1 El Proceso de Implementacion de Las Politicas Marco Conceptual

96
ADVERTENCIA
indicando sus logros y defectos; esel artculo deLaurence J .O'Toole
J r. (1989), Recomendaciones prcticas para la implementacin de
laspollticas que involucran a mltiples actores: una evaluacin del
campo.
Es muy posible que muchos no estn conformes con el uso del
neologismo "implementacin", que carga con ladenotacin angloa-
mericana de llevar a efecto, a cabo, a cumplimiento. Sin embargo,
si algo dejan en claro las investigaciones es que el proceso no puede
ser definido como "implantacin", "ejecucin", instrumentacin" o
simple "puesta en prctica". Es mucho ms complejo.
DONAL!) S. VAN METER y CARL E. VAN HORN
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1. El proceso de implementacion
de las poltic as.
Un marco conceptual*
L
osI'OLlTLOGOS han comenzado a prestar cada vez ms aten-
cin al estudio de las polticas pblicas. Los temas que tratan
y las metodologas que emplean reflejan ladiversidad de sus inte-
reses. Las grandes diferencias en laliteratura de las polticas pbli-
cas dificultan la definicin de su campo de estudio y hacen difcil
lograr una visin coherente. Sin embargo, se puede poner un poco
de orden en esta variada produccin si se introduce un modelo
sistmico de la ejecucin de las polticas (vase la Figura 1).1 Este
modelo identifica las relaciones que existen entre las distintas reas
de inters de los analistas, presta atencin a los factores determi-
nantes y alas consecuencias de las polticas pblicas, ypone nfasis
en laimperfecta correspondencia entre las polticas adoptadas y los
servicios realmente ofrecidos.
Los componentes de este modelo son: 1) un ambiente que
estimula el trabajo de los funcionarios de gobierno y que recibe, a
su vez, los resultados de su trabajo; 2) las demandas y recursos que
los estmulos del ambiente trasladan a quienes elaboran las polti-
cas; 3) un proceso de transformacin de lasdemandas y los recursos
en polticas pblicas, que incluye tambin las estructuras formales
* Publicado originalmente con el ttulo "Thc Policy lrnplcmcntation Process. A con-
ccptual Frarncwork", cnAdministration &Sacie/y, vol. 6, no. 4, 197'5,pro44'5-488. Traduc-
cin al espaol dc Gloria Elena Bernal,
1 El modelo del sistema de ejecucin dc polticas fuc creado inicialmente por Shar-
kansky (1972) Yseutliza como un marco dc anlisis Cll Sharkansky y Van Mctcr (197'5) .
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97
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DONALD S. VAN MI:T[I{ y CARL E. VAN IIORN
El entorno del sistema
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demandas
y recursos
proceso de
transformacin
poltica rcsuliados
L
ret roalimcntacin
Frc. l. El sistema de ejecucin de las polticas
y los procedimientos gubernamentales; 4) las polticas que repre-
sentan las metas formales, las intenciones o las declaraciones de los
funcionarios gubernamentales; 5) los resultados de la poltica tal y
como en realidad se ofrecen al pblico; y 6) la retroalimentacin
que la ejecucin y los resultados de las polticas inducen en el
ambiente y que se transmite de vuelta al proceso de conversin en
forma de nuevas demandas y recursos. En muchos sentidos, este
marco conceptual difiere poco de otras adaptaciones del modelo
original de sistema poltico, elaborado inicialmente por D. Easton.'
Su rasgo distintivo consiste en proponer que "poltica" (policy) y
"desempeo" iperformance sean consideradas como categoras
diferentes.
Algunos rasgos del sistema de ejecucin de las polticas han sido
estudiados con mayor profundidad que otros. Durante el ltimo
cuarto de siglo se ha becho un esfuerzo desproporcionado para
analizar la naturaleza de los problemas econmicos y sociales,
la manera como se formaban las demandas de intervencin
gubernamental y los procesos de elaboracin de las polticas. Ms
recientemente los analistas polticos han dirigido su atencin a los
impactos o efectos que tienen las polticas en lagente y en los pro-
blemas que pretendan resolver.
2 El trabajo terico que se cita con mayor frecuencia en relacin con el enfoque
sistemtico aplicado a la ciencia polica, es el de Easton (1965).
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS 99
La atencin a los factores determinantes y a las consecuencias
delas polticas pblicas nos 11ahecho comprender mucho mejor el
proceso de la poltica. Sin embargo, ninguno de los enfoques nos
explica cmo es que las decisiones polticas se transforman en
servicios pblicos. Nos dicen muy poco sobre la aplicacin o
implernentacin de laspolticas pblicas. En pocas palabras, no han
prestado atencin suficiente al vnculo entre lapoltica ysu realiza-
cin. Una cosa es examinar los factores que determinan las decisio-
nes polticas e identificar los impactos o consecuencias de stas, y
otra muy diferente es elaborar explicaciones sobre las consecuen-
cias observadas.
El propsito de este ensayo es explorar el proceso de impLemen-
tacin de las polticas. Con este fin, definimos el concepto de
implementacin y revisamos la bibliografa existente, tratando
de averiguar si el conocimiento alcanzado podra ayudamos a una
mejor conceptualizacin del proceso. Presentamos un modelo que
puede ser til para analizar la implementacin de las polticas, sea
que se trate de una sola organizacin o de muchas.
. Para una definicin de la
implemeruacion de las polticas.
En labibliografa existente se encuentran diversos significados del
concepto de implementacin a menudo incompatibles.' Nuestra
definicin es explcita: la implementacin de las polticas abarca
aquellas acciones efectuadas por individuos (o grupos) pblic.\l(~y
privados, con miras a la realizacin de objetivos previam'eYffe
decididos. A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos momen-
tneos por traducir las decisiones en propuestas operativas, como
) Examnese, por ejemplo, las distintas interpretaciones del concepto tic mplcrncnta.
cin implcitas en Prcssmany Wildavsky (1973), Smith (1973), Lazin (1973), Bunker (1972),
Dcrthick (1972), Gross el al. (1971) y Dolbcarc y IIammond (1971). Vase tambin los
siguientes estudios, en los que seutilizan diversos conceptos para examinar el concepto de
la irnplcrncntaciu: J oncs (1970), Gergen ( 1%8), Gross (J 966) y Dror (19G8).
100 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN
los esfuerzos prolongados para realizar los cambios, grandes y
pequeos, ordenados por las decisiones polticas. Williams (1971:
144) lo expresa de manera sucinta:
En su forma ms general, una investigacin sobre la implemen-
tacin ... pretende establecer si una organizacin es capaz de
conjuntar recursos humanos ymateriales en una unidad organi-
zativa coherente ysi puede motivar alos operadores de manera
tal, que sean capaces de llevar a cabo los objetivos explcitos de
la organizacin.
Debemos insistir en que lafase deimplernentacin no comienza
sino hasta despus de que las decisiones previas han establecido (o
identificado) los objetivos y las metas. De igual forma, laimplemen-
tacin tiene lugar slo despes de que lalegislacin hasido promul-
gada y de que los fondos han sido asignados (o, en su caso, despus
de la emisin de un fallo judicial y de su correspondiente decreto).
Como dicen Pressman y Wildavsky (1973: XIV): "Despus de todo,
el mundo est lleno de propuestas polticas fallidas. No puede
terminarse lo que no seha iniciado. La ausencia de implementacin
no debera atribuirse aun fracaso en el momento del arranque, sino
ala incapacidad de seguir adelante". Por lo tanto, el estudio de la
implementacin examina aquellos factores que contribuyen a que
se realicen o no los objetivos de la poltica.
Establecemos una' clara distincin entre la implementacin
de la poltica, la ejecucin o desempeo, y lo que generalmente se
denomina impacto de la poltica. stos son conceptos diferentes
aunque estn interrelacionados. El estudio del impacto se ocupa de
las consecuencias delas decisiones polticas. Cambian las prcticas
de oracin en las escuelas como resultado de una decisin de la
Suprema Corte? Mejoran sus habilidades para lalectura opara las
matemticas los nios en desventaja acausa de laaplicacin de un
programa educativo innovador? Al concentrarse en las actividades
que inciden en la prestacin de servicios pblicos (es decir, en el
desempeo), el estudio de la irnplernentacin destaca una de las
fuerzas que van adeterminar el impacto de laspolticas. De ah que,
como observa Dolbeare (1974), los estudios sobre el impacto por lo
regular preguntan " qu ocurri?", en tanto que los estudios sobre
laimplementacin preguntan" por qu ocurri de esta manera?".
No estamos sosteniendo que el estudio de laimplernentacin de
las polticas sea capaz de resolver los problemas relacionados con
el impacto "real" (por ejemplo, si la' educacin compensatoria
tiene efectos benficos ono). Nuestro modelo ylainvestigacin que
de l se deriva, no estn diseados para medir ni para explicar los
resultados finales de las polticas gubernamentales, sino para medir
y explicar lo que preferimos llamar desempeo del programa (es
decir, el grado de cumplimiento real de laprestacin delos servicios
propuestos). Reconocemos que algunos servicios pueden llegar
efectivamente a su destino sin tener ningn impacto sustancialzt~l
el problema que se supone atiende lapoltica. Puede darse el cfo~
deque una poltica sea puesta en prctica con gran eficiencia y que,
a pesar de ello, no logre un impacto sustancial, sea porque fue
errneamente concebida o porque sucedieron circunstancias im-
previstas. En consecuencia, el buen desempeo del programa es una
condicin necesaria pero no suficiente para la obtencin de resul-
tados finales posi tivos.
El estudio de la implementacion
En la actualidad sabemos relativamente poco sobre el proceso de
implementacin de las polticas. sta es una deficiencia desafortu-
nada en nuestra concepcin del proceso de la poltica y puede
conducir aquienes elaboran las polticas aconclusiones desafortu-
nadas. Cuando se enfrentan con un programa fallido, muchos obser-
vadores tienden a atribuir el fracaso auna planeacin insuficiente
o a la inadecuacin del programa mismo. Esta imputacin es a
102 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN IIORN
menudo injustificada. AJ observar las polticas sociales de la Gran
Sociedad, Levine (1968: 86) conclua que lamayor parte del proble-
ma de la Guerra contra la Pobreza, haba sido resultado "no tanto
de la naturaleza de los programas, cuanto de las dificultades de su
administracin". Sealando la posible brecha entre las intenciones
ylas declaraciones de los funcionarios (las polticas), por un lado, y
la prestacin de servicios pblicos (desempeo), por el otro. Dol-
beare yHarnmond (1971: 149) afirmaban que:
...en realidad es muy poco lo que las palabras contenidas en una
decisin o en una ley pueden determinar por s mismas y
que enunciar cualquier poltica es apenas el primer momento
de todo un proceso crucial en el quese determina 10 que ocurrir
y quines sern los afectados positiva o negativamente por lo
que ocurrir. Comprender esta etapa posterior es esencial para
entender cabalmente la poltica.
