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Volume
3
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Volume 3
Dilogos para o
Desenvolvimento
Volume 3
A temtica do desenvolvimento brasileiro
em algumas de suas mais importantes
dimenses de anlise e condies de rea-
lizao foi eleita por meio de um proces-
so de planejamento estratgico interno, de
natureza contnua e participativa, como o
principal mote das atividades e projetos do
Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
Inscrito como misso institucional
produzir, articular e disseminar conhe-
cimento para aperfeioar as polticas p-
blicas e contribuir para o planejamento do
desenvolvimento brasileiro , esse mote
pretende integrar-se ao cotidiano do ins-
tituto pela promoo de iniciativas vrias,
entre as quais se destaca o projeto Perspec-
tivas do Desenvolvimento Brasileiro, do
qual este livro faz parte.
O projeto tem por objetivo servir
como plataforma de sistematizao e re-
lexo acerca dos entraves e das oportuni-
dades do desenvolvimento nacional. Para
tanto, entre as atividades que o compem
incluem-se seminrios de abordagens am-
plas, oicinas temticas especicas, assim
como cursos de aperfeioamento em torno
do desenvolvimento e publicaes sobre te-
mas ains. Trata-se de projeto sabidamente
ambicioso e complexo, mas indispensvel
para fornecer ao Brasil conhecimento crtico
tomada de posio frente aos desaios da
contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea con-
siga, ao longo do tempo, dar cabo dos
imensos desaios que esto colocados para
a instituio no perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvol-
vimento nacional em dilogo com
atores sociais;
fortalecer sua integrao institu-
cional junto ao governo federal;
caracterizar-se enquanto indutor
da gesto pblica do conhecimen-
to sobre desenvolvimento;
ampliar sua participao no deba-
te internacional sobre desenvolvi-
mento; e
promover seu fortalecimento ins-
titucional.
Aps longo perodo ausente do vocabulrio
poltico brasileiro, o desenvolvimento retor-
nou ao centro da cena nacional. Mas o su-
cesso do seu retorno, no entanto, carece de
ressigniicao profunda, com base no intri-
cado contexto das inter-relaes que emergi-
ram no mbito de uma sociedade hoje mais
diversiicada e heterognea internamente e,
por isso mesmo, necessitada de conhecimen-
tos cada vez mais complexos e por que no
dizer multi, inter e transdisciplinares para
se autoconhecer.
O presente volume da srie Dilogos
para o Desenvolvimento busca chamar a
ateno para este problema, estando, para
tanto, composto de trs grandes blocos. No
primeiro bloco, Carlos Henrique Romo
de Siqueira e Jos Celso Cardoso Jr. explo-
ram aspectos da complexiicao do tem-
po presente, o que, por sua vez, suscita a
necessidade de requaliicar e ressigniicar
os sentidos e as prticas do planejamento
governamental e do prprio desenvolvi-
mento que se pretende para o pas na atual
quadratura histrica.
O segundo bloco, por sua vez, cons-
titudo de uma srie de intervenes so-
bre temas considerados estratgicos ao
desenvolvimento nacional. Composto,
fundamentalmente, por aulas ministradas
por especialistas de diversas reas do co-
nhecimento durante o curso de Recepo e
Ambientao aos tcnicos de Planejamento
e Pesquisa concursados no Ipea em 2009, o
livro oferece um painel de ideias e ques-
tes que atravessam inmeras disciplinas,
ajudando a recolocar o tema do desenvol-
vimento diante dos desaios metodolgi-
cos e polticos de nosso tempo.
No ltimo bloco, Carlos Aguiar de
Medeiros e Niemeyer Almeida Filho tra-
am um panorama sobre o ensino do de-
senvolvimento nas universidades brasi-
leiras (sobretudo as de Economia), ofere-
cendo mapa da situao atual, ao mesmo
tempo um guia de atualizaes tericas,
linhas programticas e proposies para
polticas pblicas.
A sensao de viver em uma poca em acelerao crescente, e de rpidas mudanas,
relete-se na limitao do vocabulrio contemporneo em nomear ou qualiicar o tem-
po presente. Em contexto de generalizadas transformaes experimentadas mundial-
mente desde a segunda metade do sculo XX, a face do Brasil atual tambm se trans-
formou e se complexiicou. Sua sociedade, os arranjos polticos e o tipo de Estado que
aqui se construiu foram forjados na tensa relao entre os interesses polticos internos,
suas disputas e embates, e as presses internacionais.
Com isso, as incertezas sobre o presente e as diiculdades em nome-lo parecem apon-
tar para uma transformao da cultura contempornea, mais especiicamente, uma
transformao que atingiu em cheio suas modalidades tradicionais de inteligibilidade.
Mas alm de sinalizar para a limitao da capacidade de nomear o presente, a crise de
paradigmas da atualidade tambm aponta para a insuicincia das tradicionais abor-
dagens compartimentadas e estritamente disciplinares diante da complexidade do
nosso tempo. neste sentido, portanto, que adquirem relevncia os esforos de inter,
multi e transdisciplinaridade como estratgias metodolgicas para a capitalizao dos
saberes requeridos para o desenvolvimento.
disso que trata o presente livro. Seu substrato ltimo o de conceber o desenvolvi-
mento como processo contnuo e coletivo de aprendizado e conquistas, cujas dimenses,
discutidas ao longo dos captulos aqui reunidos, se agregam terica e politicamente
tanto em simultneo como em patamares equivalentes de importncia estratgica, pois
hoje, inalmente, sabe-se que ou assim ou no se est falando de desenvolvimento.
Complexidade e
Desenvolvimento
Complexidade e
Desenvolvimento
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Dilogos para o
Desenvolvimento
Volume 3
Complexidade e
Desenvolvimento
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-Chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos
Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Rio de Janeiro, 2011
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Dilogos para o
Desenvolvimento
Volume 3
Complexidade e
Desenvolvimento
ipea
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) 2011
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no
exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues
para ns comerciais so proibidas.
Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro
Srie Dilogos para o Desenvolvimento
VOLUME 3
Complexidade e Desenvolvimento
Organizadores
Jos Celso Cardoso Jr.
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Complexidade e desenvolvimento / Organizadores: Jos Celso Cardoso Jr.,
Carlos Henrique Romo de Siqueira. - Braslia : Ipea, 2011.
v. 3 (275 p.) : tabs. (Dilogos para o desenvolvimento)

Inclui bibliograa.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-099-4
1. Desenvolvimento Econmico. 2. Pesquisa Econmica. 3. Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada. 4. Brasil. I. Cardoso Jnior, Jos Celso. II.
Siqueira, Carlos Henrique Romo de. III. Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada. IV. Srie.
CDD 338.981
Equipe Tcnica
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao)
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Jos Carlos dos Santos
Natlia Orlandi Silveira
Dedicamos este livro in memoriam
ao professor Gildo Maral Brando
(1949/2010), cientista poltico, intelectual
como poucos, que brindou o Ipea em sua
nica passagem pelo instituto com mais
uma de suas brilhantes e instigantes aulas.
Proferida em julho de 2009 aos ento recm-
concursados tcnicos de Planejamento e
Pesquisa, aqui a reproduzimos na esperana de
que seu contedo, talvez j bem apreendido
pelos que l estiveram, possa agora ser
tambm levado junto com outras partes
igualmente inditas deste livro queles
que no desistiram de pensar (e de trabalhar
para) o desenvolvimento brasileiro.
SUMRIO
APRESENTAO ............................................................................................................................... 9
INTRODUO ................................................................................................................................. 11
PARTE I A (DIFCIL) RETOMADA DO DESENVOLVIMENTO COMO OBJETO DE PESQUISA
APLICADA E ASSESSORAMENTO GOVERNAMENTAL NO IPEA
Captulo 1
A OPACIDADE DO PRESENTE: PLANEJAMENTO, CONHECIMENTO E DESENVOLVIMENTO ............................ 17
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Captulo 2
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS: O BRASIL EM DESENVOLVIMENTO
UM OLHAR LUZ DO DEBATE EM CURSO NO IPEA AO LONGO DO TRINIO 2008-2010 ............................ 33
Jos Celso Cardoso Jr.
PARTE II AULAS SELECIONADAS, EDITADAS E ORGANIZADAS A PARTIR DO CURSO
DE AMBIENTAO PARA NOVOS SERVIDORES CONCURSADOS NO IPEA
EM JUNHO/JULHO DE 2009
Captulo 3
COMPLEXIDADE E PLURALISMO METODOLGICO ..................................................................................... 49
Ivan Domingues
Ramn Garca Fernndez
Captulo 4
NOVAS AGENDAS PARA AS CINCIAS SOCIAIS NO BRASIL ......................................................................... 65
Maria Alice Rezende de Carvalho
Leila Christina Dias
Captulo 5
INSERO INTERNACIONAL E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL ................................................................ 77
Reinaldo Gonalves
Eduardo Viola
Captulo 6
MACROECONOMIA PARA O DESENVOLVIMENTO ....................................................................................... 95
Fernando Ferrari Filho
Joo Sics
Captulo 7
ESTRUTURA TECNOPRODUTIVA AVANADA E REGIONALMENTE INTEGRADA .......................................... 113
Mauro Borges
Marco Crocco
Captulo 8
INFRAESTRUTURA ECONMICA, SOCIAL E URBANA ................................................................................ 131
Ermnia Maricato
Luiz Csar Queiroz Ribeiro
Joseph Barat
Captulo 9
PROTEO SOCIAL, GARANTIA DE DIREITOS E GERAO DE OPORTUNIDADES ....................................... 155
Amlia Cohn
Eduardo Fagnani
Captulo 10
FORTALECIMENTO DO ESTADO, DAS INSTITUIES E DA DEMOCRACIA ................................................... 185
Gildo Maral Brando
Luiz Werneck Vianna
PARTE III O ENSINO DE DESENVOLVIMENTO EM UNIVERSIDADES BRASILEIRAS
Captulo 11
O ENSINO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL NOS CURSOS DE ECONOMIA EM
UNIVERSIDADES BRASILEIRAS: LINHAS PROGRAMTICAS E ALGUMAS SUGESTES TEMTICAS .................. 199
Carlos Aguiar de Medeiros
Captulo 12
O ENSINO DO TEMA DESENVOLVIMENTO NAS ESCOLAS BRASILEIRAS: EIXOS
TERICOS E PROPOSIES DERIVADAS DE POLTICAS ............................................................................. 227
Niemeyer Almeida Filho
NOTAS BIOGRFICAS ......................................................................................................................... 269
APRESENTAO
Dilogos para o Desenvolvimento nomeia publicaes de uma srie do Ipea, inicia-
da em 2009 com a transcrio e a edio de palestras proferidas no mbito de um
Ciclo de Seminrios organizado para pensar grandes temas e desaos ao desen-
volvimento brasileiro.
1
Em seguida, publicou-se, em linha de continuidade com
a premissa dos dilogos para o desenvolvimento, um segundo volume dedicado
a disponibilizar estudos sobre a experincia institucional recente que a criao
do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES), no mbito da
Presidncia da Repblica.
2
Tratava-se, naquela oportunidade, de discutir essa ino-
vao institucional que nasceu no pas nos ltimos anos e vem se consolidando
como instrumento de representao e organizao de interesses, explicitao de
conitos e produo de consensos.
O volume 3, ora apresentado, d continuidade srie, registrando debates e
reexes que emanaram de aulas oferecidas em julho de 2009, durante o curso de
Recepo e Ambientao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea,
ento recm-concursados. Em conjunto com os volumes anteriores, e tambm
em sintonia com volumes vindouros j programados, busca-se constituir entendi-
mento amplo e qualicado acerca das temticas da retomada do desenvolvimento
e do desenvolvimentismo como ideias-fora da nao (volumes 1, 2 e 3 da srie),
do planejamento governamental e da burocracia pblica (volumes 4 e 5), da ges-
to e dos mecanismos de controle do Estado e de participao da sociedade em
diferentes estgios das polticas pblicas brasileiras (volumes 6, 7 e 8).
No agregado, portanto, busca-se instaurar, a partir desta nova diretoria do
Ipea destinada s atividades de pesquisa e assessoramento governamental nos
campos de estudo do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest/Ipea), uma
dinmica de investigao mais sistemtica e organizada em torno dos temas acima
apontados notadamente: desenvolvimento, planejamento, gesto, controle e
participao com vistas tanto a subsidiar processos concretos de tomada de de-
cises estratgicas no mbito do Estado, como a mais bem qualicar o trabalho de
assessoria tcnica praticada pelo instituto, sobretudo nas temticas supracitadas.
1. Ver Cardoso Jr. et al. (Org.). Dilogos para o desenvolvimento. Braslia-DF: Ipea, v. 1, 2009.
2. Ver Cardoso Jr. et al. (Org.). Dilogos para o desenvolvimento: a experincia do CDES sob o governo Lula.
Braslia-DF: Ipea, v. 2, 2010.
So a estes desaos e a estes objetivos que convidamos leitura de mais esta
obra do Ipea, em sua atual quadra histrica de retomada dos estudos e proposi-
es voltados ao desenvolvimento brasileiro.
Boa leitura e reexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Jos Celso Cardoso Jr.
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea e
Coordenador do Projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro (2008/2010)
INTRODUO
A sensao de viver em uma poca em acelerao crescente, e de rpidas mudanas,
reete-se na limitao do vocabulrio contemporneo em nomear ou qualicar
o tempo presente. Em contexto de generalizadas transformaes experimentadas
mundialmente desde a segunda metade do sculo XX, a face do Brasil atual tambm
se transformou e complexicou. Sua sociedade, os arranjos polticos, e o tipo de
Estado que aqui se construiu foram forjados na tensa relao entre os interesses
polticos internos, suas disputas e embates, e as presses internacionais.
Com isso, as incertezas sobre o presente e as diculdades em nome-lo
parecem apontar para uma transformao da cultura contempornea e, mais es-
pecicamente, uma transformao que atingiu em cheio suas modalidades tradi-
cionais de inteligibilidade. Mas alm de sinalizar para a limitao da capacidade
de nomear o presente, a crise de paradigmas da atualidade tambm aponta para
a insucincia das tradicionais abordagens compartimentadas e estritamente dis-
ciplinares diante da complexidade do nosso tempo. neste sentido, portanto,
que adquirem relevncia os esforos de inter, multi e transdisciplinaridade como
estratgias metodolgicas para a capitalizao dos saberes requeridos para o de-
senvolvimento.
Entender, interpretar, modicar, ensinar, pesquisar e aplicar conceitos refe-
rentes ao desenvolvimento no algo simples. A heterogeneidade da realidade se
impe nas formas de pensar tambm seus desaos, e essa a proposta deste livro.
Seu substrato ltimo o de conceber o desenvolvimento como processo contnuo
de aprendizado e conquistas, cujas dimenses, discutidas ao longo dos captulos
aqui reunidos, se agregam terica e politicamente tanto em simultneo como
em patamares equivalentes de importncia estratgica, pois hoje, nalmente, sabe-se
que ou assim, ou no se est falando de desenvolvimento.
Nesta perspectiva, este livro se insere num conjunto amplo mas obviamente
no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, dentro do Ipea, de Pers-
pectivas do Desenvolvimento Brasileiro, projeto por meio do qual se organizou um
conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e
pesquisas aplicadas em torno de eixos estratgicos para o desenvolvimento nacional;
ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas;
iii) treinamento e capacitao; e iv) ocinas, entrevistas, seminrios e debates.
De modo geral, o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro teve por
objetivo servir como plataforma de sistematizao e reexo acerca dos entraves e
oportunidades do desenvolvimento nacional. Tratava-se, sabidamente, de projeto
ambicioso e complexo, mas indispensvel para fornecer ao Brasil conhecimento
12 Complexidade e Desenvolvimento
crtico tomada de posio frente aos desaos da contemporaneidade mundial.
E, para tanto, ele foi concebido para dar concretude aos tais Eixos Estratgicos do
Desenvolvimento Nacional, estabelecidos mediante processo intenso de discusses
no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso dentro do Ipea.
O conjunto de documentos derivados deste projeto, at o momento, o seguinte:
a) Livro 1 Desaos ao Desenvolvimento Brasileiro: Contribuies do Conselho
de Orientao do Ipea publicado em 2009.
b) Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: Estudos de Experincias
Internacionais Selecionadas publicado em 2009.
c) Livro 3 Eixo Insero Internacional Brasileira Soberana:
Volume 1 Insero Internacional Brasileira: Temas de Poltica Interna-
cional.
Volume 2 Insero Internacional Brasileira: Temas de Economia Inter-
nacional.
d) Livro 4 Eixo Macroeconomia para o Desenvolvimento:
Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: Crescimento,
Estabilidade e Emprego.
e) Livro 5 Eixo Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente
Integrada:
Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada:
Desaos do Desenvolvimento Produtivo Brasileiro.
Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada:
Diagnstico e Polticas de Reduo das Desigualdades Regionais.
f ) Livro 6 Eixo Infraestrutura Econmica, Social e Urbana:
Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: Diagnsticos e Perspecti-
vas para 2025.
Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: Subsdios para uma
Agenda de Pesquisa e Formulao de Polticas Pblicas.
g) Livro 7 Eixo Sustentabilidade Ambiental:
Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: Biodiversidade,
Economia e Bem-Estar Humano.
h) Livro 8 Eixo Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportu-
nidades:
Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil.
13 Introduo
i) Livro 9 Eixo Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia:
Volume 1 Estado, Instituies e Repblica.
Volume 2 Estado, Instituies e Democracia.
Volume 3 Estado, Instituies e Desenvolvimento.
j) Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
k) Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas edies
2009 e 2010.
l) Srie Dilogos para o Desenvolvimento, da qual este livro parte integrante.
Este volume 3, ora apresentado, d continuidade srie Dilogos para o De-
senvolvimento, registrando debates e reexes que emanaram de aulas ministradas
em julho de 2009, durante o curso de Recepo e Ambientao dos novos tcnicos
de Planejamento e Pesquisa do Ipea, ento recm-concursados. Em conjunto com
os volumes anteriores, e tambm em sintonia com volumes vindouros j progra-
mados, busca-se constituir entendimento amplo e qualicado acerca das temticas
da retomada do desenvolvimento e do desenvolvimentismo como ideias-fora
da nao (volumes 1, 2 e este 3
o
da srie), do planejamento governamental e da
burocracia pblica (volumes 4 e 5), da gesto e dos mecanismos de controle do
Estado e de participao da sociedade em diferentes estgios das polticas pblicas
brasileiras (volumes 6, 7 e 8).
No agregado, portanto, busca-se instaurar, a partir desta nova diretoria do
Ipea destinada s atividades de pesquisa e assessoramento governamental nos
campos de estudo do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest/Ipea), uma
dinmica de investigao mais sistemtica e organizada em torno dos temas acima
apontados notadamente desenvolvimento, planejamento, gesto, controle e
participao com vistas tanto a subsidiar processos concretos de tomada de de-
cises estratgicas no mbito do Estado, como a mais bem qualicar o trabalho de
assessoria tcnica praticada pelo instituto, sobretudo nas temticas supracitadas.
Nesta perspectiva, a Parte I conta com textos de Carlos Henrique Romo
de Siqueira e Jos Celso Cardoso Jr. Os autores exploram aspectos da complexi-
cao do tempo presente, o que, por sua vez, suscita a necessidade de requalicar e
ressignicar os sentidos e as prticas do planejamento governamental e do prprio
desenvolvimento que se pretende ao pas em sua atual quadratura histrica.
Na Parte II do livro, por sua vez, faz-se uma reunio de textos organizados
e editados a partir do curso de Recepo e Ambientao dos novos servidores
tcnicos de Planejamento e Pesquisa concursados no Ipea em 2009. Composta,
fundamentalmente, por aulas ministradas por especialistas de diversas reas
do conhecimento, esta parte do livro oferece painel de ideias e questes que
14 Complexidade e Desenvolvimento
atravessam inmeras disciplinas, ajudando a recolocar o tema do desenvolvimento
diante dos desaos metodolgicos e polticos de nosso tempo.
Ivan Domingues e Ramn Garca Fernndez exploram desaos do pluralismo
e da transdisciplinaridade como meio de articular os conhecimentos necessrios
ao desenvolvimento no presente, enquanto Maria Alice Rezende de Carvalho e
Leila Christina Dias perscrutam as novas agendas no mbito das Cincias Sociais
brasileiras hoje. Reinaldo Gonalves e Eduardo Viola tocam em temas sensveis e
inadiveis nos campos da insero internacional e da sustentabilidade ambiental.
Fernando Ferrari Filho e Joo Sics, por sua vez, tratam do tema da regulao ma-
croeconmica para uma arquitetura de polticas voltada ao desenvolvimento e ao
pleno emprego. Mauro Borges e Marco Crocco apresentam dados e trazem novas
ideias sobre a estrutura produtiva brasileira e o desenvolvimento regional a ela
associado. Ermnia Maricato, Luiz Csar Queiroz Ribeiro e Joseph Barat lanam
luzes sobre os persistentes problemas da infraestrutura econmica, social e urbana
do Brasil. Amlia Cohn e Eduardo Fagnani abarcam questes da proteo social
e da garantia de direitos no pas. Gildo Maral Brando e Luiz Werneck Vianna
analisam temas do Estado, das instituies e da democracia.
Na Parte III, por m, Carlos Aguiar de Medeiros e Niemeyer Almeida Filho
traam um panorama sobre o ensino do desenvolvimento nas universidades bra-
sileiras (sobretudo as de Economia), oferecendo um mapa da situao atual, ao
mesmo tempo um guia de atualizaes tericas, linhas programticas e proposi-
es para polticas pblicas.
Em suma, com o esforo aqui empreendido, esperamos ter feito tanto um
registro histrico de parte das atividades em curso no Ipea no trinio recente,
como estar ajudando na atualizao e redenio de temas atuais para as polticas
brasileiras de desenvolvimento temas estes to caros tradio institucional do
Ipea. Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e conantes de que, com o re-
torno desses temas ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica
governamental, o material que j temos em mos se constitui em ponto de partida
fundamental para a construo do futuro.
Jos Celso Cardoso Jr.
Carlos Henrique Romo de Siqueira
PARTE I
A (difcil) retomada do desenvolvimento
como objeto de pesquisa aplicada e
assessoramento governamental no Ipea
CAPTULO 1
A OPACIDADE DO PRESENTE: PLANEJAMENTO,
CONHECIMENTO E DESENVOLVIMENTO
Carlos Henrique Romo de Siqueira
1 INTRODUO
O planejamento, em especial o planejamento de longo prazo, foi uma estratgia
central para a reinsero do Brasil no cenrio internacional na passagem da pri-
meira para a segunda metade do sculo XX. Poucas dcadas aps o m da escravido,
ao longo do perodo que vai de 1930 at os primeiros anos do ps-guerra, a ao
proativa do Estado brasileiro e de suas instituies foram fundamentais para a
diminuio dos laos de dependncia externa, para um relativo rearranjo da es-
trutura de classes, a complexicao da estrutura estatal e a construo de uma
sociedade industrial moderna, ainda que regionalmente concentrada e desigual.
O sucesso das prticas de planejamento em conduzir o pas a um outro pa-
tamar socioeconmico deveu-se, em muito, a uma perspicaz leitura do presente.
As condies de interpretao e compreenso dos sinais em circulao no plano
mundial foram sucientes para que, ao longo de duas dcadas, o pas pudesse
promover as modicaes estruturais para a superao de sua condio baseada
no modelo agrrio-exportador.
Contudo, ao longo das dcadas de 1980 e 1990 as prticas de planejamento
sofreram severas crticas. O planejamento passou a ser visto pelos seus crticos
como uma prtica de interveno num espao que deveria ser regido pelo livre in-
tercmbio, considerado como o nico mecanismo capaz de gerar autorregulao
e equilbrio quase-naturais, ou seja, no mediados pela ao articial do Estado.
Ao m da dcada de 1990 e de 2000, a sequncia das sucessivas crises eco-
nmicas que abalaram o mundo j sinalizava o equvoco, quando no a excessiva
ideologizao dessa viso. E em 2009, quando por meio do Troubled Asset Relief
Program (TARP), o Estado norte-americano foi levado a adquirir aes da American
International Group (AIG), Citigroup Inc. (Citi), Chrysler Group LLC (Chrysler),
18
Complexidade e Desenvolvimento
e General Motors Company (GM), entre outras poderosas empresas multinacionais,
sob a rubrica de auxlio nanceiro (US GOVERNMENT ACCOUNTABILITY
OFFICE, 2009), a viso naturalista (newtoniana) do equilbrio do mercado, ao me-
nos em sua ltima verso, foi completamente desacreditada.
O rpido declnio das verses mais ortodoxas do liberalismo do m do s-
culo XX ofereceu oportunidade para a revalorizao da importncia do papel
da regulao estatal. No Brasil, a recuperao da capacidade de investimento do
Estado e a atualizao de sua estrutura administrativa revitalizaram o campo do
planejamento e lhe outorgaram novos objetivos.
Mas como repensar o planejamento nesse novo contexto? Como, ao mesmo
tempo, organizar a experincia passada do planejamento e renovar as competncias
requeridas pelo presente?
O captulo que se segue tem com objetivo levantar algumas questes relati-
vas ao atual cenrio epistemolgico, isto , as condies de saber no presente. Na
primeira parte, exploro a diculdade expressa no vocabulrio das cincias sociais
contemporneas em denir o complexo de relaes que passou a vigorar especial-
mente no ltimo quarto do sculo XX, e suas rpidas e constantes modicaes.
Na segunda parte, procuro destacar a percepo dessa crise de inteligibilidade da
complexidade na discusso sobre o presente nacional. Por m, na terceira parte,
fao uma breve discusso s atuais formas de articulao dos fenmenos comple-
xos, tentando compreender os processos de trabalho multi, inter e transdisciplinar.
2 UMA CRISE DE INTELIGIBILIDADE
A sensao de viver em uma poca em acelerao crescente, e de rpidas mudanas,
reete-se na limitao do vocabulrio contemporneo em nomear ou qualicar o
tempo presente. Esse fenmeno cou bastante explcito medida que o prexo
ps proliferou dentro e fora da academia e em campos to diferentes quanto a
arte e a economia. Raramente adjetivamos o tempo positivamente, destacando
uma caracterstica ou trao da atualidade, mas apontando para uma incmoda
falta, um sentimento de descontinuidade, de algo que foi interrompido, superado,
deixado de lado.
Esse vocabulrio sinaliza que aquilo que experienciamos no presente j no
mais como antes, posterior, ps-moderno, ps-marxista, ps-freudiano, ps-
colonial, ps-socialista, ps-capitalista, ps-industrial, ps-desenvolvimentista,
ps-neoliberal e assim por diante. Como assinalou um importante terico da
literatura, para quem os acontecimentos lingusticos no passam despercebidos,
nossa existncia hoje marcada por uma tenebrosa sensao de sobrevivncia, de
viver nas fronteiras do presente, para as quais no parece haver um nome prprio
alm do atual e controvertido deslizamento do prexo ps (BHABHA, 1998).

19
A opacidade do presente: planejamento, conhecimento e desenvolvimento
Durante a segunda metade do sculo XX a acelerao do tempo transformou-
se em norma,
1
e as principais disputas ideolgicas da poca, em especial a lgica
da Guerra Fria, imps sua estreita viso sobre o curso da histria em mbito
global.
2
A concorrncia entre os blocos capitalista e comunista intensicou as
transformaes em praticamente todos os aspectos da vida. Seja do ponto de vista
poltico, militar, econmico, geogrco, cientco, social, religioso, artstico etc.
(ver CHOMSKY et al., 1997). virtualmente impossvel encontrar um campo
em que essa disputa geopoltica no tenha desempenhado um papel importante.
Medeiros, por exemplo, descreve o processo de transformao do campo
tecnolgico mundial a partir da criao do que ele chama de complexo militar-
industrial-acadmico norte-americano no ps-guerra. A dinmica criada entre
demanda das instituies militares e a oferta de tcnicos e cientistas no processo de
inovao por parte das universidades, apoiados por macios investimentos estatais em
pesquisa e desenvolvimento (P&D), revolucionaram no apenas a corrida arma-
mentista, mas o cenrio tecnolgico como um todo (MEDEIROS, 2004).
Transformaes relativamente rpidas tambm ocorreram no campo do tra-
balho. No imediato ps-guerra, sobretudo nos pases centrais, o emprego j foi
considerado uma instituio slida, que proporcionava estabilidade e previsibili-
dade, permitindo ao trabalhador planejar a vida. Em seu estudo sobre a preca-
rizao do trabalho nos Estados Unidos, Sennett mostra como nos ltimos 30
anos estabilidade e previsibilidade tornaram-se valores negativos no mundo do
trabalho e na cultura dos empregadores.

Tais ideias foram substitudas pelas de
dinamismo, iniciativa, inovao e reciclagem, que fora o trabalhador a pensar
em si como um empreendedor em situao de risco. As consequncias desse novo
regime de trabalho, de acordo com Sennett, o crescente sentimento de insegu-
rana gerado pelo medo de no se adequar s exigncias sempre em mudana do
mercado de trabalho (SENNETT, 2001).

Boltanski e Chiapello (2009), da mesma forma, mostram como a rotatividade,
o trabalho temporrio, as atividades em rede, as consultorias e o cumprimento
de tarefas, no mais de expedientes, ganharam espao no mundo do trabalho na
Europa. Tais modicaes na relao entre empregados e empregadores desestru-
turaram as tradicionais formas de remunerao assalariada, trazendo intranquili-
dade e insegurana para os trabalhadores, cada vez mais dependentes das formas
de empregos volteis, exveis e sazonais, com remunerao incerta, baseada em
metas e resultados.
1. Essa questo discutida em Hobsbswan (1998).
2. Essa viso muito bem explicitada no clebre livro de Fukuyama (1992).
20
Complexidade e Desenvolvimento
A oscilao da trajetria do Estado no foi menos impressionante. Instituio
fundamental do sculo XX, ele ganhou em presena e importncia no imediato
ps-guerra. O Estado foi o centro articulador das polticas de recuperao da
Europa, garantidor de direitos sociais e de cidadania depois da experincia de-
sastrosa dos anos de 1930 e 1940. No plano internacional, o Estado tornou-se o
interlocutor fundamental das naes entre si, e o reconhecimento do direito de
autodeterminao dos povos proporcionou um recuo do colonialismo direto con-
duzido pelos europeus, desencadeando a criao de inmeros Estados nacionais,
especialmente na sia e frica.
No mais de 20 anos depois, o Estado comeava a sofrer srios ataques. Em
vrias partes do mundo, houve uma rpida desestruturao das instituies de
garantias de direitos e de servios criados depois de 1945. Sistemas de proteo
social foram desmantelados, e a prpria soberania nacional tornou-se conceito
morto quando a crise da dvida atingiu seriamente alguns pases. A agenda dos
chamados ajustes estruturais, imposta em grande parte nos pases perifricos, deixou
muitas naes com mnima margem de manobra para se autogovernarem.
O Estado, que iniciou o perodo do ps-guerra como instituio de funda-
mental valor para a recuperao das economias e das sociedades destrudas pelo
conito, terminaria os anos de 1990 sendo visto pelas concepes hegemnicas
e instituies multilaterais, como o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o
Banco Mundial, como obstculo para o livre comrcio e o progresso das naes.
A democracia possui igualmente uma complexa e conturbada histria a
partir de 1945. A ideia de democracia era vista com bastante desconana no pr-
guerra. Em muitos pases, ela foi tomada como sinnimo de liberalismo, em
particular, do liberalismo ao modo angloamericano. Em pases como Alemanha,
Itlia e mesmo a Frana, para car apenas na Europa, importantes e inuentes
crculos intelectuais e polticos tinham srias objees democracia.
Com o m da guerra, a democracia torna-se um dos principais conceitos
do vocabulrio poltico internacional. Deslocado para o contexto da Guerra Fria,
houve um grande esforo em ligar seu signicado ao de liberdade, tal como se
viu na expresso mundo livre, usada para descrever o Ocidente em contraposio
tirania, associada ao comunismo.
Entretanto, essa relao entre liberdade e democracia no duraria muito. Entre
os anos de 1950 e 1970, as naes centrais do Ocidente redesenharam o mapa
do Oriente Mdio por meio de apoio a golpes de Estado e regimes autoritrios
(HOURANI, 2006). Na Amrica Latina, por exemplo, a liberdade foi protegida
no com mais democracia, e sim com menos. Uma aps a outra, as experincias
democrticas dos principais pases do continente foram substitudas, via golpes de
Estado, por regimes autoritrios, prontamente reconhecidos internacionalmente
21
A opacidade do presente: planejamento, conhecimento e desenvolvimento
como legtimos e apoiados poltica e economicamente pelas grandes democracias
da poca (ODONNELL, 1990).
Nos perodos que se seguiram substituio dos regimes autoritrios na d-
cada de 1980, os sentimentos em relao democracia tambm oscilaram. Apesar
de um clima bastante favorvel ao retorno ao estado de direito, as promessas foram
maiores que as realizaes, frustrando boa parte dos sonhos daqueles que desejavam
mudanas mais substantivas. Todo esse cenrio, cabe lembrar, foi agravado pela
crise da dvida nos anos de 1980 e a recesso experimentadas no perodo. As
respostas a essa situao foram, em muitos casos, a implantao de polticas neo-
liberais baseadas no desmonte do Estado e de suas instituies pblicas em favor
do livre comrcio, e da lgica do mercado (HARVEY, 2005, p. 75).
As polticas de recuperao do ps-guerra, e mesmo antes com o forado
processo de substituio de importaes, geraram um ciclo de crescimento eco-
nmico mundial poucas vezes visto nos pases da periferia do capitalismo. Essa
modicao redesenhou a estrutura urbana de muitos pases ao lan-los, em
poucas dcadas, na cultura industrial que se desenvolveu ao longo de mais de 150
anos na Europa.
Os nmeros apresentados por Mike Davis so bastante ilustrativos desse
processo: a Cidade do Mxico, que tinha 2,9 milhes de habitantes em 1950,
saltou para extraordinrios 22,1 milhes em 2004; no mesmo intervalo, So Paulo
saltou de 2,4 milhes para 19,9 milhes de habitantes; Seul tinha cerca de 1
milho de habitantes em 1950, e nada menos que 21,9 milhes em 2004; e Bom-
baim, que tinha 2,9 milhes de habitantes em 1950, em 2004 passou a ter 19,1
milhes.
3
No interior das megacidades, tal como Davis as denomina, nasceria todo
um novo conjunto de complexos e desconhecidos problemas para pases que vi-
veram sculos com suas economias e sociedades voltadas para o meio rural. Nos
pases perifricos, os acelerados processos de industrializao, que raramente fo-
ram seguidos de modernizao no sentido prprio da palavra, nasceria um novo
tipo de pobreza, novas carncias, novas demandas e uma dinmica social tambm
diferente.
Mesmo nos perodos de crescimento econmico, com relativa nfase no
planejamento, o padro geral de desigualdade social dos pases se reproduziu nas
grandes concentraes urbanas. E nos perodos de recesso o Estado, especial-
mente a partir de 1980 at o m do sculo, com as reformas liberalizantes e o
3. Apenas para ilustrar a diferena desse processo entre periferia e pases centrais, basta notar que Nova York, que
tinha 12,3 milhes de habitantes em 1950, no chegou sequer a duplicar sua populao, tendo, em 2004, cerca de
21,9 milhes de habitantes (ver DAVIS, 2006).
22
Complexidade e Desenvolvimento
retraimento do planejamento em favor da autorregulao do mercado, enfrentou
srias diculdades em fazer os investimentos necessrios na infraestrutura para
a manuteno at mesmo de servios elementares e essenciais como transporte,
sade e educao e saneamento bsico.
Durante todo o perodo que se inicia no ps-guerra, o Estado tinha desem-
penhado um papel central na organizao do mercado imobilirio. Em muitos
pases, ele foi o principal nanciador nessa rea, com fortes polticas pblicas
voltadas para a oferta de moradias para as crescentes populaes urbanas. Todo
esse cenrio mudou rapidamente com sua retirada em favor do livre mercado, e
com a ausncia do planejamento pblico.
A sequncia dos acontecimentos por demais conhecida: perda de controle
da ocupao territorial, crescente dcit habitacional, estrangulamento da oferta
de servios pblicos e um processo de acelerada precarizao da vida urbana.
Autores como Davis (2006) e Maricato (2000), por exemplo, chegam a sugerir
que as consequncias foram extremamente graves, a ponto de criar uma estrutura
urbana dual, ou seja, uma legal e outra ilegal.
A lista de mudanas ocorridas no perodo ps-guerra interminvel. As
tremendas oscilaes ocorridas desde ento no so fceis de nominar, e a com-
preenso de seu sentido matria de inmeras disputas. Da antes celebrada tese
do m da histria at a genrica observao da era dos extremos, muitas so as
possibilidades de tentar entender o carter das transformaes, mas dicilmente
encontraremos um consenso ou alguma teoria abrangente o bastante para dar
conta desse passado conturbado.
Uma das tentativas mais clebres de caracterizar esse perodo de uma forma
no determinstica a perspectiva da modernidade lquida de Zygmunt Bauman.
A liquidez, o estado lquido da matria, uma metfora fsica para tentar des-
crever o carter de volatilidade das relaes em ns do sculo passado. Ao con-
trrio dos slidos, que mantm sua forma ao longo do tempo, os lquidos so
uidos, e s adquirem forma momentaneamente, de acordo com seu recipiente,
estando sempre estruturalmente preparados para se adequar a uma nova congu-
rao de sua distribuio no espao (BAUMAN, 2005).
O que h de produtivo na metfora fsica de Bauman sua sugesto de
que, diferentemente de Marx e Engels, que na metade do sculo XIX observaram
que tudo que slido desmancha no ar, se referindo ao papel transformador
das relaes tradicionais modicadas pelas sociedades industriais, o que marca o
presente o fato de que geraes inteiras jamais tiveram a experincia do slido.
Em todas aquelas sociedades marcadas pela experincia do desenvolvimento ca-
pitalista do ps-guerra, sua experincia estruturante a da vertigem de um uxo
perptuo e contnuo de modicaes constantes.
23
A opacidade do presente: planejamento, conhecimento e desenvolvimento
3 O PRESENTE INDETERMINADO
Esse contexto de generalizadas transformaes experimentadas mundialmente na
segunda metade do sculo XX deniu, tambm, a face do Brasil contemporneo.
Sua sociedade, os arranjos polticos, e o tipo de Estado que aqui se construiu foram
forjados na tensa relao entre os interesses polticos internos, suas disputas e
embates, e as presses do contexto internacional.
Sem o benefcio da anlise post-facto, todavia, o desao de compreender e
nomear o presente nacional uma tarefa no menos complexa que compreender
as transformaes globais. Aqui tambm o vocabulrio parece faltar. Os que uti-
lizam os termos ps-neoliberalismo ou neo-desenvolvimentismo no fazem mais
que reatualizar velhas palavras, cujo valor heurstico para a leitura da situao
atual ainda difcil de se avaliar. Os ganhos em termos de anlise e interpretao
com a reciclagem de conceitos j existentes, acrescentando-lhes os prexos ps
ou neo, so ainda bastante incertos.
Em seu texto, Francisco de Oliveira prefere assumir o ponto de vista da
dvida radical. Ou seja, sua anlise abdica da tentativa de explicar o presente e
prope um trajeto compreensivo. A tradicional diferena entre a explicao que
exibe a prova e encerra o questionamento e a compreenso que descreve um
percurso retomada por Oliveira para apontar para uma espcie de impossibili-
dade constitutiva de nomear o presente (OLIVEIRA, 2007, p. 14-45).
Em que consiste essa impossibilidade? Partindo do que ele considera um
consenso sobre o fracasso da experincia neoliberal do Brasil, Oliveira (2007,
p. 44-45) prefere assumir que ainda no temos palavras com que formular nosso
prprio aprisionamento ao presente que nos foi legado pelo neoliberalismo. Para
Francisco de Oliveira, o grande elemento de indeterminao do presente a im-
possibilidade de prever o destino das disputas entre as classes e os grupos de inte-
resses em sua luta pelo poder na arena nacional.
Em sua viso, a atual incapacidade de gerao de consensos sobre os grandes
temas polticos, como mostrou o aumento do tensionamento entre as perspec-
tivas em debate durante as eleies presidenciais de 2006 e 2010, introduz um
importante elemento de incerteza que torna o presente ilegvel ou opaco, como
sugere o subttulo de seu artigo e o futuro incerto.
4 INTER, MULTI E TRANSDISCIPLINARIDADE
As incertezas sobre o presente e as diculdades em nome-lo parecem apontar
para uma transformao da cultura contempornea e, mais especicamente, uma
transformao que atingiu em cheio suas modalidades de inteligibilidade. O fun-
damental a ser retido desse fenmeno, para alm das inmeras insinuaes desde-
nhosas, denegadoras ou jocosas sobre o prexo ps e suas variaes, seu papel
24
Complexidade e Desenvolvimento
de sintoma de uma crise. Essa crise atingiu praticamente todas as modalidades
de produo de signicado da contemporaneidade. Da arquitetura fsica, das
formas de organizao do trabalho sociologia, seria difcil apontar um campo ou
uma prtica que tenha atravessado as ltimas dcadas do sculo passado imune a
essas transformaes.
Mas alm de sinalizar para a limitao da capacidade de nomear o presente,
esse vocabulrio tambm aponta para a insucincia das tradicionais abordagens
compartimentadas e estritamente disciplinares diante da complexidade do nosso
tempo. As tentativas de compreenso do presente, moldadas pela hiperespecia-
lizao e departamentalizao do conhecimento, dicultam a compreenso da
multidimensionalidade e simultaneidade das modicaes em curso.
Para as cincias sociais, tributrias do projeto Iluminista do esclarecimento, e
do binmio diagnstico/interveno, essa crise desencadeou uma onda de autor-
reexo sobre sua trajetria e suas prticas. Alguns dos resultados dessa autorreexo
nos ajudam a compreender melhor as consequncias e os limites experimentados
hoje pelas cincias sociais.
Em uma dessas autorreexes, Immanuel Wallestein, em seu livro O Fim
do Mundo como o Concebemos. Cincia Social para o Sculo XXI, identica os mo-
mentos de fragmentao e de reduo dos campos e disciplinas nas cincias. As
cincias sociais se constituem em um longo perodo, entre 1750 e 1850, com
protodisciplinas variadas, poucas ou nenhuma delas exercendo um papel hege-
mnico. O segundo momento, ocorrido entre 1985 e 1945, marcado por uma
diminuio de variedade de disciplinas, reexo da unicao gerada pelo am-
biente positivista; os campos e disciplinas so reduzidos e poucos so legitimados
como cientcos.
O terceiro momento ocorre no ps-guerra. Nesse perodo, diz Wallestein, o
nmero de nomes legitimados de campos de estudo passou novamente a se expandir,
e h muitos sinais de que v continuar a crescer (WALLESTEIN, 2002, p. 224).
Movimento parecido ocorreu nas cincias naturais. Sua fragmentao no
sculo XX foi certamente mais radical que nas cincias sociais. J ao longo das pri-
meiras dcadas do sculo XX, a grande ruptura paradigmtica com a fsica newto-
niana expandiu ainda mais o campo. A viso do mundo ordenado pelas noes de
harmonia, equilbrio e previsibilidade do universo newtoniano havia sido abalada
pela Teoria da Relatividade. Os novos campos derivados desse abalo modicaram
seu mtodo e sua relao com os objetos de pesquisa. Segundo Wallestein (2002,
p. 225), nesse novo momento, as cincias naturais
(...) entendem que o futuro intrinsecamente indeterminado. Pensam que os
equilbrios so excepcionais e que os fenmenos naturais esto constantemente se
25
A opacidade do presente: planejamento, conhecimento e desenvolvimento
afastando dos equilbrios. Eles entendem a entropia como um processo que leva a
bifurcaes que produzem ordens novas (embora imprevisveis) a partir do caos, e
que consequentemente no se trata de um processo de morte, mas sim de criao.
Eles entendem que o processo fundamental de toda matria a auto-organizao.
E resumem essa idia em dois slogans bsicos: no simetria temporal, mas sim
echa do tempo; o produto ltimo da cincia no a simplicidade, mas sim a
explicao da complexidade.
Tal mudana paradigmtica nas cincias naturais do sculo XX, no entanto,
no exerceu o mesmo impacto sobre as cincias sociais que a fsica newtoniana e
o positivismo exerceram sobre as mesmas entre os sculos XVIII e XIX. Enquanto
as cincias naturais do sculo XX se desprenderam mais ou menos rapidamente
de sua herana da chamada Era Clssica, as cincias sociais ainda guardam na
genealogia de seus mtodos os paradigmas da regularidade, da ordenao e dos
equilbrios que elas absorveram do sculo XIX.
Atualmente a quantidade de campos de especializao, disciplinas e subdis-
ciplinas imensa tanto nas cincias sociais quanto nas cincias naturais. Contudo,
com a expanso das especialidades a diculdade atual consiste em como conectar
os diferentes saberes fragmentados, dispersos e separados por metodologias, para-
digmas e tambm por barreiras institucionais e corporativas.
Para os objetivos que nos interessam aqui, no entanto, cabe perguntar como
as incertezas crescentes ocasionadas pelas rpidas mudanas de cenrio poltico,
econmico, tecnolgico e social, somadas diculdade de consolidar tantos e to
diferentes campos de conhecimento, afetam a funo do planejamento estatal e
do desenvolvimento. Como fazer avaliaes prospectivas quando no apenas o
presente, mas a prpria multiplicao das especialidades, torna os conhecimentos
particulares to restritos em seu alcance?
certo que a multiplicao dos campos de conhecimento colaborou imen-
samente para o aprofundamento do saber. A diviso do trabalho intelectual
proporcionou uma imerso em diferentes reas da realidade jamais alcanada.
Contudo, a riqueza das especialidades tende a car connada s suas prprias
fronteiras. E o dilogo entre especialistas de diferentes campos torna-se cada vez
mais difcil devido diminuio das reas de contato entre elas.
Quando nos perguntamos sobre os saberes requeridos para a promoo do
desenvolvimento, logo deparamos com a necessidade de articular inmeras espe-
cialidades que, a rigor, compartilham pouco ou nenhuma rea de contato.
Nesse sentido, os esforos de inter, multi e transdisciplinaridade adquirem
relevncia enquanto elemento estratgico para capitalizao dos saberes requeri-
dos para o desenvolvimento. A inter, a multi e a transdisciplinaridade se referem
26
Complexidade e Desenvolvimento
a diferentes formas de articulao das especialidades fragmentadas que podem ser
empregadas de diferentes formas para diferentes objetivos e projetos.
A multidisciplinaridade (ou pluridisciplinaridade, segundo alguns autores)
pode ser denida como a justaposio de diferentes disciplinas (DOMINGUES,
cap. 3, neste volume), tal como a dene o lsofo Ivan Domingues em seu texto
na presente coletnea. Ou seja, trata-se do estudo de um objeto por diferentes
perspectivas disciplinares. Domingues (2005, p. 23) lista as seguintes caracters-
ticas da multidisciplinaridade: a) aproximao de diferentes disciplinas para a
soluo de problemas especcos; b) diversidade de metodologias: cada disciplina
ca com a sua metodologia; c) os campos disciplinares, embora cooperem, guardam
suas fronteiras e cam imunes ao contato.
Em outras palavras, a multidisciplinaridade permite o enriquecimento da
investigao de um objeto ou tema colocando em discusso as perspectivas de
cada disciplina em particular. Os resultados da provenientes retornam a cada
disciplina, traduzidas em sua linguagem, mantendo, assim, a lgica disciplinar
intacta.
A interdisciplinaridade, por sua vez, pode ser entendida como a interao
entre diferentes disciplinas. Em outras palavras, trata-se de aplicar mtodos ou
abordagens provenientes de uma rea para problemas estudados por outra. Nova-
mente, segundo Domingues (2005, p. 24), as caractersticas da interdisciplinari-
dade so: a) a aproximao de campos disciplinares diferentes para a soluo de
problemas especcos; b) compartilhamento de metodologias; c) aps cooperao,
os campos disciplinares se fundem e geram uma disciplina nova.
Embora seu objetivo tambm seja o enriquecimento de uma perspectiva
disciplinar, a interdisciplinaridade gera resultados diferentes da multidisciplinari-
dade ao colaborar para a criao de reas comuns de dilogo e entendimento entre
diferentes campos e especialidades, quando no, possivelmente, colaboram para
a criao de novas disciplinas. O exemplo destacado por Domingues a bioqu-
mica, formada a partir do compartilhamento de metodologias entre biologia e
qumica.
A transdisciplinaridade traz novos desaos ao trabalho intelectual. Seu ob-
jetivo, diferente da inter e da multidisciplinaridade, gerar uma experincia que
atravesse as disciplinas, ou como dene Domingues (2005, p. 24), uma fuso
de disciplinas. Suas caractersticas so:
a) aproximao de diferentes disciplinas e reas do conhecimento; b) compartilha-
mento de metodologias unicadoras, construdas mediante a articulao de mto-
dos oriundos de vrias reas do conhecimento; c) ocupao das zonas de indenio
e dos domnios de ignorncia de diferentes reas do conhecimento: a ocupao
27
A opacidade do presente: planejamento, conhecimento e desenvolvimento
poder gerar novas disciplinas ou permanecer como zonas livres, circulando-se entre
os interstcios disciplinares, de tal forma que a transdisciplinaridade car com o
movimento, o indenido e o inconcluso do conhecimento e da pesquisa.
Diferentemente de suas congneres j mencionadas, a transdisciplinaridade
no guarda nenhuma delidade disciplinar. Embora, como ressalta Domingues,
seja possvel que de suas experincias surja uma nova disciplina, seu objetivo, no
entanto, atravess-las ou, no mximo, ocupar suas zonas obscuras.
Na perspectiva de Basarab Nicolescu, a transdisciplinaridade visa ainda reu-
nicar o conhecimento. E embora se alimente da matria produzida pelo saber
disciplinar e seja complementar a ela, a transdisciplinaridade se interessa pela din-
mica gerada pela ao de vrios nveis de realidade ao mesmo tempo. A descoberta
dessa dinmica passa necessariamente pelo conhecimento disciplinar. Embora a
transdisciplinaridade no seja uma nova disciplina, nem uma nova hiperdisciplina,
alimenta-se da pesquisa disciplinar que, por sua vez, iluminada de maneira nova e
fecunda pelo conhecimento disciplinar (NICOLESCU, 2008, p. 53-54).
Da mesma forma, ressalta o autor, como no caso da disciplinaridade, a
pesquisa transdisciplinar no antagnica, mas complementar pesquisa pluri
e interdisciplinar (NICOLESCU, 2008, p. 55).

Dessa maneira, diferentemente
das outras de suas congneres aqui discutidas, a transdisciplinaridade tem como
projeto dois elementos fundamentais: primeiro, a religao dos saberes superando
as fronteiras disciplinares que fragmentam conhecimento; e, segundo, guarda um
forte compromisso inerente sua insero no mundo do conhecimento com
o tratamento dos problemas e questes a partir de uma perspectiva que privilegie
as mltiplas dimenses da realidade, uma preocupao central do paradigma con-
temporneo das cincias da natureza.
O primeiro projeto da transdisciplinaridade, isto , a religao dos saberes,
no deve ser entendido como uma espcie de ecumenismo ou ecletismo cien-
tco, mas como uma tentativa de alargar ou promover reas de contato entre
diferentes disciplinas, ou ainda, invent-las quando elas no existem. A diferena
entre a multi e a interdisciplinaridade, diante da transdisciplinaridade, sua pro-
posta de atuar em outro espao, diferente do espao disciplinar.
Max-Neef sugere algumas imagens para se pensar o trabalho disciplinar,
multidisciplinar e interdisciplinar que pode ser til para a distino dessas abor-
dagens (MAX-NEEF, 2005, p. 7). Para ele, a disciplina pode ser vista como uma
atividade realizada em um nico campo isoladamente.
A multi ou pluridisciplinaridade justape diferentes disciplinas com maior
ou menor grau de relao ou cooperao entre elas, embora no necessariamente
coordenadas entre si.
28
Complexidade e Desenvolvimento
A interdisciplinaridade, por sua vez, requer a colaborao entre as reas, ge-
ralmente coordenadas entre si por um objetivo, e tomando de emprstimo uma
das outras, mtodos e teorias que iluminem o objeto pesquisado.
No esquema sugerido por Max-Neef notvel a manuteno da comparti-
mentao e, no caso da abordagem interdisciplinar, h at mesmo uma noo de
hierarquia nas relaes entre os diferentes campos. Essa congurao reproduz,
em outra disposio, as tradicionais tpicas do conhecimento, como a Pirmide
do Saber e a rvore do Conhecimento. Por isso, para pensar a abordagem trans-
disciplinar Ivan Domingues (2005, p. 34) sugere a imagem da rede neural:
(...) propomos que a tpica transdisciplinar fosse pensada e gurada como uma
rede, baseada no na rede de pescador, toda ela tranada e organizada em malhas,
mas na rede da informtica, dos neurnios e das telecomunicaes, organizada em
pontos que se agrupam, que podem estar todos eles conectados ou no.
O segundo projeto da transdisciplinaridade, a perspectiva da multidimen-
sionalidade da realidade, est ligado, nas cincias naturais, descoberta de que as
leis da fsica newtoniana no se aplicam ao mundo das partculas subatmicas.
Essa descoberta forou a constatao de que dimenses diferentes da realidade
podem ser regidas por diferentes leis, o que rompeu com a viso de uma lei geral
para a totalidade do universo, revolucionando a tradicional viso da cincia.
Abordagem disciplinar
Abordagem pluri ou multidisciplinar
disciplina
coordenao
Abordagem transdisciplinar
disciplina disciplina disciplina
disciplina disciplina disciplina
FIGURA 1
Fonte: Elaborao prpria.
29
A opacidade do presente: planejamento, conhecimento e desenvolvimento
Mas o que signica a existncia de diferentes nveis de realidade? Nicolescu
dene assim a ideia:
Deve-se entender por nvel de Realidade um conjunto de sistemas invariantes sob a
ao de um nmero de leis gerais: por exemplo, nas entidades qunticas submetidas
s leis qunticas, as quais esto radicalmente separadas das leis do mundo macrof-
sico. Isso quer dizer que dois nveis de Realidade so diferentes se, passando de um
ao outro, houver ruptura das leis e ruptura dos conceitos fundamentais (como, por
exemplo, causalidade).
Embora parea distante, esse tema colocou novas questes s cincias sociais
nos ltimos 30 anos, a partir do questionamento das teorias fundacionais que a
orientaram ao longo da maior parte do sculo XX.
As tentativas de construo de uma teoria geral da ao no campo das cincias
sociais, por exemplo, e sua busca por leis universais que expliquem e tornem
previsvel a ao humana, ou mesmo o paradigma estruturalista, e sua busca das
invariantes culturais, guardam seu parentesco com o paradigma newtoniano. E
FIGURA 2
Estrutura neural
Fonte: <http://sistemas.eng.ufmg.br/>. Acessado em: 17 de maro de 2010.
30
Complexidade e Desenvolvimento
no deixa de ser curioso notar que elas se consolidaram nas cincias sociais num
momento em que as prprias cincias naturais se viram obrigadas, pelas evidncias
empricas, a reduzir o mbito de validade, e destituir o paradigma newtoniano de
sua universalidade.
O uso produtivo da noo de nveis de realidade nas cincias sociais pode ser
encontrado, dentre vrios exemplos, no empreendimento Reinventar a Emancipao
Social, conduzido por Boaventura de Sousa Santos. O primeiro projeto, j encerra-
do, e registrado em uma srie de sete volumes, tentou vericar as consequncias da
modernidade em seis pases, de trs diferentes continentes (frica do Sul, Brasil,
Colmbia, ndia, Moambique e Portugal) ao longo dos ltimos 20 anos.
As respostas que cada um desses pases encontrou, diante de sua insero
no projeto de modernidade de tipo ocidental que se disseminou na segunda me-
tade do sculo XX, sugerem a existncia de imensas reas de descontinuidade,
nas quais projetos supostamente universais so frequentemente subvertidos pelas
realidades locais. A viso de conjunto do projeto oferece um imenso repertrio
de experincias sociais em diferentes reas como a poltica e a democracia, os
sistemas produtivos, as concepes de justia, a biodiversidade e a propriedade
intelectual, dentre outros temas. E, assim como so claros os limites da transpo-
sio das respostas locais para outros contextos, tambm ca evidente o carter
provinciano dos valores do projeto hegemnico da ltima onda da globalizao.
5 COMPLEXIDADE E DESENVOLVIMENTO
As misses legadas ao planejamento para o desenvolvimento hoje so sensivel-
mente mais complexas que no passado. A estrutura da sociedade brasileira passou
por um profundo processo de diferenciao e diversicao. Nessa trajetria de
diferenciao e diversicao, ela colocou para si mesma novos desaos. Esses
desaos, como geralmente ocorre em sociedades internamente diferenciadas, ra-
ramente so convergentes ou facilmente conciliveis. por esse motivo que o
planejamento tem hoje um papel estratgico to relevante. J no possvel con-
fundir desenvolvimento com crescimento, nem privilegiar uma nica de suas di-
menses sem riscos de considerveis desequilbrios entre classes e grupos sociais
desequilbrios de natureza poltica ou tnica, de longo prazo e de difcil reparao.
Ao introduzir a complexidade no espectro de preocupaes do planejamento,
e ao considerar as possibilidades de uso das abordagens multi, inter e transdisci-
plinar no processo de produo de conhecimento, os tcnicos de planejamento
podero expandir consideravelmente a capacidade de reexividade, e, portanto,
de autoconscincia dos problemas que fazem parte de sua tarefa.
31
A opacidade do presente: planejamento, conhecimento e desenvolvimento
As intervenes que compem o presente volume da srie Dilogos para o
Desenvolvimento, embora diversicados, formam um interessante mosaico que
sinaliza para uma urgente necessidade de complexicar a abordagem sobre o
desenvolvimento. A constelao de problemas que envolvem o conceito de de-
senvolvimento parece exigir uma metodologia aberta e pluralista, onde o antigo
imperialismo do econmico, ou o mais recente imperialismo do gerencialismo,
possa recuar e abrir espao a outras perspectivas, igualmente importantes, sem
abrir mo do compromisso com o rigor e a busca de alternativas para o futuro.
REFERNCIAS
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CAPTULO 2
ESTADO, PLANEJAMENTO E POLTICAS PBLICAS: O BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO UM OLHAR LUZ DO DEBATE EM CURSO
NO IPEA AO LONGO DO TRINIO 2008-2010
Jos Celso Cardoso Jr.
1 INTRODUO
Este captulo visa levantar questes e apontar perspectivas que permitam pro-
porcionar as condies necessrias para a retomada do debate sobre o papel que
o Estado, o planejamento pblico governamental e as polticas pblicas de corte
federal devem e podem ocupar no cenrio atual, como indutoras do desenvolvi-
mento nacional.
Para tanto, realiza este trabalho por meio de um esforo de ressignicao
e requalicao dos conceitos de desenvolvimento e de planejamento pblico,
tais quais se encontram linhas gerais em discusso no Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) no perodo recente.
Conclui armando que o desenvolvimento um processo contnuo de
aprendizado e conquistas, cujas dimenses ou qualicativos se agregam terica
e politicamente tanto em simultneo como em patamares equivalentes de im-
portncia estratgica, pois hoje, nalmente, sabe-se que ou assim, ou no se est
falando de desenvolvimento.
2 CONTEXTUALIZANDO O DEBATE EM CURSO NO IPEA
1
Em tempos como os que estamos vivendo, de largo predomnio das ideias de
uma mundializao sem fronteiras da economia (sobretudo a nanceira) e de um
crescente questionamento em relao operatividade (em termos de efetividade
e eccia) dos sistemas democrticos de representao, torna-se crucial voltar a
1. Esta introduo uma verso ligeiramente modicada de Cardoso Jr. e Siqueira (2009).
34
Complexidade e Desenvolvimento
discutir o tema da natureza, alcances e limites do Estado, do planejamento e das
polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo.
Este tema se torna particularmente relevante agora, uma vez passada a ava-
lanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas crenas em torno da con-
cepo minimalista de Estado. Diante do malogro do projeto macroeconmico
neoliberal (baixas e instveis taxas de crescimento) e suas consequncias negativas
nos planos social e poltico (aumento das desigualdades e da pobreza, e o enfra-
quecimento dos mecanismos democrticos), evidencia-se j na primeira dcada
do novo sculo certa mudana de opinio a respeito das novas atribuies dos
Estados Nacionais.
O contexto atual de crescente insegurana internacional (terrorismos, funda-
mentalismos, guerras preventivas etc.), e de grande incerteza econmica no sentido
keynesiano forte, est fazendo com que se veja, nos crculos conservadores da m-
dia e da intelectualidade dominante, bem como nas agncias supranacionais como
Fundo Monetrio Internacional (FMI), Banco Interamericano de Desenvolvimento
(BID), Banco Mundial, Organizao Mundial do Comrcio (OMC) etc., um dis-
curso menos hostil s aes dos Estados Nacionais nos seus respectivos espaos
territoriais, em busca de um maior controle sobre a segurana interna, mas tambm
sobre seus sistemas econmicos e sociais. Embora a nfase das polticas domsticas
ainda esteja centrada na harmonizao e homogeneizao das estruturas de produo
e distribuio, nos controles oramentrios e na inao, comea a haver certo
espao para aes mais abrangentes e ativas dos Estados visando tanto a recuperao
do crescimento econmico como o combate degradao das condies de vida,
aes estas que dizem respeito viabilidade e sustentabilidade dos sistemas am-
bientais, de produo e de proteo social em geral.
Estas questes recolocam necessariamente o tema do Estado no centro
da discusso sobre os rumos do desenvolvimento, em sua dupla perspectiva, global-
nacional. Por mais que as economias nacionais estejam internacionalizadas do
ponto de vista das possibilidades de valorizao dos capitais individuais e do ponto
de vista do crescimento nacional ou regional agregado, parece evidente, hoje em
dia, que ainda restam dimenses considerveis da vida social sob custdia das
polticas nacionais, o que aana a ideia de que os Estados Nacionais so ainda os
principais responsveis pela regulao da vida social, econmica e poltica em seus
espaos fronteirios. O tempo das crenas ingnuas em favor das teses ligadas
irrelevncia da atuao estatal em geral parece estar chegando ao m.
Com isso, recupera-se nas agendas nacionais a viso de que o Estado parte
constituinte (em outras palavras: no exgeno) do sistema social e econmico
das naes, sendo em contextos histricos tais quais o do Brasil particularmente
decisivo na formulao e conduo de estratgias virtuosas de desenvolvimento.
35
Estado, planejamento e polticas pblicas: o Brasil em desenvolvimento.....
Desenvolvimento, por sua vez, entendido em inmeras e complexas dimenses,
todas elas socialmente determinadas, portanto mutveis com o tempo, como os
costumes e as necessidades dos povos e regies do planeta. Ademais, o desenvol-
vimento de que aqui se fala tampouco fruto de mecanismos automticos ou
determinsticos, de modo que, na ausncia de induo minimamente coordenada
e planejada (e reconhecidamente no totalizante), muito dicilmente um pas
conseguir combinar satisfatria e simultaneamente aquelas inmeras e com-
plexas dimenses do desenvolvimento. Mas que dimenses so estas?
Ao longo do processo de planejamento estratgico em curso no Ipea,
identicaram-se sete grandes dimenses ou eixos estruturantes para o desenvol-
vimento brasileiro, quais sejam: i) insero internacional soberana; ii) macroeco-
nomia para o pleno emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv)
estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente articulada; v) sustentabilidade
ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e
vii) fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia.
Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis de um ideal amplo
de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem parte bastante
grande do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de so-
berania externa, incluso social pelo trabalho qualicado e qualicante, produtivi-
dade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda, sustentabilidade ambiental
e humana, equidade social e democracia civil e poltica ampla e qualicada.
Mas somente se esta vontade for coletivamente organizada que ter alguma
chance de sucesso. Da a importncia estratgica do Estado para induzir ou cata-
lisar esta vontade em nvel nacional. No h porque esperar que algo deste tipo
e desta dimenso seja obtido por obra das circunstncias. bastante improvvel
que o simples realizar-se de vidas atomizadas consiga produzir, em nvel coletivo,
os atributos acima mencionados de forma simultnea e satisfatria para a garantia
de condies de vida e de reproduo social justas e equilibradas.
Por outro lado, o Estado pode muito, mas no pode tudo. Ele no como
muitas vezes se sups em teorias do Estado um ente externo e coercitivo aos
movimentos da sociedade e da economia, dotado de racionalidade nica, ins-
trumentos sucientes e capacidade plena de operao. , sim, parte integrante e
constituinte da prpria sociedade e da economia, que precisa se relacionar com
outros agentes nacionais e internacionais para construir ambientes favorveis
implementao de suas aes.
2
2. Um detalhamento algo mais rigoroso desta discusso pode ser visto em Przeworski (1995), ou atravs de Cardoso
Jr. (2006).
36
Complexidade e Desenvolvimento
, ento, diante da constatao acima enunciada que se parte para a recupe-
rao analtica de alguns pontos importantes para o debate atual sobre o Estado
e o desenvolvimento brasileiros. Entende-se que a fragmentao dos interesses
articulados em torno do Estado e a frouxido das instituies burocrticas e pro-
cessuais em termos da canalizao e resoluo dos conitos limitam a autonomia
efetiva das decises estatais cruciais e fazem com que o Estado seja ao mesmo
tempo o locus de condensao e processamento das disputas por recursos estrat-
gicos (nanceiros, logsticos, humanos etc.) e o agente decisrio ltimo por meio
do qual, de fato, se materializam ou se viabilizam os projetos polticos dos grupos
dominantes vencedores.
Neste sentido, o texto que vem a seguir visa levantar questes e apontar
perspectivas que permitam proporcionar as condies necessrias para a retomada
do debate sobre o papel que o Estado, o planejamento pblico governamental e as
polticas pblicas de corte federal devem e podem ocupar no cenrio atual, como
indutoras do desenvolvimento nacional.
3 DESENVOLVIMENTO: REQUALIFICANDO E RESSIGNIFICANDO O CONCEITO
E O DEBATE NO BRASIL
3
Quais so, hoje, os qualicativos mais pertinentes ideia de desenvolvimento, tais
que deles se possa fazer uso corrente para avanar na construo de um entendi-
mento comum deste conceito?
Desde o nal da Segunda Guerra Mundial at aproximadamente o comeo
dos anos de 1970, a palavra desenvolvimento se confundia com o conceito
de crescimento econmico, pois era entendido, fundamentalmente, como o
processo pelo qual o sistema econmico criava e incorporava progresso tcnico e
ganhos de produtividade ao nvel, sobretudo, das rmas.
Entretanto, com a constatao de que projetos de industrializao, por si
ss, haviam sido insucientes para engendrar processos socialmente includentes,
capazes de eliminar a pobreza estrutural e combater as desigualdades, foi-se bus-
cando terica e politicamente diferenciaes entre crescimento e desenvolvi-
mento e, ao mesmo tempo, a incorporao de qualicativos que pudessem dar
conta das ausncias ou lacunas para o conceito. No Brasil, um exemplo sintom-
tico desse movimento foi a incluso do S na sigla do Banco Nacional de Desen-
volvimento Econmico (BNDE), que passou ento a se chamar Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES).
Este estratagema melhorava, mas no resolvia totalmente o problema. Es-
tavam ainda de fora do conceito de desenvolvimento outros qualicativos im-
3. O restante deste texto uma verso modicada da Introduo de Cardoso Jr. (2009).
37
Estado, planejamento e polticas pblicas: o Brasil em desenvolvimento.....
portantes que, desde aquela poca, j cobravam passagem pelos crivos tericos e
polticos pertinentes. O mais patente desses qualicativos de ento, no contexto
brasileiro da dcada de 1970, referia-se questo democrtica: seria possvel chamar
de desenvolvimento um processo de crescimento econmico sem democracia,
ainda que, esta mesma, matizada poca to-somente pelos seus prprios quali-
cativos democracia civil e democracia poltica?
A incorporao de direitos civis e polticos, num contexto de crescimento com
autoritarismo, passava a ser uma demanda social e um desao poltico imensos para
mais bem qualicar o sentido do desenvolvimento brasileiro na dcada de 1970.
Mesmo isso, no entanto, no resolvia totalmente a questo, e veio, ento, com todo
vigor, no bojo do processo de redemocratizao do pas nos anos de 1980, um mo-
vimento dos mais importantes para a histria republicana e civilizatria brasileira: o
movimento de conquista e constitucionalizao de direitos sociais, como condio
tanto para melhor qualicar a incipiente democracia nacional, como para melhor
qualicar o prprio sentido do desenvolvimento aqui praticado.
No entanto, a dimenso social da democracia e do desenvolvimento no
est, ainda hoje, denitivamente inscrita no imaginrio pblico brasileiro, sendo,
portanto, um ponto de embate terico e poltico ainda muito vivo no Brasil,
motivo pelo qual talvez ainda se tenha, na estrutura organizacional de diversos
nveis e reas de governo (e mesmo em organizaes privadas), o social como
qualicativo explcito de reivindicao.
Alm do social, outras dimenses igualmente relevantes de qualicao do
desenvolvimento esto j h algum tempo cobrando seus espaos no signicado
implcito do desenvolvimento, para uma inteligibilidade coletiva mais homognea
do conceito. Tratando-se, bem entendido, de um processo histrico e social mu-
tvel e condicionado, no o caso, aqui, de buscar exaurir os inmeros qua-
licativos que poderiam ainda ser alinhavados para conferir um entendimento
totalizante ao conceito de desenvolvimento.
Por outro lado, sim possvel e necessrio elencar algumas outras dimenses
a compor, hoje no Brasil, o espectro de qualicativos indispensveis para uma
compreenso contempornea, civilizada e civilizante do desenvolvimento. Esto
todas elas ainda no plano das reivindicaes tericas, num estgio de maturao
poltica ainda bastante incipiente, e muito distantes tambm do imaginrio co-
letivo. Mas j se avizinham e frequentam os debates pblicos, e j interessam
classe poltica, aos governantes e aos cidados comuns. Nem todas so questes
exatamente novas, mas todas elas so igualmente urgentes. Sem pretender esgot-las
ou hierarquiz-las, possvel, no entanto, identicar algumas das mais relevantes,
tais quais esto sendo discutidas no mbito do Ipea, por meio do processo interno
de planejamento estratgico acima aludido.
38
Complexidade e Desenvolvimento
Em primeiro lugar, num contexto de crescente internacionalizao dos u-
xos de bens, servios, pessoas, smbolos e ideias pelo mundo, est posta para as
naes a questo dos espaos possveis e adequados de soberania (econmica, po-
ltica, militar, cultural etc.) em suas respectivas inseres e relaes externas. Este
tema especialmente caro a qualquer projeto de desenvolvimento que se pretenda
ou se vislumbre para o Brasil, devido a, entre outras coisas, suas dimenses terri-
torial e populacional, suas riquezas naturais estratgicas, sua posio geopoltica e
econmica na Amrica Latina e suas pretenses recentes em mbito global.
Esta importante dimenso de anlise est, portanto, ordenada sob o enten-
dimento analtico de que o movimento das foras de mercado, por si s, no
capaz de levar economias capitalistas a situaes socialmente timas de emprego,
gerao e distribuio de renda. Ademais, em economias em desenvolvimento,
como a brasileira, emergem problemas como altos patamares de desemprego e de
precarizao do trabalho, heterogeneidade estrutural, degradao ambiental, in-
ao e vulnerabilidade externa. Da que o pleno emprego dos fatores produtivos
(como a terra, o capital, o trabalho e o conhecimento) converte-se em interesse
e objetivo coletivos, apenas possvel por um manejo de polticas pblicas que
articule virtuosamente os diversos atores sociais em torno de projetos de desen-
volvimento includentes, sustentveis e soberanos. Nesta perspectiva, uma nao,
para entrar em rota sustentada de desenvolvimento, deve necessariamente dispor
de autonomia elevada para decidir acerca de suas polticas internas e tambm
daquelas que envolvem o relacionamento com outros pases e povos do mundo.
Para tanto, deve buscar independncia e mobilidade econmica, nanceira, po-
ltica e cultural; ser capaz de fazer e refazer trajetrias, visando reverter processos
antigos de insero subordinada para assim desenhar sua prpria histria.
Em segundo lugar, no plano estritamente interno, outras questes igual-
mente relevantes se manifestam. Os temas que sempre estiveram no centro das
discusses sobre o crescimento econmico ganham novos enfoques, demandando
que sejam atualizados em seus prprios termos e frente s demais dimenses
cruciais do desenvolvimento. Est-se falando dos aspectos propriamente (micro)
econmicos do crescimento, ligados s esferas da produo (primria, secundria
e terciria), da inovao e da competitividade sistmica e dinmica das rmas e
do prprio pas. Claramente, no se trata mais de priorizar frente a outras di-
menses igualmente relevantes do desenvolvimento estratgias ou polticas que
representem ganhos de produtividade com vistas apenas (ou primordialmente)
apropriao e acumulao empresarial (seja de controle privado ou estatal, seja
ao nvel individual ou setorial das rmas). Ao contrrio, tem-se j compreenso
mais terica que poltica, bem verdade de que ganhos sistmicos e dinmicos
de produtividade s podem ser obtidos (e s fazem sentido nesta nova conceituao
de desenvolvimento que se busca construir), se as respectivas polticas ou estratgias
39
Estado, planejamento e polticas pblicas: o Brasil em desenvolvimento.....
de produo, inovao e competitividade estiverem concebidas e relacionadas
satisfao tambm das condies postas pelas dimenses da soberania externa, da
coerncia macroeconmica, da regulao pblica (no sentido de estatal, institu-
cional e democrtica), da sustentabilidade ambiental, da convergncia regional,
do equilbrio campo/cidade, da incluso e sustentao humana e social, dentre
outras dimenses e qualicativos a se explicitarem.
Em outras palavras, as atividades de cincia, tecnologia e inovao, territo-
rialmente articuladas, so concebidas como fundamentais para a reduo das de-
sigualdades e para o prprio desenvolvimento nacional. Refora-se a ideia de que
as polticas de desenvolvimento produtivo e tecnolgico precisam ser econmica,
social e ambientalmente sustentveis, alm de aderentes s diferentes realidades
regionais do pas. necessrio que a agenda pblica priorize polticas de fomento,
incentivo e regulao em favor da articulao de atores e regies. Desta maneira, a
compreenso de que polticas e estratgias para a estruturao de um Sistema Na-
cional de Inovao devem ser regionalmente articuladas e integradas faz com que
temticas ligadas territorializao e regionalizao do desenvolvimento adquiram
centralidade na agenda pblica. Por isso, esta dimenso do desenvolvimento pensa
na estrutura produtiva e tecnolgica, na inovao e na competitividade, como
condicionantes de trajetrias de desenvolvimento que enfrentem as desigualdades
regionais existentes no pas.
Em terceiro lugar, portanto, est a compreenso de que temticas ligadas
territorializao e regionalizao do desenvolvimento tenham maior centralidade
na agenda produtiva. Aqui abordada ampla gama de velhas e novas questes
que se fazem repercutir sobre as perspectivas do desenvolvimento nacional hoje,
diante dos riscos crescentes ligados fragmentao regional brasileira, com suas
implicaes diretas e indiretas sobre os espaos urbanos e sobre a sustentabilidade am-
biental. A reduo de desigualdades entre os diferentes espaos territoriais do pas,
de um lado, e a congurao minimamente planejada das cidades e de sua infraes-
trutura social, com complementaridade entre habitao, saneamento e transporte
pblico, de outro, so algumas das questes discutidas. A elas agregam-se os temas
da reduo dos impactos ambientalmente degradantes da atividade econmica e
da regulao do avano sobre o territrio em busca de suas riquezas, os quais se
apresentam como igualmente desaadores para o pas.
Dito de outro modo, algumas das questes diretamente relacionadas s
dimenses regional, urbana e ambiental so abordadas por meio de ideias que
entendem ser a reduo de desigualdades espaciais, a complementao, em espaos
urbanos, dos componentes sociais da infraestrutura (habitao, saneamento e
transporte pblico), e a concomitante reduo de impactos ambientais em diver-
sas ordens, imperativos categricos do desenvolvimento. Adicionalmente, a ade-
40
Complexidade e Desenvolvimento
quao e a logstica de base da infraestrutura propriamente econmica so outra
dimenso fundamental do desenvolvimento, mas que necessitam estar permeadas
e orientadas pelas dimenses do regional, do urbano e do ambiental, acima enuncia-
das. Assim, ganham destaque: a discusso sobre atualizao da matriz energtica
brasileira, com nfase em fontes renovveis e segurana energtica; e a discusso
sobre reviso, expanso e integrao adequadas das infraestruturas de telecomuni-
caes e de transportes, considerada esta ltima em todos os modais pertinentes
ao Brasil. O desenvolvimento nacional depende, portanto, tambm de infraes-
trutura econmica, social e urbana tudo em perspectiva conecta e de arranjos
institucionais capazes de satisfazer e compatibilizar, em conjunto, os reclamos por
crescimento econmico, equidade social e sustentabilidade ambiental.
No por outra razo, ento, que sustentabilidade ambiental aqui ar-
mada como dimenso transversal inseparvel das demais (social e econmica),
devendo os ativos ambientais serem preservados, geridos e recuperados de forma
harmnica e complementar quelas. As polticas pblicas devem dispensar es-
pecial ateno criao de oportunidades para populaes tradicionais e grupos
socioambientalmente mais vulnerveis. O acesso gua potvel e a condies
sanitrias adequadas so ativos fundamentais na concepo de desenvolvimento
que j se faz imperativa entre os povos do mundo. A conservao das bacias hi-
drogrcas, portanto, deve ser compatibilizada com as atividades econmicas em
geral e com os processos em curso de urbanizao no mundo. A gesto dos biomas,
da biodiversidade e da biotecnologia brasileira representa aspecto econmico e
poltico essencial ao desenvolvimento do pas, motivo pelo qual este deve ser
pensado a partir de uma realidade de recursos naturais exaurveis. As mudanas
climticas e o fenmeno do aquecimento global devem receber ateno especial e
tratamento prospectivo para que se conheam seus efeitos sobre os biomas e sobre
a prpria humanidade, e para que se formulem polticas preventivas em tempo
hbil. Um novo modelo de desenvolvimento, enm, deve incorporar inovaes
sociais, institucionais e tecnolgicas que conduzam ao uso estratgico e sustentvel
desses ativos, traduzido no aumento da ecincia produtiva, no reaproveitamento
de rejeitos e no estabelecimento de padres de produo e consumo que respeitem
as capacidades do ambiente.
Finalmente, h uma quarta questo de extrema relevncia na discusso sobre
o desenvolvimento, qual seja, a ideia de que garantir direitos, promover a prote-
o social e gerar oportunidades de incluso so no apenas objetivos plausveis,
mas tambm condies necessrias a qualquer projeto nacional naquele sentido.
