Avaliação PNE 2001 - Reflexões

707 Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 707-727, jul.-set.
2010
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
Mrcia Angela da S. Aguiar
AVALIAO DO PLANO NACIONAL DE EDUCAO
2001-2009: QUESTES PARA REFLEXO
MRCIA ANGELA DA S. AGUIAR
*
RESUMO: O artigo avalia os esforos e as aes dos entes federados
para alcanar os objetivos e as metas que foram definidas no Plano Na-
cional de Educao (PNE) 2001-2010, considerando o contexto scio-
poltico brasileiro. Localiza o PNE no centro das disputas de projetos
scio-educacionais, discutindo os principais desafios para a operacio-
nalizao das metas estabelecidas. Por fim, aponta avanos e limites do
PNE que devem ser considerados na formulao do novo PNE (2011-
2020), na perspectiva da construo de uma educao cidad.
Palavras-chave: Plano Nacional de Educao 2001-2010. O PNE e a
educao brasileira. Poltica educacional. Gesto da
educao.
ASSESSMENT OF THE 2001-2009 NATIONAL PLAN FOR EDUCATION:
FOOD FOR THOUGHT
ABSTRACT: This paper assesses the efforts and actions of the
three federal levels to reach the objectives and goals defined by the
2001-2010 National Plan for Education (NPE), considering the
Brazilian socio-political context. It locates the NPE at the centre of
the socio-educational project disputes by discussing the main chal-
lenges to concretize its established goals. It finally points out the
NPE advances and limits that should be considered to formulate
the new 2011-2020 NPE in order to build a citizenship education.
Palavras-chave: 2001-2010 National Plan for Education. PNE and
Brazilian education. Educational policies. Education
management.
* Doutora em Educao e professora titular do Centro de Educao da Universidade Federal
de Pernambuco (UFPE). E-mail: marcia_angela@uol.com.br
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Avaliao do Plano Nacional de Educao 2001-2009: questes para reflexo
Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 707-727, jul.-set. 2010
Introduo
Uma lei, quando discutida, pe em campo um embate de foras e traz,
portanto, consigo uma srie de expectativas e at mesmo de esperanas
vlidas para todos os sujeitos interessados. Se aprovada, gera adeso ime-
diata nos que apostaram em tais expectativas. Para os que no apostaram
nestas, resta o caminho de uma crtica que se oferea como alternativa
criadora sob a qual est posta a possibilidade de uma mudana para o
futuro a partir do presente.
Uma lei, quando aprovada, tem um poder ftico. Ela um fato que se
impe, pela democracia representativa, em um Estado democrtico de
direito. Nessa medida, ela institui-se como um campo de referncia, de
significao e de obrigao. Instala-se, ento, um processo asctico para
quem teve suas expectativas frustradas. Para estes, a imperatividade da lei
se impe como conformidade crtica. H uma diferena substancial en-
tre conformar-se e oferecer adeso. Na adeso o sujeito e o objeto
interagem, por assim dizer, no mesmo diapaso. J a conformidade crti-
ca, diferentemente de uma postura imobilista ou iconoclasta, exige, en-
tre outras coisas, uma comunho menor entre o sujeito e o objeto. Pela
imperatividade legal o sujeito se conforma dentro das regras do jogo de-
mocrtico, mas pela criticidade ele se distancia para ver o objeto em pla-
nos diferentes. Como regra, a conformidade crtica, superando mani-
quesmos, leva a srio o corpo da lei, distinguindo seus pontos virtuosos
e viciosos. A lei torna-se um desafio. (Cury, 2001, p. 12-13)
o momento em que a sociedade brasileira comea a discutir a
formulao de um novo Plano Nacional de Educao (PNE)
para o perodo de 2011-2020, motivada, sobretudo, pela
mobilizao da Conferncia Nacional de Educao (CONAE), em 2010,
e em um perodo eleitoral, quando so discutidas as propostas para
mudanas de governo, nada mais oportuno do que a efetivao de uma
reflexo sobre este processo, a partir de uma anlise crtica dos com-
promissos assumidos pelo Estado brasileiro no cumprimento dos obje-
tivos e metas do PNE que ainda est em vigncia.
Esta anlise se faz necessria, tendo em vista que a formulao
de um plano educacional pe em marcha a discusso, por setores orga-
nizados da sociedade, do projeto de nao e, consequentemente, do
projeto de educao. Nessa dinmica, as foras organizadas da socieda-
de conhecem as possibilidades e os limites de um plano educacional,
709 Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 707-727, jul.-set. 2010
as dificuldades e as oportunidades que viabilizaram ou no o alcance
dos objetivos e metas pactuados. Tal procedimento importante para
melhor sedimentar os caminhos que sero abertos por um novo PNE,
no sentido do fortalecimento da escola pblica no contexto da cons-
truo da cidadania, no pas.
Reconhece-se, contudo, que a avaliao da poltica educacional
traduzida em um plano de educao encontra dificuldades, tendo em
vista que nem sempre seus desdobramentos, por abranger dimenses po-
lticas e ideolgicas, podem ser apreendidos de imediato. Alm disso, a
avaliao de um plano educacional realizada a partir de determinados
valores e ticas, logo, no h neutralidade. Igualmente, isso ocorre em
relao s indicaes e orientaes que resultam desta avaliao. No
prudente esquecer, tambm, que um PNE resulta de embates em torno
de projetos poltico-sociais. Ou seja, avaliar um plano desta natureza e
magnitude significa adentrar no debate da poltica educacional e de seus
determinantes, tendo presente o contexto do desenvolvimento do pas e
sabendo que o alcance dos seus objetivos e metas decorre dos resultados
das lutas concretas entre grupos sociais com interesses distintos e diver-
sos, que disputam a hegemonia nesse processo.
