continuidade entre o
universo acadmico e o militante, de modo que a categoria militante desenvolvimento
sustentvel tambm est no centro dos debates acadmicos. Assim sendo, as abordagens
utilizadas pela maioria dos trabalhos tm como objetivo principal demonstrar os
impactos ambientais da expanso do plantio de eucalipto para a determinada localidade
ou regio. Nesse sentido, outro conjunto de abordagens sobre tais empreendimentos
prioriza anlises excessivamente macroestruturais que associam as origens e
desdobramentos de tais atividades chamada lgica de expanso do capitalismo, que
hoje se mostra como um sistema que paralisa e captura os atores sociais no interior de
alternativas infernais, deixando-os sem escolha: ou resignao ou denncia impotente
ante a guerra econmica incontornvel (ACSELRAD, 2007, p. 2).
Sem descartar a importncia da dimenso macroestrutural na anlise de tal
questo, um dos aspectos que tem sido pouco salientado pela literatura pertinente diz
respeito apreenso de suas relaes com as dinmicas e lgicas sociais que respaldam a
formulao e operacionalizao de polticas pblicas de gesto ambiental e que no se
reduzem a simples efeitos de tendncias macroestruturais. Esse texto se insere nessa
perspectiva de dar conta dos processos sociais, polticas e culturais associados
elaborao e implementao da poltica de silvicultura e suas relaes com as aes
concretas de lideranas, organizaes e movimentos sociais diversificados. Desse modo,
as indagaes que esto no centro de nosso interesse dizem respeito questo mais geral
referente investigao das condies sociais, polticas e culturais que tornam possveis
a elaborao e operacionalizao de polticas de gesto ambiental: Quais so os
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mecanismos estruturais e institucionais que operacionalizam a realizao de tais
polticas? Quem so os atores envolvidos? Quais os recursos que eles mobilizam e a que
vnculos e esferas sociais tais recursos remetem?
Essa formulao da questo de pesquisa defrontou-se, primeiramente, com
discusses e confrontos relativos ao estudo das polticas pblicas. Quanto a isso, um dos
problemas pertinente nas anlises das polticas pblicas e que se faz presente no caso das
polticas de gesto ambiental diz respeito aos usos da formao tcnica e das
competncias de expertise nas dinmicas de formulao e operacionalizao de tais
polticas (LASCOUMES; LE GALS, 2007). Tal aspecto j tem sido amplamente
destacado pela literatura nacional e internacional sobre as condies e dinmicas de
implantao de polticas pblicas de gesto ambiental, ao se referirem ao papel
preponderante da formao tcnica e cientfica e utilizao de competncias de
expertise, adquiridas atravs da formao universitria, nos processos de formulao e de
implementao de tais polticas. Segundo tais abordagens, mesmo que a crtica
racionalidade tcnica e cientfica esteja desde o incio no centro da luta ecologista, os
processos de formulao e implementao de polticas ambientais evidenciam justamente
o contrrio: que cada vez mais so mecanismos, dispositivos e atores vinculados ao
universo da tcnica e da cincia os que assumem um papel destacado na construo e
administrao das reivindicaes e dos problemas ambientais (LASCOUMES, 1994).
Nesse sentido, outro contingente enorme de trabalhos tem salientado que uma das
conseqncias principais dessa imposio da expertise na formulao e implementao
das polticas ambientais a institucionalizao e a profissionalizao do prprio ativismo
ambientalista, na medida em que a participao regular das associaes em instncias
formais de proteo ambiental (conselhos, fruns, comits, etc.) implicou o recrutamento
de militantes e dirigentes dotados de elevada formao tcnica e cientfica e a imposio
de competncias de expertise como um dos principais recursos militantes nas
intervenes pblicas de tais organizaes (ANQUENTIN, 2002; GALLET, 2002,
ROOTES, 1999).
No caso brasileiro, esse tipo de interpretao se faz presente naqueles
trabalhos que enfatizam a maior difuso e institucionalizao da problemtica ambiental
nas mais diferentes organizaes e setores da sociedade e que destacam a intensificao
do processo de profissionalizao das organizaes ambientalistas e contratao de
tcnicos como forma de legitimao de suas atividades e intervenes pblicas
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(LOUREIRO & PACHECO, 1995). Todavia, na literatura nacional sobre as polticas
pblicas de gesto ambiental ainda predomina um forte engajamento e comprometimento
com as causas ambientais e com os modelos de desenvolvimento sustentvel. Como
salientam Alonso e Costa (2002), a partir de finais da dcada de 1980, os estudos sobre
essa temtica passaram a se concentrar no desenvolvimento sustentvel e foram
produzidos fora das cincias sociais por especialistas das cincias naturais e das
humanidades, tais como filsofos, gegrafos, demgrafos, bilogos, agrnomos,
jornalistas, entre outros, mas mantendo um vis poltico, engajado.
Assim, mesmo quando focalizam as limitaes polticas e institucionais dos
mecanismos participativos e deliberativos em matria de proteo ambiental, tais
abordagens se caracterizam pela predominncia de objetivos puramente prescritivos e de
perspectivas normativas, deixando de lado a investigao emprica das causas sociais,
polticas e institucionais vinculadas ao funcionamento concreto das instncias de
formulao e implementao de polticas ambientais (ALONSO & COSTA, 2002). Com
base nessa perspectiva tem sido destacado que a rotinizao e institucionalizao dos
procedimentos e a concentrao dos processos decisrios nas mos de poucos
especialistas que detm os conhecimentos tcnicos, jurdicos e cientficos requeridos,
constituem os principais fatores responsveis pela falta de incorporao da participao
democrtica e igualitria nos processos de formulao e implementao de polticas
ambientais (ZHOURI; LASCHEFSKY; PEREIRA, 2005; LEITE LOPES, 2004). Tal
aspecto no parece peculiar ou exclusivo aos estudos sobre as polticas pblicas de gesto
ambiental, pois se observa que grande parte da literatura brasileira sobre Estado e
Polticas Pblicas tm se caracterizado pela predominncia de reflexes normativas
referentes ao papel do Estado no desenvolvimento da nao, aos modelos de reforma
do Estado, deixando em segundo plano, entre outras coisas, a investigao concreta de
suas dinmicas de funcionamento e de suas relaes com as polticas efetivamente
desenvolvidas (MELO, 1999; SOUZA, 2006; MARQUES, 2003).
Desse modo, um aspecto que, at o momento, no tem sido devidamente
explorado pelas investigaes realizadas sobre as polticas pblicas de gesto ambiental
no Brasil, e sobre o programa de expanso do eucalipto em particular, diz respeito s
relaes entre os modelos de desenvolvimento invocados pelas lideranas em
confronto, os mecanismos e processos polticos e institucionais postos em operao e as
trajetrias e recursos sociais das organizaes e dos atores vinculados s dinmicas de
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formulao e execuo de tais polticas. Esse trabalho pretende justamente explorar tais
aspectos e se insere numa problemtica de investigao mais geral referente s condies
de emergncia e s dinmicas do ambientalismo no Brasil que resultou do
desdobramento de pesquisas anteriores: sobre as lgicas sociais de engajamento no
ambientalismo entre 1970-2005 (OLIVEIRA, 2005), sobre as dinmicas de fabricao e
de utilizao de manifestaes e protestos pblicos na defesa de causas ambientais
(OLIVEIRA, 2007a) e sobre os processos de produo da poltica de expanso do
eucalipto no Rio Grande do Sul (OLIVEIRA, 2007b). Esse conjunto de pesquisas tem
nos colocado diante do desafio de considerar os significados e os usos da expertise em
suas relaes com os processos diferenciados de configurao da formao escolar e
profissional, da burocracia estatal, assim como, das redes sociais que convergem para a
elaborao e operacionalizao de tais polticas.
Tal questo remete ao problema das relaes entre referenciais ideolgicos,
mecanismos institucionais e redes de relaes entre os atores interessados na formulao
e implementao de polticas pblicas. Quanto a isso, um dos principais avanos
propostos pelo chamado neo-institucionalismo tem sido chamar a ateno para as
lgicas prprias que respaldam o funcionamento das instituies e da burocracia estatal,
ao invs de deduzi-las dos comportamentos e das estratgias individuais. Com
perspectivas tericas e metodologias de anlise diferenciadas, a maioria dos trabalhos
pressupe que as disputas relativas aos referenciais ideolgicos, aos procedimentos e aos
critrios que fundamentam a execuo das polticas pblicas so fortemente
influenciadas pelas dinmicas prprias de funcionamento das instituies poltico-
administrativas e pelos interesses especficos dos atores estatais. Tal pressuposto est
presente tanto nas abordagens focadas mais diretamente nos tipos e nas estruturas das
redes sociais que constituem a comunidade de polticas pblicas (MARQUES, 2003),
quanto naquelas que enfatizam o papel dos referenciais ideolgicos na conformao do
sistema de atores e na constituio dos mediadores que desempenham as funes
normativas e de liderana na conduo da ao pblica em determinado setor
(MULLER, 1995, MULLER; SUREL, 2002). Para isso, a utilizao de recursos tcnicos
e cientficos adquiridos com base na atuao profissional e administrativa no interior do
prprio setor, constitui o ingrediente chave na compreenso do impacto dos mecanismos
institucionais sobre a produo das polticas pblicas. No mbito das polticas de
proteo ambiental, mesmo os trabalhos que recusam a idia de polticas setoriais
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autnomas, a nfase tambm recai sobre o peso dos recursos tcnicos na formulao e
implementao de tais polticas.
