Bases - Conceptuales Gerenciamiento de Proyectos

BG
ases conceptuales
para el ciclo de cursos sobre
gerencia de proyectos y
programas
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social - ILPES
Direccin de Proyectos y Programacin de Inversiones

S

E

R

I

E
manuales
24
Santiago de Cile! abril de 2""#
El primer captulo de este documento constituye una sntesis del ensayo titulado
"Retomar la agenda del desarrollo", que escribi Jos Antonio Ocampo,
ecretario E!ecuti"o de la #omisin Econmica para Amrica $atina y el
#aribe %#E&A$'( $os cuatro captulos siguientes )ueron preparados por Edgar
Ortegn, Eduardo Aldunate y Juan *rancisco &ac+eco, ,irector y e-pertos de la
,ireccin de &royectos y &rogramacin de .n"ersiones, respecti"amente, del
.nstituto $atinoamericano y del #aribe de &lani)icacin Econmica y ocial
%.$&E'(
$as opiniones e-presadas en este documento, que no +a sido sometido a
re"isin editorial, son de e-clusi"a responsabilidad de los autores y pueden no
coincidir con las de la Organi/acin(
Publicacin de las $aciones %nidas
LC/L.1883-P
LC/IP/L.224
ISBN: 92-1-322159-2
ISSN versin impresa: 1680-886
ISSN versin e!e"#rni"a: 1680-88$8
C%p&ri'(# ) Na"i%nes *ni+as, a-ri! +e 2003. .%+%s !%s +ere"(%s reserva+%s
N/ +e ven#a: S.03.II.0.48
Impres% en Na"i%nes *ni+as, San#ia'% +e C(i!e
La a1#%ri2a"in para repr%+1"ir #%#a! % par"ia!men#e es#a %-ra +e-e s%!i"i#arse a!
Se"re#ari% +e !a 31n#a +e P1-!i"a"i%nes, Se+e +e !as Na"i%nes *ni+as, N1eva
4%r5, N.4. 1001$, 6s#a+%s *ni+%s. L%s 6s#a+%s miem-r%s & s1s ins#i#1"i%nes
'1-ernamen#a!es p1e+en repr%+1"ir es#a %-ra sin a1#%ri2a"in previa. S!% se !es
s%!i"i#a 71e men"i%nen !a 81en#e e in8%rmen a !as Na"i%nes *ni+as +e #a! repr%+1""in.
.$&E0#E&A$ erie 1anuales 234
&ndice
'esumen (((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((5
Prlogo( bases conceptuales ................................................. 6
I) 'esumen del documento *'etomar la agenda del
desarrollo7, de Jos Antonio Ocampo, ecretario E!ecuti"o
de la #E&A$...................................................................... 8
9 :na globali/acin m;s equilibrada con "erdadero respeto
por la di"ersidad (((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( <
3 :na "isin amplia de la estabilidad macroeconmica y
el papel de las polticas anticclicas((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 9=
> $as polticas macroeconmicas no son su)icientes? el papel
de las estrategias de desarrollo producti"o(((((((((((((((((((((((((((((( 93
4 1e!orar los encadenamientos sociales((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((94
5 Ob!eti"os m;s amplios(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 98
Cap+tulo II( Estado e inversin p,blica((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 9<
9 *unciones del Estado((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 9<
3 *unciones de la @acienda &Ablica((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 39
> *unciones de plani)icacin(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 33
4 .nstitucionalidad para la trans)erencia de recursos en el
desarrollo de las polticas sociales((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 3>
5 2i"eles decisionales de la accin pAblica (((((((((((((((((((((((((((((((35
Cap+tulo III( Inversin p,blica eficiente(((((((((((((((((((((((((((((((((((((3<
9 Gestin de la in"ersin pAblica((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 3<
3 $os sistemas nacionales de in"ersin pAblica((((((((((((((((((((((((( >4
> #iclo de "ida de los proyectos((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 4=
4 *ases y etapas de la "ida de los proyectos((((((((((((((((((((((((((((((( 4=
#
1anual de bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas
Cap+tulo I-( .atri/ de planificacin del marco lgico y evaluacin de impacto((((((4<
9 &ropsitos(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 4<
3 Estructura general((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((59
>( Resumen narrati"o de ob!eti"os(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 53
4( .ndicadores para la !erarqua de ob!eti"os((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 5>
5( 1edios de "er)icacin((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 54
6( upuestos(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((54
Cap+tulo -( 0ipos de evaluacin asociados al ciclo de proyectos(((((((((((((((((((((((((((((( 58
9 E"aluacin de impacto(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 69
1ibliograf+a(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 6>
&ndice de 2r3ficos
Gr;)ico 9 Esquema de impuesto trans)erencia(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((3>
Gr;)ico 3 Brans)erencia de pro"isiones((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 34
Gr;)ico > &roceso de trans)erencia de pro"isiones(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 34
Gr;)ico 4 2i"eles decisionales de accin pAblica((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((36
Gr;)ico 5 *uncin de administracin de in"ersin pAblica((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( >4
#r;)ico 6 *ases en el ciclo de un proyecto(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 49
Gr;)ico 8 Etapas de la prein"ersin (((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 49
Gr;)ico C Etapas de la in"ersin ((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 4>
Gr;)ico < Etapas de la operacin((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 45
Gr;)ico 9= #iclo de "ida del proyecto para el B.,((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((46
Gr;)ico 99 #iclo de "ida y e"aluacin((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 48
Gr;)ico 93 1atri/ de plani)icacin de marco lgico((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 5=
Indice de 'ecuadros
Recuadro 9 .n"ersin pAblica en Argentina((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((>4
Recuadro 3 .n"ersin pAblica en Boli"a((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( >5
Recuadro > .n"ersin pAblica en #olombia(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( >5
Recuadro 4 #onstruccin de una escuela((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((4=
Recuadro 5 Etapa de puesta en marc+a((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 45
Indice de Cuadros
#uadro 9 $a estructura del marco lgico(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((59
#uadro 3 Bipos de e"aluacin((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 5C
#uadro > $a e"aluacin a lo largo del ciclo del proyecto((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 5<
#uadro 4 *ases de los proyectos((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((5<
#uadro 5 En)oques de e"aluacin((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((( 63
4
'esumen
Este documento contiene las bases conceptuales y los
)undamentos tericos introductorios para los participantes en el ciclo
de cursos del ,iplomado sobre "Gerencia de &royectos y &rogramas"(
Dsta es una acti"idad docente que o)rece el .$&E, a tra"s de su
,ireccin de &royectos y &rogramacin de .n"ersiones, con la
colaboracin de la Agencia EspaEola de #ooperacin .nternacional
%AE#.' y en asociacin con la :ni"ersidad de Alcal; de @enares, de
EspaEa( El programa consta de cinco cursos que se dictan en las sedes
de los #entros de *ormacin de la AE#. en Amrica $atina, de la
:ni"ersidad espaEola, y de la #E&A$0.$&E, en antiago de #+ile(
En el primer captulo, se o)rece una sntesis del ensayo titulado
"Retomar la agenda del desarrollo7, escrito por Jos Antonio Ocampo,
ecretario E!ecuti"o de la #E&A$, con las re)le-iones m;s importantes
sobre el desarrollo y n)asis en las estrategias y los ob!eti"os supremos
del crecimiento producti"o y equitati"o( $as ideas centrales sobre el
debate entre Estado e in"ersin pAblica dan origen al segundo captulo(
En el tercero, se anali/an los conceptos )undamentales del ciclo de
"ida de los proyectos, la gestin de la in"ersin pAblica y las
caractersticas esenciales de los sistemas nacionales de in"ersin
pAblica( *inalmente, se bosque!an las bases de la matri/ de
plani)icacin del marco lgico y la e"aluacin de impacto(
obre estos )undamentos se estructura el contenido espec)ico de
cada curso( u propsito es el de ser"ir de marco de re)erencia e
introduccin a temas muc+o m;s espec)icos, pero a partir de un
conte-to ordenado de ideas y procedimientos(
4
Prlogo( 1ases conceptuales
obre estas bases se estructura el contenido espec)ico de cada
curso del programa sobre FGerencia de &royectos y &rogramas7( u
propsito es el de ser"ir de marco de re)erencia o introduccin a temas
muc+o m;s concretos, pero a partir de un conte-to ordenado de ideas y
procedimientos( A manera de marco introductorio, este material
sinteti/a los elementos conceptuales b;sicos o )undamentos
orientadores de las tem;ticas espec)icas de los cinco cursos sobre las
siguientes materias? preparacin y e"aluacin de proyectos de
in"ersin pAblica, marco lgico y e"aluacin impacto de proyectos y
programas, uso de indicadores socioeconmicos en la e"aluacin de
impacto de proyectos y programas de luc+a contra la pobre/a, gestin
de la e!ecucin de proyectos y gestin y "aloracin de recursos
naturales(
u contenido puede ser "isto como un mapa de principios
conceptuales para preparar y orientar las discusiones de los
participantes y a la "e/ ser"ir como re)erencia trans"ersal para todos
los cursos( El primer captulo sinteti/a el paradigma de la #E&A$ para
FRetomar la agenda del desarrollo7( $os restantes, constituyen un
resumen de las ideas desarrolladas por el .$&E sobre los temas de
Estado e in"ersin pAblica e)iciente, sistemas nacionales de in"ersin
pAblica, las )ases del ciclo de "ida de los proyectos %preGin"ersin,
in"ersin, operacin' y las ideas primordiales sobre la matri/ de
plani)icacin del marco lgico y e"aluacin impacto( En base a estas
nociones se elabora el contenido espec)ico y detallado de cada curso(
5
Cap+tulo I( 'esumen del te6to
*'etomar la agenda del desarrollo7
8os9 :ntonio ;campo
<
$a liberali/acin econmica )ue presentada al mundo en
desarrollo como la respuesta a estrategias ine)icientes asociadas a la
proteccin comercial, a los altos ni"eles de inter"encin estatal y a la
captacin de rentas %rent seeking' por parte de los agentes econmicos,
que dic+as estrategias generaban( *ue presentada tambin como la
)orma de apro"ec+ar plenamente las oportunidades que o)reca la
globali/acin( Esta "isin represent un cambio signi)icati"o )rente a
la idea que sir"i de base a las estrategias de desarrollo durante "arias
dcadas, segAn la cual la Findustriali/acin tarda7 e-iga una amplia
inter"encin del Estado( El F#onsenso de Has+ington7 )ue uno de los
me!ores resAmenes de esta agenda de re)ormas, aunque por cierto no
representaba las "ersiones m;s radicales, que reclamaban un Estado
minimalista %Hilliamson, 9<<8'( .gualmente, )ue una mani)estacin
del optimismo que despertaba la agenda de re)ormas +ace una dcada(
9
ecretario E!ecuti"o de la #omisin Econmica para Amrica $atina y el #aribe de las 2aciones :nidas %#E&A$'( Este artculo
constituye una sntesis del documento original( @a sido adaptado para el ciclo de cursos sobre FGerencia de proyectos y programas7(
=
En los Altimos aEos se +a producido un intenso cuestionamiento acerca de la sabidura de esta
"isin( Es probable que la crisis asi;tica +aya sido su peor re"s, al +acer patente que la
liberali/acin )inanciera puede ser )uente de una pro)unda inestabilidad macroeconmica cuando no
est; acompaEada de un marco institucional apropiado( $a )uerte reaccin de la Fsociedad ci"il
global7 a partir de eattle re"ela que la globali/acin misma est; siendo cuestionada, lo que re)le!a
b;sicamente el descontento e-istente en el mundo industriali/ado( En los pases en desarrollo, la
desilusin con las re)ormas es creciente, pero sus mani)estaciones polticas son menos organi/adas
y su agenda est; toda"a por de)inir(
Crecimiento insuficiente
En trminos m;s generales, la insatis)accin con los resultados de las re)ormas es cada "e/
mayor( El comercio y la in"ersin e-tran!era directa +an crecido notablemente, pero la FBierra
prometida7 de altas tasas de crecimiento se percibe cada "e/ m;s como un espe!ismo( En Amrica
$atina, la regin en donde m;s se +a a"an/ado en el proceso de re)ormas, el crecimiento de los aEos
no"enta )ue tan slo de un >(3I anual, ritmo signi)icati"amente in)erior a las ci)ras registradas
durante las tres dcadas de industriali/acin liderada por el Estado, entre los aEos cincuenta y
setenta %5(5I por aEo'( El desempeEo del J)rica subsa+ariana y, en general, de los pases menos
desarrollados, sigue siendo muy insu)iciente( Karias de las economas en transicin mantienen
ni"eles de acti"idad econmica in)eriores a los registrados antes de la Lgran eclosinM( $a mayor
parte de las economas asi;ticas a)ectadas por la crisis ya se +an recuperado, pero aAn tienen que
en)rentar las repercusiones de las crisis )inancieras( $as e-cepciones m;s notables son, como es
ob"io, #+ina e .ndia, que no )iguran en todo caso entre las economas con mayores ni"eles de
re)orma( .ncluso en el mundo industriali/ado el crecimiento de los aEos no"enta )ue muy in)erior al
de la Fedad de oro7 %9<5= a 9<8>'N los Estados :nidos alcan/aron las tasas de crecimiento que
caracteri/aron dic+o perodo, pero slo en la segunda mitad de la dcada(
Desigualdad social
&or otra parte, las tensiones distributi"as son agudas y es probable que estn aumentando( $as
disparidades de ingreso entre los pases desarrollados y los menos desarrollados siguen
acentu;ndose %&2:,, 9<<<'( $a distribucin del ingreso se +a deteriorado en un gran nAmero de
pases, tanto desarrollados como en desarrollo( ,e acuerdo con un c;lculo e-istente, el 58I de la
poblacin mundial "i"e en pases cuya distribucin del ingreso se +a deteriorado, )rente a slo un
96I en aquellos en que +a me!orado, mientras en los dem;s no se obser"a ninguna tendencia
de)inida %#ornia, 9<<<'( El aumento de los di)erenciales de ingreso en )uncin del grado de
cali)icacin de la mano de obra es un )enmeno de alcance mundial, aunque sus e-plicaciones
alternati"as, la liberacin del comercio, tendencias tecnolgicas o el debilitamiento de las
instituciones de proteccin social, siguen siendo ob!eto de debate( 2o obstante, es indudable que
obedece, al menos en parte, a la asimetra que e-iste entre la mo"ilidad internacional de algunos
)actores de produccin %el capital, la mano de obra altamente cali)icada' y las restricciones a la
mo"ilidad de otros %mano de obra poco cali)icada', as como a la creciente di)icultad de los
gobiernos para proporcionar instrumentos e)icaces de proteccin social %RodriO ,ani, 9<<8'(
$uevas visiones
Estos +ec+os, y el descontento que pro"ocan, +an dado origen, a su "e/, a un debate positi"o,
que seguramente enriquecer; la agenda del desarrollo( En e)ecto, en los Altimos aEos, este debate +a
adquirido un car;cter algo m;s pluralista, del cual empie/an a surgir nue"as "isiones del desarrollo(
2ue"os n)asis, entre otros en la importancia del desarrollo institucional, en las redes de proteccin
social, en el Lsentido de pertenenciaM %ownership' de las polticas de desarrollo, +an penetrado con
)uer/a en el debate internacional Pigni)ica esto que la agenda del desarrollo est; cambiandoQ Es
posible, pero aAn no es e"idente( En muc+os casos, los nue"os conceptos y n)asis son simplemente
>
aEadidos a lo que sigue siendo esencialmente la misma agenda de los Altimos aEos, en una
concepcin lineal segAn la cual se "an agregando nue"as Fgeneraciones7 de re)ormas a los que se
consideran buenos cimientos( En las condiciones menos )a"orables, son e-clusi"amente nue"os
ropa!es para las mismas ideas( $os mercados y, en particular, los mercados )inancieros no +an
internali/ado realmente la necesidad de una nue"a agenda de desarrollo y, en esencia, siguen
reclamando una mayor liberali/acin, tanto a ni"el nacional como mundial, es decir simple y
llanamente m;s re)ormas de Fprimera generacin7( Dsta sigue siendo la )uer/a dominante, en un
mundo en el cual la capacidad de accin de los gobiernos nacionales se +a debilitado y +ay tan slo
una transicin precaria +acia polticas globales(
En el presente ensayo se resumen algunas de las re)le-iones m;s importantes en las que se
)undamentan las propuestas a )a"or de una nue"a agenda de desarrollo(
3
,os temas trans"ersales
que permean la literatura e-istente deben resaltarse desde un comien/o( El primero es el llamado a
un nue"o equilibrio entre el mercado y el inters pAblico( Este llamado no debe ser "isto como
contrario al mercado, ya que las acciones en )a"or de la pro"isin de bienes pAblicos, de completar
mercados, de ayudar a que los mercados no competiti"os )uncionen adecuadamente, de e-plotar las
e-ternalidades positi"as y e"itar las negati"as, o de garanti/ar una participacin equitati"a en los
)rutos del desarrollo, pueden operar, a tra"s de di)erentes canales econmicos, sociales y polticos,
como poderosos mecanismos en bene)icio del mercado( i es aplicada correctamente, una poltica
acti"a de este tipo ser; m;s Lamistosa con el mercadoM que los en)oques alternati"os que tendieron
a predominar durante la primera ola de re)ormas(
El segundo tema es que las Lpolticas pAblicasM deben ser entendidas como toda )orma de
accin organi/ada en )a"or de ob!eti"os de inters comAn, m;s que e-clusi"amente como acciones
estatales( Este concepto es consistente con el llamado a abrir nue"as oportunidades para la
participacin de la sociedad ci"il y con la necesidad de superar la crisis del Estado que a)ecta al
mundo en desarrollo y, en realidad, al mundo entero( Busca corregir tanto las L)allas del mercadoM
como las L)allas del gobiernoM y, m;s en general, busca construir y reconstruir instituciones %o, en
la terminologa de la nue"a literatura institucional, instituciones y organi/aciones', sin duda una de
las tareas m;s comple!as que en)rentan las economas en desarrollo y en transicin +oy e, incluso, la
tarea m;s urgente y aAn insu)icientemente abordada en el proceso de construir un me!or orden
internacional(
<) %na globali/acin m3s e?uilibrada con verdadero respeto por
la diversidad
$a necesidad de Fci"ili/ar7 la economa global %@elleiner, 3===' o, como se e-pres en la
,eclaracin del 1ilenio de las 2aciones :nidas, de Fconseguir que la mundiali/acin se con"ierta
en una )uer/a positi"a para todos los +abitantes del mundo7 %2aciones :nidas, 3===' es, sin duda,
el tema m;s importante( Aunque la globali/acin responde a procesos tecnolgicos y econmicos
din;micos, no cabe duda de que puede ser moldeada( ,e +ec+o, la )orma que +a ido adoptando +a
estado determinada, en gran medida, por decisiones e-plcitas de poltica(
En este sentido, el rasgo m;s preocupante es el car;cter incompleto e incluso desequilibrado
del actual proceso de globali/acin y de la agenda internacional de polticas que lo acompaEa, que
reproduce antiguas asimetras de la economa mundial y crea otras nue"as( @ay cuatro aspectos que
predominan en la actual agenda? el libre comercio, los derec+os de propiedad intelectual, la
proteccin de las in"ersiones, y la liberali/acin )inanciera y de la cuenta de capital( A esta Altima
se le +an impuesto ciertas condiciones adicionales a ra/ de las crisis m;s recientes? debe reali/arse
siguiendo una secuencia adecuada, y se debe otorgar prioridad a los )lu!os a largo pla/o y al
desarrollo institucional(
3
Aunque la literatura sobre el tema es e-tensa, las re)erencias se +an limitado a un mnimo(
@
1ienes p,blicos globales
En trminos m;s amplios, se reconoce cada "e/ m;s que la globali/acin +a +ec+o m;s
e"idente la necesidad de proporcionar ciertos Fbienes pAblicos globales7 %polticos, sociales,
econmicos y ambientales', en "ista de que muc+os bienes pAblicos que antes eran Fnacionales7 %y,
muc+o antes, Flocales7' +an ido trans)orm;ndose en bienes pAblicos globales %Raul, Grunberg y
tern, 9<<<'( in embargo, +ay un indiscutible contraste entre el reconocimiento de este +ec+o y la
debilidad de las estructuras internacionales destinadas a proporcionar este tipo de bienes y los
)ondos que se les asignan para cumplir esa )uncin(
Estas asimetras re)le!an los rasgos )undamentales de la poltica y la economa poltica del
mundo actual( 2o cabe duda de que el desequilibrio del proceso y la agenda actual de globali/acin
es un re)le!o de la mayor in)luencia que e!ercen los pases m;s grandes y las grandes empresas
multinacionales( &ero tambin re)le!a la desorgani/acin de los actores, particularmente de los
pases en desarrollo, en los debates internacionales(
Desarrollo endgeno
$os arreglos internacionales incompletos que se pueden pre"er indican que los actores
dbiles deben seguir reclamando autonoma nacional en ;reas de importancia crtica, en particular la
de)inicin de la estrategia de desarrollo econmico y social( 1;s aAn, la autonoma nacional es el
Anico sistema co+erente con el )omento de la democracia a ni"el mundial( En e)ecto, no tiene
ningAn sentido )omentar la democracia si no se permite que los procesos nacionales de
representacin y participacin in)luyan en la determinacin de las estrategias de desarrollo
econmico y social( $o anterior concuerda con la idea de que el desarrollo institucional, la co+esin
social y la acumulacin de capital +umano y capacidad tecnolgica %Fcapital conocimiento7' son
procesos esencialmente endgenos( Empleando un trmino del estructuralismo latinoamericano, el
desarrollo slo puede darse Fdesde dentro7 %unOel, 9<<9'( El apoyo a estos procesos endgenos, el
respeto de la di"ersidad y la )ormulacin de normas que le permitan )lorecer son elementos
esenciales de un orden mundial democr;tico orientado al desarrollo(
2) %na visin amplia de la estabilidad macroeconmica y el
papel de las pol+ticas antic+clicas
El concepto de estabilidad macroeconmica e-periment mutaciones importantes en el
discurso econmico en las dos Altimas dcadas( En el perodo de posguerra, dominado por el
pensamiento Oeynesiano, este concepto se de)ina )undamentalmente en trminos de pleno empleo y
crecimiento econmico estable, indudablemente acompaEado de una ba!a in)lacin y cuentas
e-ternas sostenibles( in embargo, con el paso del tiempo el equilibro e-terno y la estabilidad de los
precios pasaron al primer plano, mientras el n)asis Oeynesiano en la acti"idad real perda
importancia en el discurso e incluso tenda a desaparecer(
$a consistencia que debe caracteri/ar a las polticas macroeconmicas debera apuntar a una
de)inicin amplia de estabilidad, en la que se tenga presente que no +ay una correlacin simple
entre sus posibles de)iniciones y que pueden e-istir, por lo tanto, signi)icati"as disyunti"as de
poltica( En esta materia, +ay dos lecciones particularmente importantes( $a primera es que la
inestabilidad real tiene un costo muy ele"ado( &or este moti"o, un concepto limitado de
estabili/acin basada en un ob!eti"o in)lacionario puede tener un impacto tan negati"o como las
antiguas pr;cticas macroeconmicas en las que se subestimaba el costo de la in)lacin( $as
recesiones pro"ocan una gran prdida de recursos, que puede tener e)ectos prolongados, entre otros,
una prdida irre"ersible de acti"os empresariales, tanto tangibles como intangibles %conocimientos
tecnolgicos y organi/acionales Lt;citosM, contactos comerciales, capital social acumulado y
<"
reputacin de la empresa'N una prdida permanente del capital +umano de los desempleados o
subempleados, y una desercin escolar de)initi"a( $a "olatilidad del crecimiento genera una alta
subutili/acin promedio de la capacidad producti"a instalada, que reduce la producti"idad y las
utilidades y, por ende, a)ecta ad"ersamente la in"ersin %*)renc+G,a"is, 9<<<'( $a incertidumbre
que produce la inestabilidad de las tasas de crecimiento puede tener, as, e)ectos m;s se"eros sobre
la acumulacin de capital que una in)lacin moderada( ,e +ec+o, tal incertidumbre acentAa las
estrategias microeconmicas Lde)ensi"asM %es decir, aquellas orientadas a proteger los acti"os de las
empresas )rente a un ambiente poco amigable' en "e/ de las estrategias Lo)ensi"asM, que conducen
a altos ni"eles de in"ersin y de cambio tecnolgico(
D9ficit del sector privado
$a segunda leccin indica que los d)icit del sector pri"ado tienen un costo tan alto como los
desequilibrios del sector pAblico( AAn m;s, los balances de los agentes pri"ados con un alto ni"el de
riesgo pueden ser tan noci"os como el desequilibrio de los )lu!os( En las economas liberali/adas
desde el punto de "ista )inanciero, los dos pueden interactuar en )orma no lineal con c+oques que
a)ecten la cuenta de capitales( $a )alta de una regulacin y una super"isin prudenciales estrictas en
los pases, caracterstica de las primeras etapas de la liberali/acin )inanciera, es un )actor muy
importante pero e"identemente no es el Anico( $os ciclos de auge y colapso son in+erentes al
)uncionamiento de los mercados )inancieros( $a e-pansin del gasto pri"ado y los balances con un
alto ni"el de riesgo tienden a acumularse en los perodos de eu)oria )inanciera, dando origen a crisis
cuando las condiciones e-cepcionales desaparecen( En la etapa de eu)oria se suele subestimar la
posible inconsistencia intertemporal del gasto corriente y de las estructuras de )inanciamiento(
#uando las crisis in"olucran descalabros )inancieros tienen un costo e-tremadamente alto( $a
prdida de acti"os puede implicar la prdida de capital acumulado durante "arios aEos( &ara e"itar
una crisis sistmica, puede ser ine"itable una sociali/acin, bien sea parcial o signi)icati"a, de las
prdidas, pero ello a)ecta el desempeEo )iscal %o cuasi)iscal' )uturo( $a recuperacin de la con)ian/a
en el sistema )inanciero es un proceso lento y el sector )inanciero mismo incrementa su a"ersin al
riesgo, reduciendo su capacidad para desempeEar sus )unciones econmicas )undamentales(
.aneAo antic+clico
El mane!o de las polticas macroeconmicas anticclicas no es una tarea );cil, ya que los
mercados )inancieros generan )uertes incenti"os a gastar en e-ceso durante los perodos de eu)oria
)inanciera y, por el contrario, a a!ustarse igualmente en e-ceso durante las crisis( &or otra parte, la
globali/acin establece lmites ob!eti"os a la autonoma de los pases y genera costos ele"ados a la
prdida de credibilidad cuando los instrumentos nacionales de poltica se mane!an
inadecuadamente( &or este moti"o, puede ser necesario que el mane!o de la poltica
macroeconmica est respaldado por instituciones e instrumentos de poltica que realcen la
credibilidad, incluidos )ondos de estabili/acin )iscal y bancos centrales independientes( En cambio,
la renuncia e-plcita a la autonoma en materia de polticas %como la adopcin de regmenes de
con"ertibilidad o una moneda e-tran!era' dista muc+o de ser una solucin a este dilema( &or el
contrario, predetermina la naturale/a de los a!ustes, lo que, entre otras cosas, puede traducirse en
ciclos econmicos m;s intensos(
<<
#) Las pol+ticas macroeconmicas no son suficientes( el papel
de las estrategias de desarrollo productivo
$a idea de que la combinacin de una economa abierta y una macroeconoma estable Sen el
sentido limitado en que se utili/a actualmente este trmino, es decir como sinnimo de equilibrio
)iscal y ba!a in)lacinS puede impulsar, por s sola, el crecimiento econmico, se +a "isto )rustrada
+asta a+ora( Esto +a lle"ado a un debate, aAn no resuelto, sobre las causas de este resultado( egAn
la interpretacin ortodo-a, la liberali/acin de los mercados +a sido insu)iciente( Esta interpretacin
se en)renta, sin embargo, a la constatacin de que la etapa de mayor crecimiento de los pases en
desarrollo en la posguerra y los episodios m;s prolongados de e-pansin acelerada %los Fmilagros7
del sudeste asi;tico y, en los Altimos aEos, de #+ina y la .ndia, as como los perodos de r;pido
crecimiento de Brasil y 1-ico en el pasado' no coinciden con las )ases o episodios de mayor
liberali/acin econmica, incluso cuando se +an basado en un amplio apro"ec+amiento de las
oportunidades que o)recan los mercados internacionales %lo que es un elemento m;s comAn,
aunque tampoco generali/ado'(
Ballas del mercado
,os interpretaciones alternati"as +acen n)asis sobre otros )actores determinantes del
crecimiento econmico agregado o sobre )allas del mercado( En el primer caso, el lento crecimiento
se atribuye a un desarrollo institucional o una acumulacin de capital +umano insu)icientes( Estos
)actores son e"identemente esenciales, pero estas interpretaciones deben e-plicar por qu )ue
posible un crecimiento acelerado en perodos en los cuales estos )actores eran aAn m;s limitados(
En la segunda e-plicacin se sostiene que deben adoptarse polticas FmesoGeconmicas7 de gran
alcance para que los mercados liberali/ados )uncionen e)icientemente, es decir, polticas acti"as
sobre competencia, regulacin pAblica de mercados no competiti"os o con grandes e-ternalidades y
correccin de las )allas en los mercados de )actores, sobre todo en los de capital de largo pla/o,
tecnologa, capacitacin laboral y tierras( $a adopcin de polticas para corregir las )allas del
mercado es una condicin esencial para que stos sean m;s e)icientes y tambin puede in)luir
)a"orablemente sobre la equidad, pero la relacin entre dic+as )allas y el crecimiento no es del todo
clara( ,esde este punto de "ista, las )allas m;s importantes son posiblemente las que a)ectan a los
mercados de capital de largo pla/o y tecnologa(
Destruccin creativa
$as "ariantes +istricas del pensamiento econmico estructuralista, de)inido en trminos
amplios, o)recen una alternati"a m;s promisoria, que destaca la estrec+a relacin que e-iste entre la
din;mica estructural, la in"ersin y el crecimiento econmico( Acorde con esta corriente de
pensamiento, el crecimiento econmico no es un proceso lineal de e-pansin de Fempresas
representati"as7 o de incorporacin de nue"as empresas de este tipo que producen un con!unto
determinado de bienes en mayor escala, sino un proceso muc+o m;s din;mico en el cual algunos
sectores se e-panden mientras otros se contraen, y algunas empresas a"an/an, mientras otras se
estancan, trans)ormando por completo las estructuras econmicas( Este proceso in"olucra un
)enmeno reiterado de Fdestruccin creati"a7, para usar la met;)ora de c+umpeter %9<63, cap(
K...'( 2o todos los sectores tienen la misma capacidad de dinami/ar la economa, de Fpropagar el
progreso tcnico7, para emplear el concepto cl;sico desarrollado por &rebisc+ %9<53'( ,ebido a la
complementariedad %e-ternalidades' entre empresas y sectores producti"os, los e)ectos
macroeconmicos y distributi"os pueden pro"ocar una brusca aceleracin del proceso de
crecimiento o pueden detenerlo %RosensteinGRodan, 9<4>N Baylor, 9<<9N Ros, 3===', lo que da
origen a sucesi"as )ases de desequilibrio, como lo seEala el planteamiento cl;sico de @irsc+man
<2
%9<69'( ,ado que el conocimiento tcnico y el conocimiento en general no se trasmiten por medio
de manuales detallados, la trayectoria de crecimiento de las empresas pasa por un intenso proceso
de adaptacin y aprendi/a!e, intrnsecamente "inculado a la e-periencia que se adquiere en el
proceso producti"o y que determina en gran medida la acumulacin de conocimientos tcnicos,
comerciales y organi/acionales %Rat/, 9<86N Amsden, 3==9'(
Conte6to estructural
El postulado comAn de estas teoras es que el crecimiento econmico est; intrnsecamente
"inculado al conte-to estructural, constituido por el aparato producti"o y tecnolgico, la
con)iguracin de los mercados de productos y )actores, las caractersticas de los agentes
empresariales, y la )orma en que estos mercados y agentes se relacionan con el conte-to e-terno( En
este caso, el lidera/go que e!ercen algunos sectores y empresas es el )actor din;mico esencial que da
impulso al crecimiento econmico( En los pases en desarrollo, muc+as de las )uer/as din;micas