De esta manera, el estudio de la implementacin aade una
nueva dimensin al anlisis de las polticas. Ofrece al estudioso yal
responsable de las polticas un punto de vista diferente sobre la
manera en que el sistema logra, o no, convertir los grandes obje-
tivos generales de las. polticas en servicios pblicos concretos y
significativos.
Por qu sabemos tan poco acerca de los problemas de la
implementacin de las polticas? Si es tan importante este proceso,
por qu no se han hecho mayores esfuerzos por descubrir sus
caractersticas fundamentales? Este descuido obedece, en parte, a
la suposicin ingenua, implcita en muchos estudios, "una vez que
una poltica ha sido adoptada por un gobierno, sta ser llevada a
cabo ysus resultados coincidirn en gran medida con las expectati-
vas de quienes elaboraron lapoltica". (Smith, 1973: 197-198). As
pues, se presupone que el proceso de implementacin consiste en
una serie de decisiones einteracciones tan triviales, que no merecen
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS pOLTICAS 103
laatencin de los acadmicos, interesados en cuestiones ms eleva-
das. La implernentacin es engaosamente sencilla, no parece im-
plicar ninguna cuestin de fundamental importancia. Con
frecuencia se considera que la mayora de los problemas polticos
cruciales han sido ya resueltos por las decisiones previas de los
ejecutivos, legisladores yjueces.
En segundo lugar, es posible que el desarrollo del Sisternq~l;:
Presupuestacin por Programas, latcnica analtica ms importa'C{i'e
de ladcada de los sesenta, haya inducido alos analistas polticos a
ignorar los problemas de la implementacin. La presupuestacin
por programas concentraba laatencin en laseleccin de los mto-
dos ms adecuados para lograr los objetivos y metas previamente
establecidos, al poner el mayor nfasis en las decisiones de lacpula
del gobierno, en detrimento de los peldaos inferiores de la
jerarqua, ubicados en las dependencias encargadas de la imple-
mentacin. El inters de la presupuestacin por programas en
mejorar los fundamentos de la elaboracin de las polticas dejaba
de lado los problemas que tenan que ver con la prestacin directa
de los servicios pblicos. Corno seala Williams (1971: 139), la
presupuestacin por programas subraya laimportancia de los obje-
tivos de los programas y de los medios alternativos para lograrlos,
pero no presta una atencin cuidadosa a la implementacin u
operacin de los programas pblicos.
En tercer lugar, la dificultad misma que entraa la tarea ha
desalentado el estudio detallado del proceso de implementacin de
las polticas. Los problemas de la implementacin son complejos y
los acadmicos han sido disuadidos a menudo de su estudio por
consideraciones metodolgicas. El anlisis del proceso de imple-
mentacin plantea serios problemas para establecer sus lmites
respecto del estudio delaformulacin de las polticas. Con frecuen-
cia resulta difcil identificar los actores ms relevantes. Por aadi-
dura, muchas de las variables que deben tomarse en cuenta para
llevar a trmino cualquier estudio sobre implementacin son de
medicin muy difcil o imposible. A diferencia de lo que sucede en
las arenas legislativa yjudicial, en donde losvotos suelen registrarse,
es difcil aislar las decisiones que se toman en un contexto adminis-
trativo. Por ltimo, un anlisis completo de lairnplernentacin exige
que se preste atencin a una multiplicidad de acciones durante
periodos prolongados, lo cual supone un enorme despliegue de
tiempo y recursos.
Esto no quiere decir que el proceso de implementacin haya
sido ignorado por quienes elaboran las polticas ni por los analistas,
ni tampoco significa que los obstculos mencionados sean insupe-
rables. Los responsables de la elaboracin de las polticas s han
puesto atencin a los problemas de la implementacin, quiz
como consecuencia de los resultados frustrantes de los programas
sociales de la Gran Sociedad. Algunas de las publicaciones ms
importantes sobre implementacin de las polticas son: el estudio
de Kaufrnan (1960) sobre el Servicio Forestal de los Estados Uni-
dos; el examen que hace Bailey y Mosher (1968) de laadministra-
cin de la Ley de Educacin Elemental y Secundaria de 1965; el
anlisis de Derthick (1970) sobre los programas federales de sub-
vencin de fondos; el examen de Gross y asociados (1971) sobre la
innovacin planificada en las organizaciones; el estudio de Berke y.
Kirst (1972) sobre el-apoyo federal a los programas educativos; el
anlisis que hace Derthick (1972) del intento de la administracin
J ohnson por crear comunidades nuevas en terrenos federales
ubicados en reas metropolitanas en decadencia, y el desarrollo
comunitario de la ciudad de Oakland. stos y otros estudios han
permitido identificar algunos de los factores que contribuyen auna
mejor comprensin del proceso de implementacin de las polticas.
Sin embargo, apesar de lagran cantidad de informacin que nos
aportan, la contribucin de estos estudios es limitada debido a su
carencia de una perspectiva terica definida. Hasta lafecha, ningu-
no ha propuesto un marco terico en relacin con el cual pueda
examinarse laimplementacin de las polticas. Sin un marco de esa
. . . .
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EL PROCESO DE IMI'LEMENTACIN DE LAS POLTICAS
105
naturaleza, resulta muy difcil aplicar nuestra comprensin del pro-
ceso aotras reas depolticas endistintos contextos jurisdiccionales.
Los escasos esfuerzos que sehan hecho (Smith, 1973; Bunker, 1972)
por elaborar tal perspectiva han sido muy poco satisfactorios. Por
ejemplo, Srnith afirma que laimplementacin constituye un proble,
ma exclusivo de las naciones del Tercer Mundo, en las que los
intereses privados pretenden impedir que una burocracia asediada
implemente las polticas pblicas. El mismo autor (1973: 199) argu-
menta que esa situacin se presenta en muy raras ocasiones en las
sociedades occidentales del Primer Mundo. Obviamente, es muy
difcil sustentar esta opinin, puesto que los problemas que entraa
laimplementacin son igualmente profundos en las naciones desa-
rrolladas, porque son propios de las organizaciones complejas.
Los fundamentos de una
perspectiva terica
En su estudio sobre el Proyecto para el Desarrollo Econmico de
la Ciudad de Oakland (Economic Development Administration's
Oakland Project), Pressman yWildavsky (1973: 166) anotan:
Existe (o debe existir) en las ciencias sociales una gran cantidad
de estudios sobre implementacin; por lo menos 'eso nos ha
dicho mucha gente ... Debe estar por ah, debera estar por ah,
pero en real idad no est. En este caso parece haber una
suerte de ilusin semntica en operacin, ya que se considera
que virtualmente todo lo que se ha hecho en la administracin
pblica debera tener, en cierta medida, alguna vinculacin con
la implementacin ... Sin embargo, con excepcin de los esca-
sos estudios mencionados a lo largo de este libro, no hemos
podido encontrar ningn trabajo analtico significativo que
trate ese tema. r. ~1 t
j';l~~:
Aunque compartimos lapreocupacin dePressman yWildavsky
respecto aque no se ha dado suficiente atencin ala cuestin de la
implementacin de las polticas, pensamos que su crtica alabiblio-
grafa esinnecesariamente spera ylimitada. Nosotros sostenemos,
sencillamente, que existe una rica herencia proveniente de las cien-
cias sociales, frecuentemente ignorada por quienes se proponen
estudiar el proceso de implementacin de las polticas. Contamos
con trabajos tericos y empricos en diversas reas disciplinarias,
incluyendo la sociologa, laadministracin pblica, lapsicologa so-
cial ylaciencia poltica. A pesar deque lamayor parte deesos estudios
no analiza expresamente el proceso de implementacin de las polti-
cas, una revisin cuidadosa nos demostrara que no necesitamos gran
imagi nacin para percatamos de su importancia para lacomprensin
de ese proceso.
Nuestro marco terico muestra la influencia de tres grupos de
estudios que pueden dividirse en las siguientes categoras: 1) la
teora de la organizacin - ms especficamente los trabajos sobre
el control y el cambio en las organizaciones (innovacin); 2) el
impacto de las polticas pblicas, particularmente el de las decisio-
nes judiciales; y3) algunos estudios selectos sobre relaciones inter-
gubernamentales. La tarea de esta seccin consiste en delinear las
aportaciones que se han producido en esos campos de estudio. Se
dar atencin especial a los escritos sobre el cambio yel control en
las organizaciones, yaque consideramos que son las que ofrecen las
mayores contribuciones tericas ylas que han sido ignoradas habi-
tualmente por quienes estudian el proceso de implementacin de
las polticas.
Los estudios de la teora de las organizaciones, han tratado
ampliamente el tema del cambio (Bennis, 1966; Downs, 1967;
Gross, 1971; Katzy Kahn, 1966). Un anlisis penetrante de este tipo
es el de Kaufman (1971), que estudia los diversos impedimentos
para la innovacin en la estructura y accin de las organizaciones.
Examina varios factores (como las limitaciones de recursos, los
costos irrecuperables, los beneficios colectivos de laestabilidad ,
los costos psquicos y laacumulacin de restricciones oficiales y no
oficiales sobre el comportamiento) que "tienden a mantener a las
organizaciones haciendo lo que haban estado haciendo en el pasa-
do reciente, y hacindolo en la misma forma en la que lo haban
venido haciendo" (Kaufman, 1971: 39). Kaufman reconoce las ml-
tiples ventajas de laestabilidad ytrata de identificar las fuerzas que
conducen al cambio en las organizaciones, tanto las que se presen-
tan involuntariamente como las intencionales. A pesar de ello, el
autor no puede menos que llegar ala conclusin de que lamayora
de las organizaciones "son prisioneras del presente y se muestran
generalmente incapaces de cambiar el futuro que las amenaza con
ladestruccin si no se transforman" (Kaufman, 1971: 40).
El control en las organizaciones tambin ha sido tema frecuente
de investigacin. Su relevancia para el problema de la irnple-
~entacin puede identificarse en varias de las definiciones que se
encuentran en la bibliografa. Por ejemplo, Wilensky (1967: 3)
define el control como "el problema de lograr que se efecte el
trabajo y el de asegurar el cumplimiento de las reglas de la
organizacin". Anthony (1965: 17), define el "control gerencial"
como "el proceso mediante el que los directivos aseguran la obten-
cin de los recursos y su uso eficaz y eficiente en favor del cumRli-
miento de los objetivos de la organizacin". Finalmente Etz~~i
(1964: 68), define el control en las organizaciones como un proc~s~
cuyo propsito es "asegurar que las reglas sean obedecidas y las
rdenes cumplidas".
Sehall utilizado diversas denominaciones para el anlisis de este
aspecto de lavida delas organizaciones. El control hasido discutido
destacando los elementos de liderazgo, coordinacin, jerarqu,
relaciones humanas, democracia, incentivos y acatamiento. Para
nuestros propsitos, este ltimo concepto es el ms til. El acata-
miento puede ser visto como un caso especial en el estudio de la
implementacin - generalmente relacionado con la obediencia o
108
DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN I rORN
desobediencia especfica auna ley o directriz. Los estudios sobre el
proceso mediante el que se obtiene o se elude el acatamiento,
arrojan luz sobre el problema de la implementacin de polticas
complejas en sistemas polticos fragmentados.