Tais discusses no mbito das polticas pblicas foram tambm
complementadas por certas elaboraes conceituais relativas ao estudo dos grupos
dirigentes e suas relaes com a administrao pblica. No que diz respeito ao estudo de
elites um dos principais avanos observados recentemente foi o abandono de
polarizaes que remetiam o estudo dos grupos dirigentes a questes de ordem
normativa e poltica, bem como um maior estmulo ao confronto entre as abordagens
centradas na constituio ou posio social dos atores polticos e as que focalizam as
lgicas processuais e as aes que estruturam suas concepes e prticas individuais
(CORADINI, 2008; PERISSINOTO; CODATO, 2008). Em consonncia com isso,
observa-se que a sociologia das elites das polticas pblicas tem conseguido renovar de
maneira fecunda as investigaes sobre a tal temtica ao tomar como ponto de partida a
posio e insero social das elites administrativas e polticas (LASCOUMES; LE
GALS, 2007). At o momento, as relaes entre os mecanismos e processos polticos e
institucionais postos em operao na formulao de polticas ambientais e as trajetrias e
recursos sociais dos grupos dirigentes vinculados s dinmicas de sua formulao e
execuo, constitui um aspecto que no tem sido devidamente explorado pelas
investigaes realizadas sobre as polticas pblicas de gesto ambiental no Brasil.
Esse artigo compreende essa problemtica e, em consonncia com isso,
pretende-se evidenciar a hiptese de que, no caso brasileiro, a forte imbricao da
formao tcnica e profissional com o engajamento poltico, atravs da insero em
diversas redes de organizaes e movimentos sociais, constitui um dos ingredientes
principais das dinmicas polticas e institucionais vinculadas aos processos de
formulao e operacionalizao de polticas de gesto ambiental. Associado ao isso,
observa-se que os diversificados recursos acumulados pelos atores interessados em sua
elaborao e execuo, tm como base vnculos estabelecidos com esferas sociais
diversas no decorrer de seus itinerrios familiares, escolares, profissionais, polticos e
militantes. Nesse sentido, o trabalho demonstra que, na situao em pauta, a insero e
respectivos vnculos com redes e esferas sociais distintas tm uma forte incidncia tanto
para o acesso posio dirigente na formulao e operacionalizao de tal poltica
quanto na conformao da base de recursos utilizados pelos seus principais mediadores.
Isso porque se trata de uma situao semelhante quelas em que a constituio de
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organizaes e agncias governamentais voltadas para a proteo ambiental fortemente
dependente da esfera estatal e da dinmica poltico-partidria em termos de suas
formulaes ideolgicas e de seus recursos humanos, organizacionais e financeiros
(JIMENEZ, 1999). Tal hiptese est respaldada em diferentes estudos que tm salientado
a importncia do plano poltico na constituio dos recursos que respaldam as
dinmicas de constituio e de ao dos grupos sociais na sociedade brasileira
(PCAUT, 1990; CORADINI, 1998, 2008; DEZALAY; GARTH, 2002; CONNIF, 2006;
LOVE; BARICKMAN, 2006; PETRARCA, 2008, 2009).
Em termos metodolgicos, foram priorizados os seguintes nveis de anlise.
A primeira dimenso de anlise consistiu na realizao de uma histria social da
administrao estatal da proteo ambiental, no intuito de identificar as condies e
dinmicas histricas e sociais de constituio da estrutura administrativa da proteo
ambiental e o peso da formao escolar e da competncia tcnica na ocupao de
posies de direo no interior da mesma. Tratou-se com isso de tomar o caso do Rio
Grande do Sul como ponto de partida para a investigao histrica do arcabouo legal,
dos critrios de recrutamento do pessoal administrativo e das respectivas instituies e
atores vinculadas administrao pblica do meio ambiente no Brasil. Nesse sentido,
interessou particularmente examinar as relaes estabelecidas entre as instncias federal,
estadual e municipal, os respectivos conflitos de competncias existentes na
administrao pblica da proteo ambiental, bem como os principais cargos e dirigentes
que ocupam posies destacadas na hierarquia administrativa em matria de proteo
ambiental. O segundo nvel de anlise priorizado consistiu no exame das principais
medidas e regulamentaes vinculadas poltica de silvicultura no estado, dos atores
envolvidos em sua formulao, das principais posies contrrias e respectivas formas de
mobilizao, com base na consulta a documentos produzidos por organizaes,
secretarias e conselhos de proteo ambiental, bem como seminrios, congressos e fruns
de proteo ambiental. Por fim, investigou-se o entrelaamento das redes de organizaes
e lideranas que participaram de conselhos e instncias de deciso envolvidas no
processo de licenciamento do plantio de eucalipto no estado. Para isso foram coletadas
informaes biogrficas referentes s trajetrias sociais, militantes e profissionais e s
mltiplas esferas de atividade vinculadas atuao na defesa de causas ambientais
(partidos polticos, agncias estatais, organizaes e movimentos sociais diversificados),
dos principais dirigentes que ocuparam posies de destaque na Cmara Tcnica
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Permanente de Biodiversidade e Poltica Florestal da Secretaria Estadual de Meio
Ambiente do Rio Grande do Sul, em decorrncia da elaborao do documento
Zoneamento Ambiental para a Atividade de Silvicultura no RS. Para isso, alm da
consulta a jornais e internet, dispe-se de 20 entrevistas com militantes de ONGs
ambientalistas, tcnicos da burocracia estatal vinculados a diferentes instituies da
administrao pblica de proteo ambiental, bem como assessores e tcnicos das
empresas de celulose.
Agendas Internacionais, Sobreposies Institucionais e Setor de
Proteo Ambiental
A existncia de organismos e agncias governamentais destinados proteo
ambiental no Brasil no to recente como geralmente se afirma. No final do XIX foram
criados os primeiros parques nacionais e durante a implantao da Constituio de 1934
foram formulados o Cdigo de guas e Minas e o primeiro Cdigo Florestal Federal
Brasileiro. Essas primeiras iniciativas foram inspiradas e respaldadas em polticas
adotadas nos Estados Unidos que, desde 1900, estavam vivendo um perodo de intensa
regulamentao e elaborao de linhas-mestras polticas para controlar o uso dos recursos
minerais e florestais (SVIRSKY & CAPOBIANCO, 1997).
Essa influncia de problemticas e de polticas orientadas pelas agendas
internacionais um trao caracterstico tambm do incio da estruturao administrativa
das agncias governamentais responsveis pela defesa ambiental durante a dcada de
1970. Isso porque, a criao das primeiras agncias nacionais esteve diretamente
vinculada participao do Brasil na I Conferncia das Naes Unidas para o Ambiente
Humano, em Estocolmo, no ano de 1972. Nessa conferncia, a posio inicial do governo
brasileiro, juntamente com outros pases em desenvolvimento, de priorizar o
crescimento acelerado em detrimento de questes ligadas preservao do meio
ambiente, foi objeto de presses de grupos ambientalistas estrangeiros (LOUREIRO &
PACHECO, 1995, p. 138). Tal posio tratava a problemtica ambiental como a anttese
do desenvolvimento almejado com o argumento de que a principal poluio era a
misria e de que a proteo ao meio ambiente era uma preocupao inventada pelos
pases ricos para pr obstculos industrializao do Terceiro Mundo (MENEZES,
1997). Diante das crticas e presses de instncias internacionais geradas por essa posio
do governo brasileiro e com o intuito de se conformar s diretrizes formuladas por tais
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instncias, evitando ficar numa posio de vulnerabilidade frente obteno de
emprstimos e investimentos vindos de fora do pas, foi criada em 1973 a Secretaria
Especial do Meio Ambiente (SEMA). Alm desse objetivo inicial, no havia qualquer
definio clara e objetiva de uma poltica ambiental para o pas a ser conduzida por essa
secretaria. Foi atribuda a ela apenas um rol de objetivos de difcil operacionalidade
(MENEZES, 1997, p. 80).