Visto este movimento em perspectiva histrica, percebe-se que a civilizao oci-
dental constituiu um conjunto de parmetros fundamentais de convvio e socia-
bilidade em torno dos quais passaram a se organizar certos direitos civis, polticos
e sociais, balizadores da condio humana moderna. Condensados na ideia forte
41
Estado, planejamento e polticas pblicas: o Brasil em desenvolvimento.....
de cidadania, o acesso a este conjunto de direitos passa a operar como critrio
de demarcao para a incluso ou excluso populacional em cada pas ou regio,
portanto, como critrio adicional de demarcao para se aferir o grau de desen-
volvimento nacional em cada caso concreto.
Estes temas so, por sua vez, aqui incorporados segundo a compreenso do
Estado como ator estratgico fundamental em qualquer processo que se queira de
desenvolvimento, pois esse ente, em ltima instncia, o responsvel por garantir a
segurana interna, por ordenar o uso sustentvel do territrio, por regular, enm,
a atividade econmica e promover polticas pblicas. Entende-se que, por mais
que as economias e alguns processos sociopolticos estejam internacionalizados,
importantes dimenses da vida social permanecem sob custdia das polticas na-
cionais, aanando a ideia de que o Estado ainda a principal referncia no
que se refere regulao de diversas dinmicas sociais que se desenrolam em seu
espao territorial. Em suma, cidadania, incluso e proteo social so elemen-
tos constitutivos cruciais para estratgias e trajetrias de desenvolvimento com
maior equidade. A expanso e a consolidao dos direitos civis, polticos e sociais,
reunidos sob a ideia de cidadania, devem, portanto, orientar o planejamento, a
implementao e a avaliao das polticas pblicas em geral. Este processo requer
participao e engajamento do poder pblico, em todas as suas esferas e dimenses,
bem como da sociedade civil e dos setores produtivos.
Isto tudo posto, percebe-se, portanto, que as dimenses de anlise acima
apresentadas como qualicativos hoje inescapveis da moderna concepo de de-
senvolvimento visam conferir um sentido agregado ao esforo institucional que
est em curso no Ipea. Este sentido agregado de que se fala um processo em
construo, necessariamente contnuo, cumulativo e coletivo. O esforo de re-
exo aqui realizado visa, portanto, institucionalizar e sistematizar uma prtica
de acompanhamento, anlise, avaliao e prospeco das diversas polticas,
programas e aes governamentais de mbito, sobretudo, federal. Com isso,
pretende-se obter, ao longo dos anos, capacitao tcnica e viso institucional
abrangente e aprofundada acerca dos problemas nacionais e da capacidade das
polticas pblicas de enfrent-los adequadamente. Adicionalmente, espera-se,
como resultado desta estratgia institucional, um incremento analtico gradual
no que se refere a uma compreenso coletiva teoricamente mais inter-relacional
dos diversos temas e assuntos em pauta, como tambm metodologicamente mais
transdisciplinar em termos de tcnicas e alternativas de pesquisa.
E embora o objetivo declarado seja como explorado at aqui identicar e
construir, terica e politicamente, os qualicativos do desenvolvimento, de modo
que deles se possa fazer uso corrente para melhor caracterizar e simbolizar um
entendimento coletivo comum do termo e do conceito, sabe-se que, do ponto de
42
Complexidade e Desenvolvimento
vista do Ipea, esta tarefa passa, necessariamente, pelo estudo do Estado, do plane-
jamento e das polticas pblicas como instncias inescapveis de mediao entre
os tais qualicativos at aqui sugeridos para uma nova compreenso de desenvol-
vimento, e do prprio desenvolvimento como projeto poltico em construo.
Realizar este esforo de maneira ordenada e sistemtica , portanto, algo que
busca gerar acmulo de conhecimento e massa crtica qualicada para um debate
pblico bastante caro e cada vez mais urgente s diversas instncias e nveis de
governo no Brasil (e ao prprio Ipea em particular), no sentido de responder a
questes do seguinte tipo:
1) Em que consiste a prtica de planejamento governamental hoje e que
caractersticas e funes deveria possuir, frente complexidade dos pro-
blemas, das demandas e necessidades da sociedade?
2) Quais as possibilidades de redesenho e revalorizao da funo planeja-
mento governamental hoje?
3) Quais as caractersticas (atualmente existentes e aquelas desejveis) e
quais as possibilidades (atualmente existentes e aquelas desejveis) das
instituies de governo/Estado pensadas ou formatadas para a atividade
de planejamento pblico?
4) Quais os instrumentais e tcnicas existentes (e qui aqueles necessrios
ou desejveis) para as atividades de planejamento governamental condi-
zentes com a complexidade dos problemas, das demandas e necessidades
da sociedade?
5) Que balano se pode fazer das polticas pblicas nacionais mais impor-
tantes em operao no pas hoje?
6) Que diretrizes se pode oferecer para o redesenho (quando o caso) dessas
polticas pblicas federais, nesta era de reconstruo dos Estados Nacionais,
e como implement-las?
4 PLANEJAMENTO: REQUALIFICANDO E RESSIGNIFICANDO O CONCEITO E O
DEBATE NO BRASIL
4
Como j se sabe, a atividade de planejamento governamental hoje no deve ser
desempenhada como outrora, de forma centralizada e com vis essencialmente
normativo. Em primeiro lugar, h a evidente questo de que, em contextos de-
mocrticos, o planejamento no pode ser nem concebido nem executado de forma
externa e coercitiva aos diversos interesses, atores e arenas sociopolticas em disputa
4. O restante deste texto uma verso modicada da Introduo de Cardoso Jr. (2009).
43
Estado, planejamento e polticas pblicas: o Brasil em desenvolvimento.....
no cotidiano. No h, como talvez tenha havido no passado, um cumpra-se
que se realiza automaticamente de cima para baixo pelas cadeias hierrquicas do
Estado, at chegar aos espaos da sociedade e da economia.
Em segundo lugar, com a multiplicao e complexicao das questes
em pauta nas sociedades contemporneas hoje, ao mesmo tempo em que, com
a aparente sosticao e tecnicao dos mtodos e procedimentos de anlise,
houve uma tendncia geral, tambm observada no Brasil, sobretudo aps a
Constituio de 1988, de pulverizar e de reduzir, por meio de processos no
lineares nem necessariamente equilibrados de institucionalizao de funes
tpicas e estratgicas ao nvel do Estado, o raio de discricionariedade (ou de
gesto poltica) da ao estatal, portanto, de planejamento no sentido forte do
termo, de algo que precede e condiciona a ao.
Em outras palavras, pode-se dizer que, no Brasil, ao longo das duas ltimas
dcadas, em paralelo decadncia da funo planejamento governamental em geral,
num ambiente ideologicamente hostil presena e atuao do Estado, esta funo
pblica foi adquirindo feies muito diferentes daquelas com as quais, no passado,
ela costumava geralmente se identicar. Hoje, na estrutura e forma de funcio-
namento do planejamento governamental operante no pas, esta funo est,
em grande medida, esvaziada de contedo poltico, robustecida de ingredientes
tcnico-operacionais e de controle e comando fsico-nanceiros de aes difusas,
diludas pelos diversos nveis e instncias de governo, cujo sentido de conjunto
e movimento, se o tem, mesmo setorialmente considerado, no nem fcil nem
rpido de identicar.
Ento, se as impresses gerais, h pouco apontadas, sobre a natureza e algumas
caractersticas gerais do planejamento governamental hoje estiverem corretas, ganha
sentido teoricamente diferenciado e politicamente importante uma busca orien-
tada a dar resposta s questes aqui suscitadas. Anal, se planejamento governa-
mental e polticas pblicas so instncias lgicas de mediao prtica entre Estado
e desenvolvimento, ento no assunto menor ressignicar e requalicar tal
qual sugerido acima para a prpria categoria desenvolvimento os prprios
termos pelos quais, atualmente, deve ser redenido o conceito de planejamento
pblico governamental.
Tal qual no caso da categoria desenvolvimento, tambm aqui preciso um
esforo terico e poltico de grande flego para ressignicar e requalicar o sentido
de inteligibilidade comum ao termo/conceito de planejamento. E tal como no caso
da categoria desenvolvimento, tambm aqui no se pode fazer isso sem um trabalho
cotidiano de pesquisa, investigao e experimentao, portanto, sem as perspectivas
de continuidade e de cumulatividade, por meio das quais, ao longo do tempo, se
consiga ir dando novo sentido terico e poltico a ambos os conceitos.
44
Complexidade e Desenvolvimento
Ao se caminhar nesta direo, espera-se a obteno de maior maturidade e
profundidade para ideias ainda hoje no muito claras, nem terica nem politica-
mente, para esta tarefa de redenio e ressignicao do planejamento pblico
governamental. Dentre tais ideias, cinco proposies aparecem com fora no bojo
desta discusso.
1) Em primeiro lugar, dotar a funo planejamento de forte contedo estratgico:
trata-se de fazer da funo planejamento governamental o campo agluti-
nador de propostas, diretrizes, projetos, enm, de estratgias de ao, que
anunciem, em seus contedos, as potencialidades implcitas e explcitas,
vale dizer, as trajetrias possveis e/ou desejveis para a ao ordenada e
planejada do Estado, em busca do desenvolvimento nacional.
2) Em segundo lugar, dotar a funo planejamento de forte capacidade de ar-
ticulao e coordenao institucional: grande parte das novas funes que
qualquer atividade ou iniciativa de planejamento governamental deve
assumir est ligada, de um lado, a um esforo grande e muito complexo
de articulao institucional e, de outro lado, a outro esforo igualmente
grande mas possvel de coordenao geral das aes de planejamento.
O trabalho de articulao institucional a que se refere necessariamente
complexo porque, em qualquer caso, deve envolver muitos atores, cada
qual com seu pacote de interesses diversos e com recursos diferenciados
de poder, de modo que grande parte das chances de sucesso do planeja-
mento governamental hoje depende, na verdade, da capacidade que po-
lticos e gestores pblicos tenham de realizar a contento este esforo de
articulao institucional em diversos nveis. Por sua vez, exige-se em para-
lelo um trabalho igualmente grande e complexo de coordenao geral das
aes e iniciativas de planejamento, mas que, neste caso, porquanto no
desprezvel em termos de esforo e dedicao institucional, algo que soa
factvel ao Estado realizar.
3) Em terceiro lugar, dotar a funo planejamento de fortes contedos prospec-
tivos e propositivos: cada vez mais, ambas as dimenses aludidas (a pros-
peco e a proposio) devem compor o norte das atividades e iniciativas
de planejamento pblico. Trata-se, fundamentalmente, de dotar o pla-
nejamento de instrumentos e tcnicas de apreenso e interpretao de
cenrios e de tendncias, ao mesmo tempo que de teor propositivo para
reorientar e redirecionar, quando for pertinente, as polticas, os programas
e as aes de governo.
4) Em quarto lugar, dotar a funo planejamento de forte componente participa-
tivo: hoje, qualquer iniciativa ou atividade de planejamento governamental
que se pretenda ecaz precisa aceitar e mesmo contar com certo nvel
45
Estado, planejamento e polticas pblicas: o Brasil em desenvolvimento.....
de engajamento pblico dos atores diretamente envolvidos com a questo,
sejam eles da burocracia estatal, polticos e acadmicos, sejam os prprios
benecirios da ao que se pretende realizar. Em outras palavras, a ati-
vidade de planejamento deve prever uma dose no desprezvel de hori-
zontalismo em sua concepo, vale dizer, de participao direta e envolvi-
mento prtico de sempre que possvel todos os atores pertencentes
arena em questo.
5) Em quinto lugar, dotar a funo planejamento de fortes contedos ticos:
trata-se aqui, cada vez mais, de introduzir princpios da repblica e da
democracia como referncias fundamentais organizao institucional
do Estado e prpria ao estatal.
O debate e o enfrentamento de todas as questes neste trabalho enunciadas
seguramente requerem a participao e o engajamento dos mais variados segmentos
da sociedade brasileira, a includos os setores produtivos e os movimentos orga-
nizados da sociedade civil. essencial, contudo, reconhecer que o Estado brasi-
leiro desempenha um papel essencial e indelegvel como forma institucional ativa
no processo de desenvolvimento do pas. Este texto, ento, pretendeu contribuir
para lanar luz sobre a atuao do poder pblico na experincia brasileira recente,
enfocando aspectos que instrumentalizam o debate sobre os avanos alcanados
e os desaos ainda pendentes para uma contribuio efetiva do Estado ao desen-
volvimento brasileiro.
Em suma, o desenvolvimento que se busca passa a ser, ento, um processo
contnuo de aprendizado e conquistas, cujas dimenses ou qualicativos se agre-
gam terica e politicamente tanto em simultneo como em patamares equi-
valentes de importncia estratgica, pois hoje, nalmente, sabe-se que ou assim,
ou no se est falando de desenvolvimento.
REFERNCIAS
CARDOSO JNIOR., J. C. Autonomia versus interesses: consideraes sobre
a natureza do Estado capitalista e suas possibilidades de ao. Leituras de Eco-
nomia Poltica, Campinas-SP: UNICAMP/IE, n. 12, revista dos estudantes de
ps-graduao, 2006.
______. (Coord.). Introduo. Desaos ao desenvolvimento brasileiro: contri-
buies do conselho de orientao do Ipea. Braslia-DF: Ipea, 2009.
CARDOSO JNIOR., J. C.; SIQUEIRA, C. H. R. Introduo: a histria como m-
todo e a centralidade do Estado para o desenvolvimento das naes. In: CARDOSO
JNIOR., J. C. (Org.). Desaos ao desenvolvimento brasileiro: contribuies
do conselho de orientao do Ipea. Braslia-DF: Ipea, 2009.
46
Complexidade e Desenvolvimento
PRZEWORSKY, A. Estado e economia no capitalismo. Rio de Janeiro: Relume-
Dumar, 1995.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CARDOSO JNIOR, J. C. (ed.). Brasil em desenvolvimento: estado, planeja-
mento e polticas pblicas. Braslia-DF: Ipea, 2010.
PARTE II
Aulas selecionadas, editadas e organizadas
a partir do curso de ambientao para
novos servidores concursados no Ipea
em junho/julho de 2009
CAPTULO 3
COMPLEXIDADE E PLURALISMO METODOLGICO
1
Ivan Domingues
Ramn Garca Fernndez
IVAN DOMINGUES Quando recebi o convite para vir aqui, z um arranjo sobre
as questes que seriam tratadas. Dessa forma, vou deixar ao fundo a questo da
transdisciplinaridade e focalizar os seguintes temas: primeiro vou tentar traar
um panorama e falar dos desaos do saber e do conhecimento na atualidade e,
na sequncia, tentarei discutir o uso de novas ferramentas intelectuais, padres de
inteligibilidade e aspectos metodolgicos. No terceiro tpico, tratarei da minha
experincia pessoal enfrentando esses desaos. E, no m, darei algumas sugestes
pensando a experincia do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Panorama do saber em suas vrias reas na atualidade. O primeiro ponto
que gostaria de ressaltar a ideia de inao do conhecimento. A atualidade do
conhecimento est marcada por essa espcie de inao, fragmentao de disciplinas
e perda de densidade. Esses pontos para mim so da maior importncia. Nunca
houve uma poca em que se produzisse tanto conhecimento como no sculo XX.
A inao do conhecimento alimentada pela proliferao de publicaes, papers,
revistas e livros, por um produtivismo em que se pode ver uma nova forma de
terrorismo, tendo por divisa o famoso publicar ou perecer.
So conhecidos os nmeros e os exemplos que atestam esse estado de coisas,
tpico da era em que vivemos, a ps-moderna, em contraposio a outras eras,
como a Idade Mdia e a Idade Moderna. Na Antiguidade, uma mente encicopldica,
como a de Aristteles, dominava todo o campo do saber de sua poca, acumulado
em algumas centenas de livros em sua biblioteca, que era a maior da Antiguidade,
antes de ser pilhada pelos romanos, e antes da biblioteca de Alexandria.
1. Este captulo rene aulas proferidas pelos professores Ivan Domingues e Ramn Garca Fernndez, durante o curso
de Ambientao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, em julho de 2009. Os textos a seguir foram
transcritos por Carlos Henrique Romo de Siqueira e Natlia Orlandi Silveira, e submetidos aos autores para reviso
e validao.
50
Complexidade e Desenvolvimento
Na Idade Mdia, segundo Balzac, no o escritor famoso, mas o erudito que
viveu no sculo XVII, Jean Louis Gez de Balzac, o poeta Dante, quando visitou
Paris, poderia ter lido todos os 1.338 livros da biblioteca da Sorbonne, a maior da
Frana e uma das maiores do Ocidente. Essa grande biblioteca tinha, portanto,
1.338 livros.
Na Renascena, a gura do intelectual total, multifacetado e humanista,
era encarnada por Leonardo da Vinci, que se considerava um iletrado. Dizia-se
un uomo senza lettera, um homem sem letras. No obstante, tinha domnio sobre
vastos campos do conhecimento, da tcnica e da arte, sendo ao mesmo tempo
pintor, engenheiro, anatomista e matemtico. No incio dos tempos modernos,
pensadores como Descartes, Hobbes, Leibniz e Newton conheciam tudo que era
importante e digno de ser conhecido em sua poca, tarefa facilitada pelo nmero
ainda pequeno de livros e pela universalidade do latim.
justamente esse estado de coisas que foi profundamente alterado na mo-
dernidade tardia, ao longo dos sculos XIX e XX, especialmente durante o s-
culo XX. A escala do acervo das bibliotecas saltou dos milhares para milhes de
volumes. So 23 milhes na Biblioteca do Congresso, em Washington, Estados
Unidos, a maior do mundo; 16 milhes na Biblioteca Nacional da China, em
Pequim; 14,5 milhes na Biblioteca Nacional do Canad, em Otawa; 14,4 para
a Biblioteca Alem, com sede em Frankfurt; 13 milhes para a Biblioteca
Britnica em Londres; 12 milhes, ou um pouco mais para a Biblioteca Nacional
da Frana, Paris. Na Biblioteca Nacional, no Rio de Janeiro, temos algo em torno
de 8 milhes.
Alm disso, houve a exploso dos campos disciplinares e das revistas. No
m dos anos 1990 o nmero era mais de 8 mil disciplinas, dentre as mais diversas
reas do conhecimento. Mais ou menos na mesma poca, em editais e programas
de pesquisa, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico
(CNPq) lidava com 868 reas e subreas de conhecimento, abarcando vrias su-
breas e subdisciplinas e deixando uma multido de fora.
Essa exploso dos campos disciplinares e das reas do conhecimento certa-
mente agravou-se no ltimo decnio, tornando os nmeros ainda mais dram-
ticos. Hoje simplesmente impossvel a algum dominar o conhecimento em
extenso e em profundidade, qualquer que seja a rea.
Essa concluso um lugar-comum, e a prpria mdia vem explorando de
tempos em tempos os paradoxos e os desconfortos. Exemplo disso o artigo de
Kenneth Stephen na revista Veja, de agosto de 2003. Ele se referia a um paradoxo:
o mundo est cando coletivamente mais inteligente e individualmente mais burro.
Com o intuito de comprovar essa ideia, ilustra-a com o nmero de publicaes
51
Complexidade e pluralismo metodolgico
diversas, disponveis nos quatro cantos do planeta, e a capacidade de leitura dos
indivduos. E argumenta que, se algum lesse trs livros por ms, dos 20 aos 50
anos, teria lido mil livros numa vida. Esses nmeros, no entanto, no chegam
nem perto dos 40 mil publicados todo ano s no Brasil. Comparado com os 40
milhes de livros catalogados pelo mundo afora, mais 4 bilhes de home pages na
internet, teses de doutorado, artigos e outros documentos, provavelmente seu
conhecimento no passa de 0,00000000000025% do total publicado no mundo.
Outro exemplo eloquente desse paradoxo e desconforto a rea de bioqu-
mica, menos conhecida do grande pblico. Se um especialista dedicasse todo seu
tempo a ler os artigos indexados em revistas especializadas, destinando dez horas
por dia, lendo um artigo por hora, ao m de um ano teria lido cerca de 6% do
total de artigos indexados publicados. Situao que caria pior se computssemos
os artigos no indexados. O dcit aumentaria ainda mais, ano aps ano.
A mesma situao ocorreria em outras reas do conhecimento, sejam nas
cincias exatas, biolgicas ou humanidades. Sendo que nessa ltima a situao
seria enormemente agravada pelos livros. Creio que esses exemplos e nmeros j
bastam para dar uma ideia da situao.
Os paradoxos so enormes, o desconforto tambm, e vrios remdios foram
pensados para dar conta dessa exploso que chamo de inacionria. O autor do
artigo da Veja pergunta como pode o homem sobreviver no mundo de hoje com
uma parcela de conhecimento to nma. Anal, vivemos na sociedade da infor-
mao. Segundo o articulista, o segredo que cada um se empenhe para conhecer
100% de um pequeno nicho, uma parcela muito pequena do conhecimento hu-
mano. Para o autor, esse seria o remdio.
Aparentemente sensata, essa resposta equivocada em mais de um ponto.
Primeiro porque no mais possvel dominar 100% nem de uma microespeciali-
dade. Como o caso da bioqumica, que no um caso isolado, ao contrrio, o
paradigma. Basta olhar o exemplo da medicina, que renova o estoque de conheci-
mento de suas diferentes especialidades em ciclos de menos de dez anos, gerando
a necessidade de reciclagem permanente. E se os mdicos no se reciclam, tanto
pior para ns. E a soluo de se criar microespecialistas redundaria em combater
os males da superespecializao, criando uma especializao maior ainda.
A despeito da soluo dada pelo autor, outras esto sendo buscadas, em di-
rees diferentes. Uma delas a conhecida via do sistema de ensino de agrupar as
disciplinas em departamentos e unidades mais amplas, como faculdades e escolas.
Esse o caminho prossional das universidades que, ao tentar combinar o ensino
generalizante com a pesquisa especializada, so levadas a instalar, junto com as
disciplinas, verdadeiros cartrios.
52
Complexidade e Desenvolvimento
Outra via o fomento de pesquisas que faam interface com vrias reas
do conhecimento em vista de objetivos comuns, como a soluo de problemas
tcnico-cientcos, e a produo de artefatos tecnolgicos.
Outra o incentivo, na esteira dos programas de pesquisa, de abordagens
inter, multi e, mais recentemente, transdisciplinares. Dando ensejo criao de
escolas de altos estudos, laboratrios de pesquisas, e institutos de estudos avan-
ados, como os Institutos de Estudos Avanados (IEAs) de Princeton e da Uni-
versidade de So Paulo (USP), que tm uma proposta interdisciplinar, alm do
IEA da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), que tem uma proposta
transdisciplinar.
Na mesma linha, Edgar Morin props recentemente, aps uma longa e pa-
ciente defesa da causa da religao dos saberes, algo como um dzimo de transdis-
ciplinaridade, de 10%, a que as universidades e os centros de pesquisas deveriam
se dedicar. Voltarei a Morin, mais frente.
Gostaria de acrescentar outros traos do panorama atual do conhecimento,
para completar o quadro, avanar nos meus argumentos e chegar at o ponto que
concerne ao Ipea.
At agora, enfatizei um nico ponto, a inao do conhecimento, que im-
portante, mas no o nico: nmero de publicaes, livros, papers e a diculdade
notria de acompanhar o que se passa em sua rea de especialidade e, pior ainda,
no conjunto do sistema dos saberes. Dito isso, gostaria de falar um pouco sobre
as consequncias, chamando a ateno para outros pontos associados inao
do conhecimento.
A primeira consequncia a perda da viso do todo; ningum mais consegue
visualizar o todo, em razo da ultraespacializao e da ultrafragmentao do saber.
A segunda a impresso da falta de relevncia e a perda de densidade em razo da
expanso horizontal e vertical do conhecimento, resultando na multiplicao de
reas e subdisciplinas em que imperam o conhecimento do detalhe, o especialista
do pormenor, gerando o paradoxo de Bertrand Russell, o indivduo que sabe tudo
de nada, como nos casos dos especialistas das liblulas do cerrado, ou da borbo-
leta azul da Mata Atlntica.
A terceira consequncia, o duplo m e o ocaso do intelectual generalista que
sabia de tudo um pouco, e fornecia a grande suma do saber, como Descartes e Kant,
e do perito, do expert, o especialista, que hoje no consegue mais dar conta do que
acontece no interior do seu campo de especialidade, como mostrado antes.
Desde o incio da Era Moderna, o sistema do saber havia decretado o m do
generalista e do sbio de horizontes largos, erudito, artista, cientista, pensador e
lsofo, quando o expert passou a ocupar o seu lugar; agora o especialista, que
53
Complexidade e pluralismo metodolgico
tudo sabia de seu pedao, inquieto, que se v com os dias contados. Trata-se de
algo virtual, mas sua consumao certa e mera questo de tempo. E certamente
no muito tempo, podemos dizer.
H outros traos do saber contemporneo que gostaria de salientar. At
agora falei apenas do panorama. Alguns desses traos entram em choque com a
proliferao e a fragmentao do conhecimento, alimentando uma viso menos
unidimensional e, ao mesmo tempo, mais complexa do estado de coisas. Esses
traos so de duas ordens pouco conhecidas do pblico leigo, mas reais e atuais.
Por um lado, no plano mais terico, acima das disciplinas e especialidades,
ns temos a busca da unicao do saber em teorias abrangentes e cincias pi-
loto e paradigmticas. Esse foi o caso da fsica, com seu paradigma sicalista ou
newtoniano que, em diferentes momentos, deram ensejo a vrios projetos redu-
cionistas de unicao do saber, tomando a fsica como disciplina piloto, e tendo
como objetivo maior reduzir as disciplinas mecnica. Inclusive disciplinas das
cincias humanas.
Por outro lado, medida que a cincia nova e o paradigma newtoniano foram
se expandindo e se estendendo a novos domnios do real, vimos a emergncia de
zonas de instabilidade e refratrias reduo. o caso da fsica einsteiniana e da
fsica quntica, bem como, numa escala e profundidade maiores ainda, da bio-
logia. Foi ento, no rastro desse estado de coisas, marcadas por duas tendncias
dspares e impossveis de harmonizar, que estudiosos de vrias reas da fsica, da
biologia e das cincias humanas passaram a falar de mudana de paradigma e novas
abordagens do real, menos reducionistas e simplicadoras, e mais condizentes
com a situao do conhecimento, da experincia e da pesquisa.
Sem poder aprofundar o exame dessa nova situao, caracterizada pela co-
existncia e conito entre as duas vises do conhecimento e da cincia que esto
em choque, dando lugar a prticas e atitudes no s diferentes, mas discrepantes,
vou me limitar a apresentar e resumir as tendncias e as caractersticas daquilo
que, por comodidade, estou chamando de panorama do conhecimento atual.
Primeiro, um elemento importante a mudana de paradigma. Mas qual
a mudana? a passagem da fsica biologia como cincia piloto, como cincia
paradigmtica. Na segunda metade do sculo XX, a cincia paradigmtica a
biologia. Sem dvida ela que comanda e dever comandar toda a cena do co-
nhecimento durante todo o sculo XXI, com certeza.
Temos tambm, envolvendo ainda a mudana do paradigma, a passagem do
reducionismo ao holismo palavra perigosa essa que leva a alguns tipos de misti-
cismo, como o de Capra mas que pode ter alguma utilidade ao reter a ideia de
todo ou totalidade, de acordo com a etimologia grega. Um dos exemplos que se
54
Complexidade e Desenvolvimento
encaixam nesse novo paradigma a teoria dos sistemas, cujo primeiro grande ex-
poente foi Karl Ludwig von Bertalanffy, e a cincia da complexidade, cujo grande
expoente Edgar Morin. No sou moriniano de carteirinha, estou apenas dando
exemplos aceitos por muitos.
Um ponto que eu destacaria seria a ideia de diversidade metodolgica, a
renncia a uma metodologia. O que funciona o conjunto de parmetros e al-
goritmos que dever ser exionado e recalibrado ao se passar de um campo de
estudos para outro.
Outro item que acusa a mudana de paradigma o favorecimento de expe-
rincias multi, inter e transdisciplinares. A multidisciplinaridade caracterizada
pela justaposio de mltiplas disciplinas; a inter, pela interao das disciplinas; e
a trans, pela fuso de disciplinas.
Eu j tratei desse tema em outros trabalhos, inclusive discutindo iniciativas
como o Projeto Apolo, Manhattan, o Instituto Pasteur, a Escola de Sagres,
o programa de inteligncia articial do Massachusetts Institute of Technology
(MIT) etc. so exemplos que demonstram esse tipo de experincia multi, inter e
transdisciplinar.
Outro trao que sinaliza a busca de novas experincias so as chamadas cincias
hbridas: bioqumica, biofsica, bioinformtica; biotica, biodireito, sociobiologia,
sociolingustica, etnomusicologia, etnobotnica, muitas cincias hbridas.
Outra caracterstica a tentativa de aproximao da cincia com a tec-
nologia, a arte e a losoa. Esse esforo marca muitas experincias no saber
contemporneo.
A base, no entanto, segue sendo a disciplina. Disciplina uma palavra suspeita.
Ela surgiu no m da Idade Mdia, com uma acepo moral, designando em francs
uma espcie de chicote, usado em castigo a indivduos para disciplin-los e enquadr-
los. Mas depois foi metaforizado, passando a designar reas do saber e campos do
conhecimento. E hoje d ensejo a novas experincias nos campos do conhecimento,
menos ciumentas e exclusivas. Porm, tendo unidade focal e ponto de partida. apro-
fundando a disciplina eu sublinho isso que se chega ao multi, ao inter e ao trans.
Ningum est falando de contradisciplina ou antidisciplina.
Tentarei agora preparar j o m de minha preleo. At o momento falei
sobre teoria. Gostaria de falar agora um pouco sobre metodologia, ligada ao pro-
blema da busca de novas ferramentas intelectuais e padres de inteligibilidade,
um terreno mais epistemolgico. Antes falei sobre o panorama do saber, agora
vou me restringir ao exemplo da cincia.
55
Complexidade e pluralismo metodolgico
A cincia tradicional marcada pela busca de regularidades. Mas quais so
as caractersticas dessa busca? H a ideia de uma ordem profunda das coisas, suas
leis, associao da causa e da lei dos fenmenos, uma grande ateno ao quantum
e medida das coisas; tambm uma propenso a classicaes e taxonomias; a
tentativa de estabelecer inter-relaes funcionais, mltiplas relaes variadas, e
probabilidades estatsticas. Tudo isso ensejando tanto a busca das leis, quanto a
ordenao das coisas. Essa a via da cincia tradicional.
Isso gerou o que chamamos de racionalidade instrumental outro nome
que damos razo taxonmica e calculadora. Os feitos foram extraordinrios, e
no vim aqui para falar mal disso. No seio dessa racionalidade, temos a fuso da
matemtica com a experincia, o que foi importantssimo. Essa fuso gera uma
experincia tecnicada, o laboratrio, a experincia medida com instrumentos de
preciso, e experimentos, algo mais sosticado que a experincia. Essa racionali-
dade que trabalha com experimentos faz uso da lgica bipolar ou bivalente, com
duas ideias, a polaridade verdadeirofalso; lida tambm com formas objetivadas,
as representaes so formas objetivadas das coisas, o que gera uma cincia ob-
jetivante, que leva eliso do sujeito. Como contraparte da autonomizao da
cincia, a losoa deixada de lado, e a tica tambm ca de fora. Ns temos
uma cincia atica, e axiologicamente neutra. Lembremos que estou falando da
cincia tradicional.
Qual a via da cincia atual? Eu diria que ao mesmo tempo igual e dife-
rente. Por um lado a mesma coisa, o que est em jogo a busca de regularidades.
Mas a estratgia diferente. H uma abertura para novas experincias do real e
outros usos da razo. O exemplo so as chamadas qualidades secundrias, as sen-
saes. Antes, o estudo das sensaes cava de fora da cincia. Galileu e Descartes
entendiam que era assim. Essas eram qualidades secundrias porque a cincia
cuidava das primrias, da qualidade das coisas.
As secundrias, as do sujeito, cavam de fora. Hoje as qualidades secundrias
esto dentro do esquadro da cincia, como objeto, por exemplo, das neurocincias.
E h uma problematizao grande em torno disso. A cincia hoje cuida das qua-
lidades secundrias, da experincia, e mesmo da conscincia, do jeito que lhes
prprio, numa linguagem conceitual e objetivante. A diferena agora que as
cincias reconhecem que h outras dimenses das experincias, ligadas busca do
sentido e a sua intensicao ou adensamento, que caro com a losoa, com a
arte, com a psicologia clnica, e mesmo com a religio, com suas abordagens perti-
nentes, legtimas e complementares. Ou seja, uma atitude de abertura intelectual.
Com isso surgem novos objetos, estados caticos, sistemas hipercomplexos,
conjuntos fuzzy, novos mtodos, matemticas empricas, ecologias, fractais, lgicas
no bivalentes, mas polivalentes e, ento, a formatao de uma nova racionalidade.
56
Complexidade e Desenvolvimento
Como se chamar essa racionalidade? A antiga a razo instrumental. Mas qual
a nova?
Nesse tpico, os autores hesitam. Pode ser chamada de razo hermenutica
por Gadamer, razo compreensiva, por Max Weber, razo crtica pelos frankfur-
tianos, dialtica, pelos hegelianos e marxistas, e por a vai.
Pode-se chamar tambm de cincias reexivas, que aparece na polmica de
Gadamer com Habermas. Esse ideia aparece tambm no subttulo dos livros de
Morin sobre mtodo, e caracterizada por uma grande interface com a losoa,
pelo recentramento da tica, como pode ser lido em vrios livros de Morin. O
autor, alis, um dentre vrios que podem ser citados.
Portanto, no cenrio atual temos a convivncia da via tradicional, que o
mainstream, que a ortodoxia, com a busca de novas experincias e novos usos
da razo por obras de outsiders. Junto com essa coexistncia temos a diversidade
de mtodos e perspectivas, e o grande desao promover e propor a religao dos
saberes, a contrapelo da diviso disciplinar.
Tentarei agora concluir minha participao. Primeiro, gostaria de deixar um
testemunho pessoal. Como venho enfrentando esse desao, que no meu, mas
de todos ns? O desao muito grande e no fcil nem trivial lidar com isso. Tenho
que levar em considerao o meu lugar de origem, assim como voc tem que
levar em considerao o seu lugar de origem. E meu lugar de origem a losoa;
minha rea de especialidade a epistemologia geral e das cincias humanas; fao
losoa da tecnologia, alm de trabalhar com tica e metafsica.
Ao longo do tempo pude calcular experincias disciplinares e multidisciplinares,
assim como desconfortos e paradoxos. Sou consultor do CNPq, da Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), e outras agncias, onde
geralmente co em situaes muito desconfortveis porque sou obrigado a adotar
condutas disciplinares. No campo do ensino a situao muito rgida. J na
pesquisa melhor, mais plstica. Nos meus livros, papers e conferncias posso
adotar uma atitude mais condizente com a formao inter e transdisciplinar. Nessa
linha, em meus artigos e livros sobre epistemologia, tecnologia e tica, posso ex-
plorar melhor essas interfaces.
No plano institucional o que acontece? Como coordenador do Programa de
Ps-Graduao em Filosoa, tenho que adotar uma atitude disciplinar, mesmo
porque os programas so disciplinares. Na Capes e no CNPq tambm. No Insti-
tuto de Estudos Transdisciplinares Avanados (IEAT), minha postura transdis-
ciplinar. E no Ncleo de Pensamento Contemporneo que acabei de fundar, cuja
base interdisciplinar, l adotarei uma atitude condizente.
57
Complexidade e pluralismo metodolgico
Nessas minhas experincias qual a minha estratgia? Minha es-
tratgia aprofundar minhas especialidades. Como minha base a -
losoa, como j dito, procuro explorar esse campo. E no processo de
aprofundamento, explorar as interfaces da losoa com outros campos dis-
ciplinares: cincia e biotecnologias no meu caso. O objetivo promover
a dilatao do campo da experincia e a expanso da esfera da racionalidade.
Qual o caminho a ser seguido? Intuitivamente, eu diria, de dentro para fora,
expanso, que o mais seguro, e no de fora para dentro, por incorporao ou
anexao, que mais perigoso e tambm mais frgil. Isso leva a uma vaguido que
chamo de holismo difuso. Portanto, essa minha estratgia.
Muito Obrigado.
RAMN GARCA FERNNDEZ Primeiramente gostaria de agradecer o convite feito
pelo Ipea e sua direo para participar dessa discusso sobre os desaos metodo-
lgicos e a complexidade no mundo cientco. Vou me ater aqui mais especi-
camente ao campo da economia. De toda forma, o que foi falado pelo professor
Ivan Domingues sobre a inter, multi e transdisciplinaridade algo que sempre
chamou minha ateno. Lembro de que quando faltava uma semana para fazer
o vestibular ainda estava na dvida se prestava para economia, losoa, histria
ou cincias sociais. E at hoje no me decidi. Dessa forma, na verdade tento me
localizar numa rea comum entre essas disciplinas.
Meu ponto fundamental aqui discutir pluralismo econmico. Tentarei dis-
cutir os conceitos de pluralidade e pluralismo, e como ca a verdade em relao
ao pluralismo na economia. Depois sairei um pouco da reexo meta da economia
para falar da situao atual do campo.
O que incomoda frequentemente na discusso sobre o pluralismo que muitos
o entendem como um convite ao vale-tudo. Acho que esse o primeiro inc-
modo em relao ao pluralismo. Contudo, a maior parte das pessoas concorda que
vivemos num mundo que opera independentemente dos nossos desejos, no qual
as pessoas tambm tm respostas pouco ambguas para a maioria das coisas. Do
mesmo modo, elas tambm reconhecem como fatos certos fenmenos da fsica, por
exemplo. Ou seja, de forma geral, as pessoas concordam sobre aspectos da realidade.
Uma questo conceitual que precede essa discusso que temos de separar
o que pluralismo de pluralidade. Pluralidade uma situao na qual existem
diversos elementos. algo puramente descritivo. Pode-se ter uma pluralidade de
signicados, verdades ou valores. Simplesmente se constata, por exemplo, que
existem diversas religies.
58
Complexidade e Desenvolvimento
Pluralismo, por sua vez, um conceito normativo e valorativo; ele arma
que desejvel e legtimo que exista pluralidade.
Temos ento duas maneiras diferentes de ver a questo. A pluralidade que
constata a existncia de diferenas, e o pluralismo, que destaca que desejvel e
legtimo que haja diferena. Na pluralidade existem mltiplas posies sobre vrias
questes, enquanto o pluralismo acha desejvel que existam as diversas posies.
A realidade nica, mas ns a acessamos atravs de nossos sentidos, portan-
to, sempre interpretamos a realidade. Dessa forma, diferentes pessoas podem in-
terpretar a realidade de diferentes maneiras; podem pensar que diferenas ocorrem
e existem; e podem agrupar as coisas de maneiras diferentes. Temos aqui ento
uma primeira pluralidade. H um nico mundo, mas diferentes interpretaes
sobre esse mundo.
Alm disso, mesmo que as pessoas vejam as mesmas coisas, podem teoriz-las de
maneira diferente. Mesmo que no tenhamos dvida de que isto uma cadeira,
podemos organizar nosso conhecimento de maneira diferente, ou seja, podemos
ter pluralidade de teorias, o que representa uma segunda pluralidade.
Mas mesmo que cheguemos mesma posio terica, podemos nos per-
guntar sobre os diferentes caminhos que nos levam ao conhecimento; portanto,
podemos ter tambm uma terceira pluralidade, nesse caso a de mtodo.
Nessa breve reexo temos ento as bases necessrias para poder constatar a
existncia de pluralidade, e por consequncia sobre a possibilidade de pluralismo,
quanto verdade, teoria e ao mtodo. A pergunta agora se isso bom ou ruim.
Vale a pena o pluralismo ou no?
Antes de discutir isso, gostaria de mencionar um ponto que deveria car
como pano de fundo. Geralmente utilizamos o termo a cincia, mas em 99% dos
casos seria mais til pensar em as cincias. Devemos lembrar que nossas discusses
sobre metodologia, especialmente na economia, consistem em pegar a ltima pu-
blicao da losoa da cincia e tentar aplic-la economia quando, na realidade,
a coisa mais complicada, porque as cincias tm caractersticas diferentes. Existe
uma diferenciao entre elas que aprendi no colegial, mas acho que continua
valendo. H uma diviso entre cincias formais e cincias factuais, e outra entre
cincias naturais e cincias sociais.
Embora essa discusso tenha sua histria na perspectiva das cincias na-
turais, nas cincias sociais que ela central, pois ca muito mais complicado
teorizar sobre como os homens vo agir, do que fazer isso nas cincias naturais,
nas quais seu objeto no tem vontades. As cincias sociais so objetivas, mas so
construdas por seres humanos; nelas, os sistemas so abertos.
59
Complexidade e pluralismo metodolgico
Por isso tudo, enfatizo aqui que meu interesse nesta palestra no pelas cincias
em geral, mas pela economia. Pode haver algumas inferncias vlidas para outras
reas, mas estou restrito s cincias sociais, e economia em particular.
Voltando a nossa questo, podemos nos perguntar: por que na economia
existe uma diversidade de vises? Eu poderia elencar vrias razes que justicam a
existncia de pluralidade e de diferentes vises. Algumas delas so sociais, e existem
no nvel da comunidade de pesquisadores.
A primeira coisa que destaco (e h uma certa dose de ceticismo nisso)
que sabemos que nunca podemos ter certeza de que uma teoria verdadeira,
mas tambm que, ao contrrio do que pensava Popper, muito difcil falsic-la
porque nunca sabemos se quando a testamos estamos testando ela mesma ou suas
hipteses auxiliares. Esse, alis, um bom problema, pois nos permitiria dizer
que, ao termos diferentes vises, nunca temos certeza se conseguimos demonstrar
ou no certa coisa.
Outra ideia compartilhada por muitos autores que os fatos vm carregados
de muita teoria. Quando voc interpreta uma realidade, a prpria observao j
vem carregada de contedos tericos.
Tambm importante lembrar aqui a ideia da complexidade do mundo, e
por isso surge a impossibilidade de construir representaes abrangentes. E, alm
de o mundo ser complexo, nosso crebro no ferramenta suciente para dar
conta dele. Portanto, s podemos fazer representaes parciais desse mundo.
Essas caractersticas que listei pertencem ao conhecimento em geral. Mas
cada um dos pesquisadores tem suas perspectivas especcas. Estamos situados
num certo local e tempo, e cada um de ns tem sua origem social; alm disso
trazemos nossas prprias experincias e temos nossas motivaes particulares ao
encaminhar um assunto. E tanto o conhecimento pessoal quanto o coletivo tm
uma certa trajetria histrica.
Por todos esses motivos, aparentemente, temos boas razes para dizer que
h mesmo pluralidade nas cincias sociais em geral. Temos limitaes cognitivas,
o mundo complexo, temos origens e interesses diferentes, temos histrias dife-
rentes. Essa uma boa srie de motivos para pensar que deve mesmo haver uma
pluralidade. Estamos aqui apenas constatando. A pergunta que vem em seguida
: temos que combater essa pluralidade ou conviver com ela?
Na economia, em particular, essa uma constatao: h diferentes vises,
portanto, h pluralidade terica e metodolgica. E sabemos disso porque h es-
colhas que podem ser feitas nesse campo. Mas a pergunta permanece: isso bom
ou ruim? Devemos defender o pluralismo?
60
Complexidade e Desenvolvimento
Esse talvez o ponto discutvel, mas se realmente o conhecimento tem as
caractersticas que descrevemos acima, se tudo isso verdade, sensato dizer que
difcil ter a verdade absoluta. A gente pode at esbarrar nela, mas no tem certeza
de que vai chegar l.
A existncia de uma pluralidade de vises parece uma coisa salutar. Por qu?
Porque se nosso conhecimento incompleto, sempre aprendemos mais ouvindo
outras perspectivas. Algum pode ter percebido algo que no vimos. Mesmo ou-
vindo a besteira que o outro pode falar, tentando convenc-lo de que ele est
errado somos levados a nos esforar e nos sosticar para convenc-lo de que ele
est errado. No mnimo, o pluralismo j vale a pena por isso.
Mas qual seria o risco do pluralismo? Essa uma coisa j conhecida, mas
vale a pena insistir. Primeiro, temos o fantasma do relativismo. Se dissermos que
o pluralismo um vale-tudo, ento tanto faz medicina ou feitiaria. Nos Estados
Unidos, por exemplo, existe a grande polmica do criacionismo. Se somos plura-
listas, o que fazemos com o criacionismo?
Ao mesmo tempo, decorre disso outro fantasma, que pensar que, se tanto
vale uma coisa quanto a outra, camos ento paralisados. Por exemplo, ao denir
a poltica monetria, o que o Banco Central vai fazer? Os juros tm que subir?
No sei, h teorias que dizem para aumentar, e h teorias que dizem para reduzir.
Nessa perspectiva, eu poderia fazer um cara ou coroa e escolher qualquer uma (se
a moeda car em p, mantemos a taxa!).
O problema que, quando estamos discutindo a questo do pluralismo, es-
tamos confundindo questes do nvel coletivo com questes do nvel individual.
O que quero dizer o seguinte: uma coisa que eu seja pluralista, ou seja,
que eu julgue que a pluralidade seja boa, que valorize que existam pessoas diferentes,
pensando coisas diferentes, e propondo coisas diferentes, tentando chegar a algum
conhecimento coletivo. Mas no nvel individual no posso defender coisas que
percebo como contraditrias, porque preciso fazer escolhas justicadas. A dife-
rena est em que no nvel individual eu tenho que tomar posies, mas isso no
quer dizer que no nvel coletivo eu tenha que imp-las. Devo ser pluralista no
nvel da comunidade sem que isso me transforme num esquizofrnico.
Como que eu escolho, ento? Quero introduzir aqui o conceito de ponto
de entrada; ele signica que, em face de certa questo, eu escolho uma pers-
pectiva, mas isso diferente de dizer que por eu escolher essa posio, ela seja
a verdade, ela esteja certa. Ou seja, a partir de certos valores, certos princpios,
eu considero que alguma determinada coisa salutar. importante que, para se
chegar a essa concluso, eu participe, eu debata, eu me informe. Quanto mais
informado, melhor ser minha escolha, mais justicada. Se no houver debate,
61
Complexidade e pluralismo metodolgico
os motivos da minha escolha podem ser os mesmos, mas as justicativas so mais
fracas. Esse exerccio do debate e do convencimento essencial.
Isto, no fundo, sugere estender para o debate cientco os mesmos princpios
que recomendamos na poltica, isto , a democracia. Mas algum poderia dizer
que cincia no a mesma coisa que poltica; na democracia todo mundo pode
opinar, mas pode todo mundo opinar na cincia tambm?
No vejo isso como muito problemtico. Acho que ningum que passou
aqui no concurso do Ipea vai querer opinar sobre como se faz um transplante de
fgado. Quando voc no tem competncia para o assunto, a comunidade no te
ouve. Nem arriscado dar voz a quem no competente, como nesse caso, porque
sua voz nem mesmo ouvida.
Essencialmente, portanto, a ideia de pluralismo vantajosa, porque a cincia
que ca limitada a uma nica voz pode at acertar em diversas ocasies, mas nunca
vai ter ningum que diga quando ela est errada.
Mas tambm devemos lembrar que uma coisa fundamental que no podemos
adotar um pluralismo estratgico. Isto signicaria que, hoje que sou minoria, sou
pluralista, mas amanh, se sou maioria, adeus. A ideia que o pluralismo seja
realmente uma postura, que voc acredita ser a melhor que exista.
Como ca ento nosso papel como especialistas? Nunca chegaremos ver-
dade, certo. Poderemos prover posies informadas. Poderemos tambm fazer
perguntas importantes, mas no daremos respostas nicas. Um exemplo: muitas
vezes se ouve a discusso sobre se melhor protecionismo ou livre comrcio para
promover o desenvolvimento ou a industrializao de um pas. J vi muitos ar-
gumentos inteligentes, de pessoas de vrios pases, defendendo uma posio ou
outra. Eu no posso dar uma sada. Posso falar sobre minha posio, mas no
que tais pessoas esto inequivocamente certas ou erradas. Alm disso, a prpria
pergunta pode ser questionada. Anal, podemos nos perguntar: quanto de prote-
cionismo e quanto de livre comrcio isso requer? Os Estados Unidos praticaram
protecionismo no sculo XIX. Mas ser que por isso o protecionismo bom hoje
para Guin-Bissau? Peguei esse exemplo apenas para dizer que difcil chegar a
respostas nicas ou fceis em relao a perguntas como essas.
Qual o conceito de verdade que podemos almejar? A verdade ser o acordo a
que chegamos em algum momento. Esse o conceito de verdade a que podemos
chegar, a verdade como consenso. A retrica, ou seja, o estudo da argumentao,
nesse sentido, deve ser considerada como meio fundamental para promover o
conhecimento. Se o conhecimento se produz atravs do debate, a disciplina que
estuda o debate deve ter algum destaque.
62
Complexidade e Desenvolvimento
Pode haver mtodos especcos para se chegar ao resultado de uma certa
questo. Mas no h um nico mtodo geral para se chegar verdade alm do
engajamento no debate.
S pode existir, portanto, uma metarregra, que aquela que diz como se
deve fazer os debates. Esses debates devem respeitar a tica do discurso, cujas
caractersticas j foram ressaltadas por alguns autores: no minta, preste ateno,
no engane, coopere, no grite, deixe os outros falarem, explique-se quando so-
licitado, no recorra violncia e conspirao para ajudar suas ideias. A nica
metarregra que voc tem que jogar limpo no debate.
Alm disso, podemos chegar a um consenso, mas nem todos os consensos
so aceitveis. Por que no? Por exemplo, o consenso imposto pela maioria sobre a
minoria ou, ao contrrio, de uma minoria sobre a maioria, est quebrando a tica
do discurso, pois voc calou os outros.
Portanto, uma comunidade cientca que no tenha o padro tico de ouvir
as vozes dos dissidentes pode avanar, mas vai ter mais diculdades, sobretudo
porque no ter a crtica, no saber quando est errada.
Nesse ponto, gostaria de voltar economia. Como est a situao atual da
economia, que um campo de conhecimento plural? Hoje temos um mainstream,
que tambm tem seus choques internos. No entanto, h certos consensos que per-
mitem a existncia desse mesmo mainstream, apesar das polmicas, por exemplo,
entre neoclssicos e neokeynesianos. Por outro lado, h diferentes heterodoxias,
com diferentes olhares, e que mantm divergncias importantes.
O mainstream se modicou em vrias questes. Quais so elas? Uma delas
a incorporao de discusses que antes eram exclusivas de escolas heterodoxas.
No a nica mudana, mas uma das mudanas importantes. Alguns desses
exemplos so as instituies, assim como os limites da racionalidade, que eram
assuntos s enfatizados pelos heterodoxos no passado. Do mesmo modo, o tema
dos rendimentos crescentes, que no passado era tabu, agora aceito por todo
mundo no mainstream.
Contudo, o mainstream continua ainda intolerante na questo da formalizao
da cincia. Esse o ponto que une o mainstream. Os trabalhos no formalizados
continuam sendo vistos como insucientes. Mas isso se mostra particularmente
complicado medida que o trabalho interdisciplinar visto como algo positivo.
Do ponto de vista da heterodoxia, quais so os problemas? Um deles o
pluralismo estratgico. O segundo que h uma viso de que s se conseguiria
superar o mainstream quando se conseguisse chegar a um paradigma da hetero-
doxia. Hoje, no entanto, penso que essa ideia de uma batalha de paradigmas
um sonho impossvel, e algo que no muito bom. Pensar que se vai constituir o
63
Complexidade e pluralismo metodolgico
grande paradigma heterodoxo que se oponha ao grande paradigma ortodoxo no
nem possvel nem desejvel.
Destaco, para nalizar, que h cada vez mais forte um movimento em favor
do pluralismo, que coloca o debate mais no centro, e que leva alguns ortodoxos a
repensarem suas posies.
A concluso a que podemos chegar, no m da palestra, que o pluralismo
vantajoso como princpio, que necessrio, e que, portanto, deve ser ativamente
promovido. Deve haver uma preocupao de criar espaos para pessoas que pensam
diferente de voc.
Concluindo, direi uma ltima coisa que pode at ser exagero, mas que para
mim muito importante. Penso sinceramente que tanto as escolas de graduao
e ps-graduao quanto as instituies de pesquisa que no promovem o pluralismo,
sejam elas ortodoxas ou heterodoxas, apresentam mais um carter de igrejas, de-
fendendo dogmas ou promovendo heresias, do que sendo promotoras da cincia.
Isso acontece em qualquer escola. Acho, por exemplo, que um curso que s en-
sina a viso da sua turma, sem abrir espao para as divergncias, est formando
pessoas de uma maneira errada, mais com cara de padres do que de cientistas.
Muito obrigado.
CAPTULO 4
NOVAS AGENDAS PARA AS CINCIAS SOCIAIS NO BRASIL
1
Maria Alice Rezende de Carvalho
Leila Christina Dias
MARIA ALICE REZENDE DE CARVALHO Boa tarde. Agradeo o convite para par-
ticipar do curso de Ambientao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa
na verdade, os mais novos intelectuais do Estado brasileiro. Penso que muito
importante a incorporao de cientistas sociais vida institucional do Ipea e foi
com satisfao que me dispus a conversar, como presidente da Associao Nacional
de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs), sobre os desaos
postos pelo tema do desenvolvimento reexo social no Brasil.
Foi-me pedido que organizasse uma breve exposio, levando em conta trs
tpicos principais: i) o diagnstico da Anpocs sobre os temas prioritrios em um
contexto de desenvolvimento; ii) a relao entre pesquisa acadmica e poltica
pblica; e, nalmente, iii) a perspectiva das cincias sociais em relao a um novo
ciclo de desenvolvimento nacional. Dividi, portanto, minha exposio em trs
momentos, a m de, em primeiro lugar, esclarecer sobre as caractersticas e os
limites do associativismo cientco e, especicamente, da Anpocs. A esse esclare-
cimento de natureza, digamos, metodolgica, seguem-se, ento, os dois outros
tpicos, mais reexivos: o primeiro, quanto relao das cincias sociais com o
tema das polticas pblicas e o segundo, quanto ao planejamento do desenvolvi-
mento brasileiro neste recm-iniciado sculo XXI.
Passo, ento, rapidamente, para a apresentao da Anpocs, armando, de
pronto, que sua cultura institucional geneticamente comprometida com a cincia
social universitria. A Anpocs tem a idade da institucionalizao dos programas
de ps-graduao em cincias sociais no Brasil e ao longo de seus quase 40 anos
de existncia contribuiu para que esse campo acadmico e, por tabela, o prprio
1. Este captulo rene aulas proferidas pelas professoras Maria Alice Rezende de Carvalho e Leila Christina Dias du-
rante o curso de Ambientao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, em julho de 2009. Os textos a
seguir foram transcritos por Carlos Henrique R. de Siqueira e Natlia Orlandi Silveira e submetidos aos autores para
reviso e validao.
66
Complexidade e Desenvolvimento
sistema nacional de ensino e pesquisa se robustecessem e se armassem nacional
e internacionalmente. A interveno pblica da entidade, portanto, tem sido,
at aqui, limitada a uma esfera de atuao concernente s questes da nossa ins-
titucionalizao, como, por exemplo, o desenho de polticas pblicas de cincia,
denies estratgicas quanto alocao de recurso para pesquisa, metas para
formao de doutores nas diferentes reas do conhecimento etc. claro que, em
momentos mais dramticos da vida nacional, a Anpocs se pronunciou como ator
pblico, em defesa da liberdade e da garantia do Estado democrtico de direito.
E que em todos os seus Encontros Anuais confere destaque a questes da agenda
poltica. Mas no se pode dizer que a entidade se caracterize por uma agenda de
interveno nesse plano. Para isso seria necessrio que ela tivesse mecanismos de
consulta muito ecientes, capazes de extrair o pensamento majoritrio de seus
associados a cada momento, os quais, diga-se de passagem, so programas de ps-
graduao e no indivduos o que torna ainda mais complexo o processo de
aferio da opinio da Anpocs relativamente a qualquer tema.
No mbito do associativismo intelectual, talvez a Sociedade Brasileira para
o Progresso da Cincia (SBPC) seja a entidade que mais tenha desenvolvido uma
cultura de interveno. Ela composta por cientistas que a buscam exatamente
por conhecerem sua histria, sua tradio. Com a Anpocs se passa algo distinto
no o cientista social que se associa, ele parte de um coletivo, de um programa
de ps-graduao que decidiu integr-la. Isso faz toda a diferena. Os represen-
tantes que votam nas assembleias da Anpocs, por exemplo, so representantes
dos interesses de seus programas, no tm mandato para votar em algo distinto.
Enm, essa longa digresso sobre o habitus institucional da Anpocs uma intro-
duo nossa conversa, pois, ao se dedicar organizao da agenda das cincias
sociais, a Anpocs se manteve ao largo de denies como as que me foram soli-
citadas, relativas aos temas que deveriam compor prioritariamente uma agenda
desenvolvimentista. A entidade, como disse, tem outra histria, outro pacto de
fundao. O esforo era, ento, e ainda , o de relevar o sistema nacional de
ensino e pesquisa, trazer para a entidade representantes de todos os programas,
discutir formas de avaliao das nossas atividades, de comunicao interpares,
enm, de alavancar um conjunto de prticas requeridas para a institucionalizao
do campo das cincias sociais.
Sem pretender estender muito esse tpico, mas mobilizando rudimentos da
sociologia da cincia, penso que a Anpocs contribuiu para a institucionalizao da
comunidade de cientistas sociais brasileiros ao articular crenas e normas prprias,
estabelecer um sistema de mrito e de controle sobre reputaes. Isso o que
ocorre, por exemplo, em nossos Encontros Anuais, momento em que centenas
de trabalhos se expem apreciao de pares. Tal procedimento foi decisivo no
contexto inaugural dos cursos de ps-graduao em cincias sociais no pas e
67
Novas agendas para as cincias sociais no Brasil
relevante ainda hoje, quando se observa fortssima expanso nacional dessa rea
do conhecimento. A Anpocs, junto com as agncias de fomento Coordenao
de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq) , mas de modo distinto,
tem favorecido a socializao na rea. So mais de 90 programas e centros de pes-
quisa associados e, diante desse quadro, cabe perguntar se a Anpocs continuar
crescendo el sua origem ou se a sua vitalidade, nas prximas dcadas, exigir
eventuais mudanas de rota.
Penso e no sou a nica que a simples reproduo do modo como a
Anpocs tem operado at aqui, isto , mediante a realizao de Encontros Anuais,
est em vias de esgotamento. Em primeiro lugar, pelo crescente custo desse tipo
de evento, em um contexto em que o associativismo cientco se adensa, e outras
entidades similares Associao Brasileira de Antropologia (ABA), Sociedade
Brasileira de Sociologia (SBS), Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP)
tm tambm pleiteado recursos para eventos de igual natureza. Ao lado disso,
as presses exercidas por patrocinadores ou apoiadores Financiadora de Estudos
e Projetos (FINEP), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), Companhia Paulista de Fora e Luz (CPFL) etc. so no sentido
de que a Anpocs formule um projeto de que possam ser parceiros e que no se
esgote na realizao de um nico evento. A festa das cincias sociais, em outubro,
deveria ser apenas um momento e nem mesmo o mais importante de uma
cadeia de atividades desenvolvidas durante todo o ano, o que, hoje, como se sabe,
no acontece. H, claro, a produo de duas revistas, a principal delas a Revista
Brasileira de Cincias Sociais (RBCS) referncia para todos os cientistas sociais
do pas. Mas esse um trabalho plenamente rotinizado, que depende de um corpo
editorial autnomo e que atende a especicaes do editorialismo cientco, e
no as do associativismo. Por isso, a operao de edio das revistas, conquanto
atravesse o ano todo, no contabilizada por mim como uma prtica associativa
permanente.
Alm dos altos custos, outra razo para que a Anpocs repense sua misso
leva em conta o fato de que, no mundo inteiro, as agncias de produo de co-
nhecimento social no se resumem universidade. No Brasil, elas se multiplicam
no mbito do Estado e da sociedade civil. O Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) exemplo disso uma instituio que originalmente no tinha
essa competncia especca e que comea a busc-la. O mesmo ocorre com orga-
nizaes no governamentais (ONGs) e departamentos de pesquisa de empresas
estatais ou privadas. evidente que o manejo das cincias sociais, nesses casos,
uma experincia intelectual distinta, sob muitos aspectos, daquela empreendida
nos centros universitrios. E a Anpocs no tem a pretenso de dirigir ou mesmo
organizar a pluralidade de atores envolvidos nesse processo. O que no signica
68
Complexidade e Desenvolvimento
desconhec-los. Penso, por isso, que o caminho mais interessante seria buscar
um dilogo que institucionalizasse progressivamente certos espaos de encontro
entre a academia e esses outros institutos mediao, evidentemente, que a Anpocs
poderia realizar. Alis, vrios pesquisadores de diferentes reas das cincias sociais
costumam desenvolver, como parte das suas atividades, cursos ou outros procedi-
mentos de contato e aproximao com seus respectivos objetos de pesquisa. Por
que a Anpocs no poderia tambm exercer esse papel de inscrio das cincias
sociais na vida brasileira, mediante a realizao de cursos, exposies etc. em escolas,
sindicatos, corporaes? Se, porm, no for esse o rumo, a pergunta persistir: o
que fazer com o enorme patrimnio organizacional que construmos ao longo de todos
esses anos e que, hoje, se destina exclusivamente organizao do nosso Encontro Anual?
A reexo sobre essa questo urgente.
Hoje, mesmo uma demanda simples, como a do levantamento dos temas
mais frequentes observados nos ltimos dez anos de Encontros Anuais da Anpocs,
no seria facilmente atendida. A Anpocs no possui esse material organizado, isto
, h a conservao dos documentos, o registro do que se realizou a cada ano, mas
no h pensamento agregado a esse material, no h o tratamento analtico desse
registro. Assim, para que fossem conhecidas e divulgadas as tendncias intelectuais
presentes entre os cientistas sociais brasileiros na dcada de 1980 seria necessrio
desenhar esse projeto e realiz-lo com base no material existente em nossos arquivos.
Eis a, por exemplo, uma das atividades obrigatrias a uma entidade que estou
chamando de autorreexiva, interessada na sua prpria trajetria e destino. Esse
tipo de informao no apenas deveria existir como deveria estar disponvel a
quem tivesse interesse, abrindo um largo caminho de comunicao entre a cincia
social representada pela Anpocs e a sociedade.
Passo, ento, segunda questo, referente relao entre cincias sociais e
polticas pblicas. J adianto que minha interveno nesse plano basicamente
impressionista, embora cautelosa. Recorri aos inventrios quantitativos produzidos
nos ltimos Encontros da Anpocs, a uma entrevista do professor Marcelo Ridenti
ao jornal Le Monde Diplomatique, logo aps encerrado seu mandato como secretrio
executivo da Anpocs (2008), e a entrevistas com cientistas sociais que integram a
coletnea Conversa com Socilogos Brasileiros, organizada por Elide Rugai Bastos,
Fernando Abrucio, Maria Rita Loureiro e Jos Marcio Rego, de 2006. Esse material
foi bastante til na composio do argumento que exponho a seguir:
Em primeiro lugar, preciso reconhecer que todas as questes relevantes do
nosso tempo so tratadas nos grupos de trabalhos (GTs) da Anpocs. A compe-
tio intensa, pois cerca de 2.000 a 2.500 propostas de apresentao de textos
so enviadas anualmente, e nossa capacidade de acolhimento de trabalhos gira
em torno de 40% desse nmero. Nos ltimos cinco anos, a Anpocs estimulou
69
Novas agendas para as cincias sociais no Brasil
essa dimenso participativa. Saltamos de congressos com cerca de 1.500 inscritos,
em 2005, para 2.500 participantes, em 2009, que apresentaram mais de mil tra-
balhos no encontro daquele ano, sob a forma de intervenes em GTs, mesas-
redondas, simpsios especiais, fruns de debates e assim por diante. Trata-se de
um volume de produo cientca impressionante, com enorme diversidade de
temas e com o selo de qualidade que a competio confere. Segundo inventrio
realizado pelo professor Marcelo Ridenti, o eixo temtico mais visitado o da de-
sigualdade, desdobrado em investigaes muito variadas, como a que contempla
a desigualdade de classe, gnero, raa e de acesso aos chamados bens de cidadania.
Ademais, muitas das discusses abrigadas sob o guarda-chuva da Sociologia Ur-
bana dedicam-se a temas similares. Acredito, inclusive, que anlises sobre outras
dimenses da cidade, sobre a cidade como plis, como comunidade poltica, vm
perdendo prestgio entre os cientistas sociais. Decididamente, a cidade tem sido
reserva temtica para a abordagem sociolgica da desigualdade o que parece tra-
duzir a preocupao dos cientistas sociais com a produo de diagnsticos sobre
o problema, de modo a subsidiar o desenho, a implementao e a avaliao de
polticas pblicas.
A preocupao dos cientistas sociais com esse eixo temtico vai de par com a
da sociedade e tem reexo nas polticas de cincia, que passam a destinar um vo-
lume maior de recursos para pesquisas na rea, produzindo, como consequncia,
a especializao de novos pesquisadores e a institucionalizao de novos grupos de
pesquisa. Isso o que tem ocorrido, por exemplo, com o eixo temtico violncia/
segurana pblica, eixo que, tal como o da desigualdade, assumiu posio proe-
minente no quadro das cincias sociais brasileiras. Esforos para a constituio
dessa agenda foram despendidos pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(SENASP) que, com a mediao da Anpocs, promoveu, h oito anos, uma bateria
de concursos pblicos sobre diferentes aspectos da questo. A Anpocs, naquela
ocasio, foi convocada exatamente para organizar bancas examinadoras desses
projetos concorrentes. Mais recentemente, o Programa Nacional de Segurana
Pblica com Cidadania (Pronasci), do Ministrio da Justia, que visa associar
polticas pblicas de segurana com polticas sociais, tambm no dispensou pes-
quisadores do trabalho de formular e desenvolver aes nesse mbito.
Na verdade, se atentarmos para a organizao do Programa de Apoio a Ncleos
de Excelncia (Pronex) ou para os Institutos Nacionais de Cincia e Tecnologia
(INCTs), vericaremos que, no mbito das cincias sociais, o compromisso do Es-
tado brasileiro de induzir pesquisas de ponta, realizadas por lideranas cientcas,
tem priorizado, claramente, a questo da violncia e das polticas pblicas de se-
gurana. H, hoje, salvo engano, cerca de seis ou sete INCTs da grande rea de
humanidades, dos quais trs se dedicam questo. Os efeitos, em pouco tempo,
so bvios, pois o montante de recursos to grande que coloca a pesquisa em
70
Complexidade e Desenvolvimento
outro patamar, muito menos artesanal e com muito maior capacidade de atrao de
jovens cientistas sociais, que comeam a prosso associados a um grande projeto.
Internacionalizao, relaes internacionais, globalizao e trocas culturais
constituem outro eixo temtico bastante frequentado pelos cientistas sociais. E de
duas formas principais: i) a Amrica do Sul volta a ser privilegiada nos trabalhos
da rea, e ii) os pases lusfonos por iniciativa do Ministrio da Cincia e Tecno-
logia (MCT) passam tambm a constituir uma frente de interesse para os cien-
tistas sociais. Interesse, alis, que alm dos recursos aportados pelo MCT, conta
agora com uma espcie de contrapartida do Estado portugus para a consecuo
de pesquisas de interesse mtuo. Em suma, desigualdade, violncia e presena
internacional do Brasil so as reas que tm tido maior destaque, contempo-
raneamente. De qualquer modo, talvez estejamos vivendo uma diminuio da
fragmentao temtica que caracterizou as dcadas de 1980 e 1990. Pois, mesmo
quando tpicas, as pesquisas, hoje, buscam inscrever-se no mbito de uma grande
problemtica movimento que pode estar referido poltica estatal de raciona-
lizao da atividade cientca, que, entre outras caractersticas, tem estimulado
a concentrao de pesquisadores em poucas redes de pesquisa. Chamo, portanto,
a ateno para o fato de que a Anpocs, que j tem operado como mediadora
entre a cincia social brasileira e a sociedade (ainda que o faa em grau muito
acanhado e, principalmente, pouco reexivo), dever ampliar esse movimento,
inclusive buscando alianas junto a outras agncias que, como ela, tm a misso
de esclarecer o debate pblico brasileiro. isso que dar uma nova justicao
Anpocs: sua abertura para a sociedade, para seus temas e para outras instituies
que tenham tambm esse objetivo. O grande desao, porm, consiste em viver
essa frico com as demandas sociais e com as diretrizes estatais e, ao mesmo tempo,
garantir a autonomia das agendas de pesquisa. Anal, ampliao do aporte de
recursos pblicos para a pesquisa tem correspondido uma verticalizao do em-
preendimento cientco, que cada vez mais alinha do vrtice ministerial at o
bolsista de iniciao cientca. Se no devemos mais permanecer de costas para
a sociedade, por outro lado no temos conseguido fugir desse abrao organizativo
e modelador do nosso campo que as agncias estatais tm esboado.
Por m, a ltima questo: planejamento para o desenvolvimento. Serei
muitssimo breve. As concepes dominantes de planejamento social costumam
operar com grandes lentes. E a escolha de indicadores como renda, por exemplo,
facilita essa prtica. H, contudo, ativos sociais que podem alterar, crucialmente,
a vida de uma comunidade. Entre segmentos populacionais mais pobres, como
sabemos, a gura da av traduz a possibilidade de resoluo de alguns problemas
centrais trajetria escolar de crianas e jovens. A vizinhana outro ativo social,
como, alis, fartamente reconhecido na literatura internacional. Somente a n-
fase em grandes escalas pode explicar o fato de o planejador brasileiro no operar
71
Novas agendas para as cincias sociais no Brasil
com o tema da vizinhana e no produzir polticas pblicas para a construo
social de vizinhos. Na Frana, por exemplo, discute-se a ideia de justia de vi-
zinhana, mas se pode pensar tambm em atividades complementares vida
escolar que tenham a participao da vizinhana e em uma srie de outros itens.
Quero dizer que a escala da vizinhana no pode ser ignorada pelo planejador,
e, nessa escala, a expertise dos cientistas sociais pode ajudar. Em suma, cientistas
sociais e planejadores apenas iniciamos uma conversa. Conversa poltica, bem
entendido, das mais importantes, que pode resultar no fortalecimento dos elos
entre cincia e democracia. Essa a aposta da Anpocs.
Muito obrigada.
LEILA CHRISTINA DIAS Em primeiro lugar, gostaria de agradecer o convite do
Ipea para participar desta reunio, e dizer que sou to novata quanto vocs. Assumi
a presidncia da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planeja-
mento Urbano e Regional (Anpur) h pouco mais de um ms. Necessariamente
o que eu trarei hoje tem menos relao com a experincia de presidente de uma
entidade como a Anpur, e mais com as sucessivas participaes em diferentes
reunies dessa associao nos ltimos 15 anos, e com o trabalho realizado nos
ltimos 18 meses organizao do nosso XIII Encontro Nacional, realizado em
Florianpolis. Esse trabalho rendeu um retrato muito claro do campo em que a
Anpur se insere, sendo tambm como a Anpocs uma associao de programas
de ps-graduao e centros de pesquisa, e no de associados individuais. A or-
ganizao desse encontro forneceu grande parte do material que vou apresentar,
mas tambm falarei a partir da minha prpria formao como gegrafa. s vezes
eu brinco com o fato de que, ao contrrio de alguns colegas com mltiplas for-
maes, eu z graduao, mestrado, doutorado e ps-doutorado em geograa em
diferentes instituies, mas sempre na perspectiva da geograa. Esta fala baseada
nessa minha posio dentro de uma instituio pluridisciplinar, mas com uma
formao disciplinar.
Dividi a apresentao em duas partes: primeiramente, apresentarei, de forma
breve, a Anpur, por acreditar que no seja do conhecimento de todos; e na segunda
parte, apresento trs problemticas que, do meu ponto de vista, emergiram clara-
mente no ltimo encontro da associao.
A Anpur foi fundada em 1983 por cinco programas universitrios, todos na
rea de Planejamento Urbano e Regional: o antigo PUR, hoje IPPUR (Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional) da Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ), a Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de
So Paulo (FAU/USP), o Programa de Ps-Graduao em Planejamento Urbano
e Regional (Propur) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), o
72
Complexidade e Desenvolvimento
Programa de Mestrado em Desenvolvimento Urbano (MDU), da Universidade
Federal de Pernambuco (UFPE), e o Programa de Planejamento Urbano da Uni-
versidade de Braslia (UnB). Fui consultar os anais do primeiro encontro, onde
est claramente anunciado que sua fundao no incio dos anos 1980 resultou da
mobilizao de um conjunto de instituies, professores e pesquisadores, a partir
do reconhecimento de que havia um campo de pesquisa nessa rea de planeja-
mento urbano e regional, e tambm habitacional, e de que era preciso avaliar a
natureza e a qualidade dessa produo. Em outras palavras, era necessrio avaliar
essa produo cientca, identicando suas motivaes, seus fundamentos con-
ceituais e metodolgicos, as condies humanas e materiais para sua realizao,
alm de seus processos de divulgao e apropriao social.
interessante notar que no primeiro encontro, organizado em 1986 na
cidade de Nova Friburgo, uma questo bastante debatida foi o dilema que en-
frentava a associao: fundada estritamente por programas da rea do planeja-
mento, questionava-se at que ponto ela se manteria fechada nesse campo ou iria
se abrir para outras instituies que trabalhassem na escala dos estudos urbanos e
regionais. Essa ltima posio foi a vencedora. Progressivamente, programas na rea
de geograa, cincia poltica, direito, economia, arquitetura e urbanismo e outros
se liaram Associao.
A Anpur constitui hoje uma entidade jurdica de direito privado, que con-
grega aproximadamente 55 programas universitrios. No CNPq essa rea de Pla-
nejamento Regional Urbano est dentro do grande campo de Cincias Sociais
Aplicadas, assim como na Capes. A variao somente em relao aos seus vizinhos.
Assim, no CNPq estamos ao lado da arquitetura, da geograa e do turismo en-
quanto na Capes estamos ao lado do direito e de outras disciplinas.
Ela uma associao pluridisciplinar que objetiva incentivar o estudo, o
ensino e a pesquisa, divulgar informaes e trocar experincias e principalmente
promover encontros cientcos, permitindo a troca de informaes entre os in-
tegrantes das instituies associadas. Desde 1999, a Associao publica a Revista
Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais (RBEUR). No campo das relaes in-
terinstitucionais, a Anpur associada SBPC e mantm tambm relaes com
outras entidades nacionais e internacionais. Ela organiza, com regularidade, ati-
vidades no interior das reunies da SBPC, participa de vrias entidades nacionais
e internacionais, tem assento no Conselho das Cidades (Ministrio das Cidades),
inclusive em seus comits tcnicos, e no conselho gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (FNHIS).
A Anpur promove nos anos pares Seminrios de Avaliao do Ensino e
da Pesquisa em Estudos Urbanos e Regionais, trazendo novas experincias meto-
dolgicas tona, momento de avaliar o que vem sendo pesquisado e como vem
73
Novas agendas para as cincias sociais no Brasil
sendo pesquisado nos diferentes programas. Nos anos mpares promove grandes en-
contros nacionais. O ltimo aconteceu em Florianpolis com o ttulo Planejamento
e Gesto do Territrio Escalas, Conitos e Incertezas. A ideia era problematizar
essas temticas no mbito do planejamento e na gesto do territrio. Seus grandes
encontros tm uma estrutura com conferncias, sesses temticas, mesas-redondas
e algo que eu considero muito rico, que so as sesses livres. Essas sesses so auto-
organizadas, propostas por grupos de pesquisadores que atuam em diferentes insti-
tuies; no momento do encontro vemos emergir, na verdade, aquelas discusses de
temticas que mobilizam as redes mais estruturadas de pesquisadores.
Para ns desta apresentao, busquei raciocinar em termos de temas priori-
trios, e acabei enunciando trs principais problemticas que emergiram no ltimo
encontro da Anpur. As questes da violncia e da desigualdade, expostas por
Maria Alice Rezende, so fundamentais no campo, mas a partir da organizao
do material produzido nas sesses livres, procurarei abordar aqui o que vem sendo
discutido e debatido de forma no consensual e referente a questes ainda sem
respostas.
A primeira problemtica a que denomino Entre a concepo e a im-
plementao de polticas urbanas: tenses e desaos. A seguir, sero expostos
trechos de trs apresentaes das j mencionadas sesses livres. O primeiro trecho
foi extrado da sesso livre organizada por Raquel Rolnik, professora da FAU/
USP, que teve um importante papel no Ministrio das Cidades, e hoje relatora
da Organizao das Naes Unidas (ONU):
(...) avaliaes preliminares do processo de elaborao de planos diretores parti-
cipativos no Brasil revelam as tenses e contradies entre elementos de inovao
introduzidos por atores sociais envolvidos com a questo da reforma urbana. E
apesar da herana de um planejamento urbano excludente e tecnocrtico, estrutu-
rada atravs de um zoneamento correspondente aos mercados imobilirios de mdia
e alta renda.
Uma segunda sesso livre proposta pela professora Fernanda Furtado da
Universidade Federal Fluminense (UFF) reuniu um grupo de pesquisadores,
discutindo (...) a distncia que vem sendo observada entre as formulaes mais
genricas de polticas voltadas para gesto social da valorizao da terra e a sua
implementao atravs da aplicao de um conjunto de novos instrumentos pre-
sentes no Estatuto das Cidades, ou seja, apontando a distncia entre um e outro.
No ltimo caso, em sesso proposta por Nabil Bonduki, tambm professor na
FAU/USP, armava-se que:
(...) embora o planejamento habitacional no tenha nenhuma tradio no pas, ao
contrrio dos planos diretores, um nmero signicativo de entes federais dever ela-
borar planos de habitao, sem que exista ainda clareza sobre o que so esses planos,
74
Complexidade e Desenvolvimento
para o que servem e qual a metodologia que devem empregar, e como se articulam
os outros instrumentos de planejamento urbano, como o prprio plano diretor,
planos de saneamento das leis de uso e ocupao fundiria.
Esses temas discutidos no mbito do XIII Encontro Nacional da Anpur
chamam a ateno para alguns pontos que parecem importantes nesse dilogo
entre as associaes cientcas e o Ipea. Primeiro, eu penso que essas trs passagens
destacam o que o gegrafo Milton Santos chamava de rugosidades, ou seja, o peso
das heranas do espao construdo. O que foi exposto nessas sesses livres chama
tambm a ateno para a distncia que se observa entre a concepo mais geral
dos planos e das polticas e sua implementao. Aponta, ainda, para a sempre
necessria discusso metodolgica no mbito dos planos e das polticas e para
a transversalidade, ou seja, para a maneira como os diferentes planos ou modos
de planejar se articulam uns aos outros, trazendo a ideia de um espao, tambm,
relacional. E chama a ateno, tambm, para a questo da variao das polticas
pblicas, e para as diferentes possibilidades e escalas de avaliao do nvel das
polticas mais amplas para o nvel de projetos especcos. Por exemplo, da ideia
de reforma urbana implementao de projetos na cidade. Repetidas vezes o
Encontro da Anpur revelou, atravs de diferentes falas, a necessidade de avaliar
processos de implementao de projetos, pessoas envolvidas, recursos, qualidade,
efetividade na realizao etc. Na medida em que avaliaes no nvel macro das
polticas pblicas muitas vezes parecem no dar conta dos processos de imple-
mentao de projetos.
Uma segunda problemtica eu denominei Formulao e implementao de
polticas pblicas em um pas de dimenso continental e com grande diversidade
econmica, cultural, social, territorial e ambiental. Como so pensadas as escalas
de anlise e as escalas de ao poltica? Esse debate sobre a natureza das escalas
apareceu no XIII Encontro em diferentes momentos, com debates sobre o papel
e o signicado das escalas de governo, das escalas de ao poltica, das escalas de
gesto participativa (espaos institucionalizados de participao), da escala dos
movimentos sociais ou da emergncia de novas escalas espaciais. Embora a escala
seja um conceito muito importante para a Geograa e para outras cincias humanas,
h certo consenso de que ela foi largamente utilizada como ideia para impor
uma ordem organizacional ao mundo, ou seja, foi ligada a uma vertente terica
que pensa os nveis escalares como parte de uma matriz de escala que preexiste
para ordenar processos da vida social. Uma outra vertente terica pressupe que
as escalas so socialmente produzidas atravs de processos de luta e de compro-
misso. Nessa perspectiva, as escalas seriam ativamente criadas atravs da prtica
dos atores sociais, e no representariam, simplesmente, o quadro explicativo para
entender o mundo nossa volta. Nas palavras do gegrafo Neil Smith, (...) a es-
cala uma resoluo geogrca de processos sociais contraditrios de competio
75
Novas agendas para as cincias sociais no Brasil
e cooperao. A produo e a reproduo contnua da escala expressam tanto
a disputa social quanto a geogrca para estabelecer fronteiras entre diferentes
lugares, localizaes e stios de experincia. A questo da escala central hoje no
discurso poltico, leigo e acadmico, e consider-la na perspectiva desse constru-
tivismo social constitui um avano na discusso do debate de polticas pblicas e
planejamento. Eu considero importante trazer para a agenda de pesquisa e para a
agenda da poltica uma reexo sobre as escalas insurgentes, aquelas que aparecem
fora da matriz onde se encaixam os processos da vida social.
A terceira e ltima problemtica a da Gesto territorial: consensos, dis-
sensos ou justaposio negociada de interesses conitantes. No mbito da sesso
temtica 2 Gesto do territrio: prticas e possibilidades da poltica , os
professores Geraldo Magela Costa e Maria Lcia Renetti Martins leram aproxi-
madamente 150 trabalhos que versaram sobre princpios e modelos conitantes
nos caminhos do desenvolvimento econmico e na ocupao do territrio; os
processos e efeitos da violncia urbana; as relaes de conito que se desenvolvem
em torno da conservao, da reproduo ou do controle dos espaos estabelecidos
versus as lutas para transformao do espao ou para produes de novas formas
de territorialidade; estudos sobre novos protagonistas e conitos no uso e na gesto
dos territrios em relao a mltiplos processos (riscos ambientais, mudanas
climticas, reconhecimento e demarcao de territrios tradicionais e tantos outros).
O que ns vimos que muitas vezes as ideias de territrio, regio e espao so
usadas como sinnimos, e a nica referncia dada o sentido de localizao e
de extenso desse territrio ou regio. Observamos muitas vezes a ausncia da
compreenso de um sentido prprio, da etimologia do conceito de territrio, ou
seja, o lugar na terra com o sentido de apropriao, de controle uma frao do
espao apropriada a partir de relaes de poder. A ausncia dessa dimenso do
poder, de controle e apropriao oculta os processos polticos. E se essas relaes
no forem, adequadamente, reconhecidas, podem comprometer e, muitas vezes,
inviabilizar algumas das polticas federais.
Para nalizar, gostaria de dizer que no sei se atingi o objetivo de apresentar
a Anpur. Mas o fato que essa breve apresentao tambm me ajudou a organizar
algumas ideias e levantar novas questes.
Muito obrigada.
CAPTULO 5
INSERO INTERNACIONAL E SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL
1
Reinaldo Gonalves
Eduardo Viola
REINALDO GONALVES O que trago aqui para vocs tem a ver com a agenda de
trabalho do atual programa de pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Apli-
cada (Ipea) na rea de Economia Internacional. E, para isso, espero contribuir mais
do ponto de vista conceitual e analtico do que do ponto de vista da interpretao
factual. O que eu quero , simplesmente, chamar a ateno para conceitos essenciais
que serviriam como conceitos estruturais de anlise nessa rea e que so, na mi-
nha avaliao, pilares para o programa de pesquisa do Ipea.
O documento do Ipea de diretrizes estratgicas para o futuro trabalha com
o conceito de insero soberana. Este conceito chama a ateno para dois substan-
tivos fundamentais: autonomia e independncia. Ento, o que o Ipea faz nesse
programa recuperar um conceito muito caro queles que pensam a insero
internacional de uma forma proativa e no de forma passiva, ou seja, aqueles que
se distanciam de um olhar mais liberal, que tm em suas agendas diretrizes estra-
tgicas como a liberalizao, desregulamentao, privatizao, dominao nan-
ceira, ausncia de planejamento etc. Quando se tem uma agenda desse gnero,
um conceito como o de insero soberana perde o sentido.
Mas quando o Ipea chama a ateno para esse conceito como estrutural
para os seus trabalhos, seja de pesquisa ou de interveno nas polticas pblicas,
est recuperando um conceito antigo que tem a ver com a questo do poder.
A soberania nada mais que o poder que prprio do Estado Nacional. No
fundo aquele conceito weberiano clssico em que poder a probabilidade de se
realizar a prpria vontade independentemente da vontade alheia. Quando voc
transporta isso para o mbito do Estado-nao, a soberania a probabilidade de
1. Este captulo rene aulas proferidas pelos professores Reinaldo Gonalves e Eduardo Viola durante o curso de
Ambientao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, em julho de 2009. Os textos a seguir foram
transcritos por Carlos Henrique R. de Siqueira e Natlia Orlandi Silveira, e submetidos aos seus autores para reviso
e validao.
78
Complexidade e Desenvolvimento
o Estado-nao realizar a sua prpria vontade independentemente da vontade de
outros Estados-naes; esse o conceito de soberania. No documento do Ipea,
esse conceito trazido com essa ideia de autonomia de polticas, para realizar o
que o governo achar que devem ser as polticas pblicas.
A ideia fundamental a rejeio dessa insero passiva ou subordinada no
cenrio internacional, que tem sido uma marca da economia brasileira, diga-se de
passagem, uma marca que persiste desde 1990. Esse modelo o que se chama de
modelo liberal perifrico; um modelo liberal que conta com duas peculiaridades
dramticas para o Brasil: a vulnerabilidade externa e a dominao nanceira. Ou
seja, um modelo liberal de terceira classe. Esse modelo continua predominante no
Brasil de hoje, e no h nenhum indicador de que mude num horizonte previsvel
de curto e mdio prazo. Com esse conceito, presente no documento do Ipea, voc
v mapeada uma srie de temas que so tratados no contexto do programa de trabalho
da instituio, desde a questo do investimento externo direto at a da integrao
regional tema tambm relevante mas que tem andado para trs, tem havido
um retrocesso, o Brasil vem se integrando menos na esfera comercial com os pases
do Mercado Comum do Sul (Mercosul), basicamente pela prpria vulnerabilidade
externa dos pases (por exemplo, nvel cambial e volatilidade) e por divergncias de
estratgias de desenvolvimento de longo prazo entre pases da Amrica do Sul.
Na Amrica Latina temos trs grandes tipos de estratgias de desenvolvi-
mento. H o grupo de pases com foco antiliberal ou de orientao socialista,
composto por Venezuela, Equador, Bolvia e Argentina; tem o grupo do liberalismo
livre-cambista representado por Uruguai, Chile, Peru e o Mxico; e, no meio,
voc tem o modelo liberal perifrico, caso do Brasil, da Colmbia e do Paraguai.
Ento, essa divergncia de modelos tem levado ao retrocesso do Mercosul e da
integrao sul-americana, e a evidncia conclusiva nesse sentido.
Retornando, temos ento vrios temas importantes a tratar, como as questes
do petrleo, do padro de comrcio, da internacionalizao da produo, das
negociaes multilaterais etc. Assim, a gente observa uma srie de temas que so
relevantes nas esferas das relaes internacionais, a saber, monetria e nanceira, co-
mercial, produtiva e tecnolgica. Temos que trabalhar o tema da insero interna-
cional, portanto, dentro dessas grandes esferas, e todos esses temas que citei fazem
parte de uma delas. A percepo que tenho que a esfera monetria e nanceira
foi deslocada para a macroeconomia, e aqui devemos car atentos porque a lgica
dos macroeconomistas diferente. Quem chega estabilizao macroeconmica
via economia internacional olha de forma diferente dos macroeconomistas, que
tm um vis mais de curto prazo. E ns chegamos atravs da economia interna-
cional, o que nos d uma viso mais abrangente do que a dos macroeconomistas
stricto sensu. Geralmente, acoplamos uma viso de longo prazo, mais estruturante,
79
Insero internacional e sustentabilidade ambiental
ou seja, estabilizao com crescimento econmico, reduo da vulnerabilidade
externa e mudanas estruturais. Quem chega a partir da macroeconomia, quem
quer que seja, keynesiano ou ps-keynesiano, tem uma viso mais curto-prazista,
ele perde a relao entre a dinmica de desenvolvimento e a macroeconomia.
Ento, uma coisa para a qual o Ipea deve atentar este deslocamento das questes
nanceiras internacionais para a rea de macroeconomia. Corre o risco de se perder
o contedo de desenvolvimento por causa, justamente, desse vis de curto prazo
dos macroeconomistas, independentemente da vertente.
Duas questes que considero fundamentais, nesse tipo de agenda que trata
da insero soberana nas esferas nanceira, produtiva, comercial e tecnolgica,
so referentes a dois conceitos: um, o de vulnerabilidade externa, e o outro, o de
policy space, ou seja, a autonomia da poltica. Conceitos que, na realidade, esto
por trs das ideias de independncia e autonomia que aparecem no programa do
Ipea. Nos manuais de economia internacional e de economia poltica internacional,
e tambm nos manuais de relaes internacionais, o tema da vulnerabilidade no
est presente; no um tema dos pases avanados, no um conceito relevante
nestes pases. uma ideia que no foi apropriada pela teoria convencional de
relaes internacionais, um conceito que surge da prxis da dependncia, da
vulnerabilidade, da pouca autonomia e da baixa capacidade de resistncia de
muitos pases, entre eles o Brasil a presses, fatores desestabilizadores e choques
externos. Essa ideia de policy space uma ideia que, nos ltimos anos, tem sido
muito explorada no mbito das Naes Unidas, principalmente a turma que se
distanciou da agenda liberal comandada pelo Fundo Monetrio Internacional
(FMI) e pelo Banco Mundial.
Ento, nas agncias das Naes Unidas que tratam da questo da insero
internacional, tem havido a revalorizao do conceito de policy space. A questo
, ento, gerar graus de liberdade nas polticas pblicas, ou seja, que haja um
nmero mnimo de restries que inibam polticas pblicas nos pases, e isso tem
signicado uma importante contribuio. Para dar um exemplo, na rea comercial,
em que medida acordos no mbito bilateral, plurilateral, como o Mercosul,
ou no mbito multilateral, como a Organizao Mundial do Comrcio (OMC),
reduzem os graus de liberdade, o grau de manobra das polticas pblicas? Sejam
polticas industriais, tecnolgicas, monetrias, nanceiras, de cmbio, de controle
de capitais, quaisquer que sejam, a pergunta : em que medida esses arranjos ju-
rdicos e institucionais restringem os graus de liberdade na poltica pblica? Essa
a questo da autonomia.
Todo arranjo jurdico institucional implica um trade-off, ele traz um bene-
cio na rea comercial, por exemplo, o acesso ao mercado; na rea nanceira e
monetria, sinaliza um clima de investimento favorvel, ou um spread menor ,
80
Complexidade e Desenvolvimento
mas tem como trade-off a perda de graus de liberdade, de margem de manobra
na poltica pblica. Seja referente a coisas banais como a tarifa externa comum,
que d uma engessada na poltica comercial, at um acordo trplice, ou um ar-
ranjo bilateral que se faa, a exemplo de Itaipu, ou um contrato de longo prazo
como a compra de gs da Bolvia; so arranjos que acabam criando restries para
as polticas pblicas. Esse um grande debate, que considero importante nesse
contexto da insero ativa e da soberania. A questo central encontrar o ponto
de equilbrio nesse trade-off. Voc quer maximizar o policy space por um lado, e
por outro quer maximizar o benecio da insero internacional. interessante
pegar o caso da Argentina que, desde 2003, vem fazendo o qu? A Argentina , na
realidade, um governo de modernizao excludente etc., mas tem duas dimenses
importantes: um, maximizar a taxa de crescimento e dois, maximizar o policy
space. Por isso eles brigam com o sistema nanceiro, brigaram com o FMI, no se
submetem ao esquema da OMC; eles no assinam as coisas que o Brasil tem as-
sinado, no endossam essas atitudes mais passivas do governo brasileiro. Por qu?
Porque esto tentando maximizar o policy space deles, tanto o governo precedente
como o atual. Isso uma caracterstica importante que envolve essa agenda no
liberal, antiliberal, do governo argentino desde 2003.
Ento temos dois conceitos fundamentais para tratarmos desse projeto de
trabalho, dessas diretrizes do Ipea. Iniciando a discusso pela vulnerabilidade ex-
terna, ela , em razo inversa, a capacidade de resistncia a presses, a fatores de-
sestabilizadores e a choques externos. Ela uma probabilidade, logo, se ela pe-
quena, tem-se muita vulnerabilidade, se alta tem-se uma baixa vulnerabilidade.
Na realidade, ela se concretiza com o poder. O poder de voc realizar a sua prpria
vontade (polticas pblicas) independentemente do que o mundo est fazendo. O
fato que pases como o Brasil tm baixssima capacidade de resistir ao mundo,
ou seja, possuem uma alta vulnerabilidade externa. No meu livro sobre economia
internacional. tento quanticar isso e mostro atribuindo um ndice para cada
uma das esferas comercial, produtiva, nanceira e monetria, e tecnolgica que
o Brasil um dos pases mais vulnerveis. O importante fazer uma discusso
e uma quanticao sobre como isso evolui ao longo do tempo, no caso da eco-
nomia brasileira. Pode acontecer uma peculiaridade, que alguns devem inclusive
estar se perguntando se anal essa vulnerabilidade caiu nos ltimos anos.
Se pegarmos alguns indicadores, como a relao reservas sobre importaes,
ou exportao sobre dvida externa ou qualquer coisa em relao ao Produto In-
terno Bruto (PIB), esses indicadores de conjuntura indicam uma melhora sig-
nicativa a partir de 2003, e principalmente a partir de 2006. Obviamente, a
explicao disso a fase ascendente do ciclo econmico internacional, ou seja,
no tem nada a ver (ou tem muito pouco a ver) com os nossos mritos e, sim,
com o que ocorre no mundo.
81
Insero internacional e sustentabilidade ambiental
Tanto verdade que nos ltimos anos vimos vrias discusses equivocadas,
e at mesmo engraadas, a respeito da blindagem do Brasil. Diziam que a nossa
vulnerabilidade externa caiu, alguns chegaram a dizer que no mais tnhamos
qualquer vulnerabilidade externa, pois havamos liquidado a dvida com o FMI
etc. Isso, contudo, de qualquer ngulo que se olhe, no se sustenta. A discusso
do nosso passado recente se baseia em coisas desse gnero, em funo da crise que
estava chegando, e ento chamavam a ateno de volta aos indicadores de vul-
nerabilidade externa conjuntural que estavam todos melhorando. O argumento
era que a crise, portanto, no iria pegar o Brasil, por causa desses indicadores,
esse era o argumento dos otimistas, seja da direita ou da esquerda. J o realismo
crtico sustentava que a crise iria chegar ao Brasil j que o Brasil era, ento, um
pas com elevada vulnerabilidade externa estrutural. De um lado, os otimistas se
referiam queda da vulnerabilidade se pautando pelos ndices de conta-corrente,
de exportao etc., e por outro lado, quando a crise nos atinge, o discurso muda,
no mais estvamos blindados, mas o impacto da crise seria pequeno. Da, os
analistas adeptos do realismo crtico diziam que seria grande o impacto da crise,
bastava olhar a taxa de desemprego e a inadimplncia, que subiam, e o PIB, que
despencava. Outro argumento era que o Brasil seria o primeiro a sair da crise,
como se fosse possvel prever data e horrio para isso. Esse argumento era rebatido
pelo realismo crtico segundo o qual a vulnerabilidade era to grande que prova-
velmente seramos um dos ltimos a sair da crise.
Aqui temos dois conceitos importantes presentes no debate na academia ou
nos trabalhos de pesquisa que, geralmente, no se prendem aos indicadores de
conjuntura. O que trazemos da anlise desse passado recente a vulnerabilidade
externa comparada e a vulnerabilidade externa estrutural. J mostramos o seguinte:
como boa parte dos pases como o Brasil muito sensvel ao que acontece no
mundo, quando o Brasil melhora porque o mundo melhorou, dessa forma,
fundamental se comparar com o resto do mundo. Isso signica que necessrio
criar indicadores de vulnerabilidade externa comparados; o caso, por exemplo,
dos spreads dos ttulos pblicos no mercado internacional. Por exemplo, econo-
mistas narram a queda anual do risco pas de 2003 at 2007, de 600 pontos para
204 pontos, e dizem graas a ns. A voc vai olhar o mundo, e todos os indica-
dores do mundo tambm caram. Ento, comparativamente, o Brasil no mudou
nada, cou na mesma posio, ao ponto de nesse perodo todo estar, sempre,
entre os sete maiores spreads do mundo. Ou seja, comparativamente ao resto do
mundo, a vulnerabilidade externa continua to alta quanto era antes, porque a
reduo dos indicadores (seja o dcit de transaes correntes, seja o spread, seja
o nvel de reservas etc.) decorrente do que vem do mundo, e no das mudanas
em polticas de governo, que, na verdade, no ocorreram.
82
Complexidade e Desenvolvimento
Outra ideia importante que se pode ter uma melhora na conjuntura, mas o
fato concreto que voc pode estar fazendo polticas estruturais que levem a mais
vulnerabilidade externa, ou seja, a menos soberania nacional. Um exemplo o mer-
cado de produtos agrcolas e minerais, em que toda aquela dzia de problemas es-
peccos vai trazer dependncia via commodities, reforando um padro de insero
retrgrado no sistema mundial de comrcio. A vulnerabilidade externa estrutural
do Brasil est reetida na poltica externa focada na liberalizao de acesso a produtos
agrcolas, e isso uma dimenso comercial em que a vulnerabilidade externa se
mostra em sua conotao de longo prazo. A mesma coisa com os passivos externos,
no ano de 2008: com a crise em que estvamos, tnhamos um passivo externo de
US$ 1,60 trilho. Desse montante, uns US$ 550 milhes eram de curtssimo prazo,
vinham de derivativos, mercado de aes e tesouraria de multinacionais; era dinheiro
que saa de forma rpida. A exposio era muito grande.
Na discusso sobre a nossa vulnerabilidade externa fundamental escapar
da discusso de indicadores de conjuntura que podem no estar reetindo a nossa
dinmica interna, a insero internacional ou as estratgias polticas, mas pode
estar reetindo uma mudana da conjuntura internacional, uma fase do ciclo.
Outra coisa fundamental nos compararmos com os outros, pois o poder re-
lacional, ele depende do que acontece com o outro. A vulnerabilidade externa
sempre um conceito relacional, no voc sozinho, voc frente ao outro que
pode, ou no, estar te pressionando. algo que vale para todos. Ento, a vulne-
rabilidade externa estrutural essa ideia de longo prazo para polticas estruturais.
Ela depende das opes disponveis, depende tambm, de forma negativa, dos
custos de ajustes; no fundo, depende da eventual capacidade de resistncia, mas
tambm dos custos de ajuste.
A vulnerabilidade tem, portanto, duas pernas: quais so as opes que eu tenho
para fazer o ajuste? Por exemplo, no Brasil, onde no h controle de capitais, voc
tem reduzidas suas opes de ajuste. De modo geral, no temos um grau de liber-
dade como h na Argentina, por exemplo, com a questo das polticas comerciais,
ou como em outros lugares, com o controle de capital. E alm dessa questo das
opes, que voc pode ampliar ou reduzir de acordo com as diretrizes de governo,
temos o custo de ajuste. Ou seja, voc resiste, mas o impacto que isso tem sobre o
pas muito maior caso voc tenha uma vulnerabilidade mais elevada. Ento, so
duas pernas importantes da vulnerabilidade, que no s questo de resistir, mas
qual o custo da resistncia. O custo da resistncia de uma economia que vinha
de uma trajetria com 5,7% ou 6% ao ano (a.a.), e em um intervalo de curto
prazo despenca para menos 0,2%, um custo signicativo.
Quanto vulnerabilidade externa comparada, a gente deve sempre pegar os
indicadores e trabalhar com variveis reduzidas, ou seja, ns e a mdia comparada do
83
Insero internacional e sustentabilidade ambiental
mundo, ou ns e a menor taxa do mundo para, assim, vermos qual a nossa posio
relativa. No adianta melhorarmos quando o mundo melhora ainda mais do que
a gente. Nesse caso, em termos de poder, que relacional, acabamos cando para
trs. E interessante trabalhar com vrios indicadores nas quatro esferas. Na esfera
comercial fundamental analisar a evoluo do padro de comrcio; quando a gente
reprimariza nossa pauta de exportao, com toda a predominncia do agronegcio
no padro de negociao que a gente faz hoje, essa coisa de o Brasil ser o celeiro do
mundo algo que deveramos ter at vergonha de falar. A ecincia do aparelho
produtivo que uma coisa importante para o Brasil que vai se desindustrializando, a
inecincia sistmica do aparelho produtivo com a falta de investimento (com uma
taxa de 18% a 19%), o dinamismo tecnolgico, o sistema nacional de inovaes
se fragmentando, inclusive, nas universidades. Os departamentos de pesquisa de
empreiteiras hoje se enfraqueceram, viraram conglomerados, dois departamentos
de pesquisa no so mais estatais tem um ou outro (exemplo, Petrobras), o resto
acabou , os departamentos de pesquisa das universidades esto se diluindo, todos
esto virando consultores, departamentos de pesquisas inteiros desapareceram de
algumas empresas nacionais e internacionais, e por a vai.
Outro problema srio que temos de levar em considerao que o nosso
sistema nanceiro uma robusta caixa-preta. Imaginar que as coisas acontecem
como se o Roberto Setbal e o Moreira Salles se sentassem e conversassem h
mais de um ano e, ento, no meio da crise, dissessem ao mundo as novas estra-
tgias dos bancos, unindo-os com o discurso de formarem o maior banco do
Hemisfrio Sul. preciso ser muito ingnuo para acreditar que aquilo no foi
resultado da quebra de, pelo menos, um dos dois bancos que tinha fortes vnculos
internacionais e foi arrastado pela crise nanceira nos Estados Unidos. No Brasil,
a gente s sabe que um banco est quebrado depois que ele quebra, porque o
sistema uma caixa-preta. O Banco Central do Brasil (BCB) tem uma scalizao
extraordinariamente precria e h mais de dez anos vem sendo fragilizada. O sin-
dicato dos funcionrios do BCB, por sinal, vem h anos alertando para isso. Esse
um aspecto importante a considerar quando da realizao das polticas pblicas
nessa rea. O problema ento no s a nossa vulnerabilidade externa, pois temos
grandes fragilidades institucionais internas.
Retomando, a vulnerabilidade externa estrutural , ento, basicamente, um
fenmeno de longo prazo. Tem a ver com o padro de comrcio, com a natureza
do sistema nanceiro, com o sistema nacional de inovaes, com o padro de inter-
nacionalizao da produo do pas (a questo da desnacionalizao da economia
brasileira). Isso vai enfraquecendo a capacidade de resistncia do Brasil. O melhor
exemplo o das montadoras, que vinham numa trajetria de crescimento em 2007-
2008, explodindo seu faturamento, da, de repente (segundo semestre de 2008)
despenca, e tem que haver a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados
84
Complexidade e Desenvolvimento
(IPI). De repente, aquelas empresas que estavam com um enorme caixa de reserva,
tudo foi embora para fora para segurar a tesouraria das matrizes. Isso mostra uma
vulnerabilidade externa estrutural muito grande do pas. So temas que esto
relacionados insero soberana, alguns so temas antigos, outros no.
Trs argumentos do passado recente: i) a reduo da vulnerabilidade externa
conjuntural funo no dos nossos mritos, que so pouqussimos, e sim resultado
da fase ascendente do ciclo internacional; ii) a vulnerabilidade externa comparada
mantm-se estvel; e iii) a vulnerabilidade externa estrutural aumenta em funo
desse modelo liberal perifrico que vem se mantendo e aprofundando. Esse modelo,
como j citei, tem como caractersticas bsicas a liberalizao, a privatizao, a des-
regulamentao, a subordinao, a dominncia do capital nanceiro etc.
Para nalizar, retorno ao conceito de policy space, autonomia de poltica,
probabilidade de realizar a prpria vontade. Agncias das Naes Unidas colocaram
esse tema nas suas agendas. A ideia sempre olhar para o trade-off que existe, pensar
em polticas pblicas de longo prazo sempre olhando para o trade-off existente
quando se procuram os benefcios da insero internacional. A vulnerabilidade
externa estrutural depende, tambm, das restries internas. Se houver um pas
com problemas de governana, que tenha um corpo tcnico medocre, ou um
corpo tcnico incompetente, nesse caso voc tem restries internas extraordinrias
que agravam as restries externas. Depende de coisas desse tipo. O problema das
restries , ento, igual tanto para o plano externo como para o plano interno,
inclusive a qualidade institucional.
Este curso do Ipea exatamente isso, um upgrade institucional, para reduzir
as restries internas na qualidade tcnica, algo que no tem nada a ver com o
governo. A gente no tem que pensar o Brasil dos governos, no temos que pensar
em 2010, temos que pensar o Brasil no horizonte de 2022, por exemplo.
No plano externo, entramos na tecnicalidade que especca e deve ser
levada em conta em inmeros temas; desde a questo do FMI ou seja, em que
medida dando dinheiro ao FMI gera-se policy space ao trade-off que h de auto-
nomia de poltica e acesso ao mercado internacional. Toda vez que negocia acesso
ao mercado voc perde a autonomia de poltica, voc abandona cada vez mais essa
autonomia de poltica para ter ganhos de acesso ao mercado; isso justamente o
que o governo brasileiro est fazendo na OMC, o que lamentvel. E qual o
problema? Voc precisa de um ponto de equilbrio, e o ponto de equilbrio vai
depender das diretrizes estratgicas, voc tem que estabelecer a fronteira, o limite
do policy space, e estas so decises estratgicas de governo. O que os tcnicos tm
que fazer mostrar os trade-offs, estabelecer os benefcios para voc escolher que
medida utilizar, qual o ponto de equilbrio a se utilizar em cada uma das quatro
esferas. A Argentina est fazendo o movimento contrrio ao do Brasil, focando na
85
Insero internacional e sustentabilidade ambiental
maximizao do policy-space, enquanto ns estamos mais para a linha da insero
subordinada, focando no maior acesso ao mercado externo. Mas dentro do governo
brasileiro temos posicionamentos diferentes ao longo dessa fronteira, o que fun-
damental para o trabalho tcnico, para sinalizar para o governo o que signica
cada ponto de trade-off. Creio que a diretriz estratgica deve ser aumentar o grau
de autonomia de poltica, ou seja, gerar mais policy space.
Se a gente pegar de Adam Smith at hoje, mais de 230 anos de cincia
econmica, no h um economista, mesmo os com mais soberba, que conseguiu
ousar fazer uma teoria do equilbrio do padro de comrcio. Nunca houve quem
dissesse: O equilbrio do padro de comrcio est aqui. Mas para o governo
federal, hoje, temos um padro de comrcio equilibradssimo, est timo! E nos
perguntamos: Mas por que est timo? E temos como resposta: porque temos
50% de commodities e 50% de manufaturados! Esse o tipo de coisa que a tec-
nicalidade no admite, tem que ter complacncia zero. Porque isso atrapalha a
qualidade da pesquisa e acaba afetando a poltica pblica.
Muito obrigado pela ateno.
EDUARDO VIOLA Em primeiro lugar, agradeo o convite. O que vou falar agora
basicamente como est mudando a referncia do que seja a sustentabilidade.
Como ns, cada vez mais, nos acostumaremos a ler e a ouvir, no mais desen-
volvimento sustentvel, e sim desenvolvimento de baixo carbono, crescimento
de baixo carbono, transio para uma economia de baixo carbono. Ou seja, a
questo climtica atingiu tal centralidade no sistema internacional, porque houve
uma declinao importante das incertezas cientcas. No uma eliminao abso-
luta das incertezas sobre o ritmo e a velocidade das causas humanas nas mudanas
climticas. A percepo de ameaa da mudana climtica para a humanidade
aumentou muito para a maioria dos pases do mundo que levantaram esforos
em prol de uma nova arquitetura internacional, para hoje constranger a intensi-
dade de carbono da economia mundial e, portanto, de cada economia nacional.
Isso uma negociao e um processo complicadssimo de engenharia e acordo de
cooperao para a humanidade, algo que no tem precedentes histricos. No est
garantido que ser bem-sucedido, mas o curso esse. E fundamentalmente, na
medida em que se est cada vez mais preocupado em se trabalhar para o mdio
e o longo prazo, eu diria que existe praticamente a certeza de que vocs, como
tcnicos do Ipea, trabalharo cada vez mais pensando e analisando tecnicamente
as alternativas de desenvolvimento do Brasil como um desenvolvimento de baixo
carbono, j no mais um desenvolvimento genrico com o rtulo sustentvel,
que muito difuso, tende a ser opaco. claro que ainda vai se escutar muito sobre
desenvolvimento sustentvel, mas quando se faz uma anlise mais renada, a gente
86
Complexidade e Desenvolvimento
percebe que no se deve falar mais em desenvolvimento sustentvel, mas em de-
senvolvimento de baixo carbono. Isso tem a ver com as transformaes decisivas
na percepo das ameaas da mudana climtica no processo de construo dessa
nova arquitetura para restringir as emisses de carbono.
Desse ponto de vista, primeiro eu gostaria de colocar qual , hoje, a principal
realidade dentro do sistema internacional, que a seguinte: temos oito pases
como principais emissores de carbono no mundo, que coincidem, em sua maioria,
com as principais economias do mundo considerando, aqui, a Unio Europeia
(UE), formada por 27 pases, como um nico pas. Dentro desse quadro, que
dinmico, tivemos no ano de 2008 em primeiro lugar a China, que representa
22% das emisses globais, essas emisses crescendo, aproximadamente, a 8% a.a.
Em segundo lugar os Estados Unidos, que eram os primeiros at 2007, represen-
tando 20% das emisses e crescendo um pouco menos de 1% a.a. Em terceiro
lugar estava a UE com 15% e crescendo cerca de 0,4% a.a. Em quarto lugar a
ndia, com 8% das emisses globais e crescendo entre 10% a.a. e 12% a.a., a
taxa de emisso que mais cresce, juntamente com a Indonsia. Em quinto lugar, a
Rssia com 5,5% das emisses e crescendo, muito aceleradamente nesta dcada,
a 5% a.a. Em sexto lugar, a Indonsia com 5% das emisses globais de carbono,
tambm crescendo entre 10% a.a. e 12% a.a. Em stimo lugar o Brasil, que detm
entre 3,5% e 5% das emisses globais de carbono, e h uma diferena muito
grande, porque no contamos os anos de 2004 e 2008, porque houve uma coisa
decisiva no Brasil nos ltimos quatro anos que foi uma drstica queda das emisses
em funo da diminuio do desmatamento da Amaznia, que passou de um
nvel extremamente irracional, para, digamos, um nvel menos irracional. E, por
ltimo, o Japo com 3% das emisses globais de carbono.
bvio que alguns dados so mais precisos que outros, dependendo, ainda,
da importncia do desmatamento, mas esses so os grandes players da transio
para uma economia de baixo carbono em termos de pases. O que importante
que esse o volume total. Ns temos, ento, outras duas variveis referentes
proporo das emisses globais, a taxa de crescimento e as emisses per capita. Eu
fao essa ressalva porque na nossa viso comum e na imprensa aparecem ideias
muito genricas e difusas. Por exemplo, se coloca muitas vezes ou a proporo ou,
pior, apenas o nmero absoluto de emisso e no a taxa de crescimento.
O terceiro fator importante so as emisses per capita, o que, obviamente,
muito diferente do volume. China e Estados Unidos so similares em proporo
de emisses, mas os Estados Unidos tm 19 toneladas de carbono por habitante,
enquanto a China tem 5 toneladas por habitante, e a ndia 1,5 tonelada por
habitante, por exemplo. Outra coisa pensar quanto intensidade de carbono,
a uma dinmica ainda mais diferente. A ndia e a Indonsia so as economias
87
Insero internacional e sustentabilidade ambiental
mais intensivas em emisso de carbono no mundo, ou seja, maior quantidade de
carbono a cada US$ 1 mil de PIB. Dessas grandes economias, a mais eciente
o Japo, que emite, aproximadamente, 0,2 tonelada de carbono por US$ 1 mil
de PIB. A taxa europeia de, aproximadamente, 0,3 tonelada, mas bastante
varivel, pois tem-se os nveis muitos baixos da Dinamarca e da Sucia at o nvel
muito alto da Polnia. Depois, os Estados Unidos com 0,4, o Brasil com 0,8, a
China com 1,2, e a ndia entre 1,5 e 1,6 toneladas de carbono por PIB, assim
como a Indonsia.
Essas so todas as variveis que ns precisamos entender no jogo do que
contribuio e responsabilidade dos pases, o que , de fato, eciente, justo e equi-
tativo relativamente, pelo menos no modelo combinatrio que o que domina
no sistema internacional. uma combinao de poderes, de gases, e ecincia.
Um tipo de esforo dentro da cooperao internacional. Assim, o importante
saber que todos os impasses de um acordo, hoje, esto associados a essas quatro
variveis, no apenas ao volume total. Esto relacionados, tambm, intensidade,
ao PIB per capita e taxa de crescimento anual dessas emisses.
Nesse momento, qual o ponto importante? Ns estamos num mundo em
que o regime que criamos, h dez anos se mostra inefetivo, qual seja, o Protocolo
de Quioto. Ele restringe as emisses apenas dos pases ocidentais e comunistas
da dcada de 1990 que, poca, eram desenvolvidos. Ento, basicamente, hoje,
dos oito grandes emissores, somente dois esto em estado de constrangimento do
carbono, a UE e o Japo. Veja bem, esses dois, reunidos, somam apenas 18% das
emisses globais de carbono atualmente, e somente essas esto sob leis nacionais,
produto de um acordo internacional, que o Protocolo de Quioto.
Do outro lado, temos dois grandes emissores, China e Estados Unidos, que
no esto sob constrangimento: os Estados Unidos porque no raticaram o acordo
e a China porque o documento, inclusive, a favorece, haja vista que no s no
obrigada a reduzir, como sequer tem que reduzir a curva de crescimento dessas
emisses. Ou seja, a Conveno da Organizao das Naes Unidas (ONU) e o
Protocolo de Quioto so defasados da realidade do mundo, por vrias razes, mas
talvez uma das mais importantes que, quando foram rmados, no se previa, em
absoluto, que os gigantes demogrcos teriam um dinamismo econmico tal que
lhes permitiria crescer a altas taxas mdias, saindo de um nvel de renda per capita
muito baixa, como o caso da China.
Os supostos econmicos basilares arquitetura do Protocolo de Quioto se
mostraram inconsistentes, e essa , portanto, uma das razes pelas quais ele ine-
fetivo. E hoje estamos em uma nova realidade onde a negociao extremamente
complexa. J h quem escreva sobre o tema do que seria um acordo efetivo para
mitigar a mudana climtica, para que ela passe do nvel atual, que irreversvel,
88
Complexidade e Desenvolvimento
para um nvel perigoso, denido como um aumento da temperatura mdia da
Terra superior a 2 C sobre o ano-base de 1990. Supem uma reduo muito
forte das emisses de carbono para os anos de 2040 e 2050: reduzir as emisses
globais em torno de 40% das emisses do ano 2005. O esforo de reduo
gigantesco e o que ele diz que o que precisaramos fazer o seguinte: Estados
Unidos, Japo, UE, e Canad precisam fazer um drstico esforo de descarboni-
zao de suas respectivas economias, o que criaria legitimidade para que pases de
economias emergentes como a China, ndia e Brasil entrassem em um processo
rpido de estabilizao e depois reduo de emisses.
Segundo alguns autores, pases com a renda per capita da China ou do Brasil
precisam estabilizar-se na prxima dcada, antes de 2020, e pases como a ndia
teriam, ainda, at 2025 para estabilizar-se. Ento, pases de altas rendas per capita
precisam reduzir j; os de renda mdia per capita precisam estabilizar-se no prazo
de dez anos para, ento, comear a reduzir; enquanto os pases pobres teriam uma
margem para ainda aumentar suas emisses at 2025.
Nisso est toda uma combinao do nvel de racionalidade com o custo da
reduo de emisses, pois os custos tambm so muito diferentes. Dos oito grandes
emissores, o Brasil tem um custo baixo de reduo de emisses. E desses oito,
somente dois so anmalos: Brasil e Indonsia. A Indonsia o mais extremo,
um grande emissor baseado fortemente no desmatamento, entre outras coisas,
porque sua oresta uma oresta mais antiga, com altssimo estoque de carbono,
e por isso, cerca de 70% a 80% das emisses so derivadas do desmatamento.
H 15 anos a situao do Brasil era diferente, mas hoje so decorrentes do
desmatamento 50% das emisses. O Brasil no perodo 2005-2008, pela primeira
vez, reduziu de forma consistente as emisses, porque antes havia um ciclo de
reduo de um ano, voltando a subir em, no mximo, dois anos, assim, a mdia
permanecia em torno de 20 mil km. Isso chegou a dois picos em 1995 e 2004,
este ltimo ano com 24 mil km de desmatamento. Mas nesses ltimos quatro
anos (entre 2005 e 2008) tivemos uma queda realmente virtuosa. Houve, pela
primeira vez, um esforo ecaz contra o desmatamento da Amaznia. Os dados
mostram isso, embora o pico de queda tenha sido em 2007, seguido de uma pe-
quena subida em 2008. Mas passar de uma mdia de 20 mil km para uma mdia
de 12 mil km a 13 mil km , realmente, uma mudana muito grande. Uma
mudana at no sentido de quebrar a impotncia de uma maldio brasileira,
como se no pudssemos controlar o desmatamento na Amaznia, porque fomos
um pas que se fez com o uso imediatista dos recursos naturais. Ns derrubamos
toda a Mata Atlntica e ser sempre assim. Esse discurso gera, inclusive, paranoias
a respeito da soberania nacional na Amaznia. Ento o ocorrido entre 2005 e
2008 foi uma quebra de imaginrio, dessa ideia coletiva muito importante que,
89
Insero internacional e sustentabilidade ambiental
infelizmente, no est inteiramente processada, e a mdia no ajuda a processar,
porque muito imediatista. Ento, ns conseguimos fazer isso, mas temos que
continuar aprofundando, esse o ponto.
Eu diria, ento, que temos 50% de nossas emisses derivadas do setor mo-
derno que esto crescendo muito, porque cresceu muito o consumo de leo com-
bustvel e de diesel, apesar do ex, do combustvel leve, do etanol. O consumo de
diesel cresceu porque a inecincia do transporte brasileiro muito alta, h um
gargalo na regio metropolitana, pelo fato de ser a nossa infraestrutura rodoviria
muito precria, outra varivel sendo o problema da predominncia desequilibrada
desse tipo de transporte, da inecincia do transporte multimodal como as fer-
rovias e as hidrovias. Mas essas so 50% das emisses, os outros 50% so de des-
matamento, ns podemos, ento, continuar as redues, podemos fazer um novo
esforo. O custo da reduo de emisses por causa do desmatamento amaznico
o mais baixo de todos os oito pases, os oito atores principais do ciclo global do
carbono, o que algo muito importante e que, a despeito dos muitos que se preo-
cupam principalmente com o Acordo de Copenhagen, eu considero esse segundo
tipo de reduo a questo do momento.
H outra varivel muito importante que ainda uma insuciente capacidade
de persuaso sobre a China. O eixo do mundo atual para transformar a realidade
do carbono depende de quanto se torna mais virtuosa a interdependncia entre
Estados Unidos e China, tambm na rea do carbono, no apenas em outras
reas. A profundidade recessiva da interdependncia sino-americana quebrou
quase todos os prognsticos dos tericos das relaes internacionais, ento, o
que muito interessante que a grande questo como a mudana americana
persuasiva sobre os chineses.
Os chineses, nos ltimos anos, mudaram de uma percepo que considerava a
questo ambiental como um problema de longo prazo, como se dissessem o nosso
problema crescer economicamente e depois nos prepararmos para a ameaa cli-
mtica. A China uma sociedade confuciana, ento a comunidade cientca tem
muito prestgio, e os climatlogos chineses mostram que a China um pas muito
vulnervel a mudanas climticas, por duas razes fundamentais: por um lado,
quais so as reas mais vulnerveis genericamente? So as reas de interposio da
circulao atmosfrica terrestre e ocenica. A China tem um vasto litoral de baixa
altitude, que so reas onde mais se do os fenmenos climticos mais extremos.
O problema no que vai subir demais o nvel da gua e vai inundar Xangai, por
exemplo, isso no faz o menor sentido. Ns estamos falando de um dos beros
da civilizao humana, um dos fundamentos para grande parte das sociedades
que l se radicavam, hoje sendo uma das reas mais vulnerveis porque mudaram
as condies, porque hoje so essas reas baixas onde se tem a maior formao
90
Complexidade e Desenvolvimento
de fenmenos climticos extremos, particularmente, tormentas e precipitaes
no caso do Oceano Pacco, por exemplo, os furaces so muito mais severos.
Essas so as manifestaes especcas da mudana climtica e foi por isso que os
chineses mudaram sua percepo, e agora esto preocupados. J no mais um
problema de longo prazo, remoto; agora, de interesse nacional a China mitigar
a mudana climtica.
Mas ainda h um segundo ponto: quanto ser o custo para os chineses e
os americanos? Como eles so durssimos na negociao, o importante que o
dilogo chins e o americano sobre o clima se acelerou extraordinariamente no
governo Obama. Mas o acordo travado por eles suciente? Ainda um enigma,
porque pode ainda ser minado, inclusive. Ele estabelece que a reduo de emisses
nos Estados Unidos em 2020 seja de 17% em relao ao ano-base de 2005, en-
quanto o Protocolo de Quioto estabelecia uma reduo de 7% para ao ano-base
de 1990, portanto esse acordo estabelece uma reduo de emisses muito limi-
tada, o que faz com que os Estados Unidos nem sequer atinjam o compromisso
da UE, que uma reduo de 20% em 2020 em relao ao ano-base de 1990. O
que os cientistas pensam que essa taxa pouco, havia de ser 30% ou 40%, o que
serviria como um exemplo, criaria um constrangimento sobre os pases emergentes.
O que acontece , ento, que os Estados Unidos no zeram o que deveria ter
sido feito. O governo reconheceu, e agora, ainda por cima, foi premiado. Ento,
como o Obama reconheceu, os Estados Unidos tm uma colher de ch e vo mais
lentamente, no se parte mais de 1990, agora o ano-base 2005. Ento, passa-se
por um problema de legitimidade, no fcil.
Eu digo tudo isso para mostrar que a grande negociao no fcil mas,
ao mesmo tempo, atrai foras para cooperar de forma muito profunda, porque
as elites de todos os principais pases se sentem ameaadas. A nica elite que no
se sente ameaada pela mudana climtica a elite russa, por motivos bastante
complexos, relacionados ao colapso do comunismo, ao lugar da Rssia e sua re-
sistncia a temperaturas baixas, enm.
Ento, isso cria uma fora para cooperao, algumas coisas interessantes e
otimistas aconteceram, os pacotes de estmulo que houve no mundo pela crise na
economia, a partir do ltimo trimestre de 2008, tiveram coisas absolutamente
surpreendentes. Pases como a China, por exemplo, tiveram, ou ao menos pro-
gramaram, 35% do pacote de estmulos associado transio para uma economia
de baixo carbono. Se voc pensasse pela teoria clssica das relaes internacionais,
deveria ter sido o oposto: frente a uma crise internacional, a China faria um
estmulo altamente intensivo em carbono, diminuiria os parmetros das termoe-
ltricas para car com um custo mais baixo. Mas no, houve um impulso extraor-
dinrio em energia solar e elica, a China j se transformou no principal produtor
91
Insero internacional e sustentabilidade ambiental
de solar-fotovoltaica, mas antes era muito para exportao, agora vai ser tudo
para o mercado interno.
A Coreia do Sul tem 65% do seu pacote de investimento direcionado para a
transio para uma economia de baixo carbono, incluindo projetos que ainda so
muito caros, mas que eles percebem como decisivos para o futuro. Por exemplo,
o projeto perto de Seul de energia de mars, que ainda muito caro comparado
energia solar e elica, mas que est sendo colocado frente dos demais, sendo
vanguarda no mundo. Enquanto isso, os nossos pacotes de estmulos foram de-
sastrosos, por exemplo, a reduo do IPI que foi feita massivamente para todos
os carros. O que tinha que ter feito era, pelo menos, ter certa seletividade, que
a reduo do IPI fosse para carros ex com determinado nvel de desempenho e
consumo de gasolina, que tivesse um parmetro mais preciso, algo que estimulasse
precisamente a ecincia com uma baixa taxa de carbono dos carros, mas no,
ns reduzimos o IPI genericamente para todos os carros. Outros pases zeram
isso, foi o posicionamento de Obama para ajudar Detroit, por exemplo, levando
a uma transformao do paradigma automobilstico norte-americano, seguindo o
paradigma da Toyota. Em relao a isso ns estamos mal.
Por m, eu gostaria de acrescentar, mais especicamente, algo sobre o nosso
quadro de transio para uma economia de baixo carbono, dividindo em dois se-
tores clssicos: por um lado, a questo da eletricidade, do transporte e da energia
industrial, e por outro, a questo do desmatamento e do agrobusiness. E por que
isso importante para ns? Porque grande parte das emisses globais, aproxima-
damente 75% das emisses dos gases, de dixido de carbono gerado pela queima
de carvo, petrleo e gs natural, nessa ordem, do pior para o melhor. Tem que
ser considerado, tambm, o desmatamento, queima de biomassa, como fontes
de emisso de gases, alm de outros dois gases importantes que so o metano e
o xido nitroso. Aproximadamente 15% das emisses globais de carbono so de
metano, e quase 9% de xido nitroso. E ns utilizamos muito de ambos, porque
o xido nitroso muito importante para o agrobusiness, para os fertilizantes, e o
metano para a pecuria. Outra parte importante para ns so as hidroeltricas e o
lixo, por causa do metano. Em outros pases, o metano, por exemplo, seria pouco
relevante.
Do ponto de vista da eletricidade estamos muito bem: entre 83% e 85% da
nossa eletricidade hidroeltrica, o que no quer dizer que todas sejam de baixa
intensidade de carbono. Por exemplo, as hidroeltricas que se zeram na Amaznia,
como Tucuru e Balbina, todas emitem muito metano, foram malfeitas, o que
no quer dizer que todas as hidroeltricas tenham esse problema, mas aquelas so
desastrosas. Balbina jamais poderia ter sido feita onde foi, e o terreno de Tucuru
deveria ter sido limpo.
92
Complexidade e Desenvolvimento
Enm, h diversas coisas que j aprendemos a fazer diferente. A energia
hidroeltrica nossa vantagem: somos o terceiro pas em consumo de energia hi-
droeltrica do mundo, mas o problema que estamos tendo no sentido de diver-
sicar a matriz de produo de eletricidade. Isso algo muito necessrio porque,
caso contrrio, camos vulnerveis, inclusive a mudanas climticas que tornam
errticos os padres de precipitao, mudando a altitude dos reservatrios etc.
O problema que saltamos para um programa de diversicao da matriz
eltrica que est enfatizando termoeltricas de leo combustvel e at de carvo
mineral, e energia nuclear. Isso, do ponto de vista do leo combustvel e de carvo,
ir na contramo da histria, no faz o menor sentido praticar este tipo de coisa.
Quanto energtica nuclear, o plano que existe inadequado para um pas como
o Brasil, onde o potencial hidroeltrico no aproveitado gigantesco (60%), um
dos maiores do mundo, o potencial elico e solar, tambm, gigantesco. O elico
j bastante competitivo mundialmente, ns no temos uma boa arquitetura para
premiar o desenvolvimento da energia elica como matriz eltrica e energtica.
A energia solar-fotovoltaica ainda no competitiva, porm cada vez mais vai se
tornando fundamental, e depois temos toda a eletricidade derivada da biomassa.
O problema que zemos um plano de expanso eltrica que vai na contramo
da transio para uma economia de baixo carbono. Ou seja, mesmo estando muito
bem em eletricidade, nosso futuro est no caminho errado, ns no seremos con-
siderados terrveis pecadores por no termos pecado muito no passado, anal a
nossa realidade assentada sobre as hidroeltricas, portanto, se passarmos de uma
taxa de 85% para 80%, ou 78% ainda ser uma taxa altssima comparada a outros
pases. Mas isso acontecer no Brasil ruim, em funo do seu potencial que
outro, ento por que adotar a energia nuclear no Brasil? Apenas para manter a
inrcia de todo um complexo ineciente que foi criado h quase 30 anos? E, junto
a essa, h uma srie de outras perguntas que podemos fazer. Terminar Angra 3
uma coisa, construir mais uma ou duas, para manter um acompanhamento do
ciclo tecnolgico, timo, eu acho at saudvel. Mas querer construir mais cinco
ou oito usinas nucleares, a partir de 2030, me parece muito irracional.
Do ponto de vista geral do uso da energia, uma questo importante a
margem para o aumento da ecincia sistmica, algo que tambm tivemos um
processo extraordinrio e que no valorizamos o suciente. O apago de 2001
provocou um aumento de 20% de ecincia energtica sistmica na economia
brasileira, mas isso reversvel, ou seja, aconteceu, mas se no criarmos estmulos,
se no criarmos uma estrutura regulatria que estimule e puna a sociedade, ou
talvez as duas coisas, podemos perder. Todas as sociedades do mundo tm uma
margem extraordinria de aumento de ecincia sistmica energtica, esse um dos
grandes fatores para a possibilidade de se fazer uma transio para uma economia
93
Insero internacional e sustentabilidade ambiental
de baixo carbono, e ns temos isso e no estamos planejando e dando importn-
cia suciente questo.
Para vocs, como tcnicos, muito importante que tenham internalizado e
pensado a fundo quanto a esse padro de aumento de ecincia sistmica em todos
os usos da eletricidade e, tambm, da prpria energia para produo industrial.
No transporte, a grande questo est colocada na superao do gargalo de
infraestrutura e, paradoxalmente, ns temos uma loucura: estamos aumentando
a quantidade de carros com uma malha rodoviria e ferroviria totalmente estran-
guladas e cada vez mais inecientes, aumenta-se tanto a intensidade do carbono e
assim como o desconforto e a poluio. Nesse sentido, o paradoxal o seguinte: ns
precisamos de uma combinao para construir uma infraestrutura ferroviria urba-
na e interurbana que estimule o transporte coletivo, essa uma questo decisiva.
Precisamos mudar o parmetro atual de que o transporte coletivo para
pobre, digamos assim, e para a classe mdia o transporte s de carro. Na rea da
Amaznia, o que decisivo, e algo que est todo dia na mdia, mudar a cor-
relao de foras, as coalizes. O que se tem hoje? A populao pobre cmplice
do processo de desmatamento que, em grande medida, ilegal. Ento, o nosso
problema no a lei, o nosso problema um problema de law enforcement, de es-
tado de direito pleno, ou seja, que a lei se cumpra. Ns temos uma extraordinria
legislao nacional quanto emisso de carbono na Amaznia e no Brasil; nossa
emisso per capita de 5 toneladas por habitante por causa da Amaznia, porque
seno poderia ser de 2 toneladas por habitante, e dessa emisso da Amaznia o
que se gera de PIB mnimo.
Ou seja, essa a grande diferena entre desativar uma termoeltrica na China
que implica queda do PIB e aumento do desemprego, e reduzir o desmatamento na
Amaznia, em que no h queda do PIB, somente punio para setores muito
pequenos da sociedade, inclusive porque uma das coisas mais irracionais exis-
tentes hoje na Amaznia a pecuria. Agora, isso , sim, muito difcil de fazer,
porque voc no pode simplesmente reprimir a populao pobre, que est aliada e
apoiando a ilegalidade, pois ela vive disso. Ento, preciso criar todo um sistema
que premie. Um dos exemplos que foi criado recentemente, mas ainda muito
incipiente, o Bolsa Floresta no Estado do Amazonas. Essa a grande questo,
no se tem que mudar a lei, mas sim implement-la, ou seja, que haja mais rgos
federais, mais justia federal, mais Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
Recursos Naturais Renovveis (Ibama) e outros na Amaznia, e tambm que a
populao pobre da Amaznia, de desmatadores, de agentes que transgridem,
passem a apoiadores da lei. Sem isso, muito difcil avanarmos mais do que
avanamos na reduo do desmatamento na Amaznia. E o custo baixo, muito
baixo quando comparado ao custo de reduzir emisses em outros pases. Esse
94
Complexidade e Desenvolvimento
mais ou menos o quadro: o Brasil um pas que tem uma situao muito favo-
rvel no que tange transio para uma economia de baixo carbono, e, quando
digo isso, no ufanismo, realmente consistente, mas no est garantido que
iremos nos aproveitar desse potencial.
Se a humanidade cooperar no sculo XXI e conseguirmos realizar essa tran-
sio que, como disse, no est garantida, pois pode aumentar a competitividade
e acontecer toda uma degradao civilizatria , o Brasil estar numa posio
muito favorvel, pois tem uma matriz energtica hidroeltrica, tem um potencial
solar e elico gigantesco, tem a experincia e o programa de etanol mais desen-
volvido do mundo.
Agora, quanto aos estudos de vulnerabilidade de adaptao mudana cli-
mtica, ns estamos muito mal, e isso algo muito importante quanto combi-
natria dos recursos naturais. Os estudos de adaptao mudana climtica so
fundamentais porque a mudana climtica j irreversvel, ento, dentro desse
contexto, h trs medidas: a primeira investir fortemente em estudos de vulne-
rabilidade. Ns temos uma rea onde avanamos muito no estudo de vulnerabi-
lidade de colheitas, de produtos agrcolas mudana climtica, um estudo feito
pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), com um mapea-
mento, e como se deslocam as diversas produes, que muito bom, mas em
outras reas, como de vulnerabilidade humana, ns no temos nada.
A segunda algo simples: reforar e investir no desenvolvimento das es-
truturas da defesa civil. Ns no temos uma cultura de defesa civil, pois ainda
no tivemos necessidade, somos um pas sem terremotos, sem vulces, e tudo
isso parece um privilgio, mas se torna uma vulnerabilidade porque no extremo
climtico ns sofreremos, como todos. Uma coisa decisiva para readaptar-se ter
uma forte cultura de defesa civil. Ou seja, treinamento da populao em todos
os lugares, principalmente, nas encostas dos rios, treinamento para precipitaes
intensas etc., ter uma boa defesa civil muda muito o nvel de sofrimento humano
e o custo material dos fenmenos climticos extremos.
A terceira tem a ver com os estudos de mudana de padres de licencia-
mento, que incorporam o ritmo climtico. Por exemplo, as hidroeltricas do rio
Madeira foram planejadas sem avaliao do ritmo climtico, para vocs verem
como estamos atrasados.
E eu concluo por aqui, muito obrigado.
CAPTULO 6
MACROECONOMIA PARA O DESENVOLVIMENTO
1
Fernando Ferrari Filho
Joo Sics
FERNANDO FERRARI FILHO Inicialmente eu queria agradecer o convite do Ins-
tituto Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para participar desta discusso com
vocs. Vou procurar mostrar que a macroeconomia no uma questo resolvida,
como alguns tericos do mainstream, no passado, sinalizavam; mais especica-
mente, me reporto a um encontro da Associao Nacional de Ps-Graduao em
Economia (ANPEC), em 1994, em Florianpolis, em que Robert Lucas Jr. disse,
categoricamente, que a macroeconomia era um solved problem, ou seja, no havia
mais questes controversas na teoria macroeconmica. Ironicamente, desde 1994
vrias crises nanceiras e cambiais se manifestaram na economia mundial, sendo
que a mais recente, a crise nanceira norte-americana, originada no mercado sub-
prime em 2007, acabou afetando o lado real da economia mundial, gerando, em
2009, uma recesso sem precedentes desde a Grande Depresso. Pretendo argu-
mentar que macroeconomia no um solved problem, principalmente pelo fato
de que, na Cincia Econmica, h espao para diversas tribos de economistas
e, portanto, no existe um pensamento monoltico acerca dos fenmenos macro-
econmicos. Este que vos fala, assim como o Joo Sics, um economista hete-
rodoxo, de formao ps-keynesiana. Ento, a discusso sobre macroeconomia
para o pleno emprego que vou apresentar para vocs uma verso alicerada na
macroeconomia ps-keynesiana que entende que os problemas macroeconmicos
no esto resolvidos e que a macroeconomia real, no necessariamente, uma
macroeconomia de pleno emprego. Dito de outra forma, a macroeconomia ps-
keynesiana apresenta mecanismos para mitigar os problemas advindos de crises
de demanda efetiva e de desemprego, de instabilidades cambial-nanceiras etc.
Essa a ideia que pretendo apresentar ao longo de minha exposio.
1. Este captulo rene aulas proferidas pelos professores Fernando Ferrari Filho e Joo Sics durante o curso de Ambien-
tao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, em julho de 2009. Os textos a seguir foram transcritos por
Carlos Henrique R. de Siqueira e Natlia Orlandi Silveira, e submetidos aos seus autores para reviso e validao.
96
Complexidade e Desenvolvimento
Inicio com uma citao do captulo 24, ltimo captulo da The General Theory
of Employment, Interest and Money (TG) de John Maynard Keynes.
2
Segundo
Keynes, economias capitalistas, ou economias monetrias, apresentam dois pro-
blemas crnicos que so difceis de serem solucionados: por um lado, tanto a
renda quanto a riqueza so pessimamente distribudas; por outro, o sistema eco-
nmico, regularmente, no assegura as condies de pleno emprego ou seja,
o desemprego recorrente. Ento, apesar de nosso seminrio ser sobre macro-
economia do pleno emprego, em uma perspectiva ps-keynesiana economias
capitalistas ou monetrias so inerentemente instveis e, assim sendo, situaes
de concentrao da renda e da riqueza e de desemprego acabam prevalecendo.
Para compreender a dinmica das economias monetrias, primeiro apre-
sentarei, muito sucintamente, os fundamentos das teorias de Keynes e dos ps-
keynesianos, para mostrar por que a macroeconomia real no necessariamente
a macroeconomia do pleno emprego. Segundo, pretendo apresentar uma Agenda
Econmica para a estabilidade macroeconmica de economias emergentes, para o
Brasil em especial, que diz respeito a um conjunto de medidas de natureza scal,
monetria e cambial. Por m, procurarei mostrar, muito brevemente, que nos
ltimos anos mais especicamente, a partir do segundo mandato de Lula da
Silva alguns pontos dessa agenda esto sendo articulados.
Vamos ao primeiro ponto, qual seja, a dinmica econmica segundo Keynes
e os ps-keynesianos.
Muito rapidamente, quais so os principais fundamentos da teoria ps-
keynesiana? Primeiro, a economia um processo histrico, isto , a ideia bsica
que as tomadas de decises dos agentes tm como referncia um passado co-
nhecido, que no tende a se repetir, e um futuro que completamente incerto.
Dessa maneira, diante de um contexto em que o passado no se repete e de re-
crudescimento das incertezas sobre o futuro, os agentes no tomam decises de
gastos, pois no conseguem precicar os ativos, no conseguem estimar a renda
futura etc. Assim, entre tomadas de decises arriscadas no presente que podem
ser equivocadas e terem custos ou tomadas de decises conservadoras, os agentes
preferem as segundas. Em suma, no tempo histrico, as tomadas de decises equi-
vocadas e os custos inerentes a elas so irreversveis.
Segunda questo: a expectativa dos agentes, por exemplo, a expectativa que
ns temos em relao ao preo das aes dentro de 30 dias, ou da inao ao nal
de 60 dias, e assim por diante, condicionada pela incerteza. Ou seja, formao de
expectativa no condicionada a um comportamento de eventos pretritos
conhecidos, ou de eventos supostamente antecipados, mas sim condicionada,
2. KEYNES, J. M. The general theory of employment, interest and money. Prometheus Books, 1997.
97
Macroeconomia para o desenvolvimento
fundamentalmente, incerteza. Por qu? Porque, apesar de termos informaes
passadas e intuies, o que nos auxilia na tomada de deciso, tais informaes e in-
tuies no nos asseguram que os eventos, por exemplo, econmico, poltico e social,
ocorrero conforme o que espervamos quando de nossas decises. Em suma, expec-
tativas no so determinadas por riscos probabilsticos, mas, sim, por incertezas.
Terceiro ponto: moeda uma instituio, sem dvida a mais importante
da dinmica de economias monetrias, com prmio elevado e que representa o elo
entre o presente e o futuro. Mas por que ela essencial? No captulo 17 da TG,
Keynes mostra que moeda apresenta algumas peculiaridades que a diferenciam
dos demais ativos. Essas peculiaridades so: primeiro, a elasticidade de produo
dela muito baixa; segundo, a elasticidade de substituio prxima de zero; e
terceiro, o seu prmio de liquidez elevado. Assim sendo, devido s suas peculia-
ridades e diante de um contexto de incerteza sobre o que ocorrer na economia
no futuro, as tomadas de decises dos agentes direcionam-se para a demanda por
moeda (preferncia pela liquidez). Ademais, tais peculiaridades fazem com que
moeda expresse as relaes contratuais das economias monetrias.
A quarta questo que, por ter as referidas peculiaridades, moeda no to-
somente numerrio. Ao contrrio dos (neo) clssicos, que entendem que moeda
um numerrio (vu monetrio), ou seja, neutra, em economias monetrias
moeda no neutra e a essncia da atividade econmica a acumulao de riqueza
monetria. Assim, moeda nunca neutra. Em outras palavras, posies conser-
vadoras dos agentes em busca de preferncia pela liquidez acabam postergando
tomadas de decises sobre produo, consumo, demanda efetiva etc.
Quinta questo: instituies importam. E o que so as instituies? um
Estado indutor e capaz, por exemplo, de articular polticas pblicas e sociais con-
tracclicas. um banco central que sinaliza taxas de juros para estabilizar os preos
e, principalmente, para afetar as decises de gastos de consumo e investimento dos
agentes. So autoridades econmicas (AE) que sinalizam a estabilidade da taxa de
cmbio para dinamizar os contratos cambiais e equilibrar o balano de pagamentos,
entre outras. So regras claras e transparentes sobre a dinmica da atividade produ-
tiva. Enm, instituies, pblicas ou privadas, importam para a funcionalidade das
economias monetrias. Instituies so importantes para a criao de um ambiente
institucional favorvel s expanses de demanda efetiva e emprego, pois so elas
que, em um contexto de incerteza, mitigam as expectativas adversas dos agentes
quando de suas tomadas de decises sobre o que consumir, produzir etc.
O ltimo ponto que essas economias esto, em grande parte pelo que
se exps acima, sujeitas recorrentemente insucincia de demanda efetiva e,
portanto, crise de desemprego. Ou seja, a macroeconomia real no a macroeco-
nomia do pleno emprego.
98
Complexidade e Desenvolvimento
A partir desses pontos, tem-se, por um lado, a ideia de teoria monetria da
produo, desenvolvida principalmente pelos ps-keynesianos, em especial Paul
Davidson (Money and the Real World).
3
Por outro, Hyman Minsky (Stabilizing
an Unstable Economy)
4
elabora a hiptese de fragilidade nanceira para mostrar
por que economias monetrias so recorrentemente instveis e sujeitas a crises
nanceiras. Em outras palavras, os ps-keynesianos resgatam os fundamentos
tericos de Keynes e formalizam argumentos tericos para explicar a macroe-
conomia real. Para os ps-keynesianos, a ao do Estado e das AEs, via polticas
scais e monetrias contracclicas (por exemplo, o captulo 9 do livro do Minsky,
em que so propostos o Big Government um Estado ativo e dinmico e o Big
Bank um banco central como prestamista de ltima instncia) e poltica cambial
so fundamentais para dinamizar a demanda efetiva e mitigar quaisquer impactos
de instabilidades monetrias e financeiras sobre o lado real da economia.
Assim, para os ps-keynesianos, a estabilizao macroeconmica est relacionada
ao controle dos preos e necessidade de se ter crescimento econmico sustentvel,
no necessariamente de pleno emprego. Por que fao questo de mencionar que
a estabilidade macroeconmica passa tambm pelo controle e arrefecimento da
inao? Para deixar bem claro que, por mais que a prioridade seja expandir a
demanda efetiva e arrefecer a crise de desemprego, que so inerentes dinmica
de economias monetrias, isso no quer dizer que a economia ps-keynesiana
faa apologia da inao, como muitos acadmicos e policymakers fazem crer.
Essa ideia de que economistas ps-keynesianos so apologistas da inao acaba
congurando-se em um argumento ideolgico por parte do pensamento conser-
vador, principalmente pelo fato de que os referidos economistas defendem um
Estado interventor, um banco central ativo, polticas macroeconmicas contra-
cclicas etc. Nesse particular, no demais chamar a ateno para o fato de que
o prprio Keynes era contrrio inao: em 1940, em How to Pay for the War,
ele deixa claro que quando a economia se encontra em uma situao de pleno
emprego, polticas scais e monetrias expansionistas tendem a gerar inao. Ou
seja, Keynes no era apologista da inao.
Duas questes adicionais. Por um lado, a teoria monetria da produo
estabelece uma relao/elo entre incerteza, moeda e desemprego. Nessa relao,
moeda, como visto, nunca neutra. Mais uma vez, em contexto de incertezas
quando eu no sei i) qual ser minha renda futura; ii) se serei demitido; iii) se os
salrios reais cairo; e iv) se a taxa de juros se elevar, e assim por diante eu travo
minhas decises de consumo, de investimento, de produo etc., e, ao trav-las,
automaticamente procuro como refgio um ativo que nos garanta segurana e
3. DAVIDSON, P. Money and the real world. Edward Elgar Publishing, 2003.
4. MINSKY, H. Stabilizing an unstable economy. 1 ed. McGraw-Hill, 2008.
99
Macroeconomia para o desenvolvimento
conana, qual seja, a moeda. Assim, quando a preferncia pela liquidez (ente-
souramento) se exacerba e sendo a moeda um ativo com as peculiaridades men-
cionadas acima , eu no dinamizo o processo produtivo, a renda no expandida
e o emprego no gerado. Por outro, a teoria de Minsky nos auxilia a compreen-
der que crises de demanda efetiva passam necessariamente pela instabilidade dos
mercados nanceiros. Ou seja, economias monetrias so inerentemente instveis
porque, em grande parte, a instabilidade origina-se pela forma na qual a ativida-
de produtiva nanciada pelo mercado nanceiro. Nesse particular, o mercado
nanceiro, como diria Keynes, tem um papel dbio: o mercado nanceiro gera
recursos/liquidez para os agentes tomarem decises de gastos; e, ao mesmo tem-
po, ele procura satisfazer aqueles que buscam melhores aplicaes em termos de
rentabilidade nanceira. Em outras palavras, o mercado nanceiro estimula, via
crdito, o desenvolvimento da atividade produtiva e sinaliza oportunidades de
valorizao da riqueza sob a forma nanceira. Mais uma vez voltando a Keynes,
no captulo 12 da TG ele deixa claro o carter pernicioso dessa dubiedade do
mercado nanceiro ao escrever que, quando o desenvolvimento das atividades
de um pas torna-se o subproduto das atividades nanceiras, os nveis de renda e
emprego vo mal. Se analisarmos as crises cambiais das economias emergentes
nos anos 1990 (brasileira, russa e do leste asitico, entre outras) e as crises recentes
do subprime e nanceira, o argumento de Keynes apropriado.
Explorando um pouco mais a relao entre teoria monetria da produo
e a anlise de Minsky, por que a crise nanceira acaba afetando a demanda efetiva
e, por conseguinte, o lado real da economia? Pelo fato de que, conforme dito,
a preferncia pela liquidez (inclusive o empoamento de crdito por parte do
mercado nanceiro) posterga a realizao de gastos dos agentes. Quando as tomadas
de decises dos agentes so condicionadas incerteza e, ademais, as margens de
segurana do nanciamento do processo produtivo so fragilizadas, conforme
supe a teoria minskyana, logo surgem crises de demanda efetiva e, com elas,
crises nanceiras.
Mais uma vez, as crises cambiais das economias emergentes nos anos 1990
so ilustrativas: as crises brasileira, russa e do leste asitico podem ser, de certa
maneira, analisadas sob a tica da hiptese de fragilizao nanceira de Minsky.
Por sua vez, a atual crise nanceira corrobora a anlise de Minsky: a prospe-
ridade econmica leva, inexoravelmente, crise econmica, porque, no primeiro
momento, todos os agentes tomam posies arriscadas. Pois bem, sabendo-se que
as decises de investimento somente podem ser tomadas em conjunto com as
decises de como os investimentos devem ser nanciados, logo h uma conexo
entre os lados real e nanceiro. Assim sendo, se os empreendedores no tm ca-
pital de giro prprio e, portanto, tomam recursos de terceiros (ou no mercado de
100
Complexidade e Desenvolvimento
capitais ou no sistema nanceiro), ento, inevitavelmente, a deciso de investir
os leva a uma questo crucial (suas e do mercado nanceiro), qual seja, de que
maneira o nanciamento do investimento ocorrer (hedge, especulativo ou Ponzi).
Enm, pelo fato de o lado real no ser desconectado do lado nanceiro, crises
nanceiras e de demanda efetiva esto relacionadas.
Se, concluindo, sob a tica keynesiana e ps-keynesiana ( la Minsky) tem-se
uma conexo entre os lados real e nanceiro e crises de insucincia de demanda
efetiva esto relacionadas instabilidades nanceiras, o que fazer?
Inicio, agora, o segundo ponto, que eu chamo de elaborao de uma Agenda
Econmica para a estabilidade macroeconmica, principalmente para economias
em desenvolvimento ou emergentes, tais como a brasileira. Para tanto, as teorias
de Keynes e dos ps-keynesianos, Minsky em especial, so fundamentais.
De Keynes, tomemos o captulo 24 da TG. Segundo ele, para solucionar
os problemas crnicos do capitalismo, quais sejam, a crise de desemprego e a
concentrao da renda e da riqueza, so necessrias polticas scal, monetria e de
rendas, visando, com isso, a criao de um ambiente institucional favorvel s
tomadas de deciso de gastos dos agentes. Sempre que os agentes, por total incer-
teza acerca do futuro, encontrarem-se em dvida sobre a melhor deciso, gastar
ou preferir liquidez, o Estado, atravs de suas polticas e aes econmicas, tem
de sinalizar a eles o melhor caminho a seguir, que no , necessariamente, a prefe-
rncia pela liquidez, mas, sim, a deciso de gastos em investimento e consumo.
Essa a ideia de socializao do investimento expressa no referido captulo. Para
aqueles que nunca leram a obra de Keynes e, portanto, so netos em teoria
keynesiana apesar de se sentirem com autoridade para falar sobre teoria key-
nesiana , a expresso acaba induzindo ao argumento ideolgico de que Keynes
era favorvel ao socialismo. Argumento completamente equivocado. A ideia de
socializao do investimento, pelo menos na minha percepo, est relacionada
ao fato de que as polticas econmicas intervencionistas devem sinalizar, mais
uma vez, um ambiente institucional favorvel tomada de decises de gastos
dos agentes, fundamentais para expandir a demanda efetiva. Esse ambiente ins-
titucional sinalizado pelo Estado tem como objetivo mitigar, o mximo possvel,
as incertezas inerentes s tomadas de deciso de gastos dos agentes.
Quanto a Minsky, como sabemos, ele prope o Big Government e o Big
Bank, sendo que ambos devem ser articulados e fazer parte da funcionalidade das
economias monetrias. A ideia de um Estado interventor e articulador de polticas
pblicas e sociais, de polticas macroeconmicas etc. essencial para expandir
a demanda efetiva, reduzir as diferenas sociais e impulsionar os investimentos
privados, entre outros. O Big Government no deve ser chamado meramente para
remediar as crises, mas sim para prevenir as crises. Por sua vez, a ideia de um banco
101
Macroeconomia para o desenvolvimento
central ativo diz respeito no somente s funes bsicas de um banco central
que, entre outras, so a regulao e o monitoramento do sistema nanceiro
mas, principalmente, sua ao para prover liquidez e juros baixos sempre que o
sistema nanceiro contrai-se. Ademais, o papel do Big Bank, em pocas de crise
nanceira, evitar risco sistmico, atuando, assim, como prestamista de ltima
instncia. Em suma, tanto o Big Government quanto o Big Bank devem assegurar
as condies para a estabilidade macroeconmica.
Indo nessa direo, eu entendo que uma Agenda Econmica para a estabi-
lidade macroeconmica de economias em desenvolvimento ou emergentes deve
contemplar as referidas ideias de Keynes e Minsky. Para tanto, meu objetivo
apresentar uma Agenda Econmica, alicerada em Keynes e Minsky, que possa
assegurar a estabilidade macroeconmica de pases emergentes, mais especica-
mente a economia brasileira. Do meu ponto de vista, economias emergentes tm
algumas particularidades comuns: no tm moedas conversveis, recorrentemente
apresentam problemas de balano de pagamentos, a inao sempre um fan-
tasma e tm diculdades para crescer sustentavelmente, com incluso social e
distribuio de renda. No Brasil, no diferente. Apesar de desde 1994 termos
inao sob controle, o pas no consegue crescer de forma robusta e sustentvel,
bem como tem apresentado recorrentes situaes de desequilbrios de balano de
pagamentos em transaes correntes nesse particular, no demais ressaltar que,
desde o Plano Real, ns somente no tivemos problemas de balano de pagamen-
tos em transaes correntes entre 2004 e 2007. Portanto, falta de crescimento
pujante e sustentvel, bem como equilbrio intertemporal de balano de paga-
mentos so dois problemas crnicos do Brasil. Um terceiro problema a natureza
scal. Os desequilbrios scais, decorrentes em grande parte do uxo de rolagem
da dvida pblica, acabam impedindo que as polticas scais sejam mais ativas
tanto para expandir os investimentos pblicos quanto para ampliar os programas
sociais. O quarto problema que h muitos anos a poltica scal subordina-se ao
regime de dominncia monetria: toda vez que a inao ameaa ultrapassar o
alvo da taxa de inao, qual seja, 4,5%, o Banco Central do Brasil (BCB) eleva
a taxa Sistema Especial de Liquidao e de Custdia (SELIC), comprometendo
o equilbrio scal e afetando a atividade produtiva. Esses problemas acabam con-
vergindo para uma questo maior: crescimento po e desemprego elevado. Para
se ter uma ideia, entre 1995 e 2008, o pas cresceu, em mdia, cerca de 2,9% ao
ano, sendo que o crescimento econmico ocorreu la stop-and-go.
Diante de tais problemas, o que fazer para que a economia brasileira tenha es-
tabilidade macroeconmica (inao baixa e sob controle, crescimento econmico
sustentvel e incluso social e equilbrio intertemporal de balano de pagamentos)?
Equacionar a questo externa, priorizar metas de crescimento ao invs de metas de
inao e operacionalizar polticas scal e monetria contracclicas so fundamentais.
102
Complexidade e Desenvolvimento
Vamos a elas. Primeiro, necessrio eliminar nossa restrio externa. Em
outras palavras, no podemos mais crescer dependendo de poupana externa. O
modelo ps-keynesiano de crescimento com restrio de balano de pagamentos
de Thirlwall nos mostra que a taxa de crescimento econmico sustentvel deve
ser compatvel com a taxa de crescimento das exportaes, pois, assim, o balano
de pagamentos apresenta uma trajetria de equilbrio. Para tanto, para eliminar a
restrio externa so necessrias algumas medidas: incentivos nanceiros, creditcios
e scais para as exportaes; poltica industrial; poltica cambial competitiva; di-
versicao da pauta de exportaes; e fortalecimento das relaes comerciais e
nanceiras do pas com pases do Sul diga-se de passagem, essa questo tem sido
articulada pelo governo Lula da Silva, pois desde 2003 o governo brasileiro tem
se preocupado em integrar economicamente a Amrica do Sul, tem diversicado
seus parceiros comerciais etc. Em relao diversicao da pauta de exportaes
e ampliao dos parceiros comerciais do Brasil, importante mencionar que nos
anos 2000 deixamos de ser exportadores predominantemente de commodities e
temos exportado produtos com capital-intensivo, bem como nossas exportaes,
hoje, dependem muito menos dos Estados Unidos do que dependiam no passado
at poucos anos atrs as exportaes brasileiras para os Estados Unidos eram da
ordem de 25,0%, ao passo que atualmente elas no excedem 18,0%. Ainda sobre
os parceiros comerciais brasileiros, dois pontos: primeiro, nossas exportaes para
os pases emergentes tm crescido signicativamente, em especial para China e
Argentina; segundo, o fortalecimento das relaes comerciais, no somente com
os pases do Mercosul, mas com os pases da Amrica do Sul, tem sido relevante e
estratgico. Nesse particular, o Brasil tem sido importante para a consolidao da
Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul).
Explorando um pouco mais algumas das medidas mencionadas, a poltica
industrial deve ser articulada de forma a dinamizar o volume de comrcio, atravs,
sobretudo, do aumento da competitividade da estrutura produtiva, de uma pol-
tica que vise atrao de investimento estrangeiro direto (IDE), de uma poltica
comercial ativa, em conformidade com as regras da Organizao Mundial do Co-
mrcio (OMC) se entrarmos no site da referida instituio, podemos perceber
que existem vrias salvaguardas de poltica comercial que os pases emergentes
podem adotar quando eles tm, momentaneamente, problemas de balano de
pagamentos advindos de choques assimtricos, de uma poltica tecnolgica etc.
Enm, o objetivo da poltica industrial tem de ser o de reestruturar as exportaes
e substituir as importaes. Em relao poltica cambial, cmbio administrado e
regulao dos uxos de capitais so fundamentais. A ideia de que, por um lado,
o BCB administre a taxa de cmbio para que se tenha uma taxa de cmbio real
efetiva de equilbrio. A taxa de cmbio no pode oscilar tanto e abruptamente,
inviabilizando o fechamento dos contratos de cmbio, afetando os preos (efeito
103
Macroeconomia para o desenvolvimento
pass-through) etc. Taxa de cmbio uma varivel que no pode ser determinada,
unicamente, pela lgica operacional do mercado de divisas. Ademais, poltica de
acumulao de reservas e mecanismos de controle de capitais so importantes
para que a taxa de cmbio seja estvel. Nesse particular, Joo Sics e eu organi-
zamos um livro (Cmbio e Controle de Capitais: avaliando a ecincia de modelos
macroeconmicos) que procura mostrar os princpios e as vantagens de um regime
cambial administrado com restrio de uxos de capitais.
No que diz respeito operacionalizao de polticas scal e monetria con-
tracclica, elas so essenciais para assegurar o crescimento econmico sustentvel,
com incluso social. Como sabemos, polticas scais contracclicas so essenciais
para expandir a demanda efetiva. Exemplo especco e recente? Se no fossem
as medidas de renncia scal Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI),
Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) etc. implementadas na economia
brasileira no incio de 2009, provavelmente a crise do subprime teria maior im-
pacto sobre o Brasil. Diga-se de passagem, a reao scal (e tambm monetria)
das AEs foi um pouco tardia, do meu ponto de vista, mas foram fundamentais
para mitigar o impacto da referida crise no Brasil. O mesmo argumento vale para
a poltica monetria. Flexibilizao da taxa de juros, sem perder de vista o con-
trole da inao, importante para expandir consumo e investimento. A relao
entre as polticas scal e monetria no Brasil evidente: para reduzir o uxo de
rolagem da dvida pblica, condio para que tenhamos um ajuste scal estvel,
necessria a reduo da SELIC. Juros menores e, portanto, dcits nanceiros
tambm menores implicam resultados scais maiores e, por conseguinte, recursos
disponveis para investimentos pblicos e programas sociais. Ainda em termos
scais, estmulos sob a forma de reduo de impostos, programas tipo Bolsa Fa-
mlia etc. so importantssimos. Pelo multiplicador keynesiano da renda, estmulos
scais sob as formas de transferncia de recursos ou de gastos governamentais
diretos impactam mais do que proporcionalmente o nvel de renda da economia.
No Brasil, onde a propenso marginal da populao elevada, principalmente a
de baixa renda, programas sociais, tipo Bolsa Famlia, acabam tendo um efeito
multiplicador expressivo sobre a renda.
De onde devem sair os recursos para operacionalizar uma poltica scal con-
tracclica, voltada para programas sociais, investimentos em infraestrutura, e assim
por diante. Alm da reduo da taxa de juros que acaba aliviando o custo de
rolagem da dvida pblica, necessria uma reforma tributria. Como? Imposto
sobre grandes fortunas, imposto sobre capital e elevao das alquotas de imposto
de renda. Ademais, a racionalizao dos impostos indiretos importante.
Voltando questo da poltica monetria, ela deve ser ativa no sentido de,
por um lado, se preocupar com o controle da inao, principalmente se esta for
104
Complexidade e Desenvolvimento
de demanda (diga-se de passagem, penso que a inao brasileira dos ltimos
anos no tem sido um problema de demanda), e, por outro, se sensibilizar com o
arrefecimento da atividade produtiva. O BCB no pode elevar a SELIC toda vez
que ocorrer um choque (cambial ou de commodities agrcolas) que acabe tendo
impacto sobre os preos, argumentando, com isso, que o efeito da elevao de juros
acaba reduzindo a demanda e, assim, contrabalanceando o impacto do choque in-
acionrio. No incio de 2008, essa situao cou clara: a inao se acelerou
devido tanto a um choque de oferta agrcola quanto de commodities minerais
e a reao do BCB foi imediata no sentido de elevar a SELIC. Operacionalizar
poltica monetria mais do que querer monitorar a inao. , principalmente,
olhar e ser sensvel para os indicadores reais de atividade econmica, consumo,
investimento, renda e emprego. Ademais, taxa de juros elevada tem efeitos trans-
missores negativos sobre, por exemplo, taxa de cmbio (no sentido de apreciao)
e dvida pblica (maior custo de carregamento de rolagem da dvida). Por m,
uma questo importante acerca da preocupao com a inao: se a inao for,
eventualmente, por presso inacionria, ao invs de elevar a SELIC, o BCB po-
deria elevar o depsito compulsrio e restringir o crdito.
Por m, as polticas scal, monetria e cambial, bem como outras medidas
mencionadas, somente contribuem para uma Agenda Econmica para a estabi-
lidade macroeconmica para o Brasil se, e somente se, o objetivo-m da poltica
macroeconmica no for o controle da inao, via metas de inao, mas, sim,
o crescimento econmico sustentvel, com incluso social. Nesse sentido, a nossa
Agenda Econmica deve estar centrada em metas de crescimento.
Concluo fazendo um ligeiro comentrio sobre a aplicabilidade da nossa
Agenda Econmica no governo Lula da Silva. Se no perodo 2003-2006, a pol-
tica econmica do governo foi consideravelmente conservadora, a partir de 2007
ela tem sido ligeiramente exvel, principalmente a poltica scal. Para tanto, a
criao do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) foi fundamental. A
exibilizao da poltica econmica caracterizou-se ainda mais na crise nanceira
internacional, pois a meta de supervit scal foi reduzida de 3,75% para 2,5%
do Produto Interno Bruto (PIB) e o BCB, alm de ter reduzido a SELIC, injetou
liquidez no sistema nanceiro. A despeito, todavia, da ligeira exibilizao da
poltica econmica do governo Lula da Silva a partir de 2007, enquanto a poltica
econmica estiver alicerada no trip das metas de inao, metas de supervit
scal e cmbio utuante, pouco provvel que asseguremos a estabilidade macro-
econmica, conforme nossa denio.
Eu espero ter atingido o objetivo desejado pelo Ipea, e por vocs.
Obrigado.
105
Macroeconomia para o desenvolvimento
JOO SICS Eu quero dizer que comungo de muitas ideias, no plano terico,
que o Fernando apresentou, mas quero frisar que tenho muitas discordncias com
relao variao de desempenho da economia brasileira, e algumas discordncias
sobre proposies polticas e econmicas. Ento acho que, talvez, a gente consiga
animar, aqui, a conversa com algumas polmicas.
Inicialmente, quero dizer que a economia brasileira no pode ser caracterizada
como tendo o mesmo padro de crescimento do Plano Real para c. Acho que
j tivemos posicionamentos bastante diferenciados da economia brasileira. No
comparvel economia brasileira do incio de 2006 at o terceiro trimestre de
2008 com a economia brasileira no incio do Plano Real, entre 1999 e 2003. A
economia brasileira, apesar de ter tido grande sucesso na estabilizao monetria,
no controle da inao ps-Plano Real, foi de fato muito instvel do ponto de
vista das decises de investimento, at 2003. Acho que isso o que caracteriza o
stop and go, muito mais pela taxa de investimento, pelas decises de investimento,
do que pelos resultados do PIB nesse perodo.
Acho que entramos, a partir de 2006, em uma rota de crescimento bastante
aceitvel, onde a taxa de investimento superava entre duas e trs vezes a taxa de
crescimento do PIB. Algo sempre cou como ponto de interrogao para mim,
alis, em todo o perodo, no s no perodo de 2006 para c. H tantas crticas
poltica econmica adotada, aos erros de poltica econmica, mas o Brasil no se
transforma em um grande desastre. Ento, essa uma questo que ns deveramos
pensar. Ns temos a taxa de cmbio no lugar errado, temos a taxa de juros no
lugar errado, temos uma poltica scal contracionista, mas o Brasil no d numa
Argentina, no d num Equador, o Brasil no desaba. Ento, eu acho que deve-
ramos relativizar e pensar em outros argumentos que podem ser levantados, que
expliquem a estabilidade social e econmica brasileira que no esto, como podemos
ver nos ltimos tempos, ancorados exclusivamente em posies de cmbio, juros
e poltica scal. Esse um questionamento.
Acho que a economia brasileira entrou em outra rota de crescimento, a
partir de 2006. A partir de ento no h nenhum stop, mas na verdade go, go, go,
vamos dizer assim. Realmente, a partir do quarto trimestre de 2008, a economia
muda, mas no s a economia brasileira, todas mudam, inclusive a chinesa, que
considerada um exemplo do ponto de vista scal, monetrio e da regulao. Apesar
disso, vinha com uma taxa de crescimento de 10% e caiu para 6%, a ndia, que
vinha com uma taxa de 8,5% tambm caiu para 6%. Ento, ns desabamos, mas
outros desabaram tambm com grande magnitude. Eu diria que o tropeo que
tivemos do tamanho do tropeo chins, ou proporcional ao chins: eles cresciam
a 10% e esto crescendo a 7%, ns estvamos crescendo a uma mdia, nos lti-
mos trs anos, de 4,5% e passamos a 0%. Ento, tomamos um tombo tal qual
106
Complexidade e Desenvolvimento
as economias que esto mais organizadas, do ponto de vista macroeconmico,
tambm o tomaram. Na mesma magnitude.
No Brasil h algo que sustenta a macroeconomia que no a poltica macro-
econmica. Acho que , basicamente, o que foi estabelecido na Constituio de
1988, onde o salrio mnimo (SM) tem um papel preponderante, via distribuio
de benefcios pela previdncia social. Acho que isso explica, em grande parte, o
nosso sucesso a partir de 2004, quando o SM, de fato, assume uma trajetria
mais acentuada de crescimento e onde o consumo passa, inicialmente, a puxar o
crescimento do PIB, estimulando, posteriormente, decises de investimento. De
fato, a poltica do segundo mandato do governo Lula diferente do primeiro, tem
diferena na poltica cambial, tem diferena na poltica monetria, tem diferena
na poltica scal.
A previdncia social distribui, por ms, dois teros dos seus benefcios (so
cerca de 20 milhes de benefcios) no valor de 1 SM. O crdito no Brasil saiu,
nesse perodo, da faixa de 20% para mais de 40%, e a produtividade aumentou
signicativamente a partir de 2004; diria que, por um lado, extremamente nega-
tivo, foi a importao de bens de capital, com esse cmbio que ns detestamos,
mas que possibilitou muita importao de bens de capital e o aumento da produ-
tividade e dos rendimentos em geral. O SM aumentou muito, mas os demais ren-
dimentos tambm aumentaram, e isso resultado do aumento de produtividade
que , por sua vez, resultado dessa infeliz taxa de cmbio que ns temos.
Essa a minha viso sobre como a economia brasileira tem se comportado
nos ltimos tempos. Acho que, de fato, a poltica macroeconmica brasileira pre-
cisa mudar e ns pensamos que existe outra arquitetura que d mais estabilidade,
no garante tudo, garante uma parte. Precisamos ter uma arquitetura de seguri-
dade social, associada a uma arquitetura macroeconmica, que d estabilidade
social e que abra espao para um projeto de desenvolvimento. Eu diria que a
China estaria quase isenta dessa crise se tivesse essa outra perna que acabei de
mencionar: um sistema de seguridade social. E ela s tem macroeconomia, ento,
foi atingida. O Brasil no tem macroeconomia, mas tem, apesar de muito criti-
cada, muita seguridade social, o que segura esses trancos, essas crises que, agora,
no tm nada a ver com a gente porque essa foi uma crise que veio de fora para
dentro, e a seguridade social que segura o tranco dessas crises nesses momentos.
Ento, precisamos ter duas pernas, a perna da arquitetura social de seguridade,
seguro-desemprego e benefcios sociais, e precisamos ter a perna da segurana
macroeconmica.
Ento, vou mencionar algumas concordncias e discordncias com meu
amigo Fernando.
107
Macroeconomia para o desenvolvimento
Sobre o controle da inao. A inao brasileira, de fato, nunca foi uma
inao de demanda nesses ltimos tempos. Ela sempre foi uma inao pelo
lado dos custos. Mas no podemos ter a iluso de que qualquer poltica de restri-
o seja monetria ou scal (no caso brasileiro, ns utilizamos a monetria) ,
qualquer poltica contracionista, independentemente da causa da inao, se de
custos ou de demanda, controlada por uma restrio de poltica macroecon-
mica. Se temos um choque energtico, e ali tem um custo que vai ser passado aos
preos, ns podemos fazer uma poltica de restrio monetria, de restrio da
demanda, que isso no vai impedir os empresrios de repassarem seus custos, que
esto aumentados, para os preos. O que acontecer que vai contrair a mar-
gem, ainda que a inao seja de custos. Uma poltica de restrio monetria, no
importa a causa, sempre controla a inao. Assim como uma poltica scal tem
o mesmo efeito. Eu diria que o BCB tem tido sucesso em controlar a inao por
um instrumento que tem pouca inteligncia e muitos custos. Pouca inteligncia
porque ele no estabelece um outro objetivo, tal como o faz o Federal Reserve
(Fed). No Fed o mandato de direo no para controlar a inao, porque se eu
tenho como restrio, enquanto gestor de poltica monetria, somente controlar
a inao e tenho um instrumento chamado taxa de juros, no importa qual a
causa da inao que eu elevo, elevo, elevo os juros sem limite, porque a inao,
em algum momento, vai ser controlada. O problema que ns temos que ques-
tionar o custo desse controle. O regime de metas, no caso brasileiro, tem especi-
camente este problema, de estabelecer um objetivo nico com um instrumento
nico, e no dar nenhuma restrio utilizao deste instrumento. Este instru-
mento foi a 13,75% mas ele podia estar em 26%, podia estar em 45%, como j
esteve nos ltimos tempos. Ao cabo, vai se controlar. Ento acho que inao
deve ser tratada de uma outra forma, deve ser tratada como um conjunto de preos
que podem ser controlados. O BCB controla um preo, tem um preo que o
BCB sabe controlar muito bem, chama-se taxa de juros, a taxa SELIC, aquilo que
o BCB estabelece aqui uma meta, ele vai l para a mesa e opera todos os dias. E
por que ele consegue controlar esse preo? Porque ele tem estoque suciente de
ttulos e de reais, ento qualquer preo controlvel. A taxa de juros um preo
e o BCB controla este preo. Se ele tiver uma quantidade sem m de dlares e de
reais, ele controla a taxa de cmbio. Podemos at pensar em outros mecanismos
que frente sero mencionados. Mas ele controla a taxa de cmbio. Inao pode
ser controlada. Inao um conjunto de preos que podem ser controlados de
acordo com a causa, inclusive no ano passado o governo fez isto. O mundo inteiro
sofreu dois choques de inao, inao do preo de petrleo e inao de ali-
mentos. No caso do Brasil, utilizou-se um instrumento extremamente inteligente e
til, e descartou-se a taxa de juros para este m. O preo do petrleo foi a R$ 140,
o governo, ento, reduziu a Contribuio de Interveno no Domnio Econ-
mico (Cide), agora o preo do petrleo caiu para R$ 40, e o que o governo fez?
108
Complexidade e Desenvolvimento
Aumentou a Cide, assim, o preo na bomba continua o mesmo. Ento, existem
instrumentos para controlar causas da inao com custos sociais muito menores
que a taxa de juros. A gente tem que variar. O cmbio pode ser controlado, o
cmbio uma das causas da inao e pode ser tambm controlado ou por uma
quantidade enorme de reservas ou com outros instrumentos, instrumentos de
controle amigveis, como estabelecer tributos para o movimento de capitais, ou
controles administrativos, simplesmente proibindo determinados uxos nan-
ceiros. Agora estamos passando por um momento em que o cmbio comea a
derreter de novo, porque os capitais esto entrando para a bolsa e para ttulos
pblicos. Que tal estabelecer um imposto sobre a entrada de capitais? Assim, no
se est quebrando nenhum contrato, simplesmente estabelecendo um imposto,
quem quiser paga o preo, quem no quiser no paga. Isto s reduz a atratividade
do pas, mantm a nossa taxa de cmbio mais estvel, e no precisamos desses ca-
pitais, para a dvida interna, ns temos nossos recursos. Quanto bolsa, ningum
vai dizer que os recursos que esto entrando esto nanciando a emisso primria
para investimento de empresa; o que est acontecendo a valorizao de ativos,
somente isso e mais nada. Ento, possvel manter o cmbio estvel, eu diria at
que outros preos devem ser mantidos estveis.
O choque de alimento do ano passado, por exemplo. Apesar de o BCB ter
elevado a taxa de juros, o que o governo fez foi ampliar o crdito agrcola, ento,
ampliamos a oferta de alimentos. Essa uma forma de se combater a inao, ali
onde havia um desequilbrio entre oferta e demanda de alimentos. Eu diria o se-
guinte: preciso manter a inao sob controle, mas preciso que se olhe a causa
da inao e se combata cada causa em particular. O que esse regime de metas
para a inao tem de problema que ele possui um instrumento para qualquer
causa, que : se o preo do petrleo vai a R$ 140, ou o preo de alimentos vai ao
pico, no mercado internacional, o BCB, aqui, eleva a taxa de juros. D resultado?
D, porque os preos que so inuenciados pela taxa de juros cam comprimidos, e
o que ns conseguimos aqui no Brasil : manter a inao sob controle, mantendo-se
o desequilbrio de preos relativos. Os preos que so atingidos pela taxa de juros
cam extremamente comprimidos, e os outros continuam onde esto. Os preos
dos alimentos, por exemplo, continuaram seu caminho, no olharam para a taxa
de juros, se esta foi elevada ou no, mas outros preos foram comprimidos. Esse
regime distorce exatamente por carem os preos relativos desequilibrados o
vetor de preos relativos, que ca desequilibrado.
O que aconteceu no perodo anterior? No perodo anterior nossa inao
era multiplicada basicamente por preos administrados, que no tm nenhuma
sensibilidade taxa de juros, mas a nossa inao cava sob controle. Por qu?
Os preos de mercado, preos livres, sofriam presso da taxa de juros e a inao
cava sob controle. A inao cava sob controle, mas os preos relativos cavam
109
Macroeconomia para o desenvolvimento
desequilibrados. poca eu dava at um exemplo quanto ao preo de um aparelho ce-
lular que iria zero, que o preo de mercado, o preo livre, mas a tarifa administrada
estava na lua; esta , exatamente, a distoro entre preo relativo, administrado e
livre. Acho que preciso ser mais inteligente no controle da inao e entender
que taxa de juros controla, sim, mas tem um custo muito elevado. E quais so
as medidas para montar uma arquitetura de controle da inao? So inmeras,
um pas tem de ter um conjunto enorme, os pases que so bem-sucedidos no
controle da inao, como a Nova Zelndia, que nunca teve inao. A Nova
Zelndia nunca teve inao porque tem um conjunto de instrumentos que
mantm a estabilidade dos preos nesse pas, e ningum por l desmontou todos
os instrumentos para somente utilizar a taxa de juros. O que se fez foi colocar
no alto o regime de metas de inao e isto se transformou em exemplo para o
mundo inteiro. Foi o primeiro pas, em 1989, a utilizar esse regime. Isso j existia
na teoria, mas foi o primeiro pas a aplicar, e todos acharam muito bom, s que
a manuteno dos preos na Nova Zelndia no tem nada a ver com o regime de
metas de inao, alis, em nenhum pas dos anos 1990. O que houve foi uma
queda, um movimento deacionrio, um movimento de desinao, melhor di-
zendo, um movimento de queda de inao em diversos pases, sejam pases em
desenvolvimento ou desenvolvidos. Isto aconteceu independentemente de terem
ou no regime de metas, aconteceu em todos os pases. Nos anos 1990 a inao
desinou; logo, no h relao com este regime.
Sobre a poltica scal, temos que pensar em um oramento que esteja dividido
em duas partes. Uma parte de gastos correntes, que seja estvel, que no zesse
parte dessa poltica anticclica keynesiana, porque gastos correntes, em tese, so
para atender necessidades bsicas de funcionamento do Estado e da sociedade,
portanto, no devem oscilar, no devem ser maiores ou menores de acordo com o
ciclo econmico. Isso diz respeito estabilidade de vida que se deseja dar ao cidado,
assim gastos correntes devem ser estveis. Mas deveramos ter, no oramento,
uma parte de gastos de capital, que pudesse ser utilizada para acelerar a economia
ou para desaceler-la.
E quando a inao fosse de demanda (o que eu adoraria que ns tivssemos,
at comemoraria esse dia, porque, ento, estaramos com pleno emprego!) tudo
o que fosse produzido seria vendido, seria realmente uma inao para ser com-
batida com restrio scal. Acho que devemos utilizar o oramento scal para
reduzir o ritmo das obras pblicas, dos gastos pblicos em capital. Creio que um
oramento de capital o oramento que deve ser utilizado para a estabilidade na
taxa de crescimento do produto e do emprego. Gasto corrente deve permanecer
onde est, a m de atender s necessidades da sociedade e de funcionamento do
Estado. Mas para isso seria necessrio montar uma estrutura que no estivesse liga-
da somente a economistas e cientistas sociais, mas a uma estrutura que envolvesse,
110
Complexidade e Desenvolvimento
inclusive, engenheiros, porque obras pblicas no podem ser decididas de um dia
para o outro, h de se ter um projeto na gaveta, organizado. preciso ter uma
articulao entre a engenharia e as cincias sociais para utilizar o oramento de
capital de forma anticclica, sabendo o momento de desacelerar ou de acelerar. E
quando se trata de engenharia no se pode parar uma obra, o que se pode fazer
desacelerar a obra, assim como tambm no possvel construir uma ponte de
um dia para o outro.
Assim, preciso ter um oramento de capital para ser um instrumento de
poltica anticclica, mas no tenho a menor dvida de que a relao entre a dvida
e o PIB deve car estvel, no se faz poltica scal somente olhando para a varivel
real. Deve-se olhar para esta varivel, que simblica para credores da dvida p-
blica. E aqui eu no estou me importando com o nvel da relao dvida/PIB, ns
agora estamos em pouco mais de 30%. O Fundo Monetrio Internacional (FMI)
nos sugeriu, nas suas condicionalidades, que fosse abaixo de 50%, ns j atingi-
mos isso h muito tempo. Por outro lado, existem pases que tm 15%, outros
que tm 150%, e pases que tm 70%, e ns estamos em torno de 38%, agora.
Isso no faz nenhuma diferena. Faz diferena a trajetria dessa relao entre dvida
e PIB. Se ela se torna explosiva em um curto perodo, isto sim, grave, e quanto
a isto devemos nos preocupar. A administrao da dvida pblica, que est dentro
da administrao scal, algo que deve ser olhado com bastante rigor. Poltica
scal no deve ser uma poltica de dcit, como no deve ser uma poltica voltada
s para variveis reais, mas sim variveis reais e administrao da dvida pblica.
Eu diria, tambm, apesar de chocar alguns keynesianos, que ns devemos, sim,
buscar ter um oramento equilibrado, mas no por uma questo moral, como se
fosse pecado gastar mais do que se arrecada, mas simplesmente porque para se ter
potncia para gastar quando for necessrio preciso ter um oramento equilibrado.
Quem tem um oramento completamente desequilibrado fraco na hora de en-
frentar uma crise como essa. Ns estamos muito bem em termos scais, estamos
com um dcit nominal de 2,3%, o que muito bom. Podemos ainda aumentar
esse dcit, j chegamos a quase zero uma vez. Agora, equilbrio scal no se
alcana como resultado de poltica de gastos, pelo contrrio, o oramento, os
resultados de supervit ou dcit, se o oramento equilibrado, no tem relao
com cortar gastos, mas sim com o vigor da economia. Qualquer economia que
se torna vigorosa, robusta, e tem sade, tende ao equilbrio scal, simplesmente
porque em qualquer economia os mecanismos de arrecadao so muito mais
ecazes, mais velozes que os mecanismos de gasto. A economia brasileira rapi-
damente reduziu o seu dcit com o crescimento, e rapidamente vai aumentar o
seu dcit em fases de desacelerao. Ento, equilbrio scal o espelho do vigor
econmico, e no o contrrio, como a imprensa costuma dizer e alguns colegas
costumam incentivar. So argumentos ideolgicos que sustentam essa ideia. Se
111
Macroeconomia para o desenvolvimento
haver dcit ou supervit um problema de crescimento econmico, o problema
no quanto possibilidade de que iremos crescer se tivermos um oramento
equilibrado. Eu diria, exatamente, o contrrio: se crescermos, no teremos dcit,
teremos equilbrio. Busco o equilbrio como meta, porque, na verdade, busco o
vigor econmico, e com a economia dando ao governo um oramento equilibrado,
no momento em que houver a tendncia para uma desacelerao do ritmo de
crescimento da economia, o governo ter oramento equilibrado e capacidade de
realizar gastos. O governo que est estrangulado no pode usar poltica scal, go-
verno estrangulado nunca poder ser um governo keynesiano. O keynesianismo
no tem relao com a defesa de desequilbrio do oramento, e sim com poltica
de gastos, e polticas anticclicas quando necessrias, e poltica anti-inacionria,
quando a inao for de demanda.
Acho que para aumentar a potncia da poltica scal, temos de pensar em
algo, em que os macroeconomistas tm pensado muito pouco, quanto partici-
pao dos salrios ou dos rendimentos do trabalho no PIB. Quanto maior essa
participao, maior a propenso mdia a consumir da sociedade e, portanto,
maior a potncia da poltica scal. Nisso os macroeconomistas tm reetido
muito pouco, mas importante pensar na distribuio funcional da renda, ou
seja, quanto mais salrios, mais ganhos de autnomos no PIB e, por denio ou
hiptese, a propenso mdia a consumir ser maior. O multiplicador ser maior,
e a cada gasto do governo, aumentar o seu impacto sobre a economia. Ns temos
de pensar em polticas de recuperao dos salrios no PIB, e segundo dados do
Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE), em 2005 e 2006 j houve
recuperao. Tivemos uma queda grande quanto a essa participao dos salrios
no PIB de 1994 a 2004, e em 2005 e 2006 j houve recuperao. possvel que o
crescimento econmico tenha proporcionado recuperao ainda maior nos anos
de 2007 e 2008, o que d mais potncia poltica scal.
Por ltimo, sobre a poltica cambial, concordo com Fernando Ferrari quando
diz que devemos ter uma taxa de cmbio mais competitiva para produtos ma-
nufaturados, ou ento isso acabar distorcendo toda a produo da economia
brasileira. Acho que um instrumento importante, que os asiticos usam para no
valorizar o seu cmbio, por incrvel que parea, a taxa de juros, eles tm uma
taxa de juros semelhante americana. Ento, uma forma de proteger o cmbio
ter uma taxa de juros baixa. Eu acho que ns devemos pensar, tambm, nesta fun-
damentao para se ter uma taxa de cmbio baixa, em que ainda se pode ter um
cmbio competitivo. Com uma taxa de juros alta, vai haver sempre presso para
a valorizao cambial. E isso explcito, embora no se diga mas se perceba pelos
relatrios, por exemplo, do Banco da Coreia ou da Malsia, que uma das formas
para se proteger o cmbio com juros baixos, o que reduz a atratividade de capital
externo. Esse cmbio , portanto, decisivo, porque, como disse anteriormente, o
112
Complexidade e Desenvolvimento
cmbio de R$ 1,60 fez com que a nossa produtividade aumentasse porque houve
importao de bens de capital. O preo de bens de capital em dlares impor-
tante, obviamente, para o empresrio, mas bens de capital so comprados com
nanciamento de longo prazo. Eu diria que h algo, tambm, muito importante
para os empresrios, que a estabilidade do cmbio. Ainda que seja um cmbio
mais desvalorizado, porm estvel, que permita ao empresrio fazer contas. Essa
estabilidade do cmbio desvalorizado pode compensar a instabilidade atual com
tendncia de valorizao. Eu prero a primeira opo: dar para os empresrios um
cmbio desvalorizado, mas com estabilidade na qual ele possa fazer contas de -
nanciamento para importao de bens de capital. Embora, eu no descarte e acho
que ns no devemos nunca descartar, conforme j foi dito pelo Fernando, a ideia
de controle de capital, ainda mais agora. Controle de capital fundamental neste
momento, principalmente, sobre a entrada, apesar de toda a srie de discusses
que exista a respeito de entrada, de sada, residente, no residente, administrativo,
de mercado, e outros cortes possveis. Agora, o nosso problema de entrada, e
um momento de fazer. No adianta fazer quando a economia j estiver l na
frente se recuperando, quando j tiver entrado tudo o que tinha para entrar, nessa
hora no adianta pensar em controle de capital. Ento, acho que o cmbio preo
estratgico nessa histria, e que ns devemos pensar em controlar, tal como o
BCB controla o outro preo importante que so os juros.
Obrigado.
CAPTULO 7
ESTRUTURA TECNOPRODUTIVA AVANADA
E REGIONALMENTE INTEGRADA
1
Mauro Borges
Marco Crocco
MAURO BORGES Gostaria primeiramente de agradecer ao Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) pelo convite. um prazer estar aqui, e ter a oportu-
nidade de discutir o trabalho que desenvolvo. Alguns desses trabalhos, alis, esto
sendo realizados em parceria com o Ipea.
Apesar de trabalhar h muito tempo com desenvolvimento regional, resolvi
sair um pouco desse tema hoje. O que vou falar ter mais relao com desenvolvi-
mento setorial. Essa mudana se justica porque esse tema tem a ver com pesquisas
que o Ipea est fazendo. Dessa forma, no intuito de aprofundar esse dilogo entre
ns, achei que seria mais interessante apresentar as linhas de pesquisas com as
quais j estamos trabalhando conjuntamente.
Para comear, vamos tentar recuperar um conceito existente na literatura
sobre organizao industrial, discutido no Brasil amplamente desde o incio das
pesquisas empricas sobre o tema, coordenadas pela Maria da Conceio Tavares,
que o conceito de liderana na indstria. Claro que esse conceito tem uma tra-
jetria internacional tambm muito importante, e sobre o qual temos reetido
junto com o Ipea.
importante ressaltar que h um antecedente j antigo de trabalho conjun-
to entre o Ipea e o Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (Ce-
deplar). A temtica central a relao entre indstria e inovao tecnolgica,
desenvolvimento econmico e polticas pblicas. Esse o ncleo temtico das
pesquisas que j estamos fazendo h mais de cinco anos.
1. Este captulo rene aulas proferidas pelos professores Mauro Borges e Marco Crocco durante o curso de Ambien-
tao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, em julho de 2009. Os textos a seguir foram transcritos
por Carlos Henrique R. de Siqueira e Natlia Orlandi Silveira, e submetidos aos seus autores para reviso e validao..
114
Complexidade e Desenvolvimento
H quatro trabalhos em andamento a partir dessa abordagem. O primeiro
Inovao e empresas inovadoras na indstria brasileira, encomendado pela Agncia
Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), gestora da Poltica de Desen-
volvimento Produtivo (PDP). Essa pesquisa trabalha com os setores que a PDP
considera prioritrios. O Sondagem da inovao tecnolgica, tambm encomen-
dado pela ABDI. A ideia aqui de fato inovadora, e podemos discutir isso mais
tarde. Mas a ideia ter um survey trimestral da inovao tecnolgica, que real-
mente ainda no existe no Brasil. H muito survey sobre indstria. H a Pesquisa
de Inovao Tecnolgica (PINTEC), que gostaramos que fosse anual, mas ainda
no . Hoje ela realizada de dois em dois anos, e houve muita descontinuidade.
Sabemos que o desenho dela bastante avanado, o que um enorme ganho.
O que estamos pensando em fazer aqui um acompanhamento da inovao
que pretende captar um elemento que a PINTEC no capta, que o elemento das
expectativas do ponto de vista da inovao tecnolgica. Uma pesquisa feita de dois
em dois anos ou anual no capta expectativa. O ms zero dessa pesquisa junho de
2009, e o que se pretende obter uma medida da expectativa. E seria, na verdade,
complementar PINTEC porque teramos dados de uxo da inovao tecnolgica.
Coisa que a PINTEC sozinha no consegue por conta da periodicidade.
Eu diria que nossa pesquisa ousada. Tem risco, evidentemente, mas temos
uma equipe bastante competente. Tanto no Cedeplar quanto no Ipea, h muita
gente envolvida, e temos j um caminho percorrido que pode minimizar os riscos
inerentes a esse tipo de pesquisa.
A terceira pesquisa Empresas potenciais exportadoras da economia brasileira.
O enfoque a competitividade da indstria brasileira. Usamos a mesma metodo-
logia aplicada para a avaliao de impacto por parte de agncias internacionais,
como o Banco Mundial.
A origem desse trabalho a dissertao de mestrado do Bruno Arajo, um
pesquisador do Ipea. A ideia j avanou desde o incio at hoje porque aqui ze-
mos um tipo de exerccio do ponto de vista setorial, que o que importa em ter-
mos de promoo exportao. Para a Agncia Brasileira de Promoo de Expor-
taes e Investimentos (Apex), a questo fundamental para se usar os mecanismos
corretos para a exportao ter um mapeamento dessas potenciais empresas ex-
portadoras do ponto de vista setorial, algo que faz um dilogo direto com a PDP.
Finalmente, o quarto trabalho uma Avaliao dos fundos setoriais da FINEP.
Este um estudo importante e o Ipea se empenhou muito para viabiliz-lo. O
convnio com a Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP) foi assinado este
ms
2
e a pesquisa est comeando a fazer a primeira avaliao ocial dos fundos
2. Nota dos organizadores: refere-se ao ms de julho de 2009.
115
Estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
setoriais no Brasil. E, como se sabe, esses fundos tm um papel extremamente
relevante do ponto de vista do nanciamento da inovao tecnolgica no pas.
Portanto, as quatro pesquisas esto muito articuladas. H uma linha de co-
nexo entre elas, na qual a indstria o foco principal, embora no exclusivamente.
A ideia que tanto a pesquisa de avaliao dos fundos, como a de potencialidades
exportadoras se expanda para pesquisa sobre o setor de servios, algo nada simples
de se fazer. Apesar disso, h a inteno de que incluamos esse setor nas pesquisas,
e no carmos exclusivamente centrados na indstria.
Todas as quatro pesquisas que apresentei so de durao relativamente longa.
A mdia geral de dois anos para cada uma, e de fato um desao grande que
estamos enfrentando nesse momento.
A temtica comum presente nas pesquisas est inserida num contexto mais
geral de preocupaes. Primeiro, como acumular desenvolvimento tecnolgico e
acumular conhecimento nas empresas. O nosso enfoque a empresa, no num
setor stricto sensu. Claro que o ambiente de atuao dela o setor, mas nossa uni-
dade de anlise em todas as quatro pesquisas a empresa. Ou, no caso do trabalho
sobre fundos setoriais, instituies de pesquisa e pesquisadores, como os lderes
de grupos de pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e
Tecnolgico (CNPq), que esto em nossa amostra.
H algumas hipteses subentendidas nessas pesquisas. A primeira a tese
clssica relacionada indstria de substituio de importaes. Ou seja, a inovao
tecnolgica se realizava via aquisio de bens de capital. A inovao se dava atravs
de capital xo, de um bem tangvel e atravs da entrada de grupos nacionais em
alguns setores importantes da economia brasileira.
O que estamos nos propondo a fazer nesses estudos pensar o outro lado da
histria, que o investimento em gerao de conhecimento. Esse o ponto que
une de fato todas essas pesquisas.
O centro da poltica industrial dos pases que desejam mudar de posio est
concentrado na acumulao de conhecimento e no investimento necessrio para
isso. Sabemos que nenhum pas mudou de posio relativa sem que esse aspecto
fosse considerado como o elemento principal da poltica industrial.
claro que subliminarmente j estamos considerando como um dado que
necessrio uma poltica industrial num pas com as condies de desenvolvi-
mento que temos. Isso para ns um suposto terico. No estamos discutindo a
necessidade ou no de uma poltica industrial. Esse um dado do qual partimos.
Podemos voltar a essa questo se houver algum interesse nesse debate, mas esse j
um suposto do estudo.
116
Complexidade e Desenvolvimento
A PINTEC nos ajudou demais a fazer isso que estamos fazendo. Eram ne-
cessrias duas coisas: ter uma pesquisa nacional de inovao tecnolgica, e um
esforo de consolidar isso nas bases de dados existentes no Brasil. Inicialmente
isso foi feito na tese de doutorado do Joo Alberto De Negri, que originalmente
fez a integrao das bases de dados. Depois houve uma integrao feita pelo Ipea e o
Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica (IBGE). E sobre essa base de dados in-
tegrada que estamos desenvolvendo essas pesquisas. Sem isso as pesquisas fundamen-
tadas em microdados no seriam possveis. E esse um mrito do Ipea. Dicilmente
uma universidade sozinha conseguiria fazer, pois h uma diculdade institucional de
se conseguir transitar em todos os espaos necessrios para colher os dados.
Ressaltar isso importante, porque damos como certa a existncia das fon-
tes de informao. Mas no nada dado. E isso ca mais claro quando vemos a
situao dos nossos pases vizinhos da Amrica do Sul, nos quais a consolidao
dessas informaes est longe de ser alcanada, sobretudo a sosticao que tem
as bases consolidadas pelo Ipea.
A ideia, portanto, trabalhar a partir dessas bases de dados. Vamos tentar
trabalhar na perspectiva setorial. A ideia de setor repensada a partir da unidade
de anlise empresa, e a partir de uma base integrada que nos fornea um conjunto
de informaes que vai muito alm das caractersticas produtivas da empresa,
como, por exemplo, os dados da Pesquisa Industrial Anual (PIA). H uma srie
de outros elementos que, ao longo do tempo de pesquisa, notamos que so extre-
mamente importantes. Por exemplo, os dados de emprego que a Relao Anual
de Informaes Sociais (Rais) fornece e que a gente consegue integrar com os
dados da empresa so extremamente importantes para uma srie de resultados
das rmas e dos setores.
Quem conhece essas pesquisas sabe bem qual o contexto. Um deles o da
inovao das empresas na economia brasileira, com base na diversidade e ampli-
tude dos setores industriais. A indstria brasileira muito ampla, pelo tamanho
do pas, e muito diversa e heterognea. E essa uma realidade que enfrentamos
para fazer esse tipo de pesquisa.
Outra questo sobre o contexto que o mercado enorme. O mercado
domstico muito importante para o desenvolvimento industrial. O tema das
exportaes muito relevante, mas pensar a indstria num mercado domstico
extremamente grande como o do Brasil realmente um esforo muito particular.
Estamos operando com um universo de 80 mil rmas industriais, com mais
de dez pessoas ocupadas. So 6 milhes de trabalhadores e essas rmas gastam em
torno de US$ 3 bilhes em pesquisa e desenvolvimento (P&D), ou seja, algo em
torno de R$ 6 bilhes. Esse nmero bastante consistente com vrias fontes que
checamos ao longo do tempo.
117
Estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
Os indicadores de inovao esto muito distantes dos pases desenvolvidos,
como seria de se esperar. E tambm se distanciam de alguns pases em desen-
volvimento como Coreia e Taiwan, como tambm j sabido. Mas o fato que
estamos bastante aqum pensando numa questo fundamental que o catch up
da indstria brasileira. Os dados indicam que estamos ainda bastante defasados.
Outro dado da PINTEC diz que 30% das empresas brasileiras so con-
sideradas inovadoras. H uma srie de erros nesse dado. Ela segue um manual
de ordem, como todos sabemos, mas essa pergunta intrinsecamente frouxa.
impossvel fazer uma primeira pergunta que consiga separar o joio do trigo, ou
seja, dizer o que inovador e o que no . O percentual de 30% parece bastante
razovel, mas na Argentina esse percentual maior. Ou seja, por esses indcios
voc comea a desconar da pergunta por motivos bvios. Assim, a partir dessa
referncia preciso ter muito cuidado ao se trabalhar com ela.
No caso da Unio Europeia (UE), esse percentual sobe para 50%. Entre
30% no Brasil e 50% na Europa, era de se esperar um nmero menor para o
Brasil se a resposta fosse rigorosamente idntica l e aqui. Mas esses nmeros so
apenas para que tenhamos uma referncia.
Cerca de 5 mil a 7 mil empresas brasileiras, dependendo do critrio que se
use, realizavam gastos em P&D. Esse dado depende da frequncia, da intensi-
dade e outras variveis. Em 2003 essas empresas investiram em mdia 0,6% de
seu faturamento em P&D. Mas esse nmero meio mgico, a cada PINTEC ele
varia. Comparando, por exemplo, com Alemanha e Frana a diferena ainda
bastante grande.
Um dado importante que 2,8% das empresas brasileiras zeram alguma
inovao de produto para o mercado em 2003. Queria explicar um detalhe dessa
pesquisa. Primeiro, ela pergunta se a empresa inovadora, depois se essa inovao
foi relevante para a empresa mas j existia para o mercado, ou se a inovao
era novidade para o mercado. Ou seja, duas coisas completamente diferentes.
A empresa pode, por exemplo, estar trazendo um novo bem de capital de uma
gerao atual, porque ele tinha um maquinrio antigo. Mas, do ponto de vista
do mercado, aquela gerao do bem de capital j est em operao em outra em-
presa. Ento esse um caso de inovao para a rma, mas no para o mercado.
Quando voc pergunta se a inovao para o mercado j h um ltro maior, que
pode ser aplicado quele percentual de 30% das empresas que so consideradas
inovadoras.
Outro dado interessante que 177 empresas brasileiras inovam para o mer-
cado internacional. Essas empresas sim, do ponto de vista do mercado, fazem
inovao. Essas empresas so uma categoria especial, so empresas top.
118
Complexidade e Desenvolvimento
Sobre a questo da heterogeneidade das empresas brasileiras, acho que todas
as publicaes do Ipea j falaram muito sobre isso, e essas pesquisas corroboram,
de uma forma geral, algo que a literatura j vem apontando desde os anos 1970.
Um aspecto ainda pouco trabalhado sobre isso seria uma ateno especial
heterogeneidade do ponto de vista intrassetorial. Esse tipo de anlise intrasseto-
rial, dentro de cada setor da indstria, s seria possvel com anlise de microdados.
E as bases de dados que montamos, assim como a abordagem que propomos, per-
mite que isso acontea. Esse tipo de trabalho parte de algumas perguntas: at que
ponto a heterogeneidade e a capacidade tecnolgica das empresas se manifestam
no nvel dos setores industriais? Qual o nvel de diferenciao dentro dos setores?
Ns trabalhamos, por exemplo, com indstrias bastante tradicionais, como
madeireiras. Nesse setor de madeiras, no entanto, descobrimos que o negcio de
uma empresa top manejo de oresta. No mais apenas tirar madeira. H nesse
setor grandes gerenciadores de orestas renovveis, e algumas dessas empresas
atuam em nichos de mercado extremamente lucrativos. Ou seja, olhando pela
mdia, o setor de madeiras um setor tradicional, mas h diversidade. H traba-
lhos com biotecnologia, e outros elementos que colocam certas empresas numa
situao de fronteira. outro tipo de empresa que no dado agregado colocada
junto com as empresas mais tradicionais, que esto desmatando as orestas. Esse
tipo de diferenciao foi possvel com a abordagem com a qual trabalhamos.
Eu queria agora passar rapidamente por alguns aspectos tericos. A ideia aqui
penrosiana. Estamos trabalhando com empresa, e o que estamos privilegiando
o acmulo de recursos, tangveis e intangveis que a empresa domina. Esse o
resumo da abordagem. Ela parte da. Claro que h um forte dilogo com as coisas
neoschumpeterianas, porque a Penrose, mesmo sem o saber, era schumpeteriana.
Os textos e mesmo a principal obra dela so institucionalistas, numa abordagem
claramente schumpeteriana. A ideia de base, sobre a especializao tecnolgica, da
rma como um acervo de recursos, principalmente intangveis, argumentos sobre
conhecimento tcito, tudo isso foi trabalhado por neoschumpeterianos.
No h nenhuma novidade do ponto de vista terico. Eu particularmente
gosto de coisas velhas, se forem de boa qualidade. preciso separar a boa da m
teoria. E eu acho que no caso da nossa pesquisa estamos usando uma boa teoria.
uma viso baseada em recursos, sobre a qual h uma enorme tradio que eu
no vou nem tentar tratar aqui, pois so coisas muito conhecidas.
O que nos interessa na pesquisa est nessas trs perguntas: quais os recursos
mais relevantes que a empresa domina? desejvel desenvolver novas competn-
cias nas reas de domnio tecnolgico das empresas? E, por m, como ampliar
as competncias das empresas? So perguntas como essas que orientam nossas
pesquisas do ponto de vista emprico.
119
Estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
Ns conseguimos estudar retrospectivamente as empresas com microdados,
individualizadas. E conseguimos, com algum tipo de modelagem, trabalhar pros-
pectivamente algumas questes sobre a ampliao das competncias das empresas.
Duas generalizaes empricas importantes nas nossas pesquisas so: primeiro,
que h diferenas sistemticas entre rmas, considerando como elas controlam
os recursos necessrios para que implementem suas estratgicas especcas. Essas
diferenas sistemticas so possveis de detectar atravs dos microdados, e denir
pers bastante especcos, mesmo dentro do mesmo setor, com competncias
muito diferentes. Alm da questo terica que conhecemos, conseguimos chegar
a algum nvel de detalhe com esse tipo de anlise, que antes as pesquisas empricas
no Brasil no alcanavam.
Outra generalizao que a diferena entre as empresas em termos de acervos
tangveis e intangveis tem muita estabilidade. Dados com os quais trabalhamos
em srie histrica apresentam muita estabilidade. impressionante como h es-
tabilidade em suas posies relativas e nas caractersticas que as tornam ou mais
ou menos competitivas.
Dois pressupostos que adotamos nessa abordagem dizem respeito: primeiro,
diferena de alocao de recursos entre as empresas e ideia tipicamente penro-
siana de que o que importa para a empresa o seu crescimento a longo prazo, e
no a maximizao de seus lucros, que a varivel principal de todas as decises
estratgicas da empresa. No uma deciso de maximizao de curto prazo que
move as decises. Essa uma coisa que particularmente nos interessa.
O segundo pressuposto diz respeito ao conceito de regime tecnolgico, que
tambm muito til, porque aqui nesse conceito est a ideia de oportunidade, de
cumulatividade, de probabilidade. Nesse sentido, o conhecimento relevante da
empresa, por essas propriedades que mencionamos, interessante para uma pes-
quisa que est centrada na questo setorial.
No vou entrar em detalhes sobre as caractersticas da inovao, sobre a
questo da certeza, da ideia de trajetria e regressibilidade das decises, mas um
tema schumpeteriano e faz um dilogo direto com a questo da Penrose.
Por m, nosso objetivo fazer uma ponte entre a pesquisa e a poltica indus-
trial em curso no pas. Essa a ideia que motiva as pesquisas. O que buscamos
mapear os sistemas setoriais de inovao. Baseados naquele aporte terico, consi-
deramos que os sistemas setoriais de inovao so fundamentais para a poltica in-
dustrial brasileira. Obviamente, vrios setores no tm ainda um sistema setorial
de inovao. Alguns esto no incio desse processo, e outros simplesmente esto
fora dele. A ideia de sistema orgnica, de articulao em cadeias e redes, e esses
120
Complexidade e Desenvolvimento
elementos esto ausentes em muitos setores. O nosso parmetro a ideia genrica
de sistema setorial de inovao como um elemento de referncia.
A proposio de polticas estar baseada no ponto de vista e nos pressupos-
tos tericos adotados pela pesquisa. importante considerar a ecincia de o
processo de inovao tecnolgica operar de uma forma orgnica e sistmica, o que
daria um empuxo muito forte para os setores, como a articulao entre empresas,
porque elas poderiam operar como cadeias e redes de forma mais integrada, e no
apenas na relao de insumo e produto. As polticas, portanto, seriam pensadas
a partir dessa ausncia, na pressuposio de que uma relao mais sinrgica do
ponto de vista dos agregados setoriais seria muito importante levando em conta
a competitividade setorial.
Partimos ento para a pretenso de denir lideranas de empresas do ponto
de vista emprico. Trabalhamos com dois critrios: liderana, que a diferenciao
de um produto e lderes em custo, levando em considerao que se uma empresa
tem liderana em diferenciao e custo, ela exportadora. Ento, entrou como
um dado que ela tem que ser exportadora. H uma srie de detalhes tcnicos que
no poder ser exposta aqui, mas a ideia geral foi essa. Foi da que partimos para
denir a tipologia de empresas lderes.
Criamos tambm a categoria de empresas seguidoras. Grande parte dessas
empresas tambm exportadora, s que no tem liderana do ponto de vista tec-
nolgico. A ideia de liderana, claro, totalmente ligada ideia de liderana em
tecnologia. Existem empresas seguidoras que so robustas, e o fato de no terem
o custo de serem pioneiras na inovao pode ter vantagem quanto performance.
No exclumos essa questo do nosso horizonte. E o resultado nal mostra que
existem seguidoras muito importantes, algumas com mais peso no comrcio ex-
terior do que as lderes.
Eu vou parar por aqui, deixando claro que trabalhamos nessa linha, e o
trabalho ainda est em curso. Estamos abertos a novas sugestes, crticas, coisas
muito importantes quando lidamos com pesquisas um pouco diferentes.
Muito obrigado.
MARCO CROCCO Antes de comear, gostaria de agradecer ao Ipea pelo convite.
uma honra estar aqui falando para a nova turma que hoje ingressa na instituio.
Minha estratgia comea com a apresentao de alguns fatos sobre a temtica que
nos foi colocada, falar um pouco sobre a discusso terica e histrica e, por m,
volto a alguns fatos empricos. O trabalho que apresento aqui foi baseado em
algumas pesquisas anteriores.
121
Estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
Primeiro vamos aos fatos. O que eu direi aqui no novidade, mas s pelo
ttulo do tema que nos foi proposto possvel imaginar que h um problema
com a articulao regional, caso contrrio o assunto no estaria em voga.
Em 1991, existiam apenas 32 microrregies com mais de 40 mil postos de
trabalho. Essas regies basicamente estavam localizadas em So Paulo, Rio de
Janeiro, Belo Horizonte, ou seja, regio Sudeste e Sul. H pontos em Manaus,
Belm, Fortaleza. Mas acho que no h em Recife. Ou seja, uma estrutura pro-
dutiva extremamente concentrada no espao. Dez anos depois, no ano 2000, esse
quadro praticamente no muda. Observa-se que antes existiam 32 microrregies
com mais de 40 mil postos de trabalho e dez anos depois existiam apenas 35.
Isso mostra um problema. Se essa estrutura concentrada eu apostaria que
ela no articulada. E esse um fato em relao estrutura industrial brasileira:
ela extremamente concentrada. Do ponto de vista da economia regional isso
um problema e, gostaria de enfatizar, um problema de poltica industrial. Alm
disso, o mais importante, pode ser um problema para a estratgia de crescimento
do pas. E esse problema que iremos explorar aqui. Quando analisamos os dados
das empresas exportadoras e inovadoras, vemos que a concentrao ainda maior.
Portanto, todos esses dados nos colocam questes sobre como desconcentrar essa
estrutura.
Se vamos falar sobre tecnologia avanada, importante levar em considerao
dados sobre ps-graduao. Os dados da Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Capes) mostram uma concentrao espacial dos cursos
de mestrado e doutorado na regio Sudeste e Sul do pas. Esse o quadro e esses
so os fatos.
Se esse o quadro, se de fato temos de pensar em estruturas produtivas tec-
nolgicas avanadas e regionalmente articuladas, isso implica dizer que temos de
discutir poltica industrial e tecnolgica do ponto de vista regional. O pressuposto
bsico dessa interveno que acreditamos em poltica industrial e tecnolgica.
Antes de entrar nessa discusso, tentarei justicar a necessidade de se pensar
poltica industrial, ou seja, por que regionalizar essa poltica? Para isso, temos de
pensar em trs dimenses: uma dimenso macroeconmica, uma dimenso terri-
torial, e uma dimenso microeconmica.
A dimenso macroeconmica mais direta. Uma estrutura industrial regio-
nalizada e articulada importante para a construo e a criao de um mercado
de massas, o que no contraditrio com uma insero internacional competitiva.
A construo de um mercado de massas no uma alternativa ou contradio
com uma insero internacional competitiva, pois ao contribuir para a criao
de um mercado de massas, ele se torna o elemento central para a construo
122
Complexidade e Desenvolvimento
de economias de escala e escopo, to necessrias para as vantagens comparativas
dinmicas, base de sustentao de longo prazo da competitividade internacional
de um pas. Regionalizar a poltica industrial, t-la como um elemento auxiliar
no combate desigualdade regional de renda, e criando um mercado de massas,
fundamental.
Alm disso, ainda do ponto de vista da dimenso macroeconmica, regiona-
lizar signica aproveitar as potencialidades decorrentes da diversidade. A diversi-
dade possui muitas dimenses: o Brasil diverso, e essa diversidade no precisa ser
vista como um problema necessariamente; ela pode ser vista tambm como um
ativo, tanto do ponto de vista dos recursos naturais, como humanos, culturais,
localizao, estratgias. Todos esses elementos devem ser entendidos como base
para abertura de novas janelas de oportunidades, seja como vantagem locacional,
seja para contribuir para a superao dos efeitos de trancamento locacional de
pequenos municpios.
Um pequeno municpio que est fadado a car connado sua estrutura
produtiva, baseado nas vantagens comparativas ricardianas, est fatalmente sub-
metido aos riscos que o efeito de trancamento pode ter. E tentar superar isso
colaborar para a superao das desigualdades regionais.
Mas o eixo da minha interveno a questo da regionalizao da poltica
industrial e tecnolgica. Essa regionalizao e a construo de uma estrutura no
s regionalizada, mas articulada tambm, fundamental para o reordenamento
do territrio. E esse um tema central: o territrio brasileiro precisa ser reordenado.
impossvel conviver num pas onde existem 16 cidades com mais de 1 milho de
habitantes e espaos vazios que geram problemas fundamentais.
Do ponto de vista territorial, a poltica industrial e tecnolgica fundamental
para reordenar o territrio atravs da construo de novas centralidades. O con-
ceito de centralidade muito importante nessa apresentao e vou explor-lo
melhor mais adiante.
Essa poltica apresenta vrias dimenses. H uma dimenso reativa, porque
a reordenao do espao necessria. J no d mais para viver em cidades e
grandes aglomeraes urbanas como So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e
outros, onde impossvel contar com uma estrutura urbana condizente. Mas h
tambm um papel proativo, porque prope-se a construo de novas centralidades
que auxiliam no combate s disparidades regionais ao abrir novas oportunidades
locacionais.
Do ponto de vista da empresa, uma poltica industrial e tecnolgica re-
gionalizada signica a possibilidade de incorporao ou consolidao de novos
mercados e consumidores e janelas de oportunidades locacionais. tambm im-
123
Estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
portante porque isso pode complementar estratgias de crescimento das empresas
aproveitando potencialidades e diversidades regionais.
Essas estratgias podem estar baseadas na criao de barreiras, manuten-
o de lucratividade, diversicao de riscos urbanos, regionais e ambientais.
Pode contribuir tambm para a reduo dos custos de transao relacionados
fragmentao do espao regional. Por exemplo, se saio de Braslia em direo ao
Norte, encontrarei um centro urbano importante apenas a muitos quilmetros
de distncia daqui, atravessando espaos vazios, difceis para o transporte de pro-
dutos, pois aumenta o custo, mas no a escala de produo. E isso um problema
srio gerado pela fragmentao espacial. Portanto, construir novas centralidades
com um suporte da poltica industrial regionalizada contribuiria para a reduo
desse tipo de problema.
Uma poltica industrial e tecnolgica regionalizada tambm contribuiria
para se evitar a difuso de externalidades tanto pecunirias quanto tecnolgicas
no espao, elemento que pode ajudar no ganho de produtividade, dinamismo
econmico etc.
Tambm pode colaborar para mitigar a incidncia de externalidades negativas
associadas s aglomeraes urbanas e, consequentemente, reduzir os custos de
produo. Especialmente para estimular a capacitao regional.
Essa uma abordagem fortemente baseada em economia regional. Ou seja,
com o olhar de um economista regional, estou tentando mostrar como a integrao
da estrutura produtiva importante territorialmente, macroeconomicamente e
microeconomicamente, dialogando com a poltica regional. Minha preocupao
aqui a reduo das disparidades regionais.
Justicada a importncia de uma poltica regional, vamos tentar recuperar
historicamente como se deu o dilogo entre poltica industrial e poltica regional.
Podemos fazer uma diviso temporal nos rebatimentos regionais da poltica in-
dustrial. H uma primeira fase que vai da dcada de 1930 at a dcada de 1970,
perodo em que h o keynesianismo como paradigma forte do Estado. H um Es-
tado intervencionista e uma poltica regional que foi classicada como top down.
A segunda fase comea a partir da metade da dcada de 1970, dentro de
uma orientao neoliberal, polticas que foram conhecidas como poltica de cima
para baixo, com carter altamente descentralizado focado em produtividades en-
dgenas das economias locais. Dessa forma, possvel fazer duas divises histricas
das polticas regionais.
Mas o que quero explorar aqui que para cada tipo de poltica regional exis-
tir um dilogo diferenciado com a poltica industrial, ou seja, ter uma forma de
articulao da indstria com a regio de uma forma diferenciada.
124
Complexidade e Desenvolvimento
Vou comear com o enfoque keynesiano de polticas regionais. Nesse perodo
surgiram vrias teorias de cunho keynesiano que postulavam que o desenvolvi-
mento alcanado de uma regio estaria condicionado posio ocupada por ela
em um sistema hierarquizado e assimtrico, cuja dinmica est fora da regio. O
que temos aqui so as teorias centro-periferia, teoria da dependncia, modelos de
causao cumulativa, os efeitos acumulativos de escala e aglomerao, demanda
estimulada, ou seja, essas eram as interpretaes sobre a dinmica regional. Se-
gundo essas teorias, o desenvolvimento regional se dava necessariamente de forma
desequilibrada e assimtrica.
Em funo dessa interpretao do desenvolvimento regional, o combate de-
sigualdade regional ser centrado em polticas fortemente focadas nas indstrias. E
h vrias teorias para justicar isso: a teoria do big push, que previa a concentrao
de recursos escassos em projetos selecionados de uma regio especca. E tambm
as teorias de polo/crescimento, que diziam haver uma racionalidade similar aos
big pushs; ou seja, voc escolhe um polo, centraliza investimentos na regio, e os
encadeamentos da empresa para a frente e para trs fariam com que houvesse grande
desenvolvimento na regio; derivado disso, existiram tambm outros mecanismos
como atrao de investimentos externos, investimentos estratgicos do setor p-
blico, inclusive em estatais. Em linhas gerais essas eram as linhas de polticas de
desenvolvimento regional derivadas daquele contexto.
Por outro lado, o modelo industrial da poca era: substituio de importaes,
defesa da indstria nascente e criao de empresas estatais em setores estratgicos. O
que importante para nossa discusso que esse tipo de poltica tinha um dilogo
direto com a poltica regional, elas dialogavam diretamente. Era possvel combater
desigualdade regional e implementar um projeto de substituio de importaes.
Essas polticas no necessariamente colidiam. Em suma, era possvel criar e proteger
a indstria e combater as desigualdades regionais.
Portanto, nesse perodo h um entendimento do desenvolvimento regional
que terminava com uma proposta de poltica regional, e que dialogava direta-
mente com a poltica industrial. Nesse sentido, a construo de uma estrutura
produtiva tecnolgica articulada regionalmente ocorria de forma bem mais fcil,
porque existia esse dilogo.
Houve experincias similares no mundo todo. Na Frana, por exemplo,
houve uma poltica industrial para frear a concentrao em Paris, alterando o
ordenamento territorial. No Reino Unido houve o plano de 1947, que orientou
e condicionou uma srie de investimentos, dizendo inclusive que era proibido abrir
indstrias em determinadas regies. A Itlia criou uma agncia de desenvolvimento
para a regio Sul, claramente inspirada no modelo de polo de desenvolvimen-
to, concentrando indstrias, estatais, e investimentos numa determinada regio.
125
Estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
Muitos outros pases adotaram esse modelo, inclusive o Brasil, com a Superinten-
dncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene) e outros tipos de experincia.
Qual a avaliao desse perodo? Obviamente h muitos aspectos favorveis
e desfavorveis, eu no vou fazer um juzo de valor. Eu acho que favorvel, mas
vamos aqui listar alguns argumentos.
Na maioria dos pases onde essa poltica foi implementada houve reduo de
desigualdades regionais de forma clara e marcante. Na Frana, esse foi um perodo
conhecido pelo crescimento com desconcentrao. E, de fato, o crescimento de
Paris se estabilizou. Houve uma estagnao da conurbao urbana na cidade de
Paris. Alm disso, a Frana expandiu o que foi chamado de metrpole de equilbrio,
uma distribuio da atividade mais equilibrada no espao. Na Itlia existem dados
que mostram uma reduo pela metade da diferena do Produto Interno Bruto
(PIB) per capita entre a regio Norte e a regio Sul. E no Reino Unido houve a
criao de 300 mil postos de trabalho devido a esse tipo de poltica.
Os argumentos desfavorveis so os seguintes. Primeiro, a competncia exclu-
siva do Estado para a conduo das polticas levou a certo grau de paternalismo e
diversas formas de assistencialismo, o que poderia ter explicado vrios dos casos de
insucesso. Nem todas as experincias foram bem-sucedidas. Segundo, nas polticas
de tipo top down, onde se vai a uma determinada regio e se instala um determinado
tipo de indstria, nem sempre se consegue enraizar os mecanismos de crescimento.
Isso ocorre provavelmente porque foi estabelecida uma pequena vinculao com as
capacitaes locais. Ou seja, a partir de cima instala-se uma atividade econmica,
e ela vira uma catedral no deserto, estabelecendo pouqussimas relaes. E se essa
indstria retirada dali ou privatizada, sem subsdio, essa empresa no consegue
mais se sustentar nessa regio, e nesse local ela se torna invivel.
As avaliaes apresentadas at aqui foram aquelas feitas at a dcada de 1970.
Na dcada de 1980, com a crise do Estado keynesiano, sobre a qual no entrei
em maiores detalhes, inicia-se uma nova modalidade de polticas de crescimento,
para responder crise do modelo anterior. E nela se destacam a menor atuao
do Estado, permitida apenas para corrigir falhas de mercado; o desenvolvimento
local endgeno, que virou a prola desse perodo; a nfase na competitividade,
no no crescimento nem na reduo da disparidade regional. A nfase passa a ser
a competitividade, e a nfase passa a ser mensurada principalmente pela insero
internacional, como elemento central de desenvolvimento.
Esse aspecto da poltica combina-se aqui com diversas concepes: o papel
do conhecimento, da inovao, da gerao e absoro de externalidades no pro-
cesso de desenvolvimento econmico etc. A partir da foram enfatizados os ele-
mentos facilitadores dos processos de aprendizagem-desenvolvimento. a partir
da que surgem as ideias de no desenvolvimento industrial, tudo local, ligao
126
Complexidade e Desenvolvimento
com o desenvolvimento das potencialidades do local. Surgem tambm os conceitos
de sistemas locais ou regionais de inovao, cidades cientcas, incubadoras de
empresas, parques tecnolgicos, circuitos industriais, clusters (de vrios tipos).
Antes de falar sobre as consequncias desse segundo enfoque, queria destacar
dois aspectos centrais dessa perspectiva. Primeiro, o entendimento de que a gerao
de conhecimento seria suciente para o surgimento e a difuso de externalidades
de conhecimento no espao. E isso levaria convergncia entre pases e regies.
Esses argumentos foram muito caros s novas teorias do desenvolvimento, que
pleitearam a ideia de convergncia de renda. Em segundo lugar, o conceito de
desenvolvimento local endgeno.
Vou discutir um pouco mais detalhadamente esse tema porque faltava o
conceito de regio nesses dois enfoques. Externalidade e regio so conceitos muito
pouco trabalhados nessa discusso. E apesar dessas teorias falarem muito de loca-
lidade, isso no quer dizer que incorporaram a discusso sobre regio. No Brasil
e no mundo discute-se cluster, seja o do Vale do Silcio ou o Arranjo Produtivo
Local (APL) de Santa Rita do Sapuca como se fossem a mesma coisa. Como se
fosse a mesma coisa em Caruaru ou na frica, tudo considerado cluster, APL,
tudo desenvolvimento. Contudo, os espaos so completamente diferentes. E
vou tentar introduzir essa discusso aqui, justamente para mostrar como esses
conceitos podem ter impactos distintos quando discutimos varireis importantes
na poltica industrial.
Quando se discute externalidade, especialmente de conhecimento, im-
portante pensar na geograa. A externalidade de conhecimento no utua no
espao. Todos falam nas externalidades, vrios autores usam o conceito, que
correto, mas falam de algo que foi gerado em um local qualquer e que se desloca
ou expande para outro. Gero um fenmeno aqui e a externalidade parece que voa.
Mas as externalidades, de fato, no utuam, e isso ocorre devido a dois fatores: a
centralidade e a dimenso geogrca da transmisso do conhecimento, e a relao
entre centralidade, conhecimento, capacitao e capacidade de absoro. J res-
salto, adiantando um pouco a concluso, que essa discusso de externalidades tem
a ver com outra, a de construo de centralidades.
A questo das centralidades e a dimenso geogrca do conhecimento so,
na verdade, bastante simples. Centralidade a capacidade de uma regio de ofe-
recer servios cada vez mais sosticados. O fato de uma regio prover servios
sosticados como servios bancrios, consultorias tcnicas, servios hospitalares
sosticados faz com que o entorno no possa ter esse servio, pois ali no haver
escala suciente para reproduzir os servios. Por que os servios de engenharia
esto localizados em Braslia e no em Taguatinga? Ou outra cidade? No existe
127
Estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
l porque existe aqui, porque Braslia o ponto de concentrao e escala para esse
tipo de servio. Isso faz com que esses servios mais sosticados se concentrem em
determinadas regies. E quanto mais eles se concentram, mais difcil para que
outras regies tenham esse tipo de servio. Se voc combina isso com a discusso
de Jacobs sobre a diversidade urbana, haver um dilogo direto entre a diversidade
urbana e a construo dessa centralidade.
Portanto, essa centralidade fundamental, principalmente os transbordamentos
de conhecimento, devido a duas caractersticas: a demanda de conhecimento e a
existncia de intermedirios de conhecimento. O que quero dizer com isso?
Vamos l. Demanda de conhecimento: para que o transbordamento de co-
nhecimento se torne uma realidade necessria a existncia de formas econmicas
que a utilizem no processo produtivo. Ou seja, se pesquiso, crio conhecimento e
quero que esse conhecimento transborde, preciso que algum o utilize. A exter-
nalidade s existe se algum se aproveita dela. Se ningum a aproveita apenas
um transbordamento que est por a. Externalidade s passar a existir se houver
algum que incorpore esse conhecimento no processo produtivo.
Nesse sentido, possvel assumir que em reas com estruturas produtivas
diversicadas como a Jane Jacobs j salientou, devido elevada centralidade, a
oportunidade para a gerao de novo conhecimento maior que nas regies com
menor centralidade. Ento, o transbordamento, se aproveitado e transformado
em externalidade, gerar maior demanda por conhecimento justamente em regies
onde h maior centralidade.
Espaos geogrcos sem centralidade no tero demandas por conhecimento
para que aquela externalidade chegue ali e, por consequncia, o efeito que um
spin over possa ter no encadeamento de uma relao industrial menor. Nesse
sentido, as externalidades sero, principalmente, absorvidas em locais de maior
centralidade. Portanto, a demanda por conhecimento est ligada diretamente
questo da centralidade.
Vamos explorar agora a externalidade em relao aos intermedirios de co-
nhecimento (conduits of knowledge transfer). O conhecimento e a externalidade
precisam ser repassados. Eles no se transmitem no ar. Se ele no faz isso, como
ento ser transmitido? A literatura mostra vrios meios de transmisso de conhe-
cimento, sejam os formais ou informais. Esses intermedirios de conhecimento
esto associados ao grau de centralidade de uma regio especca. possvel argu-
mentar que quanto maior a centralidade de uma regio mais fceis so a emergncia
e a transmisso das externalidades de conhecimento. Isso vai fazer com que a
existncia de hierarquias de centralidades implique processos desiguais de gerao
e difuso de centralidades e conhecimentos. Com isso estou tentando explicar por
128
Complexidade e Desenvolvimento
que os centros de cincia e tecnologia no pas se localizam em So Paulo basica-
mente. Isso explica por que a Fiat monta uma planta em Belo Horizonte, mas a
unidade de P&D dela est em So Paulo, e no em Betim. Por que a Grandene
transfere sua fbrica para Sobral, mas a unidade de P&D continuou l em So
Leopoldo. Por que existe uma transmisso de conhecimento na regio, e se ele sair
dali no vai mais aproveitar essas externalidades.
O que estou dizendo, dessa maneira, que do ponto de vista da articulao
e da capacidade de uma poltica que queira aproveitar as externalidades geradas
pelas unidades de P&D, voc precisa pensar isso do ponto de vista da estrutura
espacial do pas.
A capacidade de absoro do conhecimento vai depender tambm do modo
como ele divulgado. Eu estou tratando, basicamente, de conhecimento tcito,
que to importante na discusso da economia da cincia e tecnologia. Na ver-
dade, como o conhecimento tcito no expresso formalmente, sua transmisso
baseada no compartilhamento de valores culturais, cdigos informais, rotinas
ou, em outras palavras, no compartilhamento de instituies no sentido amplo.
Essas instituies culturais ou no, formais ou informais, so geogracamente lo-
calizadas tambm. Esto tentando, no Brasil inteiro, construir clusters de todas as
formas, s que elas no se reproduzem. Por exemplo, a caracterstica cooperao,
que essencial para explicar o sucesso da Terceira Itlia, est ligada a fatores cul-
turais fortemente relacionados quela localidade, como a luta contra os nazistas,
a herana comunista naquela regio. Se voc pensar no Vale do Silcio encontrar
outros fatores culturais. E isso no se transporta no espao. Essa a grande di-
culdade na reproduo de experincia de clusters.
Podemos assumir que o espao em pases desenvolvidos mais uniforme,
mais homogneo, de forma que sua hierarquia urbana menos fragmentada. Se isso
verdade, podemos armar que o espao em pases desenvolvidos possui as condies
necessrias para o surgimento das externalidades derivadas de conhecimento e para
sua propagao e absoro. Essa homogeneidade, no entanto, no encontrada
em pases perifricos. Nesses pases, a construo da centralidade est constrangida
tanto pela dimenso da renda quanto por sua concentrao no territrio.
Pode-se dizer que quanto melhor for a distribuio regional da renda, mais
fcil conseguir a emergncia de outras centralidades urbanas, e a difuso de todas
essas externalidades de conhecimento. Mais fcil ser, tambm, montar uma es-
trutura industrial articulada.
Na periferia, ao invs de existir metrpoles de equilbrio como na Frana,
nosso processo de desenvolvimento levou criao de um grande nmero de
129
Estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente integrada
ncleos urbanos incompletos, que no ofertam vrios tipos de servios, ou essa
oferta muito fragmentada, alm de poucas aglomeraes urbanas.
Passando rapidamente pela questo do desenvolvimento regional endgeno,
gostaria apenas de tentar deixar claro o limite dessa teoria. No possvel fazer uma
poltica industrial ou de desenvolvimento baseada na percepo de que o local se
garante. O local no capaz de enfrentar foras que esto acima de suas capacida-
des. Como o local vai enfrentar a atual crise nanceira? No conseguir sozinho.
Portanto, existem regras ou fatores que afetam a dimenso regional que esto
alm da escala local, elas esto na escala regional ou nacional.
O local tambm tem atores. No pelo fato de que tudo da localidade,
que todo mundo se conhece, que uma ALP vai dar certo. A difuso do paradigma
do local foi grande porque tanto a esquerda quanto a direita gostaram. Para a
direita, o local signica a negao do Estado; para a esquerda, signica o empo-
deramento da localidade. Isso explica, em boa parte, o sucesso que essa discusso
teve. Porque ela servia aos dois lados.
Mas essa uma viso romntica das coisas. Existem atores nos locais. Os
APLs esto sendo fortemente capturados por interesses locais, no necessariamente
o interesse da maioria.
Isso tudo faz com que uma srie de polticas baseadas na horizontalidade
se dissemine. Uma poltica industrial horizontal aquela que diz, por exemplo,
vamos desenvolver a educao, ou mesmo uma poltica de negao da poltica
industrial. E, nesse sentido, a horizontalidade uma prtica que reduz o combate
desigualdade regional. Ento, nesse perodo de polticas horizontais, pode haver
uma poltica que reduziu a diferena entre pases, mas gerando aumento da desi-
gualdade regional, e h muitos estudos mostrando que nesse modelo liberalizante
ela, de fato, aumenta.
Obrigado.
CAPTULO 8
INFRAESTRUTURA ECONMICA, SOCIAL E URBANA
1
Ermnia Maricato
Luiz Csar Queiroz Ribeiro
Joseph Barat
ERMNIA MARICATO Primeiramente, gostaria de parabeniz-los. Vocs esto in-
gressando no Ipea em um novo momento. Poucos anos atrs o mantra pregando
o corte dos gastos pblicos, repetido exausto na mdia escrita, falada e tele-
visada, era tambm o bordo do Ipea. Hoje, felizmente, o Ipea est a servio da
sociedade brasileira, produzindo informaes dedignas e esclarecedoras, que nos
ajudam a entender nossa realidade.
Para os objetivos desse curso, pensei em fazer uma exposio terica sobre nos-
so processo de urbanizao na periferia do capitalismo. O futuro de nossas cidades
frente ao novo cenrio institucional alm de questes especcas, como o Estatuto
da Cidade, sero abordados para exemplicar alguns argumentos colocados.
Antes de mais nada, gostaria de sugerir que ouvissem a Tnia Bacelar, uma
pessoa muito mais otimista que eu, e muito bem informada. E como uma otimis-
ta bem informada um caso raro, ns precisamos prestigi-la. Ela uma gura
fundamental porque est muito atualizada sobre os principais dados da grande
mudana territorial pela qual o Brasil vem passando. Em consultoria para o Mi-
nistrio das Cidades (MCidades), quando eu ainda me encontrava l na Secretaria
Executiva, ela fez um estudo indito, que serviu de base para o Plano Nacional
de Habitao, infelizmente no implementado. Outros bons planos surgiram nos
ltimos anos, especialmente no incio do governo Lula, mas o peso da poltica
arcaica, presente secularmente no Estado e na sociedade brasileira, barram as ten-
tativas, mais uma vez, de se fazer planejamento, ou investimento com racionali-
dade, visando justia social.
1. Este captulo rene aulas proferidas pela professora Ermnia Maricato, e pelos professores Luiz Csar Queiroz Ribeiro
e Joseph Barat durante o curso de ambientao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, em julho de
2009. As aulas foram transcritas por Carlos Henrique R. de Siqueira e Natlia Orlandi Silveira, com edio de texto de
Paulo Emlio Buarque Ferreira, e submetidas aos seus autores para reviso e validao.
132
Complexidade e Desenvolvimento
Vou falar aqui de algumas caractersticas do urbano na periferia do capita-
lismo. preciso enfatizar as especicidades do Brasil como integrante da periferia
capitalista em que pese a euforia dos que alardeiam sua condio atual de player
internacional. E estou cada vez mais comprometida com a chamada escola de
formao nacional, integrada por autores como Caio Prado, Celso Furtado, Sr-
gio Buarque de Holanda, Roberto Schwarz, Florestan Fernandes, Francisco de
Oliveira, um time de intelectuais brilhantes, intrpretes da sociedade brasileira,
que tem sido ignorado nesses tempos de ps-modernismo e neoliberalismo. Can-
sei, nos meus 40 anos de vida acadmica, de ver colegas elaborando teses sobre a
realidade urbana da Europa ou dos Estados Unidos e querendo aplic-las ao Brasil
sem se dar conta de que nossas cidades so profundamente, socialmente, cultu-
ralmente, politicamente, ambientalmente, espacialmente diferentes daquelas. So
as ideias-fora-do-lugar, como diria o Roberto Schwarz. O prestgio das ideias
que vm de fora resulta numa fonte sem m de modismos na rea do urbanismo.
Creio que devemos nos concentrar naquilo que os estudiosos da sociedade
brasileira sempre colocaram, os aspectos essenciais de uma dependncia subordina-
da. Pois nas vrias fases do capitalismo, que vivemos como colnia ou como nao,
raramente o engate no foi passivo e subordinado, na conexo com o poder exterior.
Vivemos uma acumulao travada, como lembrou Celso Furtado, com aspectos de
irracionalidade at mesmo em relao lgica capitalista dos pases centrais como
lembrou por sua vez Florestan Fernandes. O universo urbano em tal sociedade
tambm apresenta especicidades. Penso que um tema fundamental para o Ipea.
H ento alguns temas importantes que devemos ter em mente quando
falamos do caso do Brasil. O primeiro deles o passado escravista e o desprestgio
do trabalho. Isso est na alma do brasileiro. Em segundo lugar temos o patri-
monialismo como chave explicativa, a privatizao da esfera pblica e o poder
poltico, econmico e social ligado deteno de patrimnio. Em terceiro lugar, a
industrializao com baixos salrios, numa poca em que o Brasil cresceu mui-
to. Como j tivemos a oportunidade de ouvir, o Brasil cresceu mais de 7% num
perodo de 40 anos (1940 a 1980). Mas manteve a grande desigualdade social
legada por aquilo que Caio Prado e Celso Furtado j haviam identicado como
exportao da riqueza excedente, que se combina com uma incrvel indstria
produtora de artigos de luxo. O prprio Marcio Pochmann divulgou que 40%
das famlias mais ricas do Brasil esto no municpio de So Paulo. Diante desse
quadro a gente pode perguntar ento qual a chance de fazermos um projeto de
moradia social dentro do municpio de So Paulo? S para exemplicar, ontem
quei sabendo que a Tiffanys, uma grande joalheria internacional, tem duas lojas
no Brasil, e que o nico caso fora da Europa e dos Estados Unidos.
Outros temas importantes so o assalariamento incompleto, o controle in-
completo sobre o solo, a informalidade nas relaes de trabalho e na produo das
133
Infraestrutura econmica, social e urbana
cidades. Em sntese, somos o resultado de uma mistura do ps-moderno combi-
nado com o pr-moderno. Tudo isso constitui um caso exemplar de moderniza-
o conservadora, termo cunhado pela economista Maria da Conceio Tavares.
E o que signica esse padro de industrializao combinada com baixos sal-
rios? Signica que h uma classe com mo de obra to barata que ela prpria tem
que cuidar da sua reproduo urbana. ela que ocupa o solo, frequentemente de
maneira ilegal, e constri suas casas, fora das relaes capitalistas, porque o sal-
rio no cobre os custos da moradia enquanto mercadoria originria do mercado
privado. A reproduo dessa fora de trabalho que contribui com o processo de
acumulao no consegue se reproduzir dentro do mercado capitalista e nem
amparada pelas polticas pblicas.
A globalizao tem entre suas caractersticas a expanso da produo (mo-
bilidade do capital) e tambm do consumo, rumo a novos mercados. A cultura
da publicidade cria necessidades sociais. Sobre a descrita base urbana precria e
pr-moderna o mercado se lana com seus inacreditveis gadgets eletrnicos. Essa
situao gera um consumo conspcuo sem direitos bsicos.
O que eu quero dizer com isso? Quero dizer que pessoas priorizam o celular
que no deixa de ser algo importante em vez do esgoto, da gua tratada, da mo-
radia digna e segura. E isso preocupante quando notamos o padro de consumo
nas favelas. Semanas atrs, por exemplo, foi noticiado que empresas que no mundo
inteiro apresentam resultados negativos, no Brasil esto apresentando resultados
positivos por conta desse padro de consumo do mercado interno brasileiro. Um
dos casos conhecidos o de uma multinacional de alimentos, que tem uma linha de
produtos especca para moradores de favelas. E no a nica empresa que adota
esse tipo de estratgia especca para moradores de favelas que, no Brasil, consti-
tuem um nmero maior do que a populao de muitos pases da Europa.
H, portanto, a marca de um consumo conspcuo, sem direitos bsicos de
saneamento, gua, educao, sade e at de banheiro. O banheiro, alis, um dos
equipamentos mais precrios nas moradias de favela. E o banheiro um exemplo
interessante para ilustrar nossa insero subalterna. Moradores de favela podem
comprar aparelho de som de ltima gerao, computadores com tela plana. A
pessoa vai loja, compra e pluga. E de repente tem acesso a uma tecnologia avan-
ada. Isso no acontece no caso do banheiro. Para se ter um banheiro preciso
um pedreiro, um encanador e um eletricista. No Brasil, e isso o que caracteriza
nossa dependncia subordinada, no fabricamos kits hidrulicos nem eltricos
para que as pessoas com menos recursos possam instalar um banheiro a um custo
mais baixo. Isso no acontece porque no visto como prioridade. No faz parte
dos produtos oferecidos pela indstria de materiais de construo.
134
Complexidade e Desenvolvimento
Outra caracterstica do nosso capitalismo perifrico o mercado travado.
Embora os dados tenham que ser atualizados para o salrio mnimo de hoje, e de
acordo com os novos nmeros do dcit habitacional, podemos dizer que o mer-
cado residencial privado produz para uma classe que ganha 10 salrios mnimos
ou mais, enquanto o dcit habitacional atinge sobretudo os que ganham at 3
salrios mnimos. Esse mercado dos produtos de luxo cria verdadeiras ilhas de
primeiro mundo no Brasil. A cidade fashion, a cidade ocial, a cidade do merca-
do, a cidade legal, o urbanismo importado, e inmeros planos para essa parte da
cidade, o que signica cidadania para alguns, direitos para alguns. De outro lado
est a cidade invisvel, as periferias violentas e sem leis. A representao real da
cidade fornece um quadro contraditrio e tenso que, entretanto, disfarado por
uma representao ideolgica que toma a parte pelo todo.
H um estudo que diz que os lanamentos na Barra, no Rio de Janeiro,
atingem em mdia as famlias com renda de 25 salrios mnimos. , por isso, um
mercado muito excludente. H a ento uma predeterminao da produo da
cidade, uma predeterminao pr-moderna.
Aqui cabe um parntese, a retomada do investimento em habitao mostra
alguma ampliao do mercado em direo classe mdia (que foi includa mais
tarde no pacote do programa habitacional Minha Casa Minha Vida) com um pe-
queno impacto sobre a baixa renda, onde se concentra o dcit. Esse movimento,
entretanto, no nos permite vislumbrar uma mudana no padro de urbanizao
j que a base fundiria, motivo do travamento do mercado privado, como vere-
mos adiante, se manteve intacta. Mas vamos deixar o detalhamento desse assunto
para outra hora e voltar para nosso roteiro sobre a cidade perifrica.
Para exemplicar, eu trouxe apenas para discutir algumas imagens, j que
h muitos doutores aqui que conhecem bem a realidade do pas. Quando pe-
gamos o mapa do municpio de So Paulo, vemos algumas manchas, que so os
loteamentos clandestinos. A cidade formal e legal essa outra parte, onde as leis
(zoneamento, cdigo de obras, parcelamento do solo etc.) se aplicam. O plano
diretor a se aplica, a cidade do mercado.
Vocs podem perceber por aqui que as principais favelas esto em reas de
proteo de mananciais. Portanto, predomina a lgica de contrariar justamente
aquilo que menos adequado ocupao. H uma lgica que determina uma
oposio entre a moradia dos mais pobres e as reas ambientalmente frgeis. E
isso no se d pela falta de leis nem de planos, mas por um padro fundirio e
imobilirio estruturalmente excludente.
No mapa do Rio de Janeiro nota-se que as favelas se concentram na zona
norte e os loteamentos irregulares na zona oeste. As favelas da zona sul so ab-
soluta minoria, aqui tambm se nota o padro segregador de nossas metrpoles.
135
Infraestrutura econmica, social e urbana
Se examinamos o mapa de Curitiba, ele mostra como uma mentira cons-
truda. Para matizar um pouco o que falei, eu diria que Curitiba a cidade onde
o planejamento proposto foi, o mais possvel, fato implementado. Mas para isso
a segregao mais acentuada. O que preciso observar nesse mapa, e que nos
leva a uma concluso muito importante, que a maior parte das favelas est na
extrema periferia, tambm em rea ambientalmente frgil. H uma lgica entre o
planejamento de Curitiba, a formalizao da ocupao do solo e a localizao das
favelas. E isso me faz pensar que uma das marcas da sociedade brasileira remeter
os pobres condio de ilegalidade em relao terra para manter sua dependn-
cia e subordinao. Isso j rendeu muita conversa.
Relembro ento a matriz obrigatria de leitura para o entendimento do que
a realidade brasileira. Freyre, com todas as ressalvas que j zeram Buarque de
Hollanda, Faoro, Celso Furtado, Schwarz, Tavares, Wanderley Guilherme, Flo-
restan Fernandes, Francisco de Oliveira.
Por ltimo, para destacar nossa diferena em relao s cidades do capitalismo
central, olhem, por exemplo, esta imagem de uma cidade holandesa. Quando con-
sultamos os mapas do Google Earth o que vemos um absoluto controle do uso
e da ocupao do solo e no apenas porque a Holanda um pas que est abaixo
do nvel do mar. Atividades rurais esto coladas a atividades urbanas ou industriais
organizadas como livros numa prateleira. E transformar essa rea rural em ocupao
urbana no brincadeira no. Tem muita discusso, muita audincia pblica. A
preocupao com o equilbrio ambiental e urbano est acima do direito de proprie-
dade individual no s na lei, como nosso caso, mas tambm na prtica.
Mas nossa histria muito diferente da deles, e nossa realidade tambm.
E qual seria ento o futuro das nossas cidades a partir da inuncia da glo-
balizao neoliberal no espao urbano? Para comear, eu diria que considero a
conjuntura atual desfavorvel para a construo de cidades mais justas. O que no
signica que a gente no tenha que se preparar para enfrentar a prxima onda. E
vamos tentar entender um pouco mais sobre isso.
Tivemos movimentos sociais fortes a partir do m da ditadura. Tivemos
tambm muitas conquistas, sem dvida alguma. Contudo, atualmente esses mo-
vimentos caracterizam-se por uma postura poltica pragmtica, e tambm de pou-
co confronto, excetuando-se o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST).
Temos ento muito avano, muita diversidade, muita fragmentao, e nenhum
confronto. Os movimentos sociais esto voltados para seus prprios umbigos no mo-
mento. O que quero dizer com isso, e sou militante h algumas dcadas, que, para
usar uma frase do Paulo Arantes, nunca a esfera poltica do Brasil esteve to cheia
de acontecimentos, mobilizaes, reunies etc. Certa vez eu quis conversar com um
136
Complexidade e Desenvolvimento
lder dos moradores de rua em So Paulo, que me mostrou que sua agenda estava
cheia e que naquela semana no tinha tempo para conversarmos. O mesmo aconteceu
com um estagirio do laboratrio onde trabalho na Universidade de So Paulo (USP).
Todos esto muito ocupados com uma grande quantidade de eventos.
Por outro lado, nos ltimos anos tivemos muitos avanos signicativos no
que se refere ao quadro institucional sobre o urbano. Em 1988 tivemos a edio
de dois captulos na Constituio Federal. Em 2001 foi aprovado o Estatuto da
Cidade. Em 2003 foi criado o MCidades. Claro, criar um ministrio no neces-
sariamente um avano. S que sua criao foi uma reivindicao do movimento
social, e por isso importante.
Entre 2004 e 2006 tivemos conferncias nacionais sobre as cidades. Tivemos
algo indito no MCidades, como o Programa Nacional de Regularizao Fundi-
ria. Foi criado o Conselho Nacional das Cidades, foi aprovada uma Lei Federal
sobre Consrcios Pblicos em 2005, uma Lei Federal instituiu o marco regulatrio
do saneamento em 2007, aps 13 anos nos quais a poltica de saneamento cou no
limbo, porque havia uma queda de brao em torno de sua privatizao. Tivemos
ainda a Campanha Nacional do Plano Diretor Participativo, em 2005, a Lei Fede-
ral do Fundo Nacional de Habitao, aprovada tambm em 2005. Em 2007 foi
lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) com investimentos sig-
nicativos em habitao (em especial urbanizao de favelas) e saneamento, depois
de mais de 20 anos de uma forma errtica de investimento na rea. Agora est a o
programa Minha Casa, Minha Vida. Tudo isso signicativo? Sim.
E apesar de tudo isso, nunca nossa esfera poltica esteve to vazia, sem luta
social. E luta social no o que vocs podem fazer no Ipea, e sim o que os mo-
vimentos podem, e fora do governo, de preferncia. E com autonomia tambm.
Para terminar gostaria de mostrar, reetir sobre a imagem do elegara.
2
Eu
no acho que o Estado brasileiro seja um elefante, no tenho essa viso neoliberal.
Eu acho que uma parte do Estado brasileiro um elefante, e no conjunto muito
desequilibrado. As reas que o operam tm ps de gara, so frgeis, tm pouca
fora, poucos funcionrios, pouco equipamento. Os scais que fazem controle
urbanstico tm salrio baixo, carncia de equipamentos e h muita corrupo. As
assistentes sociais que lidam com os dramas sociais, os grupos de defesa civil que li-
dam com emergncias e catstrofes, aqueles que fazem a manuteno urbana, cam
em segundo plano. Agora, onde esto os grandes salrios? Esto ali em cima, no
pessoal que no opera, no pessoal que est relacionado quilo que o Srgio Buarque
chama de uma tradio livresca. (No somos homens de ao, somos homens de
palavras.) Uma tradio que prpria da formao nacional. Portanto, h muito
2. A imagem retrata um animal hbrido com corpo de elefante e patas de gara. (Nota dos editores.)
137
Infraestrutura econmica, social e urbana
discurso, muito plano, muita lei. Mas quando h qualquer problema, ao invs de
corrigir e valorizar a operao, a soluo tornar a lei mais rgida. S que no a
aplicamos. So esses ps fracos, o operacional, que esto complicando.
Enm, se h tantos avanos institucionais e se ns temos nos movimentos
sociais urbanos um raro exemplo de luta pelo direito cidade, o que aconteceu,
j que as cidades pioraram? Eu diria que leis e planos no bastam, j que as leis
so aplicadas de acordo com as circunstncias, como veremos adiante, e os planos
implementados so os que conferem distino. O Estatuto das Cidades no est
sendo aplicado, e os planos diretores esto agora em regresso. Chegamos a um
ponto impressionante de privatizao da cidade como mostra o exemplo de So
Paulo: foi aprovada uma lei que privatizou a desapropriao de imveis. No sei
como isso possvel constitucionalmente, mas a Cmara Legislativa de So Paulo
j votou e aprovou.
Para nalizar, aps mencionar esses aspectos gerais, eu gostaria de chamar
ateno para duas chaves explicativas para o entendimento da ocupao territorial
no Brasil.
A primeira chave a terra. Vocs podem perceber a revoluo que o capi-
tal promoveu no territrio brasileiro nas ltimas dcadas, principalmente com o
agronegcio, que tem um profundo impacto nos processos demogrcos, eco-
nmicos e de ocupao do territrio. Tnia Bacelar, por exemplo, mostra que h
uma modicao signicativa nos ndices de produo industrial, nas taxas de
crescimento urbano. Alm disso, h uma relao entre a circulao do capital no
territrio e a apropriao privada da terra pblica. Se na dcada de 1950, estva-
mos com a fronteira agrcola na Bahia, na dcada de 1960, com Braslia, viemos
para o planalto central e hoje j alcanamos o arco do desmatamento da Amaz-
nia. E embora a apropriao privada da terra pblica nunca tenha precisado de
ajuda no Brasil, com a edio de uma medida provisria pelo governo federal,
regularizou-se a ocupao grileira com o ingnuo argumento de que ser melhor
para o desenvolvimento e mais fcil para controlar o desmatamento. E assim,
apesar dos mais de 150 anos de fraude cartorria em registro de propriedades que
est na base da formao do latifndio no Brasil, o MST ainda criminalizado, e
cada vez mais, na atual conjuntura.
A segunda chave de explicao para entendermos a ocupao territorial do
Brasil o padro de aplicao das leis, que diz muito sobre a manuteno das
desigualdades e privilgios.
Eu me inspiro muito no Roberto Schwarz (e ele no Brecht) para lembrar
que no Brasil urbano a exceo mais regra que exceo e a regra mais exceo
que regra. Quando pensamos no uso do solo urbano notamos que h tal magnitu-
138
Complexidade e Desenvolvimento
de na ilegalidade que podemos dizer que planos diretores, leis de zoneamento, leis
de parcelamento do solo, cdigos de obras, entre outras, so leis que no atendem
a maior parte dos domiclios urbanos.
com essa realidade, e no com a de Boston, nem com a de Nova York, nem
com a de Paris que temos de lidar, embora sejam nesses lugares que geralmente
muitos de ns vamos para estudar, pagos com bolsas pblicas. E ns temos ainda
uma tenso na aplicao da lei, sobre a qual no posso me deter muito aqui, mas
que nos leva questo de como aplicar a lei no aparelho de Estado, considerando
a gigantesca ilegalidade que j foi mencionada. Mas o que acho bastante caracte-
rstico de nossa formao nacional que temos leis avanadas, como nossas leis
ambientais e urbansticas. O Estatuto da Cidade, por exemplo, festejado no
mundo inteiro. considerado uma das leis mais avanadas do mundo, e isso no
retrica, de fato uma das leis mais avanadas. Ele restringe e limita o direito
de propriedade individual. Mas o Estatuto no aplicado! Um aluno, em uma
aula que eu dava, argumentou que a lei tinha s 7 anos. Eu disse que era verdade,
pouco tempo para uma lei que, se aplicada, contrariaria a histria do Brasil. De
qualquer forma, ela foi mais festejada que aplicada.
Por outro lado, o direito habitao um direito absoluto porque se admite
a invaso de terra como um processo absolutamente regular. Vocs acham que
estou falando alguma barbaridade? Bem, se no fosse por isso no teramos 2
milhes de pessoas morando em reas de proteo de mananciais em So Paulo.
Tambm no teramos 50% dos domiclios em condio de ilegalidade no Rio
de Janeiro. Portanto, o direito moradia respeitado. Voc invade uma rea e
constri. J o direito cidade no.
Esse gigantesco processo de ocupao ilegal do solo no dirigido por ne-
nhuma organizao subversiva de esquerda, e sim pela necessidade. Pois as pessoas
no evaporam depois da jornada de trabalho.
O impacto dessa ocupao ilegal se d, sobretudo, em reas ambientalmente
frgeis. Beiras de crregos, rios, reas de proteo de mananciais, dunas, mangues,
matas, encostas. A invaso regra, mas s em determinadas localizaes. No Bra-
sil, a lei de mercado e no a norma jurdica que determina onde a lei se aplica e
onde a invaso consentida.
Qual , ento, minha concluso, ao olhar para as cidades brasileiras? Alguns
nmeros podero lhes convencer do que vou falar. Ocialmente, o Rio de Janeiro
tem de 20% a 25% da populao vivendo em favelas. No s domiclio ilegal ou
irregular, que estes chegam a 50%. So favelas, territrios invadidos. Porto Alegre
e Belo Horizonte tambm esto em torno de 20% e o municpio de So Paulo em
torno de 12%. Salvador tem mais de 30%, Recife mais de 40%, Fortaleza 34%,
So Lus e Belm tm algo em torno de 50%.
139
Infraestrutura econmica, social e urbana
Portanto, conclui-se o seguinte: que a aplicao das leis se d de acordo com
as circunstncias, o que uma tradio histrica em nosso pas; a ilegalidade
admitida, e no s para os pobres. Por exemplo, o loteamento fechado ilegal
(legal seria o condomnio fechado). Os loteamentos so regidos pela Lei n

6.766,
de 1979, e ela inclui ruas, que so pblicas, e espaos institucionais e verdes, que
so pblicos. E esses espaos pblicos esto sendo murados e privatizados nos
arredores de todas as cidades brasileiras. Minha experincia mostra que comum
encontrar juzes, promotores e at ministros do judicirio nos loteamentos fecha-
dos. A ilegalidade parece no ser dada pela burla lei, mas ganha um sentido de
acordo com as circunstncias, o que envolve classe social e mercado.
H, portanto, algo importante que vocs devem entender: no h falta de
plano nem de leis. Plano o que no falta s cidades desse pas. E leis tambm
no faltam. No so essas as causas da imensa ilegalidade, nem do gigantesco
processo de depredao ambiental, que est jogando os pobres para as reas am-
bientalmente frgeis.
Por que considero importante falar isso? Para que vocs no se iludam com
a ideia de que basta um plano ou uma lei para resolver qualquer dos problemas
que o pas enfrenta. No se iludam. E isso vou cobrar. Vou lembrar a todos vocs
que me ouviram. E se no acreditam agora no que falo deem-me ao menos o
benefcio da dvida.
Obrigada.
LUIZ CSAR QUEIROZ RIBEIRO Gostaria de expressar meu contentamento por
participar desse momento to importante do Ipea, especialmente estando ao lado
de guras de liderana sobre a questo urbana, como Ermnia Maricato. E minha
fala hoje ser justamente sobre esse tema, e mais particularmente sobre o papel
das metrpoles para o desenvolvimento.
Como professor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), ve-
nho desenvolvendo um trabalho dentro de um projeto chamado Observatrio das
Metrpoles. E o que vou falar aqui tem muito a ver com esse projeto e a reexo
que temos elaborado em torno do desao metropolitano do desenvolvimento na-
cional. Serei sinttico, mas tentarei deixar uma mensagem clara sobre esse tema.
Esse trabalho tem me levado a pensar muito e a me empenhar numa tarefa
intelectual e poltica. Devo muito disso Ermnia Maricato por seu trabalho
como Secretria Executiva do MCidades. Qual essa tarefa? Creio que devemos
desagregar a questo urbana no Brasil. E o que isso signica? Em primeiro lugar,
signica mostrar que essa questo no pode ser exclusivamente discutida a partir
140
Complexidade e Desenvolvimento
da problemtica social, que candente, forte e extremamente importante na con-
gurao da questo urbana no caso brasileiro.
Essa maneira de discutir a questo urbana nos tem levado a enxerg-la de
maneira dissociada do ponto de vista econmico, do desenvolvimento nacional.
Evidentemente, camos apenas com aquilo que possvel. Muitas das decises
que afetam o urbano so tomadas de forma institucional, denindo os fatores
e elementos que orientam e determinam a dinmica econmica nacional. Do
Banco Central (BC) ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES), do Ministrio do Planejamento (MP) ao Ministrio da Fazenda (MF)
etc. Temos que mostrar que h um nexo hoje muito signicativo para ser elabo-
rado e identicado entre a questo urbana e os desaos do desenvolvimento. E j
temos evidncias fortes nesse sentido.
Penso que qualquer projeto de desenvolvimento nacional, que no seja me-
ramente um crescimento econmico espasmdico em funo dos ciclos que no
comandamos, mas que seja um desenvolvimento que alavanque o processo de
construo do nosso Estado-nao, passa por resolver o problema da questo ur-
bana, especialmente o das grandes cidades brasileiras.
A primeira razo dessa armao uma razo terica. Durante certo tempo,
em funo de uma leitura apressada sobre as presses provocadas pela globaliza-
o e pela reestruturao socioprodutiva, fomos levados a pensar que o desenvol-
vimento econmico podia prescindir das grandes cidades. E que bastava distritos
industriais muito bem planejados para ser possvel alavancar o desenvolvimento.
O que as pesquisas internacionais mostram que o papel econmico das
grandes cidades continua a ser da maior relevncia. E os pases que tm conse-
guido apresentar um desenvolvimento sustentado, devem muito disso ao papel
produtivo das grandes cidades.
Para no deixar no vazio essa armao, eu citaria os trabalhos de um ge-
grafo econmico bastante conhecido, Pierre Veltz, que tem mostrado como os
pases que no abriram mo de um planejamento das suas cidades, e de manter
regulaes sobre elas, so pases que conheceram um desenvolvimento econmico
sustentado. E estamos agora vivendo a contraface dessa histria. Os pases que co-
locaram suas cidades sob a sanha da acumulao nanceira esto sofrendo muito
mais com a crise.
Hoje temos uma srie de pesquisas e informaes que nos mostram a im-
portncia econmica das grandes cidades. O que signica dizer que um grande
projeto de desenvolvimento nacional implica aproveitar o potencial do nosso sis-
tema urbano que, apesar de uma srie de desequilbrios, contm elementos extre-
mamente importantes em termos econmicos.
141
Infraestrutura econmica, social e urbana
Mas h uma segunda razo importante. Eu diria que vivemos hoje um mo-
mento crucial de poder armar que est sendo buscado, como modelo de desen-
volvimento, algo que possa combinar de maneira efetiva, e no fortuita ou casual
como aconteceu recentemente, desenvolvimento econmico e diminuio signi-
cativa das desigualdades sociais. Isso vem acontecendo no Brasil. isso inegvel
como mostram os dados de todos os economistas das mais diferentes coloraes
polticas. S que isso mais o resultado do acaso do que propriamente do plane-
jamento, que tenha uma ao coordenadora do Estado.
Podemos agora armar a perspectiva do planejamento. Por qu? Porque creio
que o cenrio internacional nos favorece e ao mesmo tempo acho que a dinmica
econmica dos ltimos anos alavancou de maneira signicativa o mercado interno.
Acontece que h um problema: a questo urbana hoje um dos limitadores
para se reduzir a desigualdade social brasileira. Ento estamos num segundo pro-
blema, que no s terico. um problema da natureza da questo urbana no
Brasil e de como se conectaram mecanismos de produo da desigualdade social,
por elementos mais macroeconmicos e macrossociais, relacionados com meca-
nismos da estrutura urbana que construmos.
Apenas para exemplicar, retorno a uma meno feita pela Ermnia. verdade
que o nosso mercado imobilirio altamente especulativo, especializado em cons-
truir um artefato de luxo. Milton Vargas, um engenheiro que estudou a organizao
tcnica das grandes empresas de construo civil do pas, observou que, no obstan-
te todos os booms imobilirios que vivemos desde a dcada de 1970, essa indstria
ainda mantm um padro organizacional e tcnico bastante atrasado, parecido mais
com uma manufatura do que propriamente com uma indstria.
A razo disso no tem a ver com nenhum atavismo dos nossos empresrios
em se modernizarem. Isso tem a ver com o urbano, com a natureza das nossas
cidades, com nossa desigualdade. Porque o que vendido no mercado imobilirio
uma escassez de urbanidade, de condies de vida. O que tem a ver com o pa-
dro de desigualdade das nossas grandes cidades e que tenta se reproduzir seja pela
precariedade em termos de servios, seja pela informalidade das cidades.
Na ltima reunio da Latin American Studies Association (Lasa) no Rio de
Janeiro, tive a oportunidade de conversar com alguns colegas argentinos e chile-
nos. Eles no entendiam por que o mercado no chegava s favelas e as incorpora-
va s cidades, j que elas do acesso a paisagens magncas, e seriam muito baratas
para o mercado imobilirio. O que eles no consideraram, porm, que isso im-
plicaria fazer a classe mdia aceitar um padro de propriedade completamente ad
hoc, vlido apenas para aqueles que esto conformados naquele territrio que re-
conhece o direito de propriedade. Isso uma expresso, uma faceta dessa escassez
142
Complexidade e Desenvolvimento
urbana que limita aquilo que passvel de ser utilizado pelo mercado imobilirio
para ns de moradia.
O resultado uma indstria imobiliria que vive de rendas de monoplio,
dos lucros de corporao. No vive dos lucros da construo civil. Ou vive dos lu-
cros das polticas pblicas, quando elas existem, em nome da falta de habitaes,
promovendo aes que beneciam a indstria imobiliria. A sim h um pequeno
surto de modernizao, mas no chega a transformar o padro de organizao da
atividade produtiva do mercado imobilirio.
Em certa medida, o que estou fazendo mais o uso de uma gura de lin-
guagem, mais que de um argumento. Embora isso j tenha sido trabalhado teo-
ricamente e empiricamente. Ou seja, o modo como explicamos o alto preo dos
imveis nas cidades brasileiras por conta de uma escassez urbana transformada na
venda de excepcionalidades em termos de condies de habitao. Isso implica
pensar o quanto poderamos induzir o desenvolvimento imobilirio muito mais
incorporador, se pudssemos ter uma cidade mais homogeneamente ocupada,
mais homogeneamente denida em termos de condies de vida.
H outro elemento importante a ser colocado no tema do urbano como
fundamental para o desenvolvimento nacional. que sem resolv-lo no podere-
mos ter um desenvolvimento que consiga combinar crescimento econmico com
incorporao ao mercado de parcelas da populao que historicamente tm uma
posio marginal. Mas no ca apenas nisso. Mais adiante gostaria de ilustrar a
relao entre a desigualdade social e as cidades brasileiras.
Creio que nosso desao desagregar a questo urbana, e tentar pens-la nos
marcos de um projeto de desenvolvimento nacional. Essa a melhor maneira de en-
frentarmos os resqucios de uma certa viso liberal que dissociou totalmente a ques-
to social da questo econmica. Como se fosse possvel resolvermos o problema
social apenas com polticas compensatrias, focalizadas, que transferem renda, mas
no incorporam a populao. Aqui no vai nenhuma crtica especca ao Programa
Bolsa Famlia (PBF), mesmo porque parte da diminuio da desigualdade no Brasil
tem a ver com o efeito dessa poltica. Estou querendo pensar nisso no sentido de
uma dinmica autossustentvel que consiga alavancar o desenvolvimento nacional.
Portanto, desagregar a questo urbana me parece muito importante. Nesse
sentido, quei bastante contente em saber do concurso do Ipea, da entrada de
novos pesquisadores da rea, e de saber que essa questo est em vias de entrar
em cena e ocupar um espao importante nas pesquisas sobre a questo nacional.
Alis, essa mesa promissora. Se conseguimos colocar numa mesma discus-
so engenheiros, urbanistas, economistas e socilogos teramos uma maneira de ir
construindo um leque de questes e uma agenda muito mais promissora.
143
Infraestrutura econmica, social e urbana
Outra razo tem a ver com o papel econmico das cidades brasileiras. Esta-
mos vivendo uma fase de algo que chamei em artigo recente de mito da festa do
interior. Esse mito tem tentando mostrar que nosso interior pujante, que vai
resolver o problema das grandes cidades, e que espontaneamente estamos descen-
tralizando e desconcentrando nossa economia, resolvendo assim os gargalos dos
problemas acumulados nas grandes cidades.
Isso uma absoluta falcia. Convido todos a lerem esse artigo, dando suges-
tes e fazendo crticas. Mas o fato que os dados no mostram isso. uma falcia
geogrca, porque usam alguns conceitos como cidade mdia, como se fossem
autodemonstrveis. E muitas vezes se identica Campinas, por exemplo, como
cidade mdia, quando na verdade um polo econmico de extrema importncia.
E ao mesmo tempo no se percebe que muitos desses dados reetem mais uma
desconcentrao estatstica do que efetivamente uma desconcentrao produtiva.
O que temos uma rede urbana muito complexa, onde h grandes aglomerados
urbanos, com potencial urbano bastante promissor.
No Brasil existem 37 grandes aglomerados urbanos envolvendo no apenas
as regies metropolitanas, mas cidades que, embora no tenham uma institucio-
nalidade de regio metropolitana, tm uma capacidade de polarizao no territ-
rio nacional, seja em escala regional ou nacional. Esses 37 aglomerados urbanos
concentram 45% da populao brasileira e 61% da renda nacional. Entre eles
h 15 metrpoles que tm caractersticas de concentrar as funes prprias das
metrpoles de hoje na nova economia, que so menos a funo de produo e
mais as funes de coordenao, comando e articulao dos uxos econmicos.
Signica dizer que temos uma rede urbana que, apesar de ser ainda muito
desigual em relao aos pases fronteirios, podemos dizer que bastante comple-
xa e bastante promissora.
Concentrados nesses 15 aglomerados temos ainda 62% da capacidade tec-
nolgica do pas, medida pela quantidade de artigos cientcos publicados, pa-
tentes registradas, populao com mais de 20 anos de estudos e valor bruto da
transformao industrial que inova tanto em termos de produtos quanto em ter-
mos de processos. Alm de tudo, tambm temos 55% do valor de transformao
industrial das empresas que exportam, uma funo certamente importante para a
gerao de recursos para o desenvolvimento.
Trouxe esses nmeros para ilustrar que, se temos um sistema urbano que ainda
no consegue articular de maneira completa o territrio nacional, deixando vazios
como na Amaznia, temos um sistema urbano que est longe de ser desprezvel:
extremamente diversicado e contm uma acumulao de foras produtivas muito
importantes para o desenvolvimento nacional.
144
Complexidade e Desenvolvimento
Ento, esse o terceiro elemento importante que rearma a necessidade de
pensarmos a questo urbana para elaborar qualquer projeto de desenvolvimento
nacional. Em contraposio a isso, temos uma total ausncia de governabilida-
de dos grandes aglomerados urbanos. So territrios extremamente densos, com
grande diversicao interna, completamente deriva de qualquer ao gover-
namental que consiga dar rumo ao desenvolvimento desses territrios. As razes
so vrias, e acho importante citar algumas porque ilumina a importncia que as
pesquisas do Ipea podem ter sobre esse assunto.
A primeira razo que nosso sistema poltico se alimenta do hiperlocalis-
mo, portanto, no tem capacidade de gerar agregao de interesses na escala me-
tropolitana que junte foras nas esferas de representao da sociedade brasileira
em torno de um projeto nacional de desenvolvimento que contemple as grandes
metrpoles. H agora o Estatuto da Metrpole sendo discutido, muito mais em
funo do protagonismo de um deputado, e que certamente no vai agregar inte-
resses locais. Para que tenham uma ideia do grau de localismo do sistema poltico
brasileiro, na 53
a
Legislatura (2007-2011), 47% dos deputados tm votos con-
centrados em at trs municpios. Se no bastassem os nmeros que poderamos
dar, caberia ainda lembrar do processo decisrio no oramento. Um senador da
Repblica, que deveria estar discutindo questes nacionais, vira despachante dos
interesses locais, a tal ponto que, no Rio de Janeiro, um senador se interessou em
urbanizar uma favela. Certamente isso constitui uma estratgia de alavancagem
de sua candidatura. Isso exemplica bem o grau de localismo de que falei. Temos
ento um vazio e uma dinmica poltica muito pouco favorvel para o protago-
nismo na esfera institucional em torno da questo metropolitana.
Outro lado dessa histria a consequncia da Constituio de 1988 ao
atribuir aos governos estaduais a funo que cabia aos rgos metropolitanos.
Quero ver So Paulo constituir um rgo metropolitano em torno dos 30 e tantos
municpios que seja de fato capaz de governar esse territrio, sendo, portanto,
um poder competitivo ao governo do estado. At que o atual governo do esta-
do est tentando costurar algumas coisas, fazer articulaes nessa direo. Mas
absolutamente impensvel que na dinmica poltica isso venha a acontecer, pois
signicaria criar um rgo que competiria nessa poltica com o poder estadual.
E esse no s um problema de So Paulo, do Rio de Janeiro tambm. J em
Belo Horizonte coisas interessantes esto acontecendo. Mas co em dvidas sobre
se esse ensaio de governana metropolitana em Belo Horizonte tem a ver com
questes conjunturais.
Temos, portanto, um problema poltico bastante complicado para aprovei-
tar esse ativo que a congurao de nossas redes urbanas. Sabemos que ela
complexa e diversicada, e que concentra a grande massa da produo nacional,
145
Infraestrutura econmica, social e urbana
mas ao mesmo tempo concentra tambm o corao da nossa questo social, limi-
tando a possibilidade de aproveitamento desse ativo.
Por isso, o trabalho de pesquisa e investimento intelectual para mostrar esses
nexos parece ser extremamente importante agora. Acho que diante de um blo-
queio poltico, um argumento cognitivo pode ter importncia na gerao de uma
agenda de discusso, que abra janelas para a resoluo desse impasse. Ou seja,
quem que vai falar sobre a questo metropolitana no pas. Acho que deveriam
ser rgos como o Ipea, como a universidade, e outros que tenham um certo pro-
tagonismo a partir de uma lgica que no seja poltica.
Para terminar, gostaria de deixar uma ltima informao a respeito da rela-
o entre a questo social e a urbana e os limites da diminuio da desigualdade
na sociedade brasileira. Fizemos dois estudos em 17 regies metropolitanas para
responder a seguinte pergunta: at que ponto os processos de segmentao do
territrio, criando bolses de pobreza, impactam negativamente o mercado de
trabalho tanto no acesso a postos de emprego melhor remunerados, quanto
do ponto de vista de acesso ao prprio emprego, quanto do ponto de vista de
transformar o emprego em remunerao adequada qualicao do trabalhador?
Vericamos que no desprezvel a explicao das desigualdades em termos de
acesso aos postos de trabalho, estar ou no desempregado, e estar vivendo em de-
terminados territrios, problemas caracterizados claramente como consequncia
da segmentao territorial.
Outro trabalho que zemos foi sobre educao. Queramos saber qual o
impacto das escolas nas regies metropolitanas e de escolas localizadas fora das
regies metropolitanas. O que vericamos que sistematicamente o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB) dos municpios metropolitanos
inferior ao IDEB dos municpios no metropolitanos. Essas diferenas tm a ver
com as condies urbano-sociais que prevalecem nas regies metropolitanas e que
as diferenciam da realidade da cidade de tipo mdio. Ela tem relao com as ele-
vadas taxas de criminalidade das regies metropolitanas e com o fato de que nas
regies metropolitanas, o que mais decisivo para uma poltica educacional, que
a pr-escola, praticamente invivel porque essa poltica concorre com outras
polticas mais rentveis eleitoralmente, como saneamento, habitao, transporte
etc. Pela lgica poltica, rende muito mais voto fazer obras de saneamento e ha-
bitao que investir numa poltica de incentivo pr-escola. E todos os nossos
indicadores mostram que a relao mais importante com o desempenho escolar
tem a ver com a existncia ou no de pr-escola.
Ambos os trabalhos, disponveis no site do Observatrio das Metrpoles,
tentam pr prova a ideia de que o que se passa nas regies metropolitanas hoje
coloca limites diminuio da desigualdade. Pois, se a educao deciente,
146
Complexidade e Desenvolvimento
no adianta ter desenvolvimento econmico porque no vamos conseguir mexer
de maneira signicativa na distribuio da renda, pois no vamos gerar maiores
oportunidades de acesso aos empregos mais bem remunerados.
Obrigado.
JOSEPH BARAT Gostaria de abordar a questo das infraestruturas em suas diver-
sas modalidades, enfatizando o que de comum vem a elas ocorrendo, detendo-me
um pouco mais na questo da logstica e do transporte.
Antes, no entanto, preciso fazer uma breve recapitulao histrica, e dizer
que estamos vivendo um momento especial. E vocs esto entrando no Ipea justa-
mente durante uma transio que considero importante, marcada pela retomada
da viso de planejamento de longo prazo. Trata-se de algo que cou relegado a
segundo plano durante muitas dcadas, e que agora volta com uma abordagem
mais abrangente e mais integradora.
As infraestruturas so, de modo geral, condicionadas pelo estgio de de-
senvolvimento de um pas. Se, de um lado, elas so induzidas pelas exigncias de
demanda, por outro, tambm induzem fortemente o crescimento. As infraestru-
turas so importantes por representarem o lado material o lado fsico da oferta,
ou seja, algo concreto oferecido como base para a prestao de servios pblicos
e a consequente absoro de insumos pela produo.
Entre 1980 e meados dos anos 2000 ocorreu uma degradao continuada
das infraestruturas em geral. Esse perodo foi marcado por grandes decincias
na oferta de servios como energia, transporte, telecomunicaes e saneamento,
criando, consequentemente, obstculos ao crescimento. Essa situao gerou gar-
galos fsicos e operacionais, e muitas vezes at institucionais, por conta de uma
legislao obsoleta. Essa situao contribuiu para que o conjunto desses gargalos
impusesse obstculos muito srios ao crescimento. O perodo acima destacado foi
marcado pela prevalncia de polticas de curto prazo, e de ausncia de preocupa-
o com o planejamento de longo prazo.
Pensar infraestruturas, no entanto, pressupe pensar polticas e aes de lon-
go prazo. O tempo de maturao dos investimentos longo. Entre a concepo,
a realizao de estudos preliminares, estudos de viabilidade tcnico-econmica e
projetos de engenharia at a operao, leva em mdia algo em torno de oito a
dez anos. Mas no perodo mencionado houve muita expanso no planejada,
obras interrompidas e que sofreram degradao, pela interrupo. Essas prticas
puderam ser constatadas com certa frequncia. Portanto, tivemos um perodo
de deteriorao do patrimnio construdo anteriormente, principalmente aquele
construdo entre os anos de 1960 e 1970.
147
Infraestrutura econmica, social e urbana
Do ponto de vista do nanciamento, houve um colapso nos aportes de re-
cursos tradicionais destinados s infraestruturas. Isso signicou, na verdade, um
declnio muito forte nos investimentos pblicos, que se traduziu praticamente na
interrupo de uma expanso continuada da oferta que vinha ocorrendo desde os
anos 1950, atravessando as dcadas seguintes, com bastante vigor.
A reduo da capacidade de investimento pblico resultou, em grande
parte, do colapso dos mecanismos tradicionais de nanciamento, basicamente,
os fundos vinculados. Houve tambm grande diculdade de aporte de recur-
sos oramentrios, em razo das sucessivas crises scais. Os recursos oriundos de
nanciamentos externos tambm decaram muito em funo das crises scais.
Ocorreu, ainda, uma desarticulao das empresas estatais, responsveis por gran-
de parte desses investimentos. E em meados de 1990, surgiu a alternativa das
privatizaes. Ou seja, se no havia recursos pblicos sucientes para retomar os
investimentos em infraestruturas, nem sequer para a manuteno das existentes,
as privatizaes, ou concesses para explorao privada eram ento uma opo.
E foi essa alternativa que prevaleceu na maioria dos setores infraestruturais, co-
meando pelas telecomunicaes, em seguida energia eltrica e, posteriormente,
rodovias, ferrovias e portos.
O que se nota nesse perodo entre 1980 e 2000, portanto, uma progressiva
retirada do Estado, e em alguns casos at mesmo sua ausncia na tarefa de prover
servios essenciais sociedade. Ocorreu uma drstica limitao na capacidade de
investimento por parte do Estado, tanto para retomar a qualidade dessas infra-
estruturas, como para as suas expanses de capacidade. Isso explica, em grande
parte, o processo de deteriorao contnua das infraestruturas do pas e os des-
compassos com o crescimento da demanda.
Historicamente, o que temos ento uma conjugao de fatores que levou
a essa situao. Os anos 1980 e parte dos anos 1990 foram de hiperinao e cri-
ses scais. Em 1982, a crise do Mxico praticamente levou o Brasil a quebrar. A
Constituio de 1988 no deniu claramente a responsabilidade pelo atendimen-
to de algumas necessidades essenciais, principalmente no setor de infraestruturas
urbanas e metropolitanas, por exemplo. E o que aconteceu em decorrncia desse
quadro foi o lanamento de algumas bases de reforma institucional, uma tenta-
tiva de reforma do Estado, acompanhado de um amplo programa de concesses.
Os graus de sucesso em cada segmento das infraestruturas foram variados. Em
alguns setores funcionou muito bem, em outros a experincia foi bem menos feliz. De
toda forma, foi uma alternativa de sada de uma situao de crise das infraestruturas.
Se zermos um retrospecto histrico, num horizonte mais amplo, veremos
algo interessante. O primeiro ciclo de desenvolvimento da economia brasileira foi
aquele da exportao dos produtos primrios. O Brasil era um pas que exportava
148
Complexidade e Desenvolvimento
apenas alguns produtos primrios, com uma forte concentrao na comercializa-
o do caf, mas com muitas especializaes regionais. Ao longo de 50 anos, entre
1880 e 1930, que marcou um ciclo continuado de crescimento, a implantao e
explorao das infraestruturas atendiam necessidade de uma economia exporta-
dora de produtos primrios.
A nalidade de se implantar uma estrada de ferro, uma instalao porturia,
ou uma pequena usina hidreltrica, era atender s necessidades de exportao
do pas. Esta funo exportadora congurou todo o sistema ferrovirio do pas,
como a integrao da ferrovia com os portos, por exemplo, e dessa forma aten-
dendo a um processo decisrio em que havia predominncia de interesses do setor
privado, e orientao pela lgica do mercado de exportaes.
Essas infraestruturas eram concedidas a sociedades annimas, em geral es-
trangeiras, que investiam e exploravam esses servios, e os critrios de retorno
desse capital investido eram denidos por interesses de investidores externos. Fer-
rovias, portos, gerao e distribuio de energia eltrica, telefonia, eram todos
servios prestados por empresas canadenses, americanas, francesas ou inglesas. A
expanso desses servios era feita por concessionrias privadas e controladas por
departamentos da Administrao Direta do governo.
Resumindo esse ciclo, do ponto de vista das infraestruturas interessante
armar: primeiro, que os interesses eram privados; segundo, que o pacote de
recursos era privado; terceiro, a expanso e a operao se davam por meio de
concesses; quarto, havia pouqussima interveno do Estado, apenas a misso
de fazer cumprir regulamentos; e quinto, um crescimento mdio anual do PIB
nesses 50 anos de 4,5% ao ano (a.a.), um dos mais altos do mundo nesse perodo.
Dessa maneira, podemos dizer que, sob a gide desse sistema de exportao
de produtos primrios e da formao de infraestruturas para a nalidade exporta-
dora, a economia brasileira no desempenhou um mau papel perante o mundo.
Contudo, o problema foi a crise de 1930, que provocou alteraes drsticas de
ordem econmica e poltica.
No perodo dos 50 anos seguintes (1930-1980), samos de uma economia
aberta, voltada ao exterior, para uma economia fechada, voltada para aquilo do
que viria a se constituir gradualmente como um importante mercado interno.
Entramos no ciclo da industrializao, baseado na substituio de importaes,
implantao e explorao de infraestruturas para atendimento agora de uma eco-
nomia que se industrializava aceleradamente. O processo decisrio passa a operar
por outra lgica, marcada pela predominncia do setor pblico, e orientado no
pelo mercado em si, mas por um padro poltico desenvolvimentista.
149
Infraestrutura econmica, social e urbana
interessante observar que praticamente todos os governos entre 1930 e
1980 e temos a novamente um ciclo de 50 anos independentemente do ma-
tiz ideolgico ou poltico, praticamente repetiram a preocupao com as mesmas
prioridades. Estas contemplavam as infraestruturas: transportes, energia, teleco-
municaes; e mais tarde, no governo Geisel, se introduziu o tema das infraestru-
turas urbanas e do saneamento.
Havia, portanto, a conscincia de que os investimentos nas infraestruturas
eram necessrios para a consolidao do processo de industrializao. Era neces-
srio para que o pas se fortalecesse economicamente. Note-se que toda a explo-
rao dos servios pblicos gerados pelas infraestruturas era feita por empresas
estatais. Praticamente todas aquelas sociedades annimas, empresas de capital
privado, que exploravam esses servios foram estatizadas a partir do ps-guerra, e
transformaram-se em departamentos, autarquias ou empresas estatais. Assim, as
ferrovias, a gerao e distribuio de energia, as telecomunicaes, a administra-
o porturia, praticamente tudo estava sob controle estatal.
As empresas estatais se superpuseram funo de prestadoras de um servio
pblico, a de poder concedente, que caberia a rgos da administrao direta.
Porque quem fazia o planejamento, quem ditava a poltica com relao aos vrios
segmentos infraestruturais eram as prprias empresas que exploravam os servios.
Em muitos casos elas eram mais fortes at do que os prprios ministrios e rgos
de planejamento e controle da administrao direta a que estavam vinculadas. Era
como se as estatais fossem juzes e jogadores na mesma partida.
O crescimento mdio anual da economia brasileira foi prximo de 7% a.a.
Novamente, no zemos um mau papel nesse perodo de nossa industrializao.
S que esse modelo se esgotou num determinado momento. No nal dos anos
1970 e incio dos 1980, vrios fatores colaboraram para isso: a crise internacional
do petrleo, o colapso das nanas pblicas e a crise scal. Chegamos ento a um
ponto em que os investimentos pblicos comearam a declinar. Para se ter uma
ideia, apenas em logstica e transporte, considerando no s a administrao di-
reta e as autarquias, mas tambm as empresas estatais como Vale do Rio Doce,
Petrobras e outras , os investimentos em 1974/1975 atingiam algo como 2%
do PIB. J no incio do ano 2000, caram para 0,5%, com variaes no perodo.
Essa mais ou menos a trajetria dos investimentos pblicos numa perspecti-
va de longo prazo. Aps 2000, com todo o processo de concesses e aporte de novos
recursos privados, a situao comea a ter uma nova inexo. O fato, no entanto,
que durante praticamente 25 anos a economia brasileira cou estagnada, com
taxa mdia de crescimento do PIB em torno de 2%. A renda per capita de 2000 foi
a mesma de 1980. E nesse cenrio de estagnao, houve tentativas de se ingressar
150
Complexidade e Desenvolvimento
num novo ciclo de crescimento sustentvel. O que seria esse novo ciclo, no se
sabia muito bem. O que se sabia era que no dava mais nem para continuar com
a economia industrial fechada, portanto, tendente baixa produtividade, protegi-
da contra a competio pelas reservas de mercado, nem daria para o pas regredir
ao ciclo de exportao de produtos primrios. Esse novo ciclo deveria ser alguma
coisa nova que resultaria da abertura econmica, do maior poder de competio,
enm, de novas condies para a economia, baseadas num mercado mais dinmico
sob o impacto da globalizao. A economia deveria ser industrial, baseada no s
na ampliao do mercado interno, mas tambm sustentada pela competitividade
externa, tanto de produtos industriais, quanto de commodities agrcolas e minerais.
A implantao das infraestruturas deveria ento atender a essa nova necessidade.
Esse panorama histrico foi feito para reetirmos melhor sobre como as
infraestruturas no s respondem pelas necessidades de um determinado ciclo
econmico, como tambm podem inuir na mudana do prprio ciclo.
O que temos agora e se delineia como novo ciclo de desenvolvimento
para o pas uma economia que, nesse perodo de estagnao, ganhou com-
petitividade, ganhou capacidade tecnolgica. Houve aumentos de produtividade
signicativos, tanto na indstria quanto na agricultura moderna, de exportao.
Portanto, as infraestruturas devero corresponder a um processo decisrio que
no nem somente interesse do mercado externo, como era no ciclo de exporta-
o de produtos primrios, nem somente na lgica poltico-desenvolvimentista
da poca da industrializao.
Trata-se de outra lgica. O processo decisrio deve ser compartilhado entre
o setor pblico e o privado, orientados simultaneamente pela lgica do mercado
interno e mundial algo de que no d para escapar. Ou seja, apesar de toda a
crise internacional, a globalizao no vai parar, a diviso internacional do traba-
lho continuar no seu rumo, e o Brasil parte dessa economia mundial. Ele ser
parte como fornecedor de produtos primrios? Como economia industrializada
e tecnologicamente mais moderna? Essas so as questes que se colocam. E, de-
pendendo das opes que zermos para o futuro, as infraestruturas tero que
acompanhar essas opes.
Os critrios hoje so os do retorno do capital investido. No basta hoje se
ter a infraestrutura, seja qual for, como investimento em si mesmo, como uma
obra de engenharia que se fecha sobre si mesma. Essa era uma concepo do
passado. O que acontece que hoje o investimento em infraestrutura tem liga-
es, conexes, e cria sinergias com outros investimentos. Ele pode promover
desenvolvimento regional, pode ter impactos sobre o meio ambiente etc. Dessa
forma, planejar infraestruturas hoje requer pensar nessas interaes. Pavimentar
uma estrada atravessando a Amaznia, por exemplo, um risco altssimo de de-
151
Infraestrutura econmica, social e urbana
predao ambiental e a histria brasileira, desde os tempos coloniais, uma his-
tria predadora. Sob esse tpico preciso considerar que as concepes mudam a
partir do ciclo de desenvolvimento no qual se inserem. As concepes e as aes
mudam ao longo do tempo.
Hoje, como as coisas se do? Muitos segmentos das infraestruturas foram
privatizados por meio das concesses. Apenas como parnteses, cabe dizer que
usamos a palavra privatizao de forma errnea. Na verdade, trata-se de patrim-
nios pblicos concedidos para explorao privada por determinado perodo de
tempo, e que depois retornam s mos do poder concedente. Assim, quando se
fala em privatizao ligada s infraestruturas, o conceito esse.
As concessionrias podem ser pblicas ou privadas. Temos hoje uma con-
cepo mais clara sobre o que um concessionrio, o que o poder concedente,
ou o que o agente regulador. No importa se a empresa que presta servio seja
privada ou pblica. Mas elas so controladas por agncias reguladoras. Essas agn-
cias constituem uma inovao, e uma inovao necessria a partir do momento
em que se opta pelo caminho das concesses. Se o poder pblico concede a explo-
rao de um determinado servio pblico, ele precisa ter instrumentos de scali-
zao, controle e monitorao da qualidade do servio que est sendo prestado. E
esse o papel de uma agncia reguladora: ela regula contratos de concesso. Ela
no formula polticas pblicas, no faz planejamento. uma agncia criada para
controlar e scalizar contratos de concesso. Ela pode, eventualmente, auxiliar o
governo a planejar, mas no sua funo, e sim da administrao direta.
Ns temos hoje ento o surgimento de novos atores que no havia no pas-
sado, como as entidades de defesa do consumidor, as organizaes no governa-
mentais (ONGs) (o chamado Terceiro Setor), as agncias de promoo do desen-
volvimento (que podem ser privadas, inclusive). Todo esse conjunto de inovaes
gera novas necessidades em termos de planejamento. E quando falamos de pla-
nejamento, estamos falando de estudos, pesquisas, projetos, enm do trabalho
prvio necessrio para se chegar ao planejamento propriamente. E principalmen-
te hoje, o dilogo que tem que existir entre aqueles que planejam e esses novos
atores, que esto presentes.
Anos atrs, uma empresa pblica poderia no cumprir suas obrigaes para
com o consumidor, que tinha medo de recorrer contra uma empresa estatal, porque
achava intil tentar enfrentar o poder do Estado. Com o Cdigo de Defesa do Con-
sumidor e com as concesses, o panorama mudou completamente. O maior nme-
ro de reclamaes junto s entidades de defesa do consumidor contra as empresas
telefnicas, de distribuio de energia, coisas que no aconteciam anteriormente.
A qualidade do servio piorou? Provavelmente no. Embora em alguns casos
realmente possa no ser satisfatria, mas a conscincia que o consumidor cria
152
Complexidade e Desenvolvimento
com o fato de que est lidando com outros atores. Existe uma agncia reguladora
a quem ele pode reclamar, existe um rgo de defesa do consumidor a quem ele
pode recorrer. Da mesma forma que o Ministrio Pblico (MP), as ONGs pas-
sam tambm a querer fazer parte desse processo de maior presena da sociedade,
que de forma geral passa a ser mais consciente sobre suas necessidades e direitos.
A questo que ca sem resposta ou ainda mal respondida a seguinte: qual
o papel do Estado? Que Estado queremos e que papel ele vai ter neste novo ciclo da
nossa histria? Isso ns ainda no sabemos, as coisas ainda esto muito indenidas.
Surge uma crise internacional e dizem: Esto vendo? Essa liberdade exces-
siva do mercado, olha no que deu. Precisamos de um Estado mais forte. Mas
se fortalecemos muito o Estado, criamos um obstculo ao livre desenvolvimento
do mercado e, mais adiante, teremos outro tipo de problema, que o superdi-
mensionamento do Estado. O risco o da volta a um passado que deixou marcas
profundas de descontrole, desperdcio, inecincia e corrupo.
Ento, qual o ponto de equilbrio? com esse assunto que tambm temos
que comear a nos preocupar. Qual o direcionamento do Estado? Quais sero
suas funes? E o que ele far em relao induo do desenvolvimento?
Se voltarmos de novo quele retrospecto histrico que zemos h pouco,
podemos dizer que o ideal no o Estado totalmente liberal de ns do sculo
XIX, que deixava as coisas acontecerem sem nenhum tipo de interveno, mas
tambm no o Estado intervencionista a ponto de criar reservas de mercado,
de desestimular a competio, de impedir que o pas se abra para o exterior. O
Estado deve ser algo diferente desses dois modelos, mais anado com o contexto
atual da globalizao, de competitividade muito acirrada, de uma nova lgica de
cadeias produtivas internacionalizadas.
Durante esses ltimos 20 anos, termos como desenvolvimento, longo
prazo, estratgia, avaliao social de projetos foram praticamente banidos dos
discursos ociais. Por qu? Porque o que prevalecia eram polticas de curto prazo.
A tarefa era conter ameaas de hiperinao, estabilizar a moeda, olhar para o or-
amento do prximo ano, sem a percepo do longo prazo. Hoje, no entanto, as
coisas comeam a mudar. Comeamos a ter a sensao que o pas pode ter poten-
cial de crescimento, e que esse crescimento pode ser sustentvel no longo prazo.
Agora, no entanto, esses termos tm outra conotao. No desenvolvimento
a qualquer custo. H um preo social e ambiental a ser pago, e sabemos disso. O
desenvolvimento hoje tem que ser econmica, social e ambientalmente sustentvel.
H outro aspecto importante deste debate, que, por certo, tocar diretamen-
te a vocs que esto entrando no Ipea agora. Durante muito tempo os ncleos de
excelncia e de inteligncia do Estado foram desmantelados. Perdeu-se a tradio
153
Infraestrutura econmica, social e urbana
de pensar a longo prazo e em planejamento. Alguns poucos ncleos sobraram,
com altos e baixos, idas e vindas, mas que, de qualquer maneira, permaneceram,
e vocs tm a misso agora de voltar ao trabalho de pesquisa para as necessidades
de desenvolvimento do pas.
Ns temos uma srie de questes que comeam a merecer preocupao. Em
primeiro lugar, o desperdcio um fator persistente na economia brasileira. E
impressionante como no se pensa nem se estuda mais aprofundadamente isso.
O desperdcio se evidencia tanto no domnio fsico como no dos recursos nan-
ceiros. H uma perda muito grande de bens e servios j produzidos sem atender
necessidade de consumidores e empresas. Por exemplo, no ciclo manejo, emba-
lagem, transporte, armazenagem e distribuio de bens oriundos da agricultura,
o coeciente de perda enorme; na transmisso, distribuio e consumo de ener-
gia eltrica a perda muito grande tambm; na distribuio de gua nas regies
urbanas h grandes desperdcios; na atividade agrcola o coeciente pode atingir
at metade da produo do campo. Ento, isso tudo est ligado capacidade das
infraestruturas de logstica, transporte, energia, telecomunicaes, de atenderem
a necessidade da populao e de reduzir todo esse desperdcio.
Nos servios de energia eltrica e distribuio de gua, o investimento por
unidade de servio prestado necessrio reduo de perdas muito menor que
o investimento em instalaes novas para gerar eletricidade ou a captao ou o
tratamento de gua dessas unidades que esto sendo desperdiadas. mais barato
investir em reduo de perdas. Claro que no se vai deixar de investir em expan-
so dos sistemas, mas imperativo que se pense na questo das perdas.
Em pases com escassez de capital como o Brasil, a questo do desperdcio
e das perdas tem uma importncia grande. Dicilmente iremos encontrar aplica-
es com relao capital-produto to vantajosas como a de conter o desperdcio.
Mas surpreendente o desinteresse em relao a essa questo. Vez ou outra surge
uma campanha, mas espasmdica e no tem continuidade. No incio conscien-
tiza o consumidor e a empresa, e de repente a campanha interrompida e volta-se
situao anterior.
Outro tema relacionado ao desperdcio o dos recursos pblicos. E isso tam-
bm diz respeito s infraestruturas. s vezes lemos nos jornais reportagem sobre
uma ponte construda, mas onde no h estrada em nenhum dos lados, ou outro
investimento pblico que foi feito e no teve continuidade. Isso tudo congura
desperdcio de recursos pblicos e atinge basicamente os investimentos nas infraes-
truturas, que so vistos no pela sua funcionalidade geradora de sinergias ou como
indutoras de crescimento, mas to simplesmente como obras de engenharia. s
vezes uma concepo mais ampla, que deu origem a uma obra, de forma que a
viso inicial torna-se secundria, quando na verdade deveria ser o oposto.
154
Complexidade e Desenvolvimento
O que preside essa lgica so provavelmente interesses poltico-eleitorais,
cujo horizonte em geral de dois ou trs anos e no se tem, portanto, a viso de
longo prazo. Eu acho que um dos papis importantes hoje, numa organizao
como o Ipea, no s o trabalho de acoplar a pesquisa ao processo de planejamen-
to, mas, sobretudo, o de comear a criar uma preocupao cada vez maior com a
natureza do gasto pblico com o que diz respeito a investimentos. Investimento
em infraestruturas signica voc criar funcionalidade, gerar sinergias e desenvol-
vimento, seja numa regio ou no pas.
Temos que lidar hoje com mudanas de paradigmas, pois as coisas mudam.
A compatibilidade entre as matrizes de transporte e de energia, por exemplo,
uma mudana importante. Por qu? Porque o transporte predominantemente
rodovirio, baseado no petrleo. Vamos continuar assim? Ento essa uma mu-
dana que exige uma reexo muito profunda, pois ela se reete na matriz ener-
gtica. Outro tema importante em relao aos paradigmas diz respeito compa-
tibilidade de investimentos nas infraestruturas com as polticas ambientais. Ns
assistimos cotidianamente a uma contradio entre essas duas polticas.
preciso pensar tambm a compatibilidade de evoluo das cadeias produ-
tivas. Os processos, tanto de localizao industrial quanto de expanso da fron-
teira agrcola esto obedecendo a uma lgica diferente da lgica do passado. As
infraestruturas tm que acompanhar essa nova lgica. Elas devem criar condies
para que as cadeias produtivas se consolidem.
Outro tema importante o acompanhamento do desenvolvimento tecno-
lgico mundial. Ns estamos na linha de frente da tecnologia mundial? J esti-
vemos em alguns setores, e perdemos essa condio. Mas temos como retomar?
Com isso, creio que seja suciente car por aqui, pedindo desculpas pela
rapidez com que foram apresentadas as questes. Obrigado.
CAPTULO 9
PROTEO SOCIAL, GARANTIA DE DIREITOS E GERAO DE
OPORTUNIDADES
1
Amlia Cohn
Eduardo Fagnani
AMLIA COHN Primeiro, obrigada pelo convite. Fiquei encarregada de falar so-
bre a rea social, e minhas ideias foram alinhavadas da perspectiva de quem tem
certas expectativas do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), do lugar
de quem est de fora da instituio, mas sabendo de todas as questes que perpas-
sam as disputas em torno do Ipea e que, por sua vez, traduzem a disputa em torno
do Estado e de seus vrios projetos. O Ipea no um rgo do Estado de asses-
soria e monitoramento quanto s polticas pblicas, mas, sim, um rgo que se
prope a pensar adiante, a pensar grandes estratgias; ele dialoga constantemente
com aquele brao tcnico do Estado de avaliao e monitoramento das polticas,
vamos dizer assim. Espera-se, ento, que seja capaz de pensar criticamente, de
uma posio privilegiada, porque ao mesmo tempo em que parte do Estado,
est relativamente protegido das questes do dia a dia de ter que implementar
e pr em ao as polticas pblicas colocando na sua agenda o pensar questes
estratgicas que podem inovar essas polticas, ou ajudar a pensar essas polticas,
de uma forma mais criativa. Pensando dessa perspectiva e partindo de um diag-
nstico de uma certa insatisfao de como a academia vem reetindo as questes
sociais no pas, pois acho que no temos sido muito criativos nesse ponto j que
tendemos a retomar essas questes sempre de uma perspectiva velha, impondo
sempre as mesmas questes. Eu vou colocar questes que, embora sem a preten-
so de que sejam muito inovadoras, esto me inquietando intelectualmente.
A primeira delas que muito se debate sobre a crise do Estado, mas pouco
se diz sobre a crise do mercado. A grande questo at ento era a crise do Estado
e no do mercado. E se debate menos ainda a questo do papel do Estado nas
1. Este captulo rene aulas proferidas pela professora Amlia Cohn e pelo professor Eduardo Fagnani durante o curso de
ambientao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, em julho de 2009. Os textos a seguir foram trans-
critos por Carlos Henrique R. de Siqueira e Natlia Orlandi Silveira, e submetidos aos seus autores para reviso e validao.
156
Complexidade e Desenvolvimento
intermediaes no mercantis que realiza entre os cidados, este o assunto de que
tratam as polticas sociais. Eu acho que esse um grande ponto: qual o papel do
Estado hoje nessas intermediaes? Ou melhor, qual o papel do Estado, hoje,
nessa regulao social?
Essas so questes que redundam em outras, que acho que tambm vm
sendo muito pouco exploradas, que so as novas formas de articulao na rea
social entre Estado, mercado e sociedade. Ns ainda estamos trabalhando com
jarges marcados pela antinomia entre ambos, sobretudo na Amrica Latina, em-
bora eu ache que o Brasil apresenta neste ponto um padro privilegiado (apesar
de todos os problemas que sero pontuados frente) na rea social em termos de
polticas inovadoras, mas ns estamos confundindo o estatal com o pblico, o
privado com o mercado. No estamos discutindo o que a sociedade, no esta-
mos discutindo qual a nova conformao das polticas sociais hoje; quando elas
elegem no mais os indivduos, mas as famlias como objeto da sua atuao, por
exemplo, qual o impacto disso nas formas de solidariedade social? No estamos
discutindo qual a natureza do pblico que vem se conformando quando se
fazem novos contratos de gesto, seja com as Organizaes da Sociedade Civil
de Interesse Pblico (OSCIPs), seja com as Organizaes No Governamentais
(ONGs) ou com as fundaes. Eu posso continuar chamando isso de pblico ou
estatal? Ou o que isso? Qual a natureza, hoje em dia, de uma instituio lantr-
pica, na rea da sade por exemplo, ou dos grandes complexos hospitalares? Trago
paradigmaticamente esses exemplos da sade porque eles tratam com grandes
complexos industriais. E quais as funes das polticas sociais nas novas propostas
de desenvolvimento e de crescimento econmico?
Um documento da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Cari-
be (Cepal), no ano 2000, propugnava que os programas sociais deviam servir,
na America Latina, para a formao de capital humano e social, isto , para o
desenvolvimento das capacidades dos indivduos, para a ampliao do acesso a
emprego de qualidade, para a expanso das oportunidades individuais, e quanto
s polticas sociais de curto prazo, deviam servir para a proteo da populao
vulnervel e deviam ter carter transitrio e estrutural.
Isso foi proposto no ano 2000, ns estamos em 2009, e como essas trs
coisas se articulam hoje em dia? Uma vez mais, retornamos questo das antino-
mias, transferncia de renda ou poltica de trabalho e renda? Poltica de educao,
poltica para jovem, ou poltica para velho? Eu ensino a pescar ou dou o peixe?
Como se as polticas sociais, apesar de o discurso neg-lo, fossem descoladas do
universo da poltica, fossem uma questo somente de vontade poltica, e fossem
descoladas dos processos da acumulao capitalista.
157
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
No ano passado em um debate aqui no Ipea, eu reivindicava pela primeira
vez, vejam vocs a ironia, a presena, na ocasio, de economista para discutir os
programas internacionais de transferncia de renda que estavam sendo apresentados
naquele seminrio, na medida em que esses programas tinham forte impacto eco-
nmico, inclusive, no processo de acumulao e de desenvolvimento. Mas ali eram
tidos s como polticas assistenciais de impacto imediato de alvio da pobreza. Ser
que a elas cabe, tal como na agenda da Cepal formulada em 2000, a implementao
com cara humana, que era o que se colocava ento, de se fazer a reforma das refor-
mas realizadas nos anos 1980 na rea social? Qual sua relao com a privatizao de
vrias reas do Estado? Ou com a diminuio da ao do Estado? Eu acho que essas
so questes que ns teremos que retomar com urgncia.
No caso brasileiro, retomar essas questes no algo simples. Em primeiro
lugar, porque o sistema de proteo social brasileiro extremamente diversicado,
complexo e pouco articulado. Embora haja uma lgica nessa loucura. Primei-
ro, ele extremamente hbrido em seu nanciamento, nanciado por recursos
scais, contributivos, fundos patrimoniais e outros que vm atrelados a isso.
extremamente fragmentado na oferta de benefcios e de bens e servios por dife-
rentes fragmentos do Estado, portanto ele segmenta seu pblico-alvo. Isso, apesar
de todos os esforos que se pode ver, a partir de meados da dcada de 1990 at
hoje, para tentar unicar alguns programas.
A partir de 1988, ano em que se teve uma proposta ousada, liderada pelo
pessoal do partido, muito apoiada pelas foras progressistas, inclusive pelo
Partido dos Trabalhadores (PT) da poca, para a seguridade social, mas foi uma
proposta contra toda a tendncia mundial. Quer dizer, estvamos em plena or-
dem neoliberal, e a gente que nunca tinha tido um Estado de Bem-Estar Social
prope a seguridade social. Ora, a sua implementao teve avanos a partir de
ento? Teve, mas resultou em uma seguridade fraturada, na permanncia da dis-
puta pelo poder de recursos entre os segmentos que a compem, a disputa pelo
poder da hegemonia da lgica da implementao entre os seus trs componentes
(previdncia social, sade e assistncia social) levou fratura dessa seguridade
social. Essa fratura se deu por interesses diversos. E a previdncia social o objeto
do desejo do Estado e do mercado, porque alavanca investimentos se privatizada,
ou estabiliza a economia, do ponto de vista do Estado. A sade, que tinha uma
proposta ousada de universalizao, e institucionalmente era a proposta mais arti-
culada de organizao, virou o setor gastador. E a assistncia social teve que lutar
para se transformar em um direito dentro da velha tradio clientelista e paterna-
lista: s agora est conseguindo institucionalizar o Sistema nico de Assistncia
Social (Suas).
158
Complexidade e Desenvolvimento
Essa fratura deu lugar a retrocessos, ainda que com alguns progressos, nos
trs componentes da seguridade social. Acho que temos vrias propostas de refor-
ma da previdncia que so preocupantes, temos a grande questo de transformar-
mos o tempo de servio em tempo de contribuio, o que um problema. Pode
ser uma soluo para as contas pblicas, mas um problema em termos de direito
social. A sade, hoje, a meu ver, perdeu e est perdendo terreno, e se encontra
num processo de racionalizao, est sem nenhuma proposta inovadora, mesmo
nos grandes programas, como o de combate AIDS, que hoje est no arroz com
feijo, enquanto outras polticas esto tendo alguns avanos. Mas como fazer
com que isso vire um conjunto e um sistema articulado de proteo social? Eu
acho extremamente difcil. At porque o Estado, nessa rea de proteo social,
ao mesmo tempo produtor de servios cada vez mais mesclado, no estando
claro o que de natureza pblica ou privada, lucrativa e no lucrativa etc. e
tambm provedor, e um Estado regulador com baixa capacidade de regulao.
Atualmente, estou fazendo uma pesquisa, e olhem a ousadia, comparando a regu-
lao da Agncia Nacional de Sade (ANS) com a regulao da Agncia Nacional
de Telecomunicaes (Anatel). A falncia da capacidade de regulao em ambos
os casos idntica.
Fora isso, h ainda uma outra coisa, as polticas sociais vm sendo pautadas
pelo paradigma da pobreza e no pelo paradigma da desigualdade, embora se fale
muito em desigualdade. Isso um problema, dado que a Constituio de 1988
pauta a rea social pelos direitos, portanto, por polticas universais. A rea da as-
sistncia social a rea dos direitos. E eu tenho um Estado hbrido, porque prove-
dor, produtor e regulador, forjando polticas hbridas de direitos e quase direitos.
Vou pegar como exemplo a sade, especicamente o Programa Sade da Famlia
(PSF), programa de assistncia bsica. O que me garante que da assistncia bsica
eu passe para a assistncia integral e para a assistncia hospitalar e garanta o di-
reito universal sade, e no que no pacote bsico da assistncia bsica sade?
Portanto, me parece que o grande desao, hoje, seria tornar virtuosa essa
relao entre as polticas econmicas e as polticas sociais, saindo, exatamente, dos
padres clssicos desenvolvimentistas que opunham ambas entre si, mas sem cair
nas oposies dos parmetros dessas novas frmulas de acumulao da economia
global, ou da terceira revoluo industrial. Seria, portanto, inverter a lgica da
poltica social, no para compensar as desigualdades promovidas pelo mercado,
mas para promover a autonomia e a insero dos indivduos.
Todo mundo fala muito em incluso, em polticas de incluso social. Mas
na literatura das polticas sociais hoje, incluso social est sendo usada como si-
nnimo de cobertura, o que eu acho um problema. Quando a escola francesa
usa, por exemplo, renda de insero social, aqui eu j estou levando para a rea
159
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
de oportunidades, que no a minha rea, e no Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome (MDS), quando l eu trabalhava, era proibido falar em
portas de sada, e o Programa Bolsa Famlia (PBF) no d portas de sada, e no
era essa sua proposta, ento, falava-se em insero social, como promover formas
de acesso permanente e sustentadas de renda. Ora, formas de insero social dita-
das pelos parmetros dos direitos sociais universais.
Eu queria alertar para tudo isso, pois acho instigante que seja colocado na
agenda das preocupaes, mesmo que de monitoramentos das polticas sociais,
porque no caso brasileiro h uma peculiaridade extremamente perigosa nas po-
lticas sociais, que vem desde 1988 at agora. Que todas as propostas so extre-
mamente progressistas, todas. Porm, so tambm dbias, tm uma dupla face
diablica. Vamos pegar a descentralizao, que o Banco Mundial e as agncias
internacionais tambm adoram. A gente coloca uma conotao progressista de
aproximar o Estado da sociedade, o Estado ser capaz de detectar melhor as neces-
sidades etc. Se a gente for ver, hoje, as anlises sobre a experincia da descentra-
lizao nesse perodo, percebemos que elas avanaram muito mais da perspectiva
funcional do que da perspectiva de democratizao das polticas. Por outro lado,
falar em descentralizao, hoje, em vrias das polticas setoriais, est relativamente
ultrapassado; se fala em regionalizao; do ponto de vista dos analistas polticos
tem-se que pensar a questo do federalismo a partir do ponto de vista da regiona-
lizao, e no mais das trs esferas de governo.
A focalizao outra questo sempre presente nesse debate. Ns versamos
sobre a perspectiva da estratgia de universalizao. Comeou assim pelo PBF, por
exemplo, ns comeamos pelo lugar mais pobre, pela populao mais pobre, mas
como possvel lidar com algo dessa magnitude? A gente consegue a universaliza-
o? De que universalizao ns estamos pensando, e para quem? Um mix entre
polticas que misturam direitos com quase direitos, e s vezes por concesso pol-
tica. Um exemplo: as condicionalidades do PBF na rea de sade e educao. No
h nenhuma evidncia de que elas sejam necessrias como, alis, no h nenhu-
ma evidncia de que a mulher gaste melhor o dinheiro do que o homem. Isso foi
uma concesso poltica para que o PBF fosse aprovado pela sociedade, porque na
nossa cultura ningum pode dar nada de graa. S que isso tem consequncias
em cadeia, pois sade e educao so direitos, mas quando eu condiciono, como
faz o PBF, vira obrigao. E onde est a questo da autonomia dos indivduos?
Qual o impacto provocado na sociedade quando uma poltica pblica faz isso?
A outra questo a do controle pblico (eu no gosto da expresso controle
social), ou dos chamados Conselhos Gestores, que foi uma tima conquista, porm
h seus vcios. Certa vez eu estava hospedada em um hotel aqui em Braslia, conhe-
cido por ser o hotel dos sindicalistas, e enquanto eu estava na recepo um senhor
160
Complexidade e Desenvolvimento
me perguntou De onde a senhora ?, respondi Da universidade, e o senhor?, e
ele me disse Eu sou do controle social faz 15 anos. Ento, nesse caso, o controle
social virou prosso, existe a questo dos vcios desta participao, sendo que
poca em que ele foi inventado, a diviso era da seguinte forma: tudo estava na so-
ciedade, mas o mal estava no Estado, como se no houvesse disputas na sociedade.
As diferentes formas de repasse de recursos outro vis que no h como
compatibilizar ou integrar s polticas sociais. Certamente um dos grandes m-
ritos do PBF seja esse, j que volumes considerveis de recurso no passam mais
pela mo de gestores municipais, o que eles no gostam nem um pouco. No
ltimo levantamento que z, vi que em alguns municpios do interior do Nor-
deste os recursos do PBF representavam 11% do oramento municipal, era muito
recurso sobre o qual o prefeito no tinha o mnimo controle. Enquanto os outros
recursos passavam pela mo dos prefeitos e dos governadores.
Eu queria chamar a ateno para duas ltimas coisas, uma que chamo de a
segunda onda de privatizao na rea social, que a mutao da natureza pblica
do Estado, essa nova forma de contratao de servios para racionalizar a gerncia
do Estado. Eu acho uma besteira quando a discusso foca na privatizao do Es-
tado, porque no disso que se trata, a discusso mais funda. Trata-se de trazer
para dentro da lgica da administrao pblica e estatal, que tem uma demanda
aberta e assim deve ser, j que ela comandada por direitos , a racionalidade
do mercado, a racionalidade privada. Porque quando eu sou administrada por
uma OSCIP, ela faz um contrato de gesto, fecha uma demanda especca, e a
partir da ela administra os recursos com base na racionalidade tpica da iniciati-
va privada. Quando um hospital pblico estatal abre parte de seus leitos para o
mercado, segundo pesquisas realizadas pelo Centro de Estudos de Cultura Con-
tempornea (CEDEC), no h distino de acesso tecnologia entre quem entra
pelo Sistema nico de Sade (SUS) e quem entra pelo mercado, mas h uma
discriminao interna, da sala vip (do mercado) para a sala SUS. Por qu? Porque
a parte pblica daquele hospital que recebe a clientela captada pelo mercado est
competindo com o setor privado, ento eu tenho um hospital pblico estatal que
est reproduzindo, internamente, a segmentao da sociedade.
Finalmente, na nova tendncia das polticas sociais hoje, seja na rea da
sade, na da educao, ou na da assistncia social etc. Verica-se um avano enor-
me no sentido de ir buscar ativamente a demanda, isto , de sair dos muros do
aparelho do Estado ou das instituies estatais. Mas isso tambm traz consigo um
outro perigo enorme, de impacto social, que borrar as fronteiras entre o espao
pblico e o espao privado da vida social. Isto , os agentes comunitrios de sade
ou aqueles que vo cadastrar e acompanhar para a rea da assistncia social, para a
rea do PBF, vo acompanhar a frequncia escolar, por exemplo, o que leva a um
161
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
monitoramento da vida privada dos indivduos, sobretudo dos pobres. Isso pode
ser uma arma extremamente perigosa, que faa com que eu aumente a incluso
no sentido da cobertura, mas destrua o potencial da cidadania no sentido da au-
tonomia. Eu estaria, ento, promovendo uma expanso da cobertura social, mas
no estaria construindo uma democracia social no pas.
Deixo, tambm, uma interrogao a partir da capa de um livro que organizei
sobre sade da famlia e o SUS intitulado Sade da Famlia e SUS: convergncias e
dissonncias (Editora Azougue, Rio de Janeiro). Nela, uma favela est retratada por
um desenho, e em uns dos barracos est escrito assim Vende-se. Com PSF; em
outro Aluga. Com o PSF, PSF nada mais sendo que Programa Sade da Famlia.
Foi uma situao que encontramos quando da realizao da pesquisa em um cor-
tio e que no pudemos lmar ou fotografar, mas que eu quis reproduzir, porque a
populao se apropriou do programa e agregou valor sobre o seu barraco. So sobre
esses impactos sociais que instituies como o Ipea devem estar alertados, para alm
de monitorar com indicadores duros e frios as polticas sociais.
Obrigada.
EDUARDO FAGNANI Inicialmente, gostaria de agradecer pelo convite. Para mim
uma honra participar desse evento promovido pelo Ipea, uma instituio que sem-
pre foi referncia em pesquisa e planejamento governamental. Fui testemunha do
seu papel crtico durante a ditadura militar e da sua relevncia durante a transio
democrtica, oferecendo apoio especializado para as formulaes das foras progres-
sistas, numa etapa em que a informao era controlada. Tambm fui testemunha da
fase crtica que o Ipea atravessou na primeira metade dos anos 1990 e das tentativas
de reestruturao ocorridas no nal dessa dcada. No presente, com muita satisfa-
o que tambm testemunho esse novo impulso de reestruturao que a atual dire-
o do Ipea vem fazendo. A nalizao do processo seletivo mais uma etapa desse
processo. Aproveito para cumprimentar todos vocs que venceram essa difcil etapa.
Na minha exposio tentarei responder as duas questes sugeridas pelos or-
ganizadores do seminrio, a saber:
1. Qual a leitura ou o diagnstico geral que se pode fazer desse campo da
proteo social, de garantir direitos e gerar oportunidades, no caso bra-
sileiro atual? Qual o diagnstico geral?
2. Qual a diretriz geral de poltica se deve seguir e organizar para a ade-
quada recongurao do Estado brasileiro em prol do desenvolvimento
com incluso?
162
Complexidade e Desenvolvimento
1 DIAGNSTICO GERAL DA PROTEO SOCIAL NO BRASIL: UMA PROPOSTA
DE PERIODIZAO (1964-2010)
Farei um diagnstico menos quantitativo, com base em indicadores e dados sobre
o comportamento da proteo social no perodo recente. Optei, ao contrrio,
por uma anlise de natureza histrica e que privilegie os aspectos mais gerais de
natureza poltica e econmica e seus reexos sobre o desenho da proteo social
brasileira.
Nessa perspectiva, nos ltimos 50 anos possvel captar dois movimentos
opostos e determinantes da trajetria da poltica social brasileira (baseado, par-
cialmente, em Fagnani, 2005b). Um desses movimentos aponta o rumo da estru-
turao das bases institucionais e nanceiras caractersticas do Estado de Bem-
Estar Social em nosso pas. Esse processo ganhou impulso a partir de meados
dos anos 1970, no mago da luta pela redemocratizao do Brasil, e desaguou na
Constituio de 1988.
O outro movimento aponta no sentido contrrio: o da tentativa de deses-
truturao daquelas bases institucionais e nanceiras. Aps as primeiras contra-
marchas (nos ltimos anos da transio democrtica), esse mpeto foi revigorado
a partir de 1990. No perodo 1990/2010 a poltica social brasileira equilibrou-se
sob as tenses entre dois paradigmas: Estado Mnimo versus Estado de Bem-Estar
Social.
Essa trajetria pode ser periodizada em quatro etapas, sumarizadas a seguir:
A modernizao conservadora (1964-1985)
Conquistas na contramo do mundo (1975-1988)
Primeiras contramarchas (1987-1990)
Tenses entre paradigmas: Estado Mnimo versus Estado de Bem-Estar
Social (1990-2010)
1.1 A Modernizao Conservadora (1964-1985)
A primeira correspondeu ao perodo da ditadura militar (1964-1984), marcado
pela implantao de uma estratgia de modernizao conservadora
2
nas polti-
cas sociais. Por um lado, essa estratgia potencializou a capacidade de interveno
do Estado neste campo. Os novos mecanismos de nanciamento da poltica so-
cial que foram engendrados na dcada de 1960 ampliaram as possibilidades do
gasto pblico nessa rea. Da mesma forma, o aparato institucional criado nesta
2. Esse termo, utilizado originalmente por Barrington Moore Jnior (1983), tem sido empregado na anlise das trans-
formaes econmicas e poltico-institucionais ocorridas no Brasil durante o ciclo militar entre 1964 e 1984 por
diversos autores, por exemplo, Tavares e Assis (1985) e Martins e Cruz (1983).
163
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
fase estimulou a ao governamental. A anlise dos resultados da poltica social
implantada ao longo do ciclo autoritrio revela que essa modernizao possibili-
tou que houvesse expanso da oferta de bens e servios.
Por outro lado, a anlise dos resultados da poltica social ps-64 tambm
revela o carter conservador dessa modernizao, na medida em que, em geral,
seus frutos no foram direcionados para a populao mais pobre e tiveram redu-
zido impacto na redistribuio da renda. Em grande medida, esse fato est rela-
cionado a quatro caractersticas estruturais da poltica social nessa fase: o carter
regressivo dos mecanismos de nanciamento do gasto social; a centralizao do
processo decisrio no Executivo Federal; a privatizao do espao pblico; e a
fragmentao institucional.
1.2 Conquistas na Contramo do Mundo (1975-1988)
As dcadas entre 1960 e 2010 marcam o m dos chamados trinta anos de ouro
de capitalismo domesticado e a ascenso do neoliberalismo em escala global
freada somente aps 2008 com o colapso do sistema nanceiro internacional.
Nessa era de hegemonia dos mercados, os direitos trabalhistas e os sistemas de
proteo social dos pases desenvolvidos estiveram tensionados por uma onda avas-
saladora de reformas visando o retrocesso. Mais graves foram suas consequncias
para os pases perifricos que destruram sem piedade seus ainda embrionrios
aparatos de proteo.
O Brasil, todavia, num primeiro momento, seguiu a rota inversa. Nos anos
nais da dcada de 1970 e at 1988, caminhamos na contramo do mundo.
Fomos salvos pelo movimento poltico. O notvel movimento social que lutava
pela redemocratizao do pas construiu uma agenda de mudanas que visava, em
ltima instncia, o acerto de contas com a ditadura militar. Naquele momento
no havia solo frtil para germinar a investida neoliberal. A rota forjada pelo
movimento social tinha como destino a Assembleia Nacional Constituinte. Aps
uma rdua marcha, a Constituio de 1988 restabeleceu a democracia e consa-
grou as bases de um sistema de proteo social universal e inspirado no Estado de
Bem-Estar Social.
A Constituio de 1988 representou etapa fundamental embora inconclu-
sa da viabilizao do projeto das reformas socialmente progressistas. Com ela,
desenhou-se pela primeira vez na histria do Brasil, o embrio de projeto inspira-
do no Estado de bem-estar social. Seu mago reside nos princpios da universali-
dade (em contraposio focalizao), da seguridade social (em contraposio ao
seguro social) e da compreenso da questo social como um direito da cidadania
(em contraposio ao assistencialismo). Para nanciar os novos direitos, a Carta
164
Complexidade e Desenvolvimento
instituiu novas fontes de nanciamento no reembolsveis e vinculadas aos pro-
gramas sociais.
A Constituio inovou em diversos pontos. Uma das mais expressivas foi a
instituio da seguridade social (previdncia urbana e rural, sade, assistncia so-
cial e seguro-desemprego). Para nanciar a seguridade social, os constituintes ins-
tituram o Oramento da Seguridade Social, que vinculou um conjunto de fontes
de nanciamento cobertura dos novos direitos sociais, baseadas em contribui-
es (folha de salrios e Programa de Integrao Social-Programa de Formao do
Patrimnio do Servidor Pblico PIS-PASEP) e impostos criados em 1988 para
esse m (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido CSLL e Contribuio para
Financiamento da Seguridade Social Cons).
Entre 1988 e 2009, o nmero de benefcios do Regime Geral da Previdncia
Social (RGPS) aumentou de 11 milhes para 25 milhes. Em 2006, desse total de
aposentadorias e penses, cerca de 14,3 milhes correspondem aos trabalhadores ur-
banos (Instituto Nacional de Previdncia Social INPS Urbano); 7,3 milhes, aos
trabalhadores rurais (Previdncia Rural); e 2,9 milhes, aos benefcios assistenciais
voltados aos grupos mais vulnerveis, com destaque para o programa Benefcio de
Prestao Continuada (BPC)/Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas).
No pode haver dvidas acerca do formidvel efeito distributivo desses pro-
gramas. Esse carter ca ainda mais evidente se tambm contabilizarmos os seus
benecirios indiretos. Segundo o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica
(IBGE) (FIBGE, 2002), para cada benecirio direto h 2,5 benecirios indi-
retos, membros da famlia. Dessa forma, o INPS urbano, a Previdncia Rural e o
BPC beneciam, direta e indiretamente, cerca de 86 milhes de pessoas.
Aqui est parte da fora do consumo interno principal motor da dinmica
da economia nos ltimos anos. A economia que est crescendo pelo consumo
interno. Isso um aspecto importantssimo: 69% dos benefcios equivalem ao
salrio mnimo.
A cobertura no Brasil elevada: cerca de 80% dos idosos no Brasil tm pelo
menos a aposentadoria como fonte de renda. Ou seja, 80% dos idosos no Brasil
tm a Previdncia, pelo menos, como uma fonte de renda. Segundo dados da
Cepal, a mdia da cobertura na Amrica Latina de 30% dos idosos. Na dcada
de 1990, a participao da renda da seguridade na composio da renda familiar
urbana passou de 10% para 24%; e, na renda familiar rural, de 9% para 26%.
Sem a seguridade, 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza (ante os
10% atuais).
admirvel que essa conquista no seja obra de nenhum governo. Foi obra
construda contra os governos: contra o governo da ditadura e contra parcela do
165
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
governo da Nova Repblica. No foi obra de nenhum partido: foi construda
por parlamentares de todos os partidos situados no centro e na esquerda da po-
ltica brasileira. Foi construda contra as elites nacionais retrgradas, que jamais
aceitaram o golpe. Foi obra construda contra a elite internacional e o pensamen-
to nico neoliberal j hegemnico em todo o mundo. Foi obra construda na
contramo do mundo. No havia por aqui campo frtil para germinar a agenda
liberalizante. Estvamos acertando as contas com a ditadura militar.
Um feito histrico pelas circunstncias internacionais adversas e por con-
trariar profundamente os interesses das elites nacionais retrgradas, que jamais
aceitaram o golpe em funo do seu alto custo: perda de mais de 10% do gasto
pblico em relao ao Produto Interno Bruto (PIB), que passaram a ser vincula-
dos constitucionalmente aos direitos sociais.
1.3 Primeiras Contramarchas (1987-1990)
A terceira etapa compreende o perodo 1987-1990, quando se deram as primeiras
contramarchas reativas s mudanas que ocorreram em duas frentes distintas. A
primeira manifestou-se por contramarchas propostas, diretamente, por ao do
Executivo Federal, na conduo dos rumos da poltica social federal. A cpula
do governo procurou esterilizar o projeto reformista, descontinuando e minando
as iniciativas que vinham sendo ensaiadas em 1985/1986. Os casos mais para-
digmticos foram a Reforma Agrria e as polticas federais urbanas (habitao,
saneamento e transporte pblico). Mas essa contramarcha tambm atingiu os
setores da sade, previdncia social e educao, seguro-desemprego e suplemen-
tao alimentar.
A segunda frente de reaes s mudanas manifestou-se pelas contramarchas
que visavam a desgurar ou impedir a vigncia dos novos direitos constitucionais.
Dentre as manobras encenadas com esse propsito destacam-se a forte oposio
tramitao da agenda reformista na Assembleia Nacional Constituinte (ANC)
(1987-1988); o chamado desmonte oramentrio e burocrtico, implantado
aps a promulgao da Constituio de 1988; e as tentativas de desgurar os
direitos sociais levadas a cabo no processo de regulamentao constitucional
complementar previsto para ser iniciado no binio 1988-1989.
1.4 Tenses entre Paradigmas: Estado Mnimo versus Estado de Bem-Estar
Social (1990/2010)
Finalmente, a quarta etapa compreende o perodo 1990-2010. Nesse perodo
temos experimentado as tenses entre dois paradigmas: o Estado Mnimo versus
o Estado de Bem-Estar Social.
166
Complexidade e Desenvolvimento
Assim, a partir de 1990, os ventos do atraso tambm chegaram aqui. O
Brasil fez sua opo tardia pelo neoliberalismo. A fora do movimento social
esgotara-se. Os conservadores, reorganizados pela eleio de Collor, abraaram
as teses do Consenso de Washington, antagnicas aos princpios da Constituio
recm-conquistada. Os captulos da ordem econmica e dos direitos sociais pas-
saram a ser alvos da fria contrarreformista. Na ordem econmica, tiveram xito
retumbante. No campo social, entretanto, acumularam vitrias e reveses.
No plano interno, a defesa do iderio recomendado pelo Banco Mundial,
Fundo Monetrio Internacional (FMI) e demais rgos multilaterais passou a ser
defendido por uma nova gerao de especialistas que se autointitulavam econo-
mistas da pobreza.
3
Essa corrente detinha vnculos com esses organismos internacionais, revi-
gorados a partir do acordo do Brasil com o FMI em 1998. Ocuparam postos de
comando no governo federal e suas teses foram acolhidas com entusiasmo pela
grande imprensa. Com esse parceiro estratgico, conseguiram consensos junto
opinio pblica e inuenciaram os debates sobre rumos da poltica social brasi-
leira.
A anlise do iderio defendido pelos economistas desse matiz, entretanto,
revela, na verdade, a pobreza dos economistas no trato da questo social no Bra-
sil. Observe que, para erradicar a pobreza, esses especialistas desconsideram a
importncia do crescimento econmico e os seus impactos sobre o emprego e a
renda. Desqualicam o papel da reposio do valor real do salrio mnimo. Des-
cartam a necessidade de polticas sociais que assegurem direitos universais.
A estratgia para o enfrentamento da questo social no Brasil se encerra
numa nica ao: polticas de transferncia de renda. Elegem um nico pblico-
alvo: as famlias que esto abaixo da linha de pobreza. E como viabilizar esta
estratgia? Pela destruio de um nico inimigo: o aparato de proteo social
universal conquistado em 1988. Uma vez aniquilados, seus recursos seriam par-
cialmente repassados para o nanciamento dos programas de transferncia de
renda. Apresentam-se como Robin Hood, mas, de fato, visam um nico objetivo:
a reforma liberal do Estado e o ajuste scal.
O ataque ao aparato de polticas sociais universais parte do pressuposto de
que o Brasil um pas rico, pois o gasto social elevado. O problema que
esse gasto mal distribudo, sendo apropriado pelos privilegiados que esto no
topo da pirmide de distribuio da renda.
3. Consultar, especialmente: Henriques (2000); Paes de Barros e Fogel (2000); Ferreira e Litcheld (2000); Nri (2000 e
2004); Scheinkman et al. (2002); Giambiagi, Reis e Urani (2004); e Paes de Barros e Carvalho (2004).
167
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
Para o senso comum essa armativa pode ser contundente. Todavia, pou-
cos sabem que, na pirmide da distribuio da renda do trabalho, elaborada
pelo IBGE, os 20% mais ricos so os indivduos com rendimentos de cerca de
R$ 700,00; e os 10% mais ricos, os que auferem renda prxima a R$ 1.000,00. Os
verdadeiros ricos no Brasil escondem suas riquezas do sco e das pesquisas ociais,
que captam apenas a renda do trabalho. Na Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) de 2006, por exemplo, somente 14 entrevistados, numa
amostra de mais de 410 mil, declararam ter rendimentos mensais superiores a
R$ 50 mil (GIS, 2007). De acordo com Estudo da Merrill Lynch o nmero de
milionrios (pessoas com mais de US$ 1 milho) no Brasil cresceu 10% no ano
passado em relao a 2005, passando para 120 mil pessoas, uma acelerao mais
rpida que a mdia mundial, de 8,3% (BORGES, 2007).
Na perspectiva de que o gasto mal distribudo, os defensores do Estado
Mnimo veem o seguro-desemprego, por exemplo, como um privilgio inaceit-
vel, apropriado pelas elites dos trabalhadores (aqueles que possuem carteira de
trabalho). O gasto da previdncia e da assistncia social seria apropriado a uma
casta de velhos, marajs e vagabundos. Mais do que isso, a renda das fam-
lias aposentadas induziria o cio dos jovens (CAMARGO; REIS, 2007).
Em suma, essa corrente somente admite polticas sociais que estejam focadas
nos mais pobres dentre os pobres, as famlias que esto abaixo da linha de po-
breza. E aqui se apresenta uma questo crucial: como denir a linha de pobreza?
Seria o patamar de rendimentos que balizam o salrio mnimo? Seria o patamar
de rendimentos que balizam o salrio mnimo necessrio para a sobrevivncia
de uma famlia, calculado pelo Departamento Intersindical de Estatstica e Estu-
dos Socioeconmicos (Dieese) (cerca de R$ 2.000,00)?
No. Seguem os parmetros do Banco Mundial, segundo os quais, pobre
quem recebe menos de dois dlares por dia; e, miservel quem recebe menos
de um dlar. Feitas as contas, a linha que divide os pobres dos afortunados no
Brasil seria o rendimento de cerca de R$ 120 mensais. Quando se diz que a po-
breza foi reduzida, signica que alguns indivduos passaram a ganhar mais que
esse montante.
Nesta lgica, qualquer programa social cujos benefcios so superiores a R$ 120
(o seguro-desemprego ou a previdncia social, por exemplo) considerado no
focalizado, benco aos ricos e perpetuador da armadilha da desigualdade.
Portanto, devem ser aniquilados e seus recursos parcialmente realocados nos pro-
gramas de transferncia de renda.
O objetivo maior dessa corrente o ajuste scal. Polticas de transferncia de
renda so baratas. Observe-se que o gasto anual com o PBF de cerca de R$ 20
bilhes, enquanto os gastos previdencirios (Instituto Nacional do Seguro Social
168
Complexidade e Desenvolvimento
INSS e Previdncia Rural) superam R$ 240 bilhes. Esta verdadeira razo que
move a ortodoxia econmica brasileira e internacional em torno dessa suposta
opo preferencial pelos mais pobres.
Entendo que uma efetiva estratgia de combate pobreza no Brasil no
pode prescindir de programas emergenciais focados naqueles que esto margem
do trabalho e submetidos misria extrema. O equvoco pretender fazer desse
eixo a prpria (nica) estratgia de enfrentamento do problema social. Lamen-
tavelmente, essa perspectiva equivocada tem sido preconizada por instituies
internacionais de fomento e defendida por inmeros especialistas.
Dessa forma, foi somente em 1988 que o Brasil incorporou o embrio do
paradigma do Estado de Bem-Estar Social adotado pelos pases capitalistas cen-
trais a partir de 1945. Quando o fez, esse paradigma j estava na contramo do
movimento global; e, no plano interno, ele foi cerceado pelo esgotamento do Es-
tado Nacional Desenvolvimentista e pela nova recomposio das foras polticas
conservadoras, que se deu em torno do modelo liberal.
Assim, o ambiente que se formou nos anos 1990 era hostil para a frgil
cidadania conquistada. O embrio de Estado de Bem-Estar Social esboado pela
Constituio de 1988 passou a viver sob fogo cruzado.
Dado esse pano de fundo, nessa quarta etapa da periodizao que estou apre-
sentando, procurarei evidenciar que no perodo 1990-2010 o Brasil seguiu equili-
brado sob as tenses entre dois paradigmas: o Estado Mnimo versus o Estado de
Bem-Estar Social. Essa tenso apresentou especicidades em quatro momentos:
1990-1992
1993-2001
2003-2005
2006-2010
A seguir, procurarei apresentar, de forma sumria, os ncleos centrais de
cada uma dessas etapas. Destacarei que essas tenses foram mais intensas nas duas
primeiras, perdendo fora na terceira e, especialmente, na quarta.
1.4.1 Contrarreforma truncada (1990-1992)
A primeira, durante o curto governo de Fernando Collor de Mello, de maro de
1990 a outubro de 1992. Nessa etapa, a estratgia governamental para as polticas
sociais caminhou em duas direes simultneas e imbricadas. De um lado, ela foi
marcada pela formulao de nova agenda de reformas, visando reviso constitu-
cional, prevista para ocorrer em 1993. Esse seria o momento to esperado pelos con-
servadores para, de uma vez por todas, enterrar a anacrnica Constituio da
169
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
Repblica. As chances eram enormes, na medida em que a Constituio de 1988
determinava a possibilidade de o prprio texto constitucional ser revisado, em
1993, integralmente, pelos votos do Congresso Nacional, que, ento, e para essa
nalidade, voltaria a transformar-se em poder constituinte. Todavia, os sonhos
dos nossos reformistas foram frustrados pelas turbulncias decorrentes do proces-
so de impeachment do presidente Collor ao longo de 1992; e as indenies e ins-
tabilidades presentes em 1993 acabaram inviabilizando a reviso constitucional.
De outro lado, enquanto as elites preparavam a reviso constitucional que
acabou no ocorrendo , a estratgia do governo visava a obstruir ou desgurar a
legislao constitucional complementar. O processamento da legislao comple-
mentar era uma etapa decisiva para a consagrao dos direitos sociais previstos na
Constituio de 1988. Desgraadamente, esse processo concentrou-se nos dois
anos iniciais do governo Collor, no ambiente inspito j comentado aqui.
1.4.2 Retomada das reformas liberalizantes (1993-2002)
A segunda etapa de tenses compreende o perodo 1993-2002. Em outubro de
1992, com a deciso do Congresso Nacional de afastar o presidente Collor por
crime de responsabilidade, o vice-presidente Itamar Franco assumiu a chea do
Executivo. O impedimento de Collor truncou temporariamente a contrarrefor-
ma. O intervalo entre outubro de 1992 e meados de 1993 marcado pela insta-
bilidade poltica e pela indenio acerca da estratgia poltica e econmica mais
ampla do governo.
Com a gesto de Fernando Henrique Cardoso (FHC) no comando do Mi-
nistrio da Fazenda, em maio de 1993, o reformismo foi retomado. A partir desse
momento, foi iniciada a gestao do Plano Real, sendo adotada uma srie de
medidas preparatrias. No primeiro mandato presidencial de FHC (1995-1998),
esse ciclo de reformas foi intensicado e se estendeu ao longo do seu segundo
mandato (1999-2002).
O argumento central defendido que, no perodo 1993-2002, houve pro-
funda antinomia entre a estratgia macroeconmica e de reforma do Estado, cen-
tral na agenda governamental, e as possibilidades do desenvolvimento e incluso
social. Em primeiro lugar, essa estratgia acarretou aumento da crise social, perce-
bida, sobretudo, pelos efeitos da reduo do emprego e da renda na desorganiza-
o do mundo do trabalho. Em grande medida, esse movimento foi consequncia
da estagnao econmica, implcita no Plano Real.
Em segundo lugar, a estratgia macroeconmica minou as bases nanceiras do
Estado, debilitando sua capacidade de interveno, em geral e nas polticas sociais,
em particular. Esse movimento foi consequncia das polticas monetria, cambial e
scal adotadas, que, num curtssimo espao de tempo, desorganizaram as nanas
170
Complexidade e Desenvolvimento
pblicas da Unio, dos estados e dos municpios; em consequncia, estreitaram-se
as possibilidades de nanciamento do gasto social, dessas trs esferas de governo.
Nesse cenrio, as possibilidades de manter-se o patamar do gasto social fe-
deral alcanado em virtude das conquistas sociais de 1988 foram restringidas. A
degradao das nanas pblicas constituiu-se num dos indutores das contramar-
chas impostas ao Estado Social esboado no nal dos anos 1980.
Movimento semelhante ocorreu no mbito dos governos estaduais e mu-
nicipais. A poltica econmica, aps provocar substancial elevao do endivida-
mento desses entes federativos, imps severo programa de renegociao de d-
vidas e regras de gesto scal responsvel. Esses fatos tambm tiveram srias
repercusses nos rumos das polticas sociais, na medida em que, a partir de 1993,
de forma correta, estados e municpios assumiram responsabilidades crescentes,
sobretudo, nas reas de sade, educao e assistncia social.
Em suma, esses foram os parmetros mais gerais que inuenciaram os ru-
mos da poltica social entre 1993 e 2002. com esse pano de fundo que podere-
mos compreender melhor o retrocesso dos direitos trabalhistas e da previdncia
social; o estiolamento das polticas urbanas; e o paradoxo das polticas de sade,
assistncia social e educao fundamental, nas quais os inegveis avanos institu-
cionais ocorridos nesses setores foram minados pela estratgia macroeconmica.
tambm desta perspectiva que poderemos perceber o vigor das ideias que
procuram impor a focalizao como a nica poltica social no Brasil parado-
xalmente, num pas onde a pobreza encontra-se universalizada. Essa alternativa
ganhou impulso no contexto das mudanas ocorridas a partir do acordo com o
FMI, no nal de 1998.
1.4.3 Mudana ou continuidade (2003-2005)?
A terceira etapa de tenses marcada pela ambiguidade entre a ruptura e a con-
tinuidade com as etapas anteriores. A continuidade na gesto da poltica econ-
mica teve consequncias nos rumos tensionados da poltica social. Em menor
intensidade, as opes macroeconmicas continuaram a representar obstculos
ao desenvolvimento social, por suas consequncias negativas sobre o mercado de
trabalho e sobre as possibilidades do nanciamento do gasto social. Do ponto de
vista ideolgico, conviviam no seio do prprio governo foras polticas defensoras
do Estado Mnimo aglutinadas, sobretudo, na rea econmica e setores que
defendiam os avanos dos direitos sociais universais.
A permanncia das tenses entre os paradigmas do Estado Mnimo versus
Estado do Bem-Estar Social nesta etapa pode ser exemplicado com dois casos
emblemticos: o Programa do Dcit Nominal Zero e a Proposta de Emenda
171
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
Constitucional (PEC) 233/2008 que trata da reforma tributria e se encontra em
tramitao na Cmara dos Deputados.
O Programa do Dcit Nominal Zero
Em meados de 2005, ganhou fora a conhecida proposta do dcit nomi-
nal zero impulsionada pela rea econmica do governo (FAGNANI, 2005a). De
forma simplicada, tratava-se de um programa de ajuste scal a ser executado por
um perodo de 10 anos. O objetivo era reduzir a razo dvida/PIB de 51,5% para
30%. Ao invs de focar no crescimento do PIB, o plano privilegiava a reduo
da dvida, aumentando o supervit scal (de 4,5% para cerca de 7% do PIB).
Essa meta seria obtida pela reduo das despesas correntes exceto despesas -
nanceiras (corte de 6,5 p.p. do PIB). Para o plano dar certo, no poder haver
nenhuma turbulncia econmica externa e interna nos prximos dez anos. Se
assim fosse, em 2015, o supervit primrio poder ser reduzido, sobrariam recur-
sos para os investimentos em infraestrutura e estariam dadas as condies para o
crescimento econmico sustentado.
Um ponto que esteve submerso no debate que a varivel de ajuste repou-
sava no que restou do sistema de proteo social. Em ltima instncia, o sucesso
dependia da reduo do patamar do gasto social e da desvinculao de suas fontes
de nanciamento (aumento da Desvinculao de Recursos da Unio (DRU) de
20% para 40%).
De forma surpreendente, a proposta foi duramente criticada pela ministra
da Casa Civil, Dilma Roussef, que colocou o dedo na ferida, apontando que a
pretendida reduo da razo dvida/PIB dependia, fundamentalmente, da queda
dos juros:
Para crescer, necessrio reduzir a dvida pblica. Para a dvida pblica no crescer,
preciso ter uma poltica de juros consistente, porque seno voc enxuga gelo. Fao
um supervit primrio de um lado e aumento o estoque e o uxo da dvida. Eu me
fechei em mim mesma. uma discusso que tem de ser feita com muita cautela.
Discutir ajuste scal de longo prazo no fazer projeo para dez anos com base
em planilha. Fazer um exerccio de nmeros dentro do meu gabinete e achar que
ele ser compatvel com o nosso Pas no consistente (CALDAS; MELLO; PE-
REIRA, 2005).
Felizmente, em meio a tanta divergncia interna ao prprio governo, o pro-
grama foi arquivado. Todavia, voltou ao centro do programa de governo do
candidato derrotado nas eleies presidenciais de 2006.
172
Complexidade e Desenvolvimento
A Proposta de Reforma Tributria (PEC 233/2008)
Atualmente h um novo espectro de desconstruo da cidadania social.
O projeto de reforma tributria que tramita no Congresso Nacional (PEC
233/2008) (CESIT, 2008). Em termos sintticos, a PEC 233/2008 que trata da
reforma tributria e se encontra em tramitao na Cmara dos Deputados prev:
a criao de um Imposto sobre Valor Adicionado (IVA-F), com a ex-
tino de quatro tributos federais: Cons; a contribuio para o PIS; a
Contribuio de Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a
Importao e a Comercializao de Combustveis (Cide); e a Contribui-
o Social do Salrio-educao;
a extino da CSLL, incorporada ao Imposto de Renda das Pessoas Ju-
rdicas (IRPJ);
a destinao de percentuais da arrecadao do IVA-F e as do Imposto
de Renda (IR) e do Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) para
as aes de governo antes atendidas pelas contribuies denindo a
emenda 38,5% para seguridade social e 6% para o amparo ao trabalha-
dor, e, enquanto no editada a Lei Complementar, 2,5% para o ensino
fundamental.
a desonerao gradativa da folha de contribuio dos empregadores para
previdncia social;
a unicao nacional da legislao do Imposto sobre Circulao de Mer-
cadoria e Servios (ICMS), eliminando-se a guerra scal.
O principal objetivo da PEC a simplicao da estrutura scal, extinguin-
do-se tributos e reduzindo-se cobranas cumulativas sobre um mesmo produto,
em diversas etapas de produo e circulao da mercadoria.
A simplicao da estrutura tributria alvissareira. Todavia, h dois pontos
cruciais que gostaramos de assinalar. Em primeiro lugar, a ausncia de objetivos
voltados para a justia scal, na medida em que a PEC no sinaliza a construo
de um sistema tributrio progressivo, pautado pela tributao da renda e do
patrimnio.
Em segundo lugar, a ameaa latente de desmonte das bases de nanciamen-
to das polticas sociais conquistadas pela Constituio de 1988. Observe-se que
por detrs da simplicao e racionalizao esconde-se o m das vinculaes, a
desonerao da folha de contribuio dos empregadores para previdncia social, a
extino de fontes de nanciamento do Oramento da Seguridade Social (Cons,
PIS, Contribuio Social do Salrio-educao, e CSLL). A concretizao dessas
mudanas sem a garantia constitucional de vinculao de recursos num patamar
173
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
adequado para fazer frente aos gastos fragiliza o nanciamento da educao e
enterra o oramento da seguridade social (Artigo 196 da Constituio Federal).
Assim, afeta a sustentao dos gastos em setores como previdncia social (INSS
urbano e Previdncia Rural), assistncia social, sade, seguro-desemprego, gera-
o de emprego e capacitao prossional Fundo de Amparo ao Trabalhador
(FAT). Eliminar a vinculao constitucional de fontes de nanciamento signica
ampliar o poder discricionrio da rea econmica. A sociedade dar um cheque
em branco para a ortodoxia econmica coroar, sob o manto da racionalidade do
sistema tributrio, um longo processo de tentativas desses segmentos pela exi-
bilizao da gesto oramentria. Sabemos todos que nos momentos de aperto
scal os gastos sociais so os mais penalizados.
1.4.4 Crise do neoliberalismo e ensaios desenvolvimentistas (2006-2010)
Finalmente, na quarta etapa do perodo que estou analisando, ocorreram dois
fatos positivos. O primeiro, no campo poltico e ideolgico, emergiu um cen-
rio favorvel para a ampliao do papel do Estado na economia e na regulao
dos mercados. O colapso nanceiro internacional (2008) interrompeu um longo
ciclo de hegemonia do neoliberalismo em escala global. Muitos dos dogmas do
pensamento nico caram por terra. Instituies como BIRD e FMI reconhe-
cem o fracasso das polticas inspiradas pelo Consenso de Washington. Este cen-
rio abriu uma nova brecha para a ampliao do papel do Estado na consolidao
do sistema de proteo social consagrado pela Constituio de 1988.
O segundo que a questo do crescimento econmico voltou a ter algum
destaque no centro da agenda do governo brasileiro. Trata-se de fato alvissareiro
que no ocorria h mais de 25 anos. A doutrina segundo a qual o pas no pode-
ria crescer mais de 3,5% ao ano o que levaria, inevitavelmente, ao aumento da
inao , vem sendo negada pela realidade. A despeito da postura conservadora
do Banco Central e da ausncia de coordenao da poltica macroeconmica,
houve uma inexo positiva na postura do Ministrio da Fazenda, da Casa Civil
e dos Bancos Pblicos (Banco do Brasil (BB), Caixa Econmica Federal (CAIXA)
e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Esses
rgos rechaaram a ortodoxia liberalizante na conduo da poltica econmica,
sobretudo no enfrentamento da grave crise nanceira internacional de 2008.
Essa mudana teve impactos positivos sobre o mercado de trabalho (reduo
do desemprego, criao de emprego formal, aumento do rendimento do trabalho
etc.) e sobre as contas pblicas, abrindo maior espao para a ampliao do gasto
social e para a manuteno e consolidao de direitos sociais. A tenso entre os para-
digmas do Estado Mnimo e do Estado de Bem-Estar Social arrefeceu nesta quadra.
174
Complexidade e Desenvolvimento
Nesse cenrio, deve-se destacar, em primeiro lugar, que se reduziram os an-
tagonismos entre focalizao versus universalizao. Ampliou-se o consenso de
que essas estratgias no so excludentes, mas convergentes. Enfrentar a pobreza
requer aes de transferncia de renda para os que esto totalmente margem
do mercado (PBF); mas, tambm, requer polticas sociais universais para os que
possuem melhor insero. Nesse sentido, apenas para exemplicar, avanamos na
consolidao do Suas; na implantao do Fundo de Manuteno e Desenvolvi-
mento da Educao Bsica e de Valorizao dos Prossionais da Educao (FUN-
DEB); na extino da DRU para a rea da educao; na ampliao de diversos
programas que compem o SUS; no Programa Universidade para Todos (Prouni);
no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), na
valorizao do salrio mnimo, entre outras medidas.
Todavia, esses ventos positivos ainda so insucientes para descaracterizar
este cenrio de tenses que estou enfatizando. A contrariedade com as conquistas
sociais de 1988 continua sendo a principal bandeira de segmentos da rea econ-
mica e das foras do mercado. Em sua marcha, contam com o amplo apoio dos
setores mais inuentes da mdia e de segmentos da sociedade que se contentam
com o senso comum.
Por isso acredito que, aps mais de 22 anos, as conquistas sociais de 1988
ainda permanecem ameaadas. O jogo encontra-se na prorrogao. Os rumos do
processo poltico na prxima dcada vo decidir o placar: consolidao ou retro-
cesso dessas conquistas notveis?
2 DESAFIOS PARA A PRXIMA DCADA: DIRETRIZES GERAIS
A segunda questo sugerida pelos organizadores do seminrio :
Qual a diretriz geral de poltica se deve seguir e organizar, para a ade-
quada recongurao do Estado brasileiro em prol do desenvolvimento
com incluso?
Para responder esta questo, o ponto de partida compreender qual o
quadro geral de carncias estruturais existentes no Brasil. No difcil concluir
que esse quadro complexo e tem muitas faces.
Em primeiro lugar, preciso considerar que temos decincias estruturais
acumuladas nas reas consagradas nos paradigmas clssicos de Estado do Bem-
Estar: sade pblica, educao, previdncia social, assistncia social e seguro-
desemprego. Em um pas que apresenta nveis to elevados de desigualdade e
destituio, a superao desses problemas requer necessariamente a interveno
do Estado, por meio de polticas pblicas de natureza universal.
175
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
Em segundo lugar, temos que, alm dessas reas consagradas nos modelos
clssicos de Estado de Bem-Estar, a questo social no Brasil inclui decincias
igualmente estruturais , acumuladas na infraestrutura urbana (habitao po-
pular, saneamento bsico e transporte pblico). A incorporao desses setores
na agenda do Estado decorre da especicidade da nossa situao de capitalismo
tardio. Essa realidade difere da que se constata em pases mais desenvolvidos que
avanaram na soluo desses problemas desde o incio do sculo XX e, portanto,
praticamente os excluram de sua agenda social.
Em terceiro lugar, temos ainda vivo, no Brasil, o problema da reforma
agrria. Esse tema tambm deixou de ser questo para os pases centrais. Essas
naes zeram a reforma agrria em nome da modernizao do capitalismo. O
Brasil, ao contrrio, teve vrios ensaios abortados e, aqui, o tema permanece atual,
ao contrrio do que prega a voga liberal.
Em quarto lugar, outra face da nossa muito especca questo social a
fome e a destituio que atingem um contingente extraordinrio da populao.
Nesse sentido, os programas de transferncia de renda tambm devem ser con-
templados como um dos eixos para enfrentar a questo social no Brasil. O equvo-
co, aqui, pretender fazer desse eixo a prpria estratgia de enfrentamento do
problema social. Lamentavelmente, na dcada de 1990, formou-se no Brasil um
amplo consenso em torno dessa viso equivocada, de carter liberal e conser-
vador, preconizada por instituies internacionais de fomento (BANCO MUN-
DIAL, 2001, por exemplo) e defendida por diversos especialistas. Felizmente, o
governo Lula, especialmente a partir de 2007, caminhou no sentido de apontar a
convergncia e a complementaridade dessas duas estratgicas.
Finalmente, em quinto lugar embora no seja tradio na literatura espe-
cializada em poltica social acredito que preciso considerar a problemtica do
mercado de trabalho (emprego e renda) e das relaes sindicais e trabalhistas, cuja
centralidade tambm inequvoca. As oscilaes do mundo do trabalho tm evi-
dentes repercusses sobre a mobilidade social, afetando o conjunto das condies
de vida. Alm disso, no caso brasileiro, h uma clara imbricao do mercado de
trabalho com o nanciamento do gasto social. Da mesma forma, a carteira assi-
nada no Brasil um divisor de guas entre a cidadania e a caridade.
Se todas essas razes no bastarem para justicar essa impropriedade con-
ceitual que estou cometendo, vale sempre a pena repetir o fato insosmvel de
que a principal poltica social o crescimento econmico e a gerao de emprego
e renda. Mas essa condio, embora necessria, insuciente para o desenvol-
vimento social. Interpretaes que ignorem esse fato e desqualiquem a im-
portncia do crescimento econmico e da incluso digna no mercado de trabalho
contrariam um senso elementar.
176
Complexidade e Desenvolvimento
Paradoxalmente, nos ltimos anos, o pensamento conservador tambm
conseguiu o feito de instituir um consenso relativo em torno da desqualicao
do crescimento para o combate pobreza e desigualdade. Observe-se que essa
interpretao tem sido defendida por diversos autores e instituies internacio-
nais de fomento.
4
O crescimento econmico condio necessria embora insuciente
para isso. O incio do segundo mandato do presidente Lula teve o mrito de
recolocar a questo do crescimento econmico no centro da agenda governa-
mental. Trata-se de fato alvissareiro e bem-vindo que no ocorria h mais de duas
dcadas. A reduo das taxas de juros que ainda permanecem elevadas foi um
dos fatores centrais que induziu o incio da retomada do crescimento econmico
em 2007.
A doutrina e a ideologia de que o pas no poderia crescer mais de 3,5% ao
ano, tantas vezes represadas, esto sendo negadas pela realidade. O PIB tem cres-
cido a taxas superiores a 5%. Nos ltimos anos foram criados mais de 14 milhes
de empregos formais. O desemprego estrutural caiu para 12% em 2002, para
menos 7% em 2010. A arrecadao tributria tem crescido acima do crescimento
do PIB. A dvida lquida do setor pblico em relao ao PIB caiu de 60% para
42% entre 2002 e 2010.
Dado esse pano de fundo, gostaria de assinalar que vivemos um momento
mpar para consolidar as conquistas sociais da Constituio de 1988 e, assim,
enfrentar efetivamente o nosso quadro de carncias pela adoo de uma estratgia
ampla mencionada acima.
No campo poltico e ideolgico emergiu um cenrio favorvel para a am-
pliao do papel do Estado na economia e na regulao dos mercados. O colapso
nanceiro internacional (2008) interrompeu um longo ciclo de hegemonia do
neoliberalismo em escala global. Muitos dos dogmas do pensamento nico ca-
ram por terra. Instituies como BIRD e FMI reconhecem o fracasso das polti-
cas inspiradas pelo Consenso de Washington. Este cenrio abre uma oportunidade
histrica para a ampliao do papel do Estado na consolidao do sistema de
proteo social consagrado pela Constituio de 1988.
Uma agenda neste sentido foi construda por um conjunto de especialistas
e entidades do movimento social. Neste sentido, em meados de 2010 diversas
entidades formularam a Carta Compromisso sobre Polticas Sociais, cuja verso nal
4. Veja-se, por exemplo, a seguinte passagem do Relatrio sobre o combate pobreza no Brasil elaborado pelo Banco
Mundial (2001, p. 13): Embora o crescimento talvez no seja aritmeticamente necessrio para acabar com a pobreza
extrema no Brasil, o crescimento permanece sendo um elemento crtico para gerar oportunidades econmicas e me-
lhorar as perspectivas para a reduo sustentada da pobreza. Dado o tamanho pequeno do hiato de renda agregado
dos pobres, o Brasil talvez no parea precisar de crescimento para pr m pobreza (grifo meu).
177
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
encontra-se no site <www.direitossociais.org.br>. Contribui com essa construo
coletiva e passarei a seguir a apresentar os pontos para a reexo e debate aponta-
dos pelo movimento social.
1. Papel do Estado e planejamento O experimento neoliberal das ltimas
dcadas minou profundamente a capacidade do Estado brasileiro em
promover polticas de desenvolvimento. Em pases de capitalismo tar-
dio, a presena do Estado sempre foi decisiva nesse processo. urgente
que o Estado brasileiro volte a ser o ator central na conduo e articu-
lao de aes macroeconmicas que priorizem o crescimento econ-
mico sustentvel com estabilidade de preos e distribuio da renda. A
reorganizao do Estado requer uma reforma administrativa que resgate
a sua capacidade de planejamento de longo prazo. O Estado brasileiro
tambm deve recompor sua capacidade de investir diretamente em pro-
jetos de infraestrutura econmica e social de reconhecido interesse para
o desenvolvimento nacional, com sustentabilidade ambiental.
2. Distribuio da renda Promover a redistribuio da renda e da riqueza
social. Convergir todas as aes governamentais (econmicas e sociais)
para esse objetivo. Formular polticas especcas para melhorar a inser-
o laboral das mulheres negras, um dos segmentos mais vulnerveis no
mercado de trabalho.
3. Reforma tributria Formular uma reforma tributria de carter pro-
gressivo e redistributivo que promova a justa distribuio de renda e
de riqueza. Rechaar a PEC 233/2008, em tramitao no Congresso.
Promover a justia tributria pela elevao da progressividade dos im-
postos. Submeter todos os rendimentos recebidos por pessoas fsicas
tabela do IR, assegurando a isonomia tributria prevista na Constitui-
o, revogando a iseno de IR na distribuio dos lucros e dividendos,
na remessa de lucros e dividendos ao exterior e nas aplicaes nanceiras
de investidores estrangeiros no Brasil. Elevar a participao dos tributos
diretos. Ampliar a progressividade do Imposto de Renda da Pessoa F-
sica (IRPF). Instituir o Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) previsto
na Constituio Federal de 1988 como de competncia da Unio.
4. Relaes entre a poltica econmica e a social Alterar a articulao
perversa entre os objetivos econmicos e os objetivos sociais vigente nas
ltimas dcadas. Avanar em opes macroeconmicas que priorizem o
crescimento econmico sustentvel com estabilidade de preos e distri-
buio da renda. Caminhar no sentido de ampliar a coordenao entre as
polticas scais, monetria e cambial.
178
Complexidade e Desenvolvimento
5. Desenvolvimento e meio ambiente Assegurar desenvolvimento eco-
nmico ambientalmente sustentvel e socialmente justo, capaz de pro-
mover a conservao dos recursos naturais e a gesto ambiental.
6. Emprego e renda Promover o pleno emprego. Seguir a poltica de
valorizao gradual do salrio mnimo. Reduzir a jornada semanal para
40 horas. Garantir uma regulao de trabalho de maior proteo con-
tra a insegurana a que os trabalhadores esto submetidos. Ampliar o
emprego formal pelo fortalecimento das instituies que atuam na rea
do trabalho (Sistema de scalizao, Ministrio Pblico do Trabalho,
Justia do Trabalho). Proteger o trabalhador em face da gama variada de
ameaas que o afetam, com destaque para os riscos clssicos incapacitan-
tes do trabalho, ainda no atendidos pela proteo da seguridade social
e as discriminaes tnicas, de gnero e de qualquer outra natureza que
ainda afetam as relaes trabalhistas no Brasil.
7. Financiamento das polticas sociais
Restabelecer, imediatamente, as bases de nanciamento dos direitos
sociais assegurados pela Constituio.
Extinguir a DRU e carrear a totalidade desses recursos para a rea
social, em respeito aos princpios inaugurais da Carta de 1988.
Aplicao integral dos recursos do oramento da seguridade social na
seguridade social em cumprimento aos Artigos 194 e 195 da Cons-
tituio Federal.
Elaborao dos oramentos da seguridade social, scal e das estatais, de
forma segregada, conforme o Artigo 165, da Constituio Federal.
Exigir que o Ministrio da Previdncia Social (MPAS) apresente dados
nanceiros em conformidade com a Constituio da Repblica, se-
parando as fontes e usos dos benefcios contributivos (INSS Urbano)
dos benefcios no contributivos (INSS Rural e Loas).
Assegurar bases sustentadas de nanciamento do SUS, com a regu-
lamentao da EC 29 e o restabelecimento da CPMF, cujas receitas
seriam rateadas pelas trs esferas de governo.
Flexibilizar a lei de responsabilidade scal condicionada a metas a
serem atingidas, medidas em indicadores sociais para possibilitar
aos estados e municpios condies nanceiras para a gesto das po-
lticas de sade, assistncia social e educao, cuja responsabilidade
lhes foi transferida. Reverter a danosa terceirizao dos contratos de tra-
balho, por meio das associaes com ONGs e OSCIPS, como forma de
179
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
os estados e municpios burlarem os rgidos limites impostos pela Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF) para os gastos com pessoal.
Assegurar que, em mdio prazo, parte da capitalizao do Fundo So-
berano que est sendo constitudo com recursos das taxas e royal-
ties da explorao do pr-sal seja canalizada para o nanciamento
de programas sociais visando o combate pobreza e concentrao
da renda. A experincia da Noruega exemplar para a cobertura das
despesas da previdncia social em virtude do envelhecimento da po-
pulao. Setores como educao e sade tambm deveriam receber,
em mdio prazo, recursos do Fundo Soberano, pois o gasto pblico
brasileiro nesses setores reduzido se comparado experincia inter-
nacional dos pases centrais e mesmo latino-americanos
8. Questo agrria Enfrentar a secular questo da concentrao da ri-
queza agrria no Brasil. Cuidar da terra e dos recursos naturais na pers-
pectiva de um bem social intergeracional e no restringi-lo condio
de bem de mercado, com todas as suas consequncias perversas sobre o
meio ambiente e a desigualdade social. Ampliar espaos s experincias
de economia familiar rural, dos assentamentos agrrios, da economia
solidria, da proteo ecolgica e de tantas outras formas de cooperao
e solidariedade no mbito da produo econmica.
9. Seguridade social Cumprir os Artigos 194 e 59 (Atos das Disposies
Constitucionais Provisrias) que tratam da responsabilidade do Poder
Pblico na organizao da Seguridade Social. O cumprimento da
Constituio Federal exige que o planejamento das aes da seguridade
seja realizado de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade,
pela previdncia social, pela assistncia social e pelo seguro desemprego.
No entanto, desde o nal dos anos 1980, em desacordo com a Cons-
tituio, governos optaram pelo caminho da fragmentao. Recriar o
Conselho Nacional de Seguridade Social (extinto em 1998) com a res-
ponsabilidade de coordenar o planejamento integrado das aes dos se-
tores que integram a seguridade social, bem como pelo controle social
sobre as fontes e usos do oramento da seguridade social.
10. Previdncia social
Promover uma reforma previdenciria de carter inclusivo, objeti-
vando incorporar 100% da Populao Economicamente Ativa (PEA)
ao seguro social at 2022, data do bicentenrio da independncia
nacional. Nesse nterim, a poltica previdenciria deveria acelerar os
processos de incluso, sem quaisquer retrocessos nos direitos sociais
incorporados Constituio de 1988, especialmente no vnculo do
180
Complexidade e Desenvolvimento
salrio mnimo como benefcio mnimo da seguridade social. H que
considerar que o sistema previdencirio atual ainda exclui completa-
mente cerca de um tero da PEA, e inclui de forma precria trabalha-
dores informais, sujeitos a alta rotatividade ou desemprego sazonal
(trabalhadores que realizam no mximo seis contribuies previden-
cirias ao ano cerca de 17 milhes de pessoas). E com relao aos
inativos aposentados e pensionistas remanesce uma dvida social
relativa a perdas do poder de compra desses benefcios vinculada
cesta bsica especca dessa populao.
Cumprir o princpio da irredutibilidade do valor dos benefcios as-
segurados na Carta de 1988 e garantir reajustes reais para os benefcios
situados acima do piso, em percentuais no inferiores a 80% do PIB.
Assegurar que a previdncia do trabalhador rural permanea, enquan-
to programa, parte da seguridade social, rechaando as propostas que
pretendem transform-lo num modelo estrito de seguro social.
Avanar na melhoria dos sistemas de gesto dos benefcios MPAS
visando ampliar a ecincia e a justia do setor, sobretudo no tocante
reviso de regras na concesso de penses, bem como no enfren-
tamento da questo do acmulo de aposentadorias e dos benefcios
com valores superiores ao teto constitucional.
Aplicar sanes previstas nas leis s empresas que tm altos ndices de
acidentes de trabalho.
11. Sade Assegurar bases nanceiras sustentveis e acelerar o processo de
ampliao da equidade e a integralidade do SUS que requer, dentre ou-
tras medidas, a ampliao dos investimentos em infraestrutura de sade
pblica nas regies que apresentam os piores indicadores epidemiolgi-
cos. Romper com o atual padro de gastos que aprofunda as iniquidades
regionais, na medida em que prioriza as regies que possuem melhores
estruturas de oferta de servios. Priorizar as aes nos municpios com
piores ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Avanar na regu-
lao das aes do setor privado e na cobrana dos exames e procedi-
mentos realizados na rede pblica. Aperfeioar a poltica de subsdio
compra de medicamentos pela populao idosa de baixa renda. Criar
sistemas permanentes de avaliao que denam parmetros de qualida-
de, abaixo dos quais o servio deveria ser fechado.
12. Assistncia social Ampliar a rgida linha de corte de renda que dene a
elegibilidade ao BPC de um quarto para meio salrio mnimo de renda fa-
miliar per capita. Assegurar que o PBF passe a vigorar como direito social
181
Proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades
garantido pela Constituio. Ampliar os esforos na construo de um
modelo institucional do PBF que aperfeioe as relaes federativas com os
governos estaduais e municipais, bem como suas aes com o SUS e com
os programas de formao prossional e microcrdito, visando possibili-
tar a reinsero das famlias no mercado de trabalho. Ampliar a cobertura
para os jovens de 15 a 18 anos e incorporar aqueles que abandonaram ou
esto fora da escola. Expandir servios socioassistenciais no pas.
13. Educao Universalizar progressivamente a oferta de vagas da educa-
o infantil, obrigatria pela legislao em vigor. Ampliar a oferta de va-
gas pblicas do ensino mdio e do ensino superior. Garantir a qualidade
no ensino fundamental.
14. Poltica nacional de desenvolvimento urbano Corrigir uma lacuna da
agenda dos governos nas ltimas dcadas, marcada pela ausncia de efe-
tivas polticas nacionais de habitao popular, de saneamento ambiental
e de transporte pblico. Construir, para cada um desses setores, modelos
institucionais baseados na cooperao federativa e assegurar mecanis-
mos de nanciamento que tenham carter redistributivo.
No caso da habitao popular, as sucessivas polticas de habitao ado-
tadas nas ltimas dcadas se mostraram incapazes de atender s famlias
situadas nas classes de rendimento mensal familiar per capita inferior ou
igual a trs salrios mnimos (mais de 80% das famlias brasileiras aufere
rendimento mensal familiar nesta faixa), onde se situam mais de dois
teros do dcit habitacional. No curto prazo e em carter emergencial
preciso uma ampla mobilizao para minimizar a atual situao das
famlias que vivem em reas de risco.
O descaso dos sucessivos governos com o saneamento ambiental ca
evidente com a constatao de que, atualmente, mais de 50% da po-
pulao urbana brasileira no tm seus domiclios ligados rede p-
blica de esgoto; mais da metade dos 5.507 municpios existentes no
Brasil, no dispe de algum tipo de servio de esgotamento sanitrio;
apenas 20% dos municpios brasileiros tratam o esgoto coletado.
O abandono do transporte pblico ca evidente com a catica situao
da circulao nas cidades. Diversos indicadores apontam nesse sentido:
congestionamentos crnicos; baixa velocidade do uxo de veculos; redu-
o do nmero de viagens por habitante; expressivo nmero de viagens
realizadas a p; crescimento do transporte informal ou clandestino;
reduzida participao do transporte de massa em relao ao transporte
individual etc. O caos que atinge o setor agrava os problemas ambientais,
dado o elevado consumo de combustveis e de emisso de poluentes.
182
Complexidade e Desenvolvimento
Esto a apresentadas algumas das diretrizes gerais de poltica sugeridas pelo
movimento social para seguir e organizar, para a adequada recongurao do
Estado brasileiro em prol do desenvolvimento com incluso. Cabe aos jovens pes-
quisadores do Ipea, uma anlise crtica dessas sugestes, visando ao planejamento
de longo prazo capaz de proporcionar melhorias sociais, polticas e econmicas
para o progresso da Nao brasileira.
Muito obrigado.
REFERNCIAS
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CAPTULO 10
FORTALECIMENTO DO ESTADO, DAS INSTITUIES
E DA DEMOCRACIA
1
Gildo Maral Brando
Luiz Werneck Vianna
GILDO MARAL BRANDO Boa tarde. Tenho acompanhado, na medida do pos-
svel, as inovaes e as mudanas que essa gesto tem introduzido no Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) e, particularmente, sou em grande parte
abertamente favorvel a elas, por isso aceito com muito prazer esse convite.
O que pretendo falar tem um elemento especulativo porque o tema que nos
foi dado, o tema do Estado, relacionado ideia de sistema poltico, hoje traba-
lhado na prtica por grande parte dos cientistas polticos. Na velha tradio das
cincias sociais brasileira, quando voc abordava a questo do Estado, isso remetia,
diretamente, questo das classes e dos grupos sociais que controlam o aparato de
Estado. Hoje, grande parte das pesquisas vai em outra direo, muito mais especiali-
zada, segmentando, isolando a parte poltica, o estritamente poltico e institucional
do mundo e da sociedade. E, dentro do sistema institucional, compartimentando
partidos, sistemas partidrios, governo e administrao, deixando em posio pou-
co confortvel quem deseja ter a compreenso do funcionamento do conjunto do
Estado e de sua relao com a sociedade, porque a tem que tentar obter certos
resultados que a pesquisa imediata no facilita muito. Ento me foi proposta a
pergunta que me angustia e para a qual no encontro uma resposta cabal: qual a
natureza do Estado contemporneo no Brasil? Porque todos ns falamos tranqui-
lamente no Brasil, no dia a dia, na imprensa e em nossos trabalhos que acabou, ou
pelo menos est profundamente transformado, o velho Estado nacional desenvolvi-
mentista. Mas ningum at agora, pelo menos que eu saiba, conseguiu arranjar uma
outra classicao para dizer que tipo de Estado este que ns estamos vivendo.
1. Este captulo rene aulas proferidas pelos professores Gildo Maral Brando e Luiz Werneck Vianna durante o curso
de Ambientao dos novos tcnicos de Planejamento e Pesquisa do Ipea, em julho de 2009. Os textos a seguir foram
transcritos por Carlos Henrique R. de Siqueira e Natlia Orlandi Silveira e submetidos aos seus autores para reviso
e validao. No caso de Gildo Maral Brando, falecido em 15/02/2010, o texto nal foi revisto e aprovado por sua
esposa, Simone de Castro Tavares Coelho.
186
Complexidade e Desenvolvimento
Suponho que no h dvida de que, a partir do nal dos anos 1980, o pas
enveredou por uma reformulao de suas instituies polticas que no se restringe
apenas democracia, do ponto de vista puramente institucional. Pensar o Brasil
apenas como transio do autoritarismo para a democracia em um processo de de-
mocracia puramente institucional algo que no d conta do processo que estamos
vivendo, do qual somos parte. Mas continua sendo muito difcil classicar que tipo
de Estado este. claro que quando falo classicao estou fazendo uma simpli-
cao porque no se trata de classicar, somente atribuir um nome, mas sim de
indagar sobre o tipo de arranjo poltico e social que arma o Estado brasileiro. E com
uma complicao adicional que, alis, Werneck Vianna chamou a ateno em um
artigo recente sobre o Estado Novo do Partido dos Trabalhadores (PT). Esse um
Estado onde, provavelmente pela primeira vez na histria, no haja nenhum grupo
social, sobretudo poltico, que no tenha um p dentro dele. Hoje no podemos di-
zer, simplesmente, que estamos em um pas onde existe um grupo dominante, uma
elite poltica, uma classe dirigente, ou seja, um grupo de gente que manda social,
econmica e politicamente no pas e um grupo simplesmente de dominados, como
era a velha linguagem que estvamos acostumados a usar h cerca de 10 ou mesmo
20 anos, por mais que alguns a usem at hoje.
Pelo contrrio, se o processo de democratizao teve algum efeito, que alis
o que o qualica como democratizao, foi que os vrios grupos sociais e po-
lticos, todos, sem exceo, exercem poder de Estado, no mnimo no plano das
prefeituras, porm no mais das vezes no governo central. Um exemplo bvio,
tanto no primeiro escalo das decises do aparelho de Estado como nas insti-
tuies que conformam esse Estado, e no apenas nos ministrios mas tambm
nos fundos de penso e nas grandes polticas pblicas, a presena nessa rea de
pessoas oriundas dos setores tradicionalmente mantidos distncia. Se olharmos
o pas hoje, veremos toda uma elite de administrao sindical que faz parte e que
est tomando decises no mesmo p de igualdade e com a mesma fora relativa
que os ocupantes tradicionais do poder. Por a ns podemos medir um pouco a
profundidade desse processo de democratizao. Eu sugeriria ainda que, nesse
momento e para esses ns, tal processo fosse lido nessa tica, de como o Estado se
torna poroso o suciente para atrair e se abrir para esses grupos, em geral. E isso
independe do confronto estritamente partidrio. Se a gente considerar a partir
da Constituinte at hoje, possvel mencionar uma srie de indicadores sociais e
polticos que mostram, tranquilamente, que no regredimos desse ponto de vista.
Apesar de todos os problemas, de todas as idas e vindas, h um processo cada vez
maior de democratizao.
Eu deniria democratizao, de forma primria, pelo menos em dois nveis,
em relao absoro da maioria da populao no mercado poltico, o que um
evento de resultado revolucionrio, porque esse evento est, a meu ver, marcado
187
Fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia
por duas posies, uma que j existia antes, o voto obrigatrio, e outra que uma
novidade introduzida pela Constituio de 1988, que o m da proibio ao voto
do analfabeto. Historicamente, essa proibio do voto do analfabeto signicava
concretamente uma expresso poltico-institucional da excluso da maior parte
da populao brasileira que vivia no campo ou na periferia das grandes cidades.
Se lembrarmos disso, curioso o fato de essa medida ter sido tomada em 1988,
e de maneira muito brasileira, em que uma medida absolutamente revolucion-
ria, com um sentido forte, tomada e ningum d bola, passando despercebida,
quando, olhando a histria, at 20 anos atrs, se matava e se morria por isso. Um
dos elementos da disputa do Golpe de 1964 era a tentativa da esquerda catlica e
comunista e da esquerda em geral de ampliar o colgio eleitoral pela via da alfabe-
tizao, o que foi barrado, bloqueado pelo Golpe. Hoje, a Constituio convalida
o voto do analfabeto e ningum mais discute, parece algo que lhes soa como de
menor importncia, o que no . Expressou-se a incorporao de milhares de
pessoas ao ponto de hoje termos um pas, do ponto de vista formal e eleitoral,
que uma das maiores democracias do mundo. E com essa gente tendo que ser
consultada permanentemente, mesmo que depois esse processo possa ser frauda-
do, no importa, o que importa a presena da manifestao do Z Ningum e
do Z Povinho, pessoas do nvel mais baixo que esto inuindo na conformao
dos destinos do pas.
Democratizao tambm, porque nunca houve uma tentativa de incorpo-
rao de grandes massas ao mercado econmico de maneira to ampla como essa
agora. Avaliando os nmeros desde a Constituio de 1988, desde o governo
Sarney tem-se o crescimento do gasto social e com esse governo houve, tambm,
a multiplicao de programas incorporadores, como o Bolsa Famlia, atingindo,
assim, os pores da sociedade. Desse ponto de vista, ento, h uma grande de-
mocratizao e o acesso, de alguma maneira, de grupos subalternos da sociedade
ao poder, possibilidade de inuir nos destinos do pas. Esse um processo em
andamento, mas no qual todos ns estamos mergulhados.
De qualquer maneira, essa situao nos coloca como desao entender, anal
de contas, que Estado esse? Como sua evoluo? Que grupos sociais do o tom
e marcam econmica, poltica e socialmente a conduo dos negcios do pas?
Retomo, ento, minha primeira observao: ns voltamos os olhos para o
passado e falamos tranquilamente em Estado varguista, Estado nacional-desen-
volvimentista, e o que esse Estado de hoje? Ns sabemos que ele no mais
nacional-desenvolvimentista, no sentido forte do termo, de fato, no . H quem
diga, at, que um Estado liberal-desenvolvimentista. O que sabemos que
um Estado dilacerado por polticos, por grupos polticos e por correntes polticas.
Seguindo o colega, Baslio Sallum, ns poderamos chamar uma dessas correntes
188
Complexidade e Desenvolvimento
de fundamentalismo de mercado, e de outra remanescente do nacional-desenvol-
vimentismo que se comps, um pouco, na defensiva com o liberalismo, que faz
os seus arranjos para tentar reconstruir-se. Mas essas dilaceraes, essas correntes,
essas linhagens do pensamento poltico e social no Brasil expressam composies
diferentes, grupos diferentes. Possuem caractersticas bem brasileiras, pois quando
olhadas do ponto de vista sociolgico muito difcil, dadas a mobilidade social e
uma srie de outros fenmenos, correlacionar, claramente, ideias, projetos polti-
cos, programas polticos e base social, que o que nos interessa aqui, saindo um
pouco da via usual dos cientistas polticos, que puramente institucionalista.
impossvel discutir a poltica sem se discutir como que a sociedade a inuencia.
Em uma discusso que tive com um colega ele me disse que precisvamos trazer
o Estado de volta para a discusso, outro respondeu que precisvamos trazer a
sociedade de volta discusso. Os cientistas polticos tm tido diculdade quanto
a isso, so muito capazes de analisar como as instituies polticas e as polticas
pblicas incidem sobre a sociedade, mas so muito pouco capazes de ver como a
sociedade pressiona e inuencia as polticas pblicas.
Discutindo essa relao, portanto, teramos que tentar sugerir alguma ideia
de como este tipo de Estado. O Brasil dos anos 1930 a 1980 foi um pas armado
com uma srie de instituies, algumas sofreram mudanas, mas permanecem at
hoje. Por exemplo, o sistema poltico brasileiro um sistema que tem o presiden-
cialismo como centro, o ncleo do sistema. Ele tende a um certo presidencialismo
imperial, no sentido de concentrar muito poder na Presidncia da Repblica, coisa
que no acontece somente neste governo ou no anterior. , embora com variaes,
uma constante na histria poltica brasileira desde o Imprio. Uma outra institui-
o bsica do Estado Nacional desenvolvimentista a sub-representao eleitoral,
por exemplo, dos grandes estados, ou dos estados mais industrializados. Isso algo
que no mudou formalmente, a sociedade foi quem mudou essa caracterstica por
baixo, porque da montagem do governo de Vargas para c a desproporo eleitoral
tinha a ver com diminuir os votos das grandes cidades, do poder dos estados mais
industrializados e mais populosos e usar como reserva de poder para os estados
agrrios e menos povoados. Isso foi muito praticado at seu momento culminante
quando da medida do Geisel que criou esse sistema de oito deputados, de um m-
nimo por estado, independentemente da populao. Essa foi uma regra que no
mudou, s piorou, mas a sociedade por baixo mudou e acabou conferindo s ins-
tituies polticas um outro sentido. A estrutura sindical montada pelo esquema
Vargas outra instituio-chave, e tambm o exclusivo agrrio, como dizem os
socilogos e os historiadores, pois no se toca na grande propriedade, tambm uma
das normas do velho Estado Nacional desenvolvimentista.
Ns hoje vivemos uma coisa diferente, embora haja muita continuidade e
mudana nisso. O Brasil foi um pas que, curiosamente, a ideologia de combate,
189
Fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia
chamada neoliberalismo, embora muito presente e at com enorme capacidade
de destruir certas coisas, de combater, dirigir politicamente certos assuntos, ja-
mais conseguiu moldar inteiramente. Jamais, um pouco mais aqui, mais acol,
na prtica o poder da estrutura social brasileira foi um elemento de resistncia.
Basta olhar o ocorrido com a indstria e com todo o enfraquecimento do Es-
tado Nacional desenvolvimentista. Vrios setores ligados ao mundo urbano e
industrial simplesmente continuavam fazendo determinadas aes polticas em
determinadas concepes que no podem ser consideradas, estritamente, como
neo-liberais. Um Estado mnimo jamais se montou por aqui; foi um pouco mais
em um governo, um pouco menos em outro, mas isso no importa, pois jamais
foi conseguido. Pode-se dizer que na Europa tambm foi assim, mesmo tendo
Margareth Thatcher e seu programa de privatizao radical e violento, o Estado
cresceu. Cresceu e mudou relativamente sua forma de ao, como est mudando
at hoje. Em boa parte o Estado deixou de ser produtor de bens, por exemplo,
passando a ser mais regulador. Bem ou mal mantido, e o Ipea expresso disso,
um Estado que teve abalada sua capacidade de planejamento mas que continua
com voz forte na determinao dos rumos da economia e da poltica do pas.
De qualquer maneira, ocorre uma mudana. Ns olhamos o perodo de
1930 a 1980 e falamos, no dia a dia, em Estado varguista, mas como os homens
do futuro falaro deste Estado de hoje? o Estado colorido, o Estado fernan-
dista, o Estado lulista, como ser ele? E quando pergunto isso, na verdade estou
perguntando: que tipo de poltica mudou o Estado? Falar em Estado varguista
um complicador, porque sabemos que, de fato, no foi Vargas quem criou aquele
Estado. Percebe-se isso pela prpria Petrobras, cujo projeto que a criou dava ao
Estado 51% das aes, dava controle ao Estado, mas mantinha outras empresas
privadas fazendo parte disso. O que passou no Congresso Nacional, contra a
orientao do ncleo varguista da assessoria econmica, foi um projeto de mo-
noplio. O fato que o monoplio estatal do petrleo acabou sendo identicado
historicamente com a gura de Vargas. Ento, no necessariamente o governan-
te que faz, mas o resultado da poltica que se traduz coerentemente.
E, para terminar, eu diria que estamos vivendo hoje em um pas que, com
todos os seus problemas, e so muitos, tem alguns elementos, algumas reas e pro-
cessos que continuam andando, no retrocedem. Pelo menos no retrocederam
at agora. Um exemplo : os gastos pblicos e a incorporao de milhes de pes-
soas, do ponto de vista institucional puramente. Durante as crises polticas pelas
quais o governo passou desde o impeachment de Fernando Collor, tambm no
houve uma regresso, foi-se resolvendo aos trancos e barrancos, mas continuamos
levando. A democratizao no pas muito maior que no passado, e o que sobra
disso? Tanto do ponto de vista do mercado econmico como do mercado polti-
co, h conquistas e garantias que, aparentemente, tm o potencial de se tornarem
190
Complexidade e Desenvolvimento
irreversveis, seja qual for o governo. Porque a ao continuada cria uma base a
partir da qual se torna muito difcil voltar. Embora as composies de poder nos
governos possam ser diferentes, e seguramente o sero, difcil excluir e expurgar,
a no ser por uma violncia brutal, a no ser por golpe de Estado de certos grupos
sociais que exercem poder no pas. Infelizmente, na medida em que a democracia
permite isso, voc avana e cria as condies para o que deve ser nosso problema
central em uma situao de crise econmica: como continuar fazendo polticas
que incorporem, deem garantias e que assegurem a presena desses milhes de
pessoas que despertaram para a vida poltica? Talvez, daqui a alguns anos, pos-
samos voltar a uma discusso como esta e classicar esse tipo de Estado que tem
no poder grupos poderosos, desde o mundo nanceiro e industrial at o mundo
sindical, criando um compsito, alguma palavra, um monstro com vrias cabeas
para designar esse tipo de ao. A expectativa que o desenvolvimento e a demo-
cracia consigam levar-nos adiante.
Obrigado.
LUIZ WERNECK VIANNA Com a expresso viagem redonda, metfora-sntese do
seu clssico Os Donos do Poder, Raymundo Faoro
2
queria aludir s grossas linhas
de continuidade que, segundo a sua interpretao, dominavam o processo de
formao histrica brasileira da Colnia ao nosso tempo. Na sua explicao, tal
continuidade se devia a um fator estruturante desse processo: o patrimonialismo
na ordem estatal centralizada, nunca removido, e que, a tudo superior, se imporia
como um desgnio da Providncia na reproduo da vida social.
A ao da Providncia nos negcios humanos objeto de um pequeno en-
saio de Hannah Arendt, De Hegel a Marx, contido em A Promessa da Poltica,
3

o qual confronta as posies desses autores sobre o assunto. Nesse pequeno e
brilhante ensaio, Arendt sustenta que s existiria uma diferena essencial entre
Hegel e Marx: enquanto Hegel teria projetado sua viso histrica mundial ex-
clusivamente para o passado, deixando sua consumao esbater-se no presente,
anal, A coruja s voa quando chega a noite, no isso? Marx, contrariamente,
a conceberia no sentido do futuro, compreendendo o presente como simples
provedor. No haveria mais por que interpretar o mundo, pois os lsofos, diz
Marx na 11

tese sobre Feuerbach, j zeram isso exemplar a prpria obra de


Hegel , cabendo, agora, transform-lo. A ao consciente dos homens j no de-
veria ser prisioneira da Providncia, nem mais vtima dos ardis com que a histria
parece se voltar contra as intenes dos humanos, tomando rumos que escapa-
riam inteiramente de seu clculo.
2. FAORO, R. Os donos do poder. So Paulo: Globo, 2001.
3. ARENDT, H. A promessa da poltica. Rio de Janeiro: Difel, 2009.
191
Fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia
Estes dois registros o da Providncia e o da vontade poltica parecem
oportunos quando se considera a trajetria do PT, s vsperas de comemorar seus
30 anos, no governo h quase oito e que ora se credencia para disputar mais uma
sucesso presidencial. O PT nasce no incio dos anos 1980 com destino declarado
de ser um agente de ruptura com a herana perversa, sempre renovada em nossa
histria os quinhentos anos perdidos , a m de instituir uma nova fundao
para o pas. Entre os objetivos estava romper com a Era Vargas e com a estrutura
corporativista sindical. A questo central para o movimento dos trabalhadores,
por exemplo, no era o Ato Institucional n
o
5 (AI5), mas a Consolidao das Leis
do Trabalho (CLT). O ator, ao recusar os caminhos da Providncia, ele prprio se
apresentava como providencial. A interpretao do pas estaria feita, o que faltava
era a vontade poltica de transform-lo.
Oito anos incompletos de governo do PT, no entanto, a viagem redonda
de seis sculos, de Joo 1 a Vargas, da metfora de Faoro, parece retomar seu
curso, como se o partido assumisse, inconscientemente, a tradio que pretendeu
renegar. Sintomtico disso tanto a acomodao do seu sindicalismo s estruturas
da CLT h pouco renovada com a questo da contribuio sindical como sua
atual valorizao do nacional-desenvolvimentismo, ideologia da modernizao
brasileira, cuja forma mais bem acabada se encontra nas formulaes do Instituto
Superior de Estudos Brasileiros (ISEB), agncia de intelectuais criada, ao tempo
do governo Juscelino Kubiteschek (JK), como lugar de reexo sobre os rumos a
serem seguidos para os ns de desenvolver o pas. Celso Furtado volta, ento, a
ser cone do Estado brasileiro.
De batismo, porm, suas marcas de origem so opostas s da sua maturi-
dade, pois o PT vem ao mundo como contestador da modernizao brasileira,
centrada no Estado e em suas agncias, e, por isso mesmo, um projeto que teria
sua origem em terreno externo sociedade civil e se realizaria sem o seu controle.
Isto , o PT nasce como um partido moderno, contestador da modernizao, esta
compreendida como tendo se realizado pela via autoritria, diagnstico perfei-
tamente verdadeiro. E que por isso mesmo teria deixado um rastro de excluso
e desigualdades sociais, e tambm regionais, no pas. Nesse sentido, o PT nasce
como expresso do moderno, personagem da sociedade civil, e que tem como
valor a sua autonomia diante do Estado. importante ressaltar que ns estamos
mexendo com coisas muito complexas, porque, na verdade, estamos analisando
um processo em movimento. Se me perguntarem qual a caracterizao desse
Estado, eu digo: burgus! E com isso no estou ofendendo ningum, estou, in-
clusive, dizendo que se trata de um Estado burgus com algumas particularidades
na medida em que conhece uma sociedade que contestou por muito tempo a
sua natureza, procurando reformas e que algumas dessas reformas encontram-se
agora em curso. Embora estejam grampeadas, prisioneiras de um Estado burgus.
192
Complexidade e Desenvolvimento
A Medida Provisria n
o
458,
4
por exemplo, est em disputa tendo dois grandes
participantes a respeito de sua natureza: de um lado o capitalismo agrrio brasilei-
ro, de outro, o Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST) que tambm est
no governo. E eu posso abundar esses exemplos, se olharmos para a reforma da
Legislao do Trabalho, os dois lados da corda esto sendo puxados, antagonistas
que se encontram, tambm, no interior do governo. J tivemos um Estado assim,
foi o de Vargas. Como compreender essa viagem redonda sem cair em esquema-
tismos nem em simplismos que no deem conta da riqueza do processo em curso?
Assim, o Estado, longe de ser o lugar da representao racional da sociedade, sig-
nicaria o lugar em que os interesses privados dominantes se apresentariam, em
nome da modernizao, como de interesse pblico.
Essa a crtica ao PT, e a crtica que grandes intelectuais, principalmente da
Sociologia da Universidade de So Paulo (USP), com Florestan Fernandes frente,
fazem em relao natureza daquele processo. Se o DNA do PT traz o registro das
lutas operrias dos anos 1970 contra a estrutura corporativa sindical da o motivo
principal da sua averso era Vargas , a teoria que vai animar a sua atuao bem
anterior sua prpria fundao, tendo sido desenvolvida, entre meados de 1950 e
1960, nas obras de alguns dos mais importantes intelectuais e cientistas sociais do
pas, de que so exemplos, entre outros, Raymundo Faoro, Florestan Fernandes e
Francisco Weffort. As anidades eletivas entre as prticas do PT e o resultado de
suas reexes levaram muitos desses intelectuais, como conhecido, a se liarem
aos seus quadros. Weffort foi seu secretrio-geral e Florestan Fernandes, inuente
deputado da sua bancada na Assembleia Constituinte de 1986.
Florestan, um crtico do ISEB, tinha procurado demonstrar que as coa-
lizes pluriclassistas em que se ancorava o projeto da modernizao nacional-
desenvolvimentista, ao contrrio de viabilizar uma emancipao da vida popular
do controle exercido sobre ela pelas elites dominantes no comando do Estado, na
verdade, o preservavam, alm de no tornar a sociedade menos desigual. Weffort,
compartilhando o argumento com Florestan, assentava sua crtica, no entanto,
no terreno especicamente sindical. Segundo ele, a estrutura corporativa sindical
fazia o movimento operrio refm do Estado e de suas manipulaes populistas,
levando-o a declinar dos seus interesses classistas e a abdicar da construo de
uma identidade prpria.
Mas ser, sobretudo, nos trabalhos de Raymundo Faoro que o emergente
PT vai encontrar a maior parte das suas escoras intelectuais. Nosso capitalismo,
na anlise famosa de Faoro, no teria sido obrigado a remover antigas elites para
encontrar passagem para sua imposio, esse o ponto, realmente, crucial. No
4. Medida que dispe sobre a regularizao fundiria das ocupaes incidentes em terras situadas em reas da Unio,
no mbito da Amaznia Legal.
193
Fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia
zemos a revoluo democrtica burguesa, a nossa modernizao foi conduzida
por uma coalizo de elites modernas empresariais e industriais e elites agrrias tra-
dicionais, a chamada modernizao conservadora. Ele teria sido gerado no ventre
do patrimonialismo, preservando-se os monoplios administrados pelo Estado
ou concedidos por ele, enquanto os interesses privados teriam sido abafados pela
ao onipresente das agncias estatais na vida econmica e social. Da teria resul-
tado um capitalismo politicamente orientado, confundidas as esferas pblica e
privada, no se revestindo a sociedade civil de autonomia diante do Estado.
A forma patrimonial do Estado teria ainda envolvido as relaes entre as
classes sociais em uma nvoa estamental, travando o processo de formao de
identidades sociais fortes e denidas, raiz da debilidade do nosso sistema de re-
presentao poltica e da usurpao da voz da sociedade civil pelo Estado e sua
burocracia. Nesse contexto, os movimentos nacional-desenvolvimentistas, mes-
mo que de inspirao reformista, ao invs de vitalizarem a sociedade, reforariam
ainda mais a presena do Estado estado-maior do projeto de modernizao e
dos interesses econmica e socialmente dominantes articulados com ele. Da mo-
dernizao no deveria provir o moderno, que suporia autonomia dos sujeitos na
trama do social, e sim heteronomia.
Com maior ou menor intensidade, essas referncias cognitivas sobre o es-
tado de coisas no Brasil vo se instalar no cdigo gentico do PT, vindo a se
combinar com outras inuncias culturais como com a incorporao de amplos
setores provenientes do mundo da catolicidade, avessos cultura material, e com
a de numerosos segmentos da esquerda com histria de resistncia armada ao
regime militar. A presena da esquerda catlica trouxe consigo uma valorizao
da alma do povo, da espontaneidade de suas manifestaes e da autenticidade
da vida popular, orientaes que se demonstraram ecazes no estmulo a vrios
movimentos sociais, apesar do sentimento negativo que portavam quanto pol-
tica e suas instituies.
Com essa congurao heterclita, sua opo estratgica foi a da conquista do
governo e no do Estado pela via eleitoral. Contudo, em razo da interpretao
que lhe servia de norte, o PT recusava-se a alianas com outros partidos. Aps a tercei-
ra tentativa de vencer a sucesso presidencial, essa poltica mostrou seus limites, e no
toa, em 2002, o empresrio Jos Alencar veio a integrar a chapa de Lula.
A ida ao centro poltico, movimento bem-sucedido com a vitria eleito-
ral, implicou uma inexo de largo alcance. A conquista do governo no seria
compreendida como recurso ttico para uma posterior conquista do Estado, em
uma trajetria de revoluo permanente. O exemplo do Chile foi muito inuente
nessa ordem quando tentou-se l a conquista do Estado a partir da conquista do
governo e o resultado foi catastrco, desastroso. O ator declinou do papel de
194
Complexidade e Desenvolvimento
heri providencial e adaptou-se s circunstncias, com uma forte representao de
empresrios nos ministrios e a direo da vida econmica entregue a operadores
merecedores da conana do mercado. E o Estado que era apropriado era, ento,
o Estado burgus.
Mas o centro poltico no se constitui apenas de personagens sociais e polti-
cos. tambm uma histria e um denso repertrio de temas, entre os quais o do
papel ativo do Estado na construo do pas. Tal mudana de orientao, como
natural, no se limitou a repercutir no plano supercial da poltica, implicando
uma reviso nos juzos predominantes no governo do PT sobre o nosso passado,
sobretudo no segundo mandato presidencial de Lula, em particular quanto aos go-
vernos Vargas e JK. A histria do Brasil foi absolvida. Valorizam-se as agncias esta-
tais Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), Banco
do Brasil (BB), Petrobras, Caixa Econmica Federal no papel de indutoras do
desenvolvimento econmico, e, com o lanamento do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC), o governo se pe testa de um projeto de modernizao.
Mais que mudanas tpicas ou de nfase, toda uma nova forma de Estado
que ressurge, em particular no novo papel concedido s corporaes e repre-
sentao funcional, evidente nas funes delegadas ao Conselho de Desenvol-
vimento Econmico e Social (CDES). O Estado se amplia com a incorporao
de representantes das entidades classistas de empresrios e de trabalhadores, e
so guindadas conduo de ministrios estratgicos as lideranas das mltiplas
fraes da burguesia brasileira a industrial, a comercial, a nanceira, a agrria
lado a lado com as centrais sindicais e com os representantes do MST.
Sob essa formatao, instituiu-se um Estado de compromisso entre classes
e fraes de classes com interesses contraditrios entre si, que passam a ser pro-
cessados no interior do governo e arbitrados, em casos de litgio, pelo vrtice do
Poder Executivo em estilo decisionista. Tem-se, ento, no mbito do Estado a
presena de um parlamento paralelo, margem do sistema da representao pol-
tica, em que se delibera sobre polticas e se decide sobre a sua implementao. Os
conitos de interesse, na lgica dessa construo, no deveriam se expressar no
terreno aberto da sociedade civil, quando tendem a se encontrar com os partidos
e as correntes de opinio, e sim restritos a negociaes realizadas no interior de
agncias estatais, evitando-se, desse modo, uma radicalizao que viesse a com-
prometer a difcil convivncia entre contrrios na frmula vigente do Estado de
compromisso. Por que que no existe poltica na nossa sociedade? Porque ela
est toda dentro do Estado. Ela existe, mas ela no est vista de todos. Alis,
aqui, eu posso observar esses antagonismos da disputa sobre o papel a ser exercido
por essa importante carreira estratgica de Estado. servir ao mercado ou servir
aos interesses permanentes da sociedade brasileira?
195
Fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia
O Estado como condomnio aberto a todas as classes traz tambm para si
os movimentos sociais, como os de gnero e os de etnia. Articula-se igualmente
com as Organizaes No Governamentais (ONGs), boa parte delas dependentes
do seu nanciamento, e, por meio de programas de assistncia social, como o
Bolsa Famlia, vinculam-se diretamente os setores socialmente excludos. Dessa
complexa articulao, apequena-se o espao para o exerccio da poltica a partir
das motivaes e expectativas da sociedade civil, at mesmo por parte dos partidos
polticos, convertidos em partidos de Estado, todos destitudos de relaes vivas
com seus representantes. Na prtica, a poltica se reduz a ser mais outro monop-
lio do Estado, e o uxo da sua comunicao parece conhecer apenas um sentido:
o de cima para baixo.
As foras que deveriam trazer a descontinuidade se tornam as portadoras da
continuidade, trazendo de volta a lgica poltica dos processos de modernizao.
Com eles, os imperativos de acelerao do tempo, a via de mudanas guiadas pelo
alto e a subsuno do social pelo Estado. Dessa vez, porm, a modernizao no nos
chega de um projeto previamente amadurecido na reexo e nos embates poltico-
ideolgicos, mas dos acidentes do caminho, como ocorreu nos anos de 1930.
Nos idos de 2003, havia a alternativa da mobilizao social de um governo
que vinha da esquerda em torno de um programa de reformas polticas, sociais e
econmicas, cujo alcance poderia experimentar um leque de possibilidades entre
solues moderadas ou radicais. As radicais, de pronto, no contexto da poca,
pareciam apontar para uma crise institucional que poderia inviabilizar o cum-
primento do mandato. As moderadas, por sua vez, desagradando a gregos e a
troianos, comprometeriam a conquista de um segundo mandato.
A opo, como se sabe, foi a adaptao s circunstncias, garantindo-se uma
linha de continuidade com o governo anterior. O xito imprevisto desse movi-
mento, ao garantir a estabilizao do governo, concedeu-lhe o tempo para que,
por ensaio e erro, viesse a experimentar, e logo a praticar com evidente sucesso, o
antigo repertrio da tradio republicana brasileira, e nele os temas do nacional-
desenvolvimentismo do Estado como agente de induo da economia, o papel
das estatais e das corporaes sociais.
Raymundo Faoro talvez pudesse dizer que esse movimento de encontro do
PT com um capitalismo politicamente orientado no teria sido mais que uma
misticao de cpula, uma vez que persistiam as estruturas garantidoras da sua
reproduo. A histria no deixou de ser irnica quanto ao ator que no soube
interpret-la e que, vindo do campo do moderno, fez ressurgir a modernizao,
assim como muitos dos seus personagens e de suas instituies.
196
Complexidade e Desenvolvimento
De qualquer forma, este ciclo de modernizao sob a conduo do governo
do PT, embora revele, ao tempo em que a consolida, a mesma assimetria nas re-
laes entre o Estado e a sociedade civil nos processos desse tipo, mais brando,
quanto ao uso de meios repressivos, do que os que conhecemos desde o Estado
Novo. No governo JK, lembre-se, os sindicatos estavam sob estrita vigilncia do
Estado e os trabalhadores do campo viviam sob forte controle social dos proprie-
trios de terras.
Na periferia do mundo so perturbadoras as relaes entre o moderno e
a modernizao. Se esta, da perspectiva de uma agenda democrtica, no pode
implicar o rebaixamento da autonomia dos seres subalternos, aquele no pode se
limitar aos planos cognitivo e tico-normativo, indiferente s questes substan-
tivas. Mas um argumento senil, anacrnico, o que tergiversa sobre os valores
da democracia, da auto-organizao do social e da autonomia do indivduo, em
nome de alegadas urgncias da questo social. Onde isso prevaleceu a histria,
a, no irnica , no se teve nem o moderno nem a modernizao.
Obrigado.
PARTE III
O ensino de desenvolvimento
em universidades brasileiras
CAPTULO 11
O ENSINO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL NOS
CURSOS DE ECONOMIA EM UNIVERSIDADES BRASILEIRAS:
LINHAS PROGRAMTICAS E ALGUMAS SUGESTES TEMTICAS
1
Carlos Aguiar de Medeiros
1 INTRODUO
No Brasil, a disciplina de Desenvolvimento Econmico e Social (DES) est am-
plamente consolidada e adotada no currculo obrigatrio do curso de graduao
e na maioria dos programas de ps-graduao em economia. Objetiva-se nes-
te relatrio analisar os principais formatos, temas e metodologias do seu ensino
bem como sugerir linhas temticas e de pesquisa. Para isto, o presente texto est
dividido em quatro sees alm desta introduo. Na segunda, de natureza intro-
dutria, discute-se a complexidade temtica do seu objeto central; na terceira so
apresentados de forma sinttica alguns programas ministrados no pas; na quarta
discutem-se alguns temas e referncias bibliogrcas que vm se armando na
discusso contempornea sobre desenvolvimento econmico; e, na quinta e lti-
ma seo, apresentam-se algumas sugestes.
2 EVOLUO E COMPLEXIDADE TEMTICA DA ECONOMIA DO
DESENVOLVIMENTO
A diculdade e o desao central de uma disciplina de Desenvolvimento Eco-
nmico e Social (DES) comeam, a rigor, com a relativa ambiguidade do seu
objeto. A economia do desenvolvimento surgiu no ps-guerra como uma dis-
ciplina identicada com a problemtica dos pases economicamente atrasados,
pases que contemporaneamente so classicados pelo Banco Mundial como de
renda mdia e baixa. Entretanto, como a teorizao sobre o desenvolvimento
econmico e social remonta prpria origem da economia poltica, a economia
1. Documento elaborado para o Ipea a partir do Encontro de Professores de Desenvolvimento Socioeconmico promo-
vido por esta instituio e realizado em Braslia entre 17 e 19 de dezembro de 2008. Verso atualizada para o I Encon-
tro Nacional de Professores de Desenvolvimento Econmico realizado em Porto Alegre, 11 e 12 de novembro de 2010.
200
Complexidade e Desenvolvimento
do desenvolvimento no pode ser concebida como um corpo terico separado
das distintas abordagens metodolgicas da cincia econmica. Por outro lado,
como as condies e desaos dos pases em desenvolvimento (um conceito elusi-
vo) so inuenciados pelos movimentos das economias avanadas, das suas estra-
tgias e instituies, as trajetrias nacionais de desenvolvimento so construes
histricas particulares que transcendem o plano estritamente domstico em que
so construdas. Finalmente, como o desenvolvimento econmico constitui um
projeto perseguido pelos pases, a sua delimitao temtica sempre incorporou
aspectos normativos e, de certo modo, relativamente arbitrrios, tornando muito
ampla e varivel a denio de desenvolvimento econmico.
Quando se consideram as questes mais estruturantes da disciplina, pos-
svel identicar, independentemente das diferentes abordagens, duas principais
perguntas que correspondem estruturao temtica da disciplina e que remon-
tam, a rigor, a Adam Smith: por que alguns pases so to ricos e outros to po-
bres? Quais os fatores que explicam o sucesso dos primeiros e o atraso dos demais?
Como os mecanismos e processos do desenvolvimento dizem respeito ao
funcionamento geral das economias (isto , h que se considerar a existncia de
um estgio terico relativamente independente de instituies particulares ou do
grau do desenvolvimento), nem o marco terico nem o histrico podem se limi-
tar s questes das economias em desenvolvimento e requerem um referencial
terico e histrico geral. Com efeito, a evoluo da disciplina seguiu de perto a
evoluo do pensamento econmico em suas diferentes escolas e abordagens me-
todolgicas e a anlise das experincias histricas de desenvolvimento econmico.
H assim que considerar a disciplina como uma construo em que se com-
binam e se superpem distintos campos tericos e processos histricos. No ps-
guerra, os pioneiros da economia do desenvolvimento
2
perceberam especicamente
que os mecanismos e processos econmicos assumidos na teoria neoclssica no
se ajustavam realidade das economias no industrializadas, caracterizadas por
um grande excedente de mo de obra rural. A presena de externalidades (e com-
plementaridades), a existncia de retornos crescentes de escala e indivisibilidades
e as restries de balana de pagamentos tornavam o processo de industrializao,
a partir de uma economia atrasada e de base primria, uma construo em que o
2. Entre os anos 1940 e 1960, houve uma excepcional produo intelectual sobre o problema da industrializao nas
economias atrasadas. Rosestein-Rodan (1943), Prebish (1949), Nurkse (1953), Lewis (1954) e Hirschman (1958) tive-
ram destacada inuncia e so referidos aqui como pioneiros da economia do desenvolvimento. No Brasil a coletnea
organizada por Agarwala e Singh (1969) apresenta algumas contribuies seminais. Ainda que voltada para a reali-
dade latino-americana, desenvolveu-se nesta mesma poca no mbito da Comisso Econmica para a Amrica Latina
e o Caribe (Cepal) uma reexo original combinando as reexes daqueles autores com um marco histrico em que
a dicotomia centro e periferia, tal como referida por Prebisch e posteriormente por Furtado (1969), assumiu especial
importncia. Este pensamento ser referido aqui como pensamento estruturalista latino-americano. Uma abrangente
coleo em portugus desta produo pode ser obtida em Bielschowsky (2000).
201
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
papel do Estado transcenderia em muito aquele suposto na economia marginalis-
ta e bastante distinto, embora convergente, com aquele proposto pelos economis-
tas keynesianos nas economias industrializadas.
O subdesenvolvimento, argumentava Furtado (1969), no era uma fase ou
etapa a que os pases seguiam linearmente ao longo de sua evoluo, mas uma
construo especca decorrente de uma peculiar especializao na diviso inter-
nacional do trabalho. Assim, a polarizao centro e periferia, to cara ao pensa-
mento estruturalista latino-americano encontrava diversas pontes de contato com
as teorias marxistas sobre o imperialismo e o desenvolvimento econmico em
condies de atraso (BARAN, 1969).
A ideia de que as instituies promotoras do desenvolvimento so histo-
ricamente condicionadas de longa data e de amplo reconhecimento entre os
economistas que reetiram sobre o desenvolvimento econmico como Antonio
Serra, William Petty, James Stuart ou Adam Smith e dos historiadores do de-
senvolvimento em condies de atraso como Gerschenkron (1962). Com efeito,
como recorda Chakravarty (1989), Marshall considerava bastante sugestiva a tese
proposta por List [1855] de que os pases atrasados deveriam reproduzir no as
instituies contemporaneamente adotadas pelos pases avanados mas aquelas
adotadas quando estes estavam num estgio de desenvolvimento semelhante. En-
tretanto, observava Marshall, o crescimento do comrcio internacional e das co-
municaes estaria levando sincronizao do desenvolvimento entre as naes.
A economia do desenvolvimento, tal como a que evoluiu a partir da contribuio
seminal dos pioneiros, dedicou-se especicamente a armar ou refutar, no plano
terico e emprico, atravs de argumentos tericos e histricos esta proposio
(e suas implicaes) que dizem respeito no apenas aos processos de arranque
(take-off) associados formulao original da disciplina mas aos processos de con-
vergncia (catch-up) e divergncia que assumiram crescente importncia nas dis-
cusses sobre a evoluo da economia contempornea (CHAKRAVARTY, 1989,
apud CHAKRAVARTY, 1997).
Ainda que com uma abordagem bastante distinta, as anlises histricas e
sociolgicas marxistas (ARRIGHI, 1994; HARVEY, 2003; BAGCHI, 2007;
JESSOP, 2002) que tm como eixo a anlise da evoluo histrica do capitalismo
(DOBB, 1965) e no marxistas, na tradio de Polanyi (1944), tambm passa-
ram a debater crescentemente o processo da globalizao e a desigual evoluo
do capitalismo entre pases, apontando ora para a convergncia ora para a pola-
rizao. Num outro plano, a corrente realista da economia poltica internacional
(STRANGE, 1997) privilegia em sua abordagem a disputa, a difuso e a concen-
trao do poder poltico nas relaes interestatais.
202
Complexidade e Desenvolvimento
importante sublinhar que embora o desenvolvimento econmico e social pos-
sua a ambiguidade que decorre da prpria complexidade e superposio dos temas
com que lida e, sobretudo, por constituir um objetivo e uma estratgia dos estados
nacionais, possvel identicar na origem da prpria disciplina, tal como presente na
formulao dos pioneiros (mas a rigor j presente na abordagem da economia poltica
clssica), o entendimento do desenvolvimento como um processo de mudana das
estruturas produtivas, das tecnologias, padres de consumo e instituies que, nas
condies histricas discutidas por aqueles autores, estava associada industrializao.
A descontinuidade da mudana, segundo o grau de atraso, associada aos processos
de take-off, impe instituies e mecanismos distintos entre as economias nacionais,
e o prosseguimento da industrializao e da diversicao produtiva requerem novas
instituies ajustadas aos novos desaos. Estes decorrem da prpria especicidade das
industrializaes tardias como a sua armao num cenrio econmico internacional
caracterizado pelo predomnio dos interesses das indstrias das naes mais industria-
lizadas e internamente pelos interesses das classes e grupos econmicos tradicionais.
As anlises marxistas e estruturalistas exploraram este processo e suas implicaes so-
bre a distribuio de renda e dependncia tecnolgica.
Mas se essa era a base de reexo originria, importante observar que
uma vez constitudo um ncleo industrial, o desenvolvimento econmico, en-
tendido como um processo de mudana estrutural no pode ser rigidamente
separado ou considerado como um processo distinto da acumulao de capital
e do crescimento econmico, medido atravs da elevao do rendimento per
capita. Como observava Furtado, as transformaes inerentes ao processo de
acumulao nas foras produtivas so, necessariamente, inovadoras. Sem eco-
nomia de recursos (aumento da ecincia) e modicao nos padres de consu-
mo (diversicao da produo), a acumulao das foras produtivas tenderia a
um ponto de saturao (FURTADO, [1978], p. 64). Com efeito, a menos de
teorizaes muito restritivas como a hiptese de rendimentos constantes de
escala e progresso tecnolgico exgeno e perfeita substitutibilidade de fatores de
produo o crescimento econmico prolongado requer, forosamente, mudar
os coecientes tcnicos, introduzir novas tecnologias e novos bens e servios,
instituies e hbitos sociais, transformaes que descrevem o processo do de-
senvolvimento econmico. Por outro lado, como amplamente enfatizado nos
modelos keynesianos e kaldorianos, a persistncia do crescimento econmico,
que depende da existncia de mercados em expanso, constitui um poderoso
estmulo, atravs das escalas que proporciona industria, para a diviso do tra-
balho, difuso de inovaes e aumento da produtividade.
A disciplina evoluiu nas ltimas dcadas a partir da discusso sobre os meca-
nismos e as caractersticas do processo do crescimento econmico, e das estratgias
nacionais e instituies adotadas pelos pases em desenvolvimento, e a relao entre
203
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
estes processos e as evidncias empricas crescentemente disponibilizadas pelos
pases e organizaes multilaterais. No plano terico a disciplina vem passando
por amplo debate entre as teorias do crescimento econmico, um campo que pas-
sou nos ltimos anos por um boom atravs das teorias neoclssicas do crescimento
endgeno, das concepes shumpeterianas sobre o progresso tcnico e das teorias
keynesianas sobre economia aberta e pela profuso de diversas discusses tericas
sobre o comrcio internacional, sobre o papel das instituies no desenvolvimento
econmico e a relao entre crescimento econmico e distribuio de renda. Num
outro plano, a disciplina evoluiu pelo confronto entre fatos estilizados e interpreta-
es terico-histricas sobre experincias nacionais, contrastando em particular as
economias dinmicas da sia, da Amrica Latina, da frica e das economias em
transio identicando especialmente as estratgias nacionais adotadas.
Na tradio marxista os temas mais relevantes hoje so discusses sobre as
transformaes sociais do capitalismo decorrentes do processo de globalizao
e, no campo da corrente realista das relaes internacionais, as caractersticas e
formas das rivalidades interestatais num mundo crescentemente assimtrico do
ponto de vista do poder poltico e militar.
Assim, desde o seu incio a disciplina de DES constitui um campo de co-
nhecimento com grande articulao com a macroeconomia, com a economia
internacional, com a microeconomia, com a histria econmica, e com outras
disciplinas como a sociologia e a cincia poltica.
3 O ENSINO DE DES NO PAS
Inicialmente, deve-se observar, quando se analisam os diferentes programas de desen-
volvimento econmico amplamente discutidos na Reunio dos Professores de Desen-
volvimento em Braslia (e posteriormente observado na muito mais ampla reunio de
Porto Alegre), que, alm das diferentes abordagens e cobertura temticas adotadas
objeto da anlise da prxima seo , o lugar que uma disciplina (ou um conjunto de
disciplinas) de desenvolvimento econmico ocupa na estrutura do curso de economia
bastante diferente entre as unidades (faculdades e institutos) tanto na graduao
quanto e principalmente na ps-graduao. Assim, por exemplo, na Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) ou na Universidade Estadual de Campi-
nas (UNICAMP) h um programa de ps-graduao centrado especicamente em
desenvolvimento econmico e este tema estruturador de uma grade especca de
disciplinas subsidirias; em outras unidades, a disciplina de DES encontra-se parcial-
mente isolada e desarticulada com as outras disciplinas. Desse modo, o contedo da
disciplina de DES necessariamente distinto segundo a abordagem seguida e o grau
em que as demais disciplinas cobrem os temas tericos e histricos desenvolvidos na
disciplina ou que sejam metodologicamente compatveis com esta.
204
Complexidade e Desenvolvimento
No exame das disciplinas discutidas na reunio de Braslia e posteriormente
em Porto Alegre possvel identicar dois planos: no primeiro so apresentadas
teorias e modelos de crescimento, no segundo so identicadas algumas experin-
cias nacionais e fatos estilizados. Em algumas unidades, estes dois campos tem-
ticos so desdobrados em duas disciplinas: uma centrada em teorias e modelos de
crescimento econmico e outra focada nas experincias e trajetrias comparadas
de desenvolvimento. Deve-se observar, desde j, que esta distribuio temtica
em duas disciplinas foi longamente consagrada no ensino de graduao de eco-
nomia e de certo modo se ajusta melhor diversidade e complexidade dos temas
envolvidos (constituindo uma sugesto deste relatrio ao ensino da disciplina,
ver seo nal), mas como antes observado, esta distribuio de temas, sobretudo
no ensino de ps-graduao, varia em cada unidade de acordo com a maior ou
menor centralidade da disciplina no programa.
De um modo geral, pode-se observar uma variedade signicativa de
abordagens tericas e metodolgicas e de estudos relativos s experincias na-
cionais. A utilizao de livros didticos no amplamente difundida ainda que
alguns ttulos apaream com maior destaque e, do mesmo modo, a referncia
base de dados e aos casos nacionais varie intensamente entre as disciplinas. Alguns
aspectos sero destacados a seguir.
3.1 Abordagens metodolgicas
H mais ou menos dois recortes metodolgicos bem denidos. Em diversas disci-
plinas, o foco principal o processo e mecanismo do desenvolvimento econmico
buscando contrastar, no plano terico, as distintas concepes de crescimento
econmico, incluindo com maior ou menor grau de profundidade modelos e
autores clssicos, neoclssicos (com particular nfase nos modelos de crescimen-
to endgeno), schumpeterianos e keynesianos (com economia fechada e aber-
ta). Ainda que discutida com distinta nfase, de um modo geral, as disciplinas
apresentam as contribuies de alguns autores pioneiros da disciplina. Nestas
disciplinas as variaes decorrem do grau de detalhamento onde as teorias de
crescimento econmico so apresentadas: em algumas busca-se uma anlise dos
fundamentos tericos dos modelos, em outras, a sistematizao dos diferentes
modelos que sublinhada.
No plano das experincias comparadas, este recorte metodolgico, ainda
que com nfase na cobertura bastante desigual entre as disciplinas e tambm de-
sigual ponte com os modelos tericos examinados, concentra-se na discusso das
vias nacionais (ou regionais) de industrializao e nos distintos processos de acer-
camento (catch-up). As disciplinas tambm se diferenciam pela maior ou menor
nfase no impacto das mudanas da economia mundial e dos fatores monetrios
e geopolticos sobre as polticas nacionais de desenvolvimento.
205
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
Um corte metodolgico distinto (mas com muitas interaes com o ante-
rior) desenvolvido em disciplinas que a partir da anlise centrada em autores e
metodologia marxistas investigam o desenvolvimento e a evoluo do capitalismo
enquanto um modo de produo e a teoria do subdesenvolvimento de certa forma a
ela associada. A nfase posta na dinmica do capitalismo enquanto sistema econ-
mico, suas formas e caractersticas institucionais (e menos na industrializao como
na abordagem anterior). O recorte do tempo histrico distinto e informado pela
periodizao dos autores marxistas clssicos e algumas discusses contemporneas
sobre a globalizao. A ponte com as experincias nacionais recentes de desenvolvi-
mento e com as estratgias mediada pela discusso centro/periferia.
Observa-se que em relao s experincias nacionais, o predomnio, na
maioria das disciplinas, de uma abordagem em que se contrasta o desempenho
contemporneo entre a sia e a Amrica Latina, mas sem um maior foco em
economias especcas e realidades singulares, como por exemplo, a experincia
chinesa ou indiana, as economias em transio etc.
3.2 Algumas referncias bibliogrcas: livros didticos e coletneas de
textos
Em sua grande maioria as disciplinas utilizam uma ampla coleo de artigos re-
presentativos das abordagens e temas escolhidos publicados em revistas especiali-
zadas em ingls, portugus e espanhol. De um modo geral, a utilizao de livros
didticos e de coletneas de textos sobre a teoria do desenvolvimento no ocupa
um lugar destacado na bibliograa e, ainda assim, diversos ttulos so usados.
Com base apenas no material discutido na reunio de Braslia, entre aqueles com
mais de uma entrada (isto , que aparecem em mais de uma entre os programas
consultados) podem ser citados:
Ross (2001): duas entradas;
Barro e Sala-i-Martin (2004): trs entradas;
Agarwala e Singh (1969): duas entradas;
Bielschowsky (2000): quatro entradas; e
Jones (2000): trs entradas.
4 ALGUMAS QUESTES CENTRAIS NA DISCUSSO CONTEMPORNEA DO
DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Em sua diversidade, os programas de ensino sobre o desenvolvimento econmico
e social examinados discutem, ainda que com grau diferenciado de cobertura,
muitas das questes e dos desaos da disciplina como os considerados rapidamen-
te na primeira seo deste texto. evidente que a delimitao temtica ou a pa-
206
Complexidade e Desenvolvimento
dronizao da disciplina incorre em razovel grau de arbtrio, sobretudo quando
h divergncias do ponto de vista metodolgico. Este foi um tpico amplamente
debatido na reunio. H, entretanto, independentemente da organizao temti-
ca, questes estruturantes e que esto na raiz da disciplina como a causa do desen-
volvimento das naes e o entendimento das trajetrias nacionais diferenciadas.
Estas questes assumiram novos ngulos em funo de maior e mais abrangente
disponibilidade de dados e pela armao de realidades nacionais to contras-
tantes. Assim, sem qualquer pretenso de uma cobertura exaustiva, possvel
identicar a partir da ampla discusso dos programas das disciplinas apresentadas
na reunio e da discusso da literatura contempornea do desenvolvimento eco-
nmico, alguns temas bsicos e alguns problemas os quais uma disciplina de DES
deveria considerar programaticamente. Acrescento guisa de sugesto alguma
referncia bibliogrca.
1) Convergncia e divergncia das rendas per capita. Fatos estilizados e controvrsias
Esta questo emprica que sempre esteve presente na literatura constitui
hoje um tema em grande expanso. H uma profuso de artigos e debates a
partir da base de dados normalizados da metodologia difundida por Mad-
dison (2001), ver, por exemplo, Pritchett (1997), com uma ampla cobertura
de pases e perodos histricos. A discusso a partir destes dados sobre a
convergncia e divergncia de rendas entre os pases constitui um ponto
de partida para a discusso dos diferentes modelos de crescimento. Alm
do Centro para Comparaes Internacionais Penn World Tables (www.
pwt.econ.upenn.edu) alguns stios eletrnicos como o da Organization for
Economic Co-operation and Development (OECD) (www.oecd.org), e do
Banco Mundial (www.worldbank.org) possuem ampla base de dados.
2) Articulao entre teoria e fatos estilizados
O que as teorias do desenvolvimento e os modelos de crescimento pre-
dizem sobre a convergncia e a divergncia das rendas per capita entre
pases e qual o apoio emprico destas previses? Os pioneiros do desenvol-
vimento a coletnea de textos organizada por Agarwala e Sing (1969),
ou por Jomo (2005), e a sntese contempornea realizada por Ros (2001)
apresentam as hipteses e vises principais desenvolveram teorias sobre
a inexistncia de mecanismos automticos de convergncia e a tendncia
polarizao do desenvolvimento e das rendas per capita. Contempora-
neamente, as evidncias sobre este tema estiveram na base essencial da
reviso dos modelos neoclssicos tradicionais que previam a convergncia
(e essencialmente de Solow, 1956) e para a difuso dos novos modelos
neoclssicos que buscam acomodar as evidncias sobre a divergncia num
esquema terico em que a acumulao de conhecimento possui rendi-
207
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
mentos crescentes (LUCAS, 1988; MANKIW; ROMER; WEIL, 1992).
Para os pioneiros do desenvolvimento, a divergncia das trajetrias de
crescimento decorria da existncia de retornos crescentes de escala, da
complementaridade e externalidade dos investimentos e do excedente de
mo de obra. A indissocivel conexo entre os processos de aprendiza-
gem, retornos crescentes e externalidades era considerada incompatvel de
ser conciliada com as hipteses de racionalidade, mercados competitivos,
substitutibilidade e de agregao de comportamentos implcitos nas te-
orias neoclssicas. Esta percepo est na base da expanso da literatura
keynesiana (KALDOR, 1978, 1996; MC COMBIE; THIRWALL, 1994)
e schumpeteriana (ARTHUR, 1994; DOSI; PAVITT; SOETE, 1990)
problematizando, respectivamente, as conexes entre crescimento (e as
restries impostas pelo balano de pagamentos) e progresso tcnico e as
fontes autnomas da mudana tecnolgica.
3) Acumulao de capital, poupana e investimento
Um dos principais fatos estilizados sobre o crescimento econmico no
ps-guerra a forte correlao entre a taxa de crescimento econmico e a
de investimento em mquinas e equipamentos (DE LONG; SUMMERS,
1992). Em suas formulaes originais, os pioneiros da economia do de-
senvolvimento privilegiaram, tal como na economia poltica clssica, a
taxa de acumulao como a varivel central para o crescimento e mudana
estrutural, mas quase sem exceo colocavam esta como dependente da
taxa de poupana (MEDEIROS; SERRANO, 2004). A longa vida da Lei
de Say na economia do desenvolvimento e no pensamento estruturalis-
ta latino-americano (explicitamente reconhecido com concepo sobre a
existncia de um hiato de poupana constrangendo a taxa de investi-
mento) mesmo num momento em que a economia keynesiana assumia
razovel hegemonia no pensamento macroeconmico um fato notvel
desde a origem da economia do desenvolvimento enquanto disciplina e
que, sistematicamente, est na base das controvrsias macroeconmicas
sobre a poltica do desenvolvimento. Assim, por exemplo, quando se
investiga o superior desempenho das economias asiticas em termos de
crescimento econmico e de taxa de investimento em confronto com as
economias latino-americanas, h que se esclarecer (e h um debate na
literatura no apenas entre economistas neoclssicos e keynesianos, mas
entre estes e economistas estruturalistas) se foram os fatores macroeco-
nmicos e comportamentais que estimularam na primeira regio a auste-
ridade, frugalidade e, consequentemente, a poupana do setor privado e
da o investimento e o crescimento (como na tradio da Lei de Say) ou
se foi, exatamente, a existncia de um movimento reverso em que o cres-
208
Complexidade e Desenvolvimento
cimento (das exportaes, por exemplo) induziu maior investimento e o
crescimento. Este um ponto crucial da macroeconomia do crescimento
(RADA; TAYLOR, 2007) e exemplica bastante bem as ntimas relaes
entre a economia do desenvolvimento e a macroeconomia.
4) Mudana tecnolgica; inovaes, difuso e cpia de tcnicas
Para os pioneiros do desenvolvimento, a industrializao e a mudan-
a na estrutura produtiva atravs da implantao de setores industriais
em economias agrrias (o arranque ou take-off) constitua a problem-
tica fundamental do desenvolvimento. Embora esta questo permanea
sendo central na maioria das economias em desenvolvimento, ela no se
confunde com a da mudana tecnolgica numa estrutura produtiva mais
diversicada (ainda que em alguns casos semi-industrializada) em que o
catch-up tecnolgico e a difuso das inovaes assumem grande relevncia.
As reexes originais de Furtado [1982] sobre a dependncia tecnolgi-
ca e sua ampla inuncia no pensamento estruturalista latino-americano
problematizam a questo da criao e da difuso tecnolgica. Nesta pers-
pectiva uma discusso das estratgias de desenvolvimento realizada por
Amsden (2001). Este o campo central para a abordagem schumpeteriana
(DOSI; PAVITT; SOETE, 1990) sobre o desenvolvimento e para a dis-
cusso sobre as instituies promotoras da inovao e adaptao tecnol-
gica. Como argumenta Lall (2003), a existncia de economias de escala e
de aprendizagem num mundo crescentemente integrado pela reduo dos
custos de transportes e remoo de tarifas leva a crescente concentrao
geogrca dos centros de produo e consequente periferizao das de-
mais economias. Por outro lado, as novas tecnologias no so transferidas
para os pases pobres atravs dos mecanismos de mercado, mas requerem
um complexo conjunto de instituies e polticas pblicas. Quando se
trata de economias muito distantes da fronteira tecnolgica a discusso
sobre a cpia de tcnicas e a taxa de crescimento dos investimentos assume
grande importncia. Com efeito, ao lado das abordagens schumpeterianas
e institucionalistas focadas nas instituies e nas estruturas propcias s
inovaes, deve-se considerar as reexes enfatizando aspectos da deman-
da por inovaes numa linha kaldoriana-smithiana (um texto seminal o
de Young, 1928) como as de McCombie e Thirwall (1994).
5) Relaes agricultura e indstria
S recentemente a populao economicamente ativa na economia mun-
dial deixou de ser predominantemente ocupada nas atividades primrias.
A modernizao da agricultura, as relaes entre agricultura e indstria e
os deslocamentos populacionais do campo para a cidade ocuparam his-
209
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
toricamente um papel central entre os historiadores do desenvolvimento
econmico sobre as diferentes vias do capitalismo (GERSCHENKRON,
1962; MOORE, 1967) e entre as discusses sobre o socialismo (PAT-
NAIK, 2005). Entre os pioneiros do desenvolvimento estas relaes re-
ceberam especial nfase devido s suas implicaes sobre a distribuio e
a acumulao de capital como nos clssicos modelos de Lewis (1954),
Todaro (1971), Kuznets (1955), Kaldor (1996), Myrdal (1957), e Pre-
bisch (1949). Entretanto, tendo em vista o foco na industrializao e os
seus dilemas, estes temas perderam nas ltimas dcadas a importncia que
de fato possuem na discusso do desenvolvimento econmico. Com efei-
to, como a realidade da experincia chinesa recente evidencia, as relaes
agricultura e indstria seguem sendo especialmente importantes para a
discusso sobre a distribuio de renda e os deslocamentos demogrcos
so particularmente importantes para os padres de consumo. Contrastes
importantes sobre como os distintos padres de desenvolvimento do setor
rural afetaram as trajetrias de acumulao nas economias em desenvolvi-
mento foram discutidos entre outros por Bhaduri (1993).
6) Desenvolvimento econmico e distribuio de renda
Desde a formulao dos economistas clssicos e marxistas as relaes entre
desenvolvimento econmico e distribuio funcional da renda estiveram
no ncleo das discusses sobre as caractersticas institucionais das eco-
nomias capitalistas e nas explanaes sobre as trajetrias de acumulao.
Uma vez que o salrio era considerado como um custo formado pelas
necessidades de reproduo dos trabalhadores, a acumulao de capital
dependia do nvel do excedente social obtido pela diferena entre o nvel
do produto (dada a tecnologia e utilizao da capacidade) em relao a
estes custos. Lewis (1954), que seguia de perto esta abordagem metodo-
lgica baseada no excedente, aplica esta teoria para os pases em desen-
volvimento caracterizados pela existncia de um excedente estrutural de
mo de obra. Outros pioneiros do desenvolvimento, sobretudo Myrdal
(1957) e os economistas estruturalistas latino-americanos, particularmen-
te Furtado (1969), incorporaram novos temas, buscando as implicaes
da distribuio (no apenas a funcional, mas a pessoal, considerando o
elevado peso das relaes no assalariadas no emprego nestas economias)
sobre os padres de consumo e os estilos de desenvolvimento. A busca
de regularidades entre o desenvolvimento econmico no longo prazo e a
distribuio pessoal da renda foi discutida por Kuznets (1955) num texto
particularmente inuente e bastante presente no debate contemporneo.
Para uma sntese, ver Adelman e Robinson (1988). Esta discusso vem
incorporando diversas hipteses sobre a existncia de mecanismos institu-
210
Complexidade e Desenvolvimento
cionais em que nveis elevados de desigualdade tendem a se perpetuar em
processos path-dependent (SOKOLOFF; ENGERMAN, 2000).
No campo neoclssico a distribuio pessoal da renda menos associada
ao desenvolvimento econmico entendido como um processo de mudan-
a estrutural e mais ao funcionamento dos mercados e a distribuio dos
ativos, em particular, o capital humano. Para uma sntese ver Ros (2001).
Num outro campo analtico e prximo da literatura marxista diversas an-
lises conectam a distribuio da renda a um determinado regime espec-
co de acumulao (KOTZ, 1994) em que as instituies possuem um
papel relativamente autnomo. So as mudanas do regime de acumu-
lao (como por exemplo, o fordismo) decorrente das novas tecnologias,
desregulao e abertura das economias que explicam as mudanas nos
padres distributivos.
A discusso das implicaes distributivas sobre o desenvolvimento eco-
nmico remonta s anlises keynesiana e kaleckiana (BHADURI; MAR-
GLIN, 1990) sobre os mecanismos de transmisso entre distribuio
da renda e demanda efetiva. Na literatura especca do desenvolvimen-
to, Furtado (1969) associou a formao dos padres de acumulao e a
prpria dinmica do crescimento distribuio, Tavares e Serra (1972)
apontaram a relativa autonomia destas dimenses. Mais recentemente este
tema vem se desenvolvendo desde uma viso neoclssica sobre poltica p-
blica (ALESINA; PERROTTI, 1994). Uma exaustiva sntese encontra-se
em Ros (2001).
Uma base de dados importante para este tema foi desenvolvida por James
Galbraith na Universidade do Texas e disponibilizada em: <www.utip.
gov.utexas.edu/data>
Uma importante base de dados sobre emprego, renda e salrios pode ser
encontrada em: <www.ilo.org>
7) Estado, instituies e desenvolvimento econmico
Para muitos economistas contemporneos, as diferentes trajetrias dos pa-
ses podem em ltima instncia ser explicadas pelas instituies adotadas
(ACEMOGLU; JOHNSON; ROBINSON, 2005). Esta abordagem for-
temente inuenciada pelos trabalhos de North (1990) vem se armando
na discusso contempornea, e devido s implicaes normativas, polti-
cas e ideolgicas e a profuso de fatos estilizados sobre o desempenho dos
pases em desenvolvimento (em particular os pases dinmicos da sia).
Constitui possivelmente o tema mais amplo na discusso contempor-
nea sobre desenvolvimento econmico. A diculdade de abordar o tema
211
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
reside em dois aspectos principais. Em primeiro lugar, na explicitao dos
mecanismos atravs dos quais as instituies (cuja denio bastante
ampla e elusiva) afetam o desenvolvimento econmico. Esta questo,
como j se observou na primeira seo, chama a ateno para a necessria
articulao entre a economia do desenvolvimento com a teoria econ-
mica sem o que a escolha das instituies e a sua hierarquizao torna-se
muito arbitrria. Em segundo lugar, evidencia a diculdade de isolar os
aspectos mais gerais daqueles particulares e especcos a determinadas ex-
perincias nacionais ou mesmo a um pas. Com efeito, a abordagem deste
tema sempre foi realizada pelos historiadores econmicos. Em inuente
trabalho, Gerschenkron (1962) chamou a ateno para a variedade insti-
tucional associada ao grau de atraso econmico. O que, entretanto, parte
da literatura corrente sobre o tema pretende buscar regularidades e no
limite, modelos, a partir de experincias histricas. Assim, para uma ver-
tente da literatura, a evoluo dos direitos de propriedade e a sua proteo
pelo estado constituem o elemento central e diferenciador das trajetrias
de desenvolvimento. O desenvolvimento econmico percebido como
o resultado do bom governo e este resulta do livre desenvolvimento dos
mercados (a defesa dos direitos de propriedade o fator crucial) da de-
mocracia e do estado de direito. H nesta tradio, um conjunto de an-
lises que atribuem os problemas do subdesenvolvimento inexistncia ou
distoro de mercados descortinando maiores possibilidades para a ao
do estado alm daquelas voltadas proteo aos direitos de propriedade
(STIGLITZ, 1989; RODRIK, 1997). A perspectiva dos pioneiros do de-
senvolvimento para a interveno do Estado era bastante distinta e sua nfa-
se no era posta na existncia de falhas de mercado (como na tradio da
economia do bem-estar), mas na existncia do excedente de mo de obra
e complementaridades nos investimentos levando necessidade de uma
ao deliberada do Estado. Numa perspectiva convergente, alguns traba-
lhos recentes como o organizado por Chang (2007) procuram sistematizar
outras questes gerais de ao escolhendo, numa direo prxima a auto-
res schumpeterianos e keynesianos, temas como a proviso de mecanismos
de coordenao dos investimentos, o estmulo aprendizagem e inovao e
a regulao dos conitos e distribuio como os aspectos mais relevantes
dos estados desenvolvimentistas que se armaram no ps-guerra, sobretu-
do entre os pases asiticos. Numa outra perspectiva anlises instituciona-
listas, na tradio de Polanyi (1944) e marxistas (JESSOP, 2002; KOTZ,
1994) discutem a impossibilidade da reproduo econmica e social nas
economias capitalistas sem a interveno do Estado i (sob este ponto de
vista, os mercados sempre falham caso se queira usar uma formulao co-
nhecida da economia institucionalista contempornea) impondo limites
212
Complexidade e Desenvolvimento
aos mercados e apontando para distintas formas de regulao e de estrutu-
rao das instituies entre as economias capitalistas
Indubitavelmente, a experincia recente de desenvolvimento na China,
ao lado de algumas sistematizaes sobre algumas experincias asiticas,
constituem referncias empricas essenciais para o tema. O stio do Banco
Mundial apresenta muitas informaes sobre instituies e desenvolvi-
mento e anlises convencionais e recentemente, numa perspectiva institu-
cionalista distinta, foi desenvolvida pela Agncia Francesa de Desenvolvi-
mento uma nova base de dados disponibilizada em: <www.cepii.fr>
8) Investimento em infraestrutura e desenvolvimento econmico
Os pioneiros da economia do desenvolvimento (especialmente Rosenstein-
Rodan e Hirschman) conferiram especial importncia ao investimento p-
blico em infraestrutura devido aos seus efeitos sobre a produtividade geral
da economia e (tal como nas formulaes da economia do bem-estar) a
elevada assimetria entre o seu retorno social e privado. Estudos recentes esti-
mam haver um elevado impacto dos investimentos pblicos em transportes
e comunicaes sobre o crescimento econmico atravs dos ganhos globais
de produtividade. Abordagens keynesianas, por sua vez, exploraram o seu
efeito sobre o volume dos gastos privados e, consequentemente, sobre o
crescimento econmico. Em geral os modelos de crescimento (e mesmo as
anlises sobre o subdesenvolvimento) constroem hipteses supondo a exis-
tncia destes investimentos subestimando o fato de que exatamente por de-
penderem de decises polticas, o volume e a qualidade destes investimentos
constituem um fator central do processo de desenvolvimento e, por outro
lado, constituem importante ngulo para a discusso das relaes entre o
Estado e os mercados. Esta questo assumiu importncia crucial nas ltimas
dcadas em funo da adoo pela maioria das economias em desenvolvi-
mento de polticas scais contracionistas. Uma anlise particular, mas que
em muitos planos se articula com esta, a discusso da importncia das em-
presas pblicas nas estratgias nacionais de desenvolvimento e dos impactos
dos processos de privatizao sobre as trajetrias de desenvolvimento (para
uma sntese, ver CHANG, 2003).
9) Instituies polticas e desenvolvimento econmico
No raro, a discusso sobre o papel do Estado no desenvolvimento eco-
nmico tende a circunscrever-se a um plano normativo e funcionalista
onde se identicam as aes ou a ausncia ou falha no desempenho destas
como causas aproximadas de comportamento das economias. As anlises
consagradas sobre o Estado desenvolvimentista se de um lado trouxeram
213
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
o reconhecimento da importncia da ao do Estado no desenvolvimento,
de outro zeram deste um ator autnomo formulando problemas e ques-
tes relativamente independentes das classes e grupos sociais. As anlises
seminais de Amsden (1989) sobre a Coreia e a de Wade (1990) descrevem
a formao de um Estado desenvolvimentista insularizado como um trao
distintivo destes pases; Evans (1995) segue nesta tradio, embora busque
estabelecer maiores pontes com a sociedade. Para uma sntese das distintas
concepes sobre o Estado, subjacente a estas interpretaes, ver Skocpol
(1985). Mas por que um determinado Estado age desta forma e no de
outra, ou por que os Estados obtm distintos graus de aceitao em suas
aes? Esta uma clssica discusso de economia e da cincia poltica.
Os autores marxistas clssicos (BARAN, 1969) desenvolveram sua an-
lise do subdesenvolvimento a partir dela e diversas anlises sociolgicas
do subdesenvolvimento, sobretudo na Amrica Latina, a incorporaram.
O Estado, entretanto, surgia como um ente passivo e no constitua um
sujeito especco da reexo. Algumas anlises marxistas recentes sobre as
transformaes do capitalismo e o papel do Estado como as realizadas por
Jessop (2002), Glyn (2006) e a teoria da regulao buscaram, entretanto,
uma perspectiva mais equilibrada e de certo modo mais prxima da
abordagem realista da economia poltica internacional (ver prximo item)
e introduziram novos temas oriundos dos processos de globalizao e
regionalizao e seus impactos sobre as estratgias nacionais dos pases
industrializados e as dos pases em desenvolvimento. Num outro recorte
metodolgico, na abordagem pluralista que hoje predomina na literatura
sobre a evoluo do poder poltico, a discusso das conexes entre inte-
resses, poder poltico e instituies vem sendo realizada, sobretudo por
economistas que, partindo de uma anlise econmica neoclssica, procu-
ram introduzir os conitos de interesses e de poder como elemento cen-
tral para o desenvolvimento institucional (ACEMOGLU; JOHNSON;
ROBINSON, 2005). Indisputadamente, este um tema muito aberto na
literatura e em grande expanso.
10) Rivalidade interestatal e geopoltica nas trajetrias de desenvolvimento
As estratgias de um determinado Estado territorial no so construdas
independentemente daquelas tomadas por Estados e estes se movem por
vetores polticos no imediatamente redutveis a um interesse econmi-
co domstico especco. Este prisma que historicamente constituiu um
amplo campo de controvrsias sobre a teoria do imperialismo e uma ou-
tra vertente para as discusses das abordagens weberianas sobre o Esta-
do e para a corrente realista da economia poltica internacional est em
grande debate hoje na literatura poltica internacional (FIORI, 2005).
214
Complexidade e Desenvolvimento
Esta discusso e as teorias que lhe so subjacentes assumem particular im-
portncia para o entendimento das transformaes econmicas e sociais
contemporneas. Em primeiro lugar, para uma discusso (num terreno
comum com autores marxistas) sobre os processos de globalizao com
as perspectivas de rivais que apontam para um inevitvel ocaso do Estado
(OHMAE, 1995; REICH, 1991). Em segundo lugar, para a discusso das
trajetrias nacionais de desenvolvimento. Com efeito, quando se obser-
vam as trajetrias de industrializao como as que se desenvolveram na
sia no ps-guerra, tanto a adeso dos grupos econmicos s estratgias de
industrializao lideradas pelo Estado, quanto o apoio que estas tiveram
por parte da nao hegemnica (os Estados Unidos) foram condicionados
por vetores polticos decorrentes da estruturao do poder poltico mun-
dial (GOWAN, 2003; MEDEIROS, 1997; BAGCHI, 2006). Assim, ao
lado de elementos gerais e teorizveis que constituram o campo central
da economia do desenvolvimento necessrio considerar, na anlise das
experincias nacionais, a existncia de singularidades histricas e oportu-
nidades especiais de desenvolvimento criadas por conjunturas de conitos
pelo poder poltico entre Estados nacionais. Nas discusses sobre as expe-
rincias comparadas de desenvolvimento nem sempre a distino do que
geral do que particular (a determinado pas ou regio) realizada de
forma satisfatria.
11) Comrcio, especializao e desenvolvimento desigual
Embora campo de disciplina especial, as relaes entre especializao pro-
dutiva e desenvolvimento econmico so centrais e pertencem ao ncleo
originrio da economia do desenvolvimento. A ampla literatura sobre as
conexes entre comrcio e desenvolvimento aborda trs processos que
embora sejam articulados possuem autonomia: a difuso do progresso tc-
nico, as restries do balano de pagamentos ao crescimento econmico e
os efeitos distributivos decorrentes dos termos de troca. Dois autores pio-
neiros da economia do desenvolvimento Prebisch [1949] e Singer [1950]
combinaram de forma original estes trs efeitos em sua defesa da indus-
trializao nos pases perifricos e em sua crtica s concepes ortodoxas
do comrcio internacional baseada na defesa da especializao segundo
vantagens comparativas. A ampla produo de evidncias sobre estas co-
nexes na economia contempornea tem sido suprida com regularidade
e discutida exaustivamente nos relatrios e documentos do Banco Mun-
dial e, especialmente, pelo relatrio sobre comrcio e desenvolvimento da
UNCTAD (TDR). Devido grande expanso do comrcio e globalizao
das cadeias produtivas e s suas implicaes sobre a estratgia de desenvol-
vimento, o comrcio externo tem sido um dos temas mais polemizados,
215
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
opondo de um lado a defesa genrica da abertura externa como estmulo
produtividade e ao crescimento e de outro, a defesa de uma abertura es-
tratgica e seletiva centrada tanto na teoria sobre o progresso tcnico, de-
manda efetiva e evoluo dos termos de troca para uma sntese recente,
ver Chang (2003); Ocampo, Jomo e Vos (2007) quanto nas experin-
cias de desenvolvimento (KOZUL-WRIGTH, 2007; CHANG, 2002).
Uma discusso especca mas essencial ao tema e sobretudo devido s
suas implicaes distributivas (entre pases e entre grupos ocupacionais
e classes sociais) a sobre os termos de troca. Ao lado da clssica for-
mulao Prebisch e Singer importante sublinhar a dos termos de troca
fatoriais de Lewis (1978) enfatizando as condies de produtividade na
agricultura de subsistncia como fator crucial e, mais recentemente, as
contribuies de Shaikh (2003). Ocampo e Parra (2007) tm sistemati-
zado os dados relevantes.
Associado com esta questo h hoje uma ampla discusso motivada pela
elevao dos preos dos produtos primrios (ciclo que parece ter sido
contido no ltimo ano) sobre a desindustrializao e a doena holande-
sa chamando ateno para a importncia da taxa real de cmbio (TRC)
para as estratgias de desenvolvimento. Uma ampla anlise desta questo
realizada por Bresser-Pereira (2010).
Alguns stios so essenciais para a formao de uma base de dados e de
textos para o desenvolvimento do tema: o da United Nations Confe-
rence on Trade and Development (UNCTAD) (www.unctad.org), o da
Cepal para o caso das economias latino-americanas (www.eclac.org) e,
para estudos sistemticos sobre o tema a partir de uma abordagem no
neoclssica, o stio do International Development Economics Associates
(IDEAS) (www.netwokideas.org).
12) Comrcio, investimento direto e transferncia de tecnologia
H hoje uma ampla discusso sobre as conexes entre comrcio e in-
vestimento externo e entre este e a difuso de tecnologia. As anlises so-
bre as empresas transnacionais e as estratgias de desenvolvimento, uma
discusso de longa data tanto nas teorias sobre o imperialismo e entre
historiadores quanto nos anos posteriores na discusso de tericos do co-
mrcio internacional e do desenvolvimento (FURTADO [1969]; FAJN-
ZYLBER, 2000) assumiu crescente nfase nos dias atuais caracterizados
pela ampla liderana das empresas transnacionais nos investimentos e co-
mrcio internacional e pela crescente globalizao das cadeias produtivas
h uma sntese em Helleiner (1989) e Chang (2003). Para muitos as
empresas transnacionais armaram-se como os principais condutores do
216
Complexidade e Desenvolvimento
progresso tecnolgico num mundo sem fronteiras e soberanias estatais
limitadas; para outros, estas armaram sua importncia nas ltimas dca-
das como resultado das presses dos oligoplios sobre Estados nacionais
mais frgeis realizando um intenso processo de centralizao de capital e
crescimento assimtrico a favor das economias capitalistas avanadas. Do
ponto de vista econmico, o impacto das empresas transnacionais (como
se observou com o comrcio) nas estratgias nacionais de desenvolvimen-
to se transmite atravs do balano de pagamentos (conta nanceira e de
transaes correntes), da sua direo setorial (matrias-prima/indstria/
servios) e orientao (mercado interno/exportao) e maior ou menor
articulao produtiva com os fornecedores domsticos e sobre a difuso
e transferncia de tecnologia. H uma ampla profuso de estudos em-
pricos e contrastes nacionais sobre estas conexes e sobre o efeito mais
persistente do crescimento econmico com maior ou menor presena das
empresas transnacionais (KOZUL-WRIGHT, 1995). Os mesmos stios
do tpico anterior so importantes aqui.
13) Sistema nanceiro e o nanciamento do desenvolvimento econmico
Tal como os dois temas anteriores a questo do nanciamento ao de-
senvolvimento constitui um tema fundador da economia do desen-
volvimento. H que se distinguir dois planos que, embora se articulem,
so de natureza distinta: o do nanciamento externo da economia e o
nanciamento interno ao investimento. Na antiga (e convencional) lite-
ratura da economia do desenvolvimento, a disponibilidade de poupana
externa surgia como uma restrio (hiato de poupana) ao crescimento
econmico, a despeito de contestaes mesmo no campo mais conven-
cional da disciplina (FELDSTEIN; HORIOKA, 1980). Tendo em vista
as transformaes contemporneas caracterizadas por crescente liberali-
zao nanceira, vertiginosa expanso dos ativos nanceiros e das crises
cambiais em condies de abundncia de divisas, a discusso econmica
predominante na literatura deslocou-se no plano terico para as condi-
es de sustentao do crescimento em condies de endividamento ex-
terno (MEDEIROS; SERRANO, 2001). Desde a formulao original os
modelos keynesianos de restrio ao balano de pagamentos incluindo as
hipteses de fragilidade nanceira desenvolvidas por Minsky assumiram
especial relevncia (MORENO-BRID, 1998) em face das proposies
predominantes em organismos multilaterais em defesa da liberalizao
nanceira como um mecanismo de disciplina macroeconmica e de atra-
o de poupana externa. Entre os desdobramentos mais relevantes es-
to o debate sobre controles de capitais e sobre os regimes cambiais e a
instabilidade da taxa real de cmbio (FFRENCH-DAVIS, 2003). Esta
217
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
discusso requer, entretanto, uma aproximao com a anlise histrica do
sistema monetrio internacional e dos problemas e desaos decorrentes
de sua evoluo a partir do colapso de Bretton Woods. Neste plano h j
uma vasta literatura de autores keynesianos, marxistas, institucionalistas e
da economia poltica internacional sobre as relaes entre dinheiro e po-
der (SERRANO, 2004; LPEZ; PUCHET, 2008; HELLEINER,1994;
GOWAN, 2003; GLYN, 2006; FIORI, 2005). A liberalizao nanceira
e os distintos padres de regulao constituem um tema central na dis-
cusso sobre as trajetrias asitica e latino-americana nas duas ltimas
dcadas (DOOLEY; FOLKETS-LANDAU; GARBER, 2003). Entre-
tanto, o tema transcende as dimenses estritamente macroeconmicas e
a discusso inclui desde uma discusso sobre a natureza especulativa dos
mercados nanceiros aos padres de regulao bem como sobre os limites
e os espaos de autonomia das polticas econmicas em condies de libe-
ralizao nanceira (FURTADO, 1982; BRESSER-PEREIRA; GALA,
2007; KREGEL, 2008). Estes temas so acompanhados em diversas an-
lises por hipteses sociolgicas sobre a variedade dos capitalismos nacio-
nais. Estas dimenses encontram particular ressonncia e possivelmente
passaro por forte expanso na literatura contempornea tendo em vista
as caractersticas mundiais da crise nanceira iniciada em 2007 nos Es-
tados Unidos.
Algumas discusses buscam fundir a questo do nanciamento externo
com a do nanciamento interno em anlises de corte histrico-compara-
tivo. As discusses sobre o pecado original e a intolerncia a dvida
(EICHENGREEN; HAUSMANN; PANIZZA, 2003) fazem exatamente
esta ponte. As anlises sobre o nanciamento interno, entretanto, dizem
respeito a processos institucionais, processos macroeconmicos distintos da
questo mais geral do nanciamento externo (STUDART, 1995).
Alm dos stios anteriores, h ampla disponibilidade de dados e textos
de referncia no stio do Fundo Monetrio Internacional (FMI) (www.
imf.org), no National Bureau Economic Research (NBER) (www.nber.
org) e no da Center Economic Policy Analisys da New School (www.
newschool.edu/cepa/)
5 ALGUMAS SUGESTES BIBLIOGRFICAS E DE PROGRAMA
Como antes se argumentou, o lugar de uma disciplina de desenvolvimento eco-
nmico e social nos cursos de economia, sobretudo na ps-graduao, diferente
entre as unidades e, deste modo, no possvel estabelecer um programa de en-
sino unicado. Esta exibilidade do ponto de vista temtico tambm reforada
218
Complexidade e Desenvolvimento
quando se considera a diversidade de abordagens metodolgicas que caracteriza a
formao dos professores e das escolas de economia.
possvel, entretanto, sugerir alguns aspectos formais e substantivos que,
respeitadas as diferenas institucionais e de abordagem poderiam ser teis evo-
luo da disciplina.
Em primeiro lugar, em relao distribuio dos temas e ao formato da
disciplina o ideal (em linha, a rigor, com a tradio mais antiga do ensino de
desenvolvimento econmico nas escolas de economia do pas) distribuir os te-
mas examinados em dois cursos, um de natureza terica e outro formado pela
evoluo histrica e discusso das experincias nacionais de desenvolvimento. Os
problemas que decorrem desta distribuio so a possvel desconexo entre os
modelos e teorias que se examinam na disciplina terica e as experincias discu-
tidas na disciplina histrica. Estes problemas podem ser reduzidos em parte na
medida em que a disciplina terica apresente a variedade das hipteses e modelos
e busque j um dilogo com fatos estilizados e implicaes que sero examinadas
com mais detalhes na segunda disciplina.
Em relao aos aspectos substantivos buscou-se na seo anterior identicar
alguns temas fundamentais que, guardadas as diferenas metodolgicas, deveriam
estar presentes nas disciplinas de desenvolvimento econmico e social. De uma
maneira geral, as disciplinas examinadas cobrem desigualmente estes temas.
possvel, entretanto, identicar algumas ausncias mais comuns. Como as pers-
pectivas metodolgicas so distintas (e com elas as escolhas de temas) seria inte-
ressante considerar separadamente os dois tipos de abordagens que identicamos
nos programas examinados das disciplinas. Naquelas que tm por foco os dife-
rentes modelos de crescimento e suas aplicaes em experincias nacionais pos-
svel apontar (naturalmente com distintas gradaes) duas ausncias principais:
uma discusso sobre as relaes entre instituies e desenvolvimento eco-
nmico (tal como se considerou nos itens 7 e 9 da seo anterior); e
uma discusso sobre desenvolvimento econmico e distribuio de ren-
da (tal como se considerou nos itens 5 e 6 da seo anterior).
Nas disciplinas que tm por foco a evoluo do capitalismo numa tradio
marxista, a ausncia principal a da anlise contempornea dos processos de glo-
balizao e transformao do capitalismo (tal como se argumentou em 5 e 6) e a
incorporao das discusses dos autores realistas das relaes internacionais (tal
como se considerou em 10).
Do ponto de vista bibliogrco, a maioria das disciplinas baseia-se ampla-
mente em textos publicados em peridicos especializados e seria impossvel e
muito arbitrrio sugerir textos adicionais, alm daqueles referidos na seo ante-
219
O ensino de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia
rior. Entretanto, com base nos programas de ensino e das questes antes examina-
das, possvel identicar alguns livros de sistematizao e de coletnea de textos
que poderiam ser muito teis do ponto de vista didtico.
1. Em relao aos pioneiros do desenvolvimento, o antigo livro organizado
por Agarwala e Singh (1969) continua sendo uma referncia funda-
mental, a coletnea de textos organizada por Jomo (2005) tambm
bastante til.
2. Em relao ao pensamento estruturalista latino-americano a coletnea
organizada por Bielschowsky (2000) bastante completa; o livro de Ro-
driguez (2009) bastante completo e o livro de Bresser-Pereira (2010)
apresenta uma discusso contempornea sobre estratgias de desenvol-
vimento.
3. Em relao evoluo da economia do desenvolvimento com nfase nas
abordagens contemporneas, o livro de Ros (2001) destaca-se pelo rigor
e pluralidade metodolgica.
4. Em relao ao papel do Estado e das instituies no desenvolvimento
econmico, o livro de Chang (2003) apresenta uma abrangente cober-
tura dos temas principais.
5. De um ponto de vista marxista, os livros de Gowan (2003) e Jessop
(2002) e Glyn (2006) apresentam uma ampla anlise sobre as transfor-
maes e interpretaes sobre o capitalismo contemporneo.
REFERNCIAS
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CAPTULO 12
O ENSINO DO TEMA DESENVOLVIMENTO NAS
ESCOLAS BRASILEIRAS: EIXOS TERICOS E
PROPOSIES DERIVADAS DE POLTICAS
1
Niemeyer Almeida Filho
1 INTRODUO
Em dezembro de 2008, o Ipea, em cooperao com o escritrio da Comisso Eco-
nmica para a Amrica Latina (Cepal) no Brasil, promoveu uma reunio com parte
dos professores brasileiros que ministram disciplinas no campo do desenvolvimento
econmico. A seleo do grupo partiu do universo dos centros que compem a
Associao Nacional dos Centros de Ps-Graduao em Economia (ANPEC), em-
bora nem todos os convidados estivessem presentes, por motivos circunstanciais. A
inteno era formar uma rede de pesquisa sobre o tema do desenvolvimento que
pudesse no apenas estimular a produo terica e a proposio de pesquisas, mas
tambm estimular o ensino e a formao de prossionais nesta rea.
No processo de organizao da reunio os professores convidados foram
convocados a apresentar os seus programas de disciplina. Estes foram analisados
pelo professor Carlos Aguiar de Medeiros, do Instituto de Economia da Universi-
dade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), na forma de um relatrio (MEDEIROS,
2008). O texto foi apresentado e brevemente discutido na reunio de Braslia.
A anlise de Medeiros (2008) centrou-se nos principais formatos, temas e
metodologias do ensino do desenvolvimento econmico, bem como em sugestes
de linhas temticas e de pesquisas. Nele, h duas concluses principais extradas da
anlise dos programas informados pelos professores convidados. A primeira que a
disciplina Desenvolvimento Socioeconmico (DSE) est consolidada nos cursos de
graduao das Instituies de Ensino Superior (IES) brasileiras. A segunda conclu-
so a da impossibilidade de convergncia para um programa de ensino unicado,
1. Este trabalho foi feito mediante o apoio nanceiro e operacional da Cepal-Escritrio do Brasil. Ele foi apresentado
no seminrio de criao da Rede de Ensino de Desenvolvimento Econmico no Brasil, organizado pela Faculdade de
Cincias Econmicas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) em conjunto com a Cepal e o Ipea.
228
Complexidade e Desenvolvimento
j que a disciplina de desenvolvimento econmico e social nos cursos de economia,
sobretudo na ps-graduao, apresenta diversidade de objetos e abordagens meto-
dolgicas. O autor indica ainda que esta caracterstica seja reforada pela diversida-
de prpria da formao dos professores e das escolas de economia no pas.
O trabalho completado por sugestes de adoo de alguns aspectos for-
mais e substantivos que, respeitadas as diferenas institucionais e de abordagem,
possam ser teis evoluo da disciplina. As sugestes dizem respeito a aspectos
relacionados distribuio dos temas e ao formato ideal da disciplina. Ademais,
fornece uma listagem da bibliograa que pode ser extrada do conjunto dos pro-
gramas da disciplina que foram base do trabalho.
Neste captulo nos propomos, a partir do trabalho do professor Medeiros,
desenvolver os aspectos listados a seguir.
1. Ampliao do nmero de programas tomados como base para a anlise da
natureza do ensino do desenvolvimento econmico no pas. Na pesquisa
inicial de Medeiros foram utilizados apenas 20 programas, quando h no
Brasil aproximadamente 50 programas de ps-graduao e 275 cursos de
graduao em economia.
2. Identicao dos paradigmas que sustentam a formulao dos programas
da disciplina no Brasil, a partir dos dilemas histricos postos ao desenvol-
vimento brasileiro, com o objetivo de subsidiar uma possvel constituio
de grupos de pesquisa sobre este tema.
3. Complementao do levantamento bibliogrco, de maneira a constituir
um banco de dados de informaes, que possa auxiliar no esforo de apri-
moramento do ensino e da pesquisa sobre desenvolvimento econmico.
Para tanto, o texto est organizado em quatro sees, alm desta introduo.
Na seo 2 apresentamos uma nova sistematizao dos programas de desenvol-
vimento socioeconmico e de teorias do desenvolvimento, assim como das prin-
cipais referncias bibliogrcas. Na terceira seo, analisamos sinteticamente o
debate histrico de origem, as teorias e a poltica do desenvolvimento. Na seo
4 analisamos esses mesmos aspectos para o Brasil. Finalmente, na quinta seo,
apontamos possveis encaminhamentos para um trabalho de cooperao em rede,
nos termos propostos pela Cepal/Ipea.
2 OS PROGRAMAS DE DSE E TEORIAS DO DESENVOLVIMENTO
O campo do ensino de economia no Brasil amplo. Segundo a Sinopse Esta-
tstica INEP (2008) havia no Brasil 275 cursos de graduao.
2
Destes, um
2. Informao de 30 de junho de 2008.
229
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
conjunto de cerca de 50 cursos vinculado a instituies que tm cursos de ps-
graduao em economia, segundo dados da Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior (Capes) de 2010.
3
As informaes de cada um desses
cursos esto, no geral, disponveis na internet, porm sem padronizao e, mes-
mo, localizao de fcil acesso.
4
Diante desse quadro, a nossa opo de investigao foi a de circunscrever o
presente estudo ao conjunto das IES que ofertam tanto os cursos de graduao
quanto os de ps-graduao stricto sensu. A hiptese que este conjunto inuen-
cia decisivamente os rumos do pensamento econmico brasileiro, j que essas
instituies so responsveis por grande parte da formao dos docentes e pesqui-
sadores que atuam no Brasil.
Esse conjunto totaliza 38 IES.
5
Para estas, foi feito o levantamento das
ementas e programas das disciplinas de DSE ou Teorias de Desenvolvimento
(TD) na graduao e ps-graduao.
Para ns de anlise deste trabalho, foi feita uma distino entre programas de
contedo ampliado e os de contedo especco. O contedo ampliado foi ca-
racterizado pela incorporao da dimenso histrica e terica, que nasce do debate
originrio do desenvolvimento econmico, avanando em novas dimenses a partir
dos anos 1970. O contedo especco identicado a crescimento econmico.
Os dados resultantes esto retratados no quadro 1.
Deste quadro, observa-se uma frequncia signicativa da disciplina DSE/
TD nos currculos dos cursos de graduao, na maior parte dos casos como con-
tedo ampliado. Este quadro conrma a concluso de Medeiros (2008) de que a
disciplina est consolidada na formao mais comum de economistas brasileiros
que frequentam cursos de graduao em economia ligados a IES que tm progra-
mas de ps-graduao na ANPEC.
Para melhor compreenso da classicao, exemplos de contedos de refern-
cia das disciplinas de DSE/TD ampliado e especco esto apresentados nos
quadros 2 e 3. O que se observa que o contedo ampliado apresenta variaes na
margem, mas em quase todos os casos incorpora a dimenso histrica da discusso
do subdesenvolvimento e das proposies de polticas de desenvolvimento.
3. Uma lista completa est transcrita no Anexo A deste captulo.
4. Por esta razo, o quadro que representa e classica as disciplinas das IES que ofertam programas de ps-graduao
deve ser visto como indicativo. Em muitos casos, os programas foram obtidos na internet, sem contato formal com o
coordenador do curso ou com o professor responsvel pela disciplina. O melhor caminho que os centros apresentem
seus programas. A solicitao foi feita pela organizao do seminrio, mas apenas parte dos professores enviou os
seus programas.
5. A pesquisa foi feita para centros que tm programas de ps-graduao stricto sensu, o que explica a diferena para
o total de 50, antes mencionado. Os demais programas tm apenas mestrados prossionais.
230
Complexidade e Desenvolvimento
QUADRO 1
Presena e natureza de disciplinas de desenvolvimento na grade curricular de IES que
tm programas de ps-graduao acadmicos reconhecidos e recomendados no Brasil
1
IES Graduao Mestrado Doutorado
FGV/RJ DSE crescimento TD crescimento
FGV/SP DSE ampliado TD ampliado
UFSE DSE ampliado No h
IBMEC DSE crescimento No h
PUC/RS DSE ampliado DSE ampliado
PUC/SP TD ampliado No h
PUC-Rio DSE crescimento No h
UCB No disponvel No h
UEL No h No h
UEM DSE crescimento DSE crescimento
UERJ DSE crescimento No h
Ufal DSE crescimento TD crescimento
UFBA DSE No h
UFC TD No disponvel
UFC-Rural No disponvel DSE agricultura
UFES DSE ampliado No h
UFF No h TD ampliado
UFJF DSE No h
UFMA DSE DSE ampliado
UFMG DSE ampliado DSE no disponvel
UFMT DSE ampliado TD ampliado
UFPA No disponvel DSE ampliado
UFPB/J.P. No disponvel DSE crescimento
UFPE DSE ampliado No h
UFPEL DSE crescimento No h
UFPR DSE ampliado DSE ampliado
UFRGS DSE ampliado TD ampliado
UFRJ DSE ampliado DSE ampliado
UFRN DSE ampliado DSE ampliado
UFSC DSE ampliado No h
UFU DSE ampliado TD ampliado
UFV DSE ampliado DSE ampliado
UFV DSE ampliado DSE crescimento
UNB TD crescimento DSE
UNESP/Arar DSE ampliado No h
UNICAMP TD ampliado No h
UNICAMP No disponvel
Unisinos DSE ampliado No h
USP DSE ampliado No h TD ampliado
USP No h
USP/ESALQ DSE crescimento DSE ampliado
Fontes: Capes e sites das IES na internet, acesso na semana de 11 a 15 de outubro.
Nota:
1
H alguns centros que tratam do tema do desenvolvimento em mais de uma disciplina, ou direcionados para o Brasil, de
modo que aparecem no quadro com o qualicativo no h. Evidentemente, isto no quer dizer que no discutam o tema
do desenvolvimento, apenas no o fazem dentro do critrio aqui adotado, que nos marcos de uma disciplina especca.
231
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
Em sntese, possvel dizer que o contedo ampliado reete a inteno de
busca da pluralidade de concepes que estiveram no centro da disputa de pa-
radigmas no perodo de origem da temtica do desenvolvimento econmico. O
contedo especco o das teorias de crescimento, com destaque para os modelos
de crescimento endgeno.
QUADRO 2
Teorias do desenvolvimento econmico graduao economia contedo ampliado
Instituio: FEA/USP
Denominao: Teoria do Desenvolvimento
Perodo: 2010-1
Carga horria: 60 horas
Ementa: O processo de desenvolvimento econmico capitalista: conceito, evoluo, estratgias e variveis relevantes. Desenvolvi-
mento e subdesenvolvimento. O caso do Brasil e da Amrica Latina e a comparao com a estratgia de outros pases. Estratgias
para a acelerao do desenvolvimento econmico no Brasil.
Contedo programtico: I) Desenvolvimento como acumulao de capital processo de acumulao, monoplio e imperialismo;
Fluxo dinmico e inovao; Dinmica: Keynes (Harrod e Domar H&D), Kaldor e Kalecki; II) Desenvolvimento e subdesenvolvimen-
to Dualismo Prebisch e Lewis; Hirschman; Capitalismo autocentrado; III) Debate atual; Estado e desenvolvimento; Desenvolvi-
mento em debate: Hirschman e Sen; Desenvolvimento e comrcio internacional: Bhagwati e Chang; Consenso de Washington; IV)
Alternativas casos selecionados; Poltica industrial o modelo do Leste Asitico; Amrica Latina e Brasil.
Fonte: Elaborao do autor.
QUADRO 3
Desenvolvimento socioeconmico graduao economia contedo crescimento
Instituio: FGV-Rio
Denominao: Desenvolvimento Socioeconmico
Perodo: 2009-2
Carga horria: 60 horas
Ementa: Fatos estilizados sobre o crescimento econmico e sobre a economia americana no longo prazo. O modelo de Harrod-
Domar. O modelo de Solow de crescimento sem progresso tecnolgico. O modelo de Solow de crescimento com progresso tecnol-
gico. Aplicaes empricas. Contabilidade do crescimento. Convergncia: teoria e evidncia emprica. Modelo de Solow com capital
humano. Aplicaes do modelo de Solow com capital humano. Clculo de variaes. Incentivos acumulao do capital: modelo
de Cass-Koopmans. Incentivos e acumulao de capital humano. O conceito de taxa interna de retorno da educao. Economia
das ideias. Modelo de crescimento endgeno. Desenvolvimento e o Big Push. Desenvolvimento e instituies. North poltica
industrial e desenvolvimento econmico.
Fonte: Elaborao do autor.
J no mbito da ps-graduao, as diferenas so mais demarcadas, com
aparente prevalncia do contedo especco de teorias de crescimento, mesmo
em programas que alcanam um conjunto maior de aspectos. Contudo, os dados
disponveis para este relatrio no so denitivos, pois as informaes detalhadas
sobre programas de ps-graduao e seus cursos de mestrado e doutorado no
esto padronizadas, tampouco atualizadas.
Por outro lado, observa-se a existncia tanto de disciplinas de contedo te-
rico ampliado, com elevado nvel de abstrao, como tambm algumas disciplinas
232
Complexidade e Desenvolvimento
fundadas no campo crtico da economia, baseadas no pensamento marxista. Porm,
neste ltimo caso, no h uma delimitao em objeto que nos permita caracterizar
o tema do desenvolvimento. Alguns exemplos esto apresentados a seguir, nos qua-
dros 4, 5 e 6.
QUADRO 4
Desenvolvimento socioeconmico contedo crescimento
Instituio: FGV-Rio
Denominao: Desenvolvimento Econmico I
Perodo: 2009-1
Carga horria: 60 horas mestrado e doutorado
Ementa: Fatos estilizados: tendncias de longo prazo, convergncia e divergncia. Diferenas no nvel de renda per capita: causas
aparentes. Diferenas de renda per capita: causas fundamentais. Diferenas de renda per capita: transio e modern growth. O
atraso da Amrica Latina. Mudana estrutural e implicaes agregadas de diferenas setoriais. Educao, aposentadoria e ciclo de
vida. Barreiras comerciais e crescimento em economias abertas. Inovao e barreiras adoo tecnolgica.
Fonte: Elaborao do autor.
QUADRO 5
Desenvolvimento socioeconmico contedo ampliado
Instituio: Departamento de Economia da UFPR
Denominao: Desenvolvimento Econmico I
Perodo: 2010
Carga horria: 30 horas tericas e 30 horas prticas eletiva mestrado e doutorado
Ementa: O curso trata basicamente de questes relacionadas macroeconomia do desenvolvimento e relao entre institui-
es e desenvolvimento. A problemtica dos pases retardatrios, e o seu contexto histrico. Os determinantes do crescimento,
da pobreza e da distribuio de renda nos pases em desenvolvimento. Teorias e modelos de crescimento no longo prazo e o
desenvolvimento. Os fatores e as estratgias de desenvolvimento no Ps-Segunda Guerra. O processo de industrializao, a
poltica comercial e o papel da tecnologia. Estado e o planejamento do desenvolvimento.
Fonte: Elaborao do autor.
Quanto bibliograa mais frequente, os livros mais citados esto listados
no quadro 7. O critrio que apresentem uma frequncia superior a trs nos
programas pesquisados, j que h muitas situaes de centros para os quais foram
pesquisados programas de graduao e ps-graduao, algumas vezes de respon-
sabilidade de um mesmo professor. O conjunto dos livros citados sobre desenvol-
vimento est no Anexo B deste captulo.
6

Os artigos citados esto todos reproduzidos no quadro 8. No h repetio
de artigos em mais de dois programas. Alm disso, os artigos esto muito mais
presentes em programas de crescimento.
6. H livros clssicos sobre o desenvolvimento brasileiro que no esto citados, pois so normalmente utilizados em
cursos de Economia Brasileira. Enquadram-se nesta categoria, por exemplo, os livros de Tavares (1979, 1986), Mello
(1982), Bresser-Pereira (1985, 2003) e mesmo alguns de Furtado (1974,1979, 1981).
233
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
Mesmo considerando a classicao que adotamos e a adoo de diferentes pers-
pectivas metodolgicas, chama a ateno o fato de que a bibliograa muito diversi-
cada, sugerindo a um s tempo baixa convergncia de abordagens e de programas,
alm de pouco intercmbio entre centros no que diz respeito a atividades de ensino.
QUADRO 6
Teorias do desenvolvimento econmico contedo ampliado
Instituio: IE-UFU
Denominao: Teorias do Desenvolvimento
Perodo: 2009-1
Carga horria: 60 horas mestrado e doutorado
Ementa: Parte I Fundamentos tericos das teorias de desenvolvimento
Desenvolvimento capitalista em Marx. O conceito de foras produtivas e relaes sociais de produo. Leis gerais de funcionamento do
capitalismo. O tema do desenvolvimento na vertente marxista. Demanda efetiva em Keynes e Kalecki: bases tericas dos modelos de cresci-
mento econmico. Demanda efetiva. Propostas de incremento na distribuio de renda. Modelo Harrod-Domar e desdobramentos. A vertente
schumpeteriana de desenvolvimento. Fluxo circular e inovaes. O conceito de desenvolvimento. Neoschumpeterianos: a requalicao das
inovaes como aspecto central da dinmica econmica. A proposta de construo de um novo paradigma. Crescimento, distribuio e
desenvolvimento na vertente neoclssica. Conceituao de crescimento e desenvolvimento. A forma de incorporao da tecnologia.
Parte II O debate sobre desenvolvimento e subdesenvolvimento no Ps-Segunda Guerra
A origem da temtica do desenvolvimento econmico: perspectiva neoclssica seminal. Os questionamentos ao corpo terico neo-
clssico principal. O tratamento do subdesenvolvimento a partir do instrumental neoclssico. Perspectivas crticas ao pensamento
dominante. A crtica ao corpo terico neoclssico a partir de outras vertentes tericas. O tratamento do subdesenvolvimento e
desenvolvimento. O pensamento da Cepal. A fundamentao terica do pensamento cepalino. Categorias e propostas de polticas.
A mudana organizativa da Cepal a partir dos anos 1970. A requalicao e fragmentao da temtica do desenvolvimento nos
anos 1980/1990. Novos dados empricos sobre desigualdades entre pases. Novos princpios orientadores: igualdade social, liber-
dade e o atendimento das necessidades bsicas. A proposio de Celso Furtado de superao do subdesenvolvimento.
Fonte: Elaborao do autor.
QUADRO 7
Livros mais frequentes nas referncias bibliogrcas dos programas
de disciplina pesquisados
Agarwala e Singh (1969) (nove citaes)
Bielschowsky (2000) (nove citaes)
Jameson e Wilber (1996) (oito citaes))
Souza (2005) (oito citaes)
Rajani (1994) (sete citaes)
Jones (2000) (seis citaes)
Sen (2000) (seis citaes)
Schumpeter ([1911], 1982) (cinco citaes)
Ray (1998) (cinco citaes)
Meier e Rauch (2005) (quatro citaes)
Meier e Stiglitz (2000) (quatro citaes)
Daron (2009) (quatro citaes)
Fonte: Elaborao do autor.
234
Complexidade e Desenvolvimento
QUADRO 8
Artigos em peridicos citados nas referncias bibliogrcas dos programas de
disciplina pesquisados
Abramovitz (1990) (uma citao)
Akyus e Gore (2001) (uma citao)
Andreoni, Harbaugh e Vesterlund (2005) (duas citaes)
Bardhan (1993) (uma citao)
Barro e Sala-I-Martin (1992) (uma citao)
Barro (1999) (duas citaes)
Baumol (1986) (uma citao)
Baumol e Wolff (1988) (uma citao)
Bonente e Almeida Filho (2008) (uma citao)
Botho e Holtham (1992) (uma citao)
Capolupo (1989) (uma citao)
Cardoso (1995) (uma citao)
Crafts (1996) (uma citao)
Domar ([1947], 1978) (uma citao)
Fine (2000) (uma citao)
Glaeser et al.(2004) (duas citaes)
Hall e Jones.(1999) (duas citaes)
Harrod (1939) (uma citao)
Hodgson (2000) (duas citaes)
Jones. (1997) (uma citao)
Jones e Romer (2009) (trs citaes)
Lucas (1988) (uma citao)
Lucas (1990) (uma citao)
Makiw, Romer e Weil (1992) (uma citao)
Medeiros e Serrano (2004) (uma citao)
Nurkse (1951) (uma citao)
Prebisch (1983) (uma citao)
Prebisch (1985) (uma citao)
Rodrigues et al. (1995) (uma citao)
Romer (1990) (trs citaes)
Romer (1994) (uma citao)
Romer ([1990] 1991) (uma citao)
Romer (1993) (uma citao)
Romer (1996) (uma citao)
(Continua)
235
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
Por m, vale dizer que h, sobretudo no que diz respeito a peridicos, um
nmero signicativo de publicaes em ingls, que em geral no esto acessveis
aos alunos de graduao da maioria das unidades acadmicas de economia. Quase
no h coletneas recentes de textos de Economia do Desenvolvimento em por-
tugus, talvez indicando que as referncias recentes no apresentam repercusso
comparvel aos textos de origem da problemtica do desenvolvimento no perodo
do ps-guerra.
7

3 O TEMA DO DESENVOLVIMENTO: DEBATE HISTRICO, TEORIAS E POLTICA
A grande diversidade de abordagens do tema do desenvolvimento no mbito
da ps-graduao brasileira talvez possa ser explicada pelo prprio processo de
transformao/evoluo da disciplina Economia do Desenvolvimento, desde sua
origem at o presente momento. Este processo apresenta determinaes relevan-
tes do desenvolvimento capitalista em nvel mais geral e em nvel do Brasil, que
podem ser em parte aqui apresentadas.
Em Cardoso (1995) h um apontamento da evoluo dessa disciplina, mos-
trando o desenvolvimento como o mais poltico dos temas, registrando ainda
a sua signicativa fragmentao como abordagem terica. Esta parece ser a ca-
racterstica mais marcante do desenvolvimento desde os anos 1990, tornando-o
mais abrangente no conjunto dos seus aspectos e, portanto, mais complexo de ser
abordado terica e empiricamente.
Tendo presente essas caractersticas do tema do desenvolvimento e os prop-
sitos de constituir um campo de discusso sobre ele no Brasil, talvez valha a pena
recuperar aspectos da evoluo da disciplina, mesmo considerando que eles so
do domnio comum dos professores que atuam nessa temtica, seja em pesquisa
ou em ensino. A recuperao histrica de alguns elementos-chave dessa evoluo
provavelmente dar uma base suciente para a discusso do que poder ser feito
para estabelecer alguns elementos comuns de um objeto do desenvolvimento,
assumindo desde j que acordos metodolgicos so improvveis, alm de serem
(continuao)
Romer (1986) (uma citao)
Solberg (1981) (uma citao)
Solow (1956) (duas citaes)
Sundaran (2001) (uma citao)
Fonte: Elaborao do autor.
7. Merece destaque o esforo recorrente da Cepal de produzir textos, dos quais a coletnea organizada por Bielscho-
wsky (2000) a mais relevante. Merecem, ainda, destaque, publicaes recentes do Ipea, embora no se destinem ao
pblico acadmico.
236
Complexidade e Desenvolvimento
indesejveis do ponto de vista de uma discusso acadmica. A diversidade de
abordagens permite realar um conjunto de aspectos comparativamente maior
que a padronizao.
3.1 A origem da disciplina Economia do Desenvolvimento
8
Como sabemos, a Economia do Desenvolvimento nasce no perodo do ps-guer-
ra, composta pelo pensamento anglo-saxo e pelo pensamento latino-americano
da Cepal (HUNT, 1989, cap. 3).
Na sua dimenso ideolgica de doutrina do pensamento, a Economia do
Desenvolvimento ser parte do esforo internacional liderado pelos Estados Uni-
dos de consolidar o desenvolvimento capitalista como hegemnico e pretensa-
mente vantajoso ao progresso social e econmico das sociedades de transio,
caracterizadas ali como economias subdesenvolvidas. Por conta disso, o prprio
objeto da nova disciplina impunha novos esforos de teorizao e reexo que
tiveram signicativa repercusso no campo geral da economia.
Da produo anglo-sax, normalmente aponta-se como trabalhos pioneiros
do campo dominante da economia os de Rosenstein-Rodan (1969) e Nurkse
(1957), inuenciados fundamentalmente pelo conceito de crescimento equi-
librado, presente no modelo Harrod-Domar. Rostow (1978) e Lewis (1969)
seguem a mesma linha e, sob alguns aspectos, vo alm dos antecessores. O mo-
delo contestado, sobretudo, por Myrdal (1965) e Hirschman (1961), que se
destacam em sua poca, respectivamente, pelas teses da causao cumulativa e
do crescimento desequilibrado, sendo, neste sentido, marcados por maior pro-
ximidade ao estruturalismo latino-americano.
Pelo lado da Cepal, os trabalhos mais relevantes historicamente, pela sua
precocidade em relao ao nascimento da nova disciplina, so os de Prebisch,
que podem ser considerados parte importante da tradio crtica ao pensamento
ortodoxo-conservador.
9
Alm disso, como ressalta Marini (1992, p. 74):
(...) a CEPAL, partindo da teoria do desenvolvimento, tal como fora formulada nos
grandes centros, introduz nela modicaes, que representaro sua contribuio
terica prpria, original, e que tornaro o desenvolvimentismo latino-americano
um produto, mas no uma simples cpia da teoria do desenvolvimento.
De uma forma geral, a Cepal serviu aos propsitos de difuso da teoria do
desenvolvimento, e as limitaes de seu pensamento foram, em boa parte, um
8. A argumentao que se segue consiste numa reproduo adaptada do artigo de Bonente e Almeida Filho (2008).
9. Estamos, evidente, simplicando as referncias que alcanam necessariamente outros trabalhos, com destaque
para as contribuies de Celso Furtado e Maria da Conceio Tavares.
237
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
(...) tributo relao umbilical que ela no deixou nunca de manter com a teoria
do desenvolvimento (MARINI, 1992, p. 77).
As restries prprias natureza deste relatrio impedem um resgate mais
profundo desta que foi a velha Economia do Desenvolvimento. Contudo, h
referncias consagradas que podem cumprir a funo de base para uma compara-
o do que seria a Nova Teoria do Desenvolvimento, que consiste num conjunto
de novas abordagens do tema do desenvolvimento, resultado do mesmo processo
de desenvolvimento capitalista e da superao transitria de suas contradies.
H pelo menos cinco livros que resgatam as contribuies crticas mais im-
portantes ao tema, todos eles publicados no breve perodo 1989/1990: Hettne
(1990); Hunt (1989); Kay (1989); Larrain (1989); e Lehmann (1990).
Alm disso, h coletneas importantes que sintetizam as teorizaes daque-
les que so os principais atores do debate sobre o desenvolvimento dos anos 1950
e 1960: Kanth (1994); Jameson e Wilber (1996); e Grifn (1999), dentre ou-
tras transcritas no Anexo 2 deste relatrio. Todas elas aparecem em alguns dos
programas de DSE e TD dos cursos de economia de graduao e ps-graduao
pesquisados.
Um resgate completo e abrangente torna-se difcil pelo fato de as teorias do
desenvolvimento apresentarem diferenas importantes entre si, que no permi-
tem armar a existncia de um todo homogneo.
10
O esforo terico dos autores
originrios voltou-se para a compreenso das especicidades das economias sub-
desenvolvidas, para da propor polticas de desenvolvimento. Os autores latino-
americanos, sobretudo os cepalinos, destoam por contestar a diviso internacio-
nal do trabalho e, no por acaso, so os que maior inuncia exerceram sobre as
prticas dos governos de sua regio.
Mesmo assim, a despeito das diferenas pontuais, todo o conjunto de au-
tores que compem a corrente desenvolvimentista compartilham uma mesma
crena, um mesmo ideal, de superar o subdesenvolvimento pela acelerao das
transformaes da economia em direo a um modelo de economia desenvolvida.
Na origem esta referncia foi a economia/sociedade americana.
No que todos buscassem ser meras reprodues dessa sociedade tomada
como referncia; ao contrrio, parcela considervel das teorias procurou entender
10. Se tomarmos como base de comparao o que a caracterstica de uma Escola do Pensamento o acordo de ob-
jeto e mtodo , as teorias do desenvolvimento de origem alcanariam apenas o objeto comum do subdesenvolvimen-
to, embora as caractersticas deste estivessem em debate. No momento, o que parece ser aglutinador a comparao
de desempenhos em relao s diversas dimenses contemporneas do desenvolvimento. Contudo, vale registrar que
se fossem respeitadas as denies de subdesenvolvimento de origem, diversas economias contemporneas ainda
estariam nesta condio, incluindo a brasileira.
238
Complexidade e Desenvolvimento
os entraves ao desenvolvimento, numa tentativa de oferecer propostas condizentes
com as especicidades de cada formao social. No entanto, as sadas apontadas
se aproximam em um nico aspecto: todas acreditavam que o incio da superao
do subdesenvolvimento se daria pela industrializao, liderada/coordenada pelo
Estado. Portanto, neste sentido, compartilhavam um mesmo ideal de progresso.
Outro ponto compartilhado pelos desenvolvimentistas a anlise de expe-
rincia comparada, o que signica, de uma forma ou de outra, tomar as lies
do desenvolvimento das naes capitalistas pioneiras como base para as polticas
de superao do subdesenvolvimento.
Por m, comum registrar-se o declnio da Economia do Desenvolvimento
nos anos 1970.
3.2 O declnio da Economia do Desenvolvimento
O declnio do desenvolvimento econmico como tema sntese do desenvolvi-
mento capitalista foi formulado por Hirschman a partir da avaliao dos resulta-
dos concretos da aplicao das polticas de desenvolvimento gestadas na fase urea
do capitalismo no ps-guerra.
De acordo com Hirschman (1982), a emergncia da Economia do Desen-
volvimento como conjuno de distintas correntes ideolgicas, embora tenha se
mostrado produtiva inicialmente, forjou problemas para o futuro:
(...) primeiro, em razo de sua feio ideolgica heterognea, a nova cincia estava
submetida a tenses que se mostrariam explosivas na primeira oportunidade. Se-
gundo, em razo das circunstncias sob as quais surgiu, a Economia do Desenvolvi-
mento se sobrecarregou de esperanas e ambies irrealistas que logo teriam que ser
afastadas (HIRSCHMAN, 1982, p. 6).
De fato, grande parte das polticas econmicas adotadas durante a era de
ouro do capitalismo foi suportada diretamente pelas teorias do desenvolvimento
e por uma ideologia desenvolvimentista, que pode ser sintetizada na crena
generalizada do desenvolvimento econmico (capitalista) como panaceia para os
problemas da sociedade.
A ligao com o contexto da Guerra Fria bem direta. Naquele momento
essa ideologia foi necessria manuteno da ordem sistmica, na medida em que
foi uma resposta s promessas que vinham do outro lado da cortina de ferro.
No entanto, as promessas precisam ser minimamente cumpridas e cou
claro nos anos 1960 que se o crescimento econmico vinha ocorrendo, o mesmo
no se podia dizer da distribuio dos seus frutos. Esta contradio evidenciou-se
intensamente, em particular quando o vigor do crescimento comeou a se esgotar
239
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
em meados dos anos 1960. J nos anos 1970 se estabelece uma crise, caracteri-
zada pela combinao de baixas taxas de crescimento com altas taxas de inao
(fenmeno que cou conhecido como estagao).
Neste contexto, as ideias neoliberais passam a ganhar terreno. Seja em es-
paos acadmicos ou polticos, principalmente no mbito de pases capitalistas
desenvolvidos, forma-se o consenso de que as polticas nacionais fundamentadas
em preceitos desenvolvimentistas no haviam logrado xito na sua proposio
basilar: a ideia de que o progresso material, sob o modo de produo capitalista,
seria suciente para contemplar, no mnimo, as necessidades bsicas histricas da
populao do planeta.
Ao contrrio disso, assistia-se naquele momento a um acirramento das de-
sigualdades sociais, alm da inexo do extraordinrio crescimento econmico
do ps-guerra, sem que as diferenas de desenvolvimento entre os pases tivessem
sido efetivamente diminudas.
Vale a pena uma breve referncia aos indicadores desse processo. Como
mostrado nas tabelas 1 e 2 a seguir, o crescimento mdio do produto interno bru-
to (PIB), considerando todos os pases do mundo, sai de um patamar de 5,48%
no perodo 1961-1973, para 3,24% no perodo subsequente, e chega a atingir
2,51% na dcada de 1990.
TABELA 1
Crescimento mdio do PIB em regies e pases selecionados
(Em %)
Regies/pases/perodos 1961-1973 1974-1979 1980-1989 1990-2001
Mundo 5,48 3,24 3,02 2,51
Alemanha 4,51 2,39 1,97 1,74
Frana 5,41 2,83 2,38 1,93
Reino Unido 3,18 1,48 2,40 2,18
Estados Unidos 4,11 3,04 3,00 2,90
Pases ricos da OCDE 5,42 2,90 2,92 2,32
Leste Asitico e Pacco
1
5,31 6,48 7,39 7,39
Amrica Latina e Caribe 5,79 5,05 1,91 2,77
Fonte: Banco Mundial (2003).
Nota:
1
Inclui os seguintes pases: Samoa Americana, Camboja, China, Fiji, Indonsia, Kiribati, Repblica Democrtica da Coreia,
Lao PDR, Malsia, Ilhas Marshall, Micronsia, Monglia, Mianmar, Palau, Papua Nova Guin, Filipinas, Samoa, Ilhas
Salomo, Tailndia, Timor-Leste, Tonga, Vanuatu, Vietnam.
Para os dados relativos ao crescimento mdio do PIB per capita, os resulta-
dos no so muito diferentes (3,41% no perodo 1961-1973 para 1,40% no pe-
rodo subsequente). Os pases do Leste Asitico destoam dos demais no perodo
em questo; e no caso dos pases da Amrica Latina e Caribe a crise ganha fora
240
Complexidade e Desenvolvimento
apenas a partir da dcada de 1980, sendo que os dados so piores para os pases
ricos da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Dentre estes ltimos, o crescimento mdio do PIB passa de 5,42% para 2,90%,
seguindo baixo at os anos 1990.
TABELA 2
Crescimento mdio do PIB per capita em regies e pases selecionados
(Em %)
Regies/pases/perodos 1961-1973 1974-1979 1980-1989 1990-2001
Mundo 3,41 1,40 1,28 1,06
Alemanha 4,12 2,58 1,88 1,36
Frana 4,35 2,34 1,85 1,53
Reino Unido 2,62 1,47 2,20 1,97
Estados Unidos 2,84 2,01 2,05 1,66
Pases ricos da OCDE 4,34 2,12 2,30 1,63
Leste Asitico e Pacco 2,96 4,63 5,69 6,07
Amrica Latina e Caribe 3,05 2,59 -0,11 1,10
Fonte: Banco Mundial (2003).
Sabemos o que ocorreu em seguida. O neoliberalismo veio galgando hege-
monia, embora isto no tenha ocorrido do dia para a noite. Os primeiros pases
a adotar o programa neoliberal foram, sem dvida, os latino-americanos. Todavia
levou aproximadamente uma dcada at que as eleies de Margaret Thatcher,
em 1979, no Reino Unido, e a de Ronald Reagan, em 1980, nos Estados Unidos,
marcassem, de forma inconteste, a ascenso neoliberal do plano terico-ideol-
gico para o poltico. Esses foram os primeiros pases capitalistas avanados a se
declarar empenhados em pr em prtica o programa neoliberal.
A dcada de 1980 foi, pois, caracterizada pela disseminao do neoliberalis-
mo para grande parte dos pases capitalistas avanados. A derrocada do mundo
socialista, emblematizada pela queda do Muro de Berlim no ano de 1989, repre-
senta, neste sentido, um marco histrico importante, pois como se o mundo se
tornasse um Mundo Capitalista.
Por outro lado, com a derrocada do mundo socialista consolida-se (...) um
novo ciclo de expanso do capitalismo, como modo de produo e processo civili-
zatrio de alcance mundial (IANNI, 1997, p. 7) A este processo convencionou-
se chamar globalizao talvez um dos fenmenos mais citados ao longo da
ltima dcada do sculo XX, e que, por este motivo, se mostra de to difcil trato.
No cabe aqui, obviamente, entrar nos pormenores de todo um debate que
gira em torno da ideia de globalizao, tema demasiado amplo e complexo para os
241
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
propsitos do presente relatrio. Contudo preciso destacar alguns pontos relacio-
nados ao mesmo e s suas teorizaes para que possamos reunir elementos sucien-
tes compreenso do surgimento de uma Nova Economia do Desenvolvimento.
O primeiro deles diz respeito ao declnio do Estado-nao enquanto insti-
tuio de coordenao e liderana das decises estratgicas de desenvolvimento,
resultado do prprio processo do desenvolvimento capitalista. Este elemento apa-
rece como um fenmeno imposto, inexorvel e irreversvel (e no como resultado
da conjuno de opes poltico-ideolgicas). A globalizao traria consigo o de-
clnio necessrio do Estado-nao.
O fato que a reforma do Estado foi defendida, difundida e orquestrada
pelos principais organismos multilaterais dentre estes se destacam o Fundo Mo-
netrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (BIRD) e a Organizao Mundial
do Comrcio (OMC) , tornando-se a palavra de ordem predominante em todo
o mundo aps o m da Guerra Fria (IANNI, 1999, p. 109-110).
Isso traz luz um segundo ponto importante relacionado ao processo de
globalizao: de uma forma geral, redene-se e intensica-se o papel e o poder
dos organismos multilaterais em ditar agendas globais, ou seja, em ditar boas
normas e condutas que deveriam ser seguidas por todos os pases do mundo.
O consenso de Washington pode ser considerado, assim, a primeira ex-
presso da tendncia construo dessas agendas supostamente globais. E com
o poder crescente obtido pelos organismos multilaterais, (...) o Estado-nao
comea a ser obrigado a compartilhar ou aceitar decises e diretrizes provenientes
de centros de poder regionais e mundiais (IANNI, 1997, p. 13).
Um ltimo ponto diz respeito consolidao de blocos regionais, com graus
de organizao e institucionalidade heterogneos, porm todos sintonizados com
a ideia de que o espao supranacional o nvel relevante de discusso e conver-
gncia de polticas de desenvolvimento.
Tambm a edicao dos blocos regionais de poder utilizada como um ar-
gumento contra os Estados nacionais. No entanto, at mesmo no que diz respeito
formao dos blocos regionais o Estado nacional no pode deixar de ser uma
referncia importante.
Em sntese, o ponto a destacar que esses fenmenos (ocaso do Estado
nacional, consolidao do espao supranacional e das agendas globais) so, em
grande medida, responsveis por obscurecer a existncia de diferenas e hierar-
quias globais.
De maneira lenta e imperceptvel, ou de repente, desaparecem as fronteiras
entre os trs mundos, modicam-se os signicados das noes de pases centrais
242
Complexidade e Desenvolvimento
e perifricos, do norte e do sul, industrializados e agrrios, modernos e arcaicos,
ocidentais e orientais (IANNI, 1997, p. 8).
Alm disso, diferentemente do que os Estados Unidos representaram no per-
odo posterior Segunda Guerra para as naes no alinhadas (ou seja, as naes
fora do campo sovitico), parece haver no perodo recente uma perda generalizada
de referncia, apesar do grande poder ainda exercido pelos norte-americanos.
Porm, o consenso sobre o ocaso do Estado nacional, a fora adquirida
pelos organismos multilaterais e suas agendas globais, e a ideia de que o mbi-
to supranacional deva ser a esfera de poder relevante, aparecem claramente nos
novos debates sobre desenvolvimento. Em contraste com a Velha Economia do
Desenvolvimento (calcada no Estado Nacional e na diferena entre eles), muda-se
o foco para temticas de mbito global, seguidas por todos os pases, independen-
temente da sua posio na hierarquia internacional.
Hirschman, em consonncia com o argumento aqui defendido, oferece uma
pista dos novos caminhos trilhados pela Economia do Desenvolvimento:
Da mesma forma que o conceito do tpico pas subdesenvolvido rompeu-se em
diversas categorias de pases, cada um com caractersticas prprias, assim a ante-
riormente bsica orientao da Economia do Desenvolvimento (a renda per capita)
dissolveu-se em uma variedade de objetivos parciais, cada qual requerendo consulta
a diferentes especialistas (HIRSCHMAN, 1982, p. 22).
dessa fragmentao que emerge uma nova abordagem do desenvolvimen-
to, mais ampla nos seus elementos, porm menos sujeita a tenses internas.
3.3 A nova Economia do Desenvolvimento
A breve discusso apresentada at aqui procura destacar que o debate sobre desen-
volvimento econmico, no sentido carregado pelas teorias do ps-guerra, adqui-
re, a partir da dcada de 1980, papel secundrio no contexto mundial.
Se antes as preocupaes estavam voltadas para o fenmeno da desigualdade
entre os pases, a partir desse momento as atenes se voltam para outras formas
de desigualdade (individual e espacial). Nasce uma famlia de novos indicado-
res, dos quais o IDH a expresso mais importante e de maior repercusso social
nacional e internacional.
Alm disso, eram evidentes os danos ambientais da intensa produo in-
dustrial do perodo anterior. Especicamente neste caso, os debates sobre meio
ambiente, que ganham crescente relevo, ocorrem com base na polarizao de-
senvolvimento econmico versus preocupao ambiental. Estas seriam as novas
temticas incorporadas ao debate sobre desenvolvimento, que aparecem tanto no
pensamento heterodoxo, quanto nas vertentes mais ortodoxas.
243
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
A partir deste momento, o debate mais holstico sobre desenvolvimento
cede lugar a um sem-nmero de debates paralelos, cada um deles voltado para
um dos aspectos mencionados acima. Esta seria uma mudana signicativa no
debate, caracterizado agora por seu carter difuso, fragmentado, com o desenvol-
vimento sendo discutido em seus vrios aspectos, em suas mltiplas dimenses.
Por outro lado, essa fragmentao pode ser entendida como uma redenio
da temtica do desenvolvimento, ou uma requalicao, que poderia ser enten-
dida como uma mudana de objeto, denotando uma mudana mais profunda de
concepo.
Neste sentido, dois movimentos relevantes podem ser identicados no pla-
no da poltica: o primeiro diz respeito ao avano de movimentos preservacionistas
de natureza ecolgica; e o segundo de ascenso da ideia do desenvolvimento sus-
tentvel, que pode ser entendido como uma incorporao das preocupaes dos
ecologistas na perspectiva do desenvolvimento econmico.
O principal aspecto diferenciador do ecodesenvolvimento em relao a outras
formas de desenvolvimento, para alm do seu foco na preservao ambiental, o alon-
gamento do prazo do planejamento e, portanto, do horizonte de clculo dos efeitos
das decises presentes. Entende-se que a satisfao das necessidades das geraes futu-
ras deve ser garantida, isto , deve haver uma solidariedade diacrnica (relativa evo-
luo temporal), sem comprometer a solidariedade sincrnica (que ocorre ao mesmo
tempo) com a gerao presente, j por demais sacricada pelas disparidades sociais.
J o desenvolvimento sustentvel tem origem nas aes da Organizao das
Naes Unidas (ONU). Em 1983, a Assembleia Geral da ONU criou a Comis-
so Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, e o primeiro relatrio da
comisso, intitulado Nosso Futuro Comum, tinha como objetivo a proposio de
estratgias ambientais de longo prazo para se obter um desenvolvimento sustentvel
por volta do ano 2000. De acordo com esta perspectiva, a questo ambiental deve
ser encarada como uma preocupao da humanidade, que demandaria esforos
de todos os pases, independentemente da responsabilidade histrica de cada um
deles na degradao ambiental.
Apesar das semelhanas existentes entre os conceitos de ecodesenvolvimento
e desenvolvimento sustentvel, h diferenas importantes que devem ser considera-
das. Em primeiro lugar, enquanto a concepo do ecodesenvolvimento trilha o ca-
minho crtico de contestao da forma do desenvolvimento capitalista, postulando
uma reorientao das razes de mercado, propondo uma limitao dos padres de
consumo dos pases mais avanados em favor dos pases mais pobres, a concepo
de desenvolvimento sustentvel evita abordar a origem das condies atuais, sus-
tentando que as inovaes tecnolgicas certamente permitiro o acesso de todos os
povos fartura, sem comprometimento da sustentabilidade ambiental.
244
Complexidade e Desenvolvimento
A concluso mais plausvel desta comparao entre os dois conceitos que
o desenvolvimento sustentvel, sob a presso da nova realidade ecolgica e da
necessidade de assumir uma nova postura, desponta sob uma nova roupagem,
sem que tenha sido necessrio modicar sua estrutura de funcionamento. O me-
canismo cujo funcionamento dependente da lgica de mercado sequer foi aba-
lado, ou melhor, saiu at mais fortalecido. O desenvolvimento sustentvel assume
claramente a postura de um projeto ecolgico neoliberal.
Os melhores exemplos da incorporao dessas temticas no pensamento
convencional so, indubitavelmente, as bases tericas das proposies de polticas
dos organismos multilaterais, como o Banco Mundial ou o FMI , e os chamados
modelos de crescimento endgeno, que incorporaram nas suas funes de pro-
duo variveis como capital humano, capital social e at mesmo capital natural.
No campo heterodoxo, no entanto, este mapeamento se torna ainda mais
difcil. So inmeras as perspectivas que trabalham com essas temticas. O exem-
plo mais ilustrativo neste caso talvez seja a prpria Cepal, que passa a dar mais
nfase questo da equidade e sustentabilidade (no por acaso, a publicao do
documento Transformao Produtiva com Equidade ir marcar o pensamento da
Cepal dos anos 1990). Mesmo no caso de autores como Chang (2004), que,
partindo de uma crtica s boas polticas prescritas pelo consenso de Washing-
ton, resgatam a velha noo de desenvolvimento (associada industrializao),
patente a incorporao de novos critrios para denir desenvolvimento.
Nesse sentido, apesar de as teorias aqui indicadas apresentarem diferenas impor-
tantes que no permitem trat-las como um corpo terico homogneo, pode-se dizer
que todas elas compartilham um mesmo ideal de desenvolvimento: no mais aquele
desenvolvimento econmico do perodo anterior, medido somente em termos da
produo nacional (preferencialmente a produo per capita, incapaz de mostrar a
existncia de disparidades de renda) e que tinha como meta diminuir as disparidades
de renda entre as naes, mas um desenvolvimento que sustentvel em sentido
amplo, ou seja, um desenvolvimento baseado em uma sustentabilidade fsica (eco-
lgica) econmica (de durabilidade ao longo do tempo) e social (inclusiva).
A Nova Economia do Desenvolvimento seria este conjunto de dimenses, com
as suas respectivas teorias, no s porque elas guardam relao entre si (comparti-
lhando um mesmo ideal de desenvolvimento), mas tambm porque guardam relao
com a Economia do Desenvolvimento do ps-guerra (pois, apesar da incorporao de
novas temticas, o foco da disciplina continua sendo o desenvolvimento).
Das novas dimenses merecem ainda destaque especial as de desenvolvi-
mento local e desenvolvimento territorial, no s pela repercusso que tiveram
nas dcadas 1990 e 2000, mas tambm pelo contedo ideolgico carregado por
estas perspectivas. Isso porque, se considerarmos que a natureza da poltica do
245
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
desenvolvimento econmico do perodo do ps-guerra confundia-se com uma
determinada forma do Estado capitalista, ser possvel admitir que um primeiro
nvel de transformao a ser determinado pela concepo neoliberal est relacio-
nado ao tipo de interveno apropriado a um mundo em que a regulao das
decises est dada predominantemente pelo mercado.
Para tanto, era preciso mostrar que o desenvolvimento no exigia uma pre-
sena signicativa do Estado, este pensado em nvel nacional. Porm, como mostra
Harvey (2004), o paradoxo que se o Estado pode ser dispensado do espao priva-
do, molecular, de acumulao de capital, a sua ao de regulao, mediao e trans-
ferncia de recursos tem funcionalidade. De maneira que tambm neste campo
novos aspectos so criados, e a dimenso territorial e local do desenvolvimento re-
cuperada em outros termos, sobretudo em economias de grande extenso espacial.
4 O TEMA DO DESENVOLVIMENTO DO BRASIL E A EVOLUO
DA PROFISSO E DOS CURRCULOS
O tema do desenvolvimento no Brasil ganha importncia poltica nos anos 1930,
perodo em que o processo de transio ao capitalismo dinamiza-se pelos efeitos
dos constrangimentos externos sobre o processo interno de acumulao de capital.
At ali as opes de desenvolvimento vinham sendo exercidas sem confrontos agu-
dos de foras polticas em condies de disputar efetivamente o poder do Estado.
O constrangimento externo expe as fragilidades da acumulao da economia ex-
portadora capitalista, de maneira a inviabilizar a reproduo das condies sociais
da Repblica Velha (MELLO, 1982).
Ainda sobre esse perodo, a historiograa econmica brasileira o considera
fundamental para a compreenso da natureza da economia que vir a ser confor-
mada nos anos 1950 e 1960, tanto pela acelerao do processo de industrializa-
o, quanto pelo incio da constituio do Estado capitalista. H uma mudana
gradual do eixo da acumulao nacional dos espaos rurais para os urbanos, da
produo agrcola para a produo industrial, que ganha contornos denitivos no
ps-Segunda Guerra Mundial. O Estado amplia o leque das suas funes sociais e
de regulao, com a criao de novos rgos e consolidao de um corpo tcnico
de funcionrios pblicos, ao abrigo de uma lei especca (DRAIBE, 1985).
Contudo, a ausncia de hegemonia de um projeto social que orientasse a
poltica pblica suscita um debate intenso a respeito da natureza das aes de
desenvolvimento. Deste confronto emerge o desenvolvimentismo como expres-
so da opo histrica pelo desenvolvimento capitalista e pela ao do Estado no
apoio ao processo de industrializao, cuja expresso mais efetiva o Programa de
Metas de Juscelino (1956-1961). Se circunscrito ao do Estado no campo da
economia, este projeto vai se estabelecer por um perodo de 25 anos (1955-1980),
246
Complexidade e Desenvolvimento
at que a onda neoliberal e a instabilizao das economias nacionais perifricas,
particularmente da economia brasileira, viesse a abalar a crena nas virtudes do
processo de industrializao.
Esse movimento concreto do desenvolvimento brasileiro se expressa ain-
da em nvel terico no campo da economia. Dois de nossos maiores estudiosos
do pensamento econmico brasileiro, Bielschowsky (1988) e Mantega (1984),
retratam esse perodo do ps-guerra at o nal dos anos 1960 como rico em
produo de ideias. Ambos indicam o debate histrico entre Eugnio Gudin e
Roberto Simonsen (SIMONSEN; GUDIN, 2010) como um marco importante
desse processo.
Esse debate est na origem das discusses sobre o desenvolvimento e plane-
jamento no Brasil. Nele a ao federal de gesto do dinheiro est problematizada,
pois as condies de industrializao exigiam nanciamento pblico. O prprio
aumento de escala da economia brasileira vai ampliando o potencial de interven-
o do Estado, embora a forma de nanciamento pblico, a estrutura de arreca-
dao de impostos, s venha a ampliar-se efetivamente na segunda metade dos
anos 1960, com a Reforma Tributria do Plano de Ao Econmica do Governo
(PAEG). Alm disso, a prpria produo nacional estatal de bens de produo
estava em discusso, como mostra Fonseca (1989) em seu estudo clssico sobre a
natureza dos governos Vargas.
Esse debate seminal repercutir na produo de ideias, perdendo intensida-
de no perodo de instabilizao/estagnao da economia brasileira, e retomando
vigor nos anos 2000. Evidentemente, esta no uma armao consensual no
espao acadmico de economia, pois o mtodo de anlise da histria do pensa-
mento econmico segue vertentes alternativas.
Em Malta et al. (2009), por exemplo, os trabalhos de Bielschowsky e Man-
tega so discutidos e uma nova apreenso dos balizamentos tericos e histricos
do pensamento econmico brasileiro feita, avanando um pouco mais o perodo
que o objeto desses dois autores at o nal da dcada de 1980.
Esses autores propem o tema do desenvolvimento como ordenador das
principais contribuies ao pensamento econmico brasileiro, tanto no mbito
da poltica como no acadmico. A perspectiva marxista, o que signica que a
produo de ideias vem inscrita no contexto de uma sociedade de classes onde os
autores tm vnculos sociais e interesses denidos. Ademais, os seus paradigmas
tericos de sustentao confrontam-se de maneira recorrente como referncias
histricas de pensamento, independentemente do fato de serem dominantes ou
no. A abordagem permite uma releitura dos trabalhos clssicos de Bielschowsky
e Mantega, numa tentativa de superao dialtica.
247
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
A viso tradicional de HPE estruturada em torno da ideia de que s existe uma linha
terica em economia, que hoje atinge seu mais alto grau evolutivo. Esta perspectiva
defende a ideia de que, ao longo do tempo, o que se observa uma acumulao
progressiva do conhecimento econmico. Assim, constri-se uma noo evolutiva da
cincia econmica em que os autores seguem, ora mais ora menos consistentemente,
o caminho para se chegar ao nvel de desenvolvimento atual da anlise econmi-
ca (Tolipan, 1988), o qual cristaliza no presente todos os desenvolvimentos tericos
anteriores (Arida, 1996) e representa seu pice evolutivo. Por sua vez, todo o debate
crtico de HPE se estrutura em torno da noo de ruptura terica (Malta, 2005). Esta
noo levanta o fato de que o pensamento econmico se desenvolve sob a disputa de
diferentes vises de mundo, que se descortinam em concepes analticas diversas
sobre o funcionamento da economia. H na HPE rupturas brutais entre os mtodos
de anlise terica que se sucedem no tempo. Tais rupturas no implicam em qualquer
superao em termos lgicos. Para alm da identicao da ruptura no desenvolvi-
mento da teoria econmica, a contribuio da HPE crtica est em, fundamental-
mente, desmisticar a ideia de que a histria do pensamento seria essencialmente
uma avenida de mo nica, partindo de conceitos primitivos para chegar a conceitos
mais sosticados. Ao contrrio, o que se estabelece que a HPE seria uma histria de
controvrsias sob as quais orescem as contribuies cientcas marcadas pela histria
e pela poltica (NUNES; BIANCHI, 1999; MALTA et al., 2009, p. 9).
Como o perodo mais recente sobre o qual se debruam esses autores, dos
anos 1980, apresenta a peculiaridade de ser um perodo de grande instabilizao,
h uma diminuio do impacto que esta concepo de histria do pensamento
pode trazer para o estudo do desenvolvimento. Por conta da instabilizao, o
centro do debate sobre os rumos da economia nos anos 1980 est em muito in-
uenciado pelas aes de estabilizao.
Isto reconhecido pela historiograa que costuma dividir a dcada em dois
perodos: 1980-1984, de ajuste externo; e 1985-1989, de planos de estabilizao
(CARNEIRO, 2002). Por conta disso, grande parte da produo desse perodo
volta-se para discutir a natureza do processo inacionrio, e mesmo a propor no-
vas interpretaes para o fenmeno da inao crnica elevada.
J nos anos 1990, aps o sucesso do Plano Real em alcanar a estabilizao
da moeda, a hegemonia neoliberal encarregou-se de tornar o desenvolvimento
sob a regulao do mercado uma evoluo denitiva tanto no campo poltico
(o m da histria) quanto no campo terico, circunscrevendo as proposies do
desenvolvimento s do crescimento de longo prazo.
Por certo no faz parte do escopo deste relatrio uma anlise de histria do
pensamento que possa dar sequncia, nos mesmos termos, anlise de Malta et al.
(2009). Para ns deste trabalho, uma anlise desse perodo fugiria ao propsito
248
Complexidade e Desenvolvimento
de registrar brevemente as circunstncias e a forma de se debater o tema do de-
senvolvimento nos ltimos 60 anos no Brasil. Interessa-nos apenas dar coerncia
ao ltimo nvel de nossa anlise, o da evoluo da regulamentao da prosso
do economista e dos currculos de graduao em cincias econmicas. Vejamos.
4.1 O ensino de economia no Brasil
Do ponto de vista da evoluo da prosso do economista e de suas regulamen-
taes possvel identicar pelo menos trs momentos importantes. O primeiro
o do reconhecimento da prosso do economista como carreira distinta da
administrao e da contabilidade. Este processo ocorre nos anos 1950 e 1960,
justamente no perodo de maior importncia histrica do tema do desenvolvi-
mento no Brasil.
O segundo o da consolidao do curso de graduao a partir de uma con-
cepo plural de ensino, marcada pela Resoluo n
o
11/1984 do Conselho Federal
de Educao (CFE). H a todo um esforo em delimitar o campo do exerccio
prossional. Finalmente, h nos anos 1990 um perodo de denio das diretrizes
curriculares, que vo permitir uma reiterao dos conceitos-chave da prosso
estabelecidos nos anos 1980, porm sem fora para alcanar os programas de ps-
graduao, que aprofundam paradigmas prprios. Vejamos com um pouco mais
de detalhe cada um desses trs momentos.
Parece-nos lcito dizer que toda evoluo e consolidao, ao se regulamentar
a carreira de economista, os currculos, o ensino e as proposies de polticas de
desenvolvimento estabelecem-se no plano da disputa em torno dos dilemas do
desenvolvimento brasileiro. Portanto, os trs momentos que estamos aqui consi-
derando esto intimamente relacionados com a hegemonia poltica de tratamento
do tema do desenvolvimento no contexto da poltica pblica brasileira.
Para recuperar os registros histricos de origem da prosso do economista
e, sobretudo, dos currculos brasileiros em economia parece-nos obrigatria a
referncia ao Parecer de Armando Dias Mendes n
o
385/1984 que acompanha e
justica a Resoluo n
o
11/1984 do CFE:
A primeira norma a respeito [dos currculos] encontra-se no Dec. N
o
20.158, de
30.06.31, instituindo um currculo sob o ttulo mais genrico de Administrao
das Finanas. O Dec. Lei N
o
7.988, de 22.12.45, modicou totalmente aquele
currculo e incorporou a cincia econmica ao sistema universitrio brasileiro. Por
m, j na vigncia da Lei de Diretrizes e Bases, mediante Parecer e resoluo espe-
ccas do Conselho Federal de Educao (Par. N
o
397/62), foi adotado o currculo
mnimo atualmente em vigor [1984]. (...) foi, por certo, na fase iniciada em 1962,
que se operou com nitidez a separao entre os cursos de Cincias Econmicas, de
Cincias Contbeis e de Cincias Atuariais, todos disciplinados no mesmo Parecer
249
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
(397/62), e quatro anos depois o destaque do Curso Tcnico em Administrao,
em norma parte (Par. N
o
307/66). J ento se encontra a separao em Ciclo B-
sico e Ciclo de Formao Prossional. Buscou-se uma diviso clara entre matrias
caracteristicamente econmicas e outras, auxiliares, mas com uma forte inclinao
para privilegiar as primeiras, dentro de orientao marcadamente especializada ou
tcnica (ANGE, 1993).
Portanto, a origem da prosso e o desenho dos currculos de graduao
em economia so de um perodo histrico de transio na economia brasileira,
realizado sob a hegemonia do desenvolvimentismo, embora isto no tenha se
traduzido num desenho especco da formao.
Este desenho especco ocorrer justamente na reforma curricular de 1984,
que motivou o Parecer de Armando Mendes e que traduz a consolidao de-
nitiva da prosso. Esta consolidao emblema de um longo esforo poltico
de padronizao dos contedos mnimos dos cursos de graduao em Cincias
Econmicas no Brasil.
Os primeiros cursos so criados nos anos 1950,
11
inspirados em cursos se-
melhantes nos pases avanados. Contudo, a Reforma Universitria de 1968, pela
expanso do ensino superior; as transformaes econmicas e sociais dos anos
1950, 1960 e 1970; as mudanas na estrutura interna do Estado, particularmente
em nvel federal; enm, as imposies de uma nova realidade social, colocaram
em pauta a rediscusso da prosso e dos currculos do curso de Economia.
Esse processo culmina com a promulgao da Resoluo n
o
11/1984 do
CFE que dene novos parmetros para a carreira do economista. Nasce tambm
ali a Associao Nacional dos Cursos de Graduao em Economia (Ange).
12
Mais
uma vez podemos nos valer do texto do parecer:
Naturalmente, essa reviso h de se fazer sem prejuzo das conquistas cientcas
e tcnicas avanadas no perodo. O mundo assistiu, nesse curto horizonte tem-
poral, ao vertiginoso desenvolvimento da informtica e dos mtodos quantitati-
vos, inclusive os aplicados economia. Algumas correntes de economistas fazem
uso to abundante, e cada vez mais predominante, da econometria, que parecem,
consciente ou inconscientemente, pretender transformar a economia numa cincia
exata. Nada mais enganoso, se considerarmos a complexa teia de relaes que o
homem constri no dia-a-dia do seu viver e no seu conviver, quer no plano pessoal,
11. A prosso de economista foi ocialmente instituda no Brasil pela Lei n
o
1.411, de 13 de agosto de 1951 Con-
selho Federal de Economia (Cofecon), acesso em 15/10/2010.
12. A Ange surgiu como resultado do amplo processo de debate nacional acerca da reforma do currculo de economia,
aprovada pela Resoluo n
o
11/1984 do ento CFE. A Ange comeou a ser organizada por ocasio do I Congresso
Brasileiro dos Cursos de Graduao em Economia, realizado em 1985.
250
Complexidade e Desenvolvimento
quer no plano social em todas as suas dimenses (local, regional, nacional, mun-
dial enquanto produtor, distribuidor, consumidor envolvendo suas faculdades e
exigncias de ordem fsica, mental, intelectual, moral, espiritual...). nesse quadro
que o ensino de Economia ou das Cincias Econmicas deve ser pensado. A
preocupao central deve ser a de incorporar, tanto no plano do conhecimento da
realidade, como no da ao sobre essa realidade, as profundas transformaes vivi-
das nas ltimas dcadas, aqui dentro e l fora estas ltimas enquanto repercutem
na economia nacional, e tambm enquanto constituem, de algum modo, pregu-
raes do que, provavelmente, vir acontecer entre ns, um pouco mais adiante
(ARMANDO DIAS MENDES: Parecer n
o
375/1984).
Da em diante, podem ser observadas duas fases. A primeira de expanso dos
cursos de cincia econmica no Brasil, valorizados pela consolidao dos instru-
mentos de coordenao macroeconmicos e pela consolidao do planejamento
governamental. Ela coincide com o nascimento dos programas de ps-graduao
e da ANPEC, que fundada em 1973, congregando as instituies brasileiras que
desenvolviam atividades de pesquisa e formao em nvel de ps-graduao na
rea de Economia.
A segunda fase enormemente inuenciada pelo neoliberalismo e prescinde
ainda de bibliograa. A caracterstica marcante o avano da ps-graduao, que
expande o nmero de programas e de alunos diplomados, em cursos de mestrado
e doutorado, j sob a gide do sistema de avaliao da Capes.
5 SUGESTES DE ENCAMINHAMENTO PARA A REDE DE ENSINO E PESQUISA
EM ECONOMIA DO DESENVOLVIMENTO
Pelas evidncias apresentadas nas sees 2, 3 e 4 deste trabalho, parece-nos que h
um nico caminho para constituir de fato uma rede de cooperao de ensino e
pesquisa sobre o tema do desenvolvimento. Este caminho o de fundar um espa-
o de debate no qual a diversidade de abordagens seja favoravelmente vista como
uma forma de ampliao consistente do debate acadmico e social sobre os rumos
do ensino, da pesquisa e das polticas de desenvolvimento no Brasil.
As evidncias apresentadas na seo 2, a partir do levantamento parcial
das ementas e programas das disciplinas Desenvolvimento Socioeconmico e
Teorias do Desenvolvimento, mostram que qualquer busca de acordo metodo-
lgico invivel, pois a diversidade de abordagens apresenta-se como fenmeno
das distintas inseres sociais e polticas que a prosso e a docncia em econo-
mia nos oferecem.
Esse espao de debate j vem sendo constitudo pela iniciativa inovadora da
atual gesto do Ipea, que assumiu a direo do rgo em 2007. A partir de um
esforo de planejamento estratgico interno, a misso institucional foi atualizada,
251
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
passando a ser a de produzir, articular e disseminar conhecimento para aperfei-
oar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento
brasileiro (IPEA, 2008, p. 9).
Dentre os valores e princpios que foram extrados desse processo est o
estmulo diversidade de ideias, a perspectiva crtica e independente na produ-
o de conhecimentos, e a busca permanente por metodologias e interpretaes
inovadoras. Ainda no Relatrio de Gesto, h uma lista de formas de atuao,
destacam-se o desenvolvimento e a disseminao de estudos e pesquisas aplicadas,
os estudos prospectivos aplicados, o subsdio a elaborao, avaliao e acompa-
nhamento de planos, polticas e programas governamentais.
Como parte do esforo para pr em prtica as aes do planejamento estra-
tgico, a direo do Ipea realizou diversas iniciativas das quais merecem destaque,
para os propsitos da discusso que aqui se apresenta, a constituio de redes de
discusso e pesquisa em distintos segmentos do campo da economia, como o
exemplo desta rede de professores que ministram disciplinas e cursos em desen-
volvimento, seja estritamente econmico ou ampliado.
Do esforo nascem, tambm, os Sete Eixos Estratgicos, que so referncia
do Ipea ao tratamento dado ao tema do desenvolvimento:
1. Insero Internacional Soberana.
2. Macroeconomia para o pleno emprego.
3. Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia.
4. Estruturas Tecnolgica e Produtiva Avanadas e Regionalmente Ar-
ticuladas.
5. Infraestrutura urbana e logstica de base.
6. Proteo Social e Gerao de Oportunidades.
7. Sustentabilidade Ambiental.
Parece-nos que uma rede de debates sobre o desenvolvimento articulada ao
Ipea e Cepal teria que de algum modo passar por esses eixos.
Por outro lado, os elementos colocados na seo 3, relacionados ao contexto
histrico de surgimento e evoluo tanto do debate em torno do tema do desen-
volvimento quanto da prpria prosso do economista, apontam para um debate
que no precisa ser conclusivo ou consensual.
As divergncias histricas do pensamento econmico brasileiro so estrutu-
rais. Portanto, no plano da luta poltica mais geral que a hegemonia das polticas
econmicas (de desenvolvimento) sero debatidas e disputadas. rede caberia o
252
Complexidade e Desenvolvimento
papel de estimular o debate acadmico de modo que tanto a formao bsica do
economista brasileiro, quanto a sua especializao de ps-graduao, ocorressem
na fronteira do desenvolvimento de cada paradigma.
O encaminhamento proposto pode ser sintetizado conforme resumido a
seguir.
1. Ocializar a criao da Rede de Ensino e Pesquisa sobre o tema do de-
senvolvimento, ao abrigo do Ipea e da Cepal.
2. Realizar um encontro anual dos professores de disciplinas que se abri-
gam sob o que poderia ser chamado de Economia do Desenvolvimento
Contempornea e a realizao de cursos de aperfeioamento (Educao
Distncia) sobre os temas a serem selecionados. Esta seria a principal
ao da rede.
3. Realizar um esforo de traduo de textos seminais das temticas con-
temporneas que seriam publicados em conjunto com textos dos pro-
fessores da rede. A inteno estimular a troca de ideias quanto ao tema
do desenvolvimento.
4. Realizar, em 2011, um seminrio onde seriam apresentados captulos
de um livro que expressasse a Economia do Desenvolvimento Contem-
porneo do Brasil. As partes do livro podem reetir a segmentao da
discusso do desenvolvimento brasileiro. A presente pesquisa aponta
para as seguintes partes: i) Natureza da condio contempornea do
desenvolvimento brasileiro; ii) A macroeconomia do desenvolvimento;
iii) Novas dimenses do desenvolvimento na perspectiva brasileira; e iv)
Polticas de desenvolvimento e planejamento.
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259
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
ANEXO A
RELAO DE CURSOS RECOMENDADOS E RECONHECIDOS PELA CAPES
OS PROGRAMAS ESTO RELACIONADOS POR ORDEM ALFABTICA DO RESPECTIVO NOME E,
NO INTERIOR DOS HOMNIMOS, POR UNIDADE DA FEDERAO.
Grande rea: Cincias Sociais Aplicadas
rea: Economia
Desenvolvimento Econmico
Programa Instituies de Ensino Superior
(IESs)
Unidades da
Federao
Conceito
M D F
Economia de empresas Fundao Educacional Antnio
Dadalto (FEAD)
MG - - 3
Economia Fundao Getulio Vargas (FGV)-RJ RJ 6 6 -
Economia FGV-RJ RJ - - 5
Economia FGV-SP SP - - 4
Economia de empresas FGV-SP SP 5 5 -
Finanas Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas (Fipe)
SP - - 4
Desenvolvimento regional e gesto de
empreendimentos locais
Fundao Universidade Federal de
Sergipe (Fufse)
SE - - 3
Economia Instituto Brasileiro de Mercado de
Capitais (IBMEC)
RJ - - 5
Economia SP Instituto de Ensino e Pesquisa
(Insper)
SP - - 5
Economia Pontifcia Universidade Catlica
(PUC)-RS
RS 4 - -
Economia PUC-SP SP 4 - -
Economia PUC-RIO RJ 5 5 -
Economia e gesto empresarial Sociedade
Brasileira de Instruo (SBI )
Universidade Cndido Mendes
(Ucam)
RJ - - 3
Economia Universidade Catlica de Braslia
(UCB)
DF 5 5 -
Economia regional Universidade Estadual de Londrina
(UEL)
PR 3 - -
Economia Universidade Estadual de Maring
(UEM)
PR 4 4 -
Cincias econmicas Universidade do Estado do Rio de
Janeiro (UERJ)
RJ 3 - -
Economia Universidade Federal de Alagoas
(Ufal)
AL 3 - -
Economia Universidade Federal da Bahia
(UFBA)
BA 4 - -
(continua)
260
Complexidade e Desenvolvimento
(continuao)
Programa Instituies de Ensino Superior
(IESs)
Unidades da
Federao
Conceito
M D F
Economia Universidade Federal do Cear
(UFC)
CE 4 4 -
Economia UFC CE - - 4
Economia rural UFC CE 4 - -
Economia Universidade Federal do Esprito
Santo (UFES)
ES 4 - -
Economia Universidade Federal Fluminense
(UFF)
RJ 4 4 -
Economia aplicada Universidade Federal de Juiz de
Fora (UFJF)
MG 3 - -
Desenvolvimento socioeconmico Universidade Federal do Maranho
(UFMA)
MA 3 - -
Economia Universidade Federal de Minas
Gerais (UFMG)
MG 5 5 -
Agronegcios e desenvolvimento regional Universidade Federal de Mato
Grosso (UFMT)
MT 3 - -
Economia Universidade Federal do Par
(UFPA)
PA 3 - -
Economia Universidade Federal da Paraba
Campus de Joo Pessoa (UFPB/JP)
PB 4 - -
Economia Universidade Federal de Pernam-
buco (UFPE)
PE 5 5 -
Economia UFPE PE - - 5
Organizaes e mercados Universidade Federal de Pelotas
(UFPel)
RS 3 - -
Desenvolvimento Econmico Universidade Federal do Paran
(UFPR)
PR 5 5 -
Desenvolvimento Econmico UFPR PR - - 4
Economia Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS)
RS 5 5 -
Economia UFRGS RS - - 4
Economia da indstria e da tecnologia Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ)
RJ 5 5 -
Economia Universidade Federal do Rio
Grande do Norte (UFRN)
RN 3 - -
Economia Universidade Federal de Santa
Catarina (UFSC)
SC 4 - -
Economia Universidade Federal de So Carlos
(UFSCAR)
SP 3 - -
Economia Universidade Federal de Uberln-
dia (UFU)
MG 4 4 -
(continua)
261
O ensino do tema desenvolvimento nas escolas brasileiras
(continuao)
Programa Instituies de Ensino Superior
(IESs)
Unidades da
Federao
Conceito
M D F
Economia Universidade Federal de Viosa
(UFV)
MG 3 - -
Economia aplicada UFV MG 4 4 -
Economia Universidade de Braslia (UnB) DF 6 6 -
Economia UnB DF - - 4
Economia Universidade Estadual Paulista
Jlio Mesquita Filho Campus
de Araraquara (UNESP/Arar)
SP 3 - -
Cincia econmica Universidade Estadual de Campi-
nas (UNICAMP)
SP 5 5 -
Desenvolvimento econmico UNICAMP SP 5 5 -
Economia Universidade do Vale do Rio dos
Sinos (Unisinos)
RS 3 - -
Economia Universidade de So Paulo (USP) SP 6 6 -
Cincias (economia aplicada) USP/Escola Superior de Agricultura
Luiz de Queiroz (ESALQ)
SP 6 6 -
Economia USP/Campus de Ribeiro Preto
(RP)
SP 4 - -
Cursos: M mestrado acadmico; D doutorado; F mestrado prossional.
262
Complexidade e Desenvolvimento
ANEXO B
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Amlia Cohn
Sociloga, docente do mestrado em Sade Coletiva da Universidade Catlica de
Santos (Unisantos), professora aposentada da Universidade de So Paulo (USP)
e pesquisadora do Centro de Estudos de Cultura Contempornea (CEDEC).
Autora de vrios livros e artigos sobre polticas sociais e de sade. Pesquisa essas
polticas da perspectiva comparada e faz o seu acompanhamento nacional. Atual-
mente dedica-se a pesquisar a eccia social das polticas sociais no Brasil frente
ao novo perl de proteo social que vem se desenhando no pas.
Carlos Aguiar de Medeiros
Possui graduao em Economia (1974) pela Universidade Federal do Rio de Janei-
ro (UFRJ), mestrado em Engenharia de Produo (1976) pela UFRJ e doutorado
em Cincia Econmica (1986) pela Universidade Estadual de Campinas (UNI-
CAMP). Atualmente professor-associado da UFRJ, atuando principalmente nos
seguintes temas: desenvolvimento econmico, desemprego e distribuio de renda;
tecnologia e instituies; insero internacional e padres de desenvolvimento.
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Bacharel e mestre em Histria pela Universidade de Braslia (UnB) e doutor
em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amri-
cas (CEPPAC/UnB). Foi pesquisador do Grupo Etnicidade, Regio e Nao
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico (CNPq)/UnB/
Universidade Federal de Gois (UFG) , e atualmente pesquisador do Instituto
Nacional de Cincia e Tecnologia de Incluso no Ensino Superior e na Pesquisa
(INCT)/CNPq/UnB. Tambm bolsista do Programa de Pesquisa para o De-
senvolvimento Nacional (PNPD) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea), com atividades no mbito do projeto Perspectivas do Desenvolvimento.
Eduardo Fagnani
Possui graduao em Economia (1976) pela USP, mestrado em Cincias So-
ciais (1985) pela UNICAMP e doutorado em Cincia Econmica (2005) pela
UNICAMP. Atualmente professor-assistente desta mesma universidade.
270 Complexidade e Desenvolvimento
Eduardo Viola
Possui graduao em Sociologia (1971) pela Universidade de Buenos Aires
(UBA), mestrado em Sociologia (1978) pela UNICAMP, doutorado em Cincia
Poltica (1982) pela USP e ps-doutorado em Economia Poltica Internacional
(1991) pela University of Colorado at Boulder. professor titular do Instituto de
Relaes Internacionais (Irel) da UnB desde 1993 e professor titular do Centro
de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) da UnB no perodo 1996-2003; coor-
denador acadmico da Rede de Estudos e Pesquisas sobre Mudanas Climticas
Globais e Relaes Internacionais desde 2009; membro do comit Dimenses
Humanas da Mudana Ambiental Global da Academia Brasileira de Cincias
(ABC), 1996-2007, professor colaborador do Instituto Rio Branco (IRBr), 2001-
2005, e membro do Conselho Diretivo da Associao Brasileira de Cincia Pol-
tica (ABCP), 2004-2008.
Ermnia Maricato
Graduao (1971), mestrado (1977), doutorado (1984) e livre docncia (1996),
professora titular (1997) em Arquitetura e Urbanismo pela USP. Professora visitante
da University of British Columbia/Center of Human Settlements, Canad (2002) e
da University of Witswaterhand of Johannesburg, frica do Sul (2006). Secretria
de Habitao e Desenvolvimento Urbano da Prefeitura de So Paulo (1989-1992),
coordenadora do Programa de Ps-Graduao da Faculdade de Arquitetura e Ur-
banismo (FAU) da USP (1998-2002) e ministra adjunta das Cidades (2003-2005).
Foi consultora ad hoc da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP), da Coor-
denao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), do CNPq, da
Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP), e tambm de
inmeras prefeituras no Brasil e no exterior. Criou o Laboratrio de Habitao e
Assentamentos Humanos (LABHAB) da FAU/USP (1997) e formulou a proposta
de criao do Ministrio das Cidades. Recebeu o Prmio Juan Torres Higuerras
da Federao Panamericana de Associaes de Arquitetos (FPAA), em 2006; e o
Prmio Arquiteto do Ano 2007 da Federao Nacional de Arquitetos e Urbanistas
(FNA). Conferncia de abertura da World Planning Schools Congress (Mxico,
2006). Key speaker do Social Forum of Architecture Ankara (2010). Presiden- Presiden-
te da Comisso de Pesquisa da FAU/USP (2007-2009) e membro do Conselho
de Pesquisa da USP (2007-2009). Membro do Human Settlemente Advisory Bo-
ard United Nation Habitat (2009). Membro dos conselhos editoriais da Revista
Urbe da Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC-PR), Cadernos Metrpole
(PUC-SP), Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais da Associao Nacional
de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional (Anpur) e Justi-
ce Spaciale Nanterre Universit, Frana.
271 Notas Biogrcas
Fernando Ferrari Filho
Professor titular do Departamento de Economia da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul (UFRGS) e pesquisador do CNPq. Doutor em Econo-
mia pela USP e ps-doutorado em Economia pela University of Tennessee.
Ex-professor visitante na University of Illinois e visiting fellow in Economics no
Centre for Brazilian Studies, University of Oxford. Autor de artigos publicados
em peridicos nacionais e internacionais (tais como Nova Economia, Revista
Anlise Econmica, Revista de Economia Poltica, International Review of Applied
Economics, Investigacin Econmica, Journal of Economic Issues e Journal of Post
Keynesian Economics), de captulos de livros (editados no Brasil e no exterior) e
de livros (tanto em autoria quanto em coautoria) relacionados aos seguintes t-
picos: teoria ps-keynesiana, macroeconomia aberta, polticas de estabilizao e
sistema monetrio internacional.
Gildo Maral Brando (1949-2010)
Graduado em Filosoa (1971) pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE),
doutorado em Cincia Poltica (1992) pela USP e livre docente em Teoria Poltica
Moderna (2004) pelo Departamento de Cincia Poltica da USP. Foi secretrio
adjunto da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais
(Anpocs), editor da Revista Brasileira de Cincias Sociais (gestes 2004-2006 e
2006-2008) e coordenador cientco (2001-2007) do Ncleo de Apoio Pes-
quisa sobre Democratizao e Desenvolvimento (NADD). Experincia na rea
de Cincia Poltica, com nfase em teoria poltica moderna, histria das ideias e
pensamento poltico brasileiro.
Ivan Domingues
Professor titular da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutor em
Filosoa pela Sorbonne, Paris I, Frana. Atua em vrias reas da teoria do conheci-
mento, epistemologia das cincias humanas, hermenutica do texto losco, lo-
soa da tcnica, tica e conhecimento, losoa francesa e outros temas da losoa
contempornea. Tem vrios livros e artigos publicados. tambm pesquisador do
CNPq h vrios anos onde desenvolve atualmente a pesquisa Formas de Raciona-
lidade e Estratgias Discursivas das Cincias Humanas na Contemporaneidade: o
Estruturalismo e a Antropologia (Lvi-Strauss) e a Dialtica e a Economia (Marx).
Coordenador do Ncleo de Estudos do Pensamento Contemporneo (NEPC),
vinculado ao Centro de Referncia em Cincias Humanas, com sede na Faculdade
de Filosoa e Cincias Humanas (FAFICH) da UFMG, onde vem desenvolvendo
a pesquisa As Biotecnologias e o Futuro da Humanidade, nanciada pela Fundao
de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG).
272 Complexidade e Desenvolvimento
Joo Sics
Possui graduao em Cincias Econmicas (1989) pela UFRJ e doutorado em
Economia (1997) pela UFRJ. Atualmente professor do Instituto de Economia
(IE) da UFRJ. Desenvolve suas pesquisas nas reas de Macroeconomia e Teoria
Monetria/Financeira.
Jos Celso Cardoso Jr.
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao (FEA)/USP, com mes-
trado em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia (IE)/UNICAMP. Desde
1996 tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, tendo atuado na Diretoria
de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) at 2008. Desde ento, foi chefe da Asses-
soria Tcnica da Presidncia do Instituto, coordenou o projeto Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro e a srie Dilogos para o Desenvolvimento (2008
a 2010). No mesmo perodo, foi diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest).
Joseph Barat
Economista e doutor livre docente pela UFRJ. Consultor de entidades e empresas
pblicas e privadas, scio-diretor de Planejamento, Assessoria e Monitorao de
Projetos Ltda. (Planam Consult), presidente do Conselho de Desenvolvimento das
Cidades da Federao do Comrcio de Bens, Servios e Turismo (Fecomrcio) do
Estado de So Paulo e colaborador do jornal O Estado de S. Paulo. Foi superinten-
dente da rea de projetos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), secretrio dos Transportes do Estado do Rio de Janeiro por duas
vezes governos Faria Lima e Moreira Franco , presidente da Empresa Metropoli-
tana de Transportes Urbanos do Estado de So Paulo e diretor da Agncia Nacional
de Aviao Civil (ANAC). Autor de vrios livros sobre planejamento urbano, infra-
estrutura e logstica e transportes. Pesquisador bolsista do PNPD do Ipea na Direto-
ria de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset).
Leila Christina Dias
Bacharel e licenciada em Geograa (1973 e 1974) pela UFRJ, mestre em Geo-
graa (1980) pela UFRJ, doutora em Geograa (1991) pela Universit de Paris
IV (Paris-Sorbonne) e ps-doutora em Geograa (2000) pela Universit de Paris
I. Atualmente professora associada I da Universidade Federal de Santa Catarina
(UFSC) e professora participante do Programa de Ps-Graduao em Geograa
da UFPR. Foi eleita presidente da Anpur para o binio 2009-2001. membro
dos comits editoriais das revistas: Cadernos Metrpole, Geotextos, GeoUERJ, gora
Universidade de Santa Cruz do Sul (UNISC) e Interaes Revista Internacional
de Desenvolvimento Local. Tem experincia na rea de Geograa, com nfase em
273 Notas Biogrcas
Geograa Humana e Econmica, atuando principalmente nos seguintes temas:
rede urbana, organizao territorial e rede nanceira.
Luiz Werneck Vianna
Possui graduao em Cincias Sociais (1967) pela UFRJ, graduao em Direito
(1962) pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) e doutorado em
Sociologia (1976) pela USP. Foi presidente da Anpocs. Atualmente, professor
titular do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ), coor-
denador do Centro de Estudos Direito e Sociedade (Cedes)/IUPERJ e membro
do Conselho Consultivo do Departamento de Pesquisas Judicirias, do Conselho
Nacional de Justia. Tem experincia na rea de Sociologia, com nfase em Fun-
damentos da Sociologia, atuando principalmente nos seguintes temas: democra-
cia, judicializao da poltica e das relaes sociais, sindicalismo, corporativismo,
intelectuais e pensamento social brasileiro.
Luiz Csar Queiroz Ribeiro
Graduao em Administrao Pblica (1972) pela Fundao Getulio Vargas (FGV-
RJ), mestrado em Dveloppement Economique et Social (1976) pela Universit de
Paris 1 (Panthon-Sorbonne) e doutorado em Arquitetura e Urbanismo (1991)
pela USP. Atualmente professor titular da UFRJ Instituto de Pesquisa e Pla-
nejamento Urbano e Regional (Ippur)/UFRJ. Coordena o Observatrio das Me-
trpoles: Territrio, Coeso Social e Governana, pesquisa em rede envolvendo
estudos comparativos sobre 12 metrpoles brasileiras. Desenvolve estudos sobre
os temas: metropolizao, dinmicas intrametropolitanas e o territrio nacional,
dimenso socioespacial da excluso/integrao nas metrpoles, governana urba-
na, cidadania e gesto das metrpoles. Coeditor da revista Cadernos Metrpole.
Marco Crocco
Concluiu o doutorado em Economia na University of London em 1999. Atualmente
professor-associado da UFMG. Publicou 17 artigos em peridicos especializados e
22 trabalhos em anais de eventos. Possui 19 captulos de livros e trs livros publicados.
Possui seis itens de produo tcnica. Orientou oito dissertaes de mestrado, alm
de ter orientado dois trabalhos de iniciao cientca e 22 trabalhos de concluso de
curso na rea de Economia. Recebeu quatro prmios e homenagens. Atualmente co-
ordena trs projetos de pesquisa. Atua na rea de Economia, com nfase em Keynes.
Em suas atividades prossionais interagiu com 35 colaboradores em coautorias de tra-
balhos cientcos. Em seu Currculo Lattes os termos mais frequentes na contextuali-
zao da produo cientca, tecnolgica e artstico-cultural so: indstria, economia
regional, inovao, bancos, sistema nanceiro, desenvolvimento, ps-keynesianos,
Keynes, arranjos produtivos locais e nanciamento.
274 Complexidade e Desenvolvimento
Maria Alice Rezende de Carvalho
Possui licenciatura em Histria (1975) pela PUC-RJ, mestrado em Histria
(1983) pela UNICAMP e doutorado em Sociologia (1997) pelo IUPERJ, onde
trabalhou entre os anos de 1987 e 2007. Em 1993, tornou-se professora titular
em Sociologia daquela instituio. Atualmente professora-associada II do De-
partamento de Sociologia e Poltica da PUC-RJ. Tem experincia em pesquisa e
em orientao de alunos, alm de vrios trabalhos publicados na rea de Sociolo-
gia com nfase em Sociologia dos intelectuais e da cultura, Sociologia Urbana e
Sociologia do Poder Judicirio.
Mauro Borges
Possui graduao em Cincias Econmicas (1977) pela UFMG, mestrado em
Economia (1985) pela UFMG e doutorado em Economia (1992) pela University
of London. Atualmente professor titular da UFMG, presidente do Conselho de
Administrao do Parque Tecnolgico de Belo Horizonte e diretor do Centro de
Desenvolvimento e Planejamento Regional (Cedeplar). Tem experincia na rea
de Economia, com nfase em Economia Regional e Urbana, atuando principal-
mente nos seguintes temas: Brasil, desenvolvimento regional, Mercosul, Minas
Gerais e sistema agroalimentar.
Natlia Orlandi Silveira
Possui graduao em Antropologia pela UnB. Bolsista PNPD na Diest/Ipea, com
atividades no mbito do projeto Perspectivas do Desenvolvimento.
Niemeyer Almeida Filho
Graduado em Cincias Econmicas (1979) pela UnB, mestre em Economia
(1985) pela UnB, doutor em Teoria Econmica (1994) pela UNICAMP. Ps-
doutorado (2009) pela FEA/USP, Departamento de Economia. Foi pesquisador
visitante da Food and Agriculture Organization (FAO) em Santiago em 2008.
Atualmente professor-associado do Instituto de Economia (IE) da Universida-
de Federal de Uberlndia (UFU) e professor permanente do Programa de Ps-
Graduao em Economia do mesmo instituto. Leciona disciplinas de graduao
e ps-graduao no campo do Desenvolvimento Econmico pelo menos des-
de 1996. Atua como consultor da Capes e do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), assim como tutor de cursos de
Educao Distncia do Fodepal/FAO. lder do grupo de pesquisa Desenvol-
vimento e Polticas Pblicas do CNPq, concentrando-se nas linhas de pesquisa
de Desenvolvimento e Dependncia, Desenvolvimento Brasileiro, e Polticas de
Segurana Alimentar na Amrica Latina. Bolsista do Programa Ctedras do De-
senvolvimento do Ipea. membro da Rede de Professores de Desenvolvimento
275 Notas Biogrcas
Econmico do Ipea, recm-criada; membro da Rede de Pesquisa e Ensino so-
bre a Amrica Latina (Redeal); membro do Programa Nacional de Cooperao
Acadmica (PROCAD)/UFU/UNICAMP; membro da diretoria da Sociedade
Brasileira de Economia Poltica (SEP).
Ramn Garca Fernndez
Possui graduao em Economia (1981) pela USP e doutorado em Economia
(1992) pela USP, com ps-doutorado (1998-1999) pela University of Massachu-
setts Amherst. Foi professor (1989-1992) da PUC-SP e da UFPR (1993-2003).
Atualmente professor da Escola de Economia de So Paulo (EESP) da FGV.
Pesquisa e leciona cursos principalmente nos seguintes temas: metodologia da
economia (especialmente na abordagem da retrica da economia); microecono-
mia heterodoxa ou alternativa (da perspectiva do institucionalismo original e com
inuncia da economia comportamental) e histria econmica.
Reinaldo Gonalves
Professor titular de Economia Internacional do IE da UFRJ desde 1993; livre do-
cente em Economia Internacional (1991) da UFRJ; Ph. D. em Economia (1986)
pela University of Reading (Inglaterra,); mestre em Economia (1976) pela Esco-
la de Ps-Graduao em Economia (EPGE)/FGV; mestrado em Engenharia da
Produo (1974) no Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesqui-
sa de Engenharia (Coppe); e bacharel em Economia (1973) pela UFRJ. Diretor
da SEP (1998-2006); diretor da Associao Nacional dos Cursos de Graduao
em Economia (Ange) (2000-2002); conselheiro titular do Conselho Federal de
Economia (Cofecon) (2001-2003); vice-presidente do Conselho Regional de
Economia (Corecon-RJ) (1997-1999); e presidente do Instituto de Economistas
do Rio de Janeiro (IERJ) (1995-1996). Professor visitante (Directeur dtudes),
cole des Hautes tudes en Sciences Sociales, Maison des Sciences de lHomme,
Paris, 1996; professor visitante da Universidade de Paris XIII, 1990; e economis-
ta das Naes Unidas (1983-1987) United Nations Conference on Trade and
Development (UNCTAD), Genebra.
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada 2011
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Andrea Bossle de Abreu
Reviso
Eliezer Moreira
Elisabete de Carvalho Soares
Fabiana da Silva Matos
Gilson Baptista Soares
Lucia Duarte Moreira
Mriam Nunes da Fonseca
Editorao
Roberto das Chagas Campos
Aeromilson Mesquita
Camila Guimares Simas
Carlos Henrique Santos Vianna
Maria Hosana Carneiro da Cunha
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES,
Trreo 70076-900 Braslia DF
Fone: (61) 3315-5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em Adobe Garamond 11/13,2 (texto)
Frutiger 47 (ttulos, grcos e tabelas)
Impresso em Plen Sof 80 g/m
2
Carto Supremo 250g/m
2
(capa)
Rio de Janeiro-RJ
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Volume
3
Volume 3
Dilogos para o
Desenvolvimento
Volume 3
A temtica do desenvolvimento brasileiro
em algumas de suas mais importantes
dimenses de anlise e condies de rea-
lizao foi eleita por meio de um proces-
so de planejamento estratgico interno, de
natureza contnua e participativa, como o
principal mote das atividades e projetos do
Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
Inscrito como misso institucional
produzir, articular e disseminar conhe-
cimento para aperfeioar as polticas p-
blicas e contribuir para o planejamento do
desenvolvimento brasileiro , esse mote
pretende integrar-se ao cotidiano do ins-
tituto pela promoo de iniciativas vrias,
entre as quais se destaca o projeto Perspec-
tivas do Desenvolvimento Brasileiro, do
qual este livro faz parte.
O projeto tem por objetivo servir
como plataforma de sistematizao e re-
lexo acerca dos entraves e das oportuni-
dades do desenvolvimento nacional. Para
tanto, entre as atividades que o compem
incluem-se seminrios de abordagens am-
plas, oicinas temticas especicas, assim
como cursos de aperfeioamento em torno
do desenvolvimento e publicaes sobre te-
mas ains. Trata-se de projeto sabidamente
ambicioso e complexo, mas indispensvel
para fornecer ao Brasil conhecimento crtico
tomada de posio frente aos desaios da
contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea con-
siga, ao longo do tempo, dar cabo dos
imensos desaios que esto colocados para
a instituio no perodo vindouro, a saber:
formular estratgias de desenvol-
vimento nacional em dilogo com
atores sociais;
fortalecer sua integrao institu-
cional junto ao governo federal;
caracterizar-se enquanto indutor
da gesto pblica do conhecimen-
to sobre desenvolvimento;
ampliar sua participao no deba-
te internacional sobre desenvolvi-
mento; e
promover seu fortalecimento ins-
titucional.
Aps longo perodo ausente do vocabulrio
poltico brasileiro, o desenvolvimento retor-
nou ao centro da cena nacional. Mas o su-
cesso do seu retorno, no entanto, carece de
ressigniicao profunda, com base no intri-
cado contexto das inter-relaes que emergi-
ram no mbito de uma sociedade hoje mais
diversiicada e heterognea internamente e,
por isso mesmo, necessitada de conhecimen-
tos cada vez mais complexos e por que no
dizer multi, inter e transdisciplinares para
se autoconhecer.
O presente volume da srie Dilogos
para o Desenvolvimento busca chamar a
ateno para este problema, estando, para
tanto, composto de trs grandes blocos. No
primeiro bloco, Carlos Henrique Romo
de Siqueira e Jos Celso Cardoso Jr. explo-
ram aspectos da complexiicao do tem-
po presente, o que, por sua vez, suscita a
necessidade de requaliicar e ressigniicar
os sentidos e as prticas do planejamento
governamental e do prprio desenvolvi-
mento que se pretende para o pas na atual
quadratura histrica.
O segundo bloco, por sua vez, cons-
titudo de uma srie de intervenes so-
bre temas considerados estratgicos ao
desenvolvimento nacional. Composto,
fundamentalmente, por aulas ministradas
por especialistas de diversas reas do co-
nhecimento durante o curso de Recepo e
Ambientao aos tcnicos de Planejamento
e Pesquisa concursados no Ipea em 2009, o
livro oferece um painel de ideias e ques-
tes que atravessam inmeras disciplinas,
ajudando a recolocar o tema do desenvol-
vimento diante dos desaios metodolgi-
cos e polticos de nosso tempo.
No ltimo bloco, Carlos Aguiar de
Medeiros e Niemeyer Almeida Filho tra-
am um panorama sobre o ensino do de-
senvolvimento nas universidades brasi-
leiras (sobretudo as de Economia), ofere-
cendo mapa da situao atual, ao mesmo
tempo um guia de atualizaes tericas,
linhas programticas e proposies para
polticas pblicas.
A sensao de viver em uma poca em acelerao crescente, e de rpidas mudanas,
relete-se na limitao do vocabulrio contemporneo em nomear ou qualiicar o tem-
po presente. Em contexto de generalizadas transformaes experimentadas mundial-
mente desde a segunda metade do sculo XX, a face do Brasil atual tambm se trans-
formou e se complexiicou. Sua sociedade, os arranjos polticos e o tipo de Estado que
aqui se construiu foram forjados na tensa relao entre os interesses polticos internos,
suas disputas e embates, e as presses internacionais.
Com isso, as incertezas sobre o presente e as diiculdades em nome-lo parecem apon-
tar para uma transformao da cultura contempornea, mais especiicamente, uma
transformao que atingiu em cheio suas modalidades tradicionais de inteligibilidade.
Mas alm de sinalizar para a limitao da capacidade de nomear o presente, a crise de
paradigmas da atualidade tambm aponta para a insuicincia das tradicionais abor-
dagens compartimentadas e estritamente disciplinares diante da complexidade do
nosso tempo. neste sentido, portanto, que adquirem relevncia os esforos de inter,
multi e transdisciplinaridade como estratgias metodolgicas para a capitalizao dos
saberes requeridos para o desenvolvimento.
disso que trata o presente livro. Seu substrato ltimo o de conceber o desenvolvi-
mento como processo contnuo e coletivo de aprendizado e conquistas, cujas dimenses,
discutidas ao longo dos captulos aqui reunidos, se agregam terica e politicamente
tanto em simultneo como em patamares equivalentes de importncia estratgica, pois
hoje, inalmente, sabe-se que ou assim ou no se est falando de desenvolvimento.
Amlia Cohn
Carlos Aguiar de Medeiros
Carlos Henrique Romo de Siqueira
Eduardo Fagnani
Eduardo Viola
Ermnia Maricato
Fernando Ferrari Filho
Gildo Maral Brando
Ivan Domingues
Joo Sics
Joseph Barat
Jos Celso Cardoso Jr.
Leila Christina Dias
Luis Werneck Vianna
Luiz Csar Queiroz Ribeiro
Marco Crocco
Maria Alice Rezende de Carvalho
Mauro Borges
Natlia Orlandi Silveira
Niemeyer Almeida Filho
Ramn Garca Fernndez
Reinaldo Gonalves
Complexidade e
Desenvolvimento
Complexidade e
Desenvolvimento