No presente artigo, considera-se, de um lado, que a aprovao do
PNE, a despeito dos problemas conjunturais enfrentados, constituiu um
passo importante para o estabelecimento de polticas que ultrapassam
gestes de governos nas trs esferas jurdico-administrativas; e, de outro
lado, que a sua implementao e eventuais alteraes dependem do em-
penho dos governos e da presso e envolvimento dos setores organizados
da sociedade. Nessa perspectiva, so abordados, neste texto, os princi-
pais objetivos e metas do PNE, bem como aspectos de sua implementao.
O Plano Nacional de Educao em debate
O PNE ancora-se na legislao brasileira e nos movimentos da soci-
edade civil. A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 214, diz que
a lei estabelecer o Plano Nacional de Educao, de durao plurianual,
e a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LBD), de 1996 (Lei
n. 9.394/96), determina que a Unio, no prazo de um ano, a partir da
publicao desta Lei, encaminhar ao Congresso Nacional o Plano Nacio-
nal de Educao, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em
sintonia com a Declarao Mundial sobre Educao para Todos.
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Por sua vez, os setores organizados da sociedade civil entidades
sindicais e estudantis, associaes acadmicas e cientficas e demais se-
tores , aps a promulgao da LDB, promoveram dois Congressos Na-
cionais de Educao (CONED), alm de inmeros seminrios, debates e
encontros em todo o pas, dos quais resultou uma proposta para o PNE.
Nessa mobilizao, teve papel de destaque o Frum Nacional em De-
fesa da Escola Pblica (FNDEP).
O plano, conhecido como PNE da Sociedade Brasileira, consubs-
tanciou-se no Projeto de Lei (PL) n. 4.155/98, encabeado pelo depu-
tado federal Ivan Valente e subscrito por mais de 70 parlamentares de
todos os partidos e todos os lderes dos partidos de oposio da Cma-
ra dos Deputados (Valente & Romano, 2002, p. 97). Foi protocolado
no Congresso Nacional no dia 10 de fevereiro de 1998, constituindo-
se como o primeiro projeto de lei sobre o assunto. Dois dias depois, o
Ministrio da Educao (MEC) encaminhou o projeto do Executivo, ela-
borado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (INEP), ao Congresso Nacional, onde tramitaria, de modo
sui generis, como anexo ao PNE da Sociedade Brasileira, sob o nmero
4.173/98 (idem, ibid.).
Na Cmara dos Deputados, foram realizadas diversas audincias
pblicas com a participao de parlamentares de diferentes partidos e
de setores da sociedade, como ANDES, ANDIFES, ANPEd, ANFOPE, CNTE,
CONSED e UNDIME, para discutir o PL n. 4.155/98. Indicado como seu
relator, o deputado Nelson Marchezan (PSDB) subscreveu o relatrio
(em verdade um substitutivo proposta da sociedade) que tomou o
seu nome (idem). Ao substitutivo do relator foram apresentadas 158
emendas, sendo 71 delas aprovadas, parcial ou totalmente.
O PNE foi aprovado pela Cmara de Deputados no dia 14 de ju-
nho de 2000 e estava estruturado em torno de trs eixos: a) a educao
como direito individual; b) a educao como fator de desenvolvimento
econmico e social; c) a educao como meio de combate pobreza. Os
objetivos gerais da educao estabelecidos no PNE so: a elevao global
do nvel de educao da populao; a melhoria da qualidade do ensino
em todos os nveis; a reduo das desigualdades sociais e regionais, no
tocante ao acesso e permanncia na educao pblica, e a democratiza-
o da gesto do ensino pblico.
Em seguida, o PL n. 4.155/98, em 30 de junho de 2000, foi
remetido ao Senado Federal, onde recebeu a denominao de Projeto
de Lei da Cmara (PLC) n. 42/2000, tendo como relator o senador Jos
Jorge (PFL), na Comisso de Educao do Senado.
De lado do Executivo, em agosto de 1997, o MEC divulgou sua
proposta para o PNE (Brasil, 1997), tomando a iniciativa de convocar
algumas entidades educacionais a participar dos debates sobre os te-
mas Educao Fundamental, Educao Infantil, Ensino Mdio e Ensi-
no Superior.
A Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Educa-
o (ANPEd), convocada oficialmente para este debate, emitiu um pare-
cer, apontando a exiguidade do prazo para a manifestao das entida-
des da sociedade civil, e destacou: (...) o Plano Nacional de Educao
deve ser formulado atravs de um processo participativo e aberto con-
tribuio de amplos setores da sociedade brasileira (ANPEd, 1997, p.
3). Ressaltou, ainda, que o PNE deve estar referenciado, de maneira ex-
plcita, a um projeto poltico da sociedade brasileira e, em especial,
contextualizao da educao no bojo das polticas sociais, consideran-
do-se o peso relativo destas no cmputo geral (idem, ibid.).