est;n asociadas a la e-itosa adaptacin de acti"idades desarrolladas anteriormente en el mundo
industriali/ado, ya sea a tra"s de la sustitucin de importaciones, la promocin de e-portaciones o
una combinacin de ambas(
Innovacin y complementariedades
Aunque se podran emplear )ormulaciones alternati"as, una particularmente promisoria en
trminos de orientacin de polticas se centra en dos conceptos esenciales? inno"acin y
complementariedades %encadenamientos'( En este conte-to, la inno"acin debe considerarse como
toda acti"idad econmica que aporta nue"as )ormas de +acer las cosas( $a me!or de)inicin de
inno"acin )ue proporcionada por c+umpeter %9<69, cap ..' +ace casi un siglo? nue"os bienes y
ser"icios o nue"as caractersticas de stosN nue"os mtodos de produccin o nue"as estrategias de
comerciali/acinN apertura de nue"os mercadosN nue"as )uentes de materias primas, y nue"as
estructuras de mercado( El segundo concepto destaca el papel de las sinergias estratgicas que
determinan el grado de Fcompetiti"idad sistmica7 de las estructuras producti"as pertinentes
%#E&A$, 9<<=', a tra"s de las e-ternalidades que se crean entre los agentes econmicos
%@irsc+man, 9<69'( $a e-istencia de economas de escala din;micas es la caracterstica esencial de
la inno"acin y su di)usin, as como del desarrollo de complementariedades( El desarrollo
institucional puede considerarse como una inno"acin, pero tambin como un componente esencial
en el desarrollo de complementariedades(
Desarrollo productivo
Estas ideas +an sido utili/adas recientemente por di)erentes autores para resaltar la necesidad
de una estrategia de desarrollo producti"o como ingrediente )undamental de una economa en
desarrollo din;mica y abierta, un tema antiguo de la literatura sobre Findustriali/acin tarda7 %o,
me!or, de desarrollo tardo'( Entre otros, RodriO %9<<<' +a argumentado en )a"or de una Festrategia
nacional de in"ersiones7 que permita dar un impulso inicial al crecimiento, en tanto que la #E&A$ se
re)iere a la necesidad de adoptar una estrategia de trans)ormacin estructural %#E&A$, 3==='( Amsden
%3==9' destaca la )uncin crucial de una estrec+a colaboracin entre el Estado y el sector empresarial, y
la necesidad de Fmecanismos de control recproco7 que estable/can un "nculo entre incenti"os y
resultados, para que la primera no se tradu/ca simplemente en una )uente de Fcaptacin de rentas7(
Esta interpretacin pone de relie"e una de las caractersticas m;s importantes de los casos de
desarrollo e-itoso del pasado? un )uerte proceso de industriali/acin basado en una estrec+a y )irme
colaboracin entre el Estado y el sector pri"ado( Per; posible lograr los mismos resultados con la
apertura de los mercados mediante incenti"os neutros, una relacin dbil entre el gobierno y el
sector empresarial y la imposicin de limitaciones multilaterales %Ronda :ruguay' a los
instrumentos tradicionales de desarrolloQ En otros trminos, Pser; posible que la apertura de los
mercados elimine la necesidad de adoptar polticas acti"as de desarrollo producti"oQ Tueda por
<#
"erse pero, en cualquier caso, los resultados alcan/ados +asta el momento no +an sido alentadores,
aunque es posible que estn distorsionados por algunas de las caractersticas del proceso de
transicin( $os elementos Fdestructi"os7, deri"ados del cambio estructural ad"erso en la relacin
entre crecimiento y d)icit comercial, y de la desintegracin de los encadenamientos internos y los
sistemas nacionales de inno"acin, +an sido m;s )uertes que las oportunidades Fcreati"as7 que
o)rece el acceso al mercado %aAn insu)iciente' y las inno"aciones generadas por la e-pansin de las
empresas multinacionales %Ocampo y Baylor, 9<<CN :2#BA,, 9<<<, cap( .KN #E&A$, 3==='(
,e parte de los pases en desarrollo, se requiere un es)uer/o institucional y organi/acional
signi)icati"o para desarrollar los instrumentos adecuados para )ormular polticas acti"as de
desarrollo producti"o, ya que los "ie!os aparatos de inter"encin )ueron desmantelados o
debilitados signi)icati"amente durante la )ase de liberali/acin en muc+os %e incluso la mayora' de
los pases( Bambin se necesita un es)uer/o para diseEar instrumentos que, aparte de ser
consistentes con las economas abiertas de +oy, e"iten las L)allas de gobiernoM que caracteri/aron a
algunas de ellas en el pasado, captacin de rentas y LamiguismoM %cronyism'(
Sostenibilidad
$a incorporacin e)ecti"a de la agenda de desarrollo sostenible es una demanda adicional
sobre las estrategias de desarrollo producti"o en la actualidad( ,e +ec+o, el alto grado de deterioro
ambiental alcan/ado por pases en etapas intermedias o aun ba!as de desarrollo indican que la
sostenibilidad no puede ser "ista de ninguna manera como un lu!o que puede posponerse( Este
ob!eti"o in"olucra muc+o m;s que la conser"acin de la base de recursos naturales( Es, en esencia,
un llamado a mo"ili/ar in"ersiones +acia sectores producti"os din;micos que utilicen tecnologas y
procesos de produccin limpia, en donde la competiti"idad se logre con la acumulacin de capital en un
sentido amplio, +umano, social, )sico y natural( $a transicin de posiciones reacti"as a polticas acti"as
en este )rente por parte de los pases en desarrollo es )undamental, como lo es su contrapartida? un
mayor )lu!o de recursos desde las economas industriali/adas para )inanciar la agenda ambiental global,
de acuerdo con el principio de responsabilidades comunes pero di)erenciadas(
4) .eAorar los encadenamientos sociales
En trminos econmicos, el progreso social puede concebirse como el producto de tres
)actores b;sicos? una poltica social de largo pla/o, destinada a incrementar la equidad y garanti/ar
la inclusinN un crecimiento econmico que genere un "olumen adecuado de empleos de calidadN y
una reduccin de la +eterogeneidad estructural de los sectores producti"os, que redu/ca las brec+as
producti"as entre distintas acti"idades econmicas y distintos agentes( E"identemente, como se
indica en la Altima seccin de este ensayo, los criterios econmicos no son los Anicos que deben
tenerse en cuenta en el diseEo de la poltica social(
E?uidad e inclusin
El Banco 1undial +a propuesto tres ob!eti"os )undamentales para una estrategia de reduccin
de la pobre/a? creacin de oportunidades, seguridad y otorgamiento de espacios de poder %Banco
1undial, 3==='( En una re)ormulacin de estos ob!eti"os, se podra argumentar que la equidad y la
inclusin deben entenderse como un acceso amplio a los recursos, a las protecciones b;sicas, a la
posibilidad de e-presarse polticamente y a la participacin( :n acceso equitati"o a los recursos es
la cla"e para una igualdad de oportunidades, no slo en el terreno econmico, sino tambin en el
social, cultural y poltico( En el caso particular de la in"ersin en capital +umano, resalta el car;cter
del gasto social como una in"ersin producti"a( $a proteccin es indispensable para e"itar los
Friesgos negati"os7 %en)ermedad, "e!e/, desempleo y, el peor de todos, el +ambre' e incenti"ar a la
poblacin y permitirle que asuma los Friesgos positi"os7, sobre todo los relacionados con el proceso
<4
de inno"acin( $a proteccin contra los Friesgos negati"os7 es un elemento intrnseco del empleo
de buena calidad( $a capacidad de e-presarse polticamente es esencial para que los intereses de los
pobres sean debidamente tomados en cuenta en las decisiones que los a)ectan( $a participacin
permite a los pobres con"ertirse en actores protagnicos en la creacin de su propio )uturo( En
muc+os conte-tos, las comunidades organi/adas +an demostrado ser un instrumento )undamental
del cambio social y econmico y, por lo tanto, un elemento central del desarrollo institucional(
Principios de la pol+tica social
&ara alcan/ar estos ob!eti"os, la poltica social debe guiarse por tres principios b;sicos?
uni"ersalidad, solidaridad y e)iciencia %#E&A$, 3===, cap( >'( En los Altimos aEos se +a producido
una gran con)usin con respecto a este tema, ya que los instrumentos S)ocali/acin, criterios de
equi"alencia entre contribuciones y bene)icios, descentrali/acin, participacin del sector pri"adoS
y no los principios +an guiado las re)ormas del sector social( 1;s aAn, los principios rectores de las
re)ormas +acen n)asis en el papel esencial de la poltica social como instrumento de co+esin
%integracin' social( &or lo tanto, los instrumentos deben estar claramente subordinados a los
principios seEalados( As, la )ocali/acin debe considerarse un instrumento para lograr que los
ser"icios b;sicos tengan una cobertura uni"ersal y nunca como un sustituto de la uni"ersalidad( $os
criterios de equi"alencia no deberan entrar en contradiccin con el principio de solidaridad(
Aplicados en )orma adecuada, son un instrumento que contribuye a la e)iciencia, al igual que la
descentrali/acin y la participacin del sector pri"ado(
&ara alcan/ar la equidad, la poltica social debe in)luir en los determinantes estructurales de
la distribucin del ingreso? educacin, empleo, distribucin de la rique/a y dependencia
demogr;)ica, as como sobre sus dimensiones tnicas y de gnero( Estos )actores son la cla"e de la
transmisin intergeneracional de la desigualdad y la pobre/a( &or lo tanto, romper estos
encadenamientos intergeneracionales es la cla"e de una estrategia social e-itosa( Esto debe
re)le!arse particularmente en polticas integradas de apoyo a los m;s pobres(
$a educacin es la cla"e de un crecimiento equitati"o, especialmente en la era de la
in)ormacin y el conocimiento, pero sus ob!eti"os "an m;s all; de sus dimensiones de Fcapital
+umano7? es tambin un elemento decisi"o del desarrollo democr;tico y de una ciudadana slida y,
en trminos m;s amplios, de la reali/acin personal( us e)ectos sobre la equidad +an sido
sobredimensionados en los debates recientes sobre el tema( En una sociedad altamente segmentada,
la educacin tambin es un instrumento de segmentacin( Esto debe tenerse en cuenta si se usa para
me!orar los ni"eles de equidad( 1;s aAn, una generacin inadecuada de empleos de buena calidad
puede derrotar los es)uer/os que se realicen en el ;mbito de la educacin, tanto en trminos de
acumulacin de capital +umano %que en situaciones e-tremas emigra y en circunstancias m;s
normales queda subempleado' y de equidad %la segmentacin laboral multiplica los e)ectos de la
segmentacin educacional'( El ne-o entre crecimiento econmico y progreso social es, por lo tanto,
particularmente crtico en este conte-to( ,e +ec+o, ste, al igual que otros encadenamientos que
mencionaremos m;s adelante, resaltan claramente el +ec+o de que la poltica social no es su)iciente
en s misma? para que rinda sus )rutos debe estar apoyada tanto por una buena macroeconoma
como por estrategias acti"as de desarrollo producti"o(
Ceterogeneidad estructural
El crecimiento econmico lento a)ecta a la equidad por otro canal de importancia decisi"a en
los pases en desarrollo? incrementa la +eterogeneidad estructural( Esta e-presin, utili/ada por la
escuela estructuralista latinoamericana, es pre)erible a la de Fdualismo7, porque la +eterogeneidad
que caracteri/a a los pases y las sociedades en desarrollo no puede describirse como una dualidad
entre un Fsector moderno7 y un Fsector tradicional7 y porque los sectores de ba!a producti"idad se
crean y trans)orman constantemente y slo unos pocos segmentos que "an quedando re/agados
pueden de)inirse como Ftradicionales7( Esto )ue lo que aconteci en Amrica $atina en los aEos
<4
no"enta? la regin gener m;s empresas de Lclase mundialM, capaces de integrarse e-itosamente a
la economa mundial, muc+as de ellas )iliales de empresas multinacionalesN al mismo tiempo
aumentaron las acti"idades de ba!a producti"idad, que absorbieron a siete de cada die/ traba!adores
durante la etapa de e-pansin que culmin con la crisis asi;tica %#E&A$, 3===, cap( 9'( En realidad,
no e-isten mecanismos autom;ticos que garanticen que la r;pida inno"acin tecnolgica en sectores
din;micos )omente un crecimiento econmico acelerado( En ausencia de encadenamientos internos
adecuados o cuando predominan los e)ectos Fdestructi"os7 de la reestructuracin producti"a y las
estrategias microeconmicas de)ensi"as que los acompaEan, puede simplemente acentuar la
+eterogeneidad estructural( i esto acontece, los e)ectos sobre el crecimiento econmico ser;n
dbiles y se e-perimentar;n presiones adicionales sobre la equidad(
Encadenamientos
$os encadenamientos entre la moderni/acin de los sectores lderes y el resto de la economa
son, por lo tanto, importantes, no slo para el crecimiento sino tambin para la equidad( $as
estrategias de desarrollo producti"o pueden !ugar un papel trascendental en ambas dimensiones(
Esto resalta igualmente el papel de una buena distribucin de los acti"os producti"os( ,e +ec+o, la
e"idencia demuestra que una buena distribucin de acti"os, que genera un uni"erso de empresas
pequeEas slidas, est; asociada con una me!or distribucin del ingreso y una menor concentracin
del poder en general( &or lo tanto, las polticas destinadas a democrati/ar el acceso a los acti"os
producti"os Scapital, tecnologa, capacitacin y tierrasS !uegan un papel trascendental, tanto en
trminos de crecimiento como de equidad( Entre estas polticas se cuentan las de desarrollo rural y
aquellas destinadas a )ormali/ar las microempresas( Estas polticas deben complementarse con una
e-pansin gradual de los sistemas de seguridad social a los traba!adores de pequeEas empresas y a
quienes laboran por cuenta propia(
$a interaccin entre el capital +umano y el empleo de buena calidad y los e)ectos de una
me!or distribucin de los acti"os producti"os son slo algunos de los ne-os positi"os entre
desarrollo y equidad( Bambin puede +aber encadenamientos )a"orables de economa poltica,
e)ectos positi"os en el mercado de capitales y ne-os entre co+esin social, in"ersin y
producti"idad( $as relaciones entre equidad y desarrollo )ueron uno de los temas )a"oritos de la
literatura sobre desarrollo de los aEos sesenta( A)ortunadamente, +an "uelto a ocupar un primer
plano en el pensamiento econmico %"ase, en Ag+ion, #aroli y GarcaG&eEalosa, 9<<<, una reseEa
reciente sobre la materia'( ,ada la innegable relacin e-istente entre desarrollo econmico y
desarrollo social, es indispensable diseEar marcos integrados de poltica( Estos marcos deben
considerar e-plcitamente las relaciones mencionadas, al igual que aquellas que e-isten al interior
de las polticas sociales %re)uer/o mutuo entre distintas polticas sociales, sobre todo a tra"s de
programas integrados de erradicacin de la pobre/a' y entre las polticas econmicas %cone-iones
entre la macro y la mesoeconoma, especialmente para )acilitar el desarrollo de sectores din;micos
de pequeEas empresas'( :no de los puntos m;s dbiles en esta es)era es la )alta de instituciones que
permitan la adopcin de marcos integrados de poltica( $as instituciones correspondientes deberan
caracteri/arse por una acti"a participacin de distintos actores sociales, con una capacidad e)ecti"a
de inter"encin de los sectores pobresN sistemas e)icaces de coordinacin entre las autoridades
econmicas y sociales, en los que las prioridades sociales se incorporen e)ecti"amente a la poltica
econmicaN y normas que den F"isibilidad7 a los e)ectos sociales de las polticas econmicas( Esto
Altimo e-ige, entre otras cosas, que las autoridades macroeconmicas, incluidos los bancos
centrales, e-aminen peridicamente dic+os e)ectosN normas que e-i!an que los proyectos de ley de
presupuesto incorporen un an;lisis de los e)ectos distributi"os del gasto propuesto, los cuales deben
tomarse en cuenta para su aprobacin en el #ongresoN pr;cticas similares en relacin con los
proyectos de re)orma tributaria, etc(
<5
4) ;bAetivos m3s amplios
:no de los cambios m;s positi"os de la Altima dcada )ue el pleno reconocimiento de que el
desarrollo tiene ob!eti"os m;s amplios %tiglit/, 9<<C'( El concepto de Fdesarrollo +umano7 y el
concepto m;s reciente de Fdesarrollo como libertad7 %en, 9<<<' son e-presiones de esta
perspecti"a, pero ella tiene indudablemente races pro)undas en los debates sobre desarrollo( u
principal mani)estacin es la di)usin gradual de ideas y "alores globales, entre ellos los de
derec+os +umanos, desarrollo social, equidad de gnero, respeto de la di"ersidad tnica y cultural, y
proteccin del medio ambiente( $a me!or e-presin de esta Fglobali/acin de los "alores7 es la serie
de declaraciones de las cumbres de las 2aciones :nidas reali/adas en los aEos no"enta, incluida la
,eclaracin del 1ilenio( $os "alores globales y, sobre todo, los derec+os +umanos, en su doble
dimensin de derec+os ci"iles y polticos, por una parte, y de derec+os econmicos, sociales y
culturales, por otra, deberan considerarse +oy como el marco tico para la )ormulacin de las
polticas de desarrollo(
Solidaridad e intereses colectivos
$as consecuencias de esta nue"a perspecti"a son m;s pro)undas de lo que la mayora de los
economistas est;n dispuestos a aceptar( iguiendo a &olanyi %9<58', signi)ica )undamentalmente
que el sistema econmico debe estar subordinado a ob!eti"os sociales m;s amplios( :n tema que +a
"enido adquiriendo cada "e/ m;s importancia en este sentido es la necesidad de en)rentar las
poderosas )uer/as centr)ugas que caracteri/an actualmente al ;mbito pri"ado( E)ecti"amente, en
muc+os pases en desarrollo %e industriali/ados', la poblacin "iene perdiendo el sentido de
pertenencia a la sociedad y de identi)icacin con propsitos colecti"os y la necesidad de crear la/os
de solidaridad( Este +ec+o pone de mani)iesto la importancia de )omentar esos la/os, con el )in de
Fcrear sociedad7, una conciencia m;s amplia de las responsabilidades sociales de los indi"iduos y
los grupos( $a iniciati"a correspondiente puede pro"enir del Estado o de la sociedad ci"il( En este
sentido, como lo seEalamos al comien/o de este ensayo, el ;mbito de Flo pAblico7 debe concebirse
como el punto de encuentro de los intereses colecti"os m;s que como un sinnimo de las
acti"idades del Estado( En otras palabras, todos los sectores de la sociedad tienen que participar m;s
acti"amente en las instituciones polticas democr;ticas, desarrollando una amplia gama de
mecanismos, dentro de la sociedad ci"il, para )ortalecer las relaciones de solidaridad y
responsabilidad social y, sobre todo, consolidar una cultura de desarrollo colecti"o basada en la
tolerancia )rente a la di)erencia y en la disposicin al compromiso( $os enormes desa)os
intelectuales y las tareas pr;cticas que supone el reconocimiento de estos )actores nos lle"a a
concluir con una nota de +umildad( #reer que Lya sabemos lo que se debe +acerM es simplemente
una e-presin de arrogancia de los economistas, que incluso se +a acentuado con el predomino de
las "isiones ortodo-as del pensamiento sobre el desarrollo desde los aEos oc+enta( $as re)le-iones
sobre los resultados )rustrantes de las re)ormas y el descontento social deberan con"encer a muc+os
sobre la necesidad de repensar la agenda de desarrollo( U as est; sucediendo, pero ste es apenas
un proceso en marc+a, aAn incompleto(
<=
Cap+tulo II( Estado e inversin
p,blica
Antes de entrar en los aspectos espec)icos de preparacin y
e"aluacin de proyectos con"iene reseEar las ideas centrales sobre las
)unciones del Estado y sus principales +erramientas de inter"encin
como es el presupuesto, o m;s general, el gasto pAblico, lo cual
implica la identi)icacin de )unciones desde la perspecti"a de la
@acienda &Ablica( :na "e/ seEalado esto, en el marco de la
complementariedad entre mercado e inter"encin, se e-plicita el rol de
la plani)icacin y sus )unciones b;sicas, se discute adem;s la
trans)erencia de pro"isiones en relacin a las instituciones y ni"eles de
toma de decisiones, lo que permitir; )i!ar el ;mbito de traba!o en que
se actAa cuando desarrollamos una poltica que est; dentro del marco
del presupuesto pAblico y que se e-presa en la unidad mnima de
inter"encin del Estado, es decir, los proyectos(
<) Bunciones del Estado
En trminos generales, el Estado considerado como un con!unto
de instituciones que poseen los medios y la autoridad legal para
inter"enir sobre toda la sociedad, cumple "arias )unciones( Entre otras,
+ay consenso sobre las siguientes?
<>
Crecimiento
&ara en)rentar los desa)os econmicos y sociales es imprescindible alcan/ar un crecimiento
estable( Esta es una condicin necesaria, aunque no su)iciente, para generar empleo, utili/ar los
recursos disponibles, brindar bienestar y apro"ec+ar progresi"amente los bene)icios del comercio
mundial( $a urgencia de crecer para superar la pobre/a no debe ser con)undida con la reorientacin
de los patrones o estilos de desarrollo, donde el n)asis debe ser puesto en torno al e!e de la equidad(
Es decir, la reduccin de las desigualdades sociales en sus mAltiples mani)estaciones como ob!eti"o
)undamental del desarrollo( Este en)oque es aAn m;s decisi"o cuando +ablamos de pases con las
peores distribuciones de ingreso como son las de Amrica $atina y el #aribe( "Este es)uer/o no es
a!eno a los patrones de desarrollo econmico e indica, por lo tanto, que al mismo tiempo que se
busca un crecimiento econmico m;s estable y din;mico y, por ello, competiti"o, se debe perseguir
tambin un desarrollo m;s integrador en trminos sociales y sostenible en trminos ambientales"(
>
Estabilidad
Adem;s de garanti/ar el crecimiento, para me!orar el bienestar de la poblacin, lo cual
signi)ica aumentar no slo el ingreso total sino tambin el de las personas, el Estado debe mantener
estabilidad econmica tanto interna como e-terna( $a estabilidad interna signi)ica alcan/ar altos
ni"eles de empleo y un ra/onable ni"el de precios( Estos dos )actores dependen considerablemente
del ni"el de la demanda agregada y sta, a su "e/, se encuentra in)luenciada por el ni"el de gastos e
ingresos pAblicos( Es en este ;mbito donde el Estado mediante su poltica )iscal permite alcan/ar un
mayor o menor ni"el de estabilidad interna( $a estabilidad e-terna +ace relacin al balance que debe
e-istir entre e-portaciones e importaciones y estos dos componentes dependen )uertemente de la
)orma cmo el Estado mane!e su poltica )iscal, cambiaria y monetaria( i la carga impositi"a recae
con mayor peso sobre los bienes importados que sobre los e-portados, o "ice"ersa, las
repercusiones sobre el equilibrio de las cuentas e-ternas tendr; e)ectos di)erentes y por ende sobre
las dem;s )unciones( ,e a+ la importancia de "alorar y promo"er la correccin de los
desequilibrios macroeconmicos, en la reduccin de la in)lacin, en la aceleracin del crecimiento
de las e-portaciones y en la atraccin de la in"ersin e-tran!era directa(
E?uidad
$a bAsqueda de una mayor equidad, tal como lo de)ine la #epal, requiere que la sociedad
desarrolle sistemas de proteccin y promocin de las oportunidades y de la calidad de "ida a )in de
que todos los ciudadanos sean partcipes de los bene)icios y actores del desarrollo( Esto supone
satis)acer las necesidades b;sicas y promo"er una sociedad m;s !usta y participati"a( ,entro de un
en)oque integrador, la reasignacin del gasto social debe recaer en primera instancia sobre aquellas
;reas de mayor e)ecto redistributi"o? educacin primaria y secundaria, salud y nutricin, empleo,
"i"ienda social y seguridad social( $a superacin de la pobre/a constituye un reto tico y poltico
que le corresponde al Estado en)rentar y superar con polticas de car;cter integral y
multidimensional(
Sustentabilidad
$a incorporacin de la dimensin ambiental presupone que el proceso de desarrollo sea
sustentable en el largo pla/o y logre para distintas generaciones un medio ambiente adecuado( $as
estrategias de desarrollo conlle"an el uso intensi"o de insumos y la generacin de residuos( ,urante
este ciclo, se agotan los recursos, se pierde la capacidad de recuperacin, se a)ecta el ecosistema y
se impacta a la sociedad como un todo( *rente a este +ec+o, el Estado debe inter"enir o proponer
acciones que incorporen el costo ambiental o la desigual distribucin de los a)ectados %economas
e-ternas'(
>
#E&A$, %3===' "Equidad, desarrollo y ciudadana" p;g(95
<@
2) Bunciones de la Cacienda P,blica
Adem;s de las anteriores )unciones )undamentales del Estado %consensuadas', es necesario
re"isar otras desde la perspecti"a de la acti"idad presupuestaria del Estado lo que nos permite
agregar algo m;s a lo anterior( ,esde el punto de "ista de la @acienda &Ablica se destacan tres
)unciones b;sicas, stas son?
Asignacin
,istribucin
Estabilidad
Estas )unciones se enmarcan en una adecuada complementariedad entre inter"encin y
mercado( Es decir, e-isten algunas tareas que el mercado por s solo no puede cumplir y que, por lo
tanto, para garanti/ar la equidad y la e)iciencia, dentro de un ;mbito de integracin y co+esin
social, es necesaria la accin del Estado a tra"s de las polticas y un esquema de regulacin
apropiado( $as )unciones antes identi)icadas quedan descritas de la siguiente manera?
:signacin
Esta )uncin, resumidamente, se preocupa de la pro"isin e)iciente de bienes sociales( e re)iere a
cmo el Estado de)ine una canasta de bienes y ser"icios sociales, que por moti"os de )allas del mercado
o por ine)iciencias que puedan producirse, debido a las caractersticas de estos bienes, no es )actible la
pro"isin por parte del mercado y que por tanto debe ser pro"ista por el Estado(
Esta cuestin es de car;cter poltico y la decisin respecto de ello est; ligada a opciones de
"isiones sociales y que son decididas en un acto eleccionario por "oto( Este "oto es poltico y no
monetario( $a entrega de bienes o ser"icios por parte del Estado se +ace por una &ro"isin &Ablica
de bienes y ser"icios y0o por la &roduccin &Ablica de stos( #uando +ablamos de produccin
pAblica estamos +aciendo re)erencia a aquellos bienes y ser"icios que el Estado, a tra"s de sus
empresas e instituciones, entrega( #uando +ablamos de pro"isin pAblica, estamos +aciendo
re)erencia a que e-isten bienes y ser"icios que entrega el Estado, los que se )inancian a tra"s del
presupuesto pAblico, no importando si la produccin de stos es pAblica o pri"ada(
Distribucin
,ada la desigual e inequitati"a distribucin de la rique/a, es necesario la accin del Estado
para atender a quines quedan m;s per!udicados con esta desigualdad de tal manera de establecer
me!ores condiciones de distribucin(
El mecanismo )iscal es la redistribucin a tra"s de un esquema de impuesto trans)erencia,
que combina una imposicin progresi"a de la renta de las )amilias con ingresos superiores con una
sub"encin a las )amilias de menor renta(
E!emplos del uso de este esquema pueden ser lo siguientes?
1ayores impuestos a las )amilias de altos ingresos, que son utili/ados en la )inanciacin
de ser"icios pAblicos de las )amilias de ba!os ingresos(
.mpuestos sobre los bienes adquiridos mayoritariamente por consumidores de ingresos
ele"ados, con una serie de sub"enciones a otros productos que son utili/ados
mayoritariamente por consumidores de menores ingresos(
2"
&or Altimo, dado que las medidas redistributi"as implican costes de e)iciencia, se debe tener
en cuenta dos cosas?
#ualquier cambio distributi"o dado debera ser logrado al menor coste posible(
Es necesario equilibrar los ob!eti"os de e)iciencia y equidad que siempre est;n en
con)licto cuando se aplican estas medidas(
Estabilidad
#omplementariamente a lo dic+o anteriormente para esta )uncin, es necesario +acer
re)erencia a los instrumentos y al por qu de stos(
e agrega entonces que, esta )uncin es de poltica macroeconmica, que tiene relacin con
el ni"el de empleo, la estabilidad del ni"el de precios, la solide/ de las cuentas e-teriores y una
aceptable tasa de crecimiento( $os ob!eti"os anteriores no se producen autom;ticamente, es
necesario la direccin de la poltica pAblica( in ella, la economa tiende a )luctuaciones o se pueden
en)rentar perodos de gra"e desempleo e in)lacin(
$os instrumentos utili/ados por la poltica de estabili/acin son de car;cter monetario y
)iscales, los que pueden utili/arse en )orma indi"idual o combinada( $os instrumentos monetarios
est;n relacionados con la o)erta de dinero que es controlada por la autoridad monetaria central
%Bancos #entrales', y debe a!ustarse a las necesidades de estabilidad de la economa(
$os instrumentos )iscales tienen que "er con los ingresos y el gasto pAblicoN el adecuado
mane!o por parte del gobierno permite no caer en d)icit )iscales gra"es(
#) Bunciones de planificacin
:na "e/ mencionada las )unciones b;sicas del Estado y los propsitos de la @acienda &Ablica
%)unciones', con"iene mencionar que una de las )ormas cmo el Estado materiali/a sus estrategias o
promue"e sus polticas es mediante la plani)icacin econmica y social(
A la lu/ del balance de la dcada de los aEos no"enta en $atinoamrica, se desprende la
necesidad de que el Estado cuente con una agencia o )igura que le permita cumplir con tareas
b;sicas e insustituibles de plani)icacin, cualquiera que sea el estilo de desarrollo o re)orma que se
adopte, se trata de recoger las e-periencias, consolidar lo a"an/ado, enmendar lo que se considere
incon"eniente y adoptar los cambios necesariosN estas tareas )undamentales son?
-isin de largo pla/o
Esto implica, un es)uer/o de prospecti"a para incorporar pre"isin, co+erencia, unidad y
reduccin de incertidumbre, todo esto acompaEado de una asignacin e)iciente y equitati"a de los
recursos )iscales, a )in de atender con prioridad los ser"icios, la in)raestructura y las obras que
demanda la reduccin de la pobre/a y las desigualdades(
Coordinacin intersectorial
Es necesario coordinacin intersectorial, con una consecuente compatibili/acin entre
presupuesto y programas y la regulacin de los mercados, a )in de darle direccin al proceso social
y orientacin co+erente al cambio, y asegurar una asignacin e)iciente y equitati"a de los recursos,
en consonancia con las prioridades que demanda un Estado moderno y competiti"o(
2<
Evaluacin
El seguimiento, e"aluacin de planes, programas y proyectos es labor )undamental de un
modelo de gestin pAblica orientada a resultados, y el establecimiento de un sistema de indicadores(
#omplementario a las )unciones de plani)icacin y a la agencia que se ocupa en )orma global de
stas, deben considerarse los aspectos relacionados con la e!ecucin, o sea, con la trans)erencia en
trminos pr;cticos( Esto tiene que "er con los diseEos institucionales y con los aspectos
decisionales( Estos nos dicen, por un ladoN de qu )orma el Estado +ace e)ecti"a la entrega de
recursos %trans)erencia de pro"isiones' una "e/ establecida una poltica pAblica y por otro, nos
muestra la necesidad de la coordinacin "ertical, en torno a ob!eti"os, para la adecuada toma de
decisiones en los di)erentes ni"eles !er;rquicos(
Concertacin
Junto a las anteriores tres )unciones, Altimamente +a suscitado un gran inters el tema de la
concertacin o generacin de consensos( Esta cuarta )uncin con)ormara una agenda estratgica de
gobierno para re"itali/ar la plani)icacin econmica y social(
4) Institucionalidad para la transferencia de recursos en el
desarrollo de las pol+ticas sociales
Este proceso opera )undamentalmente, a tra"s del diseEo de los )ondos pAblicos disponibles(
$as polticas sociales de)inen la o)erta como una canasta de bienes y ser"icios %pAblicos' que
ser;n otorgados a sectores estratgicos de inter"encin sobre la base de cambios plani)icados para la
construccin de un )uturo deseado, cuestin de)inida por la plani)icacin %"isin de largo pla/o'(
&or otro lado, la pro"isin de los ser"icios y bienes pAblicos tiene sus re)erentes
presupuestales a ni"el de los gobiernos nacionales y subnacionales en las asignaciones
correspondientes(
Estos bienes y ser"icios se )inancian y reali/an, dentro de un esquema de impuestoG
trans)erencia, donde el Estado consigue los recursos %impuestos' y los entrega subsidiando o
pro"eyendo bienes de consumo o ser"icios %trans)erencia' a las )amilias de menores ingresos(
2r3fico <
ESD%E.: DE I.P%ES0; 0':$SBE'E$CI:
Buente( 9:1s#a+% +e ;1s'rave <. =>a"ien+a P?-!i"a .eri"a & 9p!i"a+a=. 6+. ;"0ra@->i!! 1999.
22