En A Comparative Analysis of Comple.x Organizations (1961),
Etzioni utiliza el concepto de acatamiento como una base para la
comparacin de las organizaciones. Efectivamente, este elemento
permite comparar muchas de las caractersticas de las organizacio-
nes complejas: las metas que persiguen, sus estructuras, sus
mecanismos de motivacin, el poder y la interaccin que ejer-
cen sus lites, el nivel y los tipos de consenso que logran y sus
sistemas de comunicacin y de socializacin. Un rasgo central de la
tesis de Etzioni es la idea de que distintos tipos de organizaciones
requieren distintos sistemas de acatamiento y obediencia. Por
ejemplo, cuando los miembros de una organizacin se encuentran
enemistados y tienen una actitud hostil frente ala organizacin, el
poder coactivo -es decir, la aplicacin o la amenaza de aplicacin
de sensaciones punitivas- puede ser necesario para conseguir la
adhesin a las reglas y objetivos de la organizacin. Cuando la
mayora de los participantes tienen actitudes positivas y estn muy
compromentidos con los objetivos ylas metas de laorganizacin, el
acatamiento puede obtenerse mediante el uso del poder normati-
vo -la asignacin y manipulacin de recompensas y privaciones
simblicas. Por ltimo, cuando los participantes no muestran ac-
titudes intensamente favorables hacia laorganizacin ycuando su
participacin depende de los costos y beneficios percibidos. El
medio que con mayor probabilidad permitir lograr el acatamien-
to, es el uso del poder remunerativo, es decir, la distribucin de
recursos materiales tales como salarios, comisiones, ganancias
adicionales y servicios.
Un aspecto esencial del pensamiento de Etzioni y de las discu-
siones sobre el control es la relacin entre superiores ysubordina-
dos en las organizaciones complejas. La interpretacin weberiana
ELI'ROCESO DE IMI'LEMENTACIN DE LAS POLTICAS
109
clsica de esta relacin sostiene que el papel ideal de los subordi-
nados consiste en implementar fielmente las decisiones de sus
superiores. Las polticas se elaboran en los ms altos niveles; pos-
teriormente son ejecutadas por participantes de nivel inferior Cuya
discrecionalidad est severamente restringida. (El "tipo ideal"
clsico ha sido descrito por Max Weber en sus estudios sobre la
"dominacin racional" o "legal-burocrtica"). A pesar de que esta
interpretacin ha sido aceptada ampliamente, la mayora de las
organizaciones se desvan considerablemente de ella. Numerosos
estudios han demostrado que los operadores de los niveles inferio-
res, como los ayudantes en hospitales psiquitricos (Scheff, 1961),
lostrabajadores de mantenimiento en las fbricas (Crozier, 1964) y
losreclusos en las prisiones (Sykes, 1961), pueden ejerce~po~e~~W2
consecuentemente, afectar el desempeo de las orgamzaclOres"
complejas.
Con frecuencia, se descartan estos casos en calidad de excepcio-
nes alaregla. Mechanic (1962) propone, por el contrario, que sean
considerados como manifestaciones de un patrn general. Al
adquirir control sobre personas, informacin y medios, los opera-
dores de los niveles inferiores pueden ejercer un considerable
margen de poder que no corresponde con el asignado asus posicio-
nes formales dentro de la organizacin. Este autor sostiene (1962:
351) que, "en cierto sentido, las organizaciones estn permanente-
mente amerced de sus operadores de los niveles inferiores". Reco-
nociendo que el control jerrquico nunca es perfecto y que los
encargados de la implementacin de las polticas pueden tener
mucho poder, Baum (1974) construy una teora sobre el impacto
judicial, contraria ala interpretacin tradicional de lajerarqu a en
las organizaciones. Baum propone que "en lugar de considerar
como una anomala el poder que pudieran poseer los agentes de los
niveles inferiores, podramos comenzar por presuponer que son
ellos quienes de hecho determinan el contenido de laspolticas que
llevan a cabo". Baum acepta que esta premisa no puede, tal vez,
sostenerse empricamente, pero afirma que su uso "nos permite
descubrir las fuerzas que contrarrestan la autonoma, en vez de
darlas por sentado". (Baum 1974: 6).
El poder que tienen los participantes de nivel inferior en las
organizaciones aumenta acausa de lasactividades de sus superiores,
quienes suelen tener muy poco conocimiento de lo que sus subor-
dinados hacen. Por eso, la supervisin del comportamiento de los
subordinados, resulta ser una cuestin muy importante en el estudio
de las organizaciones complejas. Existen muchos mecanismos me-
diante los cuales los superiores se mantienen informados sobre las
actividades operativas, entre stos destacan los informes, las inspec-
ciones, los contactos personales y las investigaciones formales. Sin
embargo, como lo revela el estudio de Kaufman (1973), los sistemas
de retroalimentacin administrativa suelen ser inadecuados y es
frecuente que los superiores no quieran saber nada sobre las activi-
dades operativas. Slo selograr incrementar el nivel de acatamien-
to por parte de los subordinados, si seotorgan superiores accesibles.
(Para una discusin ms completa sobre este asunto, consltese:
Kaufman, 1960; Dow, 1967: cap. 12; Wilensky, 1967).
La bibliografa sobre el impacto de las decisiones judiciales,
tiene tambin mucho que aportar al diseo de una teora sobre la
implementacin de las polticas. Hasta la fecha, la mayora de los
estudiosos del impacto judicial se han dedicado ms a la investiga-
cin emprica que al desarrollo terico. Sin embargo, algunos han
enumerado variables que podran servir para explicar sus observa-
ciones y otros han elaborado teoras parciales sobre el impacto
judicial.' Tomando como base la teora de la relacin entre supe-
riores (la Suprema Corte y los tribunales de apelacin) y subordi-
nados (juzgados y agencias administrativas), Krislov (1965) postula
que los subordinados aceptan y acatan las directrices de los supe-
riores, cuando existen los incentivos para obedecer. Krislov identi-
4 Como ejemplos, vansc los siguientes textos: Wasby (1970), J ohnson (1967), Pctrick
(1968), Dolbcarc y 1Iamrnond (1971), Grossrnan (1970), Brown y Stover (1974).
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS
111
ficatres reas de posible motivacin a favor del acatamiento -los
beneficios personales, psicolgicos y colectivos- y argumenta que:
~~11V.1c
el acatamiento alcanza su mayor nivel cuando las ventajas pet~~
sonales son las mayores posibles, cuando los mecanismos de
sancin contra laoposicin son contundentes yseveros, Y cuan-
do la legitimidad de la autoridad que imparte los incentivos y
sanciones es conocida. A la inversa, el acatamiento estar en
su punto ms bajo cuando todas las ventajas individuales favo-
rezcan el surgimiento de actitudes de oposicin, cuando las
sanciones de la organizacin sean indulgentes y -an ms im-
portante- cuando la aplicacin sea errtica y la legitimidad de
la ms alta autoridad est en duda (Krislov, 1965: 136).5
Otro estudio importante, en relacin con nuestros propsitos,
esel anlisis de Dolbeare y Harrnmond (1971) sobre el impacto de
las decisiones de la Suprema Corte de los Estados Unidos en las
prcticas de oracin en las escuelas. Los autores identifican cuatro
categoras de actores que moldean la respuesta a las resoluciones
de las cortes: lanaturaleza de ladecisin, los mecanismos yproce-
dimientos institucionales, el contexto poltico-cultural y los intere-
ses, prioridades, preferencias y comportamiento de los actores
polticos. Al hacer este planteamiento seala (1971: 134) que "ca-
tegoras similares o anlogas pueden aplicarse a otros tipos de
polticas generadas por otras instituciones del gobierno nacional".
Por ltimo, existen varios estudios acerca de las relaciones
intergubernamentales, que tratan directamente el problema de la
implementacin yque permiten identificar los problemas de las re-
laciones en yentre las organizaciones. Algunos de esos estudios son
los de Bailey y Mosher (1968), Sundquist (1969), Derthick (1970,
5 El trabajo de Krislov sebasa en losestudios de Barnard (1938), March y Simon (1958),
Blau y Scott (1962). Para ver cmo se ha desarrollado recientemente estas nociones, vase
l3aum (1974).
]12 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN IIORN
1972), Pressman y Wildavsky (1973). Estas obras ofrecen diversas
perspectivas sobre los conflictos entre funcionarios nacionales, es-
tatales y locales, y sealan la interdependencia de los funcionarios
pblicos en todos los niveles del gobierno. Adems, yesto es lo ms
importante, identifican los factores que perturban el proceso de
implementacin en organizaciones que no estn ni bien integradas
ni autocontenidas. Por ello, insisten en la autonoma de los subor-
dinados, tanto por lo.que se refiere al tratamiento de los asuntos
internos como al de los interorganizacionales.
Una perspectiva terica
El punto de partida ms apropiado para la elaboracin de nuestro
marco terico, es lapoltica misma que establece los objetivos ylas
metas. Es aqu donde comienza el proceso de implementacin.
Siguiendo a Lowi (1964) y a Froman (1968), entendemos que el
proceso de implementacin variar de acuerdo con las caractersti-
cas de la poltica a ponerse en prctica. A diferentes tipos de
decisin, correspondern determinados procesos, estructuras y
relaciones entre los factores que influyen en la ejecucin de la
poltica pblica.
Clasificaremos las polticas de acuerdo con dos caractersticas
distintivas: lamagnitud del cambio requerido yel grado de consen-
so en torno de las metas por parte de los participantes en el proceso
de implementacin. El elemento delcambio es importante por lo
menos por dos razones. La primera, es que la implernentacin
estar condicionada por el grado en que la poltica aimplementar
difiera de polticas anteriores. Como sugieren diversos autores
(Braybrooke y Lindblom 1963; Lindblom, 1965; Wildavsky, 1974),
los cambios graduales acumulativos tienen mayor posibilidad de
producir respuestas positivas que los cambios drsticos. En ese
mismo sentido, Derthick (1970: 63) afirma que la respuesta de los
gobiernos estatales alas iniciativas federales "depende en parte de
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS ll3
si lasubvencin est destinada aalguna actividad en la que ellos ya
estaban involucrados o no".
La segunda razn es que el proceso de implementacin es
influido por la magnitud del cambio requerido en las organizacio-
nes. El anlisis de Kaufman (1971) sugiere que es ms probable que
la implementacin sea efectiva cuando no se le exige a la depen-
dencia pblica responsable ninguna reorganizacin drstica. Esta
opinin es reforzada por la argumentacin de Levine (1968) en el
sentido de que muchos de los errores de los programas sociales de
laGran Sociedad, durante laadministracin J ohnson, fueron resul-
tado de las ingentes demandas que se plantearon alas estructuras y
alos procedimientos administrativos vigentes. Ser ms difcil po-
ner en prctica aquellas polticas que obligan acambios profundos
delas relaciones entre los participantes durante laimplementacin,
que aquellas otras que demandan nicamente cambios marginales
enlas relaciones establecidas.