A ANPEd teceu, tambm, crticas proposta de PNE por conside-
rar que, em nome do princpio federativo e da descentralizao, a mai-
oria das metas estava sob a responsabilidade dos estados e municpios,
omitindo-se o papel da Unio, alm de no contemplar o conceito de
Sistema Nacional de Educao, reivindicado pela rea. Destacava, ain-
da, o fato de que a proposta do PNE no considerava as projees do
crescimento demogrfico, tendo por consequncia que as medidas de
financiamento no tratavam de forma adequada as novas demandas.
No parece que tais crticas tenham encontrado eco no mbito mi-
nisterial. O projeto do Executivo tramitou no Congresso Nacional e o
PNE teve sua aprovao consumada mediante a Lei n. 10.172, de 9 de
janeiro de 2001. Os vetos que lhe foram interpostos pelo Presidente
Fernando Henrique Cardoso, ao sancion-lo, evidenciam as tenses e os
conflitos que esto presentes na luta secular da sociedade brasileira pelo
reconhecimento da educao como um direito social.
De fato, como reconhece Weber (1991, p. 19), ao discutir ques-
tes atinentes luta pela qualidade da escola pblica,
(...) o que passvel de ser conquistado em uma rea social resulta simul-
taneamente da prpria histria da rea, dos recursos efetivamente exis-
tentes e da correlao de foras vigente em determinadas conjunturas ou
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situaes (...) como tambm da organizao dos grupos envolvidos e da
maior ou menor clareza com que os mesmos enfrentam os aspectos men-
cionados, percebendo-os como momentos de uma luta mais ampla ou
como objetivo a alcanar de imediato (Gramsci, 1978).
oportuno considerar, tambm, que o processo de elaborao do
PNE teve um carter pedaggico, porque evidenciou os interesses e embates
dos diversos atores da sociedade poltica e da sociedade civil envolvidos na
busca da definio das prioridades educacionais para uma dcada. Assim,
considerando as condies scio-polticas e econmicas do pas e as pers-
pectivas de seu desenvolvimento, o debate abrangia: o diagnstico da situ-
ao educacional do pas, em todos os nveis e modalidades, as demandas
e reivindicaes da sociedade, a situao dos recursos financeiros e as con-
dies de infraestrutura e de pessoal das redes de ensino e dos sistemas.
O texto final aprovado traz as marcas dos embates ocorridos ao lon-
go da tramitao da proposta, que se manifestam, especialmente, quando
se trata da aplicao de recursos para garantir o alcance das metas, item
que sofreu restries mediante os nove vetos presidenciais. Contudo, no
restam dvidas de que os objetivos e metas do PNE aprovado, a despeito
das restries que sofreu, incorporaram algumas demandas histricas da
populao brasileira, como ser visto a seguir.
Os objetivos e metas do PNE
O PNE 2001-2010 tem como objetivo assegurar que, at 2011, to-
das as crianas, os jovens e os adultos tenham condies de acesso e per-
manncia nas escolas pblicas do pas. Os setores organizados da socieda-
de civil que se envolveram na construo do PNE esperavam que, a despeito
das dificuldades de ordem poltica e administrativa, este se configurasse
como um plano de Estado, no um plano de governo, desde que ultrapas-
saria, pelo menos, o perodo de duas gestes governamentais. Alis, vale
ressaltar que, dois anos aps a aprovao do PNE, houve mudana do gover-
no no Brasil e a agenda das polticas educacionais, a partir de 2003, foi
reorientada, com nfase, sobretudo, na expanso da educao pblica de
qualidade.
Dados o seu carter global e abrangncia nacional, o plano reque-
ria, para a sua efetivao, a articulao dos diversos setores da adminis-
trao pblica e da sociedade na sua formulao e implementao. Esta
articulao poderia pr em movimento as instncias governamentais e as
foras organizadas da sociedade para alcanar os compromissos nele esta-
belecidos.
Resultaria, tambm, deste esforo de articulao, a elaborao, pe-
los estados, municpios e Distrito Federal, dos respectivos planos decenais,
como determina, em seu artigo 2, o PNE. Tratava-se, portanto, de uma ta-
refa de responsabilidade conjunta, envolvendo os entes federados, especi-
almente estados e municpios, no tocante educao bsica, que deveriam
manter estreita articulao, com a participao da Unio, para concretizar
em aes e polticas os dispositivos do PNE. Sem dvidas, tal operao cons-
tituiria um grande desafio, por requerer a colaborao e cooperao entre
os entes federados pautadas na compreenso da importncia do PNE para o
cumprimento dos compromissos assumidos com a nao brasileira.
Todavia, considerando a diferenciao entre estados e municpios
no que tange s condies tcnicas requeridas para construir os respecti-
vos planos, seria necessrio que a Unio pusesse sua disposio coope-
rao tcnica e financeira, bem como estatsticas e informaes que
viabilizassem a elaborao dos planos decenais. fundamental destacar
que subsdios foram postos disposio pelo INEP, em 2004, mediante a
publicao de um documento contendo um conjunto de estatsticas
demogrficas e indicadores educacionais e apontando as metas de maior
impacto financeiro por nvel e modalidade de ensino, bem como uma
estimativa do efeito sobre a matrcula do setor pblico, o que viabilizava a
identificao do esforo que seria necessrio para a consecuo dessas me-
tas (INEP, 2004).