Essa combinao de adequao s agendas internacionais com grandes
indefinies institucionais e uma estruturao precria constitui um aspecto que
predomina ao longo da existncia e do funcionamento das estruturas administrativas de
proteo ambiental. Ela constitua o rgo normativo e de coordenao da rea de meio
ambiente no pas, estando vinculada inicialmente ao Ministrio da Sade e Poltica
Nacional de Saneamento. Em consonncia com isso, seus objetivos estavam orientados
para a conservao dos recursos ambientais e para o controle da poluio industrial. No
entanto, sua criao e funcionamento ocorreram de forma desarticulada de rgos mais
antigos como o Instituto Brasileiro para o Desenvolvimento Florestal (IBDF), a
Superintendncia para o Desenvolvimento da Borracha (SUDHEVEA) e a
Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca (SUDEPE) que tinham atribuies tanto
normativas quanto financiadoras de projetos de reflorestamento e que no caso do
segundo estavam ligados ao desmatamento de extensas reas da Floresta Amaznica.
somente em 1989, ou seja, dezesseis anos aps sua criao, que a SEMA passa a fazer
parte, juntamente com esses outros rgos, de uma estrutura unificada, formando o
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Renovveis (IBAMA). Alm
dessas indefinies institucionais, a existncia de tal secretaria foi marcada por uma
grande precariedade em termos de recursos humanos e materiais: possua apenas trs
tcnicos, dada falta de eficcia e de efetividade de suas aes institucionais tinha que
funcionar em aliana com os estados e delegando competncias e funes a esses, em
contraste com a lgica centralizadora que predominava ao nvel federal nesse perodo e
que se fazia presente na concepo da prpria estruturao ambiental, que deveria
funcionar sob a forma de um sistema coordenado por um organismo central
(ANDREOLI, 1992).
A expanso do ambientalismo para diferentes espaos sociais, durante a
dcada de 1980, correspondeu ampliao do papel do Ministrio Pblico como
defensor dos direitos difusos, criao de secretarias, rgos pblicos e conselhos de
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meio ambiente e exigncia de realizao de Estudos e Relatrios de Avaliao de
Impactos Ambientais (EIA-Rima) na implantao de atividades que apresentem riscos e
impactos ambientais, os quais devero ser apresentados e debatidos em audincias
pblicas. tambm nesse perodo que foi instituda a Poltica Nacional do Meio
Ambiente por intermdio da SEMA e que surgiu o Ministrio do Desenvolvimento
Urbano e Meio Ambiente, com o objetivo de elaborar arranjos institucionais novos para a
rea ambiental. Desta forma, foi criado o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA) que procurava articular as instituies ligadas proteo ambiental nos
nveis federal, estadual e municipal e que possibilitava a participao de associaes e
organizaes no-governamentais nessas diferentes instncias na implantao da poltica
ambiental.
No entanto, somente no ano de 1992, quatro meses aps a realizao da
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, na cidade do
Rio de Janeiro, que foi criado o Ministrio do Meio Ambiente. Dada a carncia de
condies institucionais dos rgos federais para atuar no mbito estadual, o resultado foi
estimular os estados a criar suas prprias estruturas. Contudo, o processo de
estabelecimento dos organismos estaduais e municipais responsveis pela poltica
ambiental ocorreu de forma paralela e desarticulada dos desdobramentos salientados no
nvel federal. Isso porque, a implantao de rgos estaduais de meio ambiente esteve
inicialmente vinculada formulao do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND)
que atribua aos estados e municpios competncias especficas no controle da poluio
causada pelo funcionamento das indstrias, de modo que a atuao de tais organismos
estaduais restringia-se ao tratamento dos problemas j existentes causados pela poluio
industrial. Alm disso, as diretrizes contidas no II PND eram muito fragmentadas, tinham
um carter essencialmente corretivo e no possibilitavam uma organizao de conjunto,
resultando na expanso de estruturas descentralizadas em relao ao mbito federal e
muito marcadas pelo contexto prprio de cada estado ou regio. Em decorrncia dessa
acentuada descentralizao e fragmentao dos mbitos municipal, estadual e federal na
implantao de polticas ambientais, os conflitos entre as agncias governamentais foram
constantes e ampliados ainda mais com a entrada em vigor da Constituio Federal de
1988, qual introduziu a ao concorrente da Unio, estados e municpios como co-
responsveis pela garantia da qualidade ambiental (LOUREIRO & PACHECO, 1992).
Como salienta Andreoli (1992, p. 19),
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Essas indefinies, aliadas s reas de vcuo institucional causadas pelo avano de
legislao sem a respectiva estruturao dos rgos, e aquelas sobreposies j
citadas estabeleceram, em alguns casos, dificuldade de identificao da estrutura
responsvel, por parte da sociedade civil.
No caso do Rio grande do Sul as agncias estaduais de proteo ambiental
tambm foram inicialmente vinculadas problemtica da poluio, atravs da Secretaria
Estadual de Sade. A Coordenadoria de Controle e Equilbrio Ecolgico (CCEE) foi o
primeiro rgo do estado ligado preocupao com a proteo ambiental, passando a
fazer parte da Secretaria de Sade e Meio Ambiente nos anos de 1980. Nesse mesmo
perodo foi criado o DMA chamado departamento de Meio Ambiente, cuja atuao
direcionava-se fiscalizao da indstria coureira, sendo em 1990 foi transformado na
Fundao Estadual de Proteo Ambiental (FEPAM). O desenho institucional atual dos
rgos estaduais de proteo ambiental muito recente, tendo incio apenas no ano de
1999, com a criao da Secretaria Estadual do Meio Ambiente. Ela conjugou os rgos
que estavam em outras secretarias: a Fundao de Zoobotnica (FZB) e o Departamento
de Florestas e reas Protegidas (DEFAP), que eram da Secretaria da Agricultura e
Abastecimento; a Fundao Estadual de Proteo Ambiental que era da Secretaria da
Sade; e o Departamento de Recursos Hdricos (DRH) que fazia parte da Secretaria de
Obras e Saneamento.
Todavia, essas mudanas no arcabouo legal e nas estruturas administrativas
de proteo ambiental do estado, no devem ser consideradas como sinnimo da
imposio de uma racionalidade tcnica e cientfica na gesto das polticas ambientais,
nem tambm da influncia e constituio de uma categoria profissional que passa a
liderar tal setor (MULLER, 1995; MARQUES, 2003). Antes disso, a constante
utilizao da formao tcnica e profissional atravs de vnculos polticos partidrios que
constitui a base principal dos recursos que conduzem aos cargos administrativos no setor
de proteo ambiental. Como conseqncia da imbricao da formao escolar e
profissional com o engajamento poltico em diversificadas redes de organizaes
partidrias, as constantes mudanas polticas e eleitorais, externas aos interesses e s
lgicas prprias do setor, constituem fortes ingredientes da dinmica de funcionamento
de tais instituies. Um breve exame das mudanas nos principais postos de direo da
SEMA e da FEPAM constitui um bom indicador do quanto os cargos mais importantes
so ocupados pela combinao de critrios poltico-partidrios e formao profissional.
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Quanto a isso, observa-se que o padro mais recorrente de ocupao e
substituio dos cargos constitudo pelos casos em que o ingresso em tais postos no foi
precedido pela atuao em postos vinculados rea de meio ambiente seja na
administrao pblica ou mesmo privada. Isso se observa no caso de dois secretrios da
administrao do PMDB, pois um era tcnico contbil e o outro mdico especializado em
cirurgia plstica formado pela Universidade Catlica de Pelotas. Esse tambm o padro
principal de ocupao e sucesso dos cargos principais da SEMA na atual administrao
estadual, onde o atual secretrio promotor do Ministrio Pblico Estadual, sem
experincia anterior na rea ambiental. O outro padro igualmente presente o
constitudo pelos casos em que a entrada na SEMA foi precedida pela atuao em cargos
de chefia na rea do meio ambiente em outras administraes do mesmo partido. Esse
o caso do primeiro secretrio de meio ambiente que permaneceu frente da referida
pasta durante toda a gesto do PT, desde a criao da mesma em 1999. Ele s deixou o
referido cargo com a derrota eleitoral do partido, mas como este conquistou o governo
federal ele passou a ocupar o cargo de Secretrio Especial do Ministrio do Meio
Ambiente na administrao federal. Esse mesmo padro pode ser encontrado no governo
seguinte, comandado pelo PMDB. Todavia, nesse caso houve uma maior alternncia na
ocupao das principais pastas da SEMA. Dos quatro secretrios que ocuparam a pasta
principal da secretaria durante tal administrao apenas dois tinham uma atuao anterior
na rea de meio ambiente: o primeiro, possui mestrado na rea e j tinha ocupado a pasta
da Secretaria de Meio Ambiente de Santa Cruz; o segundo, foi chamado no ltimo ano de
governo do PMDB tinha experincia de ter passado pela antiga secretaria do meio
ambiente e sade de Porto Alegre de atuar como assessor do meio ambiente na Prefeitura
Municipal de Nova Prata. Por fim, em apenas um caso se observa a ocupao do cargo
por funcionrios de carreira da prpria administrao estadual com experincia
tcnica na rea. Trata-se do caso da secretaria que era formada em biologia e
Museologia, que tinha mestrado em botnica e era doutora em cincias pela UFRGS,
alm de ser servidora da Fundao de Zoobotnica do Rio Grande do Sul.