El otro rasgo critico de la poltica es el grado de conflicto o
consenso en torno a sus objetivos y metas. Hasta qu punto con-
cuerdan los funcionarios responsables respecto a las metas del
programa? Dolbeare y Hammond (1971: 137-138) insinan la im-
portancia que para un programa puede tener el conflicto en torno
a las metas, cuando sugieren que "las posiciones valorativas de
l. funcionarios y lderes ... pueden ser determinantes para el resultado
final de lapoltica".
Al hacer una revisin de labibliografa sobre el cambio progra-
mado en las organizaciones, Gross y asociados (1971: 24-29) iden-
tifican varios de los factores que condicionan el consenso en torno
alas metas y que, por esa va, afectan a la implementacin misma.
::J. ""~
Uno de esos factores es lamedida en laque los subordinados -o,~~
responsables de la implementacin- han participado en laelabora-
cin de la decisin poltica. El estudio bibliogrfico descubre que
existen razones para sostener las siguientes afirmaciones:
114
DONAI. D S. VAN Ml:lT:R y CARI. E. VAN 1I0RN
1) laparticipacin favorece el surgimiento de un buen espritu
de equipo entre el personal, y un buen espritu es una condicin
necesaria para que la implementacin tenga xito; 2) la partici-
pacin permite qu~haya mayor compromiso, y un alto grado de
compromiso es necesario para realizar el cambio; 3) la partici-
pacin permite comprender mejor las razones para introducir
una innovacin dada, y una mayor claridad es requisito indispen-
sable para la implementacin; 4) tomando en consideracin el
postulado de la resistencia bsica al cambio, puede afirmarse
que la participacin permitir reducir la resistencia inicial y, en
consecuencia, facilitar el xito en la implernentacin; y 5) los
subordinados tendern aoponerse acualquier innovacin, cuan-
do sta haya sido puesta en marcha por iniciativa exclusiva de
los superiores.
Sin embargo, no se puede sostener que la participacin de los
subordinados en laelaboracin de las decisiones necesariamente re-
dunde en el consenso en torno a las metas. Tampoco puede con-
cluirse que se eliminarn los problemas inherentes ala irnplernen-
tacin una vez alcanzado el consenso en torno a las metas.
La combinacin de estos dos rasgos permite elaborar una tipo-
loga de las polticas pblicas como laque se muestra en laFigura
2. No es sorprendente que lamayora de las polticas se localicen en
las categoras "grandes cambios/consenso bajo" y "cambios meno-
res/consenso alto" . Los programas que requieren grandes cambios
ocasionan frecuentemente conflictos en torno alas metas por parte
de los actores principales, en tanto que el consenso en torno a las
metas suele ser muy alto cuando se exigen bajos niveles de cambio.
Las polticas correspondientes a la categora de "grandes cam-
bios/consenso bajo" evolucionan en medio de prolongadas contro-
vcrsias; ste ha sido el caso de laLey sobre Educacin Elemental y
Secundaria de 1965, de laLey de Oportunidad Econmica dc 1964,
de la legislacin sobre Atencin Mdica de 1965, de las reformas
ELPROCESODE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS 115
grandes
cambios
cambios
cambios
menores
bajo alto
lnea de consenso de metas
FIG. 2. Dimensiones de evolucin en la implementacin de polticas.
fiscales ms importantes, de las reformas radicales de las estruc-
turas burocrticas y del transporte diario de escolares. En contras-
te, las pugnas que provocan las polticas correspondientes a la
categora de "cambios menores/consenso alto" son menos graves.
Este tipo de polticas corresponde al incrernentalismo, un enfoque
que ~stipula que la~~ecisiones ?olticas en.c~lr~? depende~~n g)~t
medida de las decisiones previas, Por definicin, las polticas ln-
crernentales desalientan lacontroversia recurriendo alaestrategia
dedesviarse en muy pequea medida de laruta trazada por los arre-
glos y prcticas anteriormente establecidos (Braybrooke y Lind-
blorn, 1963; Wildavsky, 1974).
Estos dos tipos de polticas caracterizan al sistema poltico
norteamericano. Sin embargo, tambin suelen encontrarse excep-
ciones aeste patrn. Aunque las polticas adoptadas inmediatamen-
tedespus del ataque aPearl Harbor, en 1941, estipulaban grandes
cambios (las fbricas fueron reestructuradas para producir arma-
mento y se introdujo el racionamiento de bienes escasos y de
materias primas), haba un amplio consenso respecto alapertinen-
cia de tales acciones. El programa espacial y el Cuerpo de Paz son
otros ejemplos depolticas de "grandes cambios/consenso alto" . Por
ltimo, apesar de que el consenso suele acompaar alamayora de
las polticas que implican cambios menores, no es raro encontrar
casos de polticas que corresponden a la categora de "cambios
menores/consenso bajo". Esto ocurre con frecuencia cuando a al-
gunos programas polmicas, como el de apoyo federal ala educa-
cin, el de laatencin mdica ylos de bienestar social, seles vuelve
aconceder autorizacin de operar con algunas pequeas modifica-
ciones en los niveles de asignacin de recursos o en las frmulas de
distribucin de fondos. Por 10 tanto, aunque lapoltica adoptada se
aleje muy poco de las diseadas en el pasado puede iniciar una
controversia duradera.
Al desarrollar esta tipologa de las polticas pblicas estamos
partiendo del supuesto de que la eficiencia de la implementacin
depende, parcialmente, del tipo de poltica en cuestin y de
que los factores especficos que facilitan oimpiden larealizacin de
los objetivos de un programa suelen variar de un tipo de poltica a
otro. Ms especficamente, nuestra hiptesis apunta que la imple-
mentacin tendr ms xito cuando slo se requieran cambios
marginales y cuando el consenso en torno alas metas sea alto. A la
inversa, cuando se ordenan grandes cambios yel consenso respecto
a las metas es muy escaso, las perspectivas de una implernen-
racin efectiva sern sumamente dudosas. Ms an, podemos afir-
mar que las polticas que impliquen grandes cambios y,
simultneamente, un alto grado de consenso, sern implementadas
con mayor xito que aquellas que supongan cambios menores pero
tambin escaso consenso. Nuestras previsiones indican que el con-
senso en torno a las metas ejerce una mayor influencia sobre el
proceso de implementacin que el elemento del cambio. Teniendo
en cuenta estas sugerencias (o hiptesis), es indispensable que
prestemos ahora atencin al examen de los factores (o variables
independientes) implicados en el proceso de implementacin.
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, EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS
117
Un modelo del proceso de
implementacin de las polticas
Nuestro modelo bsico -descrito en la Figura 3- postula la exis-
tencia de seis variables que definen los vnculos entre la poltica y
sudesempeo. Este modelo especifica las relaciones entre las va-
riables independientes ylavariable dependiente, as como tambin
las relaciones entre las variables independientes mismas. Los vn-
culos que se exponen representan hiptesis implcitas que podran
ser puestas a prueba empricamente, en caso de que pudieran
construirse indicadores satisfactorios y se pudiera reunir la infor-
macin adecuada. Si se aborda el problema de esta manera, hay
mayores posibilidades de captar los procesos mediante los cuales
lasdecisiones polticas se ponen en prctica, que si slo se relacio-
nan superficialmente las variables independientes ylas dependien-
tes (Van Meter y Asher, 1973). El modelo ha sido elaborado
sobre labase de los tres conjuntos de obras yamencionadas yapartir
delainvestigacin eintuiciones delos propios autores en suestudio
del proceso de implementacin.
NORMAS y OI3J ETIVOS DE LAS POLTICAS
Como nuestro inters principal se concentra en los factores
que determinan el desempeo de las polticas, la identificacin de
indicadores adecuados de desempeo es una etapa decisiva en el
anlisis. Los indicadores de desempeo permiten determinar el
grado de cumplimiento delas normas ylos objetivos. Los estndares
y los objetivos estn contenidos en las metas generales enun-
ciadas en ladecisin poltica. Sin embargo, trascienden las genera-
lidades del documento legislativo, ya que proporcionan reglas
concretas y ms especficas para la evaluacin de la ejecucin del
programa. En ciertos casos, estas normas y objetivos aparecen
claramente estipulados y son fcilmente medibles. Por ejemplo, el
Proyecto para el Desarrollo Econmico deOakland pretenda crean(~~r
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puestos de trabajo para los desempleados a travs de numero-
sos proyectos de obras pblicas - como, la construccin de un
hangar en el aeropuerto, de una terminal martima, de un parque
industrial portuario y de una va de acceso al recientemente cons-
truido coliseo de la ciudad - (Pressman y Wildavsky, 1973). Para
conocer si la implementacin haba sido exitosa, bastaba con
determinar el nmero de empleos creados, laidentidad de quienes
fueron contratados y el grado de avance en los proyectos de obras
pblicas.
En la mayora de los casos, sin embargo, es mucho ms difcil
identificar y medir el desempeo. Esto puede deberse alaextensin
del programa o a la naturaleza compleja y de largo alcance de sus
metas. Puede tambin ser consecuencia de ambigedades y
contradicciones en laenunciacin de las normas y los objetivos. Sin
embargo, es preciso reconocer que laambigedad puede ser propi-
ciada deliberadamente por quienes elaboran las polticas, con el fin
decontar con el consenso de los responsables de laimplementacin
enlos otros niveles de laorganizacin odel sistema de ejecucin de
laspolfticas. An as, "el estudio delaimplementacin no puede te-
ner xito ni fracasar si no existe alguna meta en relacin con la cual
pueda ser valorada" (Pressman y Wildavsky, 1973: XIV). Para
determinar cules son los estndares ylos objetivos se puede recu-~~:;
rrir alas declaraciones de quienes elaboran las polticas, las cuales ' ~~t
se encuentran diseminadas en diversos documentos o a los regla-
mentos y lineamientos del programa, en los que se establecen los
criterios para la evaluacin de la poltica. Sin embargo, en
algunos casos los estndares y los objetivos de la poltica tendrn
que ser construidos por el propio investigador. Podra incluso resul-
tar deseable utilizar los criterios de evaluacin que emplean los
grupos alos que sedirige lapoltica. En ltima instancia, laeleccin
delasunidades para medir el desempeo depende de los propsitos
que alientan lainvestigacin (Rivlin, 1971; Rossi y Williams, 1972).
120
!J ONALD S. VAN METER Y CAHL E. VAN HORN
Los RECURSOS DE LA POLTICA
Las polticas contienen otros elementos, adems de los estnda-
res yobjetivos para juzgar laimplementacin. Tambin proveen de
los recursos necesarios para administrarlas. Estos recursos pueden
incluir fondos u otros incentivos para estimular o facilitar laimple-
mentacin efectiva. (Una exposicin ms detallada de lautilidad de
los incentivos puede encontrarse en Levine, 1972ySchultze, 1969).