Este documento, organizado por regio geogrfica, traava um di-
agnstico da educao, apresentando estatsticas educacionais e demo-
grficas a partir das pesquisas mais recentes do INEP e do IBGE. O objetivo
era mostrar a situao da educao sob vrios aspectos, a partir dos da-
dos produzidos pelos censos realizados anualmente pelo INEP, alm de
resultados de avaliao e indicadores educacionais que eram considera-
dos nas metas do PNE.
Com esta contribuio, o governo federal esperava que os planos
estaduais e municipais fossem elaborados, considerando os objetivos e
metas de mbito nacional que lhes correspondiam e as peculiaridades de
sua realidade, de modo que o conjunto destes planos expressasse o pata-
mar educacional que o pas deveria alcanar no perodo traado.
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Estabelecidas as prioridades do PNE, cabia aos governos, nos mbi-
tos dos estados e municpios, a sua operacionalizao em uma estratgia
articulada com a Unio, dada a magnitude dos problemas da realidade
brasileira. Contudo, tal situao no se confirmou, na dimenso espera-
da, haja vista as dificuldades e as omisses de vrios estados e municpios
para engajamento neste processo. Os objetivos e metas do PNE, tendo em
vista a sua amplitude e complexidade, exigiam um esforo coordenado dos
entes federados para garantir populao o acesso educao escolar p-
blica de qualidade. Mltiplos desafios emergem quando os objetivos e
metas so traduzidos em aes concretas pelos agentes governamentais,
em articulao com setores da sociedade.
Os principais desafios para o cumprimento das metas do PNE
O PNE expressava o reconhecimento da educao como um direito
de cidadania e os objetivos e metas refletiam as prioridades estabelecidas
pelos entes federados. Observa-se que as metas definidas no PNE aponta-
vam para um grande impacto no quadro geral das matrculas, com re-
percusses em outros segmentos do setor educacional. A implementao
de tais metas, portanto, exigiria expressivo investimento financeiro e mu-
danas na gesto de sistemas. O desafio apontado nessas metas seria o de
alcanar a expanso do atendimento escolar nos diversos nveis de ensi-
no, melhorar a formao acadmica do corpo docente e da infraestrutura
da escola, revertendo o quadro atual predominante em boa parte das
unidades escolares do pas (INEP, 2004, p. 43).
Na educao infantil, as metas do PNE previam o atendimento das
crianas no seguinte escalonamento: 30% das crianas de at 3 anos de
idade em cinco anos; 50% das crianas de at 3 anos de idade em dez
anos; 60% das crianas de 4 a 6 anos de idade em cinco anos; 80% das
crianas de 4 a 6 anos de idade, com 100% de atendimento na idade de
6 anos, em dez anos. Previam, tambm, assegurar escolas com padres m-
nimos de infraestrutura, em cinco anos. Havia medidas apontadas para a
formao dos professores da educao bsica, no sentido de assegurar, no
mnimo, a formao em nvel de ensino mdio (Normal), em cinco anos,
e a formao em nvel superior em dez anos. Estimava-se, ainda, instalar,
em 100% dos municpios, estrutura de superviso, no perodo de trs
anos; assegurar a alimentao escolar para todas as crianas matriculadas e
adotar, progressivamente, o atendimento em tempo integral (idem, ibid.).
Em relao ao ensino fundamental regular, o PNE previa: ampliar a
durao do ensino fundamental para nove anos, com incio aos 6 anos
de idade; assegurar escolas com padres mnimos de infraestrutura, em
cinco anos; assegurar o Programa de Garantia de Renda Mnima para
famlias carentes; oferecer escolas com dois turnos diurnos e um notur-
no; ampliar, progressivamente, a jornada escolar para, pelo menos, sete
horas/dia; e promover a eliminao gradual da necessidade de oferta do
ensino noturno (idem, ibid.).
Quanto ao ensino mdio regular, as metas do PNE contemplavam
o atendimento de 50% da demanda (populao de 15 a 17 anos) em
cinco anos e de 100% da demanda (populao de 15 a 17 anos) em dez
anos. Visavam a assegurar a formao superior para todos os professores,
em cinco anos, e escolas com padres mnimos de infraestrrutura, tam-
bm em cinco anos. Pretendiam, ainda, assegurar programa emergencial
para a formao de professores, especialmente nas reas de cincias e ma-
temtica (idem).
No tocante educao superior, nvel de graduao, o PNE visava
prover, at o final da dcada, a oferta de educao superior para, pelo
menos, 30% da faixa etria de 18 a 24 anos; ampliar a oferta de ensino
pblico, de modo a assegurar uma proporo nunca inferior a 40% do
total das vagas, prevendo, inclusive, a parceria da Unio com os estados
na criao de novos estabelecimentos de educao superior (vetado!); pro-
mover o aumento anual de mestres e doutores formados no sistema na-
cional de ps-graduao em, pelo menos, 5% (INEP, 2004).