Desse modo, um breve recuo na constituio das instituies de
administrao da proteo ambiental no caso em pauta, parece nos colocar diante de
modelos de formulao e implementao de polticas pblicas diferenciados daqueles
apresentados atravs das noes de redes de comunidades de polticas publicas
(Marques, 2003) ou de setorializao da ao pblica, bem como das anlises que
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pressupem a existncia de uma liderana profissional e tcnica que controle com
legitimidade as polticas formuladas nessa rea (Muller, 1995). Tal exame nos coloca
diante de uma grande instabilidade na estrutura e composio das redes de comunidade
das polticas ambientais, bem como a freqncia de vnculos e recursos mobilizados que
resultam da insero dos responsveis por tal poltica com esferas de atividade
diversificadas e exteriores aos interesses e lgicas prprias de funcionamento do setor.
Isso porque, a existncia e o funcionamento das instituies administrativas e
burocrticas de formulao e implementao de polticas de proteo ambiental, esto
profundamente imbricados com clivagens poltico-ideolgicas relacionadas dinmica
poltico-eleitoral e mais amplamente esfera da poltica partidria. Sendo assim, muito
mais forte do que os interesses e lgicas prprias da esfera burocrtica e administrativa,
so os vnculos anteriores e simultneos dos formuladores de tais polticas com
organizaes partidrias ou faces polticas regionais e locais e sua combinao com os
recursos acumulados atravs da insero em um conjunto diversificado de esferas de
atividade, no decorrer de seus itinerrios familiares, escolares, profissionais e polticos.
Programas Florestais, Referenciais Ideolgicos e Instncias de
Operacionalizao da Poltica de Silvicultura.
A rea da silvicultura e/ou plantao de pinus e eucalipto na regio sul tem se
caracterizado por uma grande quantidade de programas colocados em prtica para
agilizar o processo de implementao da regio como plo produtor de madeira . Dentre
os programas utilizados pelas empresas de celulose, mas que recebe apoio do poder
pblico destaca-se a Poupana Florestal e o Produtor Florestal. O primeiro se apresenta
como sendo de fomento da empresa Votorantin Celulose e Papel (VCP). Destinado ao
pequeno produtor um programa onde quem participa recebe mudas da empresa e tm a
venda j destinada empresa, juntamente com a assistncia tcnica da Emater/RS e o
financiamento do Banco do Brasil, firmando um contrato de dois ciclos, ou seja, de 14
anos atravs do qual o produtor utiliza as suas terras para tal produo. No site da
Votorantin observamos que esse programa tambm abrange assentados regularizados por
programas federais. Seu incio na regio sul se deu em Capo do Leo em 2004 e a
estimativa atingir 30 mil hectares de terras plantadas nos prximos anos. No caso da
Aracruz o programa de fomento chamado Produtor Florestal possui os mesmos moldes,
no entanto, o banco financiador a CAIXA RS. Esses programas so apresentados, pelos
15
defensores da expanso da atividade das empresas de celulose, como soluo para muitas
pessoas que possuem dificuldades para se manter no campo e conseguir crditos. Para
outros, por estar diretamente vinculado empresa, tais programas so criticados,
destacando-se que se trata de uma forma disfarada de instalao da monocultura na
regio, sem passar pelos mesmos critrios burocrticos vinculados a outras atividades
produtivas com base na avaliao dos futuros prejuzos para quem planta e de seus
obstculos para realizao da reforma agrria.
Diferente das situaes em que um determinado referencial respalda a
formulao dos princpios, critrios e procedimentos conflitantes na operacionalizao
dos programas governamentais, no caso da poltica de silvicultura, o que se observa um
acentuado conflito sobre o prprio referencial ideolgico que dever pautar a
implantao da referida poltica (MULLER, 1995). H uma forte polarizao entre os
que defendem o progresso que tal programa representa para a regio e os que salientam
os impactos ambientais que ele acarreta.
No primeiro caso, trata-se de defender a silvicultura como uma forma de
alavanca do progresso para a regio sul do Rio Grande do Sul e, com base em
justificativas de ordem econmica, utilizam argumentos que se assemelham aos
utilizados pelos representantes do governo brasileiro na j citada conferncia da ONU.
Nesse sentido, o aumento da oferta de emprego e o desenvolvimento econmico da
chamada metade sul, constituem os ingredientes principais de tal abordagem do
problema.
A Regio Sul est cansada de acompanhar o anncio de investimentos, de perceber o
interesse dos empresrios em investir e depois ver os problemas ambientais, entraves
e demoras, afugentando os empresrios [...]. Se no houver empregos, acontece o
que vejo na minha cidade: as pessoas invadem as margens das lagoas, que no tm
tratamento de esgoto. Isso degradao do meio ambiente. As autoridades no
fazem nada, por se tratar de um problema social. A, quando uma empresa quer se
instalar aqui, gerar empregos, cuidar do meio ambiente, barrada exatamente por
questes ambientais. [...]. Sabemos que a Fepam enfrenta problemas, que h falta de
pessoal, mas conhecemos tambm os problemas do nosso povo. S na minha cidade
so 20 mil desempregados. Agora, podem ser mais 400 pessoas a ficarem
desempregadas, e nada pior do que olhar no semblante de quem est prestes a perder
seu emprego. s vezes, funcionrios que esto em seus gabinetes, com salrio certo
para o resto da vida, tm o poder de deciso para desempregar trabalhadores. E,
nesse caso no se trata de apenas 400 pessoas, mas de 50 mil gachos que ficaro
sem emprego (Sandro Boka refora protesto contra ameaa ao florestamento. Fonte:
Assemblia Legislativa do RS, Ageflor, 13/04/07).
16
... l na Caixa/RS, ns queremos acertar, mas no queremos perder a oportunidade
de algo que nos parece muito importante para fazer frente a essa ameaa que paira
sobre a estagnao do Rio Grande do Sul e, conseqentemente, marginalizao de
um nmero to grande de gachos a ponto de estarmos dividindo o nosso Estado em
duas metades... (Dagoberto Lima Godoy, ATA n 81 do CONSEMA, 16/12/2005).
No outro plo, os argumentos salientam a inadequao da expanso de tal
atividade para a vocao da regio dos pampas, os impactos negativos e os custos
irreversveis da silvicultura para o bioma pampa e para o futuro da regio, bem como
o risco que ela oferece manuteno da biodiversidade da regio, podendo provocar
a extino de espcies, a alterao da composio da flora e fauna nativas e a degradao
da cultura existente. Nesse caso, frente harmonia at ento existente entre a
pecuria, lavoura de arroz, paisagem, turismo e principalmente a cultura e tradio do
gacho, argumenta-se que a expanso de tal atividade, ao invs de trazer
desenvolvimento, pode acarretar um aumento da pobreza na Metade Sul, bem como
transformar a cultura do Pampa.
Uma nova revoluo verde. O fazendeiro lasqueado pela falta de poltica agrcola
troca suas terras de pecuria e vrzea de arroz por seguras aplicaes financeiras.
Vai viver de renda. Alguns pees domados pela escola da moto-serra sero os bias-
frias das papeleiras. Os pequenos agricultores apertados pelas florestas fogem de
suas terras para a excluso na cidade (Paulo Mendes. O Laador de Eucaliptos.
Jornal Agora Rio Grande, 17/05/2007).
Essa forte polarizao em termos dos referenciais que devem respaldar tal
poltica se desdobra em disputas a respeito das prprias instncias e das esferas
institucionais e poltico-administrativas de discusso e de deciso referentes sua
formulao, bem como dos procedimentos e critrios que devero ser adotados para sua
execuo. Desse modo, esse conflito de referenciais se associa a continuados confrontos
a respeito da utilizao de critrios distintos para enquadramento da poltica.