Es evidente que los fondos no suelen ser suficientes. As por ejem-
plo, el estudio de Derthick (1972: 87) sobre Nuevas Comunidades,
programa desarrollado durante los aos de J ohnson, indica que la
limitacin de los incentivos federales fue uno de los factores que
ms contribuyeron al fracaso de ese programa:
Para inducir alos gobiernos locales aaceptar el peso que supo-
na desarrollar nuevas comunidades dentro de las ciudades, el
gobierno federal tena que ofrecerles algo valioso acambio. El
Presidente supuso que los terrenos federales abajo precio seran
idneos para este fin, pero lasuposicin result errnea.
En nuestro modelo se incluyen cuatro factores adicionales: la
comunicacin entre las organizaciones y las actividades de induc-
cin, las caractersticas de las agencias responsables de la irnple-
mentacin, la influencia del ambiente econmico, social y poltico
sobre lajurisdiccin u organizacin donde laimplementacin tiene
lugar y la disposicin de los encargados de la misma. Cada uno de
estos factores est compuesto por diversas variables, algunas de las
cuales sern identificadas en este texto.
LA COMUNICACIN ENTRE ORGANU.AClONI:S y I J \S
ACTIVlf)ADES PARA OBLIGAR A I.A ACCIN
La eficiencia de la implementacin exige que las normas y los
objetivos de un programa sean comprendidos cabalmente por
los individuos aquienes corresponde su relacin. De ah que resulte
EL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POL!TICAS 121
indispensable preocupamos por la claridad con que los estndares
yobjetivos han sido formulados, la exactitud con que son comuni-
cados a los encargados de la implementacin y la congruencia (o
uniformidad) con que diversas fuentes deinformacin los difundan.
Ni los estndares ni los objetivos pueden ponerse en prctica a
menos que se les exprese con claridad suficiente, de modo que los
responsables de la implementacin puedan saber qu es lo que
realmente se espera de ellos. La comunicacin en y entre las orga-
nizaciones es un proceso complejo y difcil. Al transmitir mensajes
hacia los niveles inferiores de una organizacin, o de una organiza-
cin a otra, los comunicadores los distorsionan inevitablement(~~
-t~:J lJ '
-ya sea voluntaria o involuntariamente (Downs, 1967: 133-136) -.,.,
Ms an, cuando diferentes fuentes de comunicacin elaboran
interpretaciones contradictorias de las normas y los objetivos, o
cuando lamisma fuente ofrece interpretaciones sucesivas incompa-
tibles entre s, los responsables de la implementacin enfrentarn
grandes dificultades para poder dar cumplimiento alas intenciones
delapoltica. Por eso es que lasperspectivas deuna implementacin
efectiva aumentarn de acuerdo alaclaridad con que los estndares
yobjetivos sean definidos yde acuerdo con laexactitud ycoherencia
con que sean comunicados.
Frecuentemente el xito de la implementacin requiere meca-
nismos y procedimientos institucionales que permitan alas autori-
dades incrementar la probabilidad de que los responsables de la
implementacin (los subordinados) acten de acuerdo con las nor-
mas y los objetivos de la poltica. Como ha observado Neustadt
(1960: 18), las instrucciones presidenciales no son de efecto
inmediato, requieren lapresencia de algn mecanismo que obligue
ala accin.
En el contexto de una sola organizacin, los superiores pueden
tener acceso a una amplia gama de mecanismos de enforcement.
Cuentan con amplio poder sobre las personas: el reclutamiento yla
seleccin, la asignacih ylareubicacin, el ascenso y lapromocin
122 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN 1-I0RN
y, en ltima instancia, el despido. Adems, tienen control sobre las
asignaciones presupuestales de las oficinas y del personal operativo
y pueden incrementarlas o reducirIas en respuesta al desempeo,
sea ste satisfactorio o deficiente. As pues, aunque no puedan
obligar alaobediencia, los superiores tienen laposibilidad de influir
en el comportamiento de sus subordinados.
En cambio, muchos de esos mecanismos estn ausentes cuando
setrata de las relaciones entre miembros de diferentes organizacio-
nes o cuando las relaciones se dan entre funcionarios federales,
estatales y locales. Schultze (1969: 202) ha resumido la situacin de
lasiguiente manera:
en tales situaciones no se puede ordenar la ejecucin de las
acciones. No existe jerarqua alguna de funcionarios ubicados
en la misma lnea de mando que pueda ser invocada para
impulsar la accin hacia un conjunto de objetivos predetermi-
nados. En esos casos, la especificacin cuidadosa de planes y
objetivos por parte de una instancia pblica no ser suficiente
para garantizar la eficiencia de los programas.
En el contexto de las relaciones entre organizaciones (o gobier-.
nos) resultan de suma importancia dos tipos de actividades de
induccin o seguimiento. En primer lugar, las actividades de aseso-
ray de asistencia tcnica. Frecuentemente, los funcionarios de ms
alto nivel pueden hacer mucho para facilitar el xito de la imple-
mentacin si auxilian alos subordinados en lainterpretacin de los
reglamentos y lineamientos federales, si estructuran sus respuestas
a las varias presiones polticas y si obtienen los recursos fsicos y
tcnicos necesarios para poner en prctica una poltica.
En segundo lugar, los superiores (o los funcionarios federales)
pueden respaldarse en una gran variedad de sanciones, tanto posi-
tivas como negativas. Podemos analizar este aspecto recurriendo a
la distincin que hace Etzioni (1961: 5-8) entre poder normativo,
ELI'ROCESO DE IMI'LEMENTACIN DE LAS POLTICAS
. ~, , :--. . 4,
; ~~.t23
-Y{.,r..,..
poder remunerativo y poder coactivo. A pesar de que el gobierno
federal no es, en el sentido que hemos utilizado el trmino, un
"superior" en sus relaciones con los estados y las localidades, pode-
mos usar analgicamente esta nocin como un instrumento para
organizar nuestro pensamiento en torno a las relaciones entre or-
ganizaciones y el papel de lainduccin.
El uso de los poderes normativo yremunerativo es sumamente
frecuente. Por ejemplo, el gobierno federal procura ejercer influen-
cia en las actividades estatales y locales a travs de la asignacin y
el manejo de recompensas simblicas y materiales. Una de las
tcnicas ms importantes para el ejercicio de la influencia federal
es la socializacin, persuasin y cooptacin de los actores estatales
y locales. Al intentar establecer alianzas profesionales en torno de
sus organizaciones y de sus cargos, los funcionarios federales tratan
de cultivar aliados dispuestos a implementar voluntariamente sus
polticas en los niveles estatal y local. Este procedimiento es muy
importante, ya que la fragmentacin del sistema federal hace vir-
tualmente imposible una supervisin efectiva (vase por ejemplo
Kaufman, 1960; Derthick, 1970; Bailey y Mosher, 1968 y Etzioni,
1965).
Otra manera de ejercer influencia, es lograr que los estados ylas
localidades participen activamente en un programa. La perspectiva
de recibir recursos monetarios del gobierno federal suele ser un
. buen incentivo para asegurar que los gobiernos locales acepten los
objetivos de la poltica federal. ste puede ser un buen punto de
partida. La investigacin ha demostrado que la influencia federal
en aspectos determinados de un programa aumentan amedida que
lamagnitud de la contribucin financiera federal se eleva (Porter,
1973: 85; Derthick, 1970: 69-70).
Por ltimo, los funcionarios federales pueden incidir en lapar-
ticipacin y la cooperacin estatales y locales cuando les ofrecen
servicios valiosos. Por ejemplo, muchas subvenciones federales
logran adhesin al destinar un porcentaje considerable del
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124
DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN IIORN
financiamiento del programa a cubrir los costos de administracin
de los niveles estatal y local. Adems, pueden ofrecer alas organi-
zaciones participantes servicios de apoyo tan importantes como
asesora tcnica, prstamos al personal, investigacin.
Los funcionarios federales tienen tambin asu disposicin ins-
trumentos ms apremiantes, que van desde las formas ms amables
hasta las ms contundentes de poder coactivo. Una prctica comn
consiste en solicitar alos estados yalas localidades que diseen con
todo detalle sus planes para administrar programa federal. Una vez
que cuenta con garantas suficientes, el gobierno federal asigna los
fondos sobre labase de que podrn ser revocados si las condiciones
especificadas del plan no se cumplieran. A travs de este mecanis-
mo, los funcionarios federales buscan "el acatamiento por adelan-
tado" (Derthick, 1970: 209). Otra estrategia similar consiste en
especificar las condiciones ylos requisitos procedurales que acom-
paan la aprobacin de los fondos federales, tales como lapresen-
tacin de informes detallados y el establecimiento de sistemas de
contabilidad muy precisos. Por esta va, el gobierno federal puede
asegurar que secumplan las intenciones esenciales de sus objetivos.
Sin embargo, como apunta Derthick (1970: 200), este procedimien-
to no est exento de peligros:
La especificidad acarrea riesgos ... Mientras ms especfico sea
el lenguaje de los requisitos federales, menor ser la capacidad
de adaptacin del gobierno federal alaspeculiaridades estatales
ymayor ser el peligro de que las limitaciones federales queden
al descubierto para obligar ala obediencia.
Ms an, reglamentos y lineamientos muy estrictos pueden
inducir a cierto desvo de las metas: los funcionarios estatales y
locales pueden empearse en cumplir las exigencias con la
intencin de obtener fondos y evitar sanciones, ignorando los obje-
tivos centrales del programa. Para enfrentar estos problemas, los
125
funcionarios federales tienden aemplear los mtodos de vigilancia
ms confiables a su disposicin: visitas al lugar de la implementa-
cin, evaluaciones del programa, inspecciones administrativas y
controles de gestin, auditoras yotros mecanismos de informacin
- como laelaboracin de informes por parte de asesores no guber-
namentales, con el encargo de vigilar la operacin de las unidades
gubernamentales estatales y locales (vase, por ejemplo, Downs,
1967: 145-153; Blau y Scott, 1962: 170-172; Kaufman, 1973).
Wilensky (1967: 60-61) aade, empero, una importante advertencia
sobre las limitaciones de lavigilancia:
Donde varan los productos del trabajo o donde las condiciones
locales de operacin son cambiantes, suelen proliferar los siste-
mas de vigilancia. Esta maquinaria suele ser ineficaz, especial-
mente cuando el personal local tiene que someterse acontinuas
inspecciones ya sea por parte de gente ajena a su profesin o
especialidad opor parte de quienes tienen diferentes conviccio-
nes ideolgicas ... Cuando ... la distancia doctrinal entre los ins-
pectores y el personal es grande, el bloqueo de informacin
resultante puede impedir que los altos directivos tomen con-
ciencia de laproblemtica local yque seadapten aella, as corno
tambin puede debilitar su habilidad para comunicar nuevas
metas alas diversas unidades locales.
, . , . . . .. . (
- I t4 1:/ !
