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CORRUPCIN Y GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
A LA LUZ DE LA PERCEPCIN CIUDADANA
Vctor Vidal Soler *
1. Introduccin
El patrimonialismo y el clientelismo han sido, histricamente, prcticas comunes en el de-
venir poltico-institucional del Paraguay, difcultando la consolidacin formal de un Estado
de derecho, en el sentido que la teora jurdica y la teora poltica contemporneas asignan a
dicho concepto.
En efecto, las largas dcadas de autoritarismo, que ocuparon la mayor parte del desarrollo
del siglo XX en Paraguay, fortalecieron el crculo vicioso a partir del cual la corrupcin fue
naturalizndose a la fuerza, puesto que, por un lado, la ausencia de una justicia independi-
ente y de una prensa libre haca inviable tanto la canalizacin de denuncias como la inves-
tigacin y sancin de los hechos cometidos; y por otro lado, se fortaleca un sistema paralelo
de reglas no formales, en el cual el ingreso al empleo pblico, la provisin de bienes al Es-
tado, la obtencin de permisos y licencias estatales, y hasta el acceso a los servicios sociales
ms bsicos, eran posibles solamente a travs de los canales del trfco de infuencias, desde
sus niveles ms altos hasta los ms elementales.
agosto 2014
(*) Abogado (Universidad Nacional de Asuncin). Mster en Derecho (Universidad Nacional
Autnoma de Mxico). Profesor de Teora Poltica Contempornea en FLACSO-Paraguay.
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El advenimiento de la democracia formal y de las libertades pblicas, tras el golpe de
Estado de 1989, y principalmente a partir de la sancin de la Constitucin de 1992, permiti
que el tema de la corrupcin pasara a ocupar un lugar destacado en los anlisis periodsticos.
Ahora, si bien es perceptible que la ciudadana identifca al fenmeno de la corrupcin como
moralmente condenable, cabe preguntarse si la considera tambin una traba objetiva para
el desarrollo nacional y, en consecuencia, como uno de los factores causantes de la pobreza
estructural en que se encuentra sumida una parte importante de la poblacin, adems de
relacionarse con la defciente y, en algunos casos, inexistente prestacin de servicios pblicos
de calidad.
2. La definicin de corrupcin y su medicin
El trmino corrupcin ha sido utilizado en el lenguaje del pensamiento poltico occiden-
tal desde tiempos muy remotos, y con enfoques metodolgicos muy diversos. Adems, la
corrupcin como tal puede afectar diversos rdenes de la vida humana, pero en este caso nos
interesa un tipo en particular: la corrupcin pblica.
Una defnicin que consideramos didctica, a pesar de su carcter bsico y unidimensio-
nal, y que segn es posible intuir se acerca bastante a la idea que la ciudadana misma tiene
acerca de la corrupcin, es la que sostiene que: la corrupcin es el abuso del ofcio, poderes o
recursos pblicos, para el benefcio privado
1
.
En efecto, la corrupcin es dotada de caractersticas objetivas y es perseguidaen el mar-
co de los sistemas jurdicos penales, a travs de la tipifcacin de hechos concretos que son
considerados punibles: el cohecho, la exaccin, el cobro indebido de honorarios, la lesin de con-
fanza, etc.
1 Dicha defnicin se expone, con argumentos de crtica, en: JOHNSTON, Michael. Te search for defnitions: the vitality of politics
and the issue of corruption. International Social Science Journal. No 149. Septiembre, 1996. Pp. 321-335.
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Ahora bien, cmo medir los niveles de corrupcin? Es sufciente con recurrir a las es-
tadsticas judiciales acerca de los casos descubiertos, investigados y probados en juicio? Es
un indicador interesante sin duda, pero a la vez parcial e insufciente. Solo una parte de los
hechos de corrupcin son denunciados o descubiertos, y sin embargo, en la vida cotidiana, es
posible identifcar una percepcin aguda y crtica de la ciudadana acerca de la extensin, la
expansin y la gravedad de la corrupcin en la esfera pblica.
3. Hallazgos de la encuesta LAPOP en 2014
El Proyecto de Opinin Pblica de Amrica Latina (LAPOP, por su sigla en ingls) tiene
por objeto medir el estado de la opinin pblica en torno a la democracia entre los ciudada-
nos de las Amricas. Basado en la Universidad de Vanderbilt, EE.UU., LAPOP lleva adelante
de modo regular, desde el ao 2004, encuestas sobre actitudes y comportamientos democr-
ticos en todo el continente. La medicin incluye a Paraguay en sus rondas desde el ao 2006.