Um bom exemplo disso so os confrontos em torno do zoneamento e
licenciamento ambiental da silvicultura. Isso porque, durante o governo do PMDB ficou
acordado entre a SEMA, FEPAM e Ministrio Pblico Estadual que enquanto esse
zoneamento estivesse sendo elaborado pelos tcnicos da FEPAM, alm de especialistas
representantes de outros setores, o licenciamento para a atividade de silvicultura
vigoraria com base em um Termo de Ajustamento e Conduta (TAC) entre os rgos
responsveis. As datas definidas ficaram em at 31 de dezembro de 2006 para a entrega
17
do zoneamento e 31 de maro para ser discutido no CONSEMA. No entanto, o
documento que continha o zoneamento estava incompleto nessa data provocando um
atraso. A data limite do TAC expirou e com isso veio tona ameaas de desistir de
investimentos, demisses de trabalhadores das empresas que prestam servios
terceirizados s empresas de celulose, acusaes de morosidade por parte da governadora
e uma ampla discusso com acusaes secretaria na mdia. Na reunio do CONSEMA
de 19 de abril de 2007, o ento diretor presidente da FEPAM, nomeado pela atual gesto,
iria pedir uma prorrogao da data do TAC, que segundo ele j estava previsto no que
havia sido assinado antes. Esse novo TAC acabou resultando no seu pedido de sada da
FEPAM. Isso porque esse TAC, segundo polticos e empresas, estava muito restritivo
no possibilitando uma flexibilizao com a retirada da obrigatoriedade de seguimento
do zoneamento que ainda no tinha sido discutido no CONSEMA. Por outro lado, a
proposta elaborada pela FEPAM tambm recebeu criticas por conter muitas restries
com relao s reas que poderiam ser plantadas, alegando-se que no estava sendo
levado em considerao fatores ecolgicos e econmicos e dessa forma deixando de fora
os empreendimentos dessas fbricas em muitas cidades. Para viabilizar as reivindicaes
dos empresrios e de deputados alinhados ao atual governo estadual, a secretria da
SEMA foi substituda pelo Procurador do Ministrio Pblico Estadual, que j tinha sido
presidente da Associao do Ministrio Pblico do RS e exercido as funes de
Secretrio de Estado da Justia e Segurana. Alm disso, tambm o diretor da FEPAM
foi demitido e em seu lugar foi nomeada uma professora da UFRGS, que tem
bacharelado em economia e mestrado em Administrao Pblica com nfase em
controladoria, e que tinha sido auditora da Secretaria da Fazenda, diretora do Tribunal de
Justia do RS e Diretora-Geral da Secretaria de Segurana Pblica. Em reao s
medidas adotadas pela SEMA e FEPAM das reivindicaes dos setores empresariais e
dos polticos defensores da expanso do eucalipto, os ambientalistas entraram com vrias
aes na justia, sendo que uma delas foi ajuizada pela juza-substituta da Vara
Ambiental da Justia Federal de Porto Alegre/RS atravs de uma liminar que transferia
da FEPAM para o IBAMA o licenciamento das atividades de silvicultura, proibindo,
inclusive, a plantao mesmo daqueles que j tinham EIA/RIMA. Sua argumentao foi
que havia um desvio de finalidade na atuao da FEPAM ao adotar critrios que
comprometiam os princpios de preveno e precauo, indispensveis garantida de
difusos interesses scio-ambientais e que o IBAMA, por ser rgo federal, estaria
18
afastado de presses locais. Algumas semanas depois, a desembargadora federal e
presidenta do Tribunal Regional Federal (TRF), suspendeu a liminar que impedia a
FEPAM de emitir qualquer tipo de licenciamento ambiental para empreendimentos
ligados silvicultura no Rio Grande do Sul, argumentando que a liminar anterior incorria
no risco indiscutvel de grave leso ordem pblica e segurana jurdica.
Constatao semelhante se observa quando so analisados os confrontos
ocorridos no Conselho Estadual de Proteo Ambiental (CONSEMA) referentes
elaborao e aprovao da Proposta de Zoneamento Ambiental para a Silvicultura. O
CONSEMA um conselho com carter normativo e deliberativo responsvel pela
poltica estadual de proteo ambiental. Ele possui 29 conselheiros, os quais representam
diversos segmentos como universidades particulares e pblicas, ONGs, governo,
sociedade civil. Seu funcionamento ocorre a partir das Cmaras Tcnicas provisrias e
permanentes alm de grupos de discusses, no qual alguns possuem papel destacado na
discusso sobre a silvicultura no estado.
As deliberaes do conselho esto estreitamente ligadas aos interesses de
cargos de chefia ocupados por pessoas com vnculos polticos. Dessa forma o Conselho
como espao de discusso e de aprovao de polticas para gesto ambiental sofre
diversas crticas pelos atores que se destacam nessa discusso. A utilizao de diversos
recursos legais externos ao conselho, por parte dos ambientalistas para garantir suas
aes procuram colocar em xeque a legitimidade desse espao como local de deliberao
de polticas relacionadas implantao das fbricas para a produo de celulose na
regio. O mesmo ocorre no caso dos representantes de partidos polticos que defendem as
empresas de celulose ao criarem outras instncias de discusses para a agilizao do
zoneamento, como na constituio de uma comisso de representao externa para
acompanhamento dos licenciamentos ambientais junto FEPAM, coordenada por um
deputado que se encontra entre os polticos que receberam verbas durante campanha de
2006 pelas empresas produtoras de celulose.
Dessa forma o que se percebe um enorme contingente de recursos externos
mobilizados antes de determinado assunto chegar ser discutido no CONSEMA. Um
fato recente que pode fornecer um esboo disso, foi a aprovao da Lei de Zoneamento
no CONSEMA pela utilizao de diversos recursos tanto por ONGs, quanto
representantes de empresas, tcnicos e funcionrios. Observou-se em tal situao tanto a
utilizao de ao pblica pelas ONGs, quanto o uso do conhecimento de rea jurdica
19
pelo Presidente da SEMA, e tambm de postos dentro da secretaria, ou dentro do
governo. Isso pode ser mais bem exemplificado atravs de um panorama da discusso
sobre o tema e os debates e deliberaes dentro do CONSEMA
As plantaes de eucalipto estavam sendo concedidas atravs de Termos de
Ajustamento e Conduta at que o Zoneamento fosse discutido e aprovado, o que deveria
ocorrer at 11 de abril de 2008. No dia 7 de abril de 2008 foram convocados os
representantes no conselho para comparecimento reunio do conselho do dia 9 de abril
para apresentao e aprovao do zoneamento da silvicultura no Rio Grande do Sul. No
entanto, isso foi impossibilitado por uma solicitao de vistas do processo por uma das
ONGs que possuem representao no conselho. Em funo disso, a Juza de Direito, da
5 Vara da Fazenda Pblica da Capital suspendeu a votao que seria realizada tarde.
Dentre as alegaes que constam na ao est impossibilidade de examinar mais de mil
pginas do processo, elaborar relatrio e voto para ser apresentado dois dias aps a
convocao, sendo que o prazo de cinco dias. Mesmo assim, no dia 9 de abril de 2008
s 14 horas e 25 minutos foi realizado a reunio do CONSEMA e enquanto se dava
andamento reunio o secretrio da SEMA tentava a cassao da liminar concedida
ONG. Depois de inmeros debates, foram apresentados pareceres de todas as cmaras,
apresentao da proposta original e suas modificaes, sendo que o pedido de teto para o
fechamento da reunio foi pedido por um tcnico e no foi concedido. Dessa forma, a
reunio foi expandida at s 21 horas e 30 minutos quando foi concedida a cassao da
liminar e a votao foi realizada. Notcias foram veiculadas na internet de que uma
proposta enviada por funcionrios da Fundao de Zoobotnica para a data no foi lida e
que o representante dessa instituio no conselho no compareceu por ter sido
encaminhado a participar de outro conselho na mesma data. Alm disso, um funcionrio
da SEMA relata em entrevista que antes da votao do Zoneamento em 10 de abril de
2008 houve tentativas de elaborar um documento unificado com a viso dos tcnicos e
se chegou at a alguns consensos entre tcnicos das empresas de celulose interessadas e
os tcnicos da secretaria de meio ambiente. No entanto, esses consensos no foram
levados em considerao pelo relator e pelo presidente da Cmara de Biodiversidade. Tal
reunio contou ainda com o comparecimento de estudantes que apresentaram faixas
contrrias ao licenciamento do eucalipto no estado.
Como se pode perceber, essa reunio de votao da definio dos limites para
a plantao de pinos e eucalipto, est diretamente interligada utilizao de recursos
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jurdicos externos aos que regem o funcionamento do conselho. Nesse sentido, so
recursos externos ao prprio conselho que fundamentam as intervenes dos atores em
confronto: tanto para os que defendem a silvicultura como forma de progresso para a
regio, quanto para os que acusam esse tipo de cultura de aumentar a pobreza e a
agresso ambiental. Desse modo, a utilizao de conhecimentos, vnculos e recursos
externos ao debate e confronto tcnico foi de grande importncia tanto para aqueles
que procuravam barrar os encaminhamentos quanto para aqueles que pretendiam dar
seguimento votao. Assim sendo, o CONSEMA no pode ser descrito apenas como
um espao cujas deliberaes esto fundadas em argumentos tcnicos e de expertise, uma
vez que os recursos que iro garantir ou no o aceite de determinadas propostas, como o
ZAS so mobilizados de forma tangencial a esse conselho e no em suas reunies.
A idia de mecanismos e instncias institucionais de formulao de polticas
pblicas fortemente profissionalizadas e cujas intervenes esto fundadas em recursos
de expertise parece muito distante do caso observado. Em consonncia com as anlises
do carter processual dos processos participativos que evidenciam os processos
diferenciados de institucionalizao segundo os respectivos grupos sociais vinculados
construo de uma determinada causa (VILAS BOAS, 2007), pde-se observar que as
dinmicas de institucionalizao e de profissionalizao das formulaes e dos
procedimentos para a operacionalizao da poltica de silvicultura esto relacionadas a
concepes particulares do significado e da utilidade das competncias escolares e de
expertise, assim como aos recursos, trajetrias e modalidades de insero dos atores em
diferentes tipos de organizaes e movimentos sociais. Tal abordagem contrasta com a
formulao comumente aceita pela literatura pertinente de que a institucionalizao da
participao de setores da sociedade civil em comits e conselhos de gesto de
polticas pblicas constitui um dos ingredientes da institucionalizao e
profissionalizao do ativismo e, particularmente, do enfraquecimento da ao dos
movimentos, na medida em que ao se encontrarem sobre espaos deliberativos, custosos
em tempo, energia e fora militante, os movimentos podem acabar sendo cooptados
(VILAS BOAS, 2007, p.7).