Vale ressaltar que, no diagnstico do Plano (MEC, 2010), so iden-
tificados vrios problemas que afetam a educao superior, cujo equacio-
namento deveria estar na pauta governamental. Destacam-se:
a) o baixo percentual de atendimento, considerando que apenas
12% da populao de 18 a 24 anos integram esse nvel de ensi-
no. Observa-se um crescimento da matrcula que, no entanto, no
acompanhou a demanda;
b) maior expanso do setor privado, sem a garantia de qualidade
por parte de todas as instituies de ensino superior (IES);
c) necessidade de fortalecer as IES pblicas no contexto do desen-
volvimento do pas;
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d) distribuio regional desigual das vagas, em especial das IES pri-
vadas;
e) o crescimento da oferta de vagas da educao superior no setor
pblico estadual (ou municipal), que no deve se efetivar em de-
trimento da expanso com qualidade do ensino mdio.
O PNE previa, no que tange educao de jovens e adultos (EJA),
erradicar o analfabetismo adulto, em dez anos; assegurar a oferta de EJA
de 1 a 4 sries do ensino fundamental para 50% da populao de 15
anos e mais que no a possui, em cinco anos; assegurar a oferta de EJA de
5 a 8 srie do ensino fundamental para 100% da populao de 15 anos
ou mais que concluiu a 4 srie, em dez anos; dobrar a capacidade de
atendimento de EJA do ensino mdio, em cinco anos; quadruplicar a ca-
pacidade de atendimento de EJA do ensino mdio, em dez anos; implan-
tar em todas as unidades prisionais e nos estabelecimentos que atendem
jovens e adolescentes infratores programas de EJA de ensinos fundamen-
tal e mdio, assim como formao profissionalizante (INEP, 2004).
Quanto educao especial, tratava-se de assegurar o atendimen-
to de todos os alunos com necessidades especiais no ensino fundamen-
tal, em dez anos; garantir escolas adaptadas e com padres mnimos de
infraestrutura, em cinco anos; aumentar os recursos financeiros destina-
dos educao especial, de forma a atingir 5% dos recursos vinculados
educao, em dez anos (idem, ibid.).
As simulaes efetivadas pelo INEP mostravam os impactos na dis-
tribuio da matrcula nos diversos nveis de educao do pas at 2011,
para o cumprimento das metas estabelecidas no PNE. Nesta perspectiva,
o poder pblico teria que expandir a oferta, sobretudo da educao in-
fantil e da educao superior, alm de melhorar significativamente os in-
dicadores de fluxo escolar no ensino regular. O desafio era enorme e ur-
gente, dado o curto prazo para implementao das metas do PNE.
Avanos e limites do PNE na construo de uma educao cidad
Para assegurar a efetivao do PNE, especialmente no que concerne
articulao com estados, Distrito Federal e municpios, a Unio deve-
ria exercer um papel relevante. Ao governo federal caberia a responsabili-
dade de ser o principal articulador da poltica nacional de educao, em
estreita parceria com os estados/Distrito Federal e municpios.
De fato, ao longo do processo de implementao do PNE, ainda
foram mantidos limites histricos no tocante efetivao da articulao
da Unio com os demais entes federados, em especial com os municpi-
os, responsveis, em ltima instncia, pelo cumprimento de suas metas
e objetivos. Tais limites resultam, entre outros, da no regulamentao
do regime de colaborao entre os entes federados e da falta de efetiva
participao da sociedade organizada nos destinos da educao. Por ou-
tro lado, fundamental reconhecer a complexidade do processo e, nesse
contexto, que esta articulao no fcil de ser realizada, tendo em vista
que supe o estabelecimento de pactos entre estas instncias e seus ml-
tiplos atores, em contextos polticos muitas vezes adversos, bem como a
renovao e a criao de novos instrumentos de execuo do plano.
Este cenrio ostenta maior complexidade, tendo em vista que os
acordos e arranjos institucionais internos atinentes mquina admi-
nistrativa e ao poder poltico, bem como as iniciativas e a capacidade de
interveno de setores organizados da sociedade desempenham um pa-
pel fundamental na implementao e sucesso do plano. Avaliaes e estu-
dos realizados por rgos governamentais e estudiosos da rea sobre a
implementao do PNE trazem elementos que permitem reconhecer o ca-
minho percorrido e o tanto de percurso a cumprir para alcanar os pa-
dres educacionais estabelecidos na dcada passada.
Um breve balano de um conjunto de aes realizadas pela Unio,
estados, Distrito Federal e municpios para cumprir os objetivos e metas
do PNE, no perodo de 2001 a 2009, pode contribuir para dimensionar
a gigantesca tarefa com que se deparam os governos e a sociedade para
fazer valer o direito educao para todos e todas. Constitui tambm
mais um alerta no sentido de que, s com a confluncia de esforos e o
comprometimento dos entes federados e dos setores organizados da so-
ciedade, o Brasil poder elevar o padro de escolaridade da populao e
garantir o exerccio do direito de cidadania.
Os dados de 2007 mostram que houve uma ampliao do
percentual (77,6%) de crianas atendidas nas instituies de educao
infantil; no entanto, ainda persistem vrios gargalos: atendimento limi-
tado na faixa de 0 a 3 anos (17,1%), insuficiente oferta de atendimento
em tempo integral, inclusive na rea rural (MEC, 2010).
Outras metas relacionadas educao infantil, apesar dos avanos
reconhecidos, encontram dificuldades em sua execuo, tais como a
qualificao de profissionais, adequao do espao fsico, funcionamento
718
autnomo dos conselhos. No resta dvida de que a limitao de finan-
ciamento a despeito dos recursos do Fundo de Manuteno e Desen-
volvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB) e a frgil articulao entre os entes federados emer-
gem nas avaliaes como fatores cruciais que precisam ser considerados
no esforo para ampliar o quadro do atendimento escolar no pas.