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Es probable que la forma ms amenazante de la influencia
federal sea el poder retirar o retener los fondos destinados a los
estados y a las localidades. sta es el arma de uso extremo en el
arsenal de influencia del gobierno federal. Sin embargo, rara vez se
utiliza. Puede causar desconcierto entre todos los involucrados y
daar al nico aliado que el gobierno responsable federal tiene en
la zona de implementacin: las instancias estatales o locales de
implementacin. Habitualmente, el gobierno negocia con los fun-
cionarios estatales y locales en un esfuerzo por obtener el mayor
/26 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN
nivel de adhesin posible, sin retener el financiamiento. De esta
manera, los funcionarios federales suelen abstenerse de lanzar
amenazas directas que pudieran deteriorar las relaciones de coope-
racin con los encargados de laimplementacin y generar hostilidad
en el Congreso, con el resultado de malograr las metas del progra-
ma. (Derthick, 1970: 207-214). Una prctica ms generalizada es la
de realizar auditoras excepcionales, que tienen lugar cuando se
requiere que ciertas sumas de dinero sean devueltas a las arcas
federales. Por ltimo, el mero conocimiento de la capacidad del
gobierno federal para retener fondos y laconciencia de que existe
un proceso regular de auditoras, pueden actuar como poderosos
disuasivos de comportamientos equivocados (equivocados, desde
el punto de vista de los superiores).
LAS CARACTERSTICAS DE LAS INSTANCIAS RESPONSABLES
DE LA IMPLEMENTACIN
En este componente del modelo se incluyen numerosos facto-
res. Los estudiosos dela poltica burocrtica han identificado mu-
chas de las caractersticas de las agencias administrativas que
influyen en su desempeo poltico. Ripley et al. (J 973: 10), por
ejemplo, define laestructura burocrtica como el conjunto de aque-
llas "caractersticas, normas y patrones de relacin en las depen-
dencias ejecutivas, que tienen relacin potencial o real con el
desarrollo de las polticas" .
Al igual que Ripley, nosotros consideramos que este componen-
te incluye tanto los rasgos estructurales formales de las orga-
nizaciones como los atributos informales de su personal. Tambin
nos interesan los vnculos de la instancia responsable con otros
participantes en la puesta en prctica de las polticas. Sin tratar de
hacer una lista exhaustiva de estos elementos, sugerimos algunas
caractersticas que pueden tener efectos diversos en la capacidad
de una organizacin para implernentar una poltica:
ELPROCESO DE IMPLEMENTACIN DE LAS POLTICAS
127
a) la competencia y el tamao del personal de una agencia;
b) el grado de control jerrquico de las decisiones y los procesos
de las subunidades de las agencias responsables;
e) los recursos polticos de una agencia (como por ejemplo, el
apoyo de legisladores y ejecutivos);
d) la vitalidad de una organizacin;
e) el grado de comunicacin" abierta" que exista en una organi-
zacin (es decir, las redes de comunicacin con intercambios
horizontales y verticales libres y un margen relativamente
amplio de discrecionalidad en el trato con personas ajenas a
la organizacin);
f) los nexos formales e informales de la instancia con el gruJ ~~
encargado de la elaboracin de las polticas o de su indl~::';'
cin.
LAS CONDICIONES ECONMICAS. SOCIALES Y POLTICAS
El impacto de las condiciones econmicas, sociales y polticas
en las polticas pblicas ha sido objeto de gran atencin durante la
dcada pasada. Los estudios de poltica estatal comparada yde po-
lticas pblicas han mostrado un inters particular en identificar la
influencia que estas variables del entorno ejercen en los resultados
de las decisiones polticas (vase, por ejemplo, Sharkansky, 1967,
197J ; Sharkansky y Hofferbert, 1969; Cnudde y McCrone, 1969;
Dye, 1966; Hofferbert, 1964). El impacto de estos factores en la
implementacin de las decisiones polticas ha recibido muy escasa
atencin, a pesar de que ejercen una profunda influencia en el
desempeo de las organizaciones responsables.
Con el fin de ilustrar este aspecto proponemos que se consi-
deren las siguientes preguntas, relacionadas con el entorno econ-
mico, social y poltico que puede afectar alajurisdiccin uorgani-
zacin donde la implernentacin tiene lugar:
128
DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN IIORN
a) Son suficientes los recursos econmicos disponibles en la
jurisdiccin (u organizacin) para sostener con xito un pro-
ceso de implementacin?
b) En qu medida (y de qu manera) afectar la implementa-
cin de lapoltica las condiciones socioeconmicas prevale-
cientes?
e) Cul es el estado de laopinin pblica? Qu tanta atencin
se presta al problema que enfrenta lapoltica?
d) Favorecen o se oponen las lites a laimplementacin de la
poltica?
e) Cul es la inclinacin poltica de lajurisdiccin (u organiza-
cin) responsable de la implementacin? Hay oposiciones
o apoyos hacia la poltica?
f) En qu medida se han movilizado a favor o en contra de la
poltica los grupos de inters privados?
LA ACTlTUD DE LOS ENCARGADOS DE LA IMPLEMENTACIN
Cada uno de los componentes del modelo que hemos expuesto
debe ser visto a trasluz de las percepciones de los responsables de
laimplementacin dentro de lajurisdiccin de laque seest llevan-
do acabo lapoltica. Hay tres elementos del comportamiento de los
encargados de laimplementacin que pueden afectar su capacidad
y buena voluntad para ejecutar la poltica: su conocimiento (com-
prensin, discernimiento) de la poltica, la orientacin de su res-
puesta alamisma (aceptacin, neutralidad, rechazo) yla intensidad
de su respuesta.
Es muy importante el conocimiento que los responsables tienen
de la intencin general de la poltica, as como de sus normas y
objetivos especficos. Ms an, el xito delaimplernentacin puede
malograrse cuando los funcionarios no son conscientes de desacuer-
do con la poltica. Ya hemos analizado algunos de los aspectos de
este fenmeno. Sin embargo, queremos insistir en el riesgo de que
los encargados de la implementacin mal interpreten un mensaje
ELPROCI~SO DE IMPLEMENTACIN DL~LAS POLTICAS 129
clarosi ladecisin parece contravenir sus convicciones ms profun~~:t~
das. En condiciones de "disonancia cognoscitiva" (Festinger, 1957);"~~
el indivuduo puede intentar hacer contrapeso al mensaje desagra-
dable recurriendo a su propia percepcin de lo que debera ser la
decisin (vase, por ejemplo, Wasby, 1970: 98).
Tambin esdeimportancia decisiva ladisposicin delos respon-
sables hacia las normas y los objetivos. Los encargados de laimple-
mentacin pueden hacer fracasar la ejecucin de una poltica
cuando rechazan los objetivos contenidos en ella (vase, por ejem-
plo, Peltason, 1961; Dolbeare y Harnmond, 1971; Etzioni, 1961;
Wasby, 1970; y Derthick, 1970). A la inversa, la aceptacin amplia
denormas y objetivos por parte de los responsables de la adminis-
tracin de lapoltica incrementar considerablemente el potencial
de una ejecucin exitosa (Kaufman, 1960). Lo menos que puede
decirse es que las actividades compartidas parecen facilitar el
proceso de implementacin. Los objetivos de una poltica pueden
ser rechazados por muy diversas razones: pueden ofender los siste-
mas de valores personales de los responsables, lesionar lealtades
externas a la organizacin, poner en riesgo el inters propio, o
afectar relaciones ya existentes al otorgarles preferencia. Sinteti-
zando este fenmeno, Petrick (1968: 7) ha escrito acerca "de la
dificultad que enfrentan los grupos humanos para realizar eficaz-
mente acciones de las que no estn profundamente convencidos".
Por ltimo, laintensidad de la actitud de los encargados puede
afectar tambin laejecucin de lapoltica. Aquellos que tienen una
preferencia completamente opuesta pueden llegar adesafiar direc-
tay abiertamente los objetivos del programa. Cuando esto ocurre,
la implementacin queda en entredicho, ya que los subordinados
- como los estados o laslocalidades - pueden negarse por comple-
to a participar en el programa (vase Bailey y Mosher, 1968).
Actitudes de menor intensidad pueden provocar que los responsa-
bles intenten desviar o evadir clandestinamente sus obligaciones,
cosa que suele ser un patrn de conducta generalizado (vase, por
! " ' I " ' . . (
~~~fr
ejemplo, Lazin, 1973). En estas condiciones, uno deber indagar
qu papel juega lavigilancia yla coercin, con el fin de explicar las
variaciones en laeficacia de laimplementacin. En suma, el inves-
tigador deber reunir mltiples indicadores sobre diversos elemen-
tos relacionados con la actitud de los encargados de la
implementacin.
V1NCULOS H1POTTICOS ENTRE LOS COMPONENTES
DEL MODELO
A pesar de que presentamos nuestra argumentacin en trminos
estticos, es importante que se reconozca el carcter dinmico del
proceso de implementacin. Factores capaces de afectar la ejecu-
cin de una poltica en sus etapas iniciales, pueden tener muy poca
relevancia en algn momento posterior. En consecuencia, es fun-
damental que el estudio de la implementacin sea diacrnico. Las
relaciones que pudieron haberse identificado en algn momento no
deben aplicarse indiferentemente adistintos periodos del proceso.
Con esta advertencia, vamos a describir y ajustificar brevemente
algunas relaciones hipotticas (vase la Figura 3).
Los estndares y los objetivos de las polticas ejercen un efecto
indirecto en el desempeo; su influencia en lavariable dependiente
est mediada por otras variables independientes. Evidentemente,
la prestacin de servicios pblicos estar influida por la forma en
la que las normas y los objetivos sean comunicados a los
responsables de la implernentacin y por el grado en que esas
mismas normas y objetivos faciliten la supervisin y el condiciona-
miento delaconducta. Los estndares yobjetivos tienen un impacto
indirecto en laactitud de los responsables atravs de las actividades
de comunicacin entre las organizaciones. Las respuestas de los
responsables frente a la poltica estarn basadas, en parte, en las
percepciones e interpretaciones que tengan de los objetivos. Esto
no quiere decir que un buen nivel de comunicacin contribuya
necesariamente auna disposicin positiva por parte de los encarga-
131
dosde laimplementacin. Sin embargo, lasvariaciones en el apoyo
que los operadores prestan a las polticas federales pueden ser
explicadas parcialmente atendiendo asu entendimiento einterpre-
tacin de las normas ylos objetivos. as como alamanera en la que
stos les fueron comunicados.
Los estndares y los objetivos tienen tambin un impacto indi-
recto en ladisposicin delos responsables atravs de las actividades
que tratan de obligar a su cumplimiento. En efecto, aportan los
fundamentos que permiten a las autoridades sustentar su relacin
con los encargados de la implementacin, pertenecientes a otras
organizaciones. Por ejemplo, las normas y los objetivos imponen
lmites a las sanciones a las que las autoridades pueden recurrir
legtimamente; de igual manera, ayudan a definir los mrgenes de
discrecionalidad concedidos a las agencias responsables. Cuando
se autoriza la retencin de fondos, es tambin posible ejercer
diversas modalidades de poder coactivo. Por el contrario, cuando
no sepermite laretencin defondos, los superiores seven obligados
avalerse exclusivamente de los poderes normativo yremunerativo.