Financiamiento
Provisin
Transferencia
Impuesto
$a implementacin de los diseEos de las polticas se plantea en relacin a las pro"isiones,
siendo esta tarea, parte de la de)inicin del presupuesto y la )inanciacin con impuestos para
posteriormente trans)erirlos a agentes pri"ados(
$as modalidades e instrumentos pueden di)erir de acuerdo con los ob!eti"os que se +an
de)inido para los di)erentes programas e instituciones que los aplican( Estos pueden adoptar las
modalidades de licitacin pAblica, con"enios o proyectos )inanciables por medio de concursos(
2r3fico 2
0':$SBE'E$CI: DE P';-ISI;$ES
Buente: ILP6S
i consideramos la trans)erencia de recursos como un )lu!o, diremos que este )lu!o parte
desde las polticas +asta la colocacin de bienes y ser"icios, lo que implica la utili/acin de recursos
institucionales y )inancieros del Estado( Esto quiere decir que para completar el proceso de entrega
de recursos la canali/acin o )lu!o de los )ondos tiene una "a normal que est; de)inida por el diseEo
institucional que cada Estado se da( El esquema siguiente muestra cmo esto se reali/a(
2r3fico #
P';CES; DE 0':$SBE'E$CI: DE P';-ISI;$ES
Buente: ILP6S
&or lo tanto, la operacionali/acin de las polticas sociales, debe obligatoriamente reali/arse
por medio de la estructura organi/acional y adecuarse a los mecanismos y procedimientos de
administracin(
2#