La encuesta de 2014 es la quinta que se realiza en el pas.
En el marco del captulo dedicado a la corrupcin, se formularon a los encuestados varias
preguntas. Una de ellas est particularmente relacionada con lo que podemos denominar la
percepcin de la corrupcin en un sentido global y amplio:
Teniendo en cuenta su experiencia o lo que ha odo mencionar, la corrupcin de los fun-
cionarios pblicos en el pas est muy generalizada, algo generalizada, poco generalizada o
nada generalizada?
Al respecto, un 56,4% de las personas consultadas respondi que la corrupcin de los
funcionarios est muy generalizada, y 24,9% que est algo generalizada, sumando una per-
cepcin desfavorable de 81,3%, un porcentaje notablemente alto
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.
2 Los porcentajes fueron calculados con base en el total de respuestas consideradas vlidas, esto es, eliminando los valores correspon-
dientes a: No sabe/No responde.
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Percepcin de corrupcin - LAPOP 2014 PARAGUAY

De hecho, tomando comparativamente las tres encuestas anteriores (2008, 2010 y 2012),
se desprende el anlisis de que la percepcin negativa se ha mantenido en el tiempo en va-
lores similares, considerablemente altos. As, el porcentaje sumado de personas que, en aos
anteriores, respondieron respectivamente que la corrupcin est muy generalizada y algo
generalizada arroja los siguientes valores: 88% (2008); 86% (2010); y 80,9% (2012).
Esta percepcin general de la ciudadana puede ser comparada con otra variable, ms es-
pecfca y vinculada a la experiencia personal directa, que se desprende de la pregunta acerca
de si el encuestado ha sido vctima, en el ltimo ao, de algn pedido de coima por parte de
un agente pblico en mbitos especfcos (por ejemplo, en el trato con policas o con emplea-
dos pblicos administrativos). Las respuestas directas de los consultados (s o no), suman-
do cada mbito, permiten construir un ndice de victimizacin por corrupcin, que arroja en
este caso (2014) un porcentaje importante: 28,1% de personas consultadas que respondieron
que s fueron vctimas directas de hechos de corrupcin, que es el ms alto registrado desde
2006 en las encuestas LAPOP (en 2012, por ejemplo, el porcentaje fue de 21%).
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En el marco de percepciones ms puntuales, se les consult tambin a los encuestados si
cul consideraban era el principal factor para poder tener acceso al empleo pblico en Para-
guay. La respuesta fue inequvoca: El 74,1% respondi que eran los motivos polticos, y tan
solo el 14% los mritos profesionales. A su vez, el 9,3% respondi por motivos personales.
En relacin con otro aspecto que afecta la vida cotidiana de los ciudadanos, como lo es
el acceso a los servicios pblicos, se consult a los encuestados si era justifcable el uso de
conexiones para obtener mejores servicios pblicos. El resultado es llamativo: un 42,5%
respondi siempre se justifca, y un 19,2% casi siempre, en comparacin con un 16,7% que
respondi nunca.
Signifca ello que, en los hechos, la corrupcin es moralmente aprobada por los ciuda-
danos? La respuesta no puede ser genrica ni concluyente, puesto que cuando se consult si
las coimas son justifcables debido a los malos servicios, el 82,1% respondi que no, no es
justifcable.
Finalmente, teniendo en cuenta que la percepcin general y especfca, directa e indirec-
ta acerca de la corrupcin arroja califcaciones notablemente negativas, conviene averiguar
si, en el marco de los temas que ataen a la poltica y la sociedad, es este problema uno de los
prioritarios en la consideracin de la agenda ciudadana.
Al respecto, LAPOP 2014 nos ofrece un interesante panorama a partir de la indagacin
sobre cul es el problema ms importante para los ciudadanos. En los resultados, el desem-
pleo aparece claramente como el problema percibido como el ms acuciante, habiendo sido
sealado por el 26,4% de los encuestados. Luego aparecen: la pobreza (13,9%), los problemas
y las crisis de la economa (12,9%), y la falta de seguridad (10,4%). La corrupcin fue seala-
da como el problema principal solamente por el 7,4% de los consultados. A su vez, ante otra
pregunta an ms especfca, que indag a cada uno de los encuestados sobre los problemas
que le afectan de manera ms directa, tan solo el 3,8% seal a la corrupcin en su respuesta.
