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N2
NOTA DE POLTICA
FORTALECIENDO
la gobernabilidad
EN EL CASO DEL PARAGUAY
EL ORIGEN DEL PROBLEMA DE
GOBERNABILIDAD EST EN LA
PROPIA CONSTITUCIN Y EN
EL MODELO DE EQUILIBRIO DE
PODERES, ESPECIALMENTE
ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y
EL PODER LEGISLATIVO. POR ELLO,
LA SOLUCIN DE FONDO PASAR
POR LA REFORMA DE LA
CONSTITUCIN. SIN EMBARGO, ES
POSIBLE ATENUAR LOS EFECTOS DE
LA FALTA DE GOBERNABILIDAD A
TRAVS DE OTROS MECANISMOS
LEGALES Y REGLAMENTARIOS QUE SE
IDENTIFICARN EN ESTE TRABAJO.
DIEGO
ABENTE BRUN
2012
DICIEMBRE
2
Serie Notas de Poltica realizadas en el marco de la plataforma de organizaciones
Paraguay Debate. Los artculos podrn ser citados, siempre que se mencione la fuente.

Nota elaborada por Diego Abente, investigador asociado del CADEP.
El CADEP agradece la contribucin de la Frederich Ebert Stiftung (FES) a la elaboracin de esta Nota de Poltica
en el marco del Proyecto PARAGUAY DEBATE / investigadores@cadep.org.py
Con el apoyo de:
FORTALECIENDO
la gobernabilidad
DIEGO ABENTE BRUN
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PRESENTACIN
La presente Nota de Poltica ha sido elaborada como un aporte destinado a enriquecer la
discusin de polticas pblicas en el escenario de las Elecciones 2013 y es una de varias en-
tregas programadas en el marco de esta iniciativa interinstitucional PARAGUAY DEBATE que
nuclea a varias Organizaciones y Asociaciones de la Sociedad Civil.
El objetivo general de la Plataforma PARAGUAY DEBATE es alentar y enriquecer el debate
poltico en el pas, con pensamientos y propuestas, en torno a los temas ms relevantes de
una agenda de polticas pblicas para el perodo de gobierno 2013-2018. El objetivo es
provocar la discusin de los temas escogidos, que se orientan tanto al fortalecimiento de la
gobernabilidad democrtica y a la sustentabilidad del desarrollo econmico y social.
Se ha elegido poner a disposicin de la ciudadana, los productos elaborados por nuestras
organizaciones a partir de la evidencia cientfca y de opiniones autorizadas sobre los te-
mas. Se ha credo que esta es la forma ms apropiada de promover el debate pblico con
la participacin de las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicacin, los
formadores de opinin y los equipos tcnicos de los partidos polticos. Se pretende, as,
generar espacios de formacin y debate ciudadano acerca de las propuestas provenientes
de diversos sectores de la sociedad paraguaya y de los propios partidos polticos.
Para propiciar una divulgacin ms amplia de los materiales, cada Nota de Poltica presen-
tada en esta plataforma ser, a su vez, traducida en tres diferentes formatos que estarn
disponibles tanto en versin impresa como digital. En primer lugar, un resumen ejecutivo
(brief ) destinado a los equipos tcnicos de los partidos polticos y movimientos que com-
petirn en las elecciones. En segundo lugar un material de divulgacin masiva destinado a
la ciudadana en general y a las organizaciones de la sociedad civil con el objetivo de in-
centivar la demanda de respuestas polticas a las problemticas presentadas. Finalmente un
material destinado a trabajadores de la comunicacin y formadores de opinin que aborde
la temtica expuesta en cada nota de una forma breve y concisa, desde una perspectiva
periodstica.
PARAGUAY DEBATE apuesta a que la discusin de polticas pblicas comience a instalarse
como una prctica de la ciudadana de manera a estructurar demandas con mayor conte-
nido a los candidatos/as en pugnas eleccionarias y como una forma de dar mayor cabida al
debate como factor infuyente a la hora de depositar el voto ciudadano.
4
Este documento est basado en innumerables estudios sobre la gobernabilidad en Para-
guay que se citan en la bibliografa. No pretende sin embargo volver a demostrar lo obvio
ni buscar explicaciones nuevas sino sugerir caminos que conduzcan a fortalecer la gober-
nabilidad.
Dos consideraciones previas son necesarias para proceder al abordaje del tema. En primer
lugar es preciso distinguir dos conceptos parecidos pero muy distintos, gobernabilidad y
gobernanza o gobernabilidad democrtica. Por gobernabilidad se entiende simple y llana-
mente la capacidad del gobierno, es decir del Poder Ejecutivo, de adoptar e implementar
las polticas pblicas que estima convenientes para el cumplimiento de su programa de
gobierno. Estas polticas pueden ser juzgadas como apropiadas o desacertadas, pero ese
juicio de valor es irrelevante al efecto de evaluar la gobernabilidad.
Esta concepcin de gobernabilidad est anclada en el origen etimolgico del trmino, gu-
berna, que en latn signifca timn. La gobernabilidad es pues la capacidad de timonear y
dirigir la nave del Estado en la direccin escogida. No en balde ya en 1968 Samuel Hunting-
ton acu la famosa frase: La diferencia ms importante entre los pases tiene que ver no
con su forma de gobierno sino con su grado de gobierno.
El concepto de gobernanza, o gobernabilidad democrtica, como a veces tambin se la
denomina, hace referencia a una realidad distinta. No se refere a la capacidad de gobernar
-aunque la da por supuesta- sino a la habilidad para hacerlo bien y de conformidad con las
mejores prcticas democrticas. A menudo, estudiosos de pases desarrollados fracasan en
sus recomendaciones porque, infuenciados por las realidades de sus pases, se concentran
exclusivamente en los problemas de gobernanza sin entender que en nuestro pas hay aun
tareas previas que realizar, tales como fortalecer la gobernabilidad.
La segunda consideracin es que en el caso del Paraguay el origen del problema de gober-
nabilidad est en la propia Constitucin y en el modelo de equilibrio de poderes, especial-
mente entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Por ello, la solucin de fondo pasar
por la reforma de la constitucin. Sin embargo, es posible atenuar los efectos de la falta de
gobernabilidad a travs de otros mecanismos legales y reglamentarios que se identifcarn
en este trabajo.
LA CONSTITUCIN DE 1992 Y SU IMPACTO
EN LA GOBERNABILIDAD
En esta seccin se sealarn aquellos aspectos de la Constitucin que de forma ms directa
afectan la gobernabilidad de tres maneras. En primer lugar cercenando las prerrogativas
del Poder Ejecutivo de administrar el pas y formular las polticas pblicas. En segundo lugar
atribuyendo al Poder Legislativo funciones administrativas, cuando que sus prerrogativas
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la gobernabilidad
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deberan ser legisferantes y de control. En tercer lugar, politizando el poder judicial y judi-
cializando la poltica. Esta combinacin ha contribuido de manera decisiva a la baja calidad
de la poltica en Paraguay.
Veamos las principales aristas concretas de este problema
1
.
1. La constitucin confgura un Poder Ejecutivo fuerte en el manejo del patronazgo y el
clientelismo pero dbil en sus prerrogativas de seleccin de polticas pblicas y sujeto a
un Congreso con poderes exagerados, tales como:
Levantar un veto presidencial por simple mayora de ambas cmaras;
Levantar un pedido de tratamiento de urgencia por simple mayora de cualquiera de las
dos cmaras,
Aumentar la estimacin de ingresos del Presupuesto General discrecionalmente y apro-
bar un presupuesto desagregado hasta el nivel del salario de un funcionario particular;
Modifcar las leyes irrestrictamente, i.e. alterar una ley permanente a travs de una tem-
poral, como la ley de presupuesto anual, o una ley de ampliacin presupuestaria, o mo-
difcar un cdigo a travs de una ley cualquiera, debido a la ausencia de una jerarqua de
leyes;
Impulsar el juicio poltico al presidente sobre la base de mal desempeo de sus fun-
ciones, i.e. introduciendo una analoga del voto de no confanza propio de los sistemas
parlamentaristas en el marco de una constitucin supuestamente presidencialista.
2. Por su parte, el Congreso, adems de tener dichos poderes exagerados, est caracteri-
zado por:
Una gran fragmentacin poltica producto de la reglamentacin electoral que tiene ran-
go constitucional;
Falta de reglas estrictas para presentar proyectos de leyes lo que produce una infacin
de leyes, un deterioro de su calidad, y genera un poderoso incentivo para el intercambio
de apoyos en leyes de carcter y alcance particularista;
Eleccin anual de autoridades hasta el nivel de miembros de comits lo que aumenta el
incentivo para las negociaciones particularistas;
Excesiva discrecionalidad para regular aspectos puramente administrativos y poderes de-
cisivos acerca de la constitucin y el funcionamiento del Poder Judicial que tienen rango
constitucional;
Un sistema de eleccin de representantes de rango constitucional por el sistema de re-
presentacin proporcional DHondt (tanto para las internas como para las nacionales) que
incentiva la fragmentacin, la indisciplina partidaria, y la falta de rendicin de cuentas.
1
Estos argumentos los desarrollo tambin en Diego Abente Brun y Enrique Sosa
Arra, Una Reforma Constitucional para la Gobernabilidad y la Gobernanza, en
Dionisio Borda, comp., MEMORANDUM PARA EL GOBIERNO 2008-2013, Asun-
cin, CADEP, 2008, pp. 49-52.
6
Un sistema electoral de rango constitucional que por la clausula de elecciones por ma-
yora relativa prcticamente asegura una automtica mayora opositora al Ejecutivo en
todos los cuerpos legislativos (Congreso, Juntas Departamentales, Juntas Municipales)
con lo que se agrava permanentemente el problema de gobernabilidad;
En sntesis un sistema electoral que no sirve ni para proporcionar representacin justa e
igual sobre la base de la proporcionalidad ni para el propsito central de producir ma-
yoras que aseguren gobiernos estables.

3. A su turno, el Poder Judicial se caracteriza por:
Una alta politizacin, ya que todos los rganos relevantes, como el Consejo de la Ma-
gistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados estn integrados tambin por
diputados y senadores;
Una Corte Suprema con grandes poderes jurisdiccionales, incluyendo el nombramiento
y la reeleccin de jueces;
Una enorme mora judicial que en el caso particular de las acciones de inconstitucionali-
dad puede ser visto como la consagracin de la arbitrariedad como norma suprema;
Una fgura de inconstitucionalidad que invita a ser usada para dilatar casos y que adems,
al funcionar solo inter-partes y no erga-omnes, implica que una ley o acto considerado
inconstitucional lo es solo para el peticionante, pero no para el resto de los ciudadanos;
Una bajsima credibilidad debido a los persistentes casos de corrupcin, nepotismo, y
trfco de infuencias.

4. Finalmente, el resultado es un Estado:
grande pero inefcaz, con exceso de personal de baja califcacin;
con instituciones excesivamente vulnerables a los intereses de los rent-seekers (busca-
dores de renta) que a travs del Congreso obtienen benefcios personales o sectoriales a
cambios de apoyos en la discusin presupuestaria o en la legislacin pertinente;
Carente de un sistema meritocrtico;
con altos niveles de corrupcin, duplicacin de funciones, y altsimos costos administra-
tivos : gran parte de los ingresos tributarios son devorados por los rubros de salarios de
los funcionarios activos y jubilaciones de los pasivos de la Administracin Central;
con baja capacidad tcnica para desarrollar, implementar y evaluar polticas y baja auto-
estima;
con muy baja capacidad de hacer cumplir efectivamente un extremadamente complejo
y extenso sistema de de leyes, regulaciones y ordenanzas;
con una estructura de descentralizacin que introduce una gran ambigedad acerca de
las esferas de responsabilidad de los gobiernos sub-nacionales (gobernaciones y mu-
nicipalidades) que poseen adems muy baja capacidad administrativa para cumplir sus
funciones;
con cuerpos legislativos (Juntas Departamentales y Municipales) que asumen virtuales
poderes jurisdiccionales sobre la ejecucin presupuestaria generando as un amplio y
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la gobernabilidad
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frtil campo para la corrupcin y el trfco de infuencia;
con una estructura impositiva que promueve la pereza fscal por parte de los gobier-
nos sub-nacionales;
sin reglas claras sobre los lmites y procedimientos para la emisin de deuda.
El cuadro que se presenta en la siguiente pgina resume las clusulas constitucionales y
legales/o reglamentarias que difcultan la gobernabilidad

DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES, LEGALES Y
REGLAMENTARIAS QUE DIFICULTAN LA GOBERNABILIDAD
DISPOSICIONES
CONSTITUCIONALES
Rechazar un veto presidencial por sim-
ple mayora de ambas cmaras y no por
mayora de dos tercios.
Rechazar un pedido de tratamiento de ur-
gencia y adems hacerlo por simple ma-
yora de cualquiera de las dos cmaras.
Aumentar la estimacin de ingresos del
Presupuesto y adems discrecionalmen-
te, facultad que ningn Legislativo de
Amrica Latina posee en la misma me-
dida.
Modifcar las leyes irrestrictamente, i.e.
alterar una ley permanente a travs de
una temporal, como la ley de presu-
puesto anual, o una ley de ampliacin
presupuestaria, o modifcar un cdigo a
travs de una ley cualquiera, debido a la
ausencia de una jerarqua de leyes.
DISPOSICIONES LEGALES/
REGLAMENTARIAS
Falta de reglas estrictas para presentar
proyectos de leyes lo que produce una
infacin de leyes, un deterioro de su ca-
lidad, y genera un poderoso incentivo
para el intercambio de apoyos en leyes
de a carcter y alcance particularista.
Eleccin anual de autoridades del Con-
greso hasta el nivel de miembros de co-
mits lo que aumenta el incentivo para
las negociaciones particularistas.
Remisin de proyectos de ley a nume-
rosas comisiones con lo que retrasa el
tratamiento y se incentiva el trfco de
infuencia.
Aplicacin extensiva (e inconstitucional)
de las facultades del Congreso al admitir
la presentacin de proyectos de ley de
ampliacin presupuestaria cuando que
el artculo 238 (14) de la Constitucin
expresa que la Ley de Presupuesto debe
ser presentada por el Poder Ejecutivo y
el artculo 202 (5) expresa que es atribu-
cin del Congreso sancionarla.
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DE LO DESEABLE Y LO INDISPENSABLE.
En base a este breve diagnstico se pasar ahora a la discusin de las alternativas, la pri-
mera que representa el curso de accin ideal y la segunda el curso indispensable. El curso
de accin ideal es una reforma constitucional acordada, limitada, responsable y expedita
que excluya explcitamente la posibilidad de incorporar la re-eleccin presidencial. Este
punto de la re-eleccin ha sido, en todo momento, uno de los principales obstculos a la
reforma pues introduce un clculo poltico partidario que impide el consenso. La oposicin
Impulsar el juicio poltico al presidente so-
bre la base de mal desempeo de sus
funciones, i.e. introduciendo una analo-
ga del voto de no confanza propio de
los sistemas parlamentaristas en el marco
de una constitucin supuestamente presi-
dencialista.
Un sistema de eleccin de representan-
tes de rango constitucional por el sistema
de representacin proporcional DHondt
(tanto para las primarias como para las
nacionales) que garantiza la fragmenta-
cin, la indisciplina partidaria, y la falta
de accountability.
Un sistema electoral de rango constitu-
cional que al consagrar la eleccin de
los cargos ejecutivos por mayora sim-
ple prcticamente asegura una mayora
opositora al Ejecutivo en todos los cuer-
pos legislativos (Congreso, Juntas De-
partamentales, Juntas Municipales) con
lo que se agrava permanentemente el
problema de gobernabilidad.
Un Poder Judicial altamente politizado,
en el que todos los rganos relevantes,
como el Consejo de la Magistratura y
el Jurado de Enjuiciamiento de Magis-
trados estn integrados tambin por di-
putados y senadores y una poltica alta-
mente judicializada.
Manejo arbitrario de los plazos para el
tratamiento de proyectos de Ley del Eje-
cutivo o de pedidos de acuerdo lo que
incentiva el trfco de infuencia.
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de turno, como es de suponer, teme tal posibilidad porque sabe que debido a la dbil ins-
titucionalidad del pas introducir la posibilidad de la re-eleccin prcticamente asegura su
permanencia en la oposicin por cinco aos ms por lo menos.
Excluido el tema de la re-eleccin es ms fcil aunque no fcil- coincidir en una agenda de
reforma limitada. La reforma debe ser limitada puesto que ningn actor poltico se arries-
gara en un contexto de incertidumbre a abrir las puertas a una reforma que pueda ser vista
como adversa a sus intereses. De ah la necesidad de acotar los puntos a ser reformados y
negociarlos.
Finalmente, la reforma debe ser expedita. Una convencin larga dar lugar a oportunidades
para que algunos actores o sectores interesados pretendan introducir elementos extraos al
acuerdo que desnaturalicen su esencia.
Con este enfoque se pone el mayor nfasis posible en la cooperacin inter-temporal, es
decir en hacer que el clculo de los actores principales se centre no tan solo en el momento,
hoy, la coyuntura, sino tambin en el futuro cercano. As, si estas normas hoy benefcian a mi
adversario poltico en el prximo periodo me puede benefciar a m. Esta es la cooperacin
ms difcil de general, pero el aprendizaje generado por los aos de fracaso y algunas ins-
tancias de xito, adems de la presin de la opinin ciudadana, son susceptibles de generar
el consenso necesario para avanzar en esta direccin.
El esqueleto de dicha reforma debera ser:
Relacin Entre Poderes
La Constitucin de 1992 ha producido un rgimen de Ejecutivo dbil, un Congreso fuerte, y
un Poder Judicial altamente politizado. Como resultado, ni el Ejecutivo gobierna bien, ni el
Congreso representa adecuadamente, ni el Poder Judicial garantiza justicia pronta y barata.
El Poder Ejecutivo es fuerte, o mejor dicho discrecional, en el manejo del patronazgo pero
dbil en sus prerrogativas de seleccin de polticas pblicas. El Congreso, con poderes ex-
tralimitados, es el escenario en el que la gran fragmentacin poltica se resuelve por la va
de una lgica clientelista y de componendas particularistas. El Poder Judicial, politizado y
politizante, opera en un contexto de reglas particularistas y sujetas a una excesiva discre-
cionalidad y corrupcin.
Estas propuestas se orientan a asegurar una verdadera separacin de poderes basada,
como toda buena taxonoma, en principios claros, simples, y mutuamente excluyentes: un
poder nombra y administra (Ejecutivo), otro poder legisla, presta acuerdos y controla (legis-
lativo) y otro poder dirime las controversias privadas o pblicas.
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a) Relacin Ejecutivo-Legislativo-Judicial: En cuanto al Poder Ejecutivo se trata de ase-
gurar su estabilidad y efectividad estableciendo con precisin su rango de atribuciones
administrativas y polticas. Ello se lograra con las siguientes medidas.
En primer lugar fortaleciendo la capacidad del Ejecutivo a travs de la modifcacin de
las clusulas del veto y de la medidas de emergencia. Un veto del Ejecutivo solo podra
ser rechazado por el voto de la mayora absoluta de dos tercios de ambas cmaras, es
decir 30 y 53 votos respectivamente.
Al mismo tiempo se debe establecer que el veto parcial puede aplicarse a artculos, inci-
sos o prrafos.
Finalmente debe permitirse al Ejecutivo remitir junto con el veto un texto alternativo. De
aceptarse el veto se reputar aprobado el texto alternativo. De esta manera se mejorara
la capacidad de negociacin del Ejecutivo vis--vis el Congreso.
En segundo lugar, la declaracin de tratamiento de urgencia solo debera poder revocarse
por el voto de una mayora absoluta de dos tercios en ambas cmaras y adems debera
establecerse que la misma debe ser despachada en el plazo de 15 das corridos en cada
Cmara o reputarse aprobada. El lmite en cuanto al nmero de veces que esta medida
puede ser aplicada se mantendra en tres por ao.
Debe tambin fortalecerse el rol del Ejecutivo en el manejo de la poltica presupuestaria
prohibiendo explcitamente el aumento de la estimacin de ingresos por parte del Congre-
so y estableciendo que el presupuesto debe aprobarse por grupos y sub-grupos de gastos
(primer y segundo dgito, por ejemplo 100 Servicios Personales y 110 Remuneraciones Bsi-
cas, 200 Servicios No Personales, 210 Servicios Bsicos) y preservando el Anexo de Personal
de modifcaciones parlamentarias.
De la misma manera habra que preservar la iniciativa del Ejecutivo en materia presupues-
taria limitando la iniciativa de proyectos de ley en esta materia exclusivamente al Ejecutivo.
Esto de hecho ya est en la constitucin como se seal ms arriba pero el Congreso ha
hecho una interpretacin extensiva de sus prerrogativas y el poder Ejecutivo no ha reaccio-
nado ni interpuesto el recurso de inconstitucionalidad que deba
2
.
Igualmente, el Poder Ejecutivo deber incluir en el Presupuesto, sin excepcin por razn
alguna todas las donaciones y todos los recursos, independientemente de su origen, que
en cualquier carcter (royalties, compensaciones, fondos de compensacin, y cualquier otra
2
En efecto, el Congreso ha aplicado de manera extensiva e inconstitucional sus fa-
cultades al admitir la presentacin de proyectos de ley de ampliacin presupues-
taria por sus miembros u otros poderes del Estado cuando que el artculo 238
(14) de la Constitucin expresa que la Ley de Presupuesto debe ser presentada
por el Poder Ejecutivo y el artculo 202 (5) expresa que es atribucin del Congreso
sancionarla. Si el Poder Ejecutivo es el nico autorizado a presentar la Ley Madre
(el Presupuesto), solo l puede en consecuencia presentar modifcaciones/am-
pliaciones al mismo.
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erogacin) instituciones, gobiernos extranjeros, agencias de desarrollo, bancos internacio-
nales, o las entidades binacionales transferan al pas.
En cuanto al Congreso hay que rescatar su funcin de rgano de legislacin y control. El
Congreso tiene como funcin legislar y controlar, no administrar. En lneas generales, la
funcin legisferante est asegurada en la actual CN, no as la de control que permanece un
tanto ambigua. Es preciso pues eliminar aquellas facultades que lo convierten por momen-
tos en un co-administrador con el Poder Ejecutivo pero fortalecer las facultades de control
y enjuiciamiento.
El Congreso debe poder convocar a Ministros y altos funcionarios del Gobierno a rendir
cuenta en plazos razonables que no excedan de 7 das. Debera tambin poseer la facultad
de censurar a los mismos por el voto de las tres quintas partes absolutas de ambas cmaras,
en cuyo caso los mismos debern renunciar. Igualmente, debe poder ejercer control sobre
los rganos binacionales en la medida que corresponda a los intereses del Paraguay.
Debe eliminarse las clusulas por las que miembros de ambas Cmaras integran la Consejo
de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento de Magistrados. Al no corresponder al
Poder Legislativo funciones administrativas, tampoco le corresponde su correlato, que es la
facultad de nombramiento o seleccin para nombramientos de jueces.
El Congreso precisa mayor estabilidad, para incrementar la especializacin de los mismos
en determinados temas. Los miembros de las comisiones debera ser electos por todo el
perodo parlamentario y continuar en las mismas de no mediar renuncia. Las autoridades
de la mesa directiva deberan ser elegidas por 30 meses.
Debe tambin mejorarse el sistema iniciativa parlamentaria. Los proyectos de ley debern
contar con la frma de por menos 6 Senadores o 12 diputados para ser tramitados. De esta
manera se reducir el nmero de iniciativas personales y se estimular la construccin de
consensos.
El receso parlamentario debe extenderse a tres meses, Enero-Marzo, de modo a conocer
y atender mejor las necesidades de los electores. La Comisin Permanente, como desde
luego establece ya la actual normativa, debe abstenerse de realizar actividad alguna salvo
convocar a sesin extraordinaria del Congreso o una de sus Cmaras en caso de necesidad
y esto debe estar establecido taxativamente. Para quienes recuerdan otros tiempos debe
funcionar como una especie de farmacia de turno.
b) Jerarquas de Leyes: Uno de los principales problemas de gobernabilidad se origina en
la inestabilidad de la legislacin. De acuerdo con el artculo 137 de la CN todas las leyes
son iguales, y por lo tanto cualquier ley posterior, aunque fuese temporal, modifca una
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anterior. Como resultado se ha instaurado una suerte de caos jurdico y legislativo, caldo
de cultivo de arbitrariedades, trfco de infuencias, y predominio de intereses creados.

Por ello debe establecerse dos categoras de leyes, a saber las orgnicas y las ordinarias.
Sern leyes orgnicas los cdigos (civil, procesal, penal, agrario, de la niez y de la adoles-
cencia, y electoral) y las leyes que hacen al funcionamiento orgnico del estado (Ley de Ad-
ministracin Financiera del Estado (incluyendo presupuesto) Leyes de Organizacin de las
Fuerzas Armadas y de Polica, Ley Municipal y Departamental,) y todos aquellas otras que
as sean declaradas por el voto de los dos tercios absolutos de ambas cmaras. Las leyes
orgnicas solo podrn ser aprobadas o modifcadas por el voto de las tres quintas partes
absolutas de ambas cmaras (27 votos en Senadores y 48 votos en Diputados). Las mismas
solo podrn ser modifcadas de modo explcito en una reforma de la Ley misma y no por
medio de otra y en caso de conficto con otro cuerpo legal prevalecer lo establecido en la
Ley Orgnica.

Las Leyes Ordinarias, por su parte, sern aprobadas y modifcadas por el procedimiento
actualmente existente en la CN.
c) Responsabilidad Poltica: Uno de los aspectos fundamentales de la reforma debe ser
la articulacin adecuada de las responsabilidades polticas. Si el Presidente puede ser
enjuiciado por mal desempeo de sus funciones tambin lo debera ser el Congreso y
es el electorado el que en ltima instancia debe decidir al respecto. Por ello en el caso
del juicio poltico al presidente de la repblica debe establecerse que de prosperar el
enjuiciamiento por mal desempeo de sus funciones (causal poltica) se dar igualmente
por fnalizado, ipso facto, el perodo parlamentario y se deber convocar dentro de los
siguientes 90 das a elecciones para elegir los congresistas que completen el mandato
interrumpido. En la sustitucin del Presidente destituido se estar a lo dispuesto en refe-
rencia a la acefalia.
En caso de tratarse de un juicio por la comisin de un delito, ser necesaria la imputacin de
un juez competente y no se aplicar lo referente a la fnalizacin del periodo parlamentario.
La lgica de esta formulacin es que el juicio por mal desempeo corresponde en realidad
a la fgura del voto de no confanza en el sistema parlamentario. Por lo tanto, como en el
sistema parlamentario, debera recurrirse a una eleccin de un nuevo Congreso . Esto por
supuesto actuar tambin de disuasivo para evitar juicios infundados o irresponsables. Dis-
tinta es la fgura del juicio por delito, propio del presidencialismo. En este caso solo corres-
ponde, de aprobarse, la destitucin del Presidente.
d) Nombramientos y Acuerdos: El actual sistema de nombramientos y acuerdos ha
generado ms problemas que los que se propuso resolver. Por ello debe ser modif-
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cado. El principio generalmente aceptado es que la facultad de nombramiento es una
prerrogativa del Ejecutivo, y la de prestar acuerdo del Senado. Por ello el nombramiento
de los miembros de la Corte Suprema de Justicia debera corresponder al Ejecutivo y el
Senado poseer la facultad de prestar acuerdo por una mayora califcada de tres quintos
absolutos, 27. Esta mayora asegura que los nombramientos gocen de amplio consenso,
para dar garantas a todos de un ejercicio probo de la gestin y difcultar componendas
particularistas basadas en intercambios de cargos, favores o dinero. Similar procedimien-
to debera utilizarse para el nombramiento de los Miembros del Superior Tribunal de
Justicia Electoral y el Fiscal General del Estado. En contraste, el nombramiento de altos
funcionarios administrativos, como Embajadores, miembros de los Consejos Directivos
de los Entes Binacionales y Directores Ejecutivos de los mismos, y el ascenso de militares
y policas debera requerir una mayora absoluta comn, es decir 23 votos.
DE LO INDISPENSABLE
En la hiptesis de la ausencia de un escenario favorable para una reforma constitucional
como la mencionada arriba, queda sin embargo un camino expedito que consiste en la
hbil combinacin de liderazgo presidencial, reformas legislativas, y modifcaciones regla-
mentarias. Iniciemos la discusin con el primer punto.
Liderazgo presidencial. Existe una verdad axiomtica: las reformas que no impulsa el Presi-
dente difcilmente se concretan. Para empezar, las reformas automticamente generan dos
campos: uno a favor, por lo general minoritario, y otro en contra, por lo general mayoritario.
Si el Presidente no se involucra directamente en las mismas, las reformas se convierten en
guerras intestinas entre miembros del gobierno que terminan debilitando al gobierno mis-
mo, desgastando al Presidente, y haciendo imposible el cambio.
Que debe hacer el Presidente para liderar la reforma? He aqu tres cosas necesarias:
Ejercer liderazgo en el Poder Ejecutivo dedicndole el tiempo necesario a cada ministro
para discutir los temas de su cartera y establecer las prioridades;
Imponer disciplina presupuestaria destituyendo ipso facto a cualquier ministro o secreta-
rio que acuda al Congreso para hacer cabildeo presupuestario o de cualquier laya sin su
autorizacin expresa;
Convertir las reuniones del Consejo de Ministros (que NO deben ser semanales) en ins-
tancias de socializacin de las posiciones del Gobierno y de presentacin de informes de
los ministros evitando que el mismo se convierta en una asamblea deliberativa.
Reformas legislativas. Cules son las reformas legislativas bsicas para asegurar la go-
bernabilidad? Esto plantea en primer lugar la necesidad que el Presidente construya una
mayora en el Congreso, que debe ser su primer preocupacin. Luego el Presidente debe
priorizar su agenda legislativa de fondo, que no corresponde discutir aqu porque depende
14
del programa de gobierno. Pero el Presidente debe tambin, cualquiera sea su programa
de gobierno, encarar cinco reformas legislativas bsicas. La primera es la aprobacin urgen-
te de una Ley de Responsabilidad Fiscal. Esta Ley debe incluir, entre otros elementos, dos
topes. El primero debe ser un tope al dfcit presupuestario estableciendo reglas para ase-
gurar un equilibrio estructural para el quinquenio. El segundo debe ser un tope a los gastos
de personal, independientemente de su denominacin. Este tope debe ser, como en el Bra-
sil, del 50 por ciento de los ingresos tributarios para el Gobierno Central, del 60 por ciento
de los ingresos tributarios para los gobiernos departamentales, y del 70 por ciento de los
ingresos tributarios para los gobiernos municipales. En el caso de los gobiernos municipa-
les, que poseen autonoma constitucional, el Gobierno Central deber aplicar la norma de
no realizar transferencias a aquellos municipios que no cumplen con esta norma.
La ley establecer tambin el establecimiento de la Ofcina Tcnica de Asesoramiento Pre-
supuestario (OTAP), rgano independiente de alto nivel que deber contar con profesio-
nales nombrados por riguroso concurso pblico. La OTAP asistir a la Comisin Bicameral
de Presupuesto y los congresistas con informes tcnicos sobre estimaciones de ingresos y
monitoreo de los resultados del gasto.
En cuanto a la estimacin de ingreso la Ley establecer que la misma deber ser establecida
por el Ministerio de Hacienda pero el Congreso podr pedir dictmenes al Banco Central y
a la OTAP. En caso de discrepancia el Congreso solicitar a estos tres rganos un dictamen
conjunto que contemple un escenario mnimo, uno ptimo, y uno intermedio, siendo este
ltimo el que tomar carcter legal.
Cualquier proyecto de ley que implique establecer gastos permanentes deber contar con
un dictamen de factibilidad de la OTAP.
La Ley tambin incluir el articulado necesario para hacer de la Comisin Bicameral de Pre-
supuesto una comisin permanente que permita al Congreso realizar un seguimiento del
gasto por resultado.
La segunda legislacin bsica debe ser vincular todo aumento salarial al cumplimiento de
metas de performance, como se hace en Chile y otros pases. Estas metas debern ser
establecidas en cada ministerio o entidad a travs de un ejercicio participativo y debern
ser aprobadas por Decreto del Poder Ejecutivo. Las metas debern ser plurianuales y los
aumentos no debern apartarse ms de lo razonable de la tasa de infacin del periodo.
La tercera pieza legislativa consiste en la incorporacin de la Secretaria Tcnica de Planifca-
cin al Ministerio de Hacienda como un cuarto Vice-Ministerio. La experiencia paraguaya y
latinoamericana, con contadsimas excepciones, demuestra que la planifcacin solo funcio-
na cuando est atada al desembolso. Si se piensa en Planes Plurianuales, como existen en
FORTALECIENDO
la gobernabilidad
DIEGO ABENTE BRUN
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muchos pases, que pueden ser quinquenales o de 30 meses, y si se piensa en Directrices
Presupuestarias, como existe en Estados Unidos, el nico mecanismo viable es la integra-
cin de la STP al Ministerio de Hacienda.
Alternativamente se puede optar por el modelo brasilero que cuenta con un Ministerio de
Planifcacion que autoriza todas las inversiones publicas y participa en otras instancias de
toma de decisiones econmicas. Este modelo, sin embargo, reduce la planifcacin a las
inversiones fsicas.
La cuarta reforma legislativa es la armonizacin del manejo de la poltica de comercio in-
ternacional. Hoy da hay tres instancias. El Vice-Ministerio de Economa e Integracin en
Hacienda, el Vice-Ministerio de Relaciones Econmicas e Integracin en Relaciones Exte-
riores y el Ministerio de Industria y Comercio a travs de REDIEX. Sin duda la masa crtica
de mayor capacidad tcnica se encuentra en el Vice-Ministerio de Economa e Integracin
de Hacienda por lo que parecera lgico la creacin de una instancia de coordinacin pi-
voteada por Economa e Integracin para el anlisis y la toma de decisiones, por el Vice
Ministerio de Asuntos Econmicos e Integracin para las negociaciones y por REDIEX para
la actividades de promocin.
Ajustes reglamentarios. El tercer componente es la modifcacin de los reglamentos de
las Cmaras del Congreso.
Los miembros de las comisiones permanentes deben ser electos por todo el perodo
parlamentario y continuar en las mismas de no mediar renuncia. Las autoridades de la
mesa directiva debern ser elegidas por 30 meses.
Los reglamentos deben establecer que para ejercer la iniciativa de presentar leyes los di-
putados requerirn el apoyo frmado de 9 colegas y los Senadores de 6. De no cumplirse
con este requisito el proyecto se tendr por no presentado.
Los reglamentos establecern que los proyectos enviados por el Poder Ejecutivo debe-
rn ser tratados prioritariamente y que ningn proyecto de iniciativa parlamentaria o de
otros poderes podr ser aprobado antes de fnalizar el tratamiento de los proyectos o
pedidos de acuerdo presentados por el Poder Ejecutivo.
Los reglamentos establecern que los proyectos de ley no podrn ser remitidos ms que
a una comisin principal y que de existir aspectos cuya naturaleza corresponda a otra
comisin las mismas recibirn el proyecto pero podrn pronunciarse solamente sobre
dichos aspectos.
Esta combinacin de liderazgo, reformas legislativas, y modifcaciones presupuestarias son
necesarias aun sin reforma constitucional. Pero en el caso de reformase la Constitucin son
indispensables para asegurar la gobernabilidad y gobernanza.
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N2
NOTA DE POLTICA
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2012
DICIEMBRE