.nstituciones
Administradoras
de *ondos

&ROK..V2

&O$WB.#A

Municipalidades

Privados

.nstituciones
.ntermedias

Pr%visin +e Bienes &
Servi"i%s S%"ia!es
Bienes Servi"i%s
A%n+%s Pr%&e"#%
$as instituciones del Estado, concebidas en su con!unto como una estructura di"isional, son
las encargadas de lle"ar a cabo este proceso de trans)erencia de recursos, son por lo tanto el "nculo
entre el Estado y las personas(
$a e)iciencia, e)icacia y calidad en la entrega de estos recursos depende de la accin de estas
instituciones, de la capacidad de los )uncionarios y de los instrumentos utili/ados para ello( Esto
ob"iamente de)inido a partir de las )unciones que cada institucin debe desarrollar y la pertinencia
de la o)erta program;tica que stas deben cumplir, a!ustada a las polticas que determinan esta
o)erta y las necesidades de la poblacin(
4) $iveles decisionales de la accin p,blica
En la administracin del Estado, podemos distinguir tres di)erentes ni"eles de inter"encin
que implican di)erentes ni"eles de toma de decisiones(
2i"el estratgico
2i"el program;tico %institucional'
2i"el operati"o
$a "isin que se tiene del Estado "a desde los ni"eles m;s altos a los m;s ba!os, los que
siempre est;n "inculados a la estructura institucional(
Es decir, que las )unciones que se le encomiendan a estructuras !erarqui/adas deben estar en
una relacin muy directa con las decisiones que se deben tomar(
$a estructura !er;rquica se identi)ica tanto para toda la administracin del Estado, como para
estructuras diseEadas para espacios subnacionales( En trminos muy generales +ay que acotar que
estos diseEos pueden estar m;s o menos descentrali/ados, dependiendo de las caractersticas que
presenten, ya sea como estados )ederales o estados unitarios(
$ivel estrat9gico
&ara los ni"eles superiores se identi)ican principalmente decisiones de car;cter estratgico,
las cuales son decisiones polticas y legislati"as, que por un lado orientan la accin pAblica y por
otro lado la regulan( Esto est; relacionado con la administracin del Estado en su con!unto y se
identi)ica con el Gobierno y su programa(
$ivel program3tico
&ara los ni"eles intermedios %instituciones' o program;tico, se identi)ican )unciones y
decisiones relacionadas con los ob!eti"os )i!ados para las instituciones, las cuales deben desarrollar
acciones en un sector determinado, ministerios, ser"icios u otrasN que pueden ser pri"adas, que estn
reguladas por el Estado o "inculadas a ste %terceri/acin de ser"icios'( Este ni"el institucional
obedece a ob!eti"os institucionales y lo relacionamos con ob!eti"os program;ticos, ya que en esta
es)era se lle"an a cabo los programas de los di)erentes sectores %salud, educacin o "i"ienda', y
est;n "inculados a las polticas y planes de)inidos en los ni"eles estratgicos(
$ivel operativo
En este ni"el es donde se aplica directamente la inter"encin del Estado sobre la poblacin,
se e-presa en recursos econmicos, in)raestructura construida, ser"icios directos, etc( Esto implica
)unciones, tareas, instrumentos, personal que labora y equipamiento empleado, donde los
desempeEos est;n su!etos a metas y donde los impactos de este accionar debe a!ustarse a ob!eti"os
de)inidos en los ni"eles estratgicos y program;ticos %o institucionales'(
En resumen, diremos que, sobre la base de las polticas, de los programas de gobierno y de
los planes que se desprenden, +ay que conser"ar la co+erencia, entre los lineamientos estratgicos,
los ob!eti"os program;ticos y las acciones operacionales que sustentan el diseEo de las polticas( En
la p;gina siguiente se presenta un esquema de relacin entre los di)erentes tres ni"eles(
24
2r3fico 4
$I-ELES DECISI;$:LES DE L: :CCIE$ PF1LIC:
Buente: Bire""in +e Pr%&e"#%s & Pr%'rama"in +e! Inversi%nes +e! ILP6S
24

Estado, gobierno %programa
de Gobierno, polticas y planes'
Nivel estratgico
. nstituciones pAblicas y pri"adas,
administradoras de )ondos o
intermediarias %programas de
in"ersin'
Nivel Programtico
:nidades E!ecucin de Bareas
o &royectos
Nivel operativo
Kariables?
Econmicas
Ambientales
ociales
Ob!eti"os estratgicos
Ob!eti"os de impacto(
Implcitos y Explcitos
Ob!eti"os
institucionales
1etas
Instituciones Niveles Objetivos
.$&E0#E&A$ erie 234
$a accin de las instituciones pAblicas siempre "a a tener resultados %ob!eti"os de impacto',
los cuales "an a a)ectar di)erentes "ariables( $o deseable es que stos estn en relacin con las
orientaciones de ni"eles superiores %ob!eti"os estratgicos e institucionales' y que al mismo tiempo
se retroalimenten(
En resumen, la in"ersin pAblica implica un )lu!o de recursos que se relaciona con una
poltica pAblica determinada, que parte por la )i!acin de ob!eti"os de car;cter estratgico, que
utili/a recursos +umanos, monetarios e institucionales, entre otros, para el cumplimiento de los
programas y que )inalmente se e-presa en proyectos e!ecutados que redundan en bienes o ser"icios
que son trans)eridos a la poblacin(
El anterior esquema destaca la importancia de una adecuada y oportuna articulacin entre los
tres ni"eles a )in de lograr con e)iciencia y equidad el balance entre la o)erta program;tica y las
necesidades de la poblacin( Esto queda e-presado, tambin, en una correcta preparacin y
e"aluacin de proyectos, con su correlato en la e!ecucin y operacin de los mismos(
25
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Cap+tulo III( Inversin p,blica
eficiente
<) 2estin de la inversin p,blica
;bAetivos ?ue persigue la gestin de la
inversin p,blica
$a tasa de crecimiento de un pas depende, entre otros )actores,
de una buena asignacin de la in"ersin pAblica( En consecuencia, si
se desea alcan/ar un mayor crecimiento econmico, un paso necesario
es el me!oramiento de la programacin y administracin de las
in"ersiones del sector pAblico(
in embargo, el crecimiento per se no tiene mayor sentido
cuando ste se reali/a a e-pensas de la calidad de "ida de grupos
sociales, mayoritarios o minoritarios( &or ello, la in"ersin pAblica no
slo debe asignarse con base en su aporte al crecimiento econmico,
sino que debe considerar el concepto m;s amplio de progreso social, la
reduccin de las desigualdades %socioGeconmicas, de gnero, tnicas o
etreas' y el mane!o sustentable del medio ambiente(
&ara a"an/ar +acia el logro de estos )ines, es necesario que la
in"ersin pAblica sea administrada con e)icacia y e)iciencia( &or
e)icacia entenderemos la capacidad de lograr los ob!eti"os propuestos,
por lo que slo ser; posible saber si la in"ersin pAblica es e)ica/
cuando los ob!eti"os que sta persigue +ayan sido de)inidos con
claridad(
2=
&or e)iciencia entenderemos el reali/ar las acciones necesarias para el logro de los ob!eti"os
con el mnimo necesario de recursos( &ara saber si la in"ersin es e)iciente se requerir; entonces
algAn punto de comparacin %est;ndares usuales, e-periencias pre"ias o al menos una programacin
inicial de recursos requeridos'(
Problemas usuales en la gestin de la inversin p,blica
Alcan/ar una mayor e)icacia, e)iciencia y transparencia en la programacin y administracin
de la in"ersin pAblica no es tarea );cil( Algunos problemas tpicos que se presentan con el
presupuesto de in"ersin son?
Atrasos y sobrecostos en la e!ecucin de los proyectos
*alta de )inanciamiento para la operacin
,)icit de proyectos listos para su e!ecucin
obre in"ersin en algunos sectores
Ba!a in"ersin en los sectores sociales
Analicemos en detalle algunos de estos problemas y sus causas(
:trasos y sobrecostos en la eAecucin de los proyectos
$os atrasos y sobrecostos durante la e!ecucin son los problemas m;s )recuentes en los
proyectos de in"ersin pAblica( e distinguen dos casos? des"iaciones reales y des"iaciones debido
a una programacin demasiado optimista( :n proyecto puede presentar atrasos en su e!ecucin o
sobrecostos debido a )actores tales como? )alta de )inanciamiento oportuno, mala plani)icacin de la
e!ecucin, +uelgas, d)icit de insumos o desastres naturales( in embargo, tambin ocurre que la
programacin inicial del proyecto y las estimaciones de costos )ueron demasiado optimistas o se
manipularon para +acer el proyecto m;s atracti"o( En tales casos, la e!ecucin puede estarse
+aciendo en )orma ptima y, sin embargo, aparecer el proyecto con sobrecosto o atraso(
Balta de financiamiento para la operacin
uele ocurrir que durante la etapa de e"aluacin de un proyecto no se consideran los costos
totales de operacin ni quin los )inanciar;( El proyecto se aprueba y e!ecuta preocup;ndose slo de
los costos de capital( #omo consecuencia, la in)raestructura no es mantenida adecuadamente, es
subGutili/ada e incluso, puede quedar abandonada( 1uc+as ra/ones e-plican %pero no !usti)ican'
esta situacin, incluyendo? no considerar los costos de operacin en la )ase de prein"ersin, )alta de
coordinacin entre las entidades encargadas de construir y de operar el proyecto y, e"entualmente,
el que es polticamente m;s atracti"o para un gobierno, inaugurar nue"as obras antes que mantener
las e-istentes(
D9ficit de proyectos listos para su eAecucin
:na situacin tpica, cuando una delegacin de una entidad )inanciera "isita un pas, es "er a
los )uncionarios del ministerio de plani)icacin o de economa traba!ando +oras e-tra para preparar
una cartera de proyectos )inanciables( Ello es re)le!o de un proceso de prein"ersin de)iciente o
ine-istente( $os proyectos son preparados slo cuando +ay posibilidades de )inanciamiento, y no
como una acti"idad rutinaria del gobierno( #omo consecuencia, cuando +ay )inanciamiento
disponible, ste no necesariamente es destinado a los sectores prioritarios, sino que a aqullos con
proyectos listos o capaces de prepararlos en menor tiempo(
2>
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Sobre-inversin en algunos sectores
El problema antes citado suele generar sobreGin"ersin en algunos sectores o un n)asis
en megaproyectos( Esta situacin, comAn a muc+os pases, se origina debido a que las
instituciones que tradicionalmente +an mane!ado un mayor "olumen de recursos, cuentan con
buenos equipos de ingenieros y economistas con e-periencia en la preparacin y e"aluacin de
proyectos( &or lo tanto, cuando +ay recursos disponibles, lo m;s probable es que stos sean
asignados a dic+as entidades, ya que tendr;n proyectos listos para ser iniciados o podr;n
prepararlos con mayor celeridad(
Insuficiente inversin en los sectores sociales
:na "e/ iniciado un megaproyecto, como por e!emplo una central +idroelctrica, un puerto o
un aeropuerto, es muy poco probable que su e!ecucin sea suspendida cuando se requiera e)ectuar
recortes presupuestales( &or cierto, la suspensin de un proyecto en e!ecucin puede no ser
con"eniente debido al alto costo incurrido %costo +undido'( in embargo, sta no suele ser la ra/n
principal( El proyecto no se suspender; debido a la e-istencia de grupos de presin que se
bene)ician con l y, por ende, al alto costo poltico in"olucrado( Bampoco son probables las
reducciones al presupuesto corriente, ya que implicara la necesidad de despedir )uncionarios
pAblicos( &or ello, la salida usual %dado que a)ortunadamente el )inanciamiento "a emisin con la
consiguiente in)lacin est; su)icientemente desacreditado' es postergar proyectos pequeEos, tales
como la mayora de los proyectos sociales( Otra posibilidad es recortar el )inanciamiento a
programas de asistencia, nue"amente en detrimento de los sectores m;s pobres( En consecuencia, es
comAn que en tiempos de crisis los sectores m;s a)ectados sean !ustamente aqullos que deberan
recibir mayor apoyo %salud, nutricin, pre"isin social, educacin'(
Limitantes a la programacin y administracin eficiente de la
inversin p,blica
El origen de la ine)iciencia obser"ada en la programacin y administracin de la in"ersin
pAblica suele encontrarse en de)iciencias tales como?
G *alta de personal capacitado en preparacin, e"aluacin y administracin de
proyectos
G &rocedimientos no estandari/ados de recoleccin y an;lisis de in)ormacin
G *alta de oportunidad de la in)ormacin
G .nstitucionalidad inadecuada para una buena gestin de la in"ersin
G *alta de responsabilidad por errores o ine)iciencias
G *alta de "oluntad poltica para me!orar la e)iciencia
Balta de capacitacin
$a necesidad de entregar capacitacin en )ormulacin, e"aluacin y administracin de
proyectos +a sido reconocida por aEos( En consecuencia, y considerando el gran nAmero de cursos
que se +an desarrollado en casi todos los pases de la regin, el problema ya no debera e-istir( in
embargo, el impacto de estos cursos, mayoritariamente reali/ados por o con el apoyo de entidades
)inancieras multilaterales, +a sido menor al esperado( Ello debido a )actores tales como?
G Algunos cursos se +an orientado a la preparacin a"an/ada en e"aluacin de
proyectos %programas de seis meses a dos aEos'( El resultado es un pequeEo grupo de
)uncionarios altamente capacitados( ,esa)ortunadamente, su ni"el de conocimientos
les abre las puertas del sector pri"ado, por lo que no tardan en emigrar a ste(
G Otros cursos se orientan a la capacitacin en )ormulacin y e"aluacin de tipologas
espec)icas de proyectos( Este caso es tpico de agencias de 2aciones :nidas que
2@
brindan cursos de uno a tres meses en temas tales como e"aluacin de proyectos
agrcolas, e"aluacin de proyectos industriales o e"aluacin de proyectos de salud(
$amentablemente cada agencia tiene su propio en)oque y metodologa( &or ello,
)uncionarios que asistieron a distintos cursos di)cilmente llegar;n a acuerdo sobre
cmo e"aluar un proyecto( 1;s aAn, si un mismo )uncionario asiste a cursos de
distintas entidades, puede que termine m;s con)undido de lo que estaba al principio(
,e +ec+o, muc+as "eces las metodologas aplicadas apuntan m;s a satis)acer las
necesidades de in)ormacin o de colocar recursos de la agencia que a )acilitar la
decisin de e!ecutar el proyecto segAn la con"eniencia del pas(
G i no e-iste la estructura institucional y el apoyo poltico para la e"aluacin de
proyectos, un )uncionario capacitado puede "er )rustrado su deseo de aplicar los
conocimientos adquiridos y de!ar de preocuparse por e"aluar proyectos o incluso
ale!arse del sector pAblico(
Procedimientos no estandari/ados
$a )alta de procedimientos y metodologas estandari/adas para la e"aluacin, seleccin y
e!ecucin de proyectos es tambin un problema comAn( En tales casos no es posible seleccionar los
me!ores proyectos, ni siquiera a ni"el sectorial( Ello dado que los indicadores disponibles no ser;n
comparables si se +an determinado con metodologas di)erentes( Esta situacin se di)iculta, adem;s,
al no contar con equipos de e"aluacin de proyectos debidamente capacitados, pues sera necesario
entrenarlos en todos los di"ersos procedimientos y metodologas en uso(
:na situacin similar ocurre cuando no e-isten procedimientos establecidos para el
seguimiento y control de los proyectos en e!ecucinN se +ace imposible comparar la e)iciencia de
distintas entidades en la e!ecucin de sus programas de in"ersin(
Estructura institucional inadecuada
&or lo general, en el sector pAblico las tareas de plani)icar la in"ersin, )inanciarla y controlar
su a"ance y resultados son responsabilidad de entidades o unidades di)erentes( En algunos casos dos
entidades tienen similares responsabilidades y traslapan su accionar( 2o se suele reali/ar e"aluacin
e-Gpost a los proyectos, por lo que no e-iste un aprendi/a!e institucional( $a descoordinacin
institucional +ace que a "eces in)ormacin crtica para una buena administracin no est disponible,
mientras que otros datos son solicitados paralelamente por dos o m;s entidades(
Balta de oportunidad de la informacin
,e nada sir"e la in)ormacin si sta no es recibida a tiempo, especialmente durante la
e!ecucin de los proyectos( #on )recuencia quienes toman decisiones no saben de problemas que se
est;n presentando con los proyectos en e!ecucin +asta cuando es demasiado tarde %en ocasiones
incluso pueden llegar a enterarse por la prensa'( $as consecuencias de la mayora de los problemas
que se presentan en la e!ecucin de proyectos pueden ser mnimas si se adoptan medidas correcti"as
a tiempo( in embargo, ello no es posible si no se dispone de un sistema de seguimiento peridico,
estandari/ado, con)iable y ;gil del a"ance )sico y )inanciero de los proyectos( &royectos altamente
rentables, socioGeconmicamente pueden resultar un desastre debido a problemas menores que no
se corrigieron a tiempo(
Balta de responsabilidad por errores o ineficiencias
El dinero del sector pAblico es de todos y, por lo tanto, no es de nadie en particular( &or ello
es )recuente que quienes administran dinero pAblico no se preocupen demasiado por usarlo
e)icientemente( Al )in y al cabo, los )uncionarios pAblicos no reciben bonos si son e)icientes, ni son
penali/ados en su salario si no usan bien los recursos( e torna as m;s importante el aumentar el
"olumen de recursos mane!ados que preocuparse porque stos se utilicen e)icientemente( in duda,
esta situacin di)iere muc+o de la e-istente en el sector pri"ado(
#"
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Balta de apoyo pol+tico para un maneAo eficiente de la inversin
A "eces +ay resistencia en sectores polticos al desarrollo de sistemas e)icientes de
administracin de la in"ersin pAblica( i e-isten criterios tcnicos que permitan recomendar
programas de in"ersin, la libertad de las autoridades para presionar por proyectos de su inters se
"e disminuida(
&ara ayudar a superar los problemas antes mencionados, el .$&E +a desarrollado un marco
terico con el propsito de que sir"a de gua en la tarea de apoyar a los pases miembros en el
desarrollo de sistemas e)icientes de programacin y administracin de la in"ersin pAblica( El
en)oque aplicado consiste en modelar la administracin de la in"ersin pAblica como una )uncin
que debe ser cumplida por el gobierno(
La funcin de administracin de la inversin p,blica
$a )uncin de administracin de la in"ersin pAblica puede ser conceptuali/ada como el
sistema de control de un proceso a tra"s del cual distintos insumos son trans)ormados en bienes y
ser"icios que pro"ee el sector pAblico( &or e!emplo, la prein"ersin es un proceso que utili/a mano
de obra cali)icada y recursos )inancieros para producir estudios que permiten plani)icar in"ersiones
)uturas( $a in"ersin de capital se modela como un proceso que requiere dinero para adquirir "arios
insumos y produce in)raestructura %caminos, edi)icios, etc('( An;logamente, la in"ersin social,
usualmente catalogada como gasto social, utili/a recursos pAblicos para incrementar el capital
+umano del pas(
4
$a )uncin de administracin mane!a in)ormacin acerca de los recursos disponibles y decide
cmo son asignados( Recibe, adem;s, in)ormacin acerca del proceso de produccin %in"ersin de
capital y gasto social' para conocer cmo se est;n empleando los recursos y, de ser necesario,
adopta medidas correcti"as(
&ara alcan/ar el ob!eti"o seEalado, la )uncin de administracin debe contar con ciertos
componentes espec)icos( :no de stos es un sistema de seguimiento y control que entregue
in)ormacin acerca del uso de los recursos y si las metas se est;n alcan/ando en los pla/os pre"istos
y al costo estimado( $os datos deben ser recolectados en )orma peridica y para todos los proyectos
y programas del sector pAblico( #on stos se preparan distintos reportes para ser distribuidos a
quines deben tomar decisiones(
e requiere un sistema de proyecciones econmicoG)inancieras para saber qu disponibilidad
de recursos e-istir; el pr-imo aEo %y o!al; los siguientes'( Esta in)ormacin es cla"e para e"itar
incluir en el programa de in"ersiones m;s proyectos de los que es posible )inanciar, tanto durante la
e!ecucin como durante la operacin(
Es necesario conocer qu entidades +an sido e)icientes en el uso de los recursos asignados y
cu;les no +an sido capaces de in"ertirlos segAn lo plani)icado( Esta in)ormacin puede entonces
retroalimentar el sistema, a)ectando la distribucin de recursos entre entidades en )uturos perodos
presupuestarios(
,ebe e-istir un sistema para la asignacin del presupuesto corriente, as como un sistema de
asignacin del gasto social %in"ersin en capital +umano'( Este Altimo debe permitir determinar si
los recursos +an sido bien empleados y +an alcan/ado a la poblacin ob!eti"o(
&or Altimo, se requiere de un sistema de programacin de in"ersiones( Dste debe )acilitar el
estudio de programas de in"ersin alternati"os, permitiendo determinar cu;l alcan/a los ob!eti"os
deseados con el mnimo de recursos(
Bodos estos sistemas constituyen lo que llamaremos la F)uncin de administracin de la
in"ersin pAblica7( En la pr;ctica la responsabilidad por la operacin de cada sistema puede recaer
4
&or supuesto es tambin necesario asignar recursos para gasto corriente(
#<
en distintas entidades( in embargo, es importante no perder de "ista el esquema global, ya que
asegura la operacin armnica del sistema como un todo(
2r3fico 4
B%$CIE$ DE :D.I$IS0':CIE$ DE L: I$-E'SIE$ PF1LIC:
Buente: ILP6S
2) Los sistemas nacionales de inversin p,blica
En ?u9 consiste un sistema nacional de inversin p,blica
El concepto de F)uncin de administracin de la in"ersin pAblica7, desarrollado en el
captulo anterior, se +a materiali/ado en la pr;ctica en los llamados sistemas nacionales de in"ersin
pAblica(
PTu es un istema 2acional de .n"ersin &Ablica %2.&'Q Esta parece ser una pregunta con
mAltiples respuestas si se obser"a la estructura, cobertura y caractersticas de los 2.& en la regin(
Bampoco es sencillo dar una respuesta desde el punto de "ista terico, ya que se requiere de)inir
claramente qu entendemos por F.n"ersin &Ablica7y qu es un Fistema 2acional7( :na respuesta
a la de)inicin de F.n"ersin &Ablica7 puede encontrarse en la documentacin asociada a los 2.&,
por e!emplo, algunas de)iniciones recogidas son?
'ecuadro <
I$-E'SIE$ PF1LIC: E$ :'2E$0I$:
Buente: $ey 2X 34(>54, 9r#C"1!% 2D.
'ecuadro 2
I$-E'SIE$ PF1LIC: E$ 1;LI-I:
#2
Inversin P,blica $acional: La ap!i"a"in +e re"1rs%s en #%+% #ip% +e -ienes & +e
a"#ivi+a+es 71e in"remen#en e! pa#rim%ni% +e !as en#i+a+es 71e in#e'ran e! se"#%r p?-!i"%
na"i%na!, "%n e! 8in +e ini"iar, amp!iar, me:%rar, m%+erni2ar, rep%ner % re"%ns#r1ir !a "apa"i+a+
pr%+1"#%ra +e -ienes % pres#a+%ra +e servi"i%s.
Se en#ien+e p%r Inversin P,blica #%+% 'as#% +e re"1rs%s +e %ri'en p?-!i"% +es#ina+% a
in"remen#ar, me:%rar % rep%ner !as eEis#en"ias +e "api#a! 8Csi"% +e +%mini% p?-!i"% &/% +e "api#a!
(1man%, "%n e! %-:e#% +e amp!iar !a "apa"i+a+ +e! paCs para !a pres#a"in +e servi"i%s % pr%+1""in
+e -ienes. 6! "%n"ep#% +e Inversin P?-!i"a in"!1&e #%+as !as a"#ivi+a+es +e preinversin e inversin
71e rea!i2an !as en#i+a+es +e! se"#%r p?-!i"%.