4. Hiptesis de interpretacin:
La corrupcin frente a la democracia y la gobernabilidad
Sin el afn de que el anlisis resulte exhaustivo, los elementos ofrecidos por los datos ex-
puestos ms arriba nos llevan a conjeturar las siguientes lneas de interpretacin y a formular
las siguientes consideraciones:
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a) La pobreza en contexto de desigualdad creciente, asociada a la falta de oportunidades
sufcientes en el marco del sistema de la economa formal, y a una defciente prestacin de
servicios pblicos elementales, impide la consolidacin entre los ciudadanos de una idea vir-
tuosa de lo pblico, asentada en los principios republicanos de la igualdad y la solidaridad,
erosionndose de ese modo la cohesin social, lo cual constituye un escenario propicio para
las prcticas clientelares.
b) En efecto, los ciudadanos perciben claramente que la corrupcin es un problema exis-
tente (el 56,4% la encuentra muy generalizada), pero la gravedad y prioridad del problema
quedan relegados frente a las necesidades abrumadoras de la sobrevivencia cotidiana (as, la
falta de empleo, la pobreza y las difcultades de la economa sumados aparecen como los
principales problemas de la agenda pblica para el 53,2% de los encuestados).
c) En contrapartida, si bien las coimas o sobornos, que son las formas ms directas de
manifestacin de la corrupcin, aparecen como injustifcables para la gran mayora de los
entrevistados lo que seala una valoracin moral, de carcter general, desfavorable hacia la
corrupcin, otras formas ms blandas, como el uso de conexiones o contactos para acceder
a mejores servicios pblicos, resulta justifcable para un porcentaje importante de los consul-
tados, lo que denota la aplicacin de una lgica claramente transaccional, impulsada por la
necesidad, y por la insufciencia o inexistencia de respuestas efectivas a sus demandas a travs
de las reglas y procedimientos formales.
d) Si se entiende a la gobernabilidad democrtica no solamente como la capacidad de
una sociedad de resolver sus problemas de manera libre y pacfca, en el marco de un orden
jurdico vigente y efectivo, sino tambin como la capacidad de orientar dicha resolucin de
problemas indefectiblemente bajo las premisas del desarrollo humano, entonces resulta in-
evitable considerar a la corrupcin como un problema de doble dimensin: Por un lado, su
elevada prevalencia debilita el proceso de formacin y consolidacin de los valores republi-
canos y democrticos, esto es, contamina la educacin ciudadana; y por el otro, es a su vez la
manifestacin de un problema precedente: la debilidad y opacidad de las instituciones pbli-
cas, y su incapacidad crnica de generar respuestas efectivas a las demandas legtimas de la
ciudadana.
e) Corren peligro la democracia formal y las libertades pblicas frente a la generaliza-
cin de la corrupcin? La pregunta en s misma parece en principio exagerada, pero si nos
detenemos a observar uno de los indicadores de la encuesta LAPOP 2014, encontramos la
consulta de si se justifcara un golpe de Estado especfcamente, la toma del poder por parte
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de los militares cuando existe mucha corrupcin. El porcentaje de respuestas afrmativas es
preocupantemente alto: 56,3% de los encuestados respondi que s, se justifcara.
f) A la luz de las consideraciones precedentes, es razonable concluir en que el problema
de la generalizacin de la corrupcin en el sector pblico debe necesariamente ocupar un lu-
gar prioritario en la agenda pblica, con la correspondiente concienciacin acerca de la trans-
versalidad que su enfoque amerita, y de las graves consecuencias que acarrea su desatencin,
debilitando la cohesin social, afectando el propio desarrollo econmico, y fnalmente ame-
nazando incluso los procesos simblicos de legitimacin de las instituciones democrticas.
g) Una poltica de Estado virtuosa y efectiva de combate a la corrupcin debe, a la par ,
fortalecer el control de la gestin pblica con participacin ciudadana, fomentando la trans-
parencia administrativa e implementando sanciones efectivas ante los hechos irregulares
cometidos, y a la vez comunicar e informar a los ciudadanos, de manera efcaz, sobre las
consecuencias positivas palpables y mensurables de la lucha contra la corrupcin en sus
vidas cotidianas: mayor disponibilidad de recursos para los servicios pblicos y las polticas
sociales; mayor efciencia en el desempeo de las funciones pblicas y en la asignacin de los
gastos; oportunidades de empleo pblico con base en el mrito y la idoneidad; mejor desem-
peo de la economa formal; y fnalmente, como consecuencia, ms desarrollo humano para
la nacin entera.
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