Nesse sentido, os conflitos e constantes redefinies institucionais vinculados
poltica de silvicultura evidenciam o quanto os critrios e procedimentos postos em
prtica na sua implementao resultam da estrutura das redes sociais que convergem para
tais polticas e de suas vinculaes com clivagens poltico-ideolgicas. De um lado, redes
21
sociais que vinculam militantes de associaes ambientalistas e lideranas de
movimentos sociais diversificados e de partidos polticos ditos de esquerda e, mais
precisamente, do Partido dos Trabalhadores; do outro, redes sociais estruturadas em torno
de membros de ONGs ambientalistas e polticos que mantm vnculos com o mundo
empresarial. O confronto entre membros dessas diferentes redes que convergem para as
polticas ambientais est na origem das mudanas constantes dos critrios e recursos
mobilizados nas diferentes esferas da administrao pblica.
A permeabilidade de tais redes, relativamente externas aos interesses
especficos da comunidade de polticas pblicas e do setor de proteo ambiental, no
funcionamento cotidiano do Estado, constitui uma das principais razes da dificuldade
para a imposio das definies e das regras a serem aplicadas na implementao de
polticas ambientais com um mnimo de autonomia. Isso porque, multiplicidade de
referenciais e de definies de ordem distinta, corresponde uma enorme variao dos
mecanismos e procedimentos institucionais e uma diversidade muito grande dos
interesses em jogo e dos recursos mobilizados pelos principais responsveis pela
formulao e implementao de polticas de gesto ambiental em funo de sua insero
em redes sociais diversificadas. Sendo assim, como bem exemplifica o caso do
licenciamento do eucalipto, muito mais do que um conflito que se desenvolva
internamente s redes de organizaes, de tcnicos e de lideranas que fazem parte do
setor de proteo ambiental, as medidas e procedimentos em relao ao processo de
zoneamento e licenciamento ambiental do plantio, trouxe tona inmeras organizaes e
lideranas atuantes em diferentes ordens sociais e um conjunto de conflitos decorrentes
de seus vnculos diferenciados com as esferas administrativas municipal, estadual e
federal.
Escolarizao, Insero Social e Usos do Conhecimento Tcnico na
Formulao e Operacionalizao de Polticas Ambientais.
Algo semelhante ao que se observou no domnio da constituio e do
funcionamento das estruturas administrativas e burocrticas de proteo ambiental e das
instncias de operacionalizao da poltica de silvicultura, tambm pode ser encontrado
no mbito dos que ocuparam posies de direo na Cmara Tcnica Permanente de
Biodiversidade e Poltica Florestal durante o processo de elaborao do documento
Zoneamento Ambiental para a Atividade de Silvicultura no RS. Ou seja, tal
22
investigao demonstrou que o peso da formao tcnica e profissional no recrutamento
e seleo dos quadros dirigentes da administrao pblica da proteo ambiental, est
diretamente associado a recursos e vnculos decorrentes do engajamento poltico e da
insero de tais quadros em esferas de atividade e redes de organizaes externas
administrao estatal. Assim, observa-se que a forte polarizao ideolgica em torno do
licenciamento da silvicultura na regio, a enorme indefinio e variao dos
procedimentos institucionais aplicados e as relaes estabelecidas pelos principais
formuladores de tal poltica com redes diversificadas de organizaes sociais, esto
respaldadas em perspectivas distintas de utilizao da formao escolar e do
conhecimento tcnico na interveno em instncias de elaborao e implementao de
polticas de proteo ambiental.
Um dos procedimentos pertinentes apreenso da diversidade de recursos e
de vnculos que conduzem ao uso da competncia tcnica nas polticas de proteo
ambiental o exame dos principais padres de carreiras que conduzem ocupao de
cargos e funes profissionais como ambientalista em diferentes esferas sociais. A
noo de carreira possibilita dar conta, por um lado, das disposies favorveis
participao poltica e de suas relaes com as desigualdades de condies de origem e
os respectivos capitais (sociais, econmicos, polticos e culturais) possudos pelos
diferentes agentes sociais (BOURDIEU, 1979, 1980) e, por outro, dos pertencimentos
mltiplos dos atores sociais e dos diversos contextos e situaes relacionadas aos
processos de socializao que resultam na constituio e modificao das disposies que
conduzem participao em mobilizaes coletivas (FILLIEULE, 2001). Trata-se,
portanto, de integrar a perspectiva diacrnica na investigao dos processos de
socializao que conduzem atuao tcnica na formulao de polticas ambientais e de
apreender os padres de entrelaamento de diferentes ordens de experincia
(familiares, escolares, militantes e profissionais) vinculadas a esse tipo de atuao. Dessa
forma, tal anlise contribui para a compreenso do exerccio de funes tcnicas em
instncias de proteo ambiental como resultado de investimentos sociais mltiplos
(COLLOVALD, 2002), o que requer a investigao das disposies associadas atuao
individual e de suas interseces com os processos de socializao decorrentes de suas
condies de origem e trajetrias familiares assim como com as experincias e os
diversos contextos interacionais interligados biografia individual ou, mais
precisamente, com a multiplicidade de esferas e de redes sociais associadas ao seu
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engajamento e sua participao anterior ou simultnea em um conjunto diversificado de
atividades, organizaes e movimentos sociais. Com base nisso, pode-se diferenciar trs
padres principais de utilizao do conhecimento tcnico na discusso, elaborao e
implementao de diretrizes e critrios referentes ao licenciamento da silvicultura.
Em primeiro lugar, destaca-se o padro de carreira representado pelos
ativistas das ONGs ambientalistas que fazem parte das instncias de discusso e
deliberao da proposta de licenciamento e zoneamento ambiental para a silvicultura na
regio. Com inmeras diferenas entre o conjunto dos ambientalistas, pode-se falar de
um padro que se caracteriza pelo predomnio de indivduos com origens sociais mdias
e heterogneas, que tm como principal base de recursos as inseres e os vnculos
estabelecidos no decorrer de seus itinerrios familiar, escolar e profissional com
organizaes e movimentos sociais diversificados (estudantis, sindicais, partidrias,
religiosas, etc.) e cujas concepes de participao poltica remetem politizao das
mais diferentes esferas de atividade com base nesse intenso militantismo (OLIVEIRA,
2005; 2008). Nesses casos, a articulao da formao universitria com a participao em
organizaes estudantis e, posteriormente, em partidos polticos, constitui um dos
ingredientes principais de seus itinerrios escolares. Alm disso, tais vnculos anteriores
geralmente se desdobram no militantismo partidrio ou associativo atravs da ocupao
de cargos ou funes de representao em instncias de proteo ambiental.
Uma modalidade tpica de carreira de ativista representante das ONGs
ambientalistas na Cmara Tcnica Permanente de Biodiversidade e Poltica Florestal a
que resulta da articulao da formao universitria e do exerccio profissional com a
ocupao de cargos e funes na burocracia estatal, com a atuao acadmica e o
posterior ingresso no associativismo ambiental. Um exemplo ilustrativo disso o caso do
representante da ONG Ing. Cabe salientar que tal associao rene uma nova gerao
de ambientalistas do Rio Grande do Sul, composta em grande parte por jovens estudantes
ou acadmicos recm-formados. Ele tem 48 anos, natural de Porto Alegre, graduado em
biologia com doutorado em Ecologia pela UFSCar e professor da UFRGS desde 1994.
Seus pais tm o primeiro grau incompleto e seu nico irmo formado em Geologia e
tem uma empresa de consultoria ambiental na rea de minerao na Amaznia. O pai
trabalhava no escritrio da empresa J. RENNER e sempre teve uma participao
destacada na Igreja Catlica, como coroinha e ajudante do padre. J a me era
costureira e operria na mesma empresa e tinha simpatia pelo movimento sindical
24
desde o tempo de Getlio, manifestando sempre uma postura oposicionista em relao ao
governo. Durante o primeiro e segundo graus ele estudou em escolas de orientao
religiosa (marista), s quais segundo ele prprio contriburam para despert-lo para
valores que considera importantes tais como valores sociais, de solidariedade, etc.
No entanto, foi durante a formao universitria que ele iniciou um percurso de intensa
participao poltica: primeiramente, no centro acadmico do curso de biologia, na
AGAPAN e em mobilizaes ambientalistas; num segundo momento, em faces de
organizaes polticas contrrias ao regime autoritrio (LIBELU, Democracia Socialista,
PMDB, PT), acompanhadas tambm pela participao no conselho regional de biologia.