'
E
C
%
'
S
;
S

2:S0; C;''IE$0E
P'EI$-E'SIE$
ES0%DI;S 0GC$IC; -
EC;$E.IC;S
I$-E'SIE$
I$B':ES0'%C0%':
2:S0; S;CI:L
'EC%'S;S C%.:$;S
I$B;'.:CIE$
B%$CIE$ DE
:D.I$IS0':CIE$
DE L: I$-E'SIE$
PF1LIC:
DECISI;$ES
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Buente: Resolucin suprema N 21676, 9r#C"1!% 8.
'ecuadro #
I$-E'SIE$ PF1LIC: E$ C;L;.1I:
Buente! "anual #e $rogramacin #e la In%ersin $&'lica, BNP, 03/2000
e aprecia que, en general, se considera in"ersin pAblica todo gasto, de origen pAblico,
destinado a mantener o incrementar la capacidad de produccin de bienes o ser"icios(
in embargo, no e-iste la misma coincidencia cuando se trata de de)inir en qu consiste el
Fistema 2acional7 para la administracin de la in"ersin pAblica( En algunos pases ste se
conceptAa en )orma muy limitada, restringindolo tan slo a la gestin de los proyectos de
in"ersin( En otros casos, se conceptuali/a en )orma muy amplia, englobando temas tales como la
descentrali/acin, la programacin macroeconmica y el gasto social(
Estructura general de los S$IP
Aun cuando los bancos de proyectos %B&' se concibieron inicialmente slo como sistemas de
in)ormacin sobre proyectos propuestos y en desarrollo, la pr;ctica demostr la con"eniencia de
implementar istemas 2acionales de .n"ersin &Ablica basados en el concepto de los bancos de
proyectos( $a implementacin de un sistema de este tipo requiere desarrollar en )orma simult;nea
cuatro aspectos, a saber? metodologas, sistemas de in)ormacin, re)ormas legales e institucionales y
capacitacin( Estos dan origen a los cuatro componentes )undamentales que debe abordar cualquier
proyecto de implantacin de un B&, como son?
El componente legal e institucional que incluye la preparacin y aprobacin de leyes,
decretos y reglamentos que de)inan, regulen y respalden la operacin del 2.&( Bambin
comprende la adecuacin de la estructura institucional y de los procedimientos intra e interG
institucionales para responder a las demandas que genera la administracin y operacin del sistema(
El componente metodolgico que demanda la preparacin de manuales metodolgicos de
identi)icacin, preparacin y e"aluacin de proyectos, as como manuales de seguimiento y control
de proyectos y de operacin de los sistemas de in)ormacin(
El componente de sistemas de informacin constituido por el equipamiento (har#ware' y
los programas %so)tware* que permiten un mane!o ;gil y e)ica/ de la gran cantidad de in)ormacin
que genera, registra y utili/a un 2.&(
##
Inversin $eta: Se +e8inen "%m% 0as#%s +e Inversin a71e!!as er%'a"i%nes s1s"ep#i-!es +e
"a1sar "rF+i#%s % +e ser +e a!'?n m%+% e"%nmi"amen#e pr%+1"#ivas, % 71e #en'an "1erp% +e -ienes
+e 1#i!i2a"in per+1ra-!e, !!ama+%s #am-iFn +e "api#a! p%r %p%si"in a !%s +e 81n"i%namien#% 71e se
(a&an +es#ina+%s p%r !% "%m?n a eE#in'1irse "%n s1 emp!e%. 9simism%, a71e!!%s 'as#%s +es#ina+%s a
"rear in8raes#r1"#1ra s%"ia!. La "ara"#erCs#i"a 81n+amen#a! +e es#e 'as#% +e-e ser 71e s1 asi'na"in
permi#a in"remen#ar !a "apa"i+a+ +e pr%+1""in & pr%+1"#ivi+a+ en e! "amp% +e !a es#r1"#1ra 8Csi"a,
e"%nmi"a & s%"ia!.
El componente de capacitacin indispensable para cambiar la cultura de mane!o de la
in"ersin pAblica, y que incluye cursos, seminarios, con"enios con entidades de capacitacin,
preparacin de material docente y acti"idades de asistencia tcnica(
El componente legal e institucional
&ara operati"i/ar las responsabilidades y obligaciones institucionales se requiere de un marco
legal adecuado( Este debe apoyar la operacin del sistema +aciendo obligatorio cumplir sus normas
y procedimientos para todas las entidades del sector pAblico( i el 1inisterio de @acienda o
*inan/as tiene la autoridad para e-cluir del presupuesto nacional proyectos que no +ayan cumplido
con los procedimientos del 2.&, ser; bastante m;s sencillo contar siempre con in)ormacin
actuali/ada sobre todos los proyectos propuestos y en e!ecucin(
Asimismo, para la e-itosa operacin de un 2.& es cla"e contar con una estructura
institucional adecuada( $as entidades participantes deben tener claramente de)inidos sus roles,
atribuciones y obligaciones(
,ebe e-istir una entidad responsable por el desarrollo y actuali/acin de las metodologas de
)ormulacin y e"aluacin de proyectos y por la estimacin de los precios sociales( Esta misma, u
otra entidad, debe ser responsable de la administracin del har#ware y so)tware del sistema de
in)ormacin( An;logamente, una entidad debe ser responsable por controlar el a"ance )sico
)inanciero de los proyectos durante su e!ecucin( Bambin ser; necesario identi)icar la entidad
responsable por el desarrollo del programa de capacitacin %la cual no necesariamente ser; quien
dicte los cursos'(
,eben crearse procedimientos para la recoleccin y registro peridico de datos que
estable/can quin completar; las )ic+as del sistema, a quin se las en"iar;, con qu periodicidad,
quin procesar; los datos, a quin en"iar; in)ormes, etc( &or e!emplo, reportes muy resumidos de
problemas de inters pueden ser en"iados a las autoridades superiores, mientras que )uncionarios
intermedios recibir;n reportes m;s detallados(
Bambin es necesario establecer las reglas y pri"ilegios para el acceso a la in)ormacin del
sistema( &or e!emplo, es necesario establecer qu entidades podr;n registrar o modi)icar datos y
cu;les datos, as como qu entidades slo podr;n utili/ar la in)ormacin sin modi)icarla(
El componente metodolgico
&ara alcan/ar sus ob!eti"os, el 2.& debe mane!ar in)ormacin con)iable y estandari/ada(
,esa)ortunadamente, la e"aluacin de proyectos es la e-cepcin y no la regla en muc+os pases(
#on )recuencia slo los proyectos candidatos a )inanciamiento e-terno son e"aluados socioG
econmicamente( 1;s aAn, esta e"aluacin es reali/ada, a "eces por los e-pertos de la agencia que
pro"eer; el )inanciamiento, o por consultores contratados por ella( #omo consecuencia se le da m;s
importancia a la capacidad de repago del crdito que a la real con"eniencia para el pas de
emprender el proyecto(
Adem;s, la ayuda bilateral suele estar condicionada a la adquisicin de productos o ser"icios
de empresas del pas donante( En tales casos, puede ser m;s con"eniente para el pas rec+a/ar la
ayuda y adquirir los productos en libre licitacin( in embargo, si no se e"alAa el proyecto, ser;
imposible detectar esta situacin(
Al utili/ar metodologas estandari/adas, los proyectos y programas pueden ser anali/ados y
su con"eniencia al pas !u/gada sobre bases consistentes, aplicando criterios uni)ormes( El ob!eti"o
al desarrollar las metodologas debe ser pro"eer a los e"aluadores de proyectos con una +erramienta
sencilla de utili/ar pero lo su)icientemente poderosa para me!orar la seleccin de proyectos( En
consecuencia, deben e"itarse complicaciones tericas innecesarias, adoptando un en)oque pr;ctico y
pragm;tico( $a estructura ideal de las metodologas, al menos al inicio del sistema, debe ser la de
#4
.$&E0#E&A$ 2
o
34
manuales o )ic+as que guen al e"aluador paso a paso en la )ormulacin y e"aluacin del proyecto(
:na "e/ e-ista e-periencia en su utili/acin, puede pasarse a metodologas m;s elaboradas(
&ara el desarrollo de las metodologas es con"eniente partir por preparar una metodologa
general que d el marco de re)erencia para las dem;s( $uego, empleando la metodologa general
como base y gua, se desarrollan metodologas espec)icas para aquellos sectores en que el nAmero
de proyectos a e"aluar amerite el es)uer/o de preparar la metodologa espec)ica( &ara aquellas
tipologas de proyectos que no cuenten con una metodologa espec)ica se aplicar; la metodologa
general(
&ara +acer e"aluacin social de proyectos, es necesario disponer adem;s de un con!unto de
precios sombra %de e)iciencia, sociales' que permitan corregir en la e"aluacin social las
distorsiones que e-istan en el mercado nacional( Al menos se requiere conocer el precio sombra de
la mano de obra, de la di"isa y la tasa social de descuento %o precio sombra del capital'( in
embargo, si las distorsiones en los mercados son menores, es recomendable, al menos en las
e"aluaciones a ni"el de per)il, traba!ar con los precios de mercado descontando impuestos o
subsidios, ya que as se simpli)ican las metodologas(
Bambin es Atil contar con metodologas para la plani)icacin de la prein"ersin y e"aluacin
e-Gpost( $a metodologa de plani)icacin de la prein"ersin institucionali/a el proceso de anali/ar el
nAmero de proyectos en las distintas etapas del ciclo y compara los recursos que se estima estar;n
disponibles con los que requerir;n los proyectos( As es posible determinar si es necesario asignar
m;s recursos a prein"ersin o no(
$a metodologa de e"aluacin e-Gpost pro"ee de in)ormacin que permite a!ustar las
metodologas de e"aluacin e-Gante( As, )uturas e"aluaciones estimar;n con mayor certidumbre los
costos y bene)icios de los proyectos, por lo que las decisiones respecto a su e!ecucin o
postergacin ser;n m;s acertadas(
El componente de capacitacin
:na de las acti"idades m;s importantes en la creacin de un istema 2acional de .n"ersin
&Ablica es la capacitacin( i no se contempla un programa de capacitacin adecuado, di)cilmente
el sistema conseguir; sus ob!eti"os(
e requiere contar en todas las entidades participantes con )uncionarios capacitados en
)ormulacin y e"aluacin de proyectos %aplicando las metodologas del sistema', programacin y
administracin de la e!ecucin de proyectos y, en general, en el )uncionamiento del 2.&( A este
e)ecto el .$&E, bas;ndose en la e-periencia adquirida y en el estudio de distintos programas de
capacitacin, recomienda que se contemplen tres ni"eles en la capacitacin? b;sico, medio y
a"an/ado(
Capacitacin a nivel bsico
El ob!eti"o de sta es entregar a todos los )uncionarios in"olucrados en la operacin del
sistema, en el menor pla/o posible, las +erramientas b;sicas para su uso( $a capacitacin debe
incluir? )ormulacin y e"aluacin de proyectos a ni"el de per)il empleando las metodologas
desarrolladas, plani)icacin y super"isin de la e!ecucin de proyectos y uso del sistema de
in)ormacin(
Este entrenamiento b;sico se da en cursos de una o dos semanas, eminentemente pr;cticos,
en)ati/ando la )ormulacin y e"aluacin de casos por sobre la teora( :na alternati"a consiste en
utili/ar el en)oque de capacitacin de capacitadores( egAn este en)oque, un grupo seleccionado de
)uncionarios pAblicos es capacitado para %y asume el compromiso de' reali/ar una serie de cursos de
rplica, di)undiendo as los conocimientos adquiridos( Este en)oque es el m;s indicado para crear en
bre"e pla/o una "cultura de proyectos" en el sector pAblico( in embargo, se requiere de super"isin
y apoyo permanente a las rplicas para e"itar que su ni"el sea de)iciente(
#4
#omo resultado de esta capacitacin b;sica se genera en el sector pAblico la capacidad de
operar el sistema(
Capacitacin a nivel medio
$a capacitacin a ni"el medio cubre a un grupo m;s reducido de )uncionarios( :no o m;s
representantes de cada entidad in"olucrada en el sistema asisten a cursos de apro-imadamente un mes de
duracin, en los cuales se les prepara para actuar como monitores en )ormulacin y e"aluacin de
proyectos, programacin y administracin de la e!ecucin de proyectos y uso del sistema(
,espus de completar su entrenamiento estos )uncionarios actuar;n como capacitadores o, al
menos, como puntos )ocales en sus respecti"as entidades( ,esarrollar;n cursos del ni"el b;sico,
apoyar;n a otros )uncionarios en los temas seEalados y asumir;n, en general, el rol de lderes en la
implantacin del sistema en su entidad(
As, la capacitacin a ni"el intermedio persigue generar un e)ecto multiplicador que )acilite la
di)usin y aprendi/a!e del sistema( Este grupo de )uncionarios puede tambin asumir la
responsabilidad por tareas de comple!idad intermedia %e"aluacin a ni"el de pre)actibilidad,
programacin de proyectos grandes, solucin de problemas con el sistema computacional'(
Capacitacin a nivel avanzado
&or Altimo, es necesario contar con un selecto grupo de pro)esionales altamente capacitados
en los temas seEalados( El equipo )ormado por stos tendr; la responsabilidad de continuar
desarrollando y per)eccionando metodologas, procedimientos y manuales, solucionar problemas o
modi)icar el sistema de in)ormacin, y, en general, todas las labores que garanticen el
per)eccionamiento y e"olucin del sistema(
Esta capacitacin debe ser pro"ista por uni"ersidades( El rol del gobierno debe limitarse a
asegurar la e-istencia de )uncionarios capacitados a este ni"el, al menos en la entidad encargada de
la operacin del sistema( &ara ello puede becar )uncionarios a postgrados en el e-tran!ero o )irmar
con"enios con uni"ersidades locales( in embargo, es importante que los )uncionarios que reciban
estos bene)icios asuman un compromiso de permanecer en el sector pAblico por un cierto perodo(
&or su parte, las autoridades superiores de las entidades a que pertene/can los )uncionarios a
capacitar, deben estar dispuestas a prescindir de sus me!ores )uncionarios por un largo perodo(
El sistema de informacin
$os proyectos y su ciclo de "ida constituyen la base alrededor de la cual se estructura el
sistema de in)ormacin de un 2.& %conocido usualmente como Banco de &royectos, B&'( Bodos
los datos registrados y procesados est;n asociados a proyectos espec)icos( #uando el tamaEo de un
proyecto lo amerita, ste puede ser di"idido en subproyectos para registrar in)ormacin m;s
detallada( Asimismo, para controlar el a"ance )sicoG)inanciero de los proyectos, stos pueden ser
di"ididos en componentes y acti"idades( &or Altimo, tambin debe ser posible generar reportes que
agrupen la in)ormacin de "arios proyectos comprendidos en un programa, emprendidos por una
entidad, ubicados en una regin, en cierto estado de a"ance, etc( in embargo, siempre ser; el
proyecto la unidad b;sica de estructuracin de los datos en el sistema(
El sistema de in)ormacin registra proyectos desde la etapa de idea,
5
siguiendo luego su
desarrollo por todas las etapas del ciclo de proyect
6
(
6
lo in)ormacin resumida y Atil para la toma
de decisiones es registrada y procesada por el sistema(
El "olumen de datos registrados se incrementa a medida que el proyecto es desarrollado( &or
e!emplo, en la etapa de idea slo se registrar; el nombre, descripcin y !usti)icacin de un proyecto
5
En algunos casos se diseEa el B& para registrar proyectos slo a partir de la etapa per)il, con el ob!eto de e"itar que un
e-ceso de ideas no "iables sobrecargue innecesariamente el sistema(
6
6
Este se describe en detalle en el captulo siguiente
#5
.$&E0#E&A$ 2
o
34
%adem;s de los datos que permiten su clasi)icacin? sector, localidad, etc'( En la etapa de e!ecucin
en cambio, se registrar; in)ormacin sobre costos estimados y e)ecti"os, a"ance )sico programado
y e)ecti"o, acti"idades, contratos, etc(
&ara procesar todos estos datos se requiere de equipos y programas computacionales
adecuados( El diseEo del so)tYare y la seleccin del equipamiento son tareas cla"es para que el
sistema sea e-itoso( El sistema de in)ormacin puede construirse en )orma modular, mane!ando en
cada mdulo distinto tipo de datos( Algunos de los mdulos que suelen incluir los bancos de
proyectos se presentan en los siguientes p;rra)os(
Mdulo de preinversin
El mdulo b;sico de un banco de proyectos es el de prein"ersin, el cual registra los datos
generados en la )ase del mismo nombre( Estos incluyen, entre otros, nombre, descripcin, !usti)icacin,
costo estimado, locali/acin, sector, entidades responsables, calendario e indicadores del proyecto(
Mdulo de seguimiento
El propsito del mdulo de seguimiento )sico )inanciero es registrar y procesar datos que
permitan dar seguimiento y controlar la e!ecucin de los proyectos, tanto )sica como )inancieramente(
Mdulo de asistencia tcnica
:n tercer mdulo, cuya inclusin en el sistema de in)ormacin es opcional, es el de asistencia
tcnica( u propsito es registrar datos acerca de proyectos de asistencia tcnica bilaterales o
multilaterales( #uando se crea este mdulo, registra slo los proyectos cuyo ob!eti"o principal sea la
trans)erencia de tcnicas o conocimientos al pas( $os proyectos de in"ersin )inanciados por
agencias de cooperacin tcnica se consideran como cualquier otro proyecto de in"ersin para
e)ectos de su registro en el sistema(
Este mdulo puede tambin registrar datos acerca de agencias de cooperacin tcnica
bilaterales o multilaterales, pAblicas o pri"adas, que puedan brindar apoyo o )inanciamiento al pas(
Adem;s de los datos b;sicos acerca de la entidad que brinda asistencia tcnica, se registran los
sectores o temas en que tiene e-periencia o que le interesa )inanciar( Esta in)ormacin puede ser de
suma utilidad para encontrar )inanciamiento para proyectos que no +an podido ser e!ecutados con
recursos del presupuesto nacional(
Otros mdulos
&or Altimo, uno o m;s mdulos pueden ser agregados al sistema para apro"ec+ar los datos
registrados( As, puede incluirse un mdulo destinado a )acilitar la preparacin de distintas
alternati"as de programa de in"ersiones y calcular el impacto de cada programa de in"ersiones
sobre algunas "ariables macroGeconmicas( &or e!emplo, podremos estimar el empleo que
generar;n o las di"isas que requerir;n programas de in"ersin alternati"os(
Asimismo, es posible incluir un mdulo que, empleando la in)ormacin del mdulo de
prein"ersin, apoye la !erarqui/acin y seleccin de proyectos( Esta puede reali/arse en base a los
indicadores de los proyectos %KA2, B.R, #AE, etc(', criterios sub!eti"os %punta!e )rente a ob!eti"os'
o combinaciones de ambos(
#) Ciclo de vida de los proyectos
:n proyecto de in"ersin es una decisin sobre el uso de recursos con el ob!eti"o de
mantener o incrementar la produccin de un cierto bien o la prestacin de un determinado ser"icio(
Esta decisin se puede materiali/ar en una obra )sica o en una accin espec)ica(
Algunas caractersticas propias de los proyectos y que es con"eniente tener presente son?
:n proyecto tiene un ob!eti"o espec)ico
#=
&ersigue alcan/ar metas concretas
E-isten )ec+as deseadas de inicio y trmino del proyecto
&ara su materiali/acin es necesario desarrollar "arias acti"idades relacionadas
El desarrollo de las acti"idades conlle"a una necesidad de recursos
'ecuadro 4
C;$S0'%CCIE$ DE %$: ESC%EL:
Buente( ILP6S
$a trans)ormacin de una idea para resol"er un problema +asta la puesta en marc+a o
implementacin de la solucin a dic+o problema es lo que se denomina el ciclo de "ida de los
proyectos( #ada una de las etapas de esta trans)ormacin requiere de recursos +umanos, materiales,
)inancieros, de in)ormacin, etc(, que "an agregando "alor a las ideas( i bien es cierto que este
proceso adquiere en la pr;ctica matices di)erentes para cada caso, es posible "isuali/ar
caractersticas que permiten una cierta generali/acin del mencionado proceso de trans)ormacin(
4) Bases y etapas de la vida de los proyectos
En el ciclo de "ida de los proyectos se pueden distinguir tres )ases %o estados' sucesi"os?
preinversin inversin ! operacin %"er )igura 9'( $a )ase de prein"ersin corresponde a todo el
proceso que se reali/a para identi)icar adecuadamente un problema o necesidad, )ormular y preparar
alternati"as de solucin y e"aluarlas con el ob!eti"o de determinar si es con"eniente e!ecutarlas o no
y cu;l es la m;s recomendable( i la decisin es de e!ecutar una de las alternati"as de solucin al
problema, se pasa a la )ase de in"ersin, donde se reali/an el diseEo del proyecto y la e!ecucin de
la obra o implementacin de las acti"idades( *inalmente, en la )ase de operacin se pone en marc+a
la obra terminada o el plan espec)ico a seguir, de acuerdo a lo proyectado( En esta )ase se
comen/ar;n a generar los bene)icios estimados en la prein"ersin(
2r3fico 5
B:SES E$ EL CICL; DE -ID: DE %$ P';HEC0;
#>
G-:e#iv% espe"C8i"%: Sa#is8a"er !as ne"esi+a+es +e e+1"a"in -Hsi"a en e! se"#%r r1ra! +e
Ca!e1.
;e#a: 9#en+er a "%n#ar +e! aI% 2004 a 100 a!1mn%s.
Ae"(as +e ini"i%: :1ni% +e 2003.
.Frmin%: 3 +e mar2% +e 2004.
9"#ivi+a+es: BiseI%, !i"i#a"in & "%n#ra#a"in, +espe:e #erren%, ins#a!a"in +e %-ra,
eE"ava"i%nes, 81n+a"i%nes, %-ra 'r1esa, ins#a!a"in +e servi"i%s, #e"(1m-re, #ermina"i%nes,
e71ipamien#%, re"ep"in 8ina!, in8%rme +e #Frmin% +e pr%&e"#%.
<e"1rs%s re71eri+%s: ;a#eria!es, #ra-a:a+%res Jman% +e %-raK, ma71inaria, +iner%.
Preinversin Inversin Operacin
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Buente( ILP6S
Base de preinversin
$a seleccin de la alternati"a que se trans)ormar; en el proyecto y la decisin sobre la
con"eniencia de e!ecutarlo requiere seguir una serie de etapas( El grado de comple!idad que
alcan/an los estudios dentro de la prein"ersin est; asociado a la etapa y depende de la comple!idad
y costo del proyecto(
En la )ase de prein"ersin se distinguen las siguientes etapas?
Generacin y an;lisis de la idea de proyecto
Estudio a ni"el de perfil
Estudio de prefactibilidad
Estudio de factibilidad
2r3fico =
E0:P:S DE L: P'EI$-E'SIE$
Buente: ILP6S
#ada una de estas etapas puede tener como resultado decisiones tales como? pasar a una etapa
m;s a"an/ada, parali/acin temporal del estudio en la etapa alcan/ada o dar por terminados los
estudios, ya que en ese punto se logr el ni"el de detalle su)iciente para tomar la decisin de
e!ecutar el proyecto o abandonarlo de)initi"amente( A tra"s de estas etapas se "a precisando el
problema a solucionar, los bienes o ser"icios que ser;n otorgados, las alternati"as tcnicas m;s
con"enientes y sus respecti"os costos y bene)icios( &or lo tanto, las distintas etapas constituyen un
proceso gradual de Fcompra de certidumbre7, donde la comple!idad de los proyectos "a a e-igir
pagar m;s por el ni"el de detalle y pro)undidad de los estudios(
2eneracin y an3lisis de la idea
En esta etapa, producto de un diagnstico preliminar, o en algunos casos presin de la
comunidad, se identi)ica el problema a resol"er, el con!unto de posibles bene)iciarios, la
locali/acin geogr;)ica y los ob!eti"os que se espera alcan/ar con el proyecto( &or Altimo, se
generan algunas posibles alternati"as de solucin(
Estudio a nivel de perfil
En esta etapa se incorpora in)ormacin adicional y se precisa la pro"eniente de la etapa
anterior( $a elaboracin del per)il debe incluir un an;lisis preliminar de los aspectos tcnicos, del
#@
Preinversin
.dea
&er)il
&re)actiG
bilidad
*actibilidad
mercado, de bene)icios y costos, adem;s de la e"aluacin a ese ni"el( &ara su reali/acin se deben
utili/ar los datos y la in)ormacin con que se cuenta, sin incurrir en mayores costos adicionales para
su obtencin( El per)il permite anali/ar la "iabilidad tcnicaGeconmica de las distintas alternati"as
propuestas, descartando aquellas que no son )actibles de e!ecutar(
Bpicamente, un estudio a ni"el de per)il describir; y estudiar; los siguientes aspectos?
Identificacin del problema
G ,escripcin del problema que da origen al proyecto
G #ausas y e)ectos del problema
G 1edios para la solucin del problema y )ines a alcan/ar
G AccionesG alternati"as de proyecto
"iagnstico de la situacin actual
G Jrea de estudio y ;rea de in)luencia
G O)erta, demanda y c;lculo del d)icit
G $nea base medioambiental
#nlisis de alternativas
G Optimi/acin de la situacin actual
G ,imensionamiento del proyecto
G $ocali/acin del proyecto
G Becnologa a emplear
G .mpacto ambiental
G Kiabilidad y sostenibilidad del proyecto
Evaluacin
G Estimacin de costos y bene)icios
G #;lculo de indicadores pri"ados y sociales
G An;lisis de sensibilidad
#abe destacar que en la etapa de per)il se logra una gran disminucin de la incertidumbre a
un costo bastante ba!o( &or ello, la preparacin de buenos per)iles de proyectos es de suma
importancia ya que puede e"itar incurrir en costosos estudios para proyectos no "iables(
Estudio de prefactibilidad
En esta etapa se precisa con mayor detalle la in)ormacin pro"eniente del per)il y se
incorporan datos adicionales que permitan descartar ciertas alternati"as y per)eccionar las restantes(
#on el con!unto de alternati"as preseleccionadas se +acen las e"aluaciones tcnicas y econmicas,
con el propsito de establecer cu;l es la me!or alternati"a de proyecto y descartar las restantes(
4"
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Estudio de factibilidad
Este estudio debe en)ocarse al e-amen detallado de la alternati"a que se +a considerado
me!or en la etapa anterior( Esto signi)ica poner el es)uer/o en medir y "alorar en la )orma m;s
precisa posible sus bene)icios y costos( e debe pro)undi/ar en el an;lisis de "ariables que inciden
en el proyecto(
:na "e/ que el proyecto +a sido de)inido y caracteri/ado, deben optimi/arse todos los
aspectos relacionados con la obra )sica, el programa de desembolsos de in"ersin, programa de
e!ecucin, puesta en marc+a y operacin, con el ob!eto de +acer m;s e)iciente todo el proceso(
Base de inversin
En este estado se reali/a la e!ecucin )sica de los proyectos, de acuerdo a las estimaciones
reali/adas en el estado de prein"ersin( En el estado de in"ersin se pueden distinguir las siguientes
etapas?
- "ise$o del proyecto
- Ejecucin del proyecto
2r3fico >
E0:P:S DE L: I$-E'SIE$
Buente: ILP6S
En la etapa de diseEo se deben preparar todos los antecedentes necesarios para asegurar una
buena e!ecucin del proyecto( :sualmente se asocia a esta etapa con la preparacin de los planos
arquitectnicos y de ingeniera, as como las especi)icaciones tcnicas y presupuesto detallado del
proyecto( in embargo, para poder garanti/ar una buena e!ecucin del proyecto, esta etapa debera
incluir, al menos, los siguientes aspectos?
- Bopogra)a y mec;nica de suelos
- ,iseEo arquitectnico
- ,iseEos de ingeniera %planos, especi)icaciones, memorias de c;lculo'
- ,iseEo de ser"icios complementarios %ser"icios b;sicos, "as de acceso'
- Estudio de impacto ambiental
4<
Inversin
"ise$o
Ejecucin
- Equipamiento y materiales
- &rogramacin de obras
- ,iseEo del sistema de seguimiento
- Bases tcnicas y administrati"as
- &resupuesto detallado
- &rograma de ca!a
- &ermisos y autori/aciones legales y administrati"os para poder dar inicio a la obra
&ara un proyecto que consista en la prestacin de un ser"icio, la etapa de diseEo corresponde
a la plani)icacin y programacin detallada de las acti"idades a e!ecutar.
EAecucin
#orresponde a la etapa donde se reali/a el desarrollo de la obra )sica o la implementacin de
las acti"idades programadas( #onsideraremos como inicio de la etapa de e!ecucin el momento en
que se le asignan recursos al proyecto, y como trmino, al instante en que la obra es entregada lista
para entrar en operacin, o al instante en que se completa la Altima acti"idad en el caso de un
proyecto consistente en la entrega de un ser"icio puntual( En esta etapa se reali/a la mayor
in"ersin en el proyecto, con el ob!eti"o de materiali/ar la alternati"a de solucin seleccionada en
las etapas anteriores(
,entro de esta etapa es posible distinguir distintas tareas necesarias para garanti/ar el
desarrollo del proyecto, las cuales incluyen?
- $lamado a licitacin
- Asignacin
- 2egociacin y contratacin
- E!ecucin )inanciera
- E!ecucin )sica
- uper"isin tcnica
- eguimiento )sicoG)inanciero
- $e"antamiento de )aenas
- Recepcin )inal
- $iquidacin de contratos
- .n)orme de trmino de proyecto
42
.$&E0#E&A$ 2
o
34
2r3fico @
E0:P:S DE L: ;PE':CIE$
Operacin
&uesta en
marc+a
Operacin
plena
Buente: ILP6S
Base de operacin
Esta )ase corresponde a la puesta en marc+a de los proyectos( En sta se comien/an a
concretar los bene)icios estimados en la prein"ersin( e distingue dentro de la )ase de operacin
una etapa de puesta en marc+a, de una etapa de operacin plena del proyecto(
Puesta en marca
#orresponde al primer perodo de operacin del proyecto, durante el cual se produce un
aumento gradual de la generacin de productos o prestacin de ser"icios del proyecto, +asta
alcan/ar el ni"el de produccin para el cual )ue diseEado( ,urante esta etapa se e)ectAa, adem;s, el
an;lisis de la operati"idad del proyecto segAn los par;metros de diseEo(
,ependiendo del tipo de proyecto, esta etapa puede tomar desde unos minutos +asta "arios aEos(
'ecuadro 4
E0:P: DE P%ES0: E$ .:'CC:
Buente: ILP6S
;peracin plena
En esta etapa el proyecto +a alcan/ado su pleno )uncionamiento y opera en )orma regular( 2o
necesariamente opera a plena capacidad, pues puede +aber sido diseEado con capacidad de reser"a
para aumentos )uturos de la demanda( ,urante esta etapa se reali/a un seguimiento de la operacin
y, despus de algAn tiempo, puede reali/arse la e"aluacin e-Gpost del proyecto( $a etapa de
operacin se e-tiende mientras dure la "ida Atil del proyecto, la cual puede ir desde un bre"e
perodo a muc+os aEos(
&or Altimo, es importante seEalar que la )orma en que se presenta el ciclo de "ida de los
proyectos no es Anica( ,istintas entidades de)inen el ciclo de "ida de los proyectos de di)erente
manera, aun cuando siempre se respeta la e-istencia de una )ase de estudio pre"io, una )ase de
e!ecucin y una de operacin del proyecto( &or e!emplo, en la )igura siguiente se presenta el
esquema utili/ado por el Banco .nteramericano de ,esarrollo %B.,' para representar el ciclo de
"ida de los proyectos(
2r3fico <"
4#
91n "1an+% 1n n1ev% semH8%r% en 1na in#erse""in p1e+e %perar #an pr%n#% se "%n"!1&e
s1 ins#a!a"in, p%+rCa "%n#emp!arse 1na e#apa +e p1es#a en mar"(a +1ran#e !a "1a! se a+vier#a a
!%s 1s1ari%s me+ian#e seIa!es !a presen"ia +e! n1ev% semH8%r%, se re81er2e !a vi'i!an"ia p%!i"ia!
en !a in#erse""in, & se eva!?e en #erren% !a +is#ri-1"in +e #iemp%s p%r 8ase para "a+a vCa.
CICL; DE -ID: DEL P';HEC0; P:': EL 1ID
Buente: 6va!1a"in: *na (erramien#a +e 'es#in para me:%rar e! +esempeI% +e !%s pr%&e"#%s J;ar"% L'i"%K, G8i"ina +e
6va!1a"in J6LGK, BIB.
La evaluacin de los proyectos
Asociadas a )ases por los que pasan los proyectos est;n las distintas e"aluaciones a las que
son sometidos( ,urante la )ase de prein"ersin se e)ectAan e"aluaciones e-Gante del proyecto %a
ni"el de per)il, pre)actibilidad o )actibilidad'( En la )ase de e!ecucin se e)ectAa un seguimiento
)sicoG)inanciero del proyecto, e"aluando si el a"ance obser"ado est; de acuerdo a lo plani)icado(
&or Altimo, en la )ase de operacin puede e)ectuarse un seguimiento del proyecto a ob!eto de
e)ectuar una e"aluacin e-Gpost de l(
44
Buncin normativa de evaluacin
-;ar"% !'i"%
->i#%s e in+i"a+%res
->i#%s +e -ase
-G-:e#iv%s +e +esempeI%
-6Eperien"ia a+71iri+a
P'EP:':CIE$ DEL
P';HEC0;
DesempeIo de calidad
-"%mpar#ien+% eEperien"ia
-"%mpar#ien+% in8%rma"in
-'eneran+% "%n%"imien#%
PostJterminacin del
proyecto
EAecucinJterminacin
del proyecto
6va!1a"in s1ma#iva
- 'enera"in +e in8%rmes +e
eva!1a"in
- PP<Ms
- +%"1men#%s +e #ra-a:%
- +isemina"in +e !e""i%nes
apren+i+as
6va!1a"in 8%rma#iva
- 'es#in-m%ni#%re% +e! pr%&e"#%
- +esarr%!!% +e sis#emas +e
'enera"in +e in+i"a+%res
- eva!1a"in +e ries'%s
- !e""i%nes apren+i+as para
+isemina"in
.$&E0#E&A$ 2
o
34
2r3fico <<
CICL; DE -ID: H E-:L%:CIE$
Buente: ILP6S
&or evaluacin e%&ante
8
se entender; la comparacin, numrica o no, de los costos y
bene)icios que se estima generar; el proyecto si es e!ecutado( i dic+a comparacin se reali/a desde
el punto de "ista de la empresa o entidad que reali/a el proyecto ser; una evaluacin privada( En
cambio, si la e"aluacin se reali/a desde la perspecti"a de la sociedad en su con!unto, se tratar; de
una evaluacin social(
C
&or control de proceso se entender; el seguimiento )sico y )inanciero que se reali/a a un
proyecto durante la etapa de e!ecucin( e e"alAa el a"ance de las obras o acciones en trminos de
cantidad %"olAmenes de obra o de ser"icio brindado', calidad de los productos generados,
cumplimiento del cronograma y costo incurrido "ersus el presupuestado( El ob!eti"o de este
seguimiento es detectar des"iaciones respecto a la programacin inicial del proyecto que sean
resultado de problemas en la e!ecucin o de una mala plani)icacin( Ello, a )in de adoptar a tiempo
medidas que minimicen los e)ectos %sobre costos, atrasos' de los problemas que se presenten(
$a in)ormacin del seguimiento, as como la descripcin de los problemas detectados, la
solucin que se les dio y los resultados que se obtu"ieron, debe ser resumida en un informe de
trmino de pro!ecto
<
( Este deber; contener toda la in)ormacin necesaria para e"aluar la e)iciencia
y e)ecti"idad con que se desarroll la e!ecucin del proyecto( Adem;s, deber; sugerir las "ariables
que ser; con"eniente seguir en el estado de operacin a ob!eto de poder reali/ar m;s tarde la
e"aluacin e-Gpost del proyecto(
,urante la )ase de Operacin, con el propsito de cerrar el ciclo de un proyecto y de
retroalimentar todo el proceso, es recomendable reali/ar un seguimiento peridico de aquellas
"ariables que puedan determinar en una evaluacin de resultados si e)ecti"amente el proyecto o
programa est; alcan/ando %o alcan/' los ob!eti"os estimados en la e"aluacin e-Gante(
8