Las actividades que buscan hacer cumplir las normas y objetivos
pueden alterar la actitud de los responsables, mostrndoles las
ventajas de laparticipacin y, muy posiblemente, las desventajas de
oponerse auna implementacin efectiva. Por lo dems, al emplear
lacoaccin, los funcionarios encargados del control pueden asegu-
rar slo pasajeramente lasubordinacin delos funcionarios respon-
sables, sin que cambien sus actitudes hacia el programa. ,~r
ejemplo, el recurso alas auditoras excepcionales puede disuadir;
los encargados de laimplementacin de usar los fondos de manera
incompatible con las normas y los objetivos de un programa, aun
cuando no pueda impedirles que continen cuestionando su conve-
niencia.
Proponemos la existencia de vnculos entre los recursos de las
polticas yotros tres componentes del modelo. El tipo ylamagnitud
de los recursos disponibles ejercern influencia sobre las activida-
132
DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN
des de comunicacin y de obligatoriedad. La asistencia tcnica y
otros servicios pueden suministrarse nicamente cuando han sido
previstos enla decisin poltica. An ms, lasactividades para hacer
cumplir normas y objetivos slo pueden aplicarse si los recursos
accesibles son suficientes para sostener esa actividad. Cuando se
percibe que vastas cantidades de dinero o de otros recursos estn
disponibles, los encargados de laimplementacin pueden tener una
actitud ms favorable hacia el programa y es posible lograr su
adhesin hacindoles notar la posibilidad de tener parte de esos
recursos. Por el contrario, difcilmente aumentara el apoyo a un
programa si los responsables percibieran que suparticipacin activa
arroja muy escasos beneficios.
La vinculacin entre los recursos yel entorno econmico, social
ypoltico de lajurisdiccin (u organizacin) responsable de la irn-
plementacin, sugiere que la disponibilidad de recursos fiscales y
de otro tipo puede ocasionar que ciertos ciudadanos particula-
res y ciertos grupos de inters organizados quieran participar en el
programa. En efecto, laperspectiva de obtener beneficios del pro-
grama puede hacer que grupos que en otras circunstancias se man-
tendran neutrales presionen para que se les conceda la mxima
participacin. En cambio, cuando se ponen a disposicin recursos
muy limitados, los ciudadanos particulares y los intereses organiza-
dos pueden optar por oponerse alapoltica, con el pretexto de que
los beneficios que reportara su participacin seran mnimos en
comparacin con los costos potenciales que implicara (por ejem-
plo, alguna prdida de autonoma estatal olocal, olarecomposicin
de lacorrelacin existente de fuerzas).
Tambin sepropone la hiptesis de que el entorno econmico,
social y poltico de la jurisdiccin (u organizacin) afectar el
carcter de las instancias encargadas de la implementacil1, la
actitud de los encargados y el desempeo mismo. Las condiciones
del entorno pueden tener un efecto significativo en ladisposicin y
la capacidad de una jurisdiccin (u organizacin) para desarrollar
EL PROCESO DE IMI'LEMENTACIN DE LAS POLTICAS 133
suestructura burocrtica, as como para mantener lavitalidad y la
experiencia de las agencias administrativas y el nivel de apoyo
poltico. Las condiciones del entorno tendern tambin ainfluir la
disposicin de los encargados de la implementacin. Cuando los
problemas de un programa son graves y se han movilizado en su
apoyo ciudadanos ygrupos de inters, existe mayor probabilidad de
quelos encargados de laimplementacin lleguen aver con animad-
versin el programa. Las condiciones del entorno pueden ser asi-
mismo lacausa deque los responsables de laimplementacin lleven
alaprctica una poltica sin modificar sus preferencias personales.
El deseo de los responsables de minimizar la hostilidad pblica o
suinclinacin ideolgica aresponder positivamente alos deseos de
laciudadana pueden tener influencia en su comportamiento, aun-
que resulte contrario asus propias preferencias. Finalmente, cC;rS]i-
deramos que estas variables del entorno ejercen influencia dir~~ta
en laprestacin de los servicios pblicos. Ms all de ladisposicin
de los responsables y de la accin del resto de las fuerzas que
contempla el modelo, las condiciones del entorno pueden mejorar
o restringir el desempeo de lapoltica
Las diversas caractersticas de las instancias responsables de la
implementacin pueden tambin afectar la disposicin de su per-
sonal. La naturaleza de la red de comunicaciones, el grado de
control jerrquico yel estilo de liderazgo pueden influir en el grado
en el que los individuos se identifican con las metas ylos objetivos
de la organizacin, facilitando u obstaculizando la eficacia de la
implementacin. La disposicin del personal tambin puede ser
influida por los nexos formales e informales que mantienen con el
cuerpo directivo encargado deelaborar ohacer cumplir laspolticas
(a saber, si ambos operan o no en el mismo nivel del gobierno, o si
se ha establecido o no una alianza activa entre las altas autoridades
y los funcionarios responsables de la implementacin).
Proponemos asimismo laposibilidad de que exista una interde-
pendencia entre las actividades de comunicacin y subordinacin
134
DONI\LD S. VAN METER Y CARL E. VAN HORN
entre las organizaciones ylas caractersticas de las agencias respon-
sables. Las actividades que buscan secumplan lasnormas yobjetivos
de una poltica pueden aportar vitalidad y experiencia adicional a
lasdependencias, mejorando su capacidad para desarrollar los pro-
gramas. Tambin puede ser una fuente deapoyo poltico que facilite.
la eficacia de la implementacin. La naturaleza de las actividades
de enforcement, incluyendo el suministro de asistencia tcnica, es-
tar asu vez influida por las caractersticas de las instancias encar-
gadas de la implementacin. Debido a que muchos de los
mecanismos de obligatoriedad asequibles a los superiores de una
organizacin no pueden ser utilizados cuando la implementacin
requiere lacooperacin interorganizacional ointergubernamental,
el tipo de poder al que recurren los superiores -sea normativo,
remunerativo o activo - sever afectado por las relaciones forma-
les e informales existentes entre las organizaciones que elaboran y
las que implementan lapoltica. Asimismo, cuando eligen mtodos
alternativos de control y seguimiento, se puede esperar que los
superiores estn siendo sensibles a las caractersticas de las instan-
cias encargadas de laimplementacin. Las dependencias que cuen-
tan con personal competente y con un buen liderazgo requerirn
formas de asistencia diferentes alas que necesitan las agencias con
personal incompetente ycon liderazgo deficiente. De manera simi-
lar, las agencias que tienen recursos polticos limitados pueden ser
ms vulnerables al poder coactivo que las que gozan de amplio
apoyo entre los ciudadanos particulares ylos funcionarios pblicos.
6 Aunque nuestro esquema ha sido elaborado sobre la base de variables dicotmicas,
el cambioy el consenso en torno a las metas deben ser considerados como continuos a largo
de los cuales se ubican las polticas. A pesar de que hemos decidido hablar en trminos de
"tipos ideales", reconocemos que las decisiones polticas quedaran ubicadas a lo largo de
diversos puntos en las dos dimensiones.
135
Observaciones adicionales
'"'''~
Vale la pena subrayar algunos de los rasgos distintivos del mOde.:f~~
que hemos presentado. Este modelo delinea varios factores qu~
modelan los nexos entre la poltica y su desempeo, asimismo
especifica qu tipo de relaciones existen entre estas variables inde-
pendientes. Es tambin un auxilar en ladescripcin del proceso de .
implernentacin de las polticas ysirve como gua para lainvestiga_
cin, formulando hiptesis sugerentes. Aunque el modelo es rela-
tivamente complejo, sostenemos que un anlisis de los vnCUlos
propuestos por l puede conducir a la elaboracin de explica-
ciones ms sistemticas sobre el desempeo de las polticas.
Aunque no es nuestro propsito exponer con detalle cada uno de
losvnculos incluidos en el modelo, podemos ilustrar su utilidad. Si
empleamos las tres explicaciones generales sobre el fracaso de la
implementacin que propuso Kaufman (1973: 2) por vez primera
,
podremos destacar su importancia al hacer un resumen de nuestro
modelo.
ELPROCESO DE COMUN1CACIN
La eficacia de la implementacin exige que los subordinados
(encargados) sepan lo que estn obligados a hacer. A medida que
los mensajes pasan a travs de cualquier red de comunicaciones
. ,
corren el riesgo de distorsionarse y dar lugar a directrices contra-
dictorias, ambigedades, incongruencias en las instrucciones y ex],
gencias incompatibles entre s. Pero aun cuando las directrices
ylos requisitos son claros, pueden surgir problemas si los subonj],
nados (los encargados) no logran comprender cabalmente lo que se
espera de ellos.
Cuatro de los componentes de nuestro modelo abordan este
problema: los estndares ylos objetivos de lapoltica, lacomunie-,
cin interorganizacional ylas actividades de enforcement, las carac-
tersticas de la dependencia responsable y la actitud de los
136
DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN J -IORN
encargados de lairnplernentacin. Nos interesa particularmente el
grado hasta el cual los estndares y los objetivos de la poltica son
transmitidos con claridad, exactitud, congruencia y oportunidad a
los encargados delaimplementacin. Varios estudios han analizado
el impacto que tiene el proceso de comunicacin en el desempeo
de la poltica. Los estudios sobre impacto judicial (Milner, 1971;
Canon y Kolson, 1971; Wasby, 1973; Dolbeare y Hammond, 1971)
han sealado con frecuencia que la incapacidad de los jueces de '
juzgados menores para acatar las decisiones de los tribunales supe-
riores puede atribuirse, en parte, a su desconocimiento de las
resoluciones de esos ltimos o a la imposibilidad de comprender
plenamente la naturaleza de esas decisiones.
Los problemas inherentes al proceso de comunicacin se mani-
fiestan claramente en el caso del Ttulo 1de la Ley de Educacin
Elemental y Secundaria de 1965 (ESEA).7 Los funcionarios de las
oficinas de educacin en los niveles estatal y local anticiparon que
iba a ser una ley de "ayuda general". Muchos de ellos fueron
inducidos acreer que, una vez aprobado ysancionado, el programa
ofrecera apoyo a una gran diversidad de programas educativos
-impresin reforzada por la amplia difusin que se dio a un docu-
mento errneo que enlistaba los programas "permisibles bajo la
ley". Sin embargo, el programa contemplaba una serie de requisitos
importantes, que destacaban el "enfoque exclusivo" de la ayuda a
nios en desventaja.
Aunque la frmula del Ttulo 1para laasignacin de los fondos
federales precisaba, efectivamente, que la ayuda estara destinada
alos nios en desventaja, no se especificaban ni en la ley original ni
en los primeros reglamentos desarrollados por la Oficina Estadou-
nidense de Educacin los tipos de programas educativos que po-
dran cumplir los requisitos para recibir el financiamiento; as, se
7 La informacin relativa ala implementacin del Tt ulo 1del Decreto sobre Educacin
Elemental y Secundaria de 1965(ESEA) fue tomada del proyecto de investigacin de los
autores sobre la implementacin de la poltica federal en educacin.
otorgaba un amplio margen de decisin alas instancias estatales y
locales para definir sus propios criterios respecto al tipo de benefi-
ciarios y de programas susceptibles de recibir apoyo. Segn un
funcionario federal, hubo cuando menos un estado que defini al
estudiante "en desventaja" corno aquel que careca de educacin
artstica, musical yfsica. Ese estado aplic pruebas alos estudiantes
desus sistemas escolares utilizando criterios de "evaluacin de las
necesidades" y encontr que casi todos estaban "en desventaja".