Como sabido, o ensino fundamental, desde a Constituio de
1934, constitui um direito do cidado e dever do Estado. Hodierna-
mente, sua oferta constitui um direto pblico subjetivo para aqueles que
a ele no tiveram acesso em idade prpria. O no cumprimento deste
dispositivo da Constituio Federal de 1988, pelo poder pblico, impli-
ca a responsabilizao da autoridade competente. A LDB de 1996 estabe-
lece a obrigatoriedade e gratuidade do ensino fundamental, com o obje-
tivo de atender formao bsica do cidado (artigo 32). Desse modo, o
ensino fundamental, como direito de cidadania, ocupa um lugar de des-
taque na legislao educacional brasileira. Contudo, uma pergunta se
impe: ser que os resultados das aes empreendidas atestam este des-
taque ao ensino fundamental no contexto nacional?
Pois bem, se a meta de garantir o ensino fundamental obrigatrio
de oito anos a todas as crianas e jovens de 7 a 14 anos, assegurando sua
concluso, era audaciosa, mais ainda a garantia do ensino fundamental a
todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria ou que no o con-
cluram. De maneira geral, possvel depreender que, sobretudo no go-
verno FHC, por meio de adoo de polticas focalizadas, o ensino funda-
mental regular expandiu-se, por vezes, em detrimento das demais etapas
da educao bsica.
A avaliao do PNE (MEC, 2010) mostra, em relao matrcula,
que o acesso da populao de 7 a 14 anos est quase garantido, conside-
rando que a taxa de atendimento a essa faixa etria foi de 97,6%, em
2006 (IBGE/PNAD, 2006). Com o Plano de Desenvolvimento da Educa-
o (PDE), a Unio ampliou o apoio aos estados, aos municpios e ao Dis-
trito Federal na oferta da educao bsica, mediante um conjunto de
aes visando correo das distores responsveis, em parte, pelas de-
sigualdades sociais e regionais.
Entretanto, o Brasil ainda ostenta distoro idade/srie no ensino
fundamental, o que significa continuidade do atraso no percurso esco-
lar; dficit de aprendizagem nesta faixa etria; e negao do acesso aos
conhecimentos historicamente produzidos pela humanidade. Motivam
esta situao os altos ndices de reprovao que continuam a existir. As
avaliaes mostram que mais de 40% dos alunos desse nvel de ensino
tm idade superior faixa etria correspondente a cada srie e que le-
vam, em mdia, dez anos para concluir o ensino fundamental de oito
anos. Como resultado, aumentam os custos adicionais para os sistemas
de ensino (MEC, 2010).
A despeito das aes empreendidas, os dados revelam a face da de-
sigualdade socioeconmica que persiste no pas e demonstram a dimen-
so do esforo que ter que ser empreendido pelo Estado e a sociedade
para garantir a universalizao do direito a uma escola de qualidade. Os
dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD) de 2005
atestam: quanto mais baixa a renda, mais baixo o ndice de escolaridade.
Os dados tambm revelam que as discrepncias de escolaridade entre os
moradores da zona rural e os da zona urbana, bem como os existentes en-
tre brancos, negros e indgenas, so histricas e persistem (idem, ibid.).
As precrias condies de vida e o trabalho infantil ainda persis-
tem como os viles que impedem a frequncia de crianas de 7 a 14 anos
ao ensino fundamental, ainda que se verifique a edio de medidas go-
vernamentais que buscam garantir a incluso deste segmento no sistema
escolar. Em relao ao trabalho infantil, a incidncia de crianas traba-
lhadoras havia decrescido de 4,5% da populao dessa faixa etria, em
2006, para 4%, em 2007 (idem, ibid.). Todavia, ainda pouco e o po-
der pblico precisa investir mais para resgatar essa dvida social.
O ensino mdio, conforme estabelece a LDB, a etapa conclusiva
da educao bsica (educao infantil, ensino fundamental e ensino
mdio) e est situado entre o ensino fundamental e a educao superior,
com os quais mantm vnculos. Os dados revelam que, diferentemente
do ritmo de crescimento de 1996 a 2001, as matrculas de 2001 a 2006
tiveram um crescimento de apenas 0,5%. A expanso acelerada do final
da dcada de 1990, portanto, sofreu reduo significativa, o que resulta
em um problema de grande repercusso que precisa ser enfrentado (MEC,
2010).
Tradicionalmente, o ensino mdio sempre se constituiu em um
desafio s polticas pblicas de educao. Em 2007, a populao bra-
sileira na faixa etria de 15 a 17 anos totalizava, aproximadamente,
10.262 milhes de jovens, segundo o IBGE. A matrcula do ensino mdio
720
computava, em 2007, 3.643.528 de estudantes com 18 anos ou mais.
Todavia, pouco mais de 50% das matrculas contemplam jovens na ida-
de esperada. Isto acende a luz amarela para os governos, porque urgen-
te fazer investimentos, de curto, mdio e longo prazos, para que possam
ser revertidas as taxas de repetncia e concluso, de forma a corrigir a
relao srie-idade.