&ara mayor in)ormacin sobre e"aluacin e- S ante, "er ann
%
3==9
'
o *ontaine
, %9<<<'
C Bambin se conoce a la e"aluacin social como e"aluacin econmica( in embargo, cabe seEalar que algunos autores utili/an el trmino e"aluacin econmica en el sentido descrito, pero reser"an el trmino e"aluacin social para
designar una e"aluacin econmica a la cual se le +an introducido ponderaciones distributi"as de ingreso(
<

&ara mayor in)ormacin sobre el tema "er?
F
E"aluacin? :na +erramienta de gestin para me!orar el desempeEo de los proyectos %1arco $gico'
7
, O)icina de E"aluacin %EKO', B., o F&ropuesta metodolgica
para la e"aluacin e- S post y el in)orme de trmino de los proyectos de in"ersin7, documento de la ,ireccin de &royectos y &rogramacin de .n"ersiones del .$&E, elaborado por $uc Kerstraete, $#0.&0$(C4, 9<<>(
44
Preinversin Inversin Operacin
E"aluacin
e-Gante
#ontrol de
proceso
E"aluacin de
resultados
Evaluacin
E%&Post
'(
e entender; por evaluacin e%&post
9=
al proceso encaminado a determinar sistem;tica y
ob!eti"amente la pertinencia, e)iciencia, e)icacia e impacto de todas las acti"idades desarrolladas a
la lu/ de los ob!eti"os planteados( Es un proceso organi/ati"o para me!orar las acti"idades que se
encuentran aAn en marc+a y ayudar a la unidad de administracin del proyecto en la plani)icacin,
programacin y decisiones )uturas(
La programacin de la eAecucin y el ciclo de los proyectos
$a programacin de la e!ecucin de proyectos, tambin llamada plani)icacin de obras, es
una tarea que se encuentra asociada a todas las etapas del ciclo de "ida de los proyectos( Ella
consiste en una serie de tcnicas que nos permiten responder en )orma acertada a las preguntas?
P#mo se "a a +acerQ
P#u;nto "a a demorarQ
P#u;nto "a a costarQ
Esta in)ormacin es b;sica en los estudios de prein"ersin( &or ello, todo estudio de
pre)actibilidad o de )actibilidad debe incluir un captulo que presente la programacin de la
e!ecucin en que se basan las estimaciones de tiempo y costo del proyecto( A ni"el de per)il, en
cambio, no es necesario reali/ar una programacin detallada de la e!ecucin de un proyectoN basta
con basarse en e-periencias pre"ias con proyectos del mismo tipo o similares para contestar estas
preguntas( Aun as, se recomienda que todo per)il incluya una programacin preliminar de la
e!ecucin, ya que permitir; re"isar y a)inar las estimaciones e)ectuadas(
#abe destacar que la programacin de la e!ecucin, al igual que la e"aluacin, es una tarea
que se repetir; con mayor detalle en cada una de las etapas por las que pasa el proyecto( As, al
concluir la etapa de diseEo, se contar; con una programacin detallada de la e!ecucin(
,urante la e!ecucin del proyecto, esta programacin ser; re"isada peridicamente con el
ob!eto de irse a!ustando a los cambios que se "ayan produciendo respecto a las estimaciones
originales( in embargo, la programacin e)ectuada al inicio de la e!ecucin ser; la base a la que
+abr; que tratar de a!ustarse y, adem;s, ser; una re)erencia )undamental en caso de e)ectuarse una
e"aluacin e-Gpost(
9=

&ara mayor in)ormacin sobre e"aluacin e- S post "er
F
1todos de an;lisis
prospecti"o? reseEa y su utilidad para proyectos de in"ersin7
, documento de la ,ireccin de &royectos y
&rogramacin de .n"ersiones del .$&E, elaborado por
&amela ,a/, $<9, 9<<4(
45
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Cap+tulo I-( .atri/ de planificacin
del marco lgico
i