Tais vnculos desembocaram na ocupao de cargos em partidos polticos e na burocracia
estatal. Foi com base nisso que em 1989 abriu mo do cargo de bilogo na CIENTEC,
decorrente de aprovao em concurso pblico, para ocupar um cargo na unidade de
agronomia da Secretaria Municipal de Meio Ambiente da Prefeitura de Porto Alegre,
administrada pelo Partido dos Trabalhadores. Assim, ele foi gerente da Reserva
Biolgica do Lami entre 1989 e 1991 e por dificuldades financeiras pediu demisso e
iniciou uma carreira na docncia universitria em estabelecimentos privados do interior
de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul. Todavia, em funo de sua ligao com o
PT acabou tendo dificuldades para continuar lecionando em tais estabelecimentos, o que
resultou no seu retorno a Porto Alegre para trabalhar na assessoria de um dos vereadores
do PT que defendia a bandeira ecologista e depois, com base em tais vnculos, na
coordenao do Ambiente Natural da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Porto
Alegre at 1993. Com a demisso de tal vereador da pasta da SMAM ele ficou
novamente sem emprego, conseguindo uma bolsa do CNPq para trabalhar na Fundao
Zoobotnica. Um ano depois, em 1994, ingressou na UFRGS como professor assistente e
foi a partir de tal posio que intensificou seu ativismo no ambientalismo: organizando
fruns sobre o impacto das hidreltricas; ministrando mini-cursos de extenso na rea de
flora, conservao da biodiversidade e educao ambiental; participando da comisso de
elaborao da Lista da Flora Ameaada do RS (Decreto Estadual 42099/2002) e da
equipe de reviso da lista de espcies da flora brasileira ameaadas de extino; atuando
como consultor, ad hoc de revistas tcnicas, Ministrio Pblico, SEMA-RS, ONGs, sobre
temas relacionados conservao da flora e temas relacionados a impactos ambientais de
empreendimentos; participando da CTNBio (Comisso Tcnica Nacional de
Biossegurana), indicado pelo FBOMS (Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos
25
Sociais para Meio Ambiente e o Desenvolvimento), entre 2006 e 2008; representando o
Ing - Instituto Gacho de Estudos Ambientais no CONSEMA - RS (Conselho Estadual
do Meio Ambiente do RS).
No outro extremo se encontram os padres de carreiras representados pelos
que atuam como assessores tcnicos das empresas de celulose e do prprio Governo do
Estado. interessante observar que no caso da administrao atual os principais tcnicos
que tiveram uma participao destacada na formulao da proposta de zoneamento
ambiental no so os funcionrios dos rgos responsveis pela elaborao das polticas
de gesto ambiental. Trata-se de tcnicos de fora da administrao estadual que, no
entanto, tm uma longa experincia na assessoria tanto aos rgos governamentais
diretamente envolvidos com tal poltica quanto s empresas de celulose envolvidas. Um
bom exemplo disso o caso do relator do documento Parecer sobre o Zoneamento
Ambiental para a Silvicultura elaborado pela Cmara Tcnica Permanente de
Biodiversidade e Poltica Florestal da SEMA. Trata-se de um professor universitrio
aposentado com graduao, mestrado e doutorado em engenharia florestal cujo exerccio
profissional foi marcado pela articulao do ensino universitrio com a assessoria a
rgos pblicos e empresas privadas do setor madeireiro. Seu prprio ingresso no curso
de engenharia florestal foi fortemente influenciado pela famlia de origem. Isso porque
seu av materno e seu pai eram funcionrios do Instituto Nacional do Pinho, rgo
pblico que depois se tornou uma unidade do IBDF e depois do IBAMA. Para ele isso
uma demonstrao do quanto tem uma histria florestal j de origem, de nascimento.
Todavia, foi com base nos vnculos desde a infncia estabelecidos, atravs de seu pai,
com o setor florestal e, principalmente, com os funcionrios que trabalhavam em tal
rgo pblico, que sua histria florestal teve incio e progresso. Isso porque, ele
ingressou na universidade de Santa Maria no curso de engenharia florestal influenciado
pela promessa de um dos presidentes do Instituto Florestal do Pinho de lhe conseguir
uma bolsa de estudo. Assim, dois anos aps a concluso do curso universitrio, ingressou
logo no corpo docente da universidade, fazendo em seguida mestrado e doutorado na
mesma rea. Com base em sua atuao como professor e pesquisador, ele ampliou seu
exerccio profissional de engenheiro florestal atravs de convnios e prestao de
servios de consultoria e assessoria tcnica para rgos federais como o IBAMA, bem
como para administraes pblicas na gesto de atividades vinculadas ao setor florestal.
Tal atuao esteve articulada tambm participao na Associao Gacha de
26
Engenheiros Florestal desde sua criao em 1976, no CREA como conselheiro de 1996 a
2002 e mais recentemente na criao da ONG Amigos da Floresta em 2002. Isso
constituiu tambm uma das bases principais de sua atuao como assessor tcnico de
diversas empresas madeireiras e, nos ltimos anos, das que esto investindo na ampliao
do plantio de eucalipto no estado. importante ressaltar que os vnculos estabelecidos
com lideranas de organizaes partidrias no decorrer de seu itinerrio profissional so
colocados sob o prisma das relaes de amizade e no do interesse poltico e
ideolgico. sob essa perspectiva que salienta seu apoio e participao em sucessivas
campanhas eleitorais a uma das principais lideranas do PMDB estadual. Foi atravs
desses vnculos tanto com o setor pblico quanto com o setor industrial que participou da
elaborao do Inventrio Florestal em 2001 (ainda na administrao do PT) e se tornou o
coordenador do Programa Floresta-Indstria RS (durante do governo do PMDB) que
resultou de um convnio firmado em 2003 entre o Estado do Rio Grande do Sul, por
intermdio da Secretaria de Estado da Agricultura e do Abastecimento (SAA) e da
Secretaria Estadual do Meio Ambiente (Sema-RS), do Centro das Indstrias do Rio
Grande do Sul (Ciergs) e a Universidade Federal de Santa Maria (UFSM), por intermdio
da Fundao de Apoio Tecnologia e Cincia (Fatec), para realizar os estudos
necessrios para a implantao de um programa floresta-indstria no RS. Com base
nesses vnculos anteriores foi convidado pelo responsvel da Secretaria do
Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais para atuar como assessor tcnico junto
atual administrao estadual na questo dos investimentos florestais e tem tido uma
participao destacada na elaborao da proposta de zoneamento ambiental da atividade
de silvicultura.
Numa posio intermediria entre esses dois extremos est o padro de
carreira caracterstico dos funcionrios da SEMA, FEPAM e FZB. Como j foi
salientado anteriormente, existem fortes indcios de que os tcnicos da burocracia
estatal tem desempenhado um papel secundrio na formulao de tal poltica. Um dos
aspectos que demonstra isso o fato das posies chaves na elaborao da proposta de
zoneamento ambiental estar a cargo de assessores tcnicos externos que foram
convidados pelos responsveis da administrao estadual. Uma das fontes da
desqualificao da posio dos tcnicos dos rgos ambientais pela administrao atual
pode ser encontrada nos tipos de inseres e de vnculos por eles estabelecidos no
decorrer de suas carreiras profissionais com associaes ambientalistas e organizaes
27
partidrias. Isso porque, diferente do padro anterior e mais prximo do primeiro, as
carreiras profissionais dos que exercem funes tcnicas em tais rgos, caracterizam-se
por um itinerrio escolar e universitrio marcado pelo engajamento poltico em grmios
estudantis e centros acadmicos e sua combinao com a participao em associaes
ambientalistas e organizaes partidrias. Todavia, nesses casos, diferente dos
ambientalistas, tal participao no resulta na ocupao de cargos nas referidas
organizaes. Desse modo, se a atuao em ONGs constitui um trao recorrente de sua
formao escolar, ela ocorre principalmente atravs de estgios durante a formao
universitria, no se desdobrando no militantismo que tm como base principal a
ocupao de cargos de direo em tais organizaes ou atravs delas na burocracia
estatal. Assim sendo, sua posio na formulao de tal poltica est estreitamente ligada
vinculao com as principais redes sociais diretamente envolvidas com a aplicao da
poltica de silvicultura.