Uma alternativa vivel a diversificao na oferta que poder con-
verter-se em fator importante de identificao e incorporao da deman-
da, incrementando a matrcula e diminuindo as taxas de distoro srie-
idade, abandono e repetncia, que persistem como problemas graves da
escolarizao mdia brasileira (idem, ibid., p. 169).
Vrias iniciativas visam superar esses problemas e melhorar a qua-
lidade da educao, a exemplo do FUNDEB, que contribui para o fortaleci-
mento do regime de colaborao entre os entes federados. Outra inicia-
tiva relevante neste sentido foi o Plano de Metas Compromisso Todos
pela Educao, estabelecido pelo Decreto n. 6.094, de 24 de abril de
2007, que estabeleceu pactos com os estados e municpios em torno de
28 diretrizes, dentre as quais se destacam: a aprendizagem; o combate
repetncia e evaso, mediante a elaborao do Plano de Aes Articula-
das (PAR), aps diagnstico da realidade local. A Unio, neste contexto,
apoia financeira e tecnicamente os estados e municpios que firmaram os
pactos. O propsito do Plano de Metas a melhoria da qualidade da
educao, expressa, objetivamente, no ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (IDEB) (MEC, 2010).
Muito embora a LDB defina o ensino mdio como etapa conclusi-
va da educao bsica, que dever receber recursos para o atendimento
demanda de matrcula e qualidade de ensino, a histrica falta de iden-
tidade do ensino mdio (propedutico, acadmico, profissionalizante,
integrado) ainda constitui um problema a ser equacionado. O governo
federal tomou a iniciativa de coordenar as discusses sobre a formao
profissional tcnica de nvel mdio, o que resultou na reviso dos dispo-
sitivos estabelecidos no Decreto n. 2.208/97, mediante a emisso do
Decreto n. 5.154/04, que visa promover a formao tcnica integrada
ao ensino mdio. Observa-se uma melhoria significativa na oferta da
educao profissional no Brasil: o censo da educao bsica demonstra
que continuam crescendo as matrculas da educao profissional tcnica
articulada ao ensino mdio, que passou para 780.162 mil estudantes,
em 2007 (MEC, 2010, p. 171). Todavia, necessrio destacar que os
estados da Federao precisam investir mais recursos para garantir a uni-
versalizao da oferta do ensino mdio.
O grande desafio que se apresenta, atualmente, sociedade brasi-
leira, no que diz respeito educao, a qualidade. O fato de existir,
segundo o Censo de 2007, 41% das matrculas no horrio noturno de-
nuncia as limitaes das polticas implementadas, que no conseguiram
reverter tal realidade, da mesma forma que no conseguiram responder
ao problema da distoro srie-idade. Os indicadores de qualidade do
Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) e do Exame Nacional do
Ensino Mdio (ENEM) relativos ao ensino mdio so, no mnimo,
preocupantes, o que testemunha as limitaes das polticas e aes em-
preendidas (MEC, 2010).
importante salientar que esta etapa da educao bsica sofre o
impacto das condies de vida dos estudantes, tendo em vista que nesta
faixa etria a questo da busca de trabalho um fator presente. Neste caso,
a permanncia dos estudantes na escola e a expanso da oferta nesse n-
vel de ensino, mesmo da educao bsica, exigem o apoio de outras pol-
ticas sociais. As iniciativas educacionais de carter obrigatrio so insufi-
cientes e, portanto, requerem aes de articulao poltica entre o MEC e
outros rgos e ministrios.
Em relao ao ensino superior, pode-se considerar que o PNE emer-
ge no contexto da reforma da educao brasileira, em especial da reestru-
turao da educao superior que se configura a partir de 1995, com a
reforma do Estado, e que se consolida com a LDB de 1996. Esta reforma
altera a estrutura legal, as diretrizes e bases do modelo instaurado com a
reforma universitria de 1968. Neste contexto, a LDB favorece as mudan-
as na organizao acadmica, no padro de avaliao, de financiamento,
de gesto, de currculo e de produo do trabalho acadmico, com am-
plas repercusses no campo universitrio e na identidade das IES.
Com a LDB e outros instrumentos legais (medidas provisrias, de-
cretos, portarias, resolues, pareceres etc.), o Estado vai, paulatina-
mente, demarcando um papel de destaque na regulao, controle e ges-
to de polticas para o setor, por meio dos mecanismos de avaliao e de
financiamento, alm de uma nova maneira de conceber a produo do tra-
balho acadmico e o atendimento s demandas da sociedade (MEC, 2010,
p. 222).
722
importante ressaltar que, muito embora ocorressem alteraes
na configurao da educao superior, o presidente da Repblica
Fernando Henrique Cardoso, ao sancionar a Lei n. 10.172, de 9 de ja-
neiro de 2001 (PNE), aprovada pelo Congresso Nacional, imps nove ve-
tos aos subitens do Plano, dos quais cinco eram atinentes educao su-
perior. O governo no estava disposto a incrementar os recursos para a
educao superior no pas.
No PNE, o papel das universidades federais realado, sobretudo,
na pesquisa bsica, na ps-graduao, na qualificao docente e, tambm,
como padro de referncia no ensino de graduao. Contudo, o Plano
prope a racionalizao de gastos e diversificao do sistema. Seguindo
esta lgica de conteno de gastos, no surpreende o que mostra o Cen-
so da Educao Superior de 2008: o setor privado concentra 74,9% das
matrculas nos cursos de graduao presenciais (MEC/INEP/DEED, 2006).
So estabelecidos, no PNE, 35 objetivos e metas para a educao su-
perior, das quais receberam vetos as de nmero 2, 24, 26 e 29, relativas
ampliao do papel do Estado no seu financiamento. Com tais vetos,
eliminou-se a exigncia de assegurar proporo nunca inferior a 40%
do total de vagas no ensino pblico, a criao de um fundo de manu-
teno e desenvolvimento da educao superior para as instituies fe-
derais, a ampliao do crdito educativo para atender, no mnimo, a 30%
da populao matriculada no setor particular e a triplicao, em dez
anos, dos recursos pblicos para pesquisa cientfica e tecnolgica (MEC,
2010, p. 225).
A avaliao dessas 35 metas, confrontadas com os indicadores e
com as polticas, programas e aes governamentais que visam alcan-
las, evidencia que, nos ltimos anos, h um esforo significativo para re-
cuperar oramentos e investimentos no sistema de educao superior
mantido pelo governo federal, bem como o desenvolvimento de um con-
junto de medidas e aes que seguem a perspectiva do que foi antes ve-
tado no PNE.
Uma demonstrao da nova postura do Executivo foi o envio ao
Congresso Nacional de projeto de lei com o objetivo de democratizar,
garantir o financiamento, ampliar o acesso e qualificar as instituies de
educao superior, aps discusses, durante dois anos, com cerca de 200
instituies, entidades da comunidade acadmica, organizaes empresa-
riais e de trabalhadores, movimentos sociais urbanos e do campo. Neste
projeto de reforma universitria prevista a autonomia financeira das ins-
tituies federais, com garantia de repasse de 70% do oramento do MEC,
durante dez anos, mediante critrios de qualidade na distribuio de re-
cursos (MEC, 2010). Atente-se ao fato de que este projeto de reforma sus-
cita questionamentos e acaloradas discusses em setores educacionais, o
que mostra a importncia do debate, bem como os limites concretos na
sua tramitao no Congresso Nacional.
Outras iniciativas e aes do Governo Lula mostram o empenho
para assegurar o cumprimento dos compromissos do PNE, como a cria-
o de universidades federais; expanso e interiorizao de vagas nas IFES;
criao e expanso da rede federal de educao tecnolgica; autorizao
para contratar professores e tcnicos para novas universidades e escolas
tcnicas; formao e qualificao de professores da educao bsica; in-
vestimento em pesquisa, com incentivo formao de mestres, doutores
e ps-doutores. O acesso educao superior tambm vem sendo esti-
mulado mediante um conjunto de polticas de aes afirmativas, com o
objetivo de eliminar todas as formas de discriminao e excluso (idem,
ibid.).
Alm destes programas, vale salientar a poltica de expanso e
fortalecimento das iniciativas de cooperao que o Brasil mantm com
vrios pases, em especial as que tm por objetivo apoiar pases em
desenvolvimento na formao de pessoal em nvel superior.
Observa-se, tambm, que vrias aes foram desenvolvidas pelo
governo federal, estados e municpios e houve a tentativa de articular o
conjunto de polticas para tratar da educao bsica. Nesse sentido, pode
ser entendida a iniciativa recente do governo federal de elaborar o Plano
de Desenvolvimento da Educao (PDE). Este Plano, a despeito das crti-
cas que lhe so dirigidas por vrios setores quanto sua concepo e
implementao, buscou estabelecer conexes entre a educao bsica e a
educao superior, ao assumir que o Estado tem compromisso com o
processo educacional.
Consideraes finais
A anlise das aes realizadas nos quase 10 anos de vigncia do
PNE mostra que ocorreram avanos em relao s metas e objetivos que
foram fixados no incio da dcada de 2000, como tambm equvocos em
724
relao a algumas metas que no correspondem aos anseios e reivindica-
es de setores organizados da sociedade. No momento em que so aber-
tas as discusses em relao a um novo PNE, necessrio, luz do debate
contemporneo, examinar criticamente as aes realizadas, seus avanos
e limites, de modo a contribuir para traar novos horizontes para a edu-
cao brasileira.
A avaliao do PNE evidencia que a ausncia de cumprimento das
metas no pode ser atribuda apenas instncia da Unio. Esta tem res-
ponsabilidades concretas, mas os estados, o Distrito Federal e os munic-
pios so corresponsveis pelos compromissos do Plano. Dependendo da
forma como se efetivam as relaes entre os entes federados, dos arranjos
institucionais e das condies polticas existentes, as metas podero ser
ou no alcanadas.
No se pode descurar, entretanto, o fato de que as desigualdades
socioeconmicas do pas contribuem para determinar o mapa das desi-
gualdades educacionais e, portanto, seria ingnuo supor que apenas me-
didas de carter burocrtico-administrativo pudessem elevar o patamar
de escolaridade da populao brasileira.
Esta situao mostra bem a complexidade dos problemas que o
pas ainda enfrenta, bem como a necessidade de estabelecer polticas ar-
ticuladas e aes concertadas entre Estado e sociedade civil para garantir
a todos o direito educao de qualidade social.
Recebido em agosto de 2010 e aprovado em setembro de 2010.
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707 Educ. Soc., Campinas, v. 31, n. 112, p. 707-727, jul.-set.

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