Posteriormente, asign los fondos del Ttulo 1para apoyar progra-
mas en aquellas tres reas ydistribuy el financiamiento alejndose
delos propsitos fundamentales de la legislacin.
En este caso, laambigedad ylaconfusin iniciales se debieron,
engran medida, aque las disposiciones estatutarias tendan princi-
palmente aasegurar laresponsabilidad fiscal yslo tangencialmen-
te se referan a los estndares y los objetivos del programa. En las
autorizaciones subsiguientes, el Congreso pudo exponer con mucha
mayor especificidad yclaridad sus propsitos. Al final, la Oficina de
Educacin reelabor sus reglamentos estipulando que deban de-
sarrollarse programas que contribuyeran al mejoramiento de las
habilidades cognoscitivas bsicas (corno las de lalectura y matem-
ticas). Como resultado, el estado que mencionamos adopt nuevos
criterios de "evaluacin de las necesidades", situndose as dentro
de los lineamientos federales.
EL PROBLEMA DE LA CAl'AClDAD
El xito de laimplementacin depende tambin de la caRt1:Vidad
1~(.1~(
que tenga laorganizacin responsable para realizar suencot;;1;t:nda.
Lacapacidad deimplementar polticas puede verse entorpecida por
factores tales como la sobrecarga de trabajo y la preparacin defi-
ciente del personal, la insuficiencia de informacin y de recursos
financieros, las restricciones de tiempo. Comentando la incapaci-
dad habitual de los subordinados para cumplir con exactitud las
instrucciones de sus superiores, Kaufman (1973:3) escribe: "Al
enfrentarse con exigencias que no puede satisfacer (el subordina-
do), desarrollar sus propias polticas para manejar lasituacin. El
problema consiste en que sus polticas rara vez coinciden con las de
losjefes".
Cuatro de los componentes de nuestro modelo estn relaciona-
dos con la incapacidad: los recursos de la poltica (su carcter y
cantidad), lacomunicacin entre organizaciones ylas actividades de
induccin (el suministro de apoyo poltico, laasesora ylaasistencia
tcnica), las caractersticas de las dependencias responsables (la
competencia del personal, la capacidad de liderazgo, la vitalidad,
los nexos formales einformales con quienes 'elaboran las polticas)
y el entorno econmico, social y poltico (la opinin pblica, los
grupos de inters organizados, la situacin econmica de lajuris-
diccin).
El anlisis de Derthick (1972) sobre el programa de laAdminis-
tracin J ohnson de creacin de comunidades nuevas dentro de las
ciudades, ofrece evidencias sobre laforma en laque laincapacidad
puede inhibir laimplementacin. La autora informa que los funcio-
narios federales enfrentaron obstculos legales insuperables cuan-
do intentaron vender los terrenos excedentes a bajo precio.
Adems, el gobierno federal no pudo hacer un uso eficiente de los
recursos e incentivos de que dispona.
Como el gobierno dependa de los funcionarios locales en la
medida en la que ellos eran los agentes desuintencin bsica,
todas las deficiencias de estos funcionarios para actuar eficaz-
mente -ya fuera para conseguir apoyo pblico, para superar
la oposicin o para conformar una organizacin administrati-
vase convertan en impedimentos propios del gobierno fede-
ral mismo (Derthick, 1972: 88).
El fracaso de las activades regulatorias del gobierno suele ser
explicado tambin como una consecuencia de la incapacidad. Por
EL PROCESO DE IMI'LEMENT ACIN DE LASPOLTICAS
139
ejemplo, en el informe que rindi sobre las instancias reguladoras
independientes del gobierno federal (1971) el Consejo Asesor so-
bre Organizacin Ejecutiva del Presidente Nixon concluia que las
debilidades de las dependencias se deban a deficiencias organiza(~~;"
tivasyestructurales. Asimismo, el monopolio virtual de laindustri~~t
petrolera sobre lainformacin relativa alasreservas decombustible
ya los suministros para el futuro hace extremadamente difcil, si no
imposible, la supervisin de las polticas y de las prcticas de las
industrias por parte de los funcionarios gubernamentales. Es posi-
blesostener tambin que los intereses privados pueden ser incapa-
ces de someterse totalmente a los estndares y objetivos de la
poltica gubernamental. Un caso sera el de las compaas de servi-
cios pblicos, que al enfrentar las demandas de la Agencia de
Proteccin Ambiental yde otros cuerpos del gobierno, han llegado
a alegar que el acatamiento a las normas no es ni econmica ni
tecnolgicamente factible.
CONfLICTOS RELACIONADOS CON LA ACTITUD
ANTE LA POLTICA
La implementacin corre tambin el riesgo de fracasar si
los responsables se rehsan a hacer lo que se espera de ellos. Los
conflictos relacionados con las actitudes surgen cuando los subor-
dinados (los encargados de la implementacin) rechazan las metas
propuestas por sus superiores. Las metas y los objetivos puden ser
rechazados por diversas razones: porque atentan contra los valores
personales delos responsables ocontra sus relaciones delealtad con
agentes externos a la organizacin, porque violentan su inters
propio oporque alteran rasgos oprocedimientos de laorganizacin
que los encargados de la implementacin desean conservar (Kauf-
man, 1971).
Si bien nos preocupa especialmente el problema de la actitud
de los responsables de la implementacin, tambin nos interesan
los otros cuatro componentes del modelo que ejercen influencia
140 DONALD S. VAN METER Y CARL E. VAN I-IORN
directa sobre ese factor: los recursos de lapoltica, lacomunicacin
entre organizaciones ylas actividades de induccin, las caractersti-
cas de la agencia responsable y el entorno econmico, social y
poltico de la organizacin (o jurisdiccin) responsable. La biblio-
grafa existente muestra que hay una preocupacin muy extendida
respecto al impacto de los conflictos en las actitudes ante la ejecu-
cin de lapoltica. Allison (1971: 127-132) sugiere que un conflicto
entre el presidente Kennedy ylamarina, en torno alaubicacin del
bloqueo a Cuba durante la crisis de rnisiles de 1962, fue la
causa del fracaso en la implementacin de la decisin poltica
presidencial. "La resistencia de lamarina alaorden presidencial de
situar el bloqueo amenor distancia de Cuba oblig al Presidente a
permitir que una ovarias embarcaciones soviticas cruzaran lalnea
de bloqueo despus de que se haba identificado oficialmente su
posicin" (Allison, 1971: 130).
En contraste con la opinin del Consejo, segn la cual las
debilidades de la reglamentacin pueden remediarse reformando
la estructura organizativa, Noll (1971: 15) propone que "el desem-
peo de las instancias reguladoras resulta insatisfactorio cuando los
reguladores optan por perseguir objetivos contrarios al inters p-
blico". Al hacer esta afirmacin, Noll aduce implcitamente que los
cambios estructurales diseados con el propsito de mejorar la
capacidad de las agencias gubernamentales para regular laactividad
privada pueden tener muy escasas consecuencias. En otras palabras,
el problema puede no residir en laincapacidad sino en laactitud de
los encargados de la implementacin respecto al cumplimiento
de los objetivos de Ia poltica.
Conclusin
A pesar de que hemos prestado muy poca atencin al proceso
mediante el cual las decisiones polticas se transforman en servi-
cios pblicos, hemos logrado en cambio identificar un buen nme-
EL PROCESO DI~IMI'LEMENTACIN DE LAS POLTICAS
141
ro de estudios que estudian directamente los problemas de la
implementacin de las polticas. La mayora de ellos se fundamen-
tan en alguna de las tres explicaciones generales del fracaso de la
implementacin que hemos discutido ms arriba. Sin embargo,
pocos investigadores han intentado integrar todas las explicaciones
en su anlisis.
El marco conceptual que exponemos en este ensayo integra
estas explicaciones parciales einsuficientes, procurando establecer
las bases para una comprensin ms completa del proceso de im-
plementacin. Especficamente, el modelo enfoca su atencin en
seis agrupamientos de variables que afectan laprestacin de servi-
ciospblicos: seala laimportancia de las normas ylos objetivos de
lapoltica, de los recursos, de lacomunicacin entre organizaciones
ylas actividades de induccin, de las caractersticas de los respon-
sables, del entorno econmico, social y poltico que afecta a la
jurisdiccin uorganizacin responsable de la implementacin, y de
lasactitudes de los encargados frente alaejecucin delas decisiones
polticas.
Este modelo ofrece, en nuestra opinin, un esquema adecuado
para la decripcin y el anlisis del proceso de implementacin de
las polticas y propone explicaciones plausibles de los logros y
fracasos de los programas. Si los estudios en torno ala implemen-
tacin serealizan sobre esta base, podrn decir mucho alos analistas
ya quienes elaboran las polticas. Este tipo de estudios permite a
los analistas polticos trascender lasimple medicin de los impactos
de las polticas pblicas y elaborar explicaciones sobre los
resultados observados. Adems, estos estudios llaman la atencin
de quienes elaboran las polticas sobre variables que pueden ser
manipuladas con el fin de mejorar la prestacin de los serviciC'It'1;-"
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2. La implementacin:
una perspectiva terica.
Entre la intencin y la accin *
E
N AOS pasados, los cientficos sociales interesados en las pol-
ticas pblicas solan dirigir su atencin alamanera en que se
elaboraban las polticas. Recientemente se han comenzado a
preocupar por determinar si las polticas realmente logran lo que
seespera de ellas. De ah que estn invirtiendo buena cantidad de
capital intelectual en el problema de la evaluacin de los resulta-
dos de las acciones gubernamentales. Pero entre los insumos y los
resultados existe un terreno an inexplorado: la cuestin de cmo
se modifican las polticas a medida que se les traduce en linea-
mientos administrativos y se les lleva a la prctica. Este ensayo
trata ese proceso, al que nosotros denominamos "poltica de irn-
plementacin",
No es nuestra intencin poner aprueba una teora, sino desa-
rrollar, por primera vez, una perspectiva amplia sobre la manera
en la que opera la implementacin. Los profesionales -es decir,
quienes ponen en prctica las polticas- han acumulado cuanta
sabidura existe sobre la implementacin, pero las recomen-
daciones que ofrecen y que reciben son incompletas y a menudo
contradictorias. Por eso, "cuando de cuestiones cruciales se trata,
los responsables de la implementacin suelen toparse con princi-
* Publicado originalmente con cl ttulo "Implcrncntation: aThcorcrical Pcrspcctivc ",
en American Politics and Public Policy, W. O. Burharn y M. W. Weinbcrg, cdiis. "1l1CMIT
Prcss, Carnbridgc, MlSS., 1978, pp, 307335. Traduccin al espaol dc Gloria Llena Bernal.
1
147
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1 El Proceso de Implementacion de Las Politicas Marco Conceptual

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