Um exemplo caracterstico desse padro o caso do pesquisador do Museu
de Cincias Naturais da Fundao Zoobotnica do Rio Grande do Sul, um dos
responsveis pela elaborao do documento Zoneamento Ambiental para a Atividade de
Silvicultura no RS. Trata-se de um bilogo graduado pela UNISINOS, ps-graduado
em zoologia pela UNESP e especialista em aves. Ele nasceu em Santa Cruz do Sul, tem
39 anos e aos dois se mudou para o municpio de Estrela juntamente com os pais e a
irm. Seu pai tinha curso tcnico, foi professor, radialista e se aposentou como
funcionrio publico estadual da receita, enquanto a me era dona de casa, embora
tambm tivesse segundo grau completo. Seus pais tiveram uma destacada participao na
igreja luterana e nunca se envolveram com partidos polticos ou outro tipo de
associativismo, e isso o influenciou de tal maneira que ele afirma que at hoje a igreja
talvez a associao assim no tcnica que eu mais participo. No tocante escolarizao,
ele sempre estudou em escolas pblicas e atribui educao germnica dos pais (ou
mais precisamente a exigncia de ser um aluno nota 10) e ao gosto pela msica
adquirida do av materno, as principais influncias sobre sua formao escolar e que
muito contriburam para um percurso escolar de CDF. Dessa forma, durante o curso de
biologia na UNISINOS (1989-1993) custeado pelos pais, ele chegou a integrar a diretoria
do centro acadmico de biologia, mas no atribui muita importncia a tal atuao,
salientando que foi uma participao muito breve e que deu sua contribuiozinha,
mas que isso nunca foi o seu forte. Em contraponto a isso destaca um conjunto de
28
experincias que, no decorrer de seu percurso universitrio, contriburam para o
direcionamento de sua atuao profissional para a rea de Zoologia e para o ingresso
imediato no mestrado da UNESP na mesma rea: estagirio do Museu de Zoologia da
Universidade do Vale do Rio dos Sinos, do Museu de Cincias Naturais da Fundao
Zoobotnica do Rio Grande do Sul e da Secretaria Municipal de Meio Ambiente de So
Leopoldo, bolsista de iniciao cientfica. Foi no mestrado que, por indicao de seu
orientador, iniciou o contato com ornitlogos de vrios pases e, principalmente, de
profissionais vinculados ONG BIRD LIFE INTERNATIONAL, dando origem a um
trabalho de consultoria com conservao de aves que mantm at hoje. Nesse sentido,
conclui que a formao universitria foi sempre um grande canal de contatos e tambm
de ensino terico. Antes de ingressar na Fundao Zoobotnica, em 2001, lecionou na
Universidade de Santa Cruz (UNISC) entre 1997-1998 e na Universidade de Caxias do
Sul (UCS) no ano de 2001 e ao ingressar na fundao dedicou-se ao trabalho de pesquisa
na mesma e s consultorias em ornitologia para ONGS. Assim, atravs do trabalho
inicialmente na BIRD LIFE desenvolveu e ainda mantm vrios projetos de consultoria
na rea de ornitologia para diversas ONGs ambientalistas, salientando que mantm um
ciclo de relaes na rea profissional com aproximadamente umas trinta ONGs,
constituindo a maior parte de sua rede de relaes. Essa grande insero no ativismo foi o
que possibilitou nas palavras dele prprio, transitar por todas elas e, ao mesmo tempo,
manter uma posio de independncia em relao ao prprio ativismo ambiental. E o fato
dos tcnicos no se misturarem com os ambientalistas foi vital para que o argumento
tcnico tivesse um peso importante nas avaliaes do Ministrio Pblico.

Entrevistado: Ento eu acho que a gente acaba fugindo um pouco desse ativismo.
Mas o ativismo nosso eu diria que ele mais na retaguarda, at alimentando os
movimentos mais externo. E eu confesso que eu simpatizo com muitos
ambientalistas que tem uma postura firme. Eu acho que eles so a nossa voz, eles
so a minha voz tambm, a voz que eu no tenho at porque eu no tenho esse perfil
eu no tenho essa competncia e isso a minha voz tambm. Mas eu no vou dizer
que todos os ambientalistas so meus dolos [...]
Entrevistador: E em termos da poltica [...] qual o papel do conhecimento tcnico
nessa poltica? Ele teve um efeito? Ele foi considerado?
Entrevistado: Ele foi considerado pelo Ministrio Pblico. Quando se recorreu, as
ONGS no caso, ao Ministrio Pblico para garantir um caminho minimamente
aceitvel para essa questo do licenciamento da silvicultura, a o argumento tcnico
foi vital. E foi vital que ns no nos misturssemos com os ambientalistas. [...] Foi
vital! Isso nos deu a iseno, o respeito, a confiana de que ns estamos fazendo um
trabalho tcnico. E no de que somos mais um daqueles que gritam l contra. Teve
papel muito importante! Sem eles talvez a gente no tivesse eco, mas sem ns eles
29
tambm no teriam argumento. isso que eu quero dizer. Ento eu te digo assim,
sem sombra de dvida, o argumento tcnico foi vital! Foram as ONGS correndo por
fora e lutando e fazendo o Ministrio Pblico se mobilizar e ns fornecendo todos os
elementos tcnicos, a base e a consistncia para a prpria argumentao do
Ministrio Pblico. No estou dizendo com isso que ns entramos com aes.
Ningum entrou com ao no ministrio pblico. Ns fomos demandados e de bom
grado colaboramos com o que ns achamos que estava correto. Esse o meu
ativismo eu vou procurar o canal certo, o canal que eu acho que vai dar maior
expresso ao meu argumento.

Como se pode ver, a caracterizao dos principais padres de carreiras que
conduzem ocupao de posies destacadas na elaborao do Zoneamento Ambiental
para a Atividade de Silvicultura no RS, possibilita evidenciar a diversificao das
modalidades de utilizao instrumental da formao tcnica na formulao de polticas
de gesto ambiental e suas relaes com disposies e recursos acumulados pelos
respectivos atores atravs de vnculos estabelecidos em diversos espaos sociais no
decorrer de seus percursos biogrficos. Isso evidencia o quanto a capacidade de
utilizao do conhecimento tcnico para a imposio de critrios na operacionalizao da
poltica de silvicultura se mostra estreitamente ligada insero simultnea em diversas
redes sociais. Tais redes no se formam apenas atravs da consolidao de vnculos no
interior da administrao estatal, mas resultam principalmente da participao em
variadas esferas de atividade e possibilita que se solidifiquem relaes com lideranas e
organizaes externas esfera estatal. Quando essas influncias no so suficientes para
impor suas respectivas decises, verifica-se uma grande incapacidade de influenciar de
modo decisivo na formulao dos critrios tcnicos de aplicao dessas polticas.
Concluses
No que pese a relevncia das abordagens institucionalistas na anlise das
polticas pblicas, uma das dificuldades levantadas pela anlise do programa de expanso
do eucalipto diz respeito s relaes entre a multiplicidade de referenciais ideolgicos, a
contnua modificao dos procedimentos e das medidas adotadas na sua execuo e a
estrutura varivel das redes de organizaes e de atores inseridos em ordens sociais
distintas e, particularmente, na esfera da poltica partidria, nas dinmicas de sua
formulao e operacionalizao. Diferentemente das anlises que privilegiam a
perspectiva institucionalista ou organizacional, ao atribuir um peso elevado s
instituies ou burocracias e aos processos polticos na compreenso das dinmicas de
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operacionalizao das polticas pblicas, o desafio que nos colocamos nesse artigo foi o
de utilizar uma abordagem processualista e relacional que d conta dos processos
diferenciados de configurao das polticas pblicas em decorrncia dos vnculos e das
influncias recprocas entre mecanismos polticos e institucionais e dinmicas de
insero em mltiplas redes e esferas sociais dos respectivos atores envolvidos com sua
formulao e implementao.
Em consonncia com isso, demonstrou-se que a existncia e o funcionamento
das instituies administrativas e burocrticas de formulao e implementao de
polticas de proteo ambiental no Rio Grande do Sul, mais especificamente quelas
vinculadas Secretaria Estadual de Meio Ambiente, esto profundamente imbricadas
com clivagens poltico-ideolgicas relacionadas dinmica poltico-eleitoral e mais
amplamente esfera da poltica partidria. Desse modo, muito mais forte do que os
interesses e lgicas prprias da esfera burocrtica e administrativa, so os vnculos
anteriores e simultneos dos responsveis pela formulao e implementao de tal
poltica com organizaes partidrias ou faces polticas regionais e locais e sua
combinao com os recursos acumulados atravs da insero em um conjunto
diversificado de esferas de atividade, no decorrer de seus itinerrios familiares, escolares,
profissionais e polticos.
Assim sendo, semelhante ao que salienta Coradini (1994, p. 488) a respeito
das polticas sociais, uma vez que os formuladores de tal poltica no conseguem
impor as definies e as regras com um mnimo de autonomia, os grupos de interesses
com mais condies e instrumentos para a imposio de suas perspectivas e interesses
particulares esto presentes tanto na regulamentao como no condicionamento da
implementao. Nesse sentido, pode-se dizer que o processo de formulao e de
operacionalizao de tal poltica traz tona condies e lgicas de operacionalizao que
resultam de uma forte imbricao da dinmica institucional com esferas sociais s mais
distintas, dentre as quais se destaca a poltica partidria. Tal hiptese no constitui um
trao especfico nem do programa de expanso do eucalipto no estado, nem tampouco
das polticas ambientais, podendo tambm ser encontrado em diferentes tipos de polticas
governamentais, remetendo, portanto, a certos determinantes estruturais da fabricao de
polticas pblicas no Brasil (CORADINI, 1994; ARRETCHE, 2006).

31
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