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HACIA EL SUEO ARGENTINO
PARA EL ORDENAMIENTO E INTEGRACIN

TERRITORIAL CON DESARROLLO
Grupo San Martn
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El futuro del proyecto nacional
Julin Domnguez
El presente nos enfrenta a la encrucijada de defnir el futuro del
proyecto nacional. Esa defnicin va ms all de un candidato o un
ciclo administrativo pues se trata de forjar con nuestras manos, en el
segundo centenario de nuestra independencia, los prximos cien aos
del pas. Y porque tenemos este desafo, tenemos sueos y tenemos
un fn guiando estos sueos, es que creemos que, como generacin,
tenemos la responsabilidad de proyectar nuestra patria. S, esta patria
que nos obliga a construir una mirada de conjunto y se expresa en
lo que cada uno de nosotros le deja a las generaciones que vienen.
Por mi parte estoy convencido de que nuestros hijos recibirn
un pas mejor del que recibimos en 2003, porque aquel era un pas
con un Estado al servicio de las corporaciones econmicas y con
una enorme crisis de representatividad en la dirigencia poltica; un
pas abatido anmica y culturalmente que se haba acostumbrado a
convivir con vergonzosos ndices de pobreza y desocupacin.
Sentimos que hay muchsimas cosas que nos quedan pendientes,
sin embargo, somos parte de una generacin que siente orgullo de
estos diez aos, y de que la poltica haya vuelto a tener el sentido
que soamos. Hoy la poltica volvi a ser la herramienta de trans-
formacin por la cual llegamos a ella.
Y es con poltica, no con gerentes de marketing o candidatos
mediticos, que tenemos que definir la profundizacin de este
proyecto que tanto ha hecho por la Argentina en la ltima dcada.
Esto es central ya que esta etapa puede equipararse a etapas decisivas
de nuestra vida como pas.
Pensemos en aquellos momentos de nuestra historia que deter-
minaron profundos cambios porque los argentinos siempre tuvimos
tensiones, encrucijadas en las que tuvimos que optar. Tomemos,
por ejemplo, 1816. All hubo que elegir entre ser una colonia o ser
provincias libres del Ro de la Plata. Otro momento histrico fue el de
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la Vuelta de Obligado, donde Juan Manuel de Rosas tuvo que ponerle
lmite a la fota ms importante del planeta o aceptar transformarnos
en una nacin humillada.
Ya en el siglo XX, un punto de infexin se dio cuando los argen-
tinos tuvimos que decidir entre inclinar la cabeza ante la embajada
de Estados Unidos, a travs de su embajador Braden, o ser parte
de la revolucin peronista que impuls un modelo de desarrollo
nacional en un pas que empez a tener una mirada puesta en la
construccin social y en un liderazgo poltico que interpretaba a las
mayoras silenciosas.
Pero no menos importante fue el momento en que tuvimos que
elegir entre asumirnos soberanos o continuar aceptando los dicta-
dos del Fondo Monetario Internacional, entre subsumirnos al ALCA
o impulsar una integracin regional que, con instituciones como
MERCOSUR y UNASUR, fuera ms all de lo econmico para incluir
tambin tanto lo poltico como lo cultural.
Es en este marco que queremos plantear un reordenamiento terri-
torial del pas, una verdadera transformacin estructural con resul-
tados concretos en la vida cotidiana del pueblo. Tal reordenamiento
busca integrar mejor al pas y se hace en el marco de esta visin y
este sueo de pas que venimos construyendo desde hace 10 aos.
Una visin de un pas con plena autodeterminacin integrado al
mundo y a la regin, y respetuoso de los acuerdos y compromisos
internacionales; un pas desarrollado, con valor productivo diver-
sifcado, abierto a la inversin, con un mercado fuerte y un sector
externo potente y en permanente crecimiento donde las riquezas
se multiplican y tambin se distribuyen de manera justa y equitati-
va; un pas con inclusin social donde todos los ciudadanos tienen
garantizado el acceso universal a los servicios sociales bsicos y a las
posibilidades de alcanzar un nivel educativo que genere igualdad de
oportunidades; un pas con pleno empleo donde se pueda trabajar
y vivir dignamente, y donde se respeten los derechos humanos;
un pas con una poblacin distribuida de manera equilibrada con
interconexin dinmica en red tanto fsica (infraestructura) como
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comunicacionalmente. Para eso necesitamos un Estado que marque
el rumbo, articule los intereses sectoriales e impulse una mirada
federal capaz de descentralizar el poder hacia lo local para luego
integrarlo en el concepto de Nacin; que sea representativo de las
mayoras respetando a las minoras y que lo haga en el marco de
una democracia participativa.
Y es porque en estos aos hemos comprendido el valor de la
cooperacin y el trabajo colectivo que cre que el Grupo San Martn
era el espacio adecuado para la elaboracin de este libro sobre un
tema central para la Argentina del futuro. Creo, adems, que es el
momento oportuno porque el grupo, conformado all por comienzos
de 2013, se encuentra en una etapa en la que ha decidido encarrilar
la elaboracin terica hacia acciones y propuestas concretas, algo
natural, por cierto, en aquellos que consideramos que existe una
relacin inescindible entre el pensar y el hacer, y entre quienes
creemos que es la poltica el instrumento de una transformacin
colectiva. Quizs por esta misma razn, el crecimiento del grupo,
en lo que a produccin refexiva refere, ha venido acompaado
de un crecimiento exponencial en lo que respecta al inters y a la
participacin, lo que permite avizorar una tendencia a conformar un
Movimiento amplio y abierto pero con principios y horizontes claros.
Estado y bien comn
Entonces sabemos, como legado inmediato de estos ltimos 10
aos, que la direccin es la que expresa y representa los deseos y
las aspiraciones de las mayoras populares. De eso ya no hay duda.
Esto signifca que los argentinos hemos recuperado la posibilidad
de identifcar por dnde pasa el inters de nuestra comunidad. Y
hoy ms que nunca estoy convencido que si uno llega a la poltica
es porque aspira a cambiar la realidad como intencin o motivacin
primaria, y esa transformacin debe impulsarse desde el Estado
como institucin clave y determinante en la construccin del bien
comn. Si uno llega a la poltica ponderando el inters egosta y el
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liberalismo econmico a ultranza, el destino fnal va a ser el resultado
de las decisiones de grupos de minoras pero nunca la construccin
colectiva en un desarrollo integral para el pueblo.
Por eso es que nuestros sueos los construimos nosotros desde el
Estado pensando en el bien comn, o los construirn los intereses
individuales y las facciones minoritarias que tanto dao le han hecho
a nuestro pas.
Y este momento, les deca, es especial, por muchas cosas. Entre
ellas, porque queremos hablar de la centralidad del Estado justo
cuando tenemos un papa argentino y jesuita que ha revitalizado la
Doctrina Social de la Iglesia. Un papa que en su primera exhortacin
apostlica, Evangelii Gaudium, es capaz de afrmar:
Mientras las ganancias de unos pocos crecen exponen-
cialmente, las de la mayora quedan cada vez ms lejos
del bienestar de esa minora feliz. Este desequilibrio pro-
viene de ideologas que deenden la autonoma absoluta
de los mercados y la especulacin nanciera. De ah que
nieguen el derecho de control de los Estados, encargados
de velar por el bien comn. Se instaura una nueva tirana
invisible, a veces virtual, que impone de forma unilateral
e implacable sus leyes y sus reglas. Adems, la deuda y sus
intereses alejan a los pases de las posibilidades viables de
su economa y a los ciudadanos de su poder adquisitivo
real. A todo ello se aade una corrupcin ramicada y
una evasin scal egosta, que han asumido dimensiones
mundiales.
Como se ve, que el mximo lder catlico adopte esta postura
crtica respecto a las polticas implementadas en los aos 90 impul-
sadas por el Consenso de Washington es, sin duda, una oportunidad
para nuestro pas, para Latinoamrica y para el mundo. Porque tal
mirada tiene ya numerosos antecedentes en los documentos que
conforman la Doctrina Social de la Iglesia, documentos que impul-
saron el recordado movimiento de los Curas del Tercer Mundo y
hoy forece en el espritu de sacrifcio que con abnegacin ponen
de manifesto cotidianamente los curas villeros.
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Pero, sobre todo, la Doctrina social de la Iglesia es el espacio en el
cual abrev el primer peronismo para llevar adelante las transforma-
ciones sociales que el pueblo requera y que fueron expresadas en
la Constitucin del 49. Ese cuerpo normativo haca especial nfasis
en el rol del Estado como ente cultural y espacio de realizacin del
individuo, entenda que no se poda dejar librado a los caprichos del
mercado el rumbo de la economa, introduca la revolucionaria idea
de la funcin social de la propiedad y garantizaba a cada labriego
la propiedad de su tierra basndose en la evanglica afrmacin del
destino universal de los bienes.
Es por eso que hoy, a 65 aos de aquella constitucin, conociendo
todo lo que vino despus y asistiendo a la crisis de los pases euro-
peos, de Estados Unidos, y a nuestra propia experiencia de crisis en
2001, debemos comprender que el nico garante del bien comn es
el propio Estado. Por ello, lo que debemos discutir no es Estado s
o Estado no sino cmo lo conducimos con idoneidad y con inteli-
gencia, y como el Estado responde a las expectativas que el conjunto
de la sociedad tiene. En este tiempo histrico esto implica repensar
el territorio geopolticamente y tomar una posicin clara acerca del
proyecto de pas en un siglo XXI en el que debemos dinamizar y
articular toda la inversin que Argentina viene realizando en materia
de investigacin, la repatriacin de cientfcos y el sostenimiento y la
creacin de nuevas universidades pblicas, con el sector productivo
y la inversin privada, impulsando las reas estratgicas que nuestro
pas necesita.
Creemos, entonces, que la centralidad de este Estado conducido
con idoneidad para profundizar el proyecto nacional tiene como
ideas fuerza una economa al servicio del pueblo con un Estado
presente; una sociedad inclusiva con ms derechos civiles y polticos
pero tambin con ms derechos sociales y econmicos; una sociedad
del conocimiento liderada por un Estado inteligente capaz de fjar
estrategias y prioridades; y, algo vinculado con todo lo anterior, una
matriz de desarrollo territorial que permita el forecimiento con
igualdad y justicia social de todas las regiones de Argentina.
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Es desde esta ltima perspectiva que, justamente, consideramos
necesario discutir la posibilidad de un reordenamiento territorial
que pueda, eventualmente, incluir el traslado de la Capital Federal
hacia el Gran Norte argentino. Porque buena parte de la desigualdad
que todava nos toca padecer tiene que ver con un pas que est
prximo a cumplir 200 aos de su independencia y sin embargo no
es soberano en muchos aspectos.
Soberana y colonialismo
En qu sentido podemos llamarnos independientes si un oligopolio
de empresas controla los alimentos que consumimos y nos impone
sus precios? Y qu de las grandes difcultades de stock de divisas que
trae aparejado el hecho de que sea un pequeo grupo de empresas
la que controla el comercio exterior de nuestro pas? Por ltimo,
cmo podemos sentirnos autnomos si un juez en Estados Unidos
nos dicta qu debemos hacer gracias a que la dictadura militar y los
gobiernos democrticos que siguieron polticas neoliberales acep-
taron resignar nuestra soberana frente a la vehemencia del capital
fnanciero? Todos estos hechos son la consecuencia de polticas hechas
a espaldas del pueblo y gracias a un Estado fuertemente debilitado.
Se trata del mismo Estado incapaz de resolver los dfcit en polticas
poblacionales y que observ pasiva, o de manera cmplice, cmo,
de manera lenta y casi silenciosa, se profundiz la tendencia a tener
en pocos lugares mucha gente y en muchos lugares poca gente. Un
Estado incapaz de frenar la desaparicin de pueblos enteros y el
desarraigo de los jvenes que tienen que migrar hacia las grandes
ciudades porque en el lugar donde nacieron no tienen ni trabajo ni
educacin de calidad.
Y eso hace tambin a un Estado que tiene que plantear una
nueva mirada de la infraestructura y la logstica para poder seguir
sosteniendo el desarrollo de la Argentina sobre todo cuando hay
una tendencia a un cambio de eje en el comercio internacional
hacia el Pacfico y el resto de Latinoamrica.
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Por todo esto es que creemos preciso ir a la conquista de nuevos
sueos y ser el cambio permanente en la interpretacin de las
expectativas populares. Esto implica transformar una Argentina
estructurada en funcin de una Capital portuaria que mira a Europa
y que hace que 11.000.000 de personas vivan hacinadas entre CABA
y el conurbano bonaerense haciendo de un pas tan vasto, rico y
plural, un organismo macroceflico con una cultura portea que
irradia su mirada hacia el resto de las provincias desde los medios
de comunicacin.
Prestemos atencin a Hernndez Arregui, a Jauretche, a Scalabrini
Ortiz, esto es, a aquellos que nos advirtieron que nuestra Capital en el
puerto muestra que nos seguimos pensando como colonia, que nos
seguimos pensando hacia afuera en vez de mirarnos hacia adentro.
Plan estratgico y el Norte Grande como oportunidad
Estamos creciendo y vamos a seguir creciendo. Hay condiciones
objetivas. En el sector agroalimentario, todas las proyecciones nos
indican que la Argentina va a seguir creciendo de manera sostenida
y que en las prximas dcadas el crecimiento de la clase media en
pases como China e India supondr una enorme oportunidad para
nosotros. Pero para capitalizar esa oportunidad necesitamos una
planifcacin. Esto signifca que si construimos la agenda del desarrollo
con ordenamiento e integracin territorial, con inclusin social, con
una sociedad del conocimiento cientfcotecnolgica virtuosamente
asociada a nuestro sistema productivo y con una estrategia de apro-
vechamiento de los recursos naturales sin daar el medioambiente,
no slo tendremos crecimiento sino que tendremos un crecimiento
ms armnico y ms integrado.
Un ejemplo de esto podemos verlo en el Plan Estratgico Agroa-
limentario y Agroindustrial (PEA) que impulsamos cuando me toc
estar al frente del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la
Nacin. Desde ah pudimos convocar a la construccin de una mirada
compartida de futuro donde participaron todos los actores del sector
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y se plantearon los principales desafos y objetivos de la poltica
agropecuaria y agroindustrial a futuro. Privilegiamos el dilogo y a
partir de ello que pudimos construir objetivos estratgicos, dando
lugar a una mirada compartida, a la unidad en lo diverso. El PEA2 fue
una respuesta al conficto y a lo confuso, porque el futuro ordena
orientando las voluntades en trminos de iniciativas convergentes.
Asumiendo un compromiso claro en lo que respecta al cuidado
del medioambiente y tomando en cuenta principios de sustentabi-
lidad que preserven la biodiversidad, con este plan proyectamos
pasar de 35.000.000 de hectreas productivas a 42.000.000 en 2020.
Asimismo, uno de los aspectos ms importantes, es que ms de la
mitad de esa tierra que se suma a la produccin proviene del Norte
Grande, esto es, de la sumatoria de las provincias del NEA y el NOA.
Esta es una zona enormemente rica donde podemos mejorar todava
ms nuestra produccin en soja, maz, trigo, azcar, algodn, arroz,
tabaco, t, yerba mate, frutas y hortalizas, pesca y ganadera entre
otras actividades. A su vez, la regin tiene un enorme potencial de
desarrollo para energas renovables y biocombustibles.
Pero este plan no puede comprenderse sin tomar en cuenta el
camino que en materia de poltica internacional abri Nstor Kirchner,
y que tiene que ver con la interpretacin de este tiempo. Alianzas
econmicas con los ya mencionados China e India, pero tambin
con los pases del mundo rabe y los pases vinculados al comercio
del Pacfico en general, forman parte de las posibilidades que la
Argentina tiene en el presente y en el futuro prximo. Vamos girando
cada vez ms de Europa y el Atlntico, a Latinoamrica y al Pacfco.
Porque ya no es ms el siglo XIX y la Argentina del centenario. Es el
siglo XXI y es una Argentina que mira hacia adelante.
Esto signifca, entre otras cosas, vincular la educacin y el conoci-
miento con la produccin en la posibilidad de profundizar la gene-
racin de valor agregado, algo que tiene que ser una causa nacional.
Y no cualquier valor agregado sino el valor agregado en origen, all,
en la comunidad que vio crecer a nuestros hijos y que tambin les
tiene que ofrecer la posibilidad de desarrollarse. En este sentido, el
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crdito nacional tiene que estar orientado a promover y fnanciar ese
tipo de emprendimientos productivos y la consecuencia inmediata
ser el regreso de nuestra gente a sus lugares de origen, la reversin
de la tendencia de la migracin interna hacia las grandes ciudades, la
nueva esperanza de crear un interior prspero e inclusivo y el sueo
de tener un pas ordenado y territorialmente integrado.
Todo esto, por supuesto, en el marco de un proyecto amplio de
industrializacin del pas que deje en claro que lejos estamos de
pretender desarrollar un modelo de reprimarizacin de nuestra
economa. Esta industrializacin debe profundizar el espritu de
estos ltimos 10 aos, aquel que foment el mercado interno y que
permiti que en muchas reas de la produccin hayamos podido
sustituir importaciones. Asimismo, aun cuando conozcamos el inters
de grandes inversores, la llegada de estos capitales no debe hacernos
olvidar que el Estado debe, al mismo tiempo, impulsar la promocin
de las PYMES y cooperativas, pues stas son, al fn de cuentas, las
formas organizacionales que explican el 70% del empleo argentino.
Patria chica, patria grande y el ejemplo de Brasilia
Por todo lo dicho es que tiene que quedar claro que nuestra
proyeccin de futuro debe estar acompaada por una visin acerca
del espacio. Entonces pensamos seguir presos de la mirada porteo
cntrica de tradicin rivadaviana y mitrista que reduca la Argentina
a Buenos Aires? Como si no hubiese alcanzado la balcanizacin del
territorio de lo que haba sido el virreinato de la plata, la mirada
impuesta por los triunfadores de Caseros vea en la inmensidad del
territorio un problema. Frente a esto, la solucin que encontraron
fue impulsar el progreso del puerto de Buenos Aires, una parte
pequea del territorio, en detrimento del resto de las provincias.
Exactamente al contrario de lo que hicieron los brasileos. Pues, como
dice Jauretche, en el caso de Brasil, el traslado de su Capital desde
la costa al centro del pas, fue parte de un proceso de constitucin
interna que comenz a desarrollarse a mediados de la dcada del 50
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del siglo XX y signifc el puntapi inicial para forjar la potencia que
Brasil es hoy. Con la Capital en Brasilia, nuestros vecinos dejaron en
claro que, establecidas las fronteras y los lmites exteriores tras un
siglo XIX de expansin, era hora de mirar hacia adentro y de impulsar
las potencialidades de aquellas zonas postergadas.
Como dira Hernndez Arregui:
Ya se ha visto cmo las manufacturas inglesas invadieron
Asia. Un similar fenmeno se oper en la Amrica hisp-
nica. Las mercaderas britnicas arrasaron por su baratura
con las artesanas que durante siglos haban abastecido
el mercado interno. Las barreras proteccionistas cayeron
previa expropiacin en masa de la poblacin nativa. Re-
giones prsperas como Santiago del Estero fueron con-
vertidas en pramos por el ferrocarril. La penuria de los
nativos creci a la vera de la fantasmal opulencia de la
ciudad puerto. Las armas de fuego contra las tacuaras
concluyeron la gigantesca operacin de la acumulacin
primitiva del capital con la prdida de nuestra soberana
de personalidad nacional. As, poblaciones paccas, cu-
yos antepasados durante siglos haban nacido y muerto
estabilizados en la tierra provinciana, fueron condenadas,
primero a la miseria, despus al exterminio y sus hroes
convertidos en criminales sin ley. (Hernndez Arregui,
1969: 100)
Creo que este avanzar hacia adentro que los argentinos nos
debemos, este unir nuestra proyeccin en el tiempo con una nueva
confguracin del espacio territorial, recupera lo mejor de nuestra
tradicin patritica que hoy se contina con el proyecto de Nstor
y Cristina; la tradicin de Rosas, Yrigoyen, Pern, Evita, y los 30 mil
desaparecidos, emblemas de nuestra historia y de nuestro pensa-
miento nacional y popular; como San Martn, como Bolvar, hombres
que pensaron nuestra Amrica con grandeza y entendieron que los
pueblos del sur debamos tener un destino comn.
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ABC y ms
Ya en el ao 1951, el General Pern nos adverta sobre la necesi-
dad de unirnos con Brasil y Chile (ABC) para desde all impulsar un
bloque regional que luego incluyera al resto de los pueblos de la
Amrica del Sur. Lo hizo cuando la Unin Europea era una utopa en
incipiente construccin y a sabiendas que los confictos del futuro
tendran como eje los recursos naturales. Ms de 6 dcadas despus
sus palabras cobran cada vez ms fuerza y obligan a acelerar los
vnculos institucionales y estratgicos de unidad en la regin. Hay
que avanzar en materia de defensa y de infraestructura de manera
urgente y no temerle a proyectos de enorme envergadura como el
canal biocenico que le dara a nuestras exportaciones una enorme
ventaja competitiva.
Creo que esta perspectiva continental es la que diferencia nuestro
proyecto del intento de trasladar la Capital a Viedma y Carmen de
Patagones impulsado por el gobierno radical en 1986. Si bien ambos
se apoyan en la idea de descentralizar, creemos que una Capital
mediterrnea en el Norte Grande de nuestro pas demuestra nuestro
afn por mirar hacia el interior y no continuar desequilibrados hacia
el Atlntico; nuestro afn por profundizar un proyecto nacional
que busca acercarse a las capitales de los pases del MERCOSUR y
no alejarse. Asimismo, si bien hacemos nfasis en el Norte Grande,
nuestro proyecto incluye un reordenamiento territorial de todo el
pas. Porque el traslado de la Capital sera, insistimos, el emblema
de la transformacin. Pero con el traslado no alcanza. Por eso es que
entendemos que ese proceso es parte de un plan estratgico mayor,
propio de un pas que necesita una transformacin del espacio poten-
ciando 100 ciudades, 100 nuevos polos de una vida autosufciente
en la comunidad y en la tierra que nos vio nacer.
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Quiero terminar, entonces, con palabras del propio Pern en un
artculo que publicara en el diario Democracia el 20 de diciembre
de 1951:
Hace muchos aos, un brasileo ilustre que vea lejos
Ro Branco lanz la idea de ABC, pacto poltico re-
gional destinado a tener proyecciones histricas [entre
Argentina, Brasil y Chile]. () [Pero] El ABC sucumbi
abatido por los trabajos subterrneos del imperialismo,
empeado en dividir e impedir toda unin propiciada
o realizada por los nativos de estos pases poco de-
sarrollados (). El mundo se encuentra abocado a su
problema de superpoblacin. Su necesidad primaria es
producir comida ya insuciente. La lucha del futuro ser
econmica y, en primer trmino, por esa produccin. Ello
indica que una parte sustancial del futuro econmico del
mundo se desplazar hacia las zonas de las grandes re-
servas territoriales an libres de explotacin. A la tercera
guerra mundial de predominio ha de suceder una carrera
anhelante de posesin territorial y reordenamiento pro-
ductivo () Tambin las luchas econmicas impulsan
a los pueblos a su agrupamiento en busca de la unidad
econmica. Al siglo XIX de la formacin de nacionali-
dades sucedi la lucha entre naciones en procura de pre-
dominios regionales. Al cansancio de esa lucha ha de su-
ceder la desaparicin de las rivalidades, odios y divisiones
continentales () El futuro mediato e inmediato, en un
mundo altamente inuenciado por el factor econmico,
impone la contemplacin preferencial de este factor. Nin-
guna nacin o grupo de naciones puede enfrentar la tarea
que un tal destino impone sin unidad econmica () Ni
Argentina, ni Brasil ni Chile aisladas pueden soar con la
unidad econmica indispensable para enfrentar un des-
tino de grandeza. Unidos forman, sin embargo, la ms
formidable unidad, a caballo sobre los dos ocanos de la
civilizacin moderna. As podran intentar desde aqu la
unidad latinoamericana con una base operativa polifsica
con inicial impulso indetenible. () Unidos seremos in-
conquistables; separados, indefendibles.
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Bibliografa
AAVV, Compendio de la Doctrina Social de la Iglesia, disponible en
<http://www.vatican.va/roman_curia/pontifcal_councils/
justpeace/documents/rc_pc_ justpeace_doc_20060526_
compendio-dott-soc_sp.html>
Hernndez Arregui, J. J., (1969), Nacionalismo y liberacin, Bs. As.,
Continente, 2004.
Jauretche, A., (1958), Ejrcito y poltica, Bs. As., Corregidor, 2012.
Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca de la Nacin (2011)
Argentina Lder Agroalimentario, Plan Estratgico Agroali-
mentario y Agroindustrial, Participativo y Federal 2010-2020
(PEA2), Buenos Aires, MAGyP.
Pern, J. D., (1951), Confederaciones continentales en Pern, J.
D., La unin sudamericana, Bs. As., Grupo Editor Universi-
tario, 2006.
Santo Padre Francisco, (2013), Exhortacin apostlica Evangelii
Gaudium. Disponible en <http://www.aciprensa.com/Docum/
evangeliigaudium.pdf>
Scalabrini Ortiz, R., (2009), Bases para la reconstruccin nacional,
Bs. As., Editorial Lancelot.
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Palabras preliminares
Dante Palma
El presente libro contiene importantes contribuciones de hombres
y mujeres que forman parte del Grupo San Martn y que, aun con sus
diferencias, consideran que el reordenamiento territorial es uno de
principales desafos que debe enfrentar el proyecto nacional. En este
sentido, cada uno desde su disciplina, realiza un aporte que pretende
ser un insumo para el debate futuro y dar espacio a temticas y aristas
que por razones de espacio no han podido ser desarrolladas aqu.