y evaluacin de
impacto
<) Propsitos
El marco lgico es una +erramienta para )acilitar el proceso de
conceptuali/acin, diseEo, e!ecucin y e"aluacin de proyectos( u
n)asis est; centrado en la orientacin por ob!eti"os, la orientacin
+acia grupos bene)iciarios y el )acilitar la participacin y la
comunicacin entre las partes in"olucradas(
u propsito es brindar estructura al proceso de plani)icacin y
comunicar in)ormacin esencial relati"a al proyecto( &uede utili/arse
en todas las etapas del proyecto? programacin, identi)icacin,
orientacin, an;lisis, presentacin ante los comits de re"isin,
e!ecucin y e"aluacin e-Gpost( e usa para incrementar la precisin en
la planeacin de los proyectos, relacionar los mAltiples ob!eti"os con
las acti"idades de los proyectos, clari)icar )unciones y
responsabilidades y e"aluar los resultados esperados contra los
resultados reales( *omenta la participacin a tra"s de un riguroso
proceso de an;lisis de las personas y entidades que tienen un inters
legtimo en el proyecto( e modi)ica y me!ora repetidas "eces, tanto
durante la preparacin como durante la e!ecucin del proyecto(
4=
$a matri/ de plani)icacin del marco lgico se utili/a para planeacin de proyectos en "arios
organismos internacionales, entre los que se incluye la Agencia para el ,esarrollo .nternacional de
Estados :nidos %:A.,', $a Agencia #anadiense de ,esarrollo .nternacional %#.,A', $a
#orporacin Alemana para la #ooperacin Bcnica %GBZ', $a Agencia 2oruega de #ooperacin en
el ,esarrollo %2ORA,', E$ Banco A)ricano de ,esarrollo %A*,B', la #omisin de las
#omunicades Europeas %#E#', la Organi/acin &anamericana de la alud %O&', el Banco
.nteramericano de ,esarrollo %B.,' y el *ondo .nternacional de ,esarrollo Agrcola %*.,A'(
2r3fico <2
.:0'IK DE PL:$IBIC:CIE$ DE .:'C; LE2IC;
Buente( 9p1n#es +e "!ases, 0e%r'e P!ini% ;%n#a!-Hn JBIBK.
El mtodo )ue elaborado originalmente como respuesta a tres problemas comunes a
proyectos?
- &lani)icacin de proyectos carentes de precisin, con ob!eti"os mAltiples que no
est;n claramente relacionados con las acti"idades del proyectoN
- &royectos que no se e!ecutan e-itosamente, y el alcance de la responsabilidad del
gerente del proyecto no est; claramente de)inidaN
- U donde no +ay una imagen clara de cmo lucira el proyecto si tu"iese -ito, y los
e"aluadores no tienen una base ob!eti"a para comparar lo que se plane con lo que
sucedi en la realidad(
El mtodo del marco lgico encara estos problemas, y pro"ee adem;s una cantidad de
"enta!as sobre en)oques menos estructurados?
- Aporta una terminologa uni)orme que )acilita la comunicacin y sir"e para reducir
ambig[edadesN
4>
.arco
Lgico
+ise,o
E%aluacin
E-ecucin
.$&E0#E&A$ 2
o
34
- Aporta un )ormato para llegar a acuerdos precisos acerca de los ob!eti"os, metas y
riesgos del proyecto que comparten los entes )inanciadores, el prestatario y el
e!ecutorN
- uministra un temario analtico comAn que pueden utili/ar el prestatario, los
consultores y el equipo de proyecto para elaborar tanto el proyecto como el in)orme
de proyectoN
- En)oca el traba!o tcnico en los aspectos crticos y puede acortar documentos de
proyecto en )orma considerableN
- uministra in)ormacin para organi/ar y preparar en )orma lgica el plan de
e!ecucin del proyectoN
- uministra in)ormacin necesaria para la e!ecucin, monitoreo y e"aluacin del
proyectoN y
- &roporciona una estructura para e-presar, en un solo cuadro, la in)ormacin m;s
importante sobre un proyecto(
2) Estructura general
El marco lgico se presenta como una matri/ de cuatro por cuatro %"er cuadro 9'( $as
columnas suministran la siguiente in)ormacin?
- :n resumen narrati"o de los ob!eti"os y las acti"idades(
- .ndicadores %Resultados espec)icos a alcan/ar'(
- 1edios de "eri)icacin(
- upuestos %)actores e-ternos que implican riesgos'(
$as )ilas de la matri/ presentan in)ormacin acerca de los ob!eti"os, indicadores, medios de
"eri)icacin y supuestos en cuatro momentos di)erentes en la "ida del proyecto?
- Fin al cual el proyecto contribuye de manera signi)icati"a luego de que el proyecto
+a estado en )uncionamiento %Ob!eti"o global'(
- Propsito logrado cuando el proyecto +a sido e!ecutado %Ob!eti"o espec)ico'(
- 'omponentes)*esultados completados en el transcurso de la e!ecucin del
proyecto(
- #ctividades requeridas para producir los #omponentes0Resultados(
Cuadro <
L: ES0'%C0%': DEL .:'C; LE2IC;
'esumen narrativo
de obAetivos y
actividades
Indicadores
Lverificables
obAetivamenteM
.edios de
verificacin
Supuestos
Ain
Pr%psi#%
C%mp%nen#es /
res1!#a+%s
9"#ivi+a+es
4@
Buente: BIB
4"
.$&E0#E&A$ 2
o
34
#) 'esumen narrativo de obAetivos
Bin
El *in de un proyecto es una descripcin de la solucin al problema que se +a diagnosticado(
i, por e!emplo, el problema principal en el sector de salud es una alta tasa de mortalidad materna e
in)antil en la poblacin de menores ingresos, el *in sera reducir la tasa de mortalidad materna e
in)antil en esa poblacin(
,eben en)ati/arse dos cosas acerca del *in( &rimero, no implica que el proyecto, en s mismo,
ser; su)iciente para lograr el *in( Es su)iciente que el proyecto contribuya de manera signi)icati"a al
logro del *in( egundo, la de)inicin del *in no implica que se lograr; poco despus de que el
proyecto est en )uncionamiento( Es un *in a largo pla/o al cual contribuir; la operacin del
proyecto(
,i"ersos proyectos o medidas pueden contribuir a la solucin de problemas que +an sido
identi)icados, pero es improbable que un proyecto, en s mismo, resuel"a el problema o problemas(
Propsito
El &ropsito es el resultado esperado al )inal del perodo de e!ecucin( Es el cambio que
)omentar; el proyecto( Es una +iptesis sobre lo que debiera ocurrir a consecuencia de producir y
utili/ar los #omponentes( El ttulo del proyecto debe surgir directamente de la de)inicin del
&ropsito( El marco lgico requiere que cada proyecto tenga solamente un &ropsito( $a ra/n de
ello es claridad( i e-iste m;s de un &ropsito, +ay ambig[edad( i +ay m;s de un &ropsito puede
surgir una situacin de trueque en el cual el proyecto se apro-ima m;s a un ob!eti"o al costo de
ale!arse de otro( En tal situacin el e!ecutor puede escoger perseguir el &ropsito que percibe como
el de mayor importancia, o el m;s );cil de lograr, o el menos costoso( Esto, sin embargo, puede no
ser el que otros in"olucrados conciban como el m;s importante(
,ado que es una +iptesis, es importante reconocer que el logro del &ropsito del proyecto
est; )uera del control de la gerencia del proyecto o del e!ecutor( $a gerencia del proyecto tiene la
responsabilidad de producir los #omponentes %las obras )sicas, las cooperaciones tcnicas y la
capacitacin'( in embargo, otras personas tienen que utili/ar estos #omponentes para que se logre
el &ropsito del proyecto( Estos grupos est;n m;s all; del control de la gerencia del proyecto(
&or e!emplo, en un proyecto de irrigacin el gerente del proyecto tiene la responsabilidad de
construir obras de irrigacin y asegurarse que el agua corra por ellas( Dl puede tener la
responsabilidad de instruir a los gran!eros en cmo utili/ar el agua y cmo lograr culti"os con el
agua, pero no puede tener la responsabilidad por el &ropsito del proyecto? el aumento de la
produccin agrcola( Esto est; )uera de su control( $os gran!eros pueden no estar dispuestos a cambiar
sus pr;cticas? puede +aber una sequa que redu/ca el agua disponible para las obrasN una plaga o una
peste puede atacar el ;rea( El gerente de proyecto no puede ser responsable de estas cosas(
Componentes
$os #omponentes son las obras, estudios, ser"icios y capacitacin espec)icos que se requiere
que produ/ca la gerencia del proyecto dentro del presupuesto que se le asigna( #ada uno de los
#omponentes del proyecto tiene que ser necesario para lograr el &ropsito, y es ra/onable suponer
que si los #omponentes se producen adecuadamente, se lograr; el &ropsito( $a gerencia del
proyecto es responsable de la produccin de los #omponentes del proyecto( $os #omponentes son
el contenido del contrato del proyecto( ,eben e-presarse claramente( En el marco lgico, los
#omponentes se de)inen como resultados, "ale decir, como obras terminadas, estudios terminados,
capacitacin terminada(
4<
:ctividades
$as Acti"idades son las tareas que el e!ecutor tiene que lle"ar a cabo para producir cada
#omponente( Es importante elaborar una lista detallada de Acti"idades debido a que es el punto de
partida del plan de e!ecucin( #ada acti"idad se consigna en un gr;)ico de Gantt %diagrama de
barras' y se estima el tiempo y los recursos que toman su e!ecucin( &or consiguiente, la e!ecucin
se "incula en )orma directa con el diseEo del proyecto(
Lgica vertical Lde la columna de obAetivosM
e construye el marco lgico de )orma tal que se puedan e-aminar los "nculos causales de
aba!o +acia arriba( i el proyecto est; bien diseEado, lo que sigue es ";lido?
- $as Acti"idades especi)icadas para cada #omponente son necesarias para producir el
#omponenteN
- #ada #omponente es necesario para lograr el &ropsito del proyectoN
- 2o )alta ninguno de los #omponentes necesarios para lograr el &ropsito del
proyectoN
- i se logra el &ropsito del proyecto, contribuir; al logro de el *inN
- e indican claramente el *in, el &ropsito, los #omponentes y las Acti"idadesN
- El *in es una respuesta al problema m;s importante en el sector(
4) Indicadores para la Aerar?u+a de obAetivos
Indicadores de Bin y de Propsito
$os indicadores +acen espec)icos los resultados esperados en tres dimensiones? cantidad,
calidad y tiempo( on medidas directas o indirectas para a"eriguar su cumplimiento(
Aunque +ay "arios indicadores potenciales de resultados esperados, el marco lgico debe
especi)icar la cantidad mnima necesaria para concluir que el &ropsito se +a logrado( $os
indicadores deben medir el cambio que puede atribuirse al proyecto, y deben obtenerse a costo
ra/onable, pre)eriblemente de las )uentes de datos e-istentes( $os me!ores indicadores contribuyen a
asegurar una buena gestin del proyecto y permiten que los gerentes de proyecto decidan si ser;n
necesarios componentes adicionales o correcciones de rumbo para lograr el &ropsito del proyecto(
En algunos proyectos, como los de sectores sociales, puede ser di)cil encontrar indicadores
mensurables( A "eces es necesario utili/ar indicadores indirectos( in embargo, la disponibilidad de
indicadores mensurables ob"iamente no debe determinar el diseEo del proyecto( Bal como indicara
alguna "e/ E(J( 1is+an,
99
"es me!or tener una medida bruta del concepto adecuado, que una medida
per)ecta del concepto errneo"(
Indicadores de los componentes
$os indicadores de los #omponentes son descripciones bre"es de los estudios, capacitacin y
obras )sicas que suministra el proyecto( $a descripcin debe especi)icar cantidad, calidad y tiempo(
&or e!emplo, un proyecto de educacin podra especi)icar die/ escuelas tcnicas, ubicadas en
ciudades espec)icas, cada una con una capacidad de mil estudiantes por aEo, y con el equipamiento
especi)icado por las normas(
99
Ker te-to B., F
E"aluacin? :na +erramienta de gestin para me!orar el desempeEo de los proyectos %1arco $gico'
7
, O)icina de E"aluacin %EKO', B.,
(
42
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Indicadores de actividades
El presupuesto del proyecto se presenta por el con!unto de acti"idades que generan un
componente(
Evaluacin de la columna de los indicadores
Al re"isar la columna de los indicadores debe "eri)icarse que?
- $os indicadores de &ropsito no sean un resumen de los #omponentes, sino una
medida del resultado de tener los #omponentes en operacinN
- $os indicadores de &ropsito midan lo que es importanteN
- Bodos los indicadores estn especi)icados en trminos de cantidad, calidad y tiempoN
- $os indicadores para cada ni"el de ob!eti"o sean di)erentes a los indicadores de otros
ni"elesN
- El presupuesto sea su)iciente para lle"ar a cabo las Acti"idades identi)icadas(
4) .edios de verificacin
El marco lgico indica dnde el e!ecutor o el e"aluador pueden obtener in)ormacin acerca
de los indicadores( Ello obliga a los plani)icadores del proyecto a identi)icar )uentes e-istentes de
in)ormacin o a +acer pre"isiones para recoger in)ormacin, qui/;s como una acti"idad del
proyecto( 2o toda la in)ormacin tiene que ser estadstica( $a produccin de #omponentes puede
"eri)icarse mediante una inspeccin "isual del especialista( $a e!ecucin del presupuesto puede
"eri)icarse con los recibos presentados para reembolso(
5) Supuestos
#ada proyecto comprende riesgos? ambientales, )inancieros, institucionales, sociales,
polticos, climatolgicos u otros )actores que pueden +acer que el mismo )racase( El marco lgico
requiere que el equipo de diseEo de proyecto identi)ique los riesgos en cada etapa? Acti"idad,
#omponente, &ropsito y *in( El riesgo se e-presa como un supuesto que tiene que ser cumplido
para a"an/ar al ni"el siguiente en la !erarqua de ob!eti"os(
El ra/onamiento es el siguiente? si lle"amos a cabo las Acti"idades indicadas y ciertos
supuestos se cumplen, entonces produciremos los componentes indicados( i producimos los
#omponentes indicados y otros supuestos se cumplen, entonces lograremos el &ropsito del
proyecto( i logramos el &ropsito del proyecto, y toda"a se siguen demostrando los supuestos
ulteriores, entonces contribuiremos al logro del *in( $os supuestos representan un !uicio de
probabilidad de -ito del proyecto que comparten el equipo de diseEo del proyecto, el prestatario, la
administracin y el e!ecutor, que deben participar en el proceso de diseEo del proyecto(
$os supuestos %o riesgo' del proyecto tienen una caracterstica importante? los riesgos se
de)inen como que est;n m;s all; del control directo de la gerencia del proyecto( El equipo de diseEo
de proyecto se interroga a cada ni"el qu podra ir mal( Al ni"el de Acti"idad, por e!emplo, los
)ondos de contraparte podran no llegar en el momento debido, o podra +aber un cambio en las
prioridades del gobierno, o una +uelga, o una de"aluacin de en"ergadura, etc( El ob!eti"o no es el
de consignar cada e"entualidad que pueda concebirse, sino el identi)icar posibilidades con un grado
ra/onable de probabilidad(
$a columna de supuestos !uega un papel importante tanto en la plani)icacin como en la
e!ecucin( En la etapa de plani)icacin sir"e para identi)icar riesgos que pueden e"itarse
incorporando componentes adicionales en el proyecto mismo( &or e!emplo, uno de los supuestos de
4#
un programa de salud rural podra ser que el personal cali)icado est; dispuesto a mudarse y a "i"ir
en las /onas rurales( ,ado que este supuesto es crtico al logro del &ropsito del proyecto, la buena
disposicin del personal no puede quedar librada al a/ar( El equipo de proyecto debe traba!ar en el
diseEo, Acti"idades y #omponentes del proyecto para asegurarse que el personal cali)icado estar;
dispuesto %tendr; incenti"os' para radicarse en /onas rurales( El #omponente podra ser un sistema
de pagos de incenti"o, suministro de residencia gratis, o alguna otra cosa( i el supuesto es crtico, y
no +ay #omponente que lo pueda controlar, el equipo de diseEo del proyecto y la gerencia del
mismo bien pueden decidir que el proyecto particular es demasiado riesgoso y debe abandonarse(
$os supuestos son importantes tambin durante la e!ecucin( .ndican los )actores que la
gerencia del proyecto debe anticipar, tratar de in)luir, y0o encarar con adecuados planes de
emergencia( &or e!emplo, si el -ito de un programa de irrigacin supone que el 1inisterio de
Agricultura cumplir; con su compromiso de quitar los precios tope o las restricciones a la
e-portacin en una )ec+a determinada, el gerente del proyecto debe "igilar constantemente la
marc+a de e"entos e indicar a quien corresponda que las demoras pueden )rustrar el logro del
&ropsito del proyecto( :na de las "enta!as de plantear los supuestos es que el gerente del proyecto
tiene el incenti"o de comunicar los problemas emergentes m;s que de!arlos para que otro los
descubra(
&or Altimo, cabe seEalar que la matri/ de marco lgico es solamente una +erramienta analtica
entre muc+as otras que se pueden utili/ar durante el ciclo del proyecto o programa( Es polticamente
neutra en cuanto a cuestiones de distribucin de ingreso y no sustituye el an;lisis del grupo
bene)iciario u otras alternati"as m;s comple!as de e"aluacin(
44
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Cap+tulo -( 0ipos de evaluacin
asociadas al ciclo de proyectos
En asociacin con el ciclo de los proyectos, en cada )ase
encontramos di)erentes tipos de e"aluacin que tienen por ob!eto
medir la con"eniencia de asignar recursos, de continuar, de modi)icar o
de terminar con un proyecto ob!eto de la e"aluacin(
En general, y de acuerdo con el ciclo de "ida del proyecto en la
)ase de prein"ersin, como en las de in"ersin y operacin, e-isten
e"aluaciones llamadas e- ante, seguimiento )sicoG)inanciero y e- post,
respecti"amente(
Beniendo en cuenta que en el ;rea de proyectos no e-iste una
completa +omogeneidad de lengua!e, re"isaremos en trminos m;s
bien re)erenciales algunas tipologas de e"aluaciones asociadas al ciclo
de proyectos(
:na primera tipologa es la que entrega Abdala E(,
93
que
contempla el momento de la )inali/acin inmediata del proyecto, que
es smil de lo que el B., %Banco .nteramericano de ,esarrollo'
denomina .n)orme de Brmino del &royecto(
,e acuerdo con lo e-presado encontramos cuatro momentos de
e"aluacin %que aqu +emos llamado tipos de e"aluacin asociadas al
ciclo de "ida del proyecto', en los que se cumplen ob!eti"os de
e"aluacin distintos( $os cuatro momentos que identi)ica este autor
seran E- ante, .ntra, &ost y E- post(
93
Kase Ernesto Abdala, 3==9
44
$a e"aluacin e- ante? e"alAa el conte-to socioeconmico e institucionalN los problemas
identi)icados, las necesidades detectadas, la poblacin ob!eti"o, los insumos, las estrategias de
accin(
$a e"aluacin intra? se desarrolla durante la e!ecucin( e a"alAan la acti"idades del proceso
mientras stas se est;n desarrollando, identi)icando los aciertos, los errores, las di)icultades(
$a e"aluacin &ost? corresponde con la )inali/acin inmediata de la e!ecucin del proyecto,
detectando, registrando y anali/ando los resultados tempranos(
$a e"aluacin e- post? se reali/a tiempo despus %meses o aEos ' de concluida la e!ecucin,
e"alAa los resultados mediatos y ale!ados, consolidados en el tiempo(
&or otro lado, el B., +ace un clasi)icacin de igual )orma a tra"s de ciclo de "ida del
proyecto,
9>
con algunas "ariaciones en la terminologa pero muy coincidente en cuanto a los
ob!eti"os de cada momento e"aluati"o, considera as dos tipos de e"aluaciones como principales? la
formativa en la etapa de preparacin y e!ecucin del proyecto, y la sumativa que se reali/a al
terminar y despus de terminado el proyecto(
,el mismo modo que e-isten di)erentes tipos de e"aluacin asociadas a las di)erentes )ases
del proyecto, tambin se asocian di)erentes +erramientas para la e"aluacin( En general, e-isten
+erramientas para la preparacin o an;lisis de proyectos, para la e"aluacin en la )ase e- ante, de
seguimiento )sicoG)inanciero para la )ase de in"ersin y +erramientas de e"aluacin e- post para la
)ase de operacin del proyecto(
iguiendo la metodologa del B.,, dentro de la del en)oque de marco lgico, podemos "er
esquem;ticamente estos momentos o tipos de e"aluacin asociados con las +erramientas )ormales y
los productos esperados como resultados del proceso de e"aluacin(
Cuadro 2
0IP;S DE E-:L%:CIE$
0ipo de
Evaluacin
Ciclo del
Proyecto
Cerramientas Bormales de
Evaluacin
Productos 'esultados
del Proceso
:prendi/aAe
formativo(
NDuranteN
Prepara"in
6va!1a"in eE-
an#e
- ;ar"% L'i"%
- Ins#r1men#%s +e anH!isis e"%nmi"%,
8inan"ier% e ins#i#1"i%na!
- Bia'ns#i"% +e eva!1a-i!i+a+
- Lis#a+% +e +a#%s +e re8eren"ia
BiseI% +e pr%&e"#%s
me:%ra+% & =eva!1a-!eN
6:e"1"in
6va!1a"in
C%n"1rren#e
- Se'1imien#% +e 6:e"1"in &
;%ni#%re%.
- 6va!1a"in in#erme+ia +e e:e"1"in
6:er"i"i%s +e pr%&e"#%s
me:%ra+%
;e:%r +esempeI% +e !%s
pr%&e"#%s
:prendi/aAe
sumativo(
NDespu9sN
.ermina"in
6va!1a"in eE-
p%s#
- 6va!1a"in eE-p%s#
- 6va!1a"in +e impa"#% +e +esarr%!!%
=Pipe!ine= me:%ra+%: +iseI%
+e pr%&e"#%sO p%!C#i"as &
es#ra#e'ias.
Buente: 9:1s#a+% +e! BIB +e 6va!1a"in: *na (erramien#a +e 'es#in para me:%rar e! +esempeI% +e !%s
pr%&e"#%s J;ar"% L'i"%K-3/9$. BIB.
El esquema anterior +ace re)erencia a +erramientas aplicables en las distintas )ases y los
resultados que se esperan, esto re)le!a la necesidad de asegurar un buen desempeEo de los
proyectos, cuestin que +ace necesario es)uer/os de e"aluacin en cada )ase( ,ic+o a la manera del
B.,(
.a e%aluacin no ten#r/ mucho impacto en el me-oramiento #el #esempe,o #e los proyectos
a menos 0ue se plani)i0ue1 a#ministre e integre en to#as las etapas #el ciclo #el proyecto2 3i se
respal#a a#ecua#amente y se a#ministra como es #e'i#o1 la e%aluacin #e'era pro#ucir una
me-or participacin #e la responsa'ili#a# e-ecuti%a y #el #esempe,o #e proyectos y programas2
9>
E"aluacin? :na +erramienta de gestin para me!orar el desempeEo de los proyectos %1arco $gico'G>0<8( +I",
45
.$&E0#E&A$ 2
o
34
El me!orar el desempeEo de los proyectos, de acuerdo a lo anterior, se concibe como un
proceso continuo de e"aluacin que se asegura a tra"s de las di)erentes )ases(
,e este modo la e"aluacin en cada )ase del ciclo tiene ciertos ob!eti"os %"er cuadro
siguiente'(
Cuadro #
L: E-:L%:CIE$ : L; L:'2; DEL CICL; DEL P';HEC0;
P'EP:':CIE$ DEL
P';HEC0;
6! pr%"es% +e eva!1a"in 'enera in8%rma"in s%-re eEperien"ia a+71iri+a &
prH"#i"as p#imas 71e p1e+en s1'erir me:%res en8%71es para e! +iseI% +e
n1ev%s pr%&e"#%s.
6n es#a e#apa, 1n pr%&e"#% +e-e in"!1ir +a#%s +e re8eren"ia e in+i"a+%res +e
+esempeI% 71e s%n esen"ia!es para e! #ra-a:% 81#1r% +e m%ni#%re% &
eva!1a"in +e! +esempeI% +e !%s pr%&e"#%s. 9 es#e nive!, !a in#r%+1""in +e
!%s prin"ipi%s +e eva!1a"in se "%nsi+era =8%rma#iva=, p1es sien#a !as
"%n+i"i%nes para !a eva!1a"in 81#1ra.
E8EC%CIE$ DEL
P';HEC0;
6n es#a e#apa e! pr%"es% +e eva!1a"in a+%p#a !a 8%rma +e m%ni#%re%
"%n#in1%, a1n71e en "ier#%s "as%s e! Ban"%, & a!'1nas ve"es !%s
pres#a#ari%s, #am-iFn (a"en eva!1a"i%nes 8%rma!es %pera#ivas +1ran#e !a
e:e"1"in +e! pr%&e"#%. La eva!1a"in +1ran#e !a e:e"1"in es "%nsi+era+a
=8%rma#iva=, p%r71e s1 pr%psi#% es respa!+ar !a me:%ra "%n#in1a +e !a
e:e"1"in +e! pr%&e"#%.
0E'.I$:CIE$ DEL
P';HEC0;
6! pr%"es% +e eva!1a"in +esp1Fs +e !a #ermina"in +e! pr%&e"#% reeEamina
!a i+en#i8i"a"in & +iseI% %ri'ina! e in+a'a s%-re s1 e:e"1"in & +esempeI%
+e +esarr%!!%. 6n es#a e#apa, !a eva!1a"in se "%nsi+era =s1ma#iva=.
Buente: ILP6S/BIB
Tueda claro en el cuadro anterior que el ob!eti"o de las e"aluaciones, a lo largo del ciclo del
proyecto, busca una me!ora continua, lo que en de)initi"a redunda en un me!or apro"ec+amiento de
los recursos asignados para lle"arlo a cabo(
&or su lado el .$&E, +a establecido una )ormalidad que est; implcita en sus metodologas y
cursos dictados, esto "a tambin de la mano con el ciclo de proyectosN el que se inicia con la idea de
proyecto y, como se +a indicado anteriormente, considera cuatro )ases(
Cuadro 4
B:SES DE L;S P';HEC0;S
Base Etapa Cerramientas ;bAetivos
Preinversin I+ea
Per8i!
Pre8a"#i-i!i+a+
Aa"#i-i!i+a+
Prepara"in &
eva!1a"in +e
pr%&e"#%s
6va!1a"in eE -an#e
I+en#i8i"ar pr%-!emas, +e#erminar +F8i"i#, +e8inir
a!#erna#ivas, "%mparar "%s#%s & -ene8i"i%s +e 1n
pr%&e"#%.
Inversin BiseI%
6:e"1"in
Se'1imien#%
ACsi"%-8inan"ier%
C%n#r%! C4 J"%s#%s,
"a!i+a+, "an#i+a+,
"r%n%'ramaK
In8%rme +e #Frmin%
+e Pr%&e"#%
9pren+i2a:e en !a 'es#in +e !a e:e"1"in +e!
pr%&e"#%, "%n%"er !a ev%!1"in en re!a"in a !%s
"%s#%s, "1mp!imien#% "%n !a "r%n%!%'Ca +e !as
a"#ivi+a+es +e! pr%&e"#%, !a "an#i+a+ +e %-ras
rea!i2a+as & !a "a!i+a+ "%n 71e se rea!i2an. Be#e"#ar
+esvia"i%nes +e !a p!ani8i"a"in ini"ia! en !a
e:e"1"in.
Gpera"in Gpera"in Se'1imien#% +e !a
%pera"in.
6va!1a"in eE-p%s#
Cr%n%!%'Ca
6s#1+iar e! %ri'en +e !as +is"repan"ias en#re !%
previs#% & !% rea!.
;e:%rar !%s sis#emas & me#%+%!%'Cas +e eva!1a"in
eE-an#e.
<ea!i2ar "%rre""i%nes a! pr%&e"#% +1ran#e s1
%pera"in a 8in +e evi#ar s1 ev%!1"in (a"ia
res1!#a+%s +es8av%ra-!es.
Buente: 9:1s#a+% +e Lera P. P01Ca me#%+%!'i"a +e eva!1a"in eE-p%s#N, p. 8. LC/IP/L130. ILP6S,199$.
4=
En la etapa de preinversin se distinguen dos tipos de an;lisis, el de preparacin de
proyectos, que corresponde al desarrollo conceptual del proyecto, donde se de)ine el problema que
se pretende solucionar, se buscan alternati"as de solucin, se de)ine la poblacin ob!eti"o, se
calculan los d)icit, se calcula tamaEo, locali/acin y de)ine tecnologa, etc( y un segundo an;lisis
que es la e"aluacin del proyecto que es la aplicacin de instrumentos econmicos para determinar
e)iciencia o rentabilidades de las alternati"as(
,e acuerdo a esta tipologa por e"aluacin e- ante se entender; la comparacin, numrica o
no, de los costos y bene)icios que se estima generar; un proyecto si es e!ecutado( En el lengua!e de
proyectos se utili/an por lo menos tres e-presiones respecto de los tipos de e"aluacin? e"aluacin
)inanciera, e"aluacin econmica y e"aluacin social( 2o e-istiendo consenso en cuanto a las
respecti"as denominaciones de e"aluacin, para el caso de este te-to diremos que +ay e"aluaciones
a precios pri"ados y e"aluaciones a precios sociales( ,onde la e"aluacin a precios pri"ados indica
que se usan los precios de mercado y la e"aluacin a precios sociales +ace una correccin de
precios en consideracin a la e-istencia de imper)ecciones en el mercado, lo que nos permite
re)le!ar el "erdadero precio de los bienes(
En este orden, las e"aluaciones %segAn il"a, .( 3==9', se denominan evaluacin financiera o
privada de proyectos, o an;lisis costoGbene)icio o pri"ada, se reali/a estimando la corriente de
costos e ingresos que el proyecto genera a precios de mercado sin correccin,
$as e"aluaciones Econmica ! -ocial de proyectos( Este tipo de e"aluaciones persigue medir
el impacto del proyecto sobre la economa como un todo( Bienen como ob!eti"o considerar todos
los e)ectos del proyecto( En este caso se trata de "aluar e identi)icar bene)icios y costos en mercados
imper)ectos, y por tanto, introducir correcciones a los precios de mercado para obtener los llamados
precios sombras o precios de cuenta que re)le!en el "erdadero "alor que tiene para la economa el
consumir y producir distintos bienes(
&or seguimiento f.sico&financiero se entiende al seguimiento que se reali/a a un proyecto
durante la etapa de e!ecucin en trminos del a"ance de las obras o acciones % "olAmenes de obra,
ser"icios brindados', cronograma y recursos empleados( Este tipo de e"aluacin corresponde a una
super"isin por parte de la gerencia y mandantes del proyecto que controla los aspectos de tiempo,
costos, calidad, cantidad de obras( En concreto, lo que se reali/a es una comparacin de estas
"ariables tal y como )ueron establecidas en la plani)icacin %e- ante', con el momento en que el
proyecto est; en e!ecucin( e estima por lo tanto si +ay o no des"iacin respecto de lo plani)icado
y si es necesario, en caso de e-istir des"iaciones, tomar medidas correcti"as(
&or evaluacin e%&post se entiende al proceso encaminado a determinar sistem;tica y
ob!eti"amente la pertinencia, e)iciencia, e)icacia e impacto de todas las acti"idades desarrolladas a
la lu/ de los ob!eti"os planteados en un proyecto( Es as que con el propsito de cerrar el ciclo de
proyectos se +ace un seguimiento posterior de aquellas "ariables que puedan mostrar si
e)ecti"amente el proyecto o programa esta alcan/ando o alcan/ lo estimado en la e"aluacin e-
ante( Esta e"aluacin se concibe en trminos de retroalimentar metodologas y corregir des"iaciones
de un proyecto en la etapa de operacin(
El informe de trmino de pro!ecto( En la etapa de diseEo y e!ecucin se reali/a un
seguimiento del gasto y el tiempo necesario para terminar con el proyecto( Este in)orme debe
contener? los resultados del seguimiento, m;s la descripcin de los problemas detectados, la
solucin que se les dio, la in)ormacin necesaria para e"aluar la e)iciencia y e)ecti"idad con que se
desarroll la e!ecucin del proyecto y, adem;s, sugerir las "ariables que ser; con"eniente controlar
en el estado de operacin, a ob!eto de poder reali/ar m;s tarde la e"aluacin e-Gpost(
4>
.$&E0#E&A$ 2
o
34
<) Evaluacin de impacto
$a e"aluacin de impactos puede entenderse como parte del proceso de e"aluacin de una
inter"encin donde se identi)ican, comprenden y e-plican cambios en "ariables y )actores(
$a e"aluacin de impacto anali/a todos los e)ectos secundarios "inculados a la planeacin,
e!ecucin y operacin de un proyecto, sean stos espec)icos o globales( $os e)ectos que se anali/an
pueden estar "inculados a los ob!eti"os del proyecto %e-plcitos' o aquellos que por el slo +ec+o de
la inter"encin se produ/can y no )ormen parte de los ob!eti"os )i!ados en la planeacin
%implcitos'( Estos pueden ser directos, indirectos, positi"os, negati"os o neutros(
$a e"aluacin de impactos es "alorada como un proceso amplio y global, en el que al
aborda!e cuantitati"o se le agregan tcnicas cualitati"as %Abdala, 3==9'(
&or otro lado, egAn BaOer J($( %3===' ((($ara asegurar un rigor meto#olgico1 una
e%aluacin #e impactos #e'e estimar el escenario contra)actual o simula#o alternati%o1 es #ecir1 lo
0ue ha'ra ocurri#o si el proyecto nunca se hu'iera reali4a#o \
Esto nos dir; qu es lo que realmente cambia y en qu medida( El impacto es la medida de
cambio de una "ariable o )actor en un +ori/onte de tiempo determinado, comparando un escenario
con ! sin intervencin(
$o que se busca en estas e"aluaciones no es slo identi)icar los cambios, sino que adem;s es
necesario saber si esos cambios pueden atribuirse a la inter"encin o no(
&ara ello se utili/an di)erentes tcnicas para la e"aluacin( ,onde principalmente se
distinguen las siguientes?
i' Evaluaciones cuantitativas? $as e"aluaciones cuantitati"as son aquellas que miden
el impacto por comparacin entre un grupo de control y el grupo bene)iciario en una
inter"encin( Estas e"aluaciones pueden ser e-perimentales o cuasi e-perimentales,
algunas caractersticas de stas son las siguientes?
ii' Evaluaciones e%perimentales /o dise$os e%perimentales01 conocidos tambin como
aleatori/acin, son consideradas las e"aluaciones m;s slidas( Este tipo de diseEos
considera la distribucin de la inter"encin en )orma aleatoria entre bene)iciarios
cali)icados, y donde el proceso de asignacin crea grupos de tratamiento y de control,
lo que sir"e como escenario contra)actual a la inter"encin que se reali/a( $a
principal "enta!a de esta tcnica es la simplicidad en la interpretacin de los
resultados(
iii' Evaluaciones cuasi e%perimentales /o dise$os cuasi e%perimentales01 Estos
diseEos %no aleatorios ' se utili/an cuando es imposible crear grupos de control y
tratamiento( En estas tcnicas generalmente los grupos de tratamiento y control se
seleccionan despus de reali/ada la inter"encin, en algunos casos se selecciona un
grupo de comparacin %control' antes del tratamiento en )orma no aleatoria( $a
principal "enta!a de estos diseEos es que pueden usar datos ya e-istentes que son m;s
r;pidos y menos costosos de implementar(
i"' Evaluaciones cualitativas? $as tcnicas de e"aluacin cualitati"as se utili/an en las
e"aluaciones de impacto para comprender los procesos, comportamientos y
condiciones como las perciben los indi"iduos o grupos estudiados( Algunas de las
tcnicas utili/adas en este tipo de e"aluaciones son las que contienen la e"aluacin
rural r;pida o la plani)icacin participati"a %"er B+e Horld BanO &articipation
ourcebooO, 9<<6'(
4@
$a principal "enta!a de las e"aluaciones cualitati"as es su )le-ibilidad y adaptabilidad a
las necesidades de la e"aluacin( &ermiten me!orar una e"aluacin de impacto al
permitir mayor comprensin de las percepciones y prioridades de las partes interesadas
y los di)erentes )actores que puedan +aber a)ectado a los resultados de un programa(
"' Evaluaciones mi%tas cuali&cuantitativa? Es la integracin de tcnicas de las
e"aluaciones cuantitati"as y cualitati"as( #ombina datos cuantitati"os, de muestras
estadsticas que son m;s adecuadas para e"aluar la causalidad usando mtodos
economtricos o para establecer conclusiones que se puedan generali/ar, con
in)ormacin obtenida por mtodos cualitati"os sobre las perspecti"as de los
bene)iciarios, la din;mica de algunos procesos o los moti"os que e-pliquen algunos
resultados obtenidos por medio de mtodos cuantitati"os(
Abdala, 3==9 +ace una clasi)icacin de acuerdo a en)oques y las ordena en tres? las
&seudoe"aluaciones, E"aluaciones e-clusi"amente cuantitati"as %E"aluaciones e-perimentales y
cuasie-perimentales' y las E"aluaciones "erdaderas( Esta clasi)icacin similar con la de July $(
BaOer coincide en el sentido de la con"eniencia de aplicar mtodos combinados para me!orar los
resultados de las e"aluaciones de impactos( En el cuadro siguiente se puede "er esta clasi)icacin y
las caractersticas de cada en)oque(
Cuadro 4
E$B;D%ES DE E-:L%:CIE$
Pseudo evaluaciones 6n e!!as se "1mp!e 1n pr%"es% eva!1a#%ri%, per% "%n 81er#e
in:eren"ia +e a!'1na +e !as par#es "%mpr%me#i+as "%n e! pr%&e"#%
& 71e presi%na para 71e apare2"an res1!#a+%s prees#a-!e"i+%s.
6! eva!1a+%r n% a"#?a ne1#ra!men#e.
Evaluaciones e6perimentales y
cuasi-e6perimentales
S%n eva!1a"i%nes eE"!1sivamen#e "1an#i#a#ivas. 6s#e +iseI%
eEi'e 71e se "%ns#i#1&a 1n 'r1p% +e "%n#r%!. Se mi+e e! impa"#%
p%r "%mpara"in es#a+Cs#i"as en#re e! 'r1p% +e "%n#r%! & e!
-ene8i"iari% +e !as a""i%nes +e! pr%'rama.
Se mi+e e! in"remen#% +e! -ienes#ar +e !%s -ene8i"iari%s.
Evaluaciones verdaderas mi6tas
cuanti-cualitativas
Las eva!1a"i%nes miE#as permi#en a're'ar e!emen#%s "1a!i#a#iv%s
"%m%: "am-i%s a"#i#1+ina!es, "am-i%s psi"%s%"ia!es, ne"esi+a+ &
sa#is8a""in "%n e! pr%'rama, a1#%es#ima, emp!ea-i!i+a+.
P1e+en me+irse impa"#%s s%-re %#r%s a"#%res. Se 1#i!i2an
#F"ni"as "%m% es#1+i%s +e "as%, %-serva"i%nes, !as en#revis#as
en pr%81n+i+a+.
6! ap%r#e miE#% a&1+a a en#en+er mHs, p%r 71F 1n%s pr%'ramas
s%n eEi#%s%s & %#r%s 8ra"asan.
Buente: =;%+e!%s +e eva!1a"in para pr%'ramas +e "apa"i#a"in +e :venes=. 9-+a!a, 6. 2001.
Bodos los conceptos e instrumentos anteriores ser;n aplicados y anali/ados en pro)undidad
en cada uno de los respecti"os cursos que con)orman el ciclo de cursos del ,iplomado organi/ado
por #E&A$0 .$&E, en colaboracin con la Agencia EspaEola de #ooperacin .nternacional
%AE#.' y la :ni"ersidad Alcal; de @enares %:A@' sobre FGerencia de proyectos y programas7(
5"
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7 1aterial docente sobre gestin y control de proyectos %$#0$(9>39G&N $#0.&0$(984', 2` de "enta? (<<(..(G(C8 %:a
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8 #urso a distancia sobre )ormulacin de proyectos de in)ormacin %$#0$(9>9=G&', 2` de "enta? (<<(..(G(44 %:a
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9 1anual de cuentas trimestrales, O)icina de Estadsticas de la :nin Europea %E:ROEBAB' %$#0$(9>8<G&', 2` de
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2: &rocedimientos de gestin para el desarrollo sustentable %$#0$(949>G&', 2` de "enta? (==(..(G(C4 %:a 9=(==',
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22 1anual de cuentas nacionales ba!o condiciones de alta in)lacin %$#0$(94C<G&', 2` de "enta? (=9(..(G(3< %:a
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23 1arco conceptual y operati"o del banco de proyectos e-itosos %$#0$(9469G&N $#0.&0$(9C4', 2` de "enta?
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24 Glosario de ttulos y trminos utili/ados en documentos recientes de la #E&A$ %$#0$(95=CG&', 2` de "enta?
(=9(..(G(4> %:a 9=(==', 3==9( www
2( El papel de la legislacin y la regulacin en las polticas de uso e)iciente de la energa en la :nin Europea y sus
Estados 1iembros, Hol)gang *( $ut/ %$#0$(95>9G&', 2` de "enta? (=9(..(G(85 %:a 9=(==', 3==9( www
25 El uso de indicadores socioeconmicos en la )ormulacin y e"aluacin de proyectos sociales, %$#0$(9698G&N
$#0.&0$(9<4', 2^ de "enta? (=9(..(G(958 %:a 9=(==', 9<<<( www
26 .ndicadores de sostenibilidad ambiental y de desarrollo sostenible? estado del arte y perspecti"as %$#0$(96=8G&', 2`
de "enta? (=9(..(G(94< %:a 9=(==', 3==9( www
27 $a "o/ de los actores( &re"encin del consumo y control del tr;)ico de drogas en #+ile %.n)orme )inal
#E&A$0#O2A#E' %$#0$(9659G&(', 2^ de "enta? (=9(..(G(9<= %:a9=(==', 3==9( www
28 ,esa)os y propuestas para la implementacin m;s e)ecti"a de instrumentos econmicos en la gestin ambiental de
Amrica $atina y el #aribe %$#0$(96<=G&(', 2^ de "enta? (=3(..(G(4, %:a 9=(==', 3==9( www
29 .nternational Brade and Bransport &ro)iles o) $atin American #ountries, year 3=== %$#0$(9899G&(', ales 2^?
E(=3(..(G(9<, %:a 9=(==', 3==3( www
3: ,iseEo de un sistema de medicin para e"aluar la gestin municipal? una propuesta metodolgica, Ricardo Arriagada
%$#0$(985>G&N $#0.&0$(3=6', 2^ de "enta? (=3(..(G(64, %:a 9=(==', 3==3( www
32 1anual de licitaciones pAblicas, .sabel #orrea %$#0$(9C9CG&N $#0.&0$(393' 2^ de "enta? (=3(..(G(9>=, %:a 9=(==',
3==3( www
33 .ntroduccin a la gestin del conocimiento y su aplicacin al sector pAblico, 1arta Beatr/ &elu))o y Edit+ #atal;n
%$#0$(9C3<G&N $#0.&0$(395', 2^ de "enta? (=3(..(G( 9>5, %:ab9=(==' 3==3
34 $a moderni/acin de los sistemas nacionales de in"ersin pAblica? An;lisis crtico y perspecti"as %$#0$(9C>=G&N
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54
Serie
manuales
.$&E0#E&A$ 2
o
34
3( Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas( %$#0$(9CC>G&N $#0.&0$(334'
2^ de "enta? (=>(..(G(4C, %:a 9=(==', 3==>
54
;tras publicaciones de la CEP:L relacionadas con este n,mero
F#oloquio .nternacional sobre nue"as Orientaciones para la &lani)icacin en Economas de 1ercado7,
#omisin Econmica para America $atina y el #aribe, %#E&A$', Re"ista de la #E&A$, 2
o
>9
%$#0G(9453', antiago de #+ile, abril(
F#ultura de empresa y plani)icacin por escenarios( :na relacin de coe"olucin7, &eter c+Yart/ y Rees
Kan der @ei!den %9<<8', &rospecti"a? construccin social del )uturo, Ja"ier 1edina K;sque/ y Edgar
Ortegn %comps', antiago de #ali, :ni"ersidad del Kalle, .nstituto $atinoamericano y del #aribe de
&lani)icacin Econmica y ocial %.$&E'(
FEl proceso de plani)icacin en Amrica $atina? escenarios, problemas y perspecti"as7, Aldo olari y otros
%9<C=', #uaderno del .$&E 2
o
36, antiago de #+ile, .nstituto $atinoamericano y del #aribe de
&lani)icacin Econmica y ocial %.$&E'(
FEstado, procesos de decisin y plani)icacin en Amrica $atina7, #arlos ,e 1attos %9<C8', Re"ista de la
#E&A$ 2
o
>9 %$#0$(9453', antiago de #+ile, abril(
F*unciones b;sicas de la plani)icacin7, cuaderno del .$&E 46, 3=== %$#0.&0G(936G&'(
FGestin pAblica y programacin plurianual( ,esa)os y e-periencias recientes, Ricardo 1artner, %$#0$(9><4G
&'(
FGua para la identi)icacin y )ormulacin de proyectos de educacin, &amela Kera y Eduardo Aldunate
%9<<5', %$#0.&0$(<60Re"(9'
FGua para la identi)icacin y )ormulacin de proyectos de salud, &ilar #ontreras %9<<5', %$#0.&0$9=6'
F.n)le-iones recientes en el an;lisis prospecti"o? e-igencias actuales de mega a!ustes7, Al)redo #ostaG*il+o,
9<<8, &rospecti"a? #onstruccin social del )uturo, Ja"ier 1edina K;sque/ y Edgar Ortegn %comps',
antiago de #ali, :ni"ersidad del Kalle, .nstituto $atinoamericano y del #aribe de &lani)icacin
Econmica y ocial %.$&E'(
F.n)orme de la relatora del seminario de alto ni"el sobre las )unciones b;sicas de la plani)icacin y
e-periencias e-itosas7 $#(0$(95=9G&
F$a restructruracin de los espacios nacionale7 %$#0$(949CG&'(
F$a plani)icacin del desarrollo a largo pla/o? notas sobre su esencia y metodologa7, $ars .ngelstam %9<C8',
Re"ista de la #E&A$ 2
o
>9 %$#0G09453', antiago de #+ile, abril(
F$a necesidad de perspecti"as mAltiples en la plani)icacin7, @arold $instone %9<8C', Re"ista de la #E&A$
2
o
>9, antiago de #+ile, abril(
F$os estudios del )uturo en Amrica $atina7, $ourdes Uero %9<<8', &rospecti"a? construccin social del
)uturo, Ja"ier 1edina K;sque/ y Edgar Ortegn %comps', antiago de #ali, :ni"ersidad del Kalle,
.nstituto $atinoamericano y del #aribe de &lani)icacin Econmica y ocial %.$&E'(
F1anual de identi)icacin, preparacin y e"aluacin de proyectos7, 1e!a *rancisco %9<<>', #uaderno del
.$&E 2
o
><, antiago de #+ile, .nstituto $atinoamericano y del #aribe de &lani)icacin Econmica y
ocial %.$&E'(
F1;s all; del #onse!o de Has+ington? una "isin desde la #E&A$7, Jos Antonio Ocampo %9<<C', Re"ista de
la #epal 2
o
66 %$#0G(3=4<G&', antiago de #+ile, diciembre(
F&rospecti"a? construccin social de )uturo7, Ja"ier 1edina K;sque/ y Edgar Ortegn %comps(' %9<<8' ,
antiago de #ali, :ni"ersidad del Kalle, .nstituto $atinoamericano y del #aribe de &lani)icacin
Econmica y ocial %.$&E'
FPTu pistas +ay en el )uturo para la prospecti"a estratgicaQ7, AssaadGEmile aad %9<<8', &rospecti"a?
construccin social del )uturo, Ja"ier 1edina K;sque/ y Edgar Ortegn %comps', antiago de #ali,
:ni"ersidad del Kalle, .nstituto $atinoamericano y del #aribe de &lani)icacin Econmica y ocial
%.$&E'(
FRegulacin, competencias y gestin descentrali/ada de los proyectos de "as, agua potable y saneamiento
b;sico, educacin y salud? el caso de #olombia7, Gon/;le/ Edgar %9<<5' $#0.&0$(93=
FRepensando la plani)icacin7, .nstituto $atinoamericano y del #aribe de &lani)icacin Econmica y ocial
%.$&E' %9<<>', ]K. Reunin de la 1esa ,irecti"a del #onse!o Regional de &lani)icacin, Brasilia,
,(*(, 34 y 35 de no"iembre(
FRetomar la Agenda del ,esarrollo7, Jos Antonio Ocampo, %3==9', #E&A$, $0#($5=>
Feguimiento a la gestin institucional y e"aluacin de resultados sociales de los planes de in"ersin
municipalGmanual de indicadores7, armiento $ibardo %9<<5' $#0.&0$(999(
Fistema nacional de in"ersin pAblica? la otra cara de la re)orma7, Kalle!o #sar %9<<8' $#0.&0$(9>3(
55
.$&E0#E&A$ 2
o
34
Fobre teora de las macroorgani/aciones7, #arlos 1atus %9<<4', ?o'erna'ili#a# y re)orma #el Esta#o, Jorge
@ern;n #;rdenas antaG1ara y Hilliam Zambrano #etina %comps(', anta) de Bogot;, #onse!era
&residencial para la 1oderni/acin del Estado(
El lector interesado en nAmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la ,ireccin de &royectos
y &rogramacin de .n"ersiones, .$&E, #E&A$, #asilla 98<G,, antiago, #+ile( 2o todos los ttulos est;n disponibles(
$os ttulos a la "enta deben ser solicitados a la :nidad de ,istribucin, #E&A$, #asilla 98<G,, antiago, #+ile, *a- %563' 39= 3=6<,
publicationsceclac(cl(
www? ,isponible tambin en .nternet? +ttp?00YYY(eclac(cl
5=
2ombre?(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((
,ireccin?((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((
#digo postal y ciudad?(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((
&as?(((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((((
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