Tras el prlogo de Julin Domnguez, el recorrido por los captulos
comienza con un anlisis histrico de la designacin de Buenos Aires
como Capital para poder observar el modo en que tal decisin estuvo
vinculada a motivaciones polticas, culturales y econmicas especfcas
de una visin de pas cuyas consecuencias resultan palpables hasta el
da de hoy. En este sentido, el Doctor en Historia (UBA), investigador
del CONICET y Director Acadmico del Instituto de Revisionismo
Manuel Dorrego, Alberto Lettieri, analiza las razones e intereses
que promovieron tradicionalmente la eleccin de Buenos Aires y la
capacidad de veto ejercida por los poderes fcticos y sociales frente
a las alternativas de su ubicacin en otros puntos del pas. Asimismo,
Lettieri comprueba cmo la opcin portea se correspondi con un
modelo econmico colonial y una estructura social regresiva, basada
en la concentracin de la riqueza y del poder poltico, por parte de
una minora consolidada gracias al respaldo de los imperios colo-
niales de turno. Dicho esto plantea que la consolidacin del modelo
nacional, popular, federalista y americanista demanda un profundo
cambio cultural y poltico, y que la redefnicin de la ubicacin de
la Capital adquiere un valor simblico y estratgico esencial.
Por su parte, el periodista, ensayista y divulgador histrico, Martn
Miguel Gemes Arruabarrena, propone salir del laberinto porteo-
cntrico por arriba, impulsando una utopa creativa. Gemes
remarca la existencia de dos grandes proyectos de pas, el de los
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hombres del mar, que miran hacia afuera, y el de los hombres
de la tierra, aquellos que miran hacia adentro y han sido estigma-
tizados por la historiografa liberal mitrista. En esa lnea, destaca la
necesidad de repensar la Argentina desde el eje del Norte Grande,
ms especfcamente, desde Salta como centro de nuestra salida al
Pacfco y como parte de un rombo virtuoso junto a Tarija, Antofa-
gasta, Asuncin y Arequipa.
En el captulo 2, el licenciado en Geografa (UBA), actual Gerente
de Planeamiento de C.E.A.M.S.E. y Consultor Tcnico de la Subse-
cretara de Planificacin Territorial de la Inversin Pblica de la
Nacin, Adolfo Koutudjian, y el Profesor y Director de Relaciones
Institucionales del Centro Agronegocios de la Universidad Austral y
Director del departamento Agronegocios y Alimentos de Prospectiva
2020, Bernardo Piazzardi, se ocupan de sealar los desequilibrios y
las oportunidades del territorio nacional en general y de la regin
del Norte Grande en particular. El trabajo de Koutudjian hace una
breve resea de las principales caractersticas que hoy en da presenta
nuestro pas, la macrocefalia metropolitana, su difcil gobernabilidad
y los costos que implica la centralizacin y la presencia de espacios
semivacos. Finalmente, esgrime algunas premisas con el fin de
revertir tales tendencias, como ser la necesidad de un pensamiento y
planifcacin estratgica, la descentralizacin de los poderes polticos
y econmicos, la integracin equilibrada con el Pacfco y el Atlntico
a travs del eje de Capricornio y del MERCOSUR, y el desarrollo de
polticas econmicas y poblacionales que tiendan a la ocupacin
armnica del territorio.
En el caso de Piazzardi, el objetivo de su trabajo es hacer algunas
aproximaciones sobre los modos en que se pueden complementar
y potenciar el desarrollo de actividades vinculadas a lo agropecua-
rio, agroalimentario, agroindustrial y agroenergtico a partir de un
enfoque estratgico que tiene como objetivo el desarrollo humano
de la poblacin y que toma como plataforma geogrfca la que se
denomina regin Norte Grande de la Repblica Argentina. Adems,
Piazzardi aborda conceptualmente los complejos productivos del
Daxri Paixa
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agro de esta regin como un sistema y desarrolla un caso reciente
e innovador como testigo para otros desarrollos productivos de
estndar competitivo internacional. Asimismo, evala el contexto
y las tendencias futuras a los efectos de presentar escenarios de
oportunidades y amenazas desde el plano internacional y sugiere
avanzar hacia la competitividad sistmica en tanto amalgama de los
factores que permitirn mejores niveles de desarrollo humano y
bienestar de la Nacin.
En el captulo 3 nos adentramos en aquellos aspectos que resultan
clave para avanzar en la factibilidad y la sustentabilidad del proyecto.
En este sentido, en primer trmino contamos con el aporte de quien
fuera la Primera Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano
de la Argentina bajo la tercera presidencia de Juan Domingo Pern y
actual asesora de la Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable
de la Nacin y del Consejo Federal de Medio Ambiente: Yolanda Ortiz.
Junto a la abogada y Profesora Titular de Derecho Ambiental en la
Facultad de Derecho de la UNLP, Cristina Maiztegui, Ortiz acerca una
mirada que resulta central porque no hay proyecto de desarrollo que
pueda pasar por alto las consecuencias ambientales. En este sentido
el artculo desarrolla la idea de sustentabilidad entendida como el
conjunto axiolgico que conforma el nuevo paradigma ambiental
que da fundamento a la proteccin y al derecho ambiental argentino
actual. La sustentabilidad se opone a la lgica cortoplacista de la
usura y el desprecio de la biodiversidad que lleva adelante el modelo
econmico que postula la preeminencia absoluta de las leyes del
mercado, justifcando de ese modo la profundizacin de las diferen-
cias socioeconmicas, y desentendindose de daos ambientales que
sern irreversibles. Sobre la base de este diagnstico se desarrolla la
necesidad de un Estado como planifcador y conductor, y se aboga
por liberar las potencialidades del interior. Asimismo se examina la
base normativa actual, la importancia presente de la mirada ecolgica
legada por Pern y se propone desarrollar el concepto de regin
ambiental o ecorregin.
Grupo San Martn
24
A su vez, en este mismo captulo, el artculo del socilogo de la
UBA y Coordinador Ejecutivo del Programa de Servicios Agrcolas
Provinciales, Jorge Neme, advierte que detrs de los diseos de las
ciudades tambin hay sistemas econmicos y que nuestra historia,
(desde la elite portuaria al servicio del capital extranjero, pasando por
la sustitucin de importaciones impulsada desde el peronismo, y el
modelo neoliberal implantado desde la dictadura y profundizado en
la dcada del 90), ha dejado su marca en los patrones de urbanizacin
de nuestro pas y en el fuerte desequilibrio entre los PBI de Buenos
Aires y el interior. Asimismo, Neme avanza en los pro y los contra
de dos localizaciones alternativas para trasladar la Capital, siempre
en el marco del Norte Grande, tomando en cuenta, adems de las
variables simblicas, polticas, econmicas y culturales, todos los
aspectos vinculados a los costos, la extensin y los plazos.
Ahora bien, no parece razonable proyectar un reordenamiento
territorial sin un anlisis de los aspectos institucionales que lejos de
ser una materia meramente tcnica han estado en el centro de los
grandes debates polticos que se han dado a lo largo de la historia de
la Argentina. De aqu que haya que examinar un sistema institucional
de reglas escritas y no escritas, y la vinculacin siempre en tensin
de los subniveles institucionales que conforman un Estado federal. A
esto apunta, justamente, el artculo, incluido en el captulo 4, escrito
por la ingeniera agrnoma, Doctora en Ciencias Sociales (FLACSO)
e Integrante del Consejo de Expertos en Gestin Pblica ( Jefatura
de Gabinete de Ministros de la Nacin), Claudia Bernazza, junto a la
licenciada en Ciencia Poltica y actual maestranda en Polticas Pblicas
de FLACSO, Mara Celeste de Pascual. Tras derribar algunos mitos
acerca de la conformacin institucional, las autoras concluyen que
un rediseo institucional es capaz de aumentar las capacidades que
se necesitan para reconfgurar el territorio y que, ms all del anqui-
losamiento y las formas burocrticas, se trata de poseer la voluntad
poltica en el marco de una nueva perspectiva de pas.
Por su parte, tambin en el captulo 4, el artculo del socilogo Eric
Calcagno, egresado en la Sorbona de Pars, quien fuera embajador
Daxri Paixa
Grupo San Martn
25
en Francia, Senador Nacional y actualmente ocupa una banca en la
Cmara de Diputados, se pregunta cmo cumplir con el prembulo
de nuestra Carta Magna (aquel que llama a constituir la unin nacio-
nal) si contamos con un territorio desintegrado y desequilibrado.
Calcagno entiende que la Capital en Bs. As. es parte de la misma matriz
cultural, poltica y econmica que ha hecho que el pas permanezca
desintegrado y se permite esbozar algunas polticas especfcas para
transformar este panorama.
Ms all de lo desarrollado aqu, a la luz de la experiencia histrica
no se puede pasar por alto la cuestin Capital en el mbito de la
Justicia. No slo en lo que respecta a la problemtica de una Capital
que concentra en un mismo espacio un polo econmico, poltico
y un poder judicial que histricamente ha servido a los intereses
del modelo de la argentina agroexportadora; si no tambin en lo
que respecta estrictamente a la letra de la ley, tomando en cuenta
especialmente que, desde 1994, la Capital Federal elige su propio
Jefe de Gobierno y se ha constituido en Ciudad Autnoma.
Pero, esto la transforma en una jurisdiccin equivalente a una
provincia? Este es el punto sobre el que versar el artculo del aboga-
do y Profesor Adjunto de Teora General del Derecho de la Facultad
de Derecho de la Universidad de Buenos Aires, Roberto Jos Boico,
incluido en el captulo 5. Por su parte, en el mismo captulo, el
Profesor Titular Consulto en los Departamentos de Teora General
y Filosofa del Derecho, y de Derecho Pblico II en la Facultad de
Derecho (UBA),quien fuera convencional constituyente en la reforma
de 1994, Eduardo Barcesat, hace una interpretacin del art. 3 de la
C.N., aquel que establece: Las autoridades que ejercen el Gobierno
Federal, residen en la ciudad que se declare Capital de la Repblica
por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha por una o
ms legislaturas provinciales, del territorio que haya de federalizarse.
La cuestin legal es importante, adems, por la particular situacin
en la que qued la temtica tras la aprobacin de la ley del traslado
a Viedma y Carmen de Patagones an vigente y porque un eventual
Grupo San Martn
26
traslado en la actualidad generara polmica acerca del status jurdico
que adquirira la ciudad y el territorio de Buenos Aires.
Ya hacia el fnal, el artculo del Director de Relaciones internacio-
nales de la Honorable Cmara de Diputados, Profesor Horacio Lenz,
desarrolla los antecedentes de traslados de capitales en la Argentina
y en el mundo. La enorme cantidad de proyectos e intentos fallidos
que ha habido a lo largo de la historia de nuestro pas no deja de
sorprender y permite dejar en claro el peso de los intereses que
defenden el sostenimiento del statu quo. Asimismo, una mirada
comparativa sobre el caso de Brasilia, Washington o Canberra aportan
una experiencia rica que es preciso tomar en cuenta al momento de
encarar un proyecto de tal magnitud.
El ltimo captulo comienza con un artculo del Contador Pblico
con posgrado en Administracin fnanciera (UBA) y actual diputado
nacional, Roberto Feletti, quien describe los dilemas y desafos que
defnen el futuro de la Argentina de cara a su transformacin defnitiva
en un pas desarrollado.
Para ello, toma como puntapi inicial el fn del bienio del auto-
fnanciamiento 2012-2013, defnido por el Gobierno para superar
la restriccin del sector externo a travs de un esquema de autosus-
tentacin que prioriz el uso de dlares para sostener el nivel de
actividad y garantizar el pago de deuda, sosteniendo la proteccin
de la poltica de ingresos de los sectores ms vulnerables.
En un artculo de clara actualidad econmica, Feletti analiza cmo
habilitar un escenario favorable para fnanciar proyectos de infraes-
tructura y equipamiento, y tambin para recibir un fujo de capitales
de inversin directa, en reas estratgicas, como la energtica. Y, en
lnea con lo anterior, se detiene en los potenciales fujos de inversin
externa como proceso concatenado al tipo de insercin internacional,
tomando especialmente los casos de Estados Unidos, China y Brasil.
Y para finalizar, ahora s, es claro que un reordenamiento del
territorio es un proyecto ms amplio que el traslado de la Capital.
Realizar el traslado signifcara un cambio simblico enorme pero
Daxri Paixa
Grupo San Martn
27
tiene que estar acompaado de un plan ms amplio que genere
distintos polos de desarrollo a lo largo y lo ancho del pas. En este
sentido un antecedente es el que aparece en el artculo del Licen-
ciado en Administracin, Contador Pblico y Profesor Titular de
Administracin Pblica FCE-UBA, Isidoro Felcman, quien junto al
Licenciado en Sociologa y Ciencia poltica, y Doctor en Ciencias
Econmicas, Gustavo Blutman, presentan el ejemplo de una poltica
pblica de caractersticas participativas y federales con impacto en
el desarrollo y ordenamiento territorial del pas. Se trata de El Plan
Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal,
2010- 2020 (PEA2), producto fnal de un proceso participativo que,
impulsado por el Estado, convoc a todos los actores del Sector
Agroalimentario y Agroindustrial Argentino para que, de manera
ordenada y sistemtica, siguiendo una metodologa predefnida, y
en mbitos especialmente diseados a tal efecto, elaboraran un Plan
Estratgico a partir de una visin compartida de futuro.
El plan se llev adelante entendiendo al Estado como instrumen-
to clave de transformacin social, buscando rescatar el papel de la
asociatividad, la necesidad de coordinacin e integracin y la gene-
racin de valor agregado en origen para avanzar hacia un desarrollo
equilibrado y sustentable con inclusin social.
Por ltimo, quiero agradecer a Emilio Garca por el trabajo de
edicin y correccin; a Fabin DAntonio por la buena predisposicin
en todo lo que atae a la impresin; a Vernica Heredia por su ayuda
en el diseo de la tapa; a Ivana Salemi y a Luz Pyke por las sugerencias
que me hicieron para mejorar el texto; a Norberto Liwski, Martn
Carnaghi, Ricardo Angelucci, Isidoro Felcman y Horacio Lenz por
el apoyo, y, claro est, a Julin Domnguez por la enorme confanza
brindada. Ojal estas pginas permitan abrir un debate que todos
los argentinos nos debemos pues se trata de discutir lo que somos
y, por sobre todo, lo que queremos ser.
Captulo 1
Integracin poltica,
econmica y cultural
Grupo San Martn
31
La cuestin capital en perspectiva
histrica
Alberto Lettieri
1
El 20 de septiembre de 1880, el Congreso Nacional proclam
la federalizacin de la ciudad de Buenos Aires, por medio de la
sancin de la Ley 1029. Esa decisin puso fn a un largo debate que
se remontaba prcticamente a los orgenes de nuestra vida indepen-
diente, y que entraaba mucho ms que la defnicin de un espacio
territorial especfco que sirviera como sede al Estado Nacional. En
efecto, la defnicin adoptada en 1880 expresaba la cristalizacin
de un consenso polticoeconmico cuyas claves eran su matriz
colonial, la dependencia econmica, el provincialismo cultural, la
concentracin del poder poltico y de la riqueza y la adopcin de un
modelo agroexportador dependiente, que consagraba la condicin
de la Pampa Hmeda como colonia agrcola del mercado britnico.
Para articular este modelo, resultaba indispensable que Buenos Aires
detentara la condicin de puerto exclusivo de intercambio de bienes
y servicios con el exterior y articulase el sistema de comunicaciones
y trnsito comercial interno un rol que se haba ido profundizan-
do desde los tiempos coloniales, aun cuando esto signifcara el
aislamiento o la condena a la inviabilidad econmica de enormes
porciones de nuestro territorio nacional.
Esta sntesis que expresaba la designacin de Buenos Aires como
Capital Federal era explicitada por el Diputado Nacional Olmedo, en
la sesin del 20 de septiembre de 1880, para desmentir los argumen-
tos dominantes, que pretendan justifcar la federalizacin portea
presentndola como capital histrica del Ro de la Plata:
1 Doctor en Historia (UBA), Profesor Titular Regular en las Facultades de Filosofa y Letras
y de Ciencias Sociales (UBA), Investigador Independiente del Conicet y Director Acadmico
del Instituto de Revisionismo Manuel Dorrego (Ministerio de Cultura). Ha escrito numerosos
libros y ensayos, es analista poltico y conduce el Programa Claves para Construir la Otra
Historia, por Radio y TV.
La cuestin capital en perspectiva histrica
Grupo San Martn
32
La capital histrica no es la metrpoli del virreynato
porque la capital histrica de una repblica no puede ser
la capital de una colonia; porque hay impropiedad, y hasta
cierto punto inhabilidad, para que la que estaba acostum-
brada a ser el asiento de un gobierno desptico, sea el
asiento del gobierno de la libertad.
De este modo, quedaba en claro para quienes tomaban la tras-
cendental decisin de federalizar la Ciudad de Buenos Aires que
no se trataba de un tema aleatorio, sino que en ese acto se estaba
cristalizando la defnicin de una matriz colonial, que se haba ido
desplegando a travs de un extenso proceso histrico que se extenda
prcticamente a los orgenes mismos de la conquista espaola de
nuestro territorio. Este argumento permite convalidar el razonamiento
inverso, es decir, que la redefnicin del modelo poltico, econmico
y cultural de la Nacin, en clave soberana, democrtica y federal,
con justicia social, capacitada para promover la industrializacin y
la redistribucin de la riqueza, requiere como condicin excluyente
la redefnicin del asentamiento de la Capital del Estado Nacional,
como expresin de un nuevo consenso, promoviendo asimismo la
integracin real de nuestro territorio, la alternativa biocenica y la
profundizacin del proceso de construccin de la Patria Grande
Americana con que soaron nuestros padres fundadores.
1. La naturaleza colonial de la Ciudad de Buenos Aires
El 3 de febrero de 1536, Pedro de Mendoza estableci un asen-
tamiento al que denomin Nuestra Seora del Buen Ayre, que fue
abandonado en 1541, ante la resistencia consecuente de los habitantes
originarios. Pocos aos despus, en 1566, Juan de Matienzo, oidor
de la Audiencia de Charcas, destac la necesidad de dar una salida al
Atlntico a los bienes y mercancas del Virreynato del Per. Siguiendo
este consejo, el 11 de junio de 1580 Juan de Garay fund la Ciudad
de La Santsima Trinidad y Puerto de Santa Mara del Buen Ayre.
Desde su misma creacin, Buenos Aires detent su doble condicin
de fortaleza espaola frente a las pretensiones portuguesas, y de
Ainiiro Lirriiii
Grupo San Martn
33
potencial puerto de intercambio con las potencias imperiales atln-
ticas, aunque esta segunda funcin slo comenzara a desarrollarse
algunas dcadas ms tarde.
La fundacin por parte de la corona portuguesa de Colonia Do
Sacramento en 1680, signifc un punto de infexin en la historia
de la ciudad de Buenos Aires. Los comerciantes portugueses, esta-
blecidos en la otra orilla del Ro de la Plata, estimularon el desarrollo
de un slido comercio de contrabando que permiti un creciente
enriquecimiento de los comerciantes porteos. De este modo, Buenos
Aires se convirti en puerto habitual de intercambio de plata y de
cueros violando de manera sistemtica las normas coloniales, que
disponan el monopolio comercial de Lima, por manufacturas brit-
nicas provistas por los mercaderes lusitanos. Con el paso del tiempo,
el contrabando adquiri tal magnitud que la corona espaola trat
de ponerle coto, premiando a la ciudad dscola con su designacin
como capital del nuevo Virreynato del Ro de la Plata (1776). La
sancin del Reglamento de Libre Comercio le habilit a introducir
mercaderas de cualquier regin y vincularse con otros puertos, sin
solicitar autorizacin a las autoridades reales, al tiempo que posibilit
la agilizacin del comercio colonial, facilitando el acceso de Espaa
a sus territorios coloniales a travs del Atlntico. Entre 1780 y 1800
Buenos Aires experiment un crecimiento exponencial, increment
su comercio y recibi una signifcativa inmigracin de espaoles, fran-
ceses e italianos, adoptando una matriz crecientemente cosmopolita.
2. La Revolucin de Mayo, el proyecto unitario y la cuestin
capital
El medio siglo posterior a la creacin del gobierno propio fue el
escenario de profundas disputas entre elites locales y regionales en
el Ro de la Plata, que pretendieron imponer nuevas construcciones
hegemnicas a partir de criterios y alianzas diversas. Los comercian-
tes porteos, proclives a establecer una vinculacin clientelstica y
dependiente con los imperios de turno, siguieron la pauta que les
Grupo San Martn
34
haba permitido prosperar en los tramos fnales de la Colonia, impul-
sando a travs del Partido Unitario una estrategia de control de las
instituciones polticas y de las actividades fnancieras y comerciales a
fn de sellar una nueva alianza con el Imperio Britnico en expansin.
El 9 de diciembre de 1824, la Batalla de Ayacucho sentenci
la derrota definitiva de las tropas espaolas en Amrica del Sur.
Sin embargo, las pretensiones imperiales europeas estaban lejos
de extinguirse, contando con el aporte invalorable de sus aliados
locales. En efecto, a principios de 1825, pocos das despus de ese
hito histrico, arrib a Buenos Aires Woodbine Parish, en su calidad
de cnsul ingls. El 2 de febrero de 1825, Parish frm un Tratado
de Amistad, Comercio y Navegacin con las Provincias Unidas del
Ro de la Plata, que incluy el reconocimiento de su independencia
por parte de la corona britnica. Este acuerdo sent las bases de un
nuevo pacto colonial, anticipadas en las condiciones confscatorias
que haba establecido el emprstito contratado por el ministro de
gobierno porteo, Bernardino Rivadavia, con la Baring Brothers,
en 1824.
En 1825, la designacin de Rivadavia como presidente, por parte
del Congreso Nacional reunido en Buenos Aires, alent un proceso
de centralizacin poltica y administrativa. El 4 de marzo de 1826
se sancion una ley que dispuso la Federalizacin de la Ciudad de
Buenos Aires. No satisfecho con esto, el 7 de marzo Rivadavia sancion
un nuevo decreto que pona a toda la provincia bajo jurisdiccin de
las autoridades nacionales, cesando en sus funciones al gobierno
provincial. La decisin de Rivadavia expresaba el proyecto unitario
de convertir a la Provincia de Buenos Aires en nueva metrpoli del
territorio nacional. Sin embargo, las provincias argentinas se rebe-
laron, obligando a Rivadavia a renunciar el 27 de junio de 1827. La
federalizacin portea no consigui sobrevivirlo.
Ainiiro Lirriiii
Grupo San Martn
35
3. La Constitucin de 1853 y la cuestin capital
Desatadas las pasiones, el orden nacional slo pudo restablecerse
cuando el Gobernador Bonaerense, Juan Manuel de Rosas, consolid
la Confederacin Argentina (18351852), resistiendo exitosamente
los bloqueos y los intentos de invasin llevados a cabo por Francia e
Inglaterra, a solicitud de los unitarios. El proyecto poltico de Rosas
dilat la sancin de una constitucin escrita y descart todo intento
de defnicin de una capital. En la prctica, Buenos Aires oper como
puerto nico, centralizando la actividad comercial, mientras la Ley
de Aduanas de 1835 protega a las producciones de las provincias.
La cada de Rosas (3 de febrero de 1852), propici la defnicin de
una nueva constelacin poltica. Su sucesor, Justo Jos de Urquiza,
se mostraba escasamente dispuesto a continuar con su poltica de
reivindicacin de la soberana nacional y rpidamente proclam la
libre navegacin de los ros interiores para los barcos de bandera
internacional una vieja demanda de Gran Bretaa y de Francia,
a la que Rosas se haba opuesto drsticamente, en defensa de las
economas provinciales, y asign un lugar prioritario en su agenda
a dos puntos esenciales del programa unitario: la sancin de una
constitucin nacional y la defnicin de una capital defnitiva para
el nuevo Estado Nacional.
Sin embargo, la alianza entre Urquiza y la dirigencia portea no
prosper. La Revolucin del 11 de septiembre de 1852 proclam la
secesin portea, en disconformidad con las bases defnidas por los
gobernadores provinciales para la organizacin poltica del nuevo
Estado Nacional en el Acuerdo de San Nicols de los Arroyos, el 6
de abril de 1852, que promova la federalizacin de la ciudad de
Buenos Aires y la nacionalizacin de su Aduana.
Pese a esto, la Constitucin Nacional sancionada en Santa Fe de la
Vera Cruz el 1 de mayo de 1853 design como Capital de la Nacin a
la Ciudad de Buenos Aires
2
y dispuso su federalizacin el 6 de mayo
siguiente. Esta decisin fue desconocida por las autoridades porteas,
2 Artculo 3: Las Autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en la Ciudad de
Buenos Aires, que se declara capital de la Confederacin por una ley especial.
Grupo San Martn
36
que respondieron a travs de la sancin de una Constitucin Provincial
(30 de abril de 1854) que dispuso la reasuncin de su soberana por
parte del Estado Porteo. De este modo quedaba claro que Buenos
Aires slo estaba dispuesta a participar de un orden nacional que
le garantizara su condicin hegemnica. En caso contrario, prefera
desentenderse del resto de las provincias.
La escisin de Buenos Aires motiv que Justo Jos de Urquiza,
famante presidente, decidiera instalar el gobierno de la Confederacin
Argentina en la ciudad de Paran, procedindose a la federalizacin
de la totalidad de la Provincia de Entre Ros. A la finalizacin de
su mandato, en 1860, la provincia fue desfederalizada y Urquiza
reasumi la gobernacin, mientras la ciudad de Paran ofci como
residencia de las autoridades nacionales durante la breve presidencia
de Santiago Derqui (1860 1861).
4. El mitrismo y la derrota de su proyecto de federalizacin
de Buenos Aires (1862)
La victoria de Urquiza sobre Buenos Aires en la batalla de Cepeda
(1859) posibilit la reinsercin de Buenos Aires en el cuerpo insti-
tucional de la Nacin. La Reforma Constitucional de 1860 incluy
varias sugerencias formuladas por las autoridades porteas, entre
ellas un cambio en el artculo 3ro., que qued redactado del siguiente
modo: Las autoridades que ejercen el Gobierno Federal residen en
la ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley espe-
cial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms legislaturas
provinciales, del territorio que haya de federalizarse.
Poco tiempo despus, la cuestin capital ingresara nuevamente
a la agenda poltica, con la victoria de las fuerzas porteas sobre las
del Estado Nacional en la batalla de Pavn (1861). Su Gobernador
y lder del liberalismo bonaerense, Bartolom Mitre, fue designado
Encargado del Poder Ejecutivo Nacional, convirtindose en Presi-
dente constitucional al ao siguiente. A poco de asumir, Mitre deci-
di acometer la defnicin de la cuestin capital, ya que no estaba
Ainiiro Lirriiii
Grupo San Martn
37
dispuesto a gobernar desde Paran, como husped de Urquiza, y no
le atraan ni la federalizacin de la Ciudad de Santa Fe, propuesta
por su Legislatura, ni las iniciativas que postularon a las localidades
de San Nicols y de San Fernando. Un ministro provincial de Mitre,
Eduardo Costa, expona por entonces con claridad prstina el pensa-
miento de su lder: tal como lo haba imaginado Rivadavia, Buenos
Aires deba ser la capital, para as poder asegurar el proselitismo
de las ideas y del programa liberal en todo el territorio nacional.
El Congreso de la Nacin reunido en Buenos Aires dispuso la
federalizacin de la totalidad de la Provincia de Buenos Aires por
un plazo de tres aos, ponindola bajo la competencia de las auto-
ridades nacionales, que se estableceran en su ciudad (20 de agosto
de 1862). Asimismo se dispona que durante las sesiones de 1863
se defniese la capital permanente de la Repblica, medida juzgada
indispensable para extinguir radicalmente el caudillaje.
Sin embargo, haca falta el consentimiento de la Legislatura provin-
cial para legalizar la decisin. Frente a la cuestin capital, el Partido
de la Libertad se fractur, y Adolfo Alsina, hijo del histrico dirigente
unitario Valentn Alsina, articul en torno suyo a los opositores a esa
iniciativa, que eran mayora dentro de la dirigencia liberal. El nuevo
nucleamiento fue denominado inmediatamente Autonomismo, y tom
a su cargo la iniciativa de impedir que el proyecto de federalizacin de
Buenos Aires prosperase. Quienes secundaron el proyecto de Mitre
fueron denominados Nacionalistas. Autonomistas y Nacionalistas
se disputaron el control de la provincia y de su proyeccin a nivel
nacional durante las siguientes dos dcadas.
El Club Libertad, liderado por Adolfo Alsina, consigui el rechazo
del proyecto de federalizacin del mitrismo en la Cmara de Dipu-
tados provincial. Su diputado Montes de Oca sostuvo que: Nos
oponemos a una Ley innecesaria, inconveniente, injusta con la cual
brotarn trastornos por todas partes y sin la cual es posible y fcil la
unin fraternal, sin perjuicio de una provincia a la que se pretende
arrancar despus de haber dado cuanto poda dar, derechos y garan-
tas, sin perjuicio de la Nacin, la que por el contrario necesita tener
Grupo San Martn
38
siempre en Buenos Aires el brazo fuerte para dominar a los caudillos
cuando y donde quiera qu se levanten. Y no comprendo que bienes
y honores redundan para Buenos Aires con su federalizacin(4 de
Agosto de 1862).
Derrotado su proyecto, Mitre amenaz con renunciar, para fnalmente
conseguir la aprobacin de la denominada Ley de Compromiso
(3 de octubre de 1862), que dispuso que la ciudad de Buenos Aires
fuese residencia de las autoridades nacionales durante cinco aos, sin
dejar de ser la capital provincial ni que la provincia viese resentida su
soberana territorial. La Legislatura seguira funcionando normalmente
y Buenos Aires retendra la administracin de la justicia, el Banco de
la Provincia y sus edifcios y dependencias pblicos.
5. Nuevas iniciativas de federalizacin
5.1. Rosario 1868
Al aproximarse el vencimiento del plazo de vigencia de la Ley
de Compromiso, la cuestin capital cobr nueva actualidad, en un
ambiente tensionado por la participacin argentina en la Guerra
de la Triple Alianza. El Senador Nacional Martn Piero present en
1866 un proyecto de ley, declarando a la localidad de Fraile Muerto
actualmente Bell Ville como capital de la repblica, argumentando
su centralidad geogrfca en el territorio nacional. El proyecto fue
desechado por sus colegas, con el argumento de que la guerra no
era el momento apropiado para un debate tan trascendente. Mien-
tras tanto, las tensiones entre el Gobierno Nacional, liderado por el
mitrismo, y el provincial, en manos del alsinismo, se incrementaban.
En el mes de septiembre el Gobierno Nacional opt por devolver las
competencias conferidas por la Ley de Compromiso, convirtindose
en simple husped porteo.
En julio de 1867, el diputado nacional Manuel Quintana propuso
la proclamacin de la ciudad de Rosario como nueva capital nacio-
nal. La propuesta de Quintana se fundaba en la escasa signifcacin
poltica que detentaba por entonces Rosario, la importancia de su
Ainiiro Lirriiii
Grupo San Martn
39
comercio, su relativa autonoma respecto de la provincia de Santa
Fe, su poblacin industriosa e inmigrante, y su creciente papel en el
trnsito comercial dentro del territorio nacional. La federalizacin
de Rosario fue sostenida, en la prensa, por el peridico La Capital,
que comenz a publicarse en esa ciudad el 15 de noviembre de 1867
a los efectos de sostener la iniciativa, con la direccin de Ovidio
Lagos y el fnanciamiento de Urquiza. La propuesta de Quintana
fue aprobada por Diputados, pero no consigui pasar la prueba en
Senadores, siendo rechazada por slo un voto. Casi simultneamente
la Legislatura de Santa Fe hizo una propuesta similar, y la Legislatura
de Crdoba ofreci su propia capital a tal fn.
En el mes de octubre de 1867, una vez expirado el plazo dispuesto
por la Ley de Compromiso, el Gobierno Nacional fjo por decreto
su residencia en la Ciudad de Buenos Aires, amparndose en el
derecho que le corresponda como tal de fjar su sede en cualquier
punto del territorio nacional, hasta que el Congreso de la Nacin
tomase una decisin defnitiva. En consecuencia, en mayo de 1868
el senador nacional Joaqun Granel reinstal la propuesta de procla-
mar a Rosario capital de la Repblica, proyecto que fue aprobado
por ambas cmaras, en el marco de un debate en el que tambin se
propusieron como alternativas las localidades de Las Piedras ( Villa
Constitucin), Villa Nueva (frente a la actual Villa Mara, Crdoba),
Buenos Aires y Crdoba.
Si bien la ley de federalizacin de Rosario fue aprobada por el
Congreso Nacional, el Presidente Mitre decidi vetarla, ya que era
contraria a su proyecto de convertir a Buenos Aires en metrpoli
nacional, desde donde debera irradiarse el proyecto oligrquico.
Mitre esgrimi el endeble argumento de que deba ser consultado
su sucesor, Domingo F. Sarmiento. Eduardo Costa, su ministro y
vocero, afrm que la negativa se deba a que: se han arraigado aqu
grandes intereses que han de sentirse heridos si estas autoridades
salieran del recinto de la Ciudad de Buenos Aires. Sin cortapisas,
Costa admita que el poder econmico le haba impuesto el ejercicio
del veto al Presidente Mitre.
Grupo San Martn
40
5.2. Rosario, 1869
Pese al veto presidencial, el Diputado Granel insisti con la fede-
ralizacin de Rosario, consiguiendo su aprobacin por Ley del 6
de Julio de 1869, vetada ahora por el Presidente Sarmiento, con el
argumento de que la difcil situacin poltica y econmica generada
por la Guerra de la Triple Alianza, exiga conservar la capital en la
ciudad de Buenos Aires, la ms rica, inteligente y poblada de la
Repblica, para as mantener el crdito interior y exterior en las
ventajosas condiciones en que hoy se encuentra.
5.3. Villa Mara, 1871
Pese a los vetos presidenciales, los proyectos que proponan la fede-
ralizacin de distintos puntos del territorio nacional se multiplicaron
entre 1870 y 1871, e incluyeron a Rosario, Buenos Aires, San Fernando,
Crdoba y Villa Mara. El 13 de setiembre de 1871 los diputados Eduardo
Costa (Buenos Aires) y Santiago Cortnez (San Juan) propusieron la
federalizacin de Villa Mara, y el Congreso convirti en Ley la iniciati-
va, defniendo a tal fn un rea de 26 km
2
, que pasara a denominarse
Rivadavia toda una declaracin de principios. Habida cuenta de
la debilidad de Sarmiento por el modelo norteamericano, y la toma de
posicin que el sanjuanino haba adoptado en Argirpolis al proponer
a la Isla Martn Garca como capital aunque bajo tutela francesa, se
especulaba con que esta vez el presidente no invalidara esta decisin.
Sin embargo, la iniciativa no prosper. La Nacin lanz un ataque
furibundo, afrmando que signifcaba una reaccin contra la idea libe-
ral. Sarmiento impuso un nuevo veto con argumentos terminantes: se
trataba de un lugar despoblado, y llevar la capital all implicaba alejar
de la gestin de los negocios pblicos a los hombres ms prominentes,
que por su edad y situacin estn poco dispuestos a someterse a las
privaciones de una residencia improvisada en medio de los campos.
Tambin adujo que la localidad estaba expuesta a malones indgenas y
no era segura. Por ltimo manifest su temor de que el crdito externo
e interno se viese afectado por esa medida, y que si bien la creacin
de una ciudad nueva como capital era posible en una tierra prolfca
Ainiiro Lirriiii
Grupo San Martn
41
como los EE.UU., la situacin era aqu muy diferente: cuando apenas
cesa la ltima tentativa que ha producido la tradicin de los caudillos
para preservar su predominio conclua, seria tentar a la providencia
el poner por diez aos al Gobierno Nacional en los campos.
5.4. Rosario, 1873
Pese a todo, las propuestas para la defnicin de la cuestin capital
no cesaron. Granel reitero su iniciativa a favor de Rosario en 1872 y
1873, y en este ultimo ao nuevamente result aprobada por ambas
cmaras. En el debate nuevamente se postularon las candidaturas
de Villa Mara y Villa Constitucin, o bien de una nueva ciudad que
debera erigirse entre ambas. Sarmiento vet la ley, esta vez con los
argumentos de que cada ao disminuye el nmero de votos que
apoyan esta idea y de que el Ejecutivo estaba en medio de las
premiosas atenciones que reclama la rebelin de Ricardo Lpez
Jordn en Entre Ros.
6. 1880 y la defnicin de la cuestin capital: la federaliza-
cin de Buenos Aires
Con la llegada de Avellaneda a la presidencia las cosas no se modi-
fcaron demasiado. Nuevos proyectos de federalizacin de Rosario,
Crdoba y de un territorio ubicado entre las localidades de Ramallo y
Pavn, no prosperaron. El Ministro del Interior, el santafesino Simn
de Iriondo, propuso crear una comisin para reformar el artculo 3
de la Constitucin, con la fnalidad de postergar indefnidamente el
debate, ya que deba convocarse a una Convencin reformadora de
la Constitucin Nacional.
El diputado cordobs Clemente Villada objetaba las iniciativas que
volvan a aparecer sobre una eventual federalizacin de Buenos Aires,
en los siguientes trminos: el cuerpo aun pequeo, diremos as, como
es la Nacin Argentina, puesto que recin empieza a vivir, tendra una
cabeza demasiado grande, que absorbera todas las fuerzas vitales
de aquel; y esta cabeza seguira creciendo desproporcionadamente
Grupo San Martn
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con el resto del cuerpo de manera que vendra a ser un monstruo
de la Repblica Argentina con la capital en Buenos Aires, por ser
demasiado grande su cabeza
3
.
El debate sobre la federalizacin de Buenos Aires cobraba creciente
protagonismo. Quedaba en claro que la resolucin de la cuestin
Capital y el futuro de la relacin entre Estado Nacional y la provincia
de Buenos Aires estaban atados de manera inexorable al resultado
de la eleccin presidencial y la renovacin de las cmaras. En este
contexto, la confrontacin armada entre Buenos Aires y el Estado
Nacional estall en 1880, evidencindose la supremaca de las fuerzas
de la Nacin. El 30 de junio el Gobernador porteo Carlos Tejedor
present su renuncia, dejando abierto el camino a la federalizacin
de Buenos Aires.
Algunos das despus, el 24 de agosto de 1880, el Presidente
Avellaneda envi al Congreso un proyecto que proclamaba como
Capital de la Repblica al municipio de la ciudad de Buenos Aires. El
mensaje que lo acompaaba estaba redactado en trminos contun-
dentes, y afrmaba que la designacin de Buenos Aires como capital
era: el voto nacional, porque es la voz misma de la tradicin y la
realizacin bajo formas legales del rasgo ms caracterstico de nuestra
historia. La capital en Buenos Aires nada innova ni trastorna, sino
que radica lo existente, dando seguridades mayores para el futuro.
() Es tambin la nica solucin en la verdadera acepcin de la
palabra y ante los intereses presentes, porque da estabilidad y crea
confanza, mientras que cualquiera otra solucin, proyectndose con
sus consecuencias en lo desconocido, infunde sospechas o recelos y
engendra peligros. Erigiendo los argentinos la ciudad de Buenos Aires
en capital defnitiva de la Repblica, daremos infuencia permanente
para el gobierno y sobre el gobierno al grupo de hombres que vive
en la esfera ms culta, ms espaciosa y ms elevada ().
Las intervenciones en las Cmaras Nacionales, monopolizadas
prcticamente por miembros del Partido Autonomista Nacional, se
limitaron a debatir cuestiones de forma o de procedimientos, antes
3. Argumentos similares seria utilizados ms adelante por Ezequiel Martnez Estrada en
La cabeza de goliat..
Ainiiro Lirriiii
Grupo San Martn
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que la letra o el espritu del proyecto, justifcando la iniciativa en la
condicin de capital histrica que revesta Buenos Aires, o bien en
su condicin de residencia de importantes intereses comerciales
y el agrado que obtena esta decisin en el exterior. En la Sesin
del Senado Nacional del 27 de julio de 1880, el senador Igarzbal,
miembro informante, afrmaba:
Los hechos han hablado para dar razn plena a los ar-
tculos de la Constitucin, que establecen que la Nacin
debe tener una capital, y que el Gobierno Federal debe
ejercer en ella jurisdiccin exclusiva.() (Buenos Aires)
fue la Capital del pas bajo el gobierno espaol, la Capital,
la cabeza de nuestra revolucin y emancipacin poltica,
la Capital de la Nacin por nuestros Congresos de 1826
y 1853, es decir, bajo las dos formas de gobierno ensaya-
das en nuestro pas. () la Nacin pide a la Ciudad de
Buenos Aires que la encabece. Esta no se negara a con-
ciliar este alto honor con la realizacin de un hecho que
piden todas las Naciones del mundo que estn en relacin
con la Repblica Argentina, y es: la neutralizacin de los
grandes intereses mercantiles que estn acumulados en
aquella ciudad.
Mientras tanto, en la Cmara de Diputados, el diputado Olmedo
disenta con algunos de los argumentos expuestos, aunque se allanaba
a la voluntad mayoritaria de su partido, el PAN:
Setenta aos de lucha, doscientos aos de historia co-
lonial, no han sido sucientes a dejar clara e indiscuti-
blemente probado, cual fuera la capital ms conveniente
para la Repblica.() No es la Capital del Virreynato,
del gobierno absoluto, la buena, la nica, la sindicada para
ser capital de un pueblo libre: no son tampoco las grandes
ciudades las que estn destinadas fatalmente a ser la capi-
tal de un pueblo. Y si esto sucede en el mundo europeo, es
por una razn muy obvia y muy fundamental: porque se
necesitan capitales que respondan a esta idea suprema de
aquellas sociedades a la idea de centralizacin. () Es
porque los gobiernos teocrticos, monrquicos, absolutos
necesitan de las grandes ciudades como nica fuente de
poder suciente para ahogar las libertades del resto de la
Nacin. () por una razn muy contraria, Washington es
la capital de los Estados Unidos del Norte. Por eso, no-
Grupo San Martn
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sotros deberamos buscar una capital a crear, o tomar por
capital una ciudad que por s sola no fuera capaz de con-
trapesar la inuencia, el poder moral y material del resto.
El 21 de septiembre de 1880, la Ley 1029 dispuso la federalizacin
del Municipio de Buenos Aires, que impona a la provincia un fuerte
recorte territorial y poltico. A cambio le aseguraba la titularidad del
Banco de la Provincia, el Hipotecario y el Monte de la Piedad y la
administracin de sus ferrocarriles y telgrafos. La Nacin se haca
cargo de la deuda externa de la Provincia de Buenos Aires.
La Legislatura de Buenos Aires aprob la decisin, con el desacuerdo
de Leandro N. Alm, quien sostuvo:
Los partidarios de la centralizacin se equivocan en los
resultados que esperan. Cometen un grave error losco
en sus apreciaciones. La concentracin del poder no pro-
duce ese vigor y esa mayor vitalidad de un pas.
La centralizacin, atrayendo a un punto dado los ele-
mentos ms ecaces, toda la vitalidad de la Repblica,
debilitar necesariamente las otras localidades. Nuestra
Carta Nacional es ms centralista que la norteamericana
y la suiza. El Ejecutivo Nacional compone su gabinete a
voluntad y lo mantiene del mismo modo, sin que haya
fuerza legal que se lo pueda impedir. () Dominando
previamente en esta capital, por medio de sus agentes y
allegados, quin podr contenerlo despus?
Creo rmemente, seor, que la suerte de la Repblica Ar-
gentina Federal quedar librada a la voluntad y a las pa-
siones del jefe del Ejecutivo Nacional. () Gobernantes
voluntariosos y mal inclinados, haban hecho sentir, ms
de una vez, sobre el pueblo, los perniciosos efectos de la
centralizacin.
Pero la solucin que damos a este problema poltico, nos
contestan los sostenedores, es la solucin que la historia
y la tradicin nos aconsejan: Buenos Aires es la capital
tradicional e histrica de la Repblica Argentina. Esto no
es exacto; y parece increble, seor presidente, que algunos
espritus distinguidos hagan tan lamentable confusin de
ideas. Es un malsimo sistema tomar la tradicin como
Ainiiro Lirriiii
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razn suprema y decisiva () Es de la escuela conserva-
dora (), que se levanta al frente de la escuela racional
y liberal.
7. 1986: Alfonsn y el traslado de la capital a Viedma y
Carmen de Patagones
La federalizacin del municipio de Buenos Aires en 1880 clausur
por ms de un siglo el debate sobre la capital federal del Estado
Nacional Argentino. En ese momento quedaba sellado un pacto
hegemnico entre la dirigencia poltica nacional y los poderes
fcticos, que inclua un modelo agroexportador dependiente que
consolidaba la condicin de nuestro pas como colonia agrcola
britnica, un reparto por el cual la oligarqua nacional quedaba con
la propiedad de la tierra y su produccin en la Pampa Hmeda, en
tanto los servicios (puertos, ferrocarriles, telgrafo, etc.), el comercio
internacional de importacin y exportacin y la provisin de capital
e infraestructura correspondan a intereses forneos, la inmigracin
europea desplazaba a la poblacin nativa vctima de polticas de
exterminio y de sumisin a condiciones infrahumanas en amplias
franjas del territorio nacional, en el marco de un acelerado proceso
de crecimiento econmico, concentracin de la riqueza y exclusin
social. El centro de operaciones de este dispositivo se ubicaba en
la nueva pero tradicional metrpoli colonial, Buenos Aires, regido
por una especie de poliarqua compuesta por una dirigencia poltica,
directores de Bancos extranjeros y nacionales, representantes de
empresas extranjeras, la Sociedad Rural y algunos peridicos que,
como en el caso de La Nacin o La Prensa, eran a la vez voceros y
referentes caracterizados dentro de esa constelacin.
A lo largo de ese extenso siglo de reinado inamovible de Buenos
Aires como capital nacional se concretaron todas las prevenciones
de sus efectos negativos sobre el federalismo y el desarrollo de las
instituciones polticas y las prcticas democrticas, la falta de estmulo
que implic para el desarrollo de las economas nacionales o para
el impulso de nuevas producciones e intereses, la anulacin de la
Grupo San Martn
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capacidad de emprendimiento e innovacin de las provincias o bien
la concentracin creciente de poder en manos del Estado Nacional.
Por ms que no faltaron las voces crticas sobre los efectos negativos y
distorsivos que implicaba esa Cabeza de Goliat, que amedrentaba y
aplastaba al raqutico cuerpo sobre el que se asentaba, no existieron
proyectos polticos concretos que apostaran a modifcar esa situacin
con alguna posibilidad de xito.
Si bien durante algunos breves perodos de vigencia de gobiernos
nacionalespopulares, sobre todo durante el perodo 19431955 o
19731976, la concentracin de medios y capacidades en manos de
ese Estado Nacional posibilit el impulso de cambios sustantivos en
lo referido al modelo econmico, la inclusin social, el desarrollo de
prcticas democrticas y el desarrollo de la ciencia y de la tcnica, la
capacidad de veto que mantuvo ese consenso oligrquico afncado
en Buenos Aires result realmente llamativo, recuperando el poder
a travs de una estrategia que combin polticas de encarecimiento
y escasez en el abastecimiento del mercado interno, campaas
mediticas de desprestigio que fueron minando al gobierno popular
y conspiraciones cvicomilitares que desembocaron en golpes de
Estado que apuntaron a reponer ese antiguo orden, dentro de las
nuevas condiciones histricas existentes.
Habra que esperar hasta los inicios del proceso de recuperacin
democrtica liderado por entonces por el Presidente Ral Alfonsn,
para que la cuestin capital fuera reinstalada en la agenda poltica
con papel protagnico. En efecto, consciente de las limitaciones
para el ejercicio de la autoridad poltica que supona ese consenso
reaccionario afncado en Buenos Aires, as como los restricciones
que impona a los desarrollos regionales y a la diversifcacin de la
produccin, Alfonsn lanz el denominado Proyecto Patagonia y la
Fundacin de la Segunda Repblica, en abril de 1986, que promova
el traslado de la Capital hacia las localidades vecinas de Viedma (Ro
Negro) y Carmen de Patagones (Provincia de Buenos Aires), a unos
900 kms. al sur de Buenos Aires. Alfonsn propuso entonces Marchar
al sur, al mar y al fro, hacia ese nuevo emprendimiento que ocupara
Ainiiro Lirriiii
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una superfcie de 490.000 ha y que por entonces concentraba una
poblacin en conjunto de 55.000 habitantes, que habran de incre-
mentarse hasta 361.000 en el ao 2000 segn la proyeccin ofcial.
La propuesta de Alfonsn apuntaba a la descentralizacin polti-
ca y econmica de la Nacin, y el fomento del poblamiento de la
Patagonia, cuando an estaban frescos los recuerdos del conficto
blico con Chile originado en las pretensiones del Estado vecino
sobre ese territorio, que haba conseguido desactivarse a ltimo
momento a travs de la mediacin papal de 1978. Aunque innovador
en parte, el proyecto de Alfonsn mantena su matriz colonial: una
nueva capital ubicada sobre el Atlntico, que reafrmaba la matriz
colonial de Buenos Aires, y que no tena como fnalidad la integracin
econmica y social del territorio nacional sino el desarrollo de un
espacio regional especfco.
Si bien el proyecto fue sancionado mediante la Ley 23512/86,
los poderes fcticos se encargaron de desarticularlo, cuestionando
sus altos costos, ridiculizando la iniciativa a travs de los medios
de comunicacin hegemnicos y restndole todo apoyo. La crisis
econmica termin de invalidar la iniciativa sin que siquiera fuera
vetada, por lo que se mantuvo en estado suspensivo. La capital colo-
nial manifestaba as, nuevamente, el podero de los poderes fcticos
que operaban desde all.
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8. Conclusin: la cuestin capital hoy y la alternativa de
Santiago del Estero
La consagracin de la ciudad de Buenos Aires como Capital Federal
de la Repblica Argentina fue el producto de la consolidacin de
un modelo colonial dependiente de las potencias atlnticas que se
extiende a los tiempos de la dominacin espaola, y que reconoca
en su puerto nico y en la concentracin de poder en ese mismo
espacio territorial un reaseguro para su reproduccin y su readap-
tacin a los cambios en los contextos histricos. Sus consecuencias
han sido denunciadas reiteradamente en el marco de las discusiones
analizadas: dependencia, concentracin de la riqueza, naturalizacin
de un modelo agroexportador caracterizado por una estructura de
gran propiedad, centralizacin poltica y administrativa que favore-
ci el ejercicio de infuencias y presiones de los poderes fcticos,
desindustrializacin, postergacin de las posibilidades de desarrollo y
diversifcacin econmicos regionales, hacinamiento de la poblacin
en los centros urbanos en especial, la propia Buenos Aires y sus
conurbanos, potenciacin de las prcticas conspirativas y de veto
por parte de grupos corporativos concentrados, etc.
El reemplazo defnitivo de este consenso por otro, defnido en
clave nacional y popular, y sustentable en el mediano y largo plazo,
ha de ser necesariamente el fruto de un profundo cambio, o batalla
cultural, que exige cambios profundos en nuestra cultura, nuestro
sistema educativo, en las representaciones sociales y en la compren-
sin de nuestro lugar en el mundo. Asimismo, resulta indispensable
una reafrmacin de nuestra identidad americana, tanto en vistas de
consolidar la soberana y la independencia de nuestra Patria Grande,
como en aprovechar las enormes posibilidades econmicas que
se abren a partir de una alternativa biocenica, algo que ya haba
advertido con claridad Juan Domingo Pern, al proponer el Proyecto
ABC Argentina, Brasil y Chile, el 11 de noviembre de 1953, en la
Escuela Nacional de Guerra.
En tal sentido, y como hito esencial de ese proceso de profun-
Ainiiro Lirriiii
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das transformaciones, la redefnicin de la Capital de la Repblica
constituye un componente esencial que implicara no slo ensayar
una nueva mirada sobre nuestro pasado, nuestro presente y nuestro
futuro, sino tambin la defnicin de un nuevo consenso y de un
renovado proyecto de pas, basado en la profundizacin del modelo
nacional y popular. Para que esto resulte viable, resulta fundamen-
tal el traslado de la capital a un nuevo punto que tenga a la vez: a)
una ubicacin central dentro de nuestra geografa, recostado sobre
el rea andina en lugar del atlntico, a fn de romper la estructura
colonialdependiente y fomentar la opcin biocenica; b) que no
sea un centro econmico o poblacional que pueda llegar a poner en
cuestin el federalismo y la equidad econmica entre las provincias,
reproduciendo el fenmeno de Buenos Aires; c) que exprese en su
demografa una especie de sincretismo cultural y demogrfco que
sea representativo de los distintos grupos tnicos y tradiciones que
se han desarrollado en nuestro pas, y d) que cuente con un prestigio
y relevancia histricos que legitimen su centralidad de cara al futuro.
En sntesis, una nueva capital que no tenga una matriz colonial, una
capital realmente argentina y americana.
La ciudad de Santiago del Estero se ajusta admirablemente a
estas caractersticas, constituyendo una alternativa slida y viable
para potenciar el cambio cultural y la consolidacin del proyecto
nacional y la integracin americana. Sus orgenes se remontan al 23
de diciembre de 1553, cuando Francisco de Aguirre, procedente de
Chile, conmin a los habitantes de la ciudad de El Barco fundada
y reubicada tres veces, entre 1550 y 1552, por Juan Nez de Prado,
procedente del Per a establecerse en su ubicacin actual, asig-
nndole el nombre de Santiago (en homenaje al Apstol Santiago)
del Estero (por la proximidad con una laguna cercana al Ro Dulce).
Santiago del Estero es la ciudad ms antigua de las existentes en
nuestro pas, y desde un primer momento expres diversidad y
sincretismos tnicoculturales, ya que la expedicin fundadora
de Nez de Prado no slo estaba compuesta por espaoles, sino
tambin por numerosos yanaconas, que utilizaban el quechua, lengua
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que dio origen al quichua santiagueo actual, muy difundido en el
sur de la provincia.
Santiago del Estero no slo es la ciudad de fundacin ms antigua
de nuestro territorio nacional, sino que tambin reviste un prestigio
adicional por su condicin de Madre de Ciudades, ya que desde ese
asentamiento los espaoles fundaron las ciudades de San Miguel de
Tucumn (1565), Crdoba (1573), Salta (1582), La Rioja (1591), San
Salvador de Jujuy (1593) y Catamarca (1683). De este modo, pasado,
presente y futuro, ubicacin geogrfca, prestigio histrico y sntesis
tnicocultural convierten a esta ciudad en una alternativa inmejorable
desde donde pueda conducirse polticamente un nuevo proyecto de
pas despojado de las huellas del pasado colonial y dependiente que
an ejercen su infuencia desde la Ciudad de Buenos Aires.
Ainiiro Lirriiii
Grupo San Martn
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Grupo San Martn
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Un Norte para el Bicentenario Federal
y Suramericano (2010 - 2016)
Martn Miguel Gemes Arruabarrena
1
Con la conmemoracin de la Reconquista y Defensa de Buenos
Aires (1806 - 1807) ante las invasiones inglesas, nuestro pas inici
una remembranza histrica que evoca un proceso poltico, econmico
y social, matriz geocultural de nuestra Patria Grande. Proceso que
abarca una dcada fundacional de nuestra nacionalidad Argentina
y Suramericana. En este sentido, la proyeccin de un bicentenario
federal, suramericano, implica retomar la senda popular, superando
conceptos elitistas, aldeanos o cosmopolitas. Conceptos amaados
por una historiografa portuaria, con asiento en el Ro de la Plata,
justifcativa del dominio porteo sobre el interior provinciano. Para
ser ms exactos, esta visin adulterada de nuestra realidad integrativa,
tiene su correlato y difusin actualizada en academias, fundaciones,
asociaciones, medios de comunicacin, fliales de multinacionales que
apoyan a los vivos de la fuerza (como bien califcaba a las fuerzas
vivas, Arturo Jauretche). Se trata de estos instalados centros de irra-
diacin de cultura impostada en esta Ciudad Autnoma de Buenos
Aires catalogada como la Capital Federal del Pas de los Argentinos.
Estamos convencidos que en este bicentenario, la reflexin
nacional debe apuntar a salir del laberinto porteo-cntrico; tal
como enseaba Leopoldo Marechal, hay una sola forma: por arriba.
Por ello, debemos construir juntos una utopa creativa, tal como
propuso Manuel Belgrano en el tiempo fundacional de la Patria.
1. Ensayista y divulgador histrico, periodsta y gestor cultural, conduce programas
radiales, public artculos en medios nacionales y provinciales. Actualmente es Secretario
de la Comisin Provincial Dcada Bicentenaria 2006/2016 (Ministerio de Gobierno de
Salta), y Presidente del Centro de Estudios Histricos Dr. Indalecio Gomez. Su ultimo libro
es General Martn Miguel de Gemes 1785/1821 La Soledad de la Misin y la Fuerza de la
Gloria (cuarta edicin, 2014).
Un Norte para el Bicentenario Federal y Suramericano (2010 - 2016)
Grupo San Martn
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El Cardenal Jorge Bergoglio, en su libro La Nacin por Construir.
Utopa, pensamiento y compromiso, expresa:
() la utopa es una forma que la esperanza toma en una
concreta situacin histrica. La creencia de que el mundo
es perfectible y de que la persona humana tiene recursos
para alcanzar una vida ms plena alimenta toda construc-
cin utpica. Pero dicha creencia va de la mano con una
bsqueda concreta de mediaciones para que ese ideal sea
realizable.
Aproximaciones a un diagnostico histrico
La cuestin bicentenaria en los pases suramericanos, tambin
en nuestro pas, es fruto de una concepcin cultural, encuadrada
geogrfca e histricamente.
Hay dos lneas de integracin nacional opuestas en nuestro
pasado, que deben superarse en nuestro presente. Una que mira a
Europa, a los pases centrales, a travs del Ro de la Plata, asentada
en la capital puerto, hoy ciudad autnoma de Buenos Aires, tal como
se realiz en el Centenario y cuyo proceso de poder motorizaba la
Generacin del 80. Se trata de un proyecto basado en la divisin
internacional del trabajo donde se nos reserv el papel de ser la
granja de Europa y en lo cultural nos haca envidiosos de lo ajeno.
Otro proyecto es el que mira la historia (siempre contempornea)
desde el interior de nuestro pas. Desde la Amrica profunda. Un
plan autnomo, no autrquico, de desarrollo integrado, generoso.
Biocenico en el aspecto geopoltico, integrando a nuestro quehacer
sureo, una poltica internacional del Pacfco. Tal como pensaron
San Martn, Belgrano y Gemes, los fundadores de la nacionalidad y
reformadores del antiguo rgimen borbnico, absolutista, atlantista.
La primera perspectiva fue maximizada en 1910 en Buenos Aires,
protegida por el Estado de Sitio, ante la protesta de las nuevas
inquietudes sociales; y minimizada la segunda en 1916 salvo por
los gobernantes y el pueblo tucumano al evocarse el centenario de
Mairx Micuii Guixis Aiiuanaiiixa
Grupo San Martn
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nuestra independencia, en la ciudad que la viera nacer. Como una
irona de mal gusto, el gobierno nacional le regal a la ciudad de
Tucumn el parque Independencia! Tucumn, y el Norte Argentino,
aportaron con su sacrifcio al pas la independencia!
El proyecto portuario, europesta, se gest ambiguamente con el
grito de libertad del 25 de Mayo de 1810, apoyando a Fernando VII,
Viva el Rey, muera el mal gobierno! y abrindose incautamente
al libre comercio con Gran Bretaa.
El proyecto nacional, americanista, se expres en la Junta Grande
(previa revolucin de los orilleros porteos), al incluir a los represen-
tantes del interior, cuya cabeza visible fue el Den Funes, intelectual
nacido en la Crdoba del Tucumn, autor del primer estudio histrico
de nuestra revolucin y defensor de un federalismo regional. La Junta
Grande es nuestro primer intento de Gobierno propio, integrativo,
nacional. Intento que se pronunciara claramente en el Congreso de
las Provincias Unidas de Suramrica, en 1816, en Tucumn, al que
se suman diputados Alto Peruanos.
La expulsin de los diputados provincianos es el germen de la
disputa unitarios y federales que recorri el Siglo XIX. La derrota de la
Confederacin Urquicista en Pavn (1861), es la derrota del interior
provinciano. Los Caudillos federales, sus heroicas montoneras, fueron
la respuesta armada del espritu de la tierra suramericana. El Chacho,
Varela, Lpez Jordn, son las cabezas visibles de este procerato americano,
olvidado, minimizado y denostado por el mitrismo y sus seguidores de
diverso cuo ideolgico e historiogrfco. De all su odio inveterado
al caudillismo y al populismo.
Buenos Aires, la ciudad-puerto, su burguesa comercial, abre las puertas
de la tierra, de nuestra tierra, al poder imperial britnico, desandando,
en consecuencia, la heroica defensa y reconquista realizada en 1806 y
1807. Tiraba por la borda su papel de hermana mayor al aceptar los
designios del poder exgeno y se convierte as en la hermanastra de
las cenicientas (nuestras provincias interiores). Esta poltica centralista
se fue construyendo en el tiempo del Reyno de Indias, al comps de
la corrupcin burocrtica nacida del contrabando. Este es el origen
Grupo San Martn
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del dejar hacer, dejar pasar de la ideologa liberal portuaria, la mano
invisible del mercado de la cual hablaba Adam Smith. Brazos y manos,
pies y piernas que contena el cuerpo ingls, cuyo cerebro digitaba la
City del Imperio Britnico. Despus, ya independizados, frmados los
tratados de paz, amistad y comercio con el imperio ingls (1825),
derrotado Rosas en Caseros (1852) y Urquiza en Pavn (1861), la
oligarqua portea administr el crecimiento de la pampa hmeda
para alimentar Europa, teniendo por meta su insercin en el desarrollo
comercial, agropecuario, acoplado a la paz britnica. Sobre este desa-
rrollo desigual, centralista, se montaron los festejos del Centenario.
La elite portea festejaba su triunfo, el pueblo esperaba su tiempo
Se confirmaba de esta forma, que las capitales en los puertos,
sobre todo en los pases dependientes, reafirman el coloniaje, el
cipayismo mental. El pensamiento y la actitud mercantilista, fenicia
de la vida pblica, estaba afrmada en el poder imperial anglo sajn,
en el contubernio fnanciero de Inglaterra y EE.UU.. Desde entonces,
nuestras crisis seran cclicas, maximizadas por los mismos que las
creaban para recurrir al capital extranjero. Problemas de dfcit de
cajas, de deudas eternas; de infaciones solucionadas con emprstitos,
y vuelta a empezar el cacareo de los gansos del capitolio porteo.
La otra lnea histrica, la nacional y popular, identificada en
Tucumn (el 9 de Julio de 1816), tiene arraigo continental porque
corresponde a los hombres de la tierra y no a los hombres del mar.
Estos ltimos son los que llegaron de afuera con los conquistadores
espaoles, con los corsarios y piratas ingleses, con los gerentes de los
ferrocarriles britnicos y las empresas petroleras anglosajonas para
repartirse los frutos de nuestra comunidad. Aquellos que vinieron
a conquistar la Amrica apropindose del control nacional. Ellos
piensan como europeos desde afuera del paisaje americano. Los
otros, los que encarnan el espritu de la tierra, son los aborgenes,
los gauchos, los criollos, y las sucesivas olas de inmigrantes. Los
padentranos piensan desde adentro. Fueron y son lo opuesto al
pajuerano, es decir: a quienes miran para afuera (como ensea
Osvaldo Guglielmino). Cuando decimos criollos nos referimos
Grupo San Martn
57
al proceso de mestizaje cultural que se identifca simblicamente
con el gaucho, la mejor adaptacin del espaol y el aborigen a estas
tierras. Aborgenes y gauchos, criollos e inmigrantes, se hermanan
como hijos de la tierra. Alegras y desgracias conforman su nostalgia
de futuro. Es el Imperio Incaico posesionado en su mestizaje por
el relato vivencial del Inca Garcilazo de la Vega, son las Misiones
Jesuticas fundamentadas en el barroco americano. Esta experiencia
informa la tradicin de nuestras provincias arribeas. En esta lnea
doctrinaria, basada en la lucha de Tupac Amaru y Pedro Domingo
Murillo, se nutre la generacin de 1806/1816 de Jos de San Martn
y Manuel Belgrano, Jos Artigas y Martn Gemes. La construccin
de una Doctrina Suramericana implica mantener el territorio y la
unidad poltica continental, heredada de la Nacin Incaica y del
Reyno de Indias. Son ellos quienes proponen en el Congreso de
las Provincias Unidas de Suramrica un rey Inca; proyecto al que se
le agreg naturalmente la capital en Cuzco (ombligo del mundo), la
monarqua constitucional temperada y la declaracin de indepen-
dencia de toda dominacin extranjera. Desde este punto de vista,
asumen la interculturalidad, no la diversidad cultural. Concepto este
ltimo que hoy prima en los hacedores de cultura detractores del
Estado-Nacin y de lo que denominan populismo. En este sentido,
reaccionarios y progresistas, coinciden en sus apreciaciones y deni-
graciones a nuestra forma original de afrontar la historia, el porvenir.
El Papa Francisco afrma:
() La creatividad histrica, entonces, desde una pers-
pectiva cristiana, se rige por la parbola del trigo y la ciza-
a. Es necesario proyectar utopas, y al mismo tiempo es
necesario hacerse cargo de lo que hay. No existe el borrn
y cuenta nueva. Ser creativos no es tirar por la borda todo
lo que constituye la realidad actual, por ms limitada, co-
rrupta y desgastada que sta se presente. No hay futuro
sin presente y sin pasado: la creatividad implica tambin
memoria y discernimiento, ecuanimidad y justicia, pru-
dencia y fortaleza.
Grupo San Martn
58
Un punto de apoyo geogrfco para pensar el bicentenario
En este proceso histrico, de aprendizaje cultural, existe un
aspecto geogrfco, de unidad regional, que ayud al proyecto de
emancipacin. La Intendencia de Salta del Tucumn (17821814) es
la nica intendencia del territorio que integraba el Virreynato del Ro
de la Plata que apoy la Primera Junta Patria (1810), y dividida como
Intendencia de Salta (1814), decidi la posibilidad de la Declaracin
de la Independencia en Tucumn (1816) al forjar en el Pacto de los
Cerrillos del 22 de marzo de 1816 un pacto preexistente de la Unin
Nacional que permiti el nacimiento de una nueva Nacin.
Entre ambos hitos fundacionales, los dos Mayo y Julio, el Noroeste
Argentino y el Sur Boliviano, fueron el mbito histrico donde se libr
la primera victoria patriota, Suipacha (7 de Noviembre de 1810), y
tambin donde fuera derrotada la ltima resistencia realista, Tumusla
(1 de Abril de 1825). Subrayando especialmente que desde 1809 a
1825 fue el espacio geopoltico fundamental de la defensa de las
provincias argentinas y de la reconquista del Alto Per, Salta, capital
de la Intendencia de Salta del Tucumn, en 1810 y 1816 mostr una
madurez criolla-gaucha, indo americana, al ser parte fundamental
del apoyo libertario e independentista.
La Epopeya de la Guerra Gaucha, conducida por el General Martn
Miguel de Gemes, gobernador-intendente (18151821), comandante
de las milicias gauchas, protegi al Ejrcito del Norte, a las provincias
argentinas (a pedido del Director Supremo Brigadier Juan Martn de
Pueyrredn), al sur de Bolivia y al actual norte de Chile (a pedido de
sus habitantes). De esta forma, la Salta heroica, integrativa, contaba
con Tarija y con el puerto de Cobija, en el Pacfco.
Martn Gemes militar de carrera sostuvo una guerra de recur-
sos, de guerrillas, de milicias, de corsos terrestres, confrmando la
originalidad de la tierra en armas; lucha obstinada, valiente, digna,
austera, que mantuvo la independencia de la regin. Guerra a muerte
al invasor, que termin por agotar el erario de Salta, Jujuy y Tarija.
De esta forma, nuestro pueblo cumpli sobradamente con el
Grupo San Martn
59
plan Sanmartiniano en su aspecto defensivo. De no caer Gemes
asesinado a raz de un complot regional de los perjudicados con esta
resistencia, hubiera avanzado sobre el Alto Per, en cumplimiento
de la faz ofensiva. Su meta era la ocupacin de Potos y llegar al ro
Desaguadero, lmite con el bajo Per. De ser posible, avanzar sobre
Lima. Su muerte trajo como consecuencia la disgregacin del Alto
Per (actual Bolivia).
Esta gesta olvidada, aunque s reivindicada por la historiografa
revisionista provinciana no apegada al mitrismo y sus seguidores
sean acadmicos o revisionistas es la que falta reconocer, actualizar
y difundir en procura de construir una memoria con races, una
nueva utopa creativa, un nuevo proyecto equilibrante en nuestro
pas; un poder nacional, popular, federal y suramericano. Salta y el
Norte, por haber salvado la independencia, merecen un fondo de
reparacin histrica, acorde con su sacrifcio material y humano.
Un manifiesto pblico, emitido por el Director Supremo de
las Provincias Unidas de Suramrica Brigadier Mayor Juan Martn
de Pueyrredn, a meses de ser declarada la independencia de las
Provincias Unidas de Suramrica, resalta la resistencia librada por
el pueblo salto jujeo tarijeo (entonces unido en la Intendencia
de Salta), en los cruciales aos de 1814 y 1815; como un mensaje
a la posteridad, es decir, pensando en nuestro tiempo, Pueyrredn
afrma el 18 de octubre de 1816:
() A los muy benemritos habitantes de la Intendencia
de Salta.
Bravos y generosos salteos. Cuando la excelencia de
vuestros ilustres hechos ha obrado el prodigio de excitar
sin celos la admiracin y el reconocimiento de los pue-
blos hermanos, creo rendir un justo tributo a tan nobles
sentimientos, y a la gloria de la patria, recomendando a la
posteridad ms remota la memoria de vuestras virtudes.
Los que han sido testigos de vuestra constancia en los
casos adversos, de vuestra intrepidez en los peligros, y de
vuestra generosa resolucin para arrostrar la escasez de
recursos, la inclemencia de las estaciones, la contradic-
Grupo San Martn
60
cin y todos los obstculos de que han triunfado vuestra
paciencia y vuestro bro, no necesitan sino ser hombres
para ensalzar, sobre lo ms subido, vuestro mrito y mirar
a la provincia de Salta como a la Patria de los hroes. Pero
los que vengan despus de nosotros a gozar del fruto de
tantos esfuerzos reputarn acaso la relacin de vuestras
proezas como encarecimientos del entusiasmo y de la
parcialidad.
A ellos me dirijo, salteos ilustres, cuando doy a vues-
tros antiguos y recientes servicios la importancia que no
ha podido calcularse exactamente, sino por los resultados
gloriosos que han tenido. Sepa la posteridad que cuando
el enemigo engredo con sus triunfos imaginaba atravesar
el territorio de Salta, como por un pas desierto, ha en-
contrado una barrera impenetrable a todo el poder de sus
fuerzas, y en cada ciudadano de la provincia a un guerrero
intrpido que bajo la direccin de bravos y generosos jefes
humilla sus orgullosas jactancias, y destruye las esperan-
zas que su vanidad le haba inspirado en nuestra ruina.
Como vuestro jefe supremo, que lo soy de todas las pro-
vincias de la Unin, y que no puede sospechrseme de
parcialidad para encarecer vuestras glorias, creo debe dar
a las generaciones futuras un testimonio inequvoco de
que sois muy superiores a las alabanzas que se os tributan.
Yo os felicito porque las habis merecido, y os doy por ello
las ms expresivas gracias a nombre de la patria.
Ayer y hoy, Salta y el Norte Argentino estn cercanos a Tarija,
Bolivia, a Antofagasta en el Norte de Chile, a la Capital del Paraguay,
a Asuncin, hermanados por la historia con Arequipa, Per; Salta
es el centro de nuestra salida argentina al Pacfco, el mar del Siglo
XXI. Este rombo formado por las ciudades mencionadas conforma
un espacio fundamental de nuestra proyeccin nacional y regional.
Si le sumamos a lo expresado que el factor geogrfco fue funda-
mental en la creacin de Bolivia, estado imposible expoliado por
la rosca oligrquica, crucifxin y martirio de su pueblo, compren-
deremos ms el sentido de esta aproximacin cultural e histrica al
bicentenario desde el norte argentino. La necesidad de cambiar el
Grupo San Martn
61
eje del Ro de la Plata por el eje Andino equilibrante de los puertos
cosmopolitas. En este viraje geocultural, en esta conversin geopoltica,
en la construccin de este pensamiento arraigado, en bsqueda de
esta utopa creativa, la historia del Norte Argentino es fundamental.
Porque en esta reconstruccin del pensamiento, ayudados por nuestra
memoria ancestral, alimentamos una inteligencia emocional para
afrontar el porvenir. Somos rastreadores de huellas perdidas. Salta
la Patria vieja! por ser parte central de nuestra historia argentina y
suramericana, de nuestra frustracin colectiva, intuye este cambio,
esta nueva direccin, de nuestro proyecto inconcluso por eso la
copla popular, expresa Soy de Salta y hago falta. Esta afrmacin
raigal est unida al antiguo Alto Per. Sin esta unidad perdemos el
sentido de nuestro rumbo, nos extraviamos en localismos infecundos.
Bolivia es corazn del continente suramericano; su concordia es
esencial para alejar nuestras discordias regionales. De all nuestra
concepcin forjada en el estudio de nuestros historiadores norte-
os, alto peruanos. Bolivia y Per son el objetivo inmediato de una
poltica internacional del Pacfco, el mar del Siglo XXI.
Chile, la patria del Libertador Bernardo OHiggins, actual posee-
dora de la zona de Antofagasta, Iquique y Arica, debe rever su
actuacin en la Guerra del Pacfco (1879), a los fnes de recrear la
confraternidad suramericana. Nuestro norte argentino, en este tema
histrico de actualidad, es bisagra fundamental para abrir la puerta
de la fraternidad regional. La trascendental amistad de Gemes y
OHiggins, y la proyeccin de la misma en la regin en cuestin,
debe ser estudiada para cimentar esta posibilidad cierta de dar a
Bolivia una salida al Pacfco.
Salta no es frontera sino centro del vasto espacio geocultural
suramericano. All, en el Norte, encontramos la posibilidad cierta
de reconstituir nuestra Nacin. Equilibrando las cargas del interior
con el puerto cosmopolita, cuya nave estatal se encuentra anclada
Grupo San Martn
62
en el Atlntico, esperando que sus velas sean levantadas por vientos
mundialistas. En esta larga espera, los argentinos estamos desespe-
ranzados.
Colofn con nostalgia de futuro
Como un pistoletazo de atencin dirigido a nuestros compatriotas,
reafrmamos la ideafuerza que gua nuestro accionar pblico: el
Bicentenario federal y suramericano. Este implica corregir el error de
ptica de la historiografa portea y sus seguidores. Afrmamos que el
Bicentenario de la Independencia se cumple en el ao 2016. Tiempo
germinal de nuestra nacin, espacio de esperanza para nuestro pueblo,
que el faro del fn del mundo iluminar, para construir nuestro porvenir.
Con respecto a nuestra afrmacin, el verdadero Bicentenario de la
Patria es el 9 de Julio, la declaracin de nuestra independencia en Tucu-
mn, el nacimiento de una nueva nacin; recordamos que la revolucin
del 25 de mayo en Buenos Aires, sin olvidar Chuquisaca (el otro 25 de
Mayo), es importante como paso previo, libertario, como movimiento
ciudadano y militar, gestado en la Capital del Virreynato. No deja por
esto de ser una asonada municipal que no abarca el paisaje humano y
territorial de nuestra Patria Grande. Para superar una visin fatua, que
minimiza el papel de las ciudades y provincias subalternas, sobre todo
de nuestro Norte Grande ( Jujuy, Salta, Tucumn, Santiago del Estero,
Catamarca y La Rioja), matriz histrica de la Argentina, pensamos en la
posibilidad cierta de reafrmar nuestra voluntad de concordia nacional
convocando a todas las provincias que no frmaron el acta de indepen-
dencia de las Provincias Unidas de Suramrica (9 de Julio de 1816),
por ejemplo: Corrientes, Entre Ros, y Santa Fe, infuenciadas por las
instrucciones libertarias de don Jos Gervasio de Artigas, Jefe de los
Orientales, precursor del federalismo rioplatense, bajo cuya predica
juraron la independencia con anterioridad; y a las que no existan en
tiempos de la independencia, estas son: Chaco, Formosa, Misiones, La
Pampa, Ro Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego, a suscribir este
nuevo pacto de la Independencia y de Unidad Nacional, en Tucumn
Grupo San Martn
63
(2016), reafrmando nuestro mandato de ser libres de toda domina-
cin extranjera. Sea esta dominacin cultural, poltica, econmica o
social. Incluso, contra los enemigos del alma de los argentinos. Este
y no otro debe ser el tan zarandeado Acuerdo del Bicentenario. Esta
feliz idea, propuesta por la Fundacin Bicentenaria de Tucumn, en
el marco de los Foro de los Bicentenarios Norteos, asesorados por
nuestros institutos histricos del Norte argentino, equilibra nues-
tras cargas con el centro portuario de nuestro pas, con la pampa
hmeda. Nos solidariza con todas las provincias argentinas. Norte
y Sur, Este y Oeste, unidos en la pluralidad de lo nacional, desde
nuestras races abiertas al Continente de la Esperanza. Logrado este
acuerdo de unidad nacional, debemos reordenar nuestro territorio,
trasladando la Capital al Norte Argentino. Santiago del Estero, madre
de ciudades, centro de caminos patrios, puede ser una opcin entre
difcultades. Salta la heroica, otra. Conscientes de que el proyecto
del 80 est agotado, que la brjula britnica que lo gui se encuentra
magnetizada sealando el Atlntico, el pas de los argentinos debe
abrirse al Pacfco. La regin metropolitana, la city fnanciera, fue,
es y ser cosmopolita. Su modernismo snob, denota su mentalidad
colonial. Amanecer a la conciencia nacional suramericana, es la
consigna actual, para porteos y provincianos.
El General Martn Miguel de Gemes en 1816 afirm: Al
pueblo que quiere ser libre, no hay poder humano que lo sujete.
Su voluntad poltica inquebrantable de construir la Patria Grande, su
vocacin militar asumida junto a su Pueblo, en la cual nunca derra-
m sangre de hermanos, sumada a la honradez cvica demostrada
como gobernante en el manejo de la cosa pblica y en el rechazo a
ofrecimientos indignos, son ejemplos meritorios para proyectar en
las nuevas generaciones, y de asumir por gobernantes y gobernados
en este Siglo XXI. El sacrifcio cristiano de su propia vida, a los 36
aos, en aras de realizar la libertad e independencia, catapulta su
proyecto inconcluso: aunar bajo la bandera de la Patria la redencin
social a nuestro tiempo bicentenario.
Grupo San Martn
64
El Cardenal Jorge M. Bergoglio, en su libro Ponerse la Patria al
hombro. Memoria y camino de esperanza, afrma:
() por eso el llamado es a dejar el estril historicis-
mo manipulado por intereses o ideologismos o por meros
criticismos destructivos. La historia apuesta a la verdad
superior, a rememorar lo que nos une y construye, a los
logros ms que a los fracasos. Y mirando al dolor y al
fracaso, que nuestra memoria sea para apostar a la paz y al
derecho () y si miramos a los odios y violencias fratri-
cidas, que nuestra memoria nos oriente a que predomine
el inters comn.
Por todo lo expresado, confrmamos: Nuestro Norte, es la Patria!
Nuestra esperanza de la desesperanza es el sueo de los Libertadores,
el proyecto inconcluso de la Unidad Sudamericana.
CAPTULO 2
LA RECONFIGURACIN DEL ESPACIO
TERRITORIAL ARGENTINO
Grupo San Martn
67
Hacia el Reequilibrio Territorial
Argentino
Adolfo Koutoudjian
1
1. Visin Conceptual
La actual situacin nacional determinada por sus actores principales,
ya sean, polticos, econmicos e institucionales nos impele a afrmar,
enfticamente, una sensible falta de Pensamiento Estratgico de largo
plazo que nos permita pensar al pas para el resto de la actual centuria.
Lamentablemente en cada etapa del desarrollo geopoltico de la
actual Argentina, se manifest explcitamente una visin estratgica
de futuro, fundante de una nueva institucionalidad y su soporte
territorial. Como en el siglo XVIII cuando Espaa crea el Virreinato
del Ro de La Plata como antepas defensivo a las apetencias forneas
en el Atlntico, como as tambin a las distorsiones econmicas que
implicaba la dependencia administrativa de Lima. El segundo gran
ciclo geopoltico lo desarrolla la Generacin de la Independencia
que, entre 1810 y 1830, construye trabajosamente la actual estructura
geopoltica argentina. El tercer ciclo poltico-generacional es el que
entre 1850 y 1930 nos inserta en la modernidad poltico-econmica
de Occidente en este caso con un modelo agroexportador de base
regional pampeana pero que llev a la Argentina a los primeros rangos
mundiales como pas de progreso y futuro. El cuarto ciclo, es el del
modelo industrialista que, entre 1940 y 1976, con la clara impronta
inclusiva en lo social del Peronismo, nos da la Argentina moderna.
Hoy, a 30 aos de refundada la democracia y consolidadas media-
1. Licenciado en Geografa egresado de la UBA. En el rea docente se desempea como
Profesor de Geopoltica en la Escuela de Defensa Nacional, Profesor de Geopoltica y
Geoestrategia en la Escuela Superior de Guerra Conjunta de las Fuerzas Armadas y Profe-
sor de Geopoltica en la Escuela de Guerra Naval. Es Profesor Invitado del Departamento
de Geografa en la UBA. En lo profesional se desempea como Gerente de Planeamiento
de C.E.A.M.S.E. y Consultor Tcnico de la Subsecretara de Planifcacin Territorial de la
Inversin Pblica de la Nacin. Es autor de numerosas publicaciones en los temas de su
especialidad, y consultor en diversos organismos y publicaciones internacionales.
Hacia el Reequilibrio Territorial Argentino
Grupo San Martn
68
namente las instituciones, es momento generacional de, con vistas al
Bicentenario 2016, impulsar un nuevo ciclo geopoltico-institucional
que permita mejorar la funcionalidad del pas, su poblacin y sus
regiones, buscando reequilibrar las distorsiones sociales y territoriales
existentes. Esto implica salir del pas encerrado en s mismo atado a
la economa del Atlntico y con regiones semivacas, para ampliar el
espacio geoeconmico argentino con los pases hermanos vecinos
del Cono Sur americano de modo tal de integrarnos, debidamente,
al destino andino y del Pacfco, asumiendo plenamente la confgu-
racin peninsular.
2. Agenda Estratgica Argentina
Hoy, el Sistema Mundo, a diferencia de pocas anteriores, tiene
pocas certezas ideolgicas, polticas y econmicas, pero s muchas
oportunidades. Como pocas veces en ms de dos siglos de historia,
el destino argentino est en nuestras manos. Para lo cual se requieren
afrmar algunos supuestos:
1. Necesidad de impulsar el Pensamiento y la Accin Estratgica
de largo plazo.
2. Necesidad de que este pensamiento no sea privativo slo
del Poder Ejecutivo sino del Parlamento Nacional, del Sistema
Educativo y Cientfco y de los Agentes Econmicos y Sociales.
3. Consensuar, mayoritariamente, una Agenda Estratgica que
trascienda la coyuntura y que sea una hoja de ruta de la
sociedad y de la Repblica. En esta agenda, a nuestro criterio,
no puede faltar:
a. Abatir la pobreza y la marginalidad.
b. Plantear una reforma tributaria ms justa.
c. Rediscutir los Objetivos del Sistema Educativo.
d. Reformular la matriz energtica.
e. Repensar el sistema de transporte.
f. Plantear polticas de largo plazo que tiendan a mejorar las
desigualdades regionales que se manifestan en:
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
69
I. Un Norte Grande semivaco demogrfcamente y empo-
brecido que requiere ser replanteado.
II. Un rea Metropolitana macroceflica de enorme peso
poltico y de difcil gobernabilidad.
III. La ausencia de densifcad econmica y demogrfcamente
en el Atlntico Sur Occidental, la plataforma Patagnica,
el Mar Argentino, sus islas y la Antrtida.
IV. Un Sistema Federal Argentino, la coparticipacin de
impuestos y el reequilibrio entre el Estado Federal y los
Estatos provinciales que no encuentra espacio para ser
rediscutido.
3. Objetivo Estratgico Argentino: Reequilibrio Territorial
Estamos convencidos que una asignatura pendiente de nuestra
democracia recuperada es el territorio. No por falta de otros estudios
y proyectos sino porque la mayor parte de lo realizado en las ltimas
dcadas ha acentuado el desequilibrio regional. Debemos rescatar,
indudablemente, el Plan Estratgico Territorial desarrollado por la
Subsecretara de Planifcacin Territorial de la Inversin Pblica,
perteneciente al Ministerio de Planificacin Federal e Inversin
Pblica de la Nacin que ha logrado consensuar carteras de obras
y proyectos de todas las jurisdicciones argentinas, hecho que no se
lograba desde el Primer Plan Quinquenal del Presidente Pern en
1947-1951, luego de un intento efmero en el Plan Trienal 1974/77
del Peronismo. Recin hoy se logr volcar en el mapa la gran inver-
sin en Infraestructura y desarrollo agrcola-minero. Sin embargo, a
nuestro criterio, este gran esfuerzo conceptual debe servir de lnea
de base para una nueva arquitectura territorial que permita durante
este siglo revertir las tendencias geoeconmicas y demogrfcas. Esto
se puede lograr con varios instrumentos polticos-administrativos
y econmicos como pueden ser recuperar el rol subregional de
ciudades intermedias, trasladar hacia el interior el poder poltico
y fomentar una economa de base que d sustento material a los
Grupo San Martn
70
cambios tendenciales. La voluntad poltica es esencial pero siempre
se puede caer en el voluntarismo ahistrico.
3.1 Motivos
El desequilibrio territorial es un factor retardante del desarrollo
como lo demuestran los cinturones de pobreza de nuestras ciudades.
Esto se debe a que el libre juego sin regulacin de las fuerzas de
mercado, tiende a agrandar la brecha de la desigualdad. En Argentina,
la concentracin econmica y demogrfca reconoce factores diver-
sos, principalmente: a) Condicionantes geopolticos: feracidad de la
Pampa y su cercana al mar; b) Condicionantes histrico-polticos:
del Virreinato a la Repblica, la capital estuvo en Buenos Aires; c)
Modelo agroexportador pampeano; d) Procesos de industrializacin
con ventajas de aglomeracin y transporte.
Este proceso se acento en el siglo XX pasando del centro de grave-
dad demogrfco del pas en el NOA en el Primer Censo Nacional
de 1869, a la actual concentracin econmica demogrfca que, en
el ltimo censo de 2010, destac que el 70% de la poblacin y la
economa se concentr en la Regin Pampeana (45% en la Regin
Metropolitana donde, en el 2% del territorio se aglomera el 40% de
la poblacin del pas: una de las concentraciones demogrfcas ms
altas del mundo).
3.2 Costos
Nuestra tesis, compartida por la mayor parte de los especialistas,
es que la concentracin tiene costos en:
1. Infraestructura.
2. Suministros de energa, agua y alimentos.
3. Deterioro marcado del medio ambiente (ejemplo son los ros
y arroyos metropolitanos).
4. Desarrollo de megalpolis (Buenos Aires) con creciente
ingobernabilidad y ausencia del Estado.
5. Crecientes costos logsticos
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
71
3.3 Revertir el proceso de concentracin
Obviamente es este un tema a considerar por ms de una gene-
racin, varios gobiernos e implica esfuerzos polticos considerables
para asumir una tarea de largo plazo. La estrategia esencial es la
descentralizacin que se manifesta en el plano:
1. Poltico: dispersin del poder, traslado de la capital poltica.
2. Institucional: federalismo econmico.
3. Econmico: bases de sustentacin regional con radicacin
local de excedente econmico.
4. Demogrfco: incentivos sociales a la relocalizacin o al arraigo
poblacional.
Hoy en la actual situacin geoeconmica mundial, con el creciente
peso econmico del Asia Pacfco, Argentina debe tender puentes de
integracin regional de Brasil a Chile y Per, pasando por Paraguay,
el altiplano boliviano y el Centro-Norte Argentino, en especial los
corredores de integracin y desarrollo logstico de Capricornio y el
MERCOSUR.
4. Organizacin territorial del desarrollo socioeconmico
y el nuevo rol del Estado
Pensar que la organizacin territorial del desarrollo socioecon-
mico se puede subordinar simplemente a la poltica socioeconmica,
puede resultar un acto temerario, por lo que es necesario analizar las
implicaciones que comprenden su dinmica. El nuevo rol del Estado
est dado para regular, es decir, introducir correcciones cuando la
naturaleza del cambio se direcciona hacia objetivos distintos de los
que maximizan el bienestar econmico y social general.
Los procesos socioeconmicos determinan un modelo de organi-
zacin territorial, de ah que sea importante que el Estado, si bien
no encabece el proceso, lo acompae y corrija con los incentivos
adecuados. La gente va donde hay buenos salarios, y hay buenos
salarios donde las empresas obtienen benefcios, y el Estado controla
que dichos benefcios retornen a la sociedad, la economa y el medio
Grupo San Martn
72
ambiente. Si lo que se quiere es llevar gente y empresas a un territorio
y no se planifcan las condiciones de incentivo, se corre el riesgo
de iniciar un proceso costoso, que dure lo que dura el incentivo u
obligacin.
Se habla de la debilidad de las polticas regionales en presencia de
grandes organizaciones multiespaciales y multinacionales. Luego son
los desbalances regionales efecto del modo de produccin? (Ayda-
lot, 1985). La pregunta que corresponde hacer es qu puede hacer
un Estado presente para mejorar la situacin. Ayadalot seala que
introducir un pequeo grupo de grandes empresas en un territorio,
redundar en el dominio de un gran nmero de empresas, por las
primeras, sin que se modifquen las disparidades regionales. En los
sesenta, la respuesta al desequilibrio fue generar polos de desarrollo,
poltica que quedaba obsoleta tan pronto los modos de produccin
evolucionaban naturalmente. Las grandes empresas quedaron en el
territorio y gran nmero de empresas desapareci. Es muy difcil que
el Estado pueda modifcar la disparidad regional a partir de llevar
forzadamente, o con incentivos altamente costosos para la economa,
a las empresas y la gente para llenar un vaco geogrfco. Eso causara
ms dao que benefcio en el largo plazo.
Desde esta perspectiva, vale la pena resaltar que lo que se advierte
como defecto del modo capitalista de produccin sobre el desbalan-
ce regional, se puede y debe mitigar no por la fuerza de un Estado
imperativo, sino por la ejecucin de incentivos con el objetivo de
elevar la calidad de vida de la poblacin.
La historia econmica nos demuestra que forzar la economa,
pretendiendo una contralora omnisciente y omnipresente, va contra
la experiencia, es costosa, desperdicia recursos y crea mayores distor-
siones. La regulacin bien entendida parte del conocimiento cientfco
del funcionamiento de la economa (no dogmticos), y estratgica-
mente planifcada (lo que no signifca centralmente planifcada) que
permita solucionar distorsiones naturales de su funcionamiento y
de otras ndoles por ejemplo, competencia, medioambientales, de
incentivos morales, etc.
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
73
El nuevo rol del Estado, por lo tanto, impulsar la cooperacin
entre la economa y la fjacin de polticas regionales, involucrando
equipos multidisciplinarios, en trminos de lograr una planifca-
cin de acompaamiento que busque la satisfaccin mxima de
las necesidades individuales, sociales y econmicas. Esto requiere
una coordinacin efciente de las actividades a fn de establecer un
patrn espacial armonioso, acorde con la confguracin del desarrollo
econmico y la proteccin del ambiente, que constituye por s mismo
un componente esencial de la elevacin del nivel y la calidad de vida.
Para encarar este nuevo rol, el inters del Estado debe estar foca-
lizado en la cooperacin entre la economa, la sociologa y la poltica
regional estratgica, para lograr la planifcacin de la satisfaccin
ptima de las necesidades individuales, sociales, econmicas y pol-
ticas e ir ms all en busca de un desarrollo sustentable y sostenido.
Esto requiere una coordinacin efciente de las actividades a fn de
establecer un patrn espacial armonioso, acorde con la confguracin
del desarrollo econmico y regional
Para ejecutar una poltica de desarrollo socioeconmico y regional,
ser imperativo aplicar el clculo de benefcios econmicos, sociales
y ambientales planifcados.
5. Del Bicentenario al Tricentenario
Nuestro propsito es trazar algunos lineamientos sobre la actual
situacin geopoltica argentina y la necesaria evolucin de la misma.
Consideramos que, lejos del frrago poltico cotidiano, los factores
geopolticos estn presentes, conscientes o inconscientemente, en
el accionar no slo del Estado sino tambin de la sociedad. Y ellos,
recurrentemente, aforan a la consideracin general para marcar el
peso de su impronta, afrmando o cuestionando la poltica exterior,
la poltica regional, los proyectos de inversiones, la infraestructura,
la poltica de defensa y hasta la estructura social y econmica de la
Argentina. De ah la necesidad de considerarlos en sus determinan-
tes y posibilidades, en su infujo y en su peso en la formacin de la
Grupo San Martn
74
conciencia nacional del pueblo argentino, como as tambin en la
consideracin de los intereses nacionales.
La Argentina requiere consensuar polticamente lineamientos
estratgicos en un nuevo pas integrado regionalmente, y consolidar
un fuerte entrelazado geopoltico en el Cono Sur de Amrica. Necesita
ser un pas que contenga a sus habitantes, que evite la fragmentacin
econmico-social y que muestre horizontes de realizacin a sus
juventudes. Hoy, el pas, en lo geopoltico, est inmerso en un tiempo
histrico que est dejando huellas muy marcadas en su territorio, en
su poblacin y en sus clases dirigentes, teniendo la certeza de que
es necesario desentraar y clarifcar estos lineamientos con vistas al
posicionamiento del pas en lo que se avizora como un incierto y
confictivo siglo XXI.
5.1 Los intereses nacionales
Es bien conocida la famosa sentencia de Disrael acerca de que
los pases (Inglaterra) no tienen amigos permanentes sino intereses
permanentes. De ah que nada mejor que defnir claramente los
mismos, ms que nada cuando las grandes potencias especialmente
EE.UU., China, Rusia, etc. no dejan de sealar los suyos para cono-
cimiento de todo el mundo. Por lo tanto, los intereses nacionales
son los que redundan en benefcio directo de la nacin y deberan
ser consensuados al mximo entre todas las expresiones polticas.
Los intereses nacionales son permanentes a lo largo del tiempo
histrico, por lo que la lucha de los partidos polticos y agrupacio-
nes sociales debera centrarse en la mejor manera de llevar a cabo
dichos intereses.
Dichos intereses nacionales se manifestan en distintos aspectos:
1. En el institucional, el inters nacional pasa por la soberana
poltica, territorial y econmica.
2. En el interno, es de inters nacional la seguridad de los
habitantes, de las fronteras y de las instalaciones estratgicas.
3. En el econmico, el inters nacional consiste en consolidar
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
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la independencia econmica, evitar el estrangulamiento y
promover el bienestar de sus habitantes a travs del desarrollo
inclusivo.
4. En el social, los intereses nacionales pasan por mejorar la
salud, la educacin y el medio ambiente, evitando polticas
de ghetto de cualquier tipo.
5. En el jurdico constitucional, el inters nacional pasa por la
rediscusin de ese orden a travs de un marco legal acorde al
siglo XXI que promueva instituciones modernas y adecuadas
a la Argentina.
De la orientacin poltica de un pas depende cmo se instrumenten
los aspectos antes mencionados y los intereses que deriven de ellos.
Tambin en las situaciones de conficto aparecen los intereses
nacionales vitales que son aquellos que pueden afectar decisiva-
mente la vida de los Estados, como por ejemplo el abastecimiento
de agua dulce, la energa, los alimentos y el no estrangulamiento
de su comercio exterior. La afectacin de los intereses vitales puede
llevar a un Estado a situaciones de crisis con otros Estados o actores
de la escena internacional.
5.2. Algunos intereses nacionales de la Repblica Argentina
Con el fn de precisar a qu nos referimos cuando se habla de
intereses nacionales conviene mencionar cules son. Los mismos
surgen de las siguientes fuentes: la Constitucin Nacional y el Libro
Blanco de la Defensa 2010. Su orden de prioridad es la siguiente:
1. Geopolticos y estratgicos
a) Integridad Territorial de la Repblica Argentina; b) abas-
tecimiento de agua dulce; c) libertad de acceso al Ro de La
Plata; d) libertad de abastecimiento energtico: hidrocarburos,
hidroelectricidad, energa atmica; e) presencia permanente y
efectiva en el Atlntico Sudoccidental y en el Mar epicontinental
Grupo San Martn
76
argentino, incluyendo la plataforma, el talud continental, el
arco de las Antillas Australes; f ) mantenimiento de la geografa
natural de la Cuenca del Plata; g) presencia permanente en la
Antrtida; y h) repotenciacin del Norte Grande Argentino.
2. Culturales
a)Afanzamiento de la identidad nacional en el plano
cultural, reforzando las propias races y, en lo poblacional,
contemplando un adecuado equilibrio de grupos sociales,
tnicos, religiosos y sus derechos humanos bsicos; b)
estructura social equilibrada con atenuacin de las dife-
rencias socioeconmicas. Educacin masiva y de calidad;
c) ciencia e investigacin aplicadas a la realidad argentina.
Desarrollo de tecnologas adecuadas a nuestra estructura
socioeconmica y a nuestra posibilidad.
3. Econmicos
a) Evitar el estrangulamiento del desarrollo de la economa
nacional (por ejemplo, balance de pagos; reserva de divisas);
abastecimiento de insumos crticos; b) confguracin regional y
provincial equilibrada; c) slida conectividad regional Argentina
(accesos fuidos a la Patagonia Austral y al Norte Grande Argen-
tino; descongestin de la red de infraestructura de la Regin
Centro, densifcacin econmica y demogrfca del Norte y la
Patagonia; d) aspiracin a la no desconexin mundial en lo
poltico, econmico y tecnolgico.
4. Internacionales y regionales:
a) Afanzar la estabilidad poltica y econmica con los pases
vecinos (Uruguay, Paraguay, Bolivia, Brasil, Chile y Per) y
Amrica del Sur en general; integracin equilibrada entre el
Mercosur y la Dorsal del Pacfco Sudamericano, de manera de
lograr que Argentina sea un puente sudamericano entre el
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
77
Atlntico y el Pacfco; b) participacin activa en las polticas
defnidas por las Naciones Unidas y la UNASUR; y c) fortifcacin
poltico-estratgica del Cono Sur Sudamericano incluyendo los
pasos ocenicos y la Antrtida.
Los intereses nacionales aqu sealados no agotan el espectro de
los mismos porque cada tiempo histrico puede agregar algunos
otros a la agenda poltica de la Nacin.
6. Caractersticas Geopolticas Argentinas
Caracterizar geopolticamente a un pas tiene la ventaja de evitar
discusiones retricas sobre el destino del mismo y, muchas veces,
permite entender mejor su poltica exterior, por encima de ideologis-
mos o modas polticas coyunturales. De ah que no parece ocioso
hacer una caracterizacin geopoltica bsica de la Argentina que, a
nuestro criterio, debera ser la base desde la cual planifcar nuestro
ordenamiento territorial interior y nuestro relacionamiento exterior.
Una de las caractersticas destacadas es que, en lo geogrfco, estamos
entre los mayores Estados del mundo (8 en superfcie entre los casi
200 pases que llegan al siglo XXI). Su constitucin fsica peninsular,
en el Hemisferio Sur, excntrico a los grandes corrientes de trfco,
con extremos que tocan 3 ocanos, es otra de las caractersticas
ms destacadas dado que lo sitan, como un lejano y casi impoluto
rincn del planeta donde, todava, es posible labrarse un destino.
En el mbito continental es de enorme importancia el ser un pas
de convergencia entre los pases que integran el Cono Sur America-
no. Las grandes posibilidades naturales y la posicin cntrica en el
rea templada sudamericana, le otorgan ventajas importantes en el
largo plazo. En especial, la posesin de una llanura templada de ms
de 1 milln de km, con buena irrigacin, hace del pas no slo un
granero del mundo, sino, tambin, da posibilidades agroindustria-
les para grandes masas humanas, en atencin a la escasa densidad
poblacional del territorio.
Grupo San Martn
78
Pero quizs, una de las caractersticas ms importantes de la Argentina
contempornea es ser una sntesis cultural con una extraordinaria
y fructfera mezcla de culturas que alumbr uno de los biotipos
ms singulares del mundo, destacado a veces a pesar de la imagen
de s mismo del argentino medio. En el siglo XX, el pas desarroll
una estructura social de gran clase media, que, aunque con fuerte
regresin en los ltimos aos, es una de las caractersticas distintivas
de una sociedad de gran movilidad social. Esta caracterstica, que
la sita, segn los indicadores de desarrollo humano de la O.N.U.,
entre los pases de mediano desarrollo avanzado, ha sido quizs la
ventaja comparativa ms importante de la Argentina en relacin a
otros pases en vas de desarrollo.
De la Argentina actual a la Argentina Necesaria
Es esencial en los prximos tiempos repensar la arquitectura
poltica e institucional de la Nacin ante un mundo en una virtual
guerra por los recursos vitales (energticos, alimenticios y de cono-
cimientos tecnolgicos).
La recuperacin de la temtica regional y de los recursos naturales
crticos parten hoy, en la Argentina, de circunstancias coyunturales
que claramente apuntan a problemas estructurales de fondo que
requieren un cuidadoso anlisis. De ah que, una adecuada regiona-
lizacin de la Argentina debe tomar en cuenta criterios geopolticos
y estratgicos claros y bien defnidos por la Nacin.
Sintticamente, la Argentina continental puede dividirse en tres
macro-regiones geoeconmicas:
El Norte Grande, empobrecido, con tan slo el 9% del PBI
nacional, 20% de su poblacin y 30% de la superfcie.
La Regin Central Ncleo dinmico de la Argentina (Regin
Metropolitana, Pampeana y Cuyana) con 84% del PBI, 75%
de la poblacin y 40% de la superfcie.
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
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La Patagonia, vaco demogrfco de ingentes riquezas, con
menos de 2 millones de habitantes en 1 milln de km pero
que est alcanzando el 7% del PBI.
El Atlntico Sudoccidental: junto al afanzamiento del Norte
Grande, el Mar es el deber ser argentino en el Siglo XXI.
Mapa 1: La Argentina Geopoltica
Fuente: elaboracin propia.
Dada esta situacin consideramos esencial:
1. Consolidar y reintegrar geogrfica y socialmente al Norte
Grande empobrecido y al rico Sur Patagnico con el Ncleo
Central del Estado Argentino. La prdida de peso geopoltico
del Norte Grande ha sido la debilidad ms llamativa de la
Argentina contempornea.
Grupo San Martn
80
2. Desarrollar infraestructuras que tengan marcos regionales
y que por su impacto econmico y social tengan un gran
efecto multiplicador que apunte a la integracin regional
sudamericana.
3. Establecer fondos permanentes y genuinos para desarrollar los
sectores estratgicos de la nacin (energa atmica, desarrollo
espacial, biotecnologa, informtica, etc.).
En sntesis, como ya se ha mencionado, Argentina tiene un Norte
empobrecido y socialmente vulnerable que requiere soluciones estra-
tgicas; un Centro dinmico con grandes problemas estructurales y
un Sur rico y vulnerable geopolticamente.
La clave estratgica de esta situacin consiste en generar polticas
y obras que articulen slidamente las tres macro-regiones con los
pases vecinos.
7. Repensar y rearticular el territorio argentino
El prximo Bicentenario Argentino de la Independencia (2016)
es un excelente momento histrico para, entre otras cuestiones de
Estado, repensar la geopoltica y repensar el territorio. Y qu es
repensar el territorio? Precisamente es lo que se est haciendo en
la Unin Europea: trabajar en torno de los conceptos de cohesin
territorial y equilibrio regional. Se trata de dos conceptos geogr-
fcos fundamentales que quedaron plasmados, por primera vez, en
el nuevo texto constitucional europeo.
Los conceptos mencionados nos permiten hacer una refexin sobre
la historia geopoltica argentina donde se encuentra omnipresente
el concepto de densidad territorial, defnida como la argamasa de
infraestructura, produccin, agroindustrial, telecomunicaciones,
desarrollo urbano e instituciones polticoadministrativas que
conforman una regin geogrfca funcional.
En la historia, todos los pases tienen pocas favorables o no
para encarar grandes proyectos. En la Argentina, esta ventana de
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
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oportunidades, que puede durar 5 o 10 aos, debe invertirse para
recuperar e integrar el Norte argentino: tanto el NEA como el NOA.
Formosa, Jujuy y Santiago del Estero tienen un ingreso per cpita
menor al de Bolivia y Paraguay.
La Argentina necesita recuperar el control y la puesta en competi-
tividad de su territorio: El Norte, fue el ncleo histrico del Virrei-
nato y perdi relevancia en los ltimos 100 aos por el cambio del
modelo de funcionamiento territorial. Incluso Santiago del Estero
fue llamada la Madre de las ciudades como Asuncin en el litoral.
7.1 Aspectos a considerar para el eventual traslado de la Capital
En primer lugar no podemos dejar de expresar que es impres-
cindible un acuerdo amplio y consensuado entre los principales
actores polticos, econmicos y sociales acerca de los problemas que
afectan a la Repblica y que son causados por el actual ordenamiento
territorial y la ubicacin de la Capital Federal.
Establecer ese consenso es el primer paso que debera darse para
luego avanzar en las propuestas superadoras de esos problemas.
Para ello se debe propiciar una discusin amplia y sin limitaciones
que permita avanzar sin caer en los errores del pasado.
Es por ello que debemos aceptar que este proyecto requiere, previo
a su presentacin formal, establecer un mbito de estudio y discusin
en el cual se realice un anlisis detallado que necesariamente debe
incluir, sin que se tomen como excluyentes, los siguientes tpicos.
1. Actores involucrados.
2. Antecedentes nacionales e internacionales.
3. mbitos de incumbencia.
4. Aspectos a potenciar/dinamizar.
5. Seleccin de la localizacin ms favorable que equilibre el
Costo/Benefcio para todos los involucrados.
6. Planifcacin detallada del proceso de traslado fjando metas
inmediatas, mediatas y de largo plazo.
7. Aspectos legales e institucionales del proceso.
Grupo San Martn
82
Identifcar la naturaleza del problema que se pretende solucionar
resulta condicin necesaria para motivar voluntades que apoyen
la propuesta y defnir los argumentos que neutralicen a los que se
opongan al mismo.
Consensuadas las razones ser simple identifcar todos los actores
que deben ser tenidos en cuenta en el estudio debiendo convo-
crseles en forma temprana para que aporten su punto de vista e
interpretacin sectorial del problema a resolver.
Investigar las causas de los intentos frustrados mencionados con
anterioridad ser el prximo paso de ese estudio multisectorial inicial.
Si hay consenso en los problemas que genera la actual ubicacin
de la Capital Federal ser sencillo efectuar un anlisis crtico de lo
ocurrido y se facilitar la bsqueda de opciones superadoras a los
errores del pasado.
Por otro lado, si se parte de la base constitucional de que la Capital
es el asiento de los poderes polticos de la Nacin, los mbitos de
incumbencia deberan focalizarse en lo poltico, social, demogrfco
y estratgico, mbitos ms sujetos a la voluntad poltica que a la
economa, sin descuidar a estos ltimos.
Sin duda, la nueva ubicacin de la Capital no modifcar la ubica-
cin de los asientos del poder econmico. Sintticamente, la nueva
capital no podra competir econmicamente con Buenos Aires y le
resultara casi mprobo generar nuevas conexiones econmicas por
fuera de los actuales corredores existentes.
Se puede afirmar que el traslado de la Capital a una nueva
localizacin, en especial en el Norte del pas, generar un polo de
desarrollo local, ya que se deber atender a un conglomerado de
servicios necesarios para sostener la actividad gubernamental. Ese
desarrollo puede expandirse a la regin siempre y cuando la eleccin
de su ubicacin este dentro de la lgica econmica nacional/regional.
Estas sintticas refexiones pretenden fjar el mbito de la bsqueda
de argumentos en criterios fundamentalmente polticos y sociales ms
que econmicos. Los primeros sern ms difciles de atacar con datos
duros, y si lo que se pretende es reafrmar el federalismo, cualquier
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
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argumento en contra ser polticamente incorrecto.
Por otro lado, se debe evitar a toda costa caer en argumentos
declarativos que no encontraran sustento en la realidad. Ser muy
complicado luchar contra el hecho de que mover la capital 1000 Km.
no nos pondr ms cerca de China ni nos har ms sudamericanos.
En ese sentido, la nueva ubicacin de la Capital debe responder
a problemas y proyectos que nos acerquen a los propsitos decla-
mados en el Prembulo de la Constitucin y a las nuevas realidades
geopolticas del siglo XXI.
No podemos dejar de mencionar las condiciones que debera
satisfacer el nuevo emplazamiento. En primer lugar, un sistema de
comunicacin (terrestre, areo y de telecomunicaciones) efciente
y confable, que puede ser existente o a desarrollar.
Acceso a fuentes de aprovisionamiento cercanas (energa, materiales,
transportes, etc.) necesarias para el desarrollo de la infraestructura
necesaria para todas las necesidades de los poderes del Estado y la
sociedad.
Capacidad de soportar un rpido crecimiento demogrfco sin
desmedro de aspectos sanitarios ni educativos. Es fundamental
analizar la densidad demogrfca de la regin elegida.
Adems debera estar alejada de sitios en que la seguridad pueda
afectar el inicio de las actividades para su instalacin y posterior
desarrollo. Este aspecto requerir un adecuado anlisis de riesgos
para cada ubicacin potencial.
7.2. Consideraciones fnales y aportes
Tenemos todos los elementos para convertirnos nuevamente
en un gran pas. Como el anuncio del proyecto de la propulsin
nuclear de un submarino, nadie duda de que INVAP y los astilleros
navales pueden hacerlo. Recordemos que la Argentina fue un pas
que en 1927 construy el ferrocarril de mxima altura del mundo, en
Socompa, Salta, con tcnicos e ingenieros argentinos. La Argentina
tambin, entre 1952 y 1954, construye, bajo la direccin del ingeniero
Conesa, el gasoducto ms largo del mundo de Comodoro Rivadavia
Grupo San Martn
84
a Buenos Aires algo que, en ese momento, muchos tildaban de
absurdo. Tenemos, por lo tanto, la capacidad cientfca y tecnolgica
para desarrollar todos los proyectos de infraestructura y, al mismo
tiempo, crear empresas competitivas. Hoy nos podemos enorgullecer
de los programas nucleares y aeroespaciales en marcha.
Qu nos est faltando? La gestin poltica y la gestin tcnica
adecuadas. Qu es lo que fracasa? La falta de una visin estratgica:
adnde vamos, qu pensamos respecto de la densidad territorial,
qu pensamos para lograr la cohesin regional. Es necesario un
planeamiento estratgico que, en lo territorial, recupere la nocin
aristotlica de equilibrio: territorial y social (es inconcebible que
tengamos a un importante segmento de la poblacin por debajo
del ndice de pobreza).
La Generacin del 80 tambin se encontr con una gran corriente
inmigratoria, de la que la mayor parte somos herederos, pero se
dot de los instrumentos claves, estratgicos, para la integracin y
la competitividad:
La ley 1420, de educacin obligatoria gratuita.
Los colegios pblicos de excelencia para formar a los lderes
polticos.
La moneda nacional, a travs de la accin de Carlos Pellegrini
y la Caja de Conversin.
La ley del servicio militar obligatorio de Ricchieri de 1902,
que hizo que todos los hijos de gringos recorrieran el pas de
La Quiaca a la Antrtida, con uniforme y jurando la bandera.
Por lo tanto, propongo trabajar sobre ciertos ejes:
Desarrollar un Paradigma EconmicoSocial de inclusin
social que vuelva a asegurar la movilidad y el progreso sociales.
Recuperar el rol del Estado y la cultura como preservadores
de los valores histrico culturales de la Nacin y protectores
de la identidad nacional. Esto no signifca convertirnos todos
en folcloristas ni chauvinistas, sino recuperar tambin los
liderazgos polticos, con base en ciertos arquetipos valiosos,
como Moreno, Belgrano, San Martn, Leloir, Yrigoyen y otros.
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
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Incorporar la planifcacin estratgica en todos los niveles de
accin y regulacin estatal. Debemos terminar con los sistemas
radiales, la feudalizacin administrativa, la falta de coordinacin
entre lo pblico y lo privado, lo nacional y lo provincial.
Promover las inversiones con una estrategia de desarrollo que
considera los procesos de inversin a nivel global.
Revalorizar el rol de la sociedad y el Estado en la direccin de
los fenmenos econmico-sociales.
Volver a poblar el territorio argentino, especialmente los espa-
cios semivacos del Norte y el Sur, fomentando la radicacin en
ciudades intermedias y ambientes humanizados.
Considerar el impacto de la urbanizacin y construir redes de
grandes ciudades interconectadas donde debamos enmarcar
el traslado del Distrito Federal.
Reanalizar el rol y la orientacin de la educacin de la poblacin.
Pensando en el futuro posible, no en el pasado.
Resolver el problema de la seguridad pblica y la defensa estra-
tgica del territorio continental, martimo y antrtico.
Reinstalar a la Argentina como la gran reserva de alimentos y
tecnologas para el siglo XXI teniendo en cuenta las posibilidades
de fuentes energticas no convencionales.
Recuperar el valor del espacio geogrfco, especialmente en
los espacios semivacos: la Patagonia, la Puna, el Gran Chaco
y el Mar Argentino.
Mantener el equilibrio ecolgico y el resguardo de recursos
naturales. La destruccin de la naturaleza y su escasez relativa ser
uno de los fenmenos ms llamativos del siglo XXI. El conficto
por los recursos ya est instalado. Hay que estar preparados.
Encontrar un nuevo equilibrio entre lo regional y lo nacional. El
peso del Conurbano contina marcando la poltica argentina,
como tambin el manejo inconsulto y no consensuado de los
recursos del subsuelo por las Provincias es otro despropsito
estratgico.
Grupo San Martn
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El estudio de la geografa y la geopoltica del territorio no es
una cuestin de militares ni de chauvinistas: las grandes potencias
piensan en estos trminos. La Argentina est recuperando el valor
de lo regional, la necesidad de un equilibrio, de una integracin
adecuada a los grandes mercados mundiales, porque se abre para
nuestro pas una gran oportunidad que brinda la expansin de los
mercados del Asia y el Pacfco.
Uno de los obstculos geogrfcos a vencer es la Cordillera de los
Andes: cmo llevamos nuestra produccin a Iquique o Valparaso
y de ah al Asia-Pacfco. Hay una nueva geopoltica en marcha que
es la de los Corredores Biocenicos. Como se dijo, Chile y Brasil
son nuestro futuro. Ellos comercian entre s y llevan cargas entre el
Atlntico y el Pacfco. Nosotros somos el pas de convergencia de la
Amrica del Sur, porque todos los caminos pasan por la Argentina,
pero todava no tenemos una estrategia articulada para aprovecharla.
La Cuenca del Plata, el Mar Argentino, la Antrtida y la Cordillera de
los Andes son nuestro deber ser geogrfco. Estamos en camino
de consolidar una cultura poltico-estratgica.
Ahora que refexionamos sobre el Bicentenario de la Indepen-
dencia, podemos recordar tambin que poco ms de un milln de
personas construyeron la Argentina moderna en 1810. Cmo no
vamos a poder hacerlo ahora con 42 millones! No somos menos
que los dems. Como dijo San Martn: Sers lo que debas ser o no
sers. Una Nacin inconclusa y un territorio a desarrollar.
8. El deber ser argentino
El General San Martn dej una de sus mejores mximas en la
frase antes mencionada. Ese debera ser nuestro destino manifes-
to: rearticularnos con las naciones del Cono Sur Sudamericano y
recuperar y afanzar nuestra presencia martima y antrtica.
La Argentina, por sus recursos naturales, sus territorios y la dinmica
de su poblacin, tiene el camino abierto para ser lo que fuimos en el
Primer Centenario y a mediados del siglo xx. Pero para serlo se requiere
Aooiio Kourouo;iax
Grupo San Martn
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audacia poltica para proponer estrategias de desarrollo crebles y
no voluntaristas. Esto signifca romper la inercia del crecimiento sin
desarrollo y con poblacin marginada de la modernidad y el futuro.
Con las reglas de juego de una economa de mercado, el Estado
debe tener capacidad tcnica, administrativa y de recursos para
reordenar consensuadamente el territorio en un Gran Acuerdo
Nacional y Social.
Se debe emprender con audacia polticas demogrfcas, econmi-
cas y territoriales que tiendan, en el largo plazo, a disminuir el peso
relativo de la Regin Metropolitana que es donde estn los principales
bolsones de pobreza y es un verdadero barril sin fondo en el gasto
de infraestructura y cuidados ambientales.
El traslado de la capital poltica, no necesariamente a una sola
localizacin, puede ser el vector de accin estratgica que impulse
el nuevo ordenamiento territorial. En el siglo XIX, la independencia
sudamericana se afanz a partir de la Revolucin en el Ro de La
Plata y Chile.
En el siglo XX la Argentina estaba vista como los nuevos Estados
Unidos del sur, tanto durante el perodo conservador como durante
el Peronismo. Los EE.UU., en los aos 60, buscaba al frondicismo
para afanzar la Alianza para el Progreso de Kennedy. En el actual
siglo XXI la Argentina no slo integra el Grupo de los 20 pases emer-
gentes del mundo sino que est siendo invitado a integrar el BRICS.
En sntesis, entre uno y dos millones de personas nos dieron la
hazaa geopoltica de crear la patria.
A principios del siglo XX, de 4 a 8 millones de habitantes consti-
tuyeron y afanzaron la Argentina moderna.
Hoy, 42 millones de personas, en este ao 2014, debemos tener
el coraje intelectual y poltico de redisear el territorio argentino,
sin voluntarismo, pero con voluntad poltica, con ciencia y economa
orientada al desarrollo nacional y una fuerte vocacin de integracin
en el marco regional y mundial.
Grupo San Martn
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norma.htm
Grupo San Martn
91
El Norte Grande como nodo
estratgico y el sistema agro como su
motor de desarrollo
Bernardo Piazzardi
1
La Repblica Argentina y sus regiones
A los efectos de este documento nos referiremos a regin como
instrumento conceptual de anlisis que puede utilizarse como
herramienta de planifcacin. El artculo 124 de la Reforma Consti-
tucional del ao 1994 faculta a las provincias a crear regiones para
el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades
para el cumplimiento de sus fnes
En la actualidad existen claramente definidas cinco regiones
geogrfcas en la Repblica Argentina, a saber:
NOA: comprende las provincias de Salta, Jujuy, Tucumn,
Catamarca y Santiago del Estero
NEA: comprende las provincias de Formosa, Chaco, Misiones
y Corrientes
Nuevo Cuyo: comprende las provincias de Mendoza, San
Juan, San Luis y La Rioja
Centro y Buenos Aires: comprende las provincias de Crdoba,
Santa Fe, Entre Ros, Buenos Aires y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires
Patagonia: comprende las provincias de La Pampa, Neuqun,
Ro Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego
1. Profesor y Director de Relaciones Institucionales del Centro Agronegocios de la Univer-
sidad Austral. Director del departamento Agronegocios y Alimentos de Prospectiva 2020.
Director Agro y Polticas Rurales de la Fundacin Nueva Generacin Argentina
El Norte Grande como nodo estratgico y el sistema agro como su motor de desarrollo
Grupo San Martn
92
Norte Grande
A partir de la mencionada facultad constitucional de la reforma del
ao 1994, surgi a su vez la regin denominada Norte Grande como
resultado de la frma del Tratado Parcial Interprovincial de Creacin
de la Regin Norte Grande Argentino (NOA-NEA) en el ao 1999.
Norte Grande forma parte de una mega regin. Este sistema
ms vasto es denominado Gran Chaco Americano. Esta importante
eco-regin se extiende en el territorio nacional de cuatro pases de
Sud Amrica: Brasil, Bolivia, Paraguay y la Argentina. Comprende
100 millones de hectreas y es una de las regiones ecolgicas ms
valiosas del planeta no slo en trminos de su biodiversidad sino
tambin en funcin de su capacidad de desarrollo socio-econmica.
Esta vasta regin comprende desarrollos actuales y potenciales en
produccin agropecuaria, agroindustrial, agroalimentaria, minera y
bioenergtica, entre otras.
Cuando se observa la regin Norte Grande desde la ptica estra-
tgica de la Republica Argentina en el contexto de la integracin
regional, podemos comprobar que el territorio que cubre Norte
Grande incluye a cuatro de los ejes de la Iniciativa para la Integra-
cin de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA): Eje de
Capricornio, Eje de Mercosur, Eje de la Hidrova Paraguay-Paran y
Eje Andino (ver mapa).
Los desafos de integracin regional de la Repblica Argentina
apuntan a reducir los condicionantes de las actividades productivas
regionales. De esta manera la regin Norte Grande cobra notoria
relevancia estratgica como instrumento para hacer frente a estos
condicionantes.
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93

Fuente: Plan Estratgico Territorial
Ministerio de Planifcacin Federal, Inversin Pblica y Servicios
Comprendiendo el sistema
Cuando abordamos actividades vinculadas a lo agropecuario,
agroalimentario, agroindustrial, agroenergtico y otras vinculadas,
existe una tendencia a concebir esta complejidad como un sector
econmico, principalmente de produccin agropecuaria, y con
poco agregado de valor y baja generacin de empleo. Los habitantes
urbanos con poco contacto con estas actividades, junto con parte de
la dirigencia poltica, tienden a simplifcarlas como la produccin
de los cuatro cultivos principales de pampa hmeda (trigo, maz,
girasol y soja), ms la produccin de leche y carne. Esta mirada
estrecha es lo que en ciertas ocasiones no permite apreciar sobre
qu estamos discutiendo cuando discutimos sobre los asuntos del
sistema agroindustrial y agroalimentario de la Argentina. Aunque
mantuviramos dicha perspectiva, se debe destacar que producir
Grupo San Martn
94
competitivamente y en forma sustentable los productos mencionados,
signifca agregar valor, ya que producir lo mismo que un competidor
pero a un menor costo es una forma de agregacin de valor. Sin
nimo de discutir sobre este concepto en la produccin agrope-
cuaria, nos preocupa s, la apreciacin que se tiene de este sistema.
En primer lugar se debe afrmar que estas son actividades federales
por excelencia. En todas las provincias, localidades y municipios de
nuestra Nacin existen actividades vinculadas a estas cadenas de
valor. Adems de este carcter federal, hay consenso en los centros
cientfcos y acadmicos para defnir estas actividades, como todas
las cadenas de valor involucradas en un abanico que va desde el
desarrollo de gentica animal y vegetal hasta los alimentos listos para
ser consumidos o hasta la elaboracin de biocombustibles. Cuando
hablamos de las cadenas de valor involucradas, debemos mencionar
que existen agentes econmicossociales directamente involucrados
como as tambin complementarios. Los productores agropecuarios,
proveedores de insumos, comercializadores, industriales y consu-
midores son algunos de los principales agentes directos de estas
cadenas. Pero no es menos importante la participacin de agentes
complementarios como los prestadores de servicios de transporte y
logstica, agencias de gobiernos locales, provinciales y nacionales, el
complejo cientfco tecnolgico y las universidades, los sindicatos de
trabajadores e instituciones que nuclean a empresas y cooperativas.
La conjuncin de todos los elementos mencionados, a saber, el
carcter federal, los agentes directos y complementarios, el funciona-
miento articulado de todas estas actividades y sus cadenas de valor,
nos llevan a defnir este universo como un sistema y no, como suele
analizarse despectivamente, como un sector.
Esta visin mas abarcativa e integradora de las actividades de
produccin de bienes y servicios relacionados a la produccin agro-
pecuaria, la actividad agroindustrial, agroalimentaria, y la bioenerga,
permiten pensar a este sistema como uno de los motores de desarrollo
humano de la Nacin.
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95
El potencial del Sistema Agro en el Norte Grande
Habindose mencionado algunas caractersticas geo-estratgicas
de la regin Norte Grande y tomando en consideracin el concepto
amplio y abarcativo para el Sistema Agro, haremos en este prrafo
una breve introduccin sobre la actividad y potencial para un mayor
desarrollo en los siguientes sectores clave en la regin (slo mencio-
namos algunos de los pertenecientes al denominado sistema agro):
Trigo
Maz
Soja
Azcar
Algodn
Arroz
Tabaco
T
Yerba Mate
Vitivinicultura
Legumbres y Hortalizas
Frutas Ctricas
Olivos
Miel
Acuicultura
Pesca
Ganadera
Lechera
Camlidos
Produccin porcina
Produccin caprina
Forestal nativo
Forestal implantado
Madera-tanino
Bio-etanol
Otras bio-energas
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96
Todos los sectores clave mencionados forman parte de cadenas
de valor que pueden llegar a integrarse verticalmente y/o formar
los denominados clusters de produccin. Los clusters tienen como
objetivo lograr mayor competitividad como consecuencia de la
captacin de externalidades positivas relacionadas a las ventajas de
localizacin. En la actualidad nuestro pas enfrenta el desafo de cmo
hacer sustentable esa competitividad en el tiempo, cmo capturar la
mayor proporcin del valor total y como lograr la escala y la calidad
necesaria segn la demanda del mercado. A esta problemtica debe-
mos agregar el fenmeno de trasnacionalizacin de la produccin
agro y sus complejos relacionados dando lugar al entrelazamiento
denominando cadenas globales de valor (CGV). Estos son sistemas
de produccin internacionales organizados para optimizar la produc-
cin, el marketing y la innovacin, al localizar productos, procesos y
funciones en diferentes pases, buscando benefcios por diferencias
de costo, tecnologa y logstica, entre otras variables.
Como muchos fenmenos globales, este de las CGV trae opor-
tunidades y amenazas. Como veremos ms adelante, existe consenso
en la comunidad internacional en lo que respecta al futuro promi-
sorio que tendrn los pases proveedores de productos y servicios
agroalimentarios y agroindustriales. Pero al mismo tiempo las CGV
presentan el desafo de en qu lugar de la cadena se desempear
cada uno de los actores nacionales y, en este caso, la regin Norte
Grande y la mega regin Gran Chaco Americano. Existe la amenaza
o el riesgo de que los pases que no estn estratgicamente prepa-
rados no slo no capitalicen la oportunidad sino que la misma se
transforme en un obstculo para su desarrollo. La asignacin de
valor promedio de muchas cadenas de valor agroalimentario puede
resumirse de la siguiente manera: sobre $100 de precio fnal de un
producto agroalimentario, 15 se asignan a la produccin agropecua-
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97
ria, entre 20 y 25 a la industrializacin, entre 8 y 10 a transporte,
logstica y packaging, 15 al comercio mayorista, 30 a la distribucin
y comercializacin al consumidor, 6 a costos de energa y 6 a servi-
cios fnancieros, seguros y otros. Como pas o regin de pases, ser
muy competitivos solamente en una de las etapas no garantiza una
asignacin ptima de valor. Las CGV obligan a tener incorporado en
la estrategia pas cul es el rol de la Argentina en las mismas.

El caso de las energas renovables
Muchas de las cadenas de valor del Norte Grande, algunas de las
cuales enumeramos arriba, han logrado estndares internacionales
de competitividad y otras estn en procesos de mejora continua que
les permitirn acceder a esa competitividad internacional. Dado que
es imposible, por razones de espacio, mencionarlas a todas, presen-
taremos solamente el ejemplo de las energas renovables.
El marco regulatorio de la Ley 26.093/2006 que gener el Rgimen
de Regulacin y Uso de Produccin y Uso de biocombustible que
se reglament por el Decreto 109/07 fue el inicio institucional del
desarrollo de los Biocombustibles en la Argentina.
Para el caso de esta regin, el bioetanol, presenta un buen ejem-
plo en lnea con lo expuesto ms arriba y permite pensar que son
varias las cadenas de valor o complejos productivos que pueden
desarrollarse con el mismo impacto de esta forma apuntalando a
esta regin como epicentro estratgico de la Nacin.
La regin Norte Grande es una fuente importante de energa
renovable. Se destacan energa solar y biomasa como dos fuentes con
alta probabilidad de ejecucin de proyectos. En base a biomasa, los
biocombustibles gozarn de un rol preponderante en los prximos
aos y su demanda continuar aumentando consistentemente.

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Fuente INTA e Ing. Jorge Hilbert
Los tres mapas de arriban grafcan la importancia en aptitud y
disponibilidad de tierras para 3 cultivos claves para la produccin
de bioetanol: Caa de Azcar, Maz y Sorgo Azucarero. Como puede
verse la regin Norte Grande cubre la mayor parte de la superfcie
disponible para estos tres cultivos.
El bioetanol a base de maz y caa de azcar proyecta las mejores
tendencias internacionales. Estas tendencias se basan en que le
permiten adaptarse fcilmente a la matriz energtica y a los combus-
tibles fsiles al mismo tiempo que colaboran con la preservacin del
medio ambiente, impulsando rotacin de cultivos y reduciendo la
emisin de CO2.
La viabilidad del Norte Grande en esta actividad est confrmada
a partir de los proyectos en funcionamiento con que hoy cuenta la
Argentina en produccin de bioetanol.
El mapa de abajo presenta la ubicacin y caractersticas de las
plantas industriales productores de bioetanol en base a Caa de

No apto 89.700.000 has
Aptitud limitada a infraestructura
de riego o drenaje
45.000.000 has
Marginalmente apto a secano 5.100.000 has
Apto con limitaciones 25.300.000 has
Muy apto 35.200.000 has
No apto 155.400.000 has
Aptitud limitada
disponibilidad de
agua para riego .
19.700.000 has
Marginalmente
apto .
1.100.000 has
Apto con
limitaciones
13.800.000 has
Muy apto 10.400.000 has
No apto 149.000.000 has
Aptitud limitada a
disponibilidad de agua para
riego
26..000.000 has
Marginalmente apto 2.900.000 has
Apto con limitaciones 16.600.000 has
Muy apto con riego 5.700.000 has
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azcar y maz. Como puede comprobarse, la mayora de las plantas
estn ubicadas en la regin Norte Grande. Son 21 los proyectos
entre los que estn en funcionamiento al momento de confeccin de
este documento y los que estarn en los prximos meses. Se estima
que las inversiones destinadas a estos proyectos superarn los 1500
millones de dlares y generarn empleo en las comunidades locales
en donde se radiquen.

Fuente: Prospectiva2020
El desarrollo de las energas renovables en el Norte Grande
demuestra impacto local, regional y nacional que permite pensar a
estas actividades como motores de desarrollo humano.
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100
Contexto y tendencias a futuro
El cuadro de abajo es explcito sobre la evolucin demogrfca
de los consumidores de los productos y servicios que se pueden
proveer desde la regin Norte Grande, como as tambin desde toda
la Argentina. Se incorporarn a la clase media mundial 3000 millones
de personas al ao 2030.
Fuente CEPAL
A este escenario es conveniente incorporar el dato sobre cules
son los pases o regiones de pases que protagonizarn estas mejoras
en la calidad de vida de su poblacin. Las proyecciones indican a la
regin Asia Pacfco como la protagonista de este cambio de poca
ya que en esa regin se encontrar el 66% de la clase media mundial
en el ao 2030.
La regin Norte Grande, como nodo estratgico de la Nacin,
tiene un papel protagnico a jugar a partir de una de sus fortalezas:
su sistema agroalimentario. Al mismo tiempo que mantiene y mejora
la competitividad de sus cadenas de valor, debe entrelazarse en una
relacin conveniente y virtuosa con el resto del mundo por medio
de las cadenas globales de valor. Esta gran oportunidad puede
transformarse en una amenaza al desarrollo futuro de la Nacin si
no se realiza un planeamiento estratgico que anticipe el contexto
mencionado a mediano plazo.
Total Clase Media
(en millones)
Ao
2009
Personas
1.845
2020 3.249
2030 4.884
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La cuestin que surge como interrogante es cmo capitalizar esa
oportunidad. Tal vez es conveniente mencionar que los ejes estrat-
gicos del sistema agroalimentario comprenden cuatro dimensiones
que son condicin imprescindible para el desarrollo humano de
nuestra Nacin. Estas dimensiones son:
1. Dimensin econmico-tcnico-productiva
2. Dimensin socio-cultural
3. Dimensin ambiental
4. Dimensin institucional
Es respetando estas cuatro dimensiones que el sistema agroalimen-
tario puede jugar un rol defnitorio en la visin estratgica Norte
Grande. Es indiscutible su gran fortaleza en la dimensin nro. 1 y
puede generar impactos positivos nacionales en el corto plazo. En
esta lnea, el Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial PEA2
confrma una produccin nacional esperada de 154,4 millones de
toneladas para cereales, oleaginosos y los dems cultivos menores.
Este salto en produccin obedece en parte a una mejora en produc-
tividad pero tambin en base a incorporacin de nueva superfcie a
produccin. De las actuales (campaa 2013-2014) 35 millones de
has. en produccin, se estima que, hacia el ao 2020, se pasar a 42
millones de has. Ms del 50% de la incorporacin de nuevas tierras
a produccin al ao 2020 provendr de la regin Norte Grande.
Por otra parte, la evolucin a futuro del sistema agroalimentario
no puede comprometer el activo medio ambiental como la tierra,
el agua, el aire y todo lo que integra los ambientes productivos. Es
por ello que todo lo que se realice en la dimensin nmero1 no
puede poner en riesgo los estndares de la nro. 3. Nuestro hincapi
ms arriba en el cmo se incorporar la Argentina a las cadenas
globales de valor est en lnea directa con la dimensin nro. 2.
Mayor agregacin de valor, preferentemente en el lugar de origen,
preserva y fortalece a las comunidades locales social y culturalmente.
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102
Intentar captar la mayor proporcin posible del valor total es un
objetivo estratgico que no slo benefcia a la Argentina como Nacin
sino que permitir al Norte Grande dar un mayor desarrollo humano
a sus habitantes. El Caso Oncativo del Proyecto de Valor Agregado en
Origen PRECOP III-INTAque integra la produccin avcola a la de
maz y soja, es un ejemplo vlido de cmo se potencia la dimensin
2 cuando se agrega valor utilizando las fortalezas de la dimensin
nro. 1. Este caso plantea que una produccin de 1500 has. de maz y
soja genera 3,592 horas / hombre /ao de mano de obra. Cuando el
producido de esas 1500 has., en lugar de ser despachado a puerto, es
transformado en protena animal, por ejemplo alimentando 200,000
ponedoras en 4 granjas, genera 99,500 horas / hombre /ao de mano
de obra. Esta multiplicacin de 28 veces en la generacin de trabajo
es el impacto socio-cultural del agregado de valor.
La regin Norte Grande est multiplicando este tipo de casos
(como el de bioetanol expuesto ms arriba) y coloca a esta regin
como un nodo estratgico de la Nacin. Esto no slo que potenciara
a estos desarrollos sino que permitira que los mismos se integren,
desde lo geo-estratgico, a la mega regin Gran Chaco Americano. La
multiplicacin planifcada de estos casos permitira una integracin
conveniente a las cadenas globales de valor. En lo que respecta a
la dimensin nro. 4, se debe mencionar que no hay posibilidad de
un nuevo enfoque estratgico para nuestra Nacin, en este caso
con epicentro en el Norte Grande, si no se cuenta con el andamiaje
institucional apropiado. Desde el sector pblico: el Estado Nacional
y sus organismos afnes, las provincias y los municipios. Desde el
sector privado: las empresas, cmaras, federaciones, cooperativas.
Desde el sistema cientfcotecnolgico, los organismos como INTI,
INTA, Conicet, universidades, deben ser todos actores institucionales
coordinados por el Estado Nacional que guiar el proceso de este
nuevo enfoque estratgico. Esta dimensin institucional participativa
y coordinada por el Estado es la que permitir el mbito y el mtodo
para la planifcacin estratgica y la implementacin de las mismas
a partir de las polticas pblicas.
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103
El Norte Grande, la competitividad sistmica y el desarrollo
humano.
La poblacin argentina se asienta bsicamente en las reas urbanas:
en el ao 2001 la poblacin urbana total era del 89,3% y para el ao
2015, segn proyecciones del INDEC, se estima que la poblacin
llegar a 42,4 millones y la tasa de urbanizacin ascendera al 94%.
Ante esta realidad y proyeccin a futuro se plantea un nuevo desa-
rrollo estratgico desde el Norte Grande argentino, apuntalado por
el sistema agroalimentario como motor de desarrollo. Este puede ser
un factor clave para el ordenamiento territorial y una distribucin
ms armoniosa de la poblacin.
Para fnalizar, se plante en este documento la importancia geo
estratgica de la regin Norte Grande; tambin se coment cmo se
puede hacer gravitar esa importancia internacionalmente asociando
y coordinando esta regin a la mega regin Gran Chaco Americano.
Asimismo, se mencionaron las cadenas de valor, algunos de sus sectores
clave y casos de desarrollo innovador como el de los biocombustible
en el Norte Grande. Incluso abordamos los escenarios y proyecciones
internacionales que generan una gran oportunidad pero advertimos
que, en caso de no contar con la debida planifcacin, puede conver-
tirse en amenaza. La manera en que nos integremos a las cadenas
globales de valor puede defnir si capitalizaremos la oportunidad y
neutralizaremos la amenaza. Por ello propusimos el abordaje de las
cuatro dimensiones como condicin para una estrategia slida con
epicentro en el Norte Grande.
Es la competitividad sistmica el elemento que nos permitir
combinar todos estos factores. La efciencia y la productividad de
las empresas y las cadenas de valor no son sufcientes cuando esos
estndares no tienen correlato en el entorno de las empresas. El
acceso a mercados, la disponibilidad y el acceso a la tecnologa, al
conocimiento y a la fnanciacin, la disponibilidad de infraestructura
de logstica y transporte necesarios, el tratamiento administrativo y
fscal, los agentes contralores, la cultura, los medios de comunica-
Grupo San Martn
104
cin y el rol del Estado en el acceso a mercados, son algunos de los
elementos que coordinadamente deben generar el mbito para el
desarrollo. Esta competitividad sistmica es lo que debe procurar la
nueva visin estratgica con epicentro en el Gran Norte.
En este sentido, algunos aspectos a considerar que hacen a la
Competitividad Sistmica son
Garantizar la coherencia entre las polticas de comercio y de
inversin.
Crear pactos regionales de desarrollo industrial.
Minimizar los efectos negativos y riesgos asociados a las
cadenas de valor mundiales.
Ayudar a las empresas locales a cumplir las normas interna-
cionales.
Promover el desarrollo empresarial y mejorar el poder de
negociacin de las empresas locales.
Reforzar los conocimientos especializados de la fuerza de
trabajo.
Crear y mantener un entorno propicio al comercio y la inversin.
Establecer requisitos de infraestructura previos para participar
en las cadenas de valor regionales o mundiales.
Incorporar las cadenas de valor regionales en las polticas de
desarrollo industrial.
Establecer objetivos de poltica acordes a trayectorias de
desarrollo impulsadas por las cadenas de valor regionales o
mundiales.
Promover sinergias entre las polticas y las instituciones de
comercio e inversin.
Generar un slido marco ambiental, social y de gobernanza
Fomento de la capacidad productiva nacional.
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105
Procurando el bienestar de los habitantes de nuestro pas
Todo lo expuesto no tiene sentido estratgico sino apunta a mejo-
rar el bienestar de los habitantes de nuestra Nacin. El concepto de
desarrollo humano es el fn trascendente a perseguir en esta visin
estratgica. El ndice de Desarrollo Humano es un indicador desa-
rrollado por el PNUD de las Naciones Unidas y mide a los pases en
funcin de su educacin, salud, igualdad, sustentabilidad, innovacin
y tecnologa, entre otros indicadores.
El objetivo de este documento ha sido plantear el desafo de
complementar y potenciar el desarrollo de actividades vinculadas a
lo agropecuario, agroalimentario, agroindustrial, agroenergtico y
otras actividades vinculadas, a partir de un nuevo enfoque estratgico,
que es el que toma como plataforma geogrfca lo que se denomina
regin Norte Grande de la Repblica Argentina. Estimamos que
instalar estos debates puede contribuir a generar condiciones para
el desarrollo de nuestra Nacin.

Grupo San Martn
106
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Captulo 3
Claves para un proyecto de
desarrollo
Grupo San Martn
109
Sustentabilidad ambiental en el
desarrollo territorial argentino
Yolanda Ortiz
1
y Cristina Maiztegui
2
El ser humano ya no puede ser concebido indepen-
dientemente del medio ambiente que l mismo ha
creado. Ya es una poderosa fuerza biolgica, y si con-
tina destruyendo los recursos vitales que le brinda
la Tierra, slo puede esperar verdaderas catstrofes
sociales para las prximas dcadas
Juan Domingo Pern
3
1. Mirada econmica, el poder y el territorio heredado
Abordamos la presente temtica desde el concepto de Ambiente
y lo concebimos como la interrelacin entre Sociedad y Naturaleza.
Por ello la calidad de cada Ambiente ser el resultante de analizar
el modo en que esa interrelacin entre lo ecolgico (o natural)
y lo socio-econmico (o cultural), se produce. Cada comunidad,
grupo u organizacin social, desarrolla una relacin diferente con
la naturaleza, determinada por razones culturales pero tambin por
condicionantes naturales y lo mismo ocurre con las relaciones que
se entablan entre los propios integrantes de la propia organizacin
1. Lic. en Cs. Qumicas, UBA, Primera Secretaria de Recursos Naturales y Ambiente Humano
de la Argentina bajo la tercera presidencia de Juan Domingo Pern. Actual asesora de la
Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin y del Consejo Federal de
Medio Ambiente, entre otros. Realiz estudios en Francia, Estados Unidos, Canad, Israel
y Finlandia. Fue docente en universidades del pas y del exterior. Asesora del Ministerio
del Ambiente y de otros organismos de la Repblica de Venezuela. Fue asesora del CFI,
Congreso de la Nacin Argentina, Cancillera Argentina y Mrio. de Cultura y Educ, entre
otros. Presidenta del Centro Ambiental Argentino (CAMBIAR).
2. Abogada, UNLP, Master en Desarrollo Sustentable FLACAM UNLa en curso, Docente
Titular de Derecho Ambiental de Fac. de Derecho de UNLP Y UBA, UNTREF - ECAE y UNSAM.
Titular de Poltica Ambiental en Fac. Soc. de UBA. Pte. de FADEA (Foro Abierto de Derecho
y tica Ambiental). Autora de legislacin ambiental vigente, entre otras la Ley General
del Ambiente n 25675, y la n 25612. Primer Titular del rea de Ambiente y Desarrollo
Sustentable del Defensor del Pueblo de la Nacin. Fundadora de COFEMA.
3. Con motivo de la Primera Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo realizada en Estocolmo en 1972
Sustentabilidad ambiental en el desarrollo territorial argentino
Grupo San Martn
110
social: las relaciones econmicas, sociales, polticas, o las cientfco-
tecnolgicas.
Cuando en las interrelaciones prima un paradigma axiolgico
o conjunto de valores basados en el respeto a la dignidad del ser
humano (en su dimensin individual y social), la asignacin de
igual importancia a todos los tipos de capital disponibles (no slo el
monetario sino tambin el humano y el natural), la solidaridad entre
los seres vivos que integran el sistema ambiente y sus subsistemas, el
bien comn concebido desde la categora poltica del Estado-Nacin,
la valoracin de la diversidad cultural y natural, la visin de largo
plazo y la preocupacin por las generaciones venideras, el rechazo
a la toda forma de discriminacin, entre otros, podemos hablar de
Sustentabilidad. Es el conjunto axiolgico que conforma el nuevo
paradigma ambiental que da fundamento a la proteccin y al derecho
ambiental argentino actual.
Cuando este conjunto de valores humanos es reemplazado por
aquel en el que predomina la visin cortoplacista, el valor del capital
monetario y el lucro inagotable por encima de los otros valores, el
desprecio por los sectores sociales y las especies vivas vulnerables
o que diferen del patrn dominante, la preeminencia de las leyes
del mercado econmico por sobre las del Estado y la desproteccin
de la naturaleza, sin duda estamos en un marco de interrelaciones
no sustentables, donde las diferencias socioeconmicas tendern
a profundizarse y los riesgos ambientales a convertirse en daos
irreversibles.
El territorio heredado
En nuestra Argentina, como ha ocurrido en general con todos los
pases, ha primado la visin de la insustentabilidad, y la interrelacin
Sociedad-Naturaleza ha sido dada en base a valores y criterios domi-
nantes en el mercado global, ajenos al sentir de nuestro pueblo. Con
una tendencia cortoplacista y pragmtica se dispusieron los recursos
humanos y materiales necesarios para aprovechar nuestras ventajas
comparativas, desde la posicin dominante, difcultando la construccin
Yoiaxoa Oiriz \ Ciisrixa Maizricui
Grupo San Martn
111
de respuestas adecuadas a nuestras necesidades. Esto ha provocado
a lo largo de la historia argentina uno de los daos ambientales tal
vez, ms complicados de revertir: un territorio desequilibrado y
desigual, economas regionales que pugnan por sobrevivir ante las
presiones macroeconmicas, elevados ndices de vulnerabilidad
social en ciertas regiones
4
(ej. en el Norte), reas rurales, pueblos y
ciudades desintegradas que expulsan a sus habitantes a las grandes
urbes y el descuido e irracionalidad sobre nuestros estratgicos y
valiosos recursos naturales.
En una necesaria mirada histrica, debe recordarse que la distribucin
y organizacin territorial que surgi en el pas, en la poca colonial, se
debi a una economa orientada a la extraccin de metales preciosos
(como el oro y la plata) de las tierras descubiertas en Amrica, para
satisfacer las necesidades de la metrpoli espaola. La plata del cerro
Potos (hoy territorio de Bolivia), desde el siglo XVI, gener un largo
camino hacia Espaa a travs del puerto de Buenos Aires donde los
lingotes de este metal llegaron a representar hasta el 80% del valor de
las mercaderas de dicho puerto. A ello debe su nombre justamente,
el Ro de la Plata.
Agotadas las minas del Potos y del Per, en el perodo posterior a
1810, el modelo econmico se reorganiz en torno a la produccin y
exportacin de cueros y carne salada, estrategias econmicas basadas
en el modelo britnico que dominaba el mundo. El ncleo gobernante
concret la independencia de la Patria y el puerto de Buenos Aires
reforz entonces su rol de rea central del pas. Ya en esta etapa, los
promotores de la agricultura y la industria debieron esperar muchas
dcadas y hasta ms de un siglo para ver esas actividades hechas realidad.
El territorio nacional se iba reconfigurando de la mano de los
nuevos poderes econmicos y as La economa portuaria, provocar
la degradacin de todas aquellas reas que no tengan utilidad directa
para este modelo (Brailovsky y Foguelman, 1991: 139). Una vez ms,
se pierden, degradan, deterioran o condicionan caminos, pueblos,
recursos y economas regionales.
4. Datos recogidos de Niez y Riesgo Ambiental en Argentina, publicado por Defensor
del Pueblo de la Nacin y Naciones Unidas en 2010.
Grupo San Martn
112
Este modelo de territorio para un pas agro-exportador se conso-
lida en las dcadas siguientes aun hasta entrado el siglo XX y se
mantendr esencialmente igual hasta nuestros das, aunque con
una leve tendencia de crecimiento en algunos puntos del interior
del pas. Argentina ingresa en la divisin internacional del trabajo
como proveedora de carnes, lanas y cereales, y se establece princi-
palmente un modo de funcionamiento territorial radial, con eje en
Buenos Aires. En los aos en que se nos conoce como el granero
del mundo, la Ciudad de Buenos Aires pasa a ser la Capital Federal
de la Argentina, y se crea una nueva ciudad para albergar la Capital
de la provincia de Buenos Aires: la ciudad de La Plata.
La reconversin productiva generada por la demanda externa y
la conveniencia interna, se ve consolidada con la red de transporte
ferroviario que en 1890 ya posee 12.000 Km.. de extensin, uniendo
las reas productivas de materia prima del interior con el puerto de
Buenos Aires.
Para ello se inicia una etapa de explotacin del potencial forestal,
en el Norte del pas, sin criterio de sustentabilidad alguno, con el fn
de proveer de carbn a las locomotoras y durmientes para las vas. Es
la poca de la historia argentina donde recordaremos a Santiago del
Estero por el aporte de su fertilidad y sus quebrachales centenarios
y la creacin de nuevos tejidos sociales y productivos en torno a la
familia ferroviaria en un desarrollo territorial caracterizado por
acompaar estas vas de comunicacin y que perdurar hasta la
dcada de 1990 cuando fue seriamente desarticulado.
2. Mirada social: construir desde la comunidad y sus orga-
nizaciones
Analizando cules pueden ser los ejes rectores de la agenda
futura de desarrollo nacional sustentable que tiene como objetivo
la inclusin social y la proteccin del patrimonio natural, la visin
estratgica territorial es, sin duda, un eje de este futuro prximo.
Haremos nuestro aporte para proponer en esta agenda algunos
Grupo San Martn
113
postulados para un desarrollo nacional sustentable.
En opinin de diversos actores del sector pblico
5
, estn dadas las
condiciones regionales y macroeconmicas en el pas para permitir
establecer mecanismos adecuados para contemplar las aspiraciones de
los distintos grupos sociales, de ciudades y de regiones en cuanto a su
deseo particular de desarrollo, local y regional. Esto es, un desarrollo
que se construya desde la gente y para la gente y en base al respeto a
los bienes naturales que nos han sido legados; ello como alternativa a
un desarrollo impuesto por intereses meramente econmicos, propios
de una mirada lineal y alejados de las aspiraciones genuinas de la gente.
La sustentabilidad en el campo de las relaciones sociales plantea
desarrollar estrategias de transformacin que partan de la necesidad de
cada regin de desarrollar su identidad propia y desplegar su verdadera
vocacin, en base a su cultura y su naturaleza, a sus potencialidades
y restricciones; un desarrollo capaz de captar la energa de la base de
la estructura social, que a su vez es la que mejor conoce las potencia-
lidades de su naturaleza.
Una transformacin sustentable es aquella que, considerando las
condiciones macroeconmicas generadas por el Estado (como nacin
polticamente organizada), parte de cada habitante o ciudadano argen-
tino y se eleva hacia los estamentos superiores, hacia los dirigentes de
los diversos sectores pblicos y privados.
Esta estrategia de transformacin ser ambientalmente sustentable
en el tiempo y en el espacio territorial, principalmente si es participa-
tiva y consensuada con los distintos sectores de la realidad nacional y
regional. Este es el camino para que las comunidades logren aprovechar
las oportunidades y asimilar sus benefcios.
Yendo del corazn a lo material, ser posible poner en prctica la
sugerencia del Gral. Pern de hacer posible la revolucin mental nece-
saria para el cambio colectivo, desde el trabajo personal de construir
el bien comn.
5. Ver II Plan Estratgico Territorial, edicin sntesis, Mrio. De Planifcacin Federal,
Inversin Pcia. Y Servicios.
Grupo San Martn
114
3. Saber estatal, cientfco y popular para la construccin
de una nueva confguracin territorial
El camino para construir un desarrollo nacional sustentable
que se exprese en un nuevo orden territorial debe ser inclusivo de
todos los sectores sociales, tanto de los productivos, econmicos o
fnancieros, como de los trabajadores, los acadmicos y cientfcos,
junto a las confesiones religiosas, las organizaciones sociales que
intermedian en las relaciones con el Estado, la visin de gnero, los
nios, nias y adolescentes, los adultos mayores, las universidades y
organizaciones no gubernamentales en general. Muy especialmente
debemos procurar la integracin y respeto de cada uno de los sabe-
res contemporneos. El saber de la poltica y la administracin se
potencian junto al saber de la ciencia y la tecnologa, pero mucho
ms se logra cuando se suma el saber popular a la mesa de discusin
y construccin de proyectos, programas y polticas.
El fn de las certezas cientfcas y la teora de la simplicidad fue
anunciado desde las propias ciencias (Prigogine, 1977), dejando
paso al nuevo modo de ver la realidad. Se trata de una visin de la
complejidad donde la incertidumbre, la probabilidad, el desorden
y los escenarios pasan a ser parte del desafo creativo y proponen
construir una nueva racionalidad.
El paradigma cientfco contemporneo nos lleva a considerar
estos aspectos con el fn de lograr una verdadera insercin de las
polticas estatales en la realidad nacional para lograr un desarrollo
sustentable. Habr que generar espacios para el dilogo intersectorial
pero tambin el dilogo entre disciplinas cientfcas y as recorrer
los caminos metodolgicos necesarios para superar los campos
desconocidos an existentes. Si no somos capaces de trabajar de esta
manera tampoco podremos incidir adecuadamente en la realidad
nacional e internacional.
Grupo San Martn
115
4. Rol del Estado: planifcador de los destinos sociales. Las
polticas pblicas
Propone Pern (1972) en su mensaje promover el desarrollo
de nuevos modelos de produccin, consumo, organizacin y
desarrollo tecnolgico que, dando prioridad a la satisfaccin de
las necesidades del ser humano, garanticen el uso racional de los
recursos y la prevencin y minimizacin de la contaminacin,
iniciando la lucha desde el nivel municipal, pero tambin a nivel
nacional e internacional.
El Estado, visto como conductor y planifcador de los destinos
sociales, es el principal representante y garante del bien comn,
objetivo en el cual todos los grupos sociales encuentran su razn
de ser y hacen su aporte. Actuando en conjunto, con una visin
global comn, en una sociedad en la que cada uno est dispuesto
a asumir su responsabilidad, se logra un fuerte instrumento de
transformacin social, capaz de colocar a la economa al servicio
del hombre, orientar las inversiones con frmeza y decisin para
corregir desigualdades y desequilibrios, sin descuidar la tierra y la
naturaleza que nos alimenta.
La consolidacin de un proyecto nacional que ubica al hombre
y a la vida como centro de inters, en vez de la obtencin del
lucro desmedido, debe plantearse de manera planifcada cules
son las diversas estrategias necesarias para lograr ese bien comn,
el desarrollo integral y la dignidad del Hombre, de manera tal de
programar cuidadosamente el modo de movilizacin de los bienes
y recursos disponibles para plantear la construccin de la verdadera
agenda del desarrollo nacional.
En ese sentido, el modelo de desarrollo que la Nacin Argentina ha
adoptado en la ltima reforma constitucional de 1994 es el modelo
de desarrollo sustentable, expresado en el artculo 41 del texto
constitucional. All se establece que todos los habitantes tienen
derecho a vivir en un medio ambiente sano, equilibrado y apto para
el desarrollo humano y para que las actividades productivas del
Grupo San Martn
116
presente no afecten las de las generaciones futuras, hacindose
eco del concepto de desarrollo sustentable dado por las Naciones
Unidas
6
en 1987.
Pern expres tambin en su mensaje:
La concientizacin debe originarse en los hombres de
ciencia, pero slo puede transformarse en la accin a
travs de los dirigentes polticos. Por eso abordo el tema
como dirigente poltico, con la autoridad que me da el ha-
ber sido precursor de la posicin actual del Tercer Mundo
y con el aval que me dan las ltimas investigaciones de los
cientcos en la materia.
Habr llegado la hora de generar las condiciones para que los
pueblos del interior liberen sus propios sueos, deseos y capacidades?
5. Decisin nacional y mercado. Liberacin de las capaci-
dades del interior
La cultura colonial rioplatense portuaria opac las culturas de los
pueblos originarios y criollos del interior de nuestro pas, y con ello
transform la naturaleza en un mero recurso econmico negocia-
ble al mejor postor (De los Santos Gmez, 2012), dejando huellas
abiertas en varios puntos del territorio. El Norte argentino, es testigo
y vctima de este modelo de extraccin de capacidades naturales y
culturales, padeciendo desde hace siglos vulnerabilidades sociales y
ecolgicas injustas. El crecimiento espontneo del AMBA o de otras
reas metropolitanas, son la contracara del paulatino vaciamiento
del interior.
Como vimos, nuestra actual distribucin territorial es el resultado
histrico de diversas fuerzas y hechos emanados principalmente
de factores polticos y econmicos que no siempre supieron ver el
inters de la Nacin a largo plazo.
El asentamiento de las actividades humanas en el territorio nacional
se ha hecho, en gran parte, por accin de operadores econmicos
6. Ver Nuestro Futuro Comn. Disponible en www.unep.org
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117
y del mercado, sin planifcacin del Estado en sus distintos niveles,
nacional, provincial o municipal, o bien con una planifcacin sesga-
da a ciertos intereses particulares, aunque hayan sabido ganarse el
apoyo de algunos sectores polticos contrarios al inters general.
La gran rea Metropolitana de Buenos Aires (AMBA), estructurada
a partir de la creacin de la Capital Federal, que alberga hoy en anillos
sucesivos a alrededor de 17.000.000 de habitantes (ms del 40%
de la poblacin, en menos del 3% del territorio), es un ejemplo de
ausencia de planifcacin integral, con visin de desarrollo nacional
sustentable. La poblacin se ve expulsada de sus lugares de origen y
atrada por disfrutar de las luces y la riqueza de Buenos Aires. El pas
interior, por su parte, se ve vaciado de sus propias potencialidades,
y limitado en sus posibilidades de genuina expansin espiritual y
material.
Ya desde los tiempos de los saladeros, a fnes del siglo XIX, la Ciudad
de Bs. As. decide deshacerse de estas industrias contaminantes e
insalubres, expulsndolas ms all del Riachuelo, de modo de evitar
la contaminacin y los riesgos sanitarios. As surge el primer polo
de actividad industrial en territorio de la provincia de Bs. As., pero
en el sentido negativo, de desplazar los efectos no deseados que la
gran ciudad no quiere para s. Aqu se ve claramente la visin que
ubica al interior como un rea de menor jerarqua donde se puede
convivir con la contaminacin y la escasez. De la misma forma, ya
en pocas ms recientes (aos 1977/1978), en un plan general de
residuos urbanos, se decidi comenzar a enterrar en zonas bajas y
hmedas de la provincia de Buenos Aires los residuos que la Capital
ya no poda seguir incinerando en su territorio.
6. Bases constitucionales
El texto actual de nuestra Constitucin Nacional contiene algunos
artculos que abrevan al tratamiento del presente tema.
Por un lado, el artculo 41 que consagra el derecho de los habitan-
tes a vivir en un ambiente sano, equilibrado y apto para el desarrollo
Grupo San Martn
118
humano, resaltndose en este artculo el trmino equilibrado,
que entendemos se puede tomar como lnea directriz para llevar
adelante las acciones de transformacin en el territorio nacional. Y
como ya mencionamos el ambiente debe ser apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las nece-
sidades presentes sin comprometer las de las necesidades futuras
() pudiendo los seres humanos disponer de los bienes naturales
que ha recibido teniendo en cuenta las generaciones por venir
(Gonzlez Arzac, 1994: 26).
Y se establece tambin el deber de preservarlo. El ambiente enten-
dido como patrimonio natural y cultural interrelacionado, donde el
ser humano se ve incorporado en este concepto, superando las viejas
concepciones que lo situaban afuera del sistema ambiente y consideraban
que la proteccin ambiental era slo la proteccin de la naturaleza.
Por otra parte, entre las competencias delegadas por las provincias
al Gobierno nacional, en el artculo 75 inciso 19, segundo prrafo, se
establece que compete al H. Congreso Nacional proveer al crecimiento
armnico de la Nacin () y promover polticas diferenciadas que
tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y
regiones ()
Un proyecto de transformacin nacional debe considerar, como se
ha dicho, entre los objetivos fundamentales, la satisfaccin de las nece-
sidades de sus habitantes, la promocin de un desarrollo sustentable
en sus tres ejes (lo econmico, lo social y lo ecolgico), la constitucin
de instituciones representativas y participativas, y la bsqueda en todo
momento de la justicia social, el bien comn y la proteccin de los
bienes naturales.
Acordamos, entonces, con aquello que mencionaba la Constitucin
Nacional de 1949: Las riquezas artsticas e histricas, as como el
paisaje natural cualquiera que sea su propietario, forman parte del
patrimonio cultural de la Nacin y estarn bajo la tutela del Estado.
Por ello retomamos estos principios donde se menciona la impor-
tancia del patrimonio cultural de la Nacin, resaltando la necesidad de
renovar la organizacin, desde el plano territorial local o municipal.
Grupo San Martn
119
7. Mirada ecolgica: la regin ambiental. Restricciones y
potencialidades
Pensar el territorio y decidir polticas para abrir espacios y correr
fronteras de poder exige la mirada de qu queremos pero tambin
qu podemos hacer. Surgen as las consideraciones ecolgicas, las
potencialidades o limitaciones naturales o ecosistmicas que toda
rea posee.
Ante esta pregunta la respuesta fundada que proponemos es partir
del concepto de regin ambiental (tambin llamada ecorregin),
en la cual se propondrn las fuerzas de accin e intervencin. La
nueva visin territorial general debe partir de las distintas regiones
ambientales del pas.
Cada regin ambiental posee sus particularidades tanto en su
subsistema natural (agua, aire, suelo, biota, biodiversidad) como en
su poblacin, cultura, economa y sociedad. La fragilidad o fertilidad
de los suelos, las caractersticas presentes y futuras del clima, la dispo-
nibilidad hdrica o la contaminacin en las cuencas hidrogrfcas,
su rgimen hidrolgico, la riqueza de sus bosques nativos o fauna
autctona, las reas protegidas o a proteger, la cultura, valores o
idiosincrasia de un pueblo, son factores determinantes a la hora de
lograr transformaciones duraderas. Como ejemplo podemos mencionar
el indicador de disponibilidad hdrica superfcial que mide el caudal
medio anual que escurre en una cuenca, expresado como promedio
de los ltimos 10 aos. Segn datos ofciales
7
atraviesan la provincia
de Santiago del Estero dos sistemas hdricos: el del ro Salado y el de
la laguna Mar Chiquita pero ambos presentan menos de 1000 Hm
3
/
ao, lo que signifca escasez hdrica generalizada, y por lo tanto una
importante variable a considerar desde el punto de vista ecolgico.
En base a lo expuesto es dable considerar que un proyecto de
desarrollo territorial que plantee modifcaciones profundas se d la
posibilidad de incorporar la totalidad de los aspectos involucrados,
aplicando una mirada interdisciplinaria e intersectorial a las cues-
7. Sistema de Indicadores de Desarrollo Sostenible-Argentina. Sec. Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nacin. 5 edicin, 2010.
Grupo San Martn
120
tiones a resolver con la anticipacin necesaria y la participacin de
todos los sectores.
Por ltimo, trabajar la ecorregin superando las fronteras admi-
nistrativas ser de utilidad siempre que esta metodologa involucre
y revise su integracin a un ordenamiento territorial estratgico
mayor que sea el pilar de un proyecto integral de desarrollo nacional
sustentable.
El Mensaje a los Pueblos y Gobiernos del Mundo describa hace
ya 40 aos con suma claridad, el rol que el ser humano desempea
en el sistema planetario, cambiando las condiciones de vida mucho
ms rpido que lo que es capaz de comprender y poder as evitar
su propio suicidio como especie. Podemos y debemos estar atentos
a su llamado.
8. El valor del territorio como recurso ambiental
Entre los recursos naturales y culturales de que dispone una
Nacin y su pueblo para llevar adelante su vida, su propia existencia,
dando respuesta a sus necesidades y aspiraciones a travs de un
programa de desarrollo, se encuentra el suelo. Este constituye un
recurso natural muy preciado pero limitado. Argentina es uno de los
pases ms extensos de la Tierra con una superfcie continental de
2.758.829 de km2, ocupando el 8vo lugar del mundo segn el tamao
de su territorio. Nuestra poblacin en cambio, llega a 40.100.000
habitantes, con una densidad promedio de 14 hab/km
2
, por lo cual
en esta relacin ocupamos el puesto nmero 200.
Es un gran territorio vaco y no planifcado en trminos de desa-
rrollo y gestin geopoltica nacional. Y por ello propone que, en
oportunidad de este bicentenario, demos el debate para pensar el
territorio en toda su complejidad, espacial, temporal, ecolgica y
climtica, sumando lo econmico y lo socio-cultural (Pengue, 2012).
Del total del territorio, segn datos oficiales del Programa de
Accin Nacional de Lucha contra la Desertifcacin del ao 2008,
aproximadamente el 75 % son tierras secas ubicadas en territorio
Grupo San Martn
121
rido y semirido, y albergan actualmente al 30 % de la poblacin
nacional (cuando antes albergaba al 50% de la poblacin). A su vez
el 30% de las tierras se encuentran afectadas por degradacin en
grado leve, moderado o severo. Por lo expuesto se deduce que el
suelo apto se ve fuertemente limitado y participa del concepto de ser
un recurso escaso. Pero adems, ese suelo es mucho ms que los
elementos que lo componen desde el punto de vista fsico-qumico.
El suelo es la tierra donde se desarrolla la vida, en todas sus
formas. Es el territorio donde el ser humano nace, crece, vive, y se
desarrolla como ser individual y como ser social, as como tambin
lo hacen otras especies vivas. Sobre el suelo se asientan todas las
actividades antrpicas: las ciudades, las producciones industriales,
agropecuarias o mineras, la actividad cientfico-tecnolgica, la
produccin de energa, etc. Pero los pronunciados desequilibrios
territoriales alimentan las importantes brechas entre zonas ricas y
pobres y desigualan las oportunidades de inversin si no existe una
fuerte intervencin estatal correctiva.
La Tierra, la Pacha Mama, no es slo la suma de lo fsico, lo biol-
gico y lo antropolgico, sino es la compleja integracin de todo esto.
El territorio, tanto por sus caractersticas como por su calidad,
nos acerca o nos aleja; nos dignifca o nos degrada; nos exalta o nos
excluye. La insustentabilidad en el manejo del territorio no slo
perturba las cuencas hidrogrfcas y todos los recursos naturales, sino
tambin la economa de los centros poblados y el empleo digno. El
territorio puede ser un vehculo extraordinario de inclusin social y
ecolgica, tambin puede llegar a ser el escenario activo, el medio
para procrear la exclusin ms terrible (Pesci, 2006: 30).
Pensar nuestro Ambiente es pensar nuestro territorio. El Ambiente
argentino, es el territorio argentino, junto su gente, su cultura y
economa, su arte, sus valores y sentimientos, con el agua, el aire y
su subsuelo. Pensarlo y sentirlo, tambin exige proponer o planifcar
un ordenamiento ambiental para nuestro ambiente.
De acuerdo a estudios recientes refejados en el Plan Estratgico
Grupo San Martn
122
Territorial elaborado por la Nacin el esquema de organizacin
territorial actual o heredado, muestra un sistema de asentamien-
tos humanos dispersos, dbilmente estructurados y fuertemente
concentrados en la regin pampeana, donde habita casi el 70% de
la poblacin. Una red de comunicacin radial, con cabecera en
Buenos Aires, y frgiles o inexistentes conexiones interprovinciales,
por tierra o aire. Claramente un esquema donde falta integracin en
el territorio de la Nacin.
Y se estima conveniente impulsar un nuevo patrn de organizacin
territorial, a partir de una planifcacin fundada y participativa, que
haga realidad el ordenamiento ambiental del territorio compatibili-
zando las nuevas actividades econmicas a desarrollar en los ncleos
urbanos de menor escala, con la proteccin ambiental necesaria, todo
ello teniendo en miras la equidad y justicia social, la inclusin y el
desarrollo integral del Hombre. Incorporar la visin de la susten-
tabilidad a un proceso de desarrollo implica el reordenamiento de
los asentamientos urbanos y el establecimiento de nuevas relaciones
funcionales entre el campo y la ciudad (Leff, 1998: 53).
Es posible promover la construccin de una Argentina equilibrada,
integrada, sustentable y socialmente justa, a partir de las ventajas
comparativas y recursos naturales y humanos de cada regin.
Potencialidades y restricciones de las distintas regiones del pas para
proponer ejes de transformacin social, econmica y ecolgica que
sean verdaderamente sustentables, posibles y duraderas.
9. Corolario
En nuestra opinin, abrir estrategias de reorganizacin territorial
para lograr el acrecentamiento de las capacidades de las regiones,
requiere de importantes decisiones de poltica pblica. Una de ellas
es la de trasladar el lugar del asiento administrativo del Gobierno
nacional o de alguno de sus poderes o estamentos, desde la Ciudad
Grupo San Martn
123
Autnoma de Buenos Aires hacia el Norte Grande.
El territorio debe ser visto como pertenencia, como identidad,
como sangre, como raz, no slo como un recurso a utilizar, sino
tambin como un bien de todos, capaz de ser perfeccionado con
la gestin necesaria que lo acerque a lo ptimo. El Hombre sin su
medio ambiente, no es nada.
Confamos en que es posible recuperar el sentido de comunidad,
para que surja desde el respeto a la naturaleza humana y a la digni-
dad de nuestro pueblo, as como a la tierra patria, a la pacha mama,
y a la riqusima biodiversidad, una nueva fuerza de transformacin
que llegue hasta lo ms profundo: las races en el territorio y en el
corazn de nuestro pueblo. Cada sector o individuo tiene algo que
aportar en esta nueva senda, basndose en el trabajo y la humildad.
Y fnalmente, expresar la conviccin de que Pern y la Argentina
merecen una respuesta nuestra, ya bastante demorada.
Grupo San Martn
124
Bibliografa
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Leff, E., (1998) Saber Ambiental, PNUMA y Siglo XXI Editores.
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Sec. Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin (2010), Sistema
de Indicadores de Desarrollo Sostenible, Argentina, 5 edicin.
Grupo San Martn
125
Una nueva capital para la Argentina
del siglo xxi
Jorge Neme
1
Las inuencias que las ciudades ejercen sobre la vida
social del hombre son mayores de lo que indicara la
proporcin de la poblacin urbana, pues la ciudad no
slo es, en grado cada vez mayor, la morada y el taller
del hombre moderno, sino tambin el centro de inicia-
cin y control de la vida econmica, poltica y cultural
que ha atrado a su rbita las partes ms remotas del
mundo, y formado un cosmos de diversas zonas, pue-
blos y actividades.
Louis Wirth
El espacio urbano es la expresin de un entramado de fuerzas
que actan en la sociedad moderna. La ciudad est atravesada por
el sistema econmico, el sistema poltico y otros factores que se
relacionan con ellos: el nivel y la calidad del empleo, las formas en
que se erigen las viviendas, las aspiraciones de la poblacin y las
identidades que encuentran su enclave y se modelan en ese territorio.
Por eso es posible afrmar que existe una marca del neoliberalismo
sobre las ciudades de Amrica Latina. El modelo de apertura abrupta
de mercados comerciales y fnancieros impact sobre los patrones de
urbanizacin e incidi en variables socioeconmicas que tendieron a
incrementarse de manera alarmante, como el desempleo y el empleo
informal, la pobreza y la desigualdad, y la delincuencia, victimizacin
e inseguridad urbana (Grimson, Portes y Roberts, 2005).
Un anlisis del espacio urbano en relacin a estos temas requiere,
1. Licenciado en Sociologa de la Universidad de Buenos Aires. Es Coordinador Ejecu-
tivo del Programa de Servicios Agrcolas Provinciales desde 2002 y de la Unidad para el
Cambio Rural (UCAR) desde su creacin en el ao 2009 hasta la actualidad. Fue Agregado
para Asuntos Culturales y Educativos en la Embajadas Argentinas en Mxico y Uruguay,
Secretario General de la Universidad Nacional de San Martn y actualmente es docente en
la Universidad Nacional de Tres de Febrero. Tiene varios trabajos publicados y dos libros:
Nexos para la transformacin productiva de Tucumn y Desarrollo Rural y Poltica en
colaboracin con otros autores.
Una nueva capital para la Argentina del siglo xxi
Grupo San Martn
126
sin embargo, algo ms que el estudio de las transformaciones al
interior de las grandes ciudades. Se trata de comprender, en el nivel
del conjunto del territorio nacional, cmo unos centros urbanos
(en el caso de Argentina, uno solo: la Ciudad de Buenos Aires) han
devenido en verdaderos imanes del poder econmico y poltico,
y por esa razn, de las aspiraciones de vastas proporciones de la
poblacin en desmedro del resto del pas, produciendo un marcado
desequilibrio demogrfco y, ms an, una fractura entre la Capital
y el llamado interior.
Uno de los puntos salientes de la conformacin de esta brecha
puede identifcarse a fnes del siglo XIX, cuando Buenos Aires, como
cabeza del poder nacional, alcanz rpidamente los extraordinarios
benefcios de una renta diferencial originada en las ventajas competitivas
que brindaba la excepcional fertilidad del suelo pampeano, verdadera
base de alta tecnologa natural para la produccin de alimentos, en
el marco de la incorporacin de Argentina al mercado mundial. Se
estableci as una complementacin casi perfecta entre los intereses
del Imperio Britnico como proveedor de capital fnanciero y bienes
industriales, y las ambiciones de comerciantes y hacendados de la
ciudad-puerto de Buenos Aires que exportaban materias primas.
Por lo tanto, la divergencia demogrfca, social, econmica, pol-
tica entre la ciudad de Buenos Aires y el interior tiene un origen
muy antiguo en la historia de nuestro pas. Aunque present distintas
caractersticas y matices, jams logr ser revertida. En la actualidad,
mientras que la pobreza y la desigualdad infuyen en la organizacin
urbana de Buenos Aires con consecuencias como la proliferacin
de asentamientos irregulares y la creacin de nuevas barreras sociales
a travs de barrios cerrados, entre otras, en el plano de la geografa
nacional, el sntoma que se evidencia es la continuacin de la supre-
maca urbana por parte de la Capital. Segn Portes y Roberts (2005),
el rea metropolitana de la Ciudad de Buenos Aires concentraba en
1970 cerca de la mitad de la poblacin, y si bien esta proporcin se
redujo al 37% en 2002, no se revirti el fenmeno.
Una de las razones de la concentracin demogrfca en Buenos
Joici Nixi
Grupo San Martn
127
Aires hacia los 70 se vincula con la implementacin de un modelo de
industrializacin por sustitucin de importaciones que surgi como
resultado de la crisis del 30, fue continuado durante la Segunda
Guerra Mundial y, posteriormente, fue promovido por la poltica del
gobierno del General Juan Domingo Pern, generando una rpida
urbanizacin y masivas migraciones internas hacia las zonas donde
estaban ubicadas las industrias. Entonces los nuevos trabajadores
industriales provenientes de las provincias se incorporaron a la
urbe. Conocidos como cabecitas negras, se sumaron a las capas
de inmigracin europea occidental y oriental y emergieron como
un nuevo actor social, los trabajadores, en una urbe que cambi su
fsonoma con la aparicin de fbricas y barrios populares, construidos
mediante los programas sociales de vivienda del gobierno peronista.
La disminucin del crecimiento demogrfco de Buenos Aires
hacia el ao 2000 se condice con la implementacin de polticas
neoliberales que impactaron sobre la industria y el empleo. Sin
embargo, la concentracin no fue revertida porque este proceso de
desmantelamiento y liquidacin de la industria se caracteriz por
la ausencia de polticas que reorientaran los procesos de inversin
y jerarquizaran otras reas mediante las condiciones para atraer
fujos migratorios, es decir mejoras en infraestructura y creacin de
empleos, entre otros factores. Al mismo tiempo, es evidente que la
disminucin de la proporcin de la poblacin del rea metropolitana
en relacin a la poblacin total del pas se debe fundamentalmente
a las bajas tasas de natalidad propias de las grandes ciudades, fen-
meno que es una tendencia global y que tambin se manifesta en
las urbanizaciones ms importantes y las capitales de Amrica Latina.
En defnitiva, dicha merma jams implic un desarrollo territorial
ms equilibrado.
Pero la supremaca de la Ciudad de Buenos Aires no se explica
nicamente por razones de ndole econmica. Es el hecho simblico
de ser la Capital el que ejerce por s mismo una fuerza centrpeta sobre
los fujos econmicos y migratorios. La palabra capital proviene del
latn, capitalis, que a su vez tiene su origen en caput. El signifcado
Grupo San Martn
128
es cabeza y remite a la ciudad o localidad donde reside el gobierno
central de un pas, los ministerios y los organismos supremos de la
administracin del Estado. De esta manera, la carga semntica de la
capital reenva al establecimiento de un enclave de poder, a la marca-
cin de un eje que predispone a organizar el territorio circundante
como un eco radial que va perdiendo fuerza cuanto ms alejado se
encuentra de l.
Puede afrmarse que existe un anudamiento entre la localizacin
de la ciudad capital como decisin poltica y el devenir econmico,
que confgura y reconfgura las ciudades modernas, sus posibilidades
y sus lmites. Y todo esto opera sobre un escenario menos pasible de
medirse cuantitativamente: el imaginario social, que produce unas
signifcaciones en un momento dado, admitiendo unos consensos
y obturando otros signifcados posibles. El pasaje de las polticas
neoliberales a la recuperacin del rol del Estado como ordenador
de mltiples asuntos que no son delegables al mercado no hubiera
sido posible sin un cambio en ese plano. Hoy, parece dejarnos
frente al desafo de asumir la signifcacin de ese rol en plenitud.
Quizs el siguiente paso consista en comprender que el centralismo
de Buenos Aires no es resultado del azar y que es una condicin
histrica heredada sobre la que se puede intervenir, a los fnes de
ejercer una infuencia sobre los procesos econmicos y la distribu-
cin de poder para conseguir un pas ms justo y ms equilibrado y
a la altura de los escenarios que se nos presentan en estas primeras
dcadas del siglo XXI.
El centralismo porteo y las asimetras de la Argentina actual
En nuestros das, la preponderancia de Buenos Aires se expresa en
todos los indicadores econmicos. Si bien se registr el crecimiento
del Producto Bruto Interno (PBI) del pas operado entre 2003 y 2013
(84% entre puntas, slo interrumpido en 2009), la desigualdad per
capita entre el interior y la Capital se ha mantenido o incrementado.
La diferencia en el Producto Bruto Geogrfco (PBG) per capita entre
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el NOA y el NEA y la Ciudad de Buenos Aires es de nueve veces a
favor de esta ltima. Con respecto a Santa Fe y Crdoba, el PBG de
la C.A.B.A. es casi tres veces superior.
En el Aglomerado Gran Buenos Aires (AGBA), es decir la C.A.B.A.
ms 30 partidos del conurbano bonaerense, vive el 34% de la pobla-
cin del pas, pero slo ocupa el 0,1% del territorio continental. Esta
rea produce el 32% del Valor Agregado Bruto de la industria manu-
facturera (2010) y aproximadamente el 40% del PBI total del pas.
Otro dato a tener en cuenta es que el 39,6% del parque automotor
nacional reside en el AGBA.
De esta manera, se verifca que el centralismo de Buenos Aires
pervive, aunque no presente las mismas caractersticas que en el
siglo XIX y comienzos del siglo XX. Segn Cerruti y Grimson (2005),
la situacin del mercado de trabajo en la primera dcada de este
siglo caus una disminucin en la intensidad de la migracin interna
con respecto a 1960 y 1970 y, al mismo tiempo, provoc cambios
pronunciados en la organizacin socio-espacial del rea Metropoli-
tana de Buenos Aires:
[Durante ese perodo] se intensic la apropiacin dife-
rencial de los espacios por parte de los distintos sectores
sociales, generando una creciente segmentacin socio-es-
pacial () La carencia de planicacin urbana gener un
uso de espacio incompatible, una deciente articulacin
de vas de circulacin y un insuciente equipamiento e
infraestructura urbanas. Como era de esperar, este proce-
so origin una apropiacin diferencial del espacio urbano:
las clases medias y altas residiendo en reas con mejores
localizaciones ecolgicas y la clase trabajadora en reas
problemticas desde el punto de vista ecolgico (Cerruti
y Grimson, 2005: 102-103).
Cerruti y Grimson plantean que se estableci una fractura entre
la Capital Federal (donde viven menos de 3 millones de personas)
y el Conurbano (donde viven ms de 9 millones), y especialmente
con respecto al lmite sur de la Capital. La organizacin espacial se
ha confgurado de tal modo que un empleado de clase media puede
pasar meses o aos sin tomar contacto con las villas miseria. De este
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130
modo, a la diversidad dada por la pujante industria y la atraccin
de migraciones tanto intercontinentales como internas en distintas
etapas de los dos siglos precedentes, con los cambios dados por los
programas de viviendas y el surgimiento de barrios populares en el
momento del primer peronismo, sigui un profundo desencuentro.
A medida que a fnes del siglo XX avanzaban las polticas neolibera-
les, Buenos Aires pareca desplazarse del modelo del conventillo
al modelo de gueto. Es decir, un desplazamiento de un modelo de
espacios compartidos con fronteras simblicas relativamente blandas
a otro en el que las fronteras territoriales duras se convierten en
hegemnicas (Cerruti y Grimson, 2005: 105).
Si bien desde la perspectiva de la totalidad del pas el centralismo
porteo, calculado segn los valores absolutos de los principales
indicadores, es menor actualmente de lo que fue entre mediados
del siglo XIX y el fn de la segunda Posguerra (por ejemplo en el caso
del predominio del puerto de Buenos Aires), en trminos relativos,
mirando un conjunto de indicadores socioeconmicos, el desbalance
contina, los temas postergados subsisten y la falta de convergencia
entre Buenos Aires y el interior empeora. Tomando especfcamente
los indicadores demogrfcos, se verifca que las diez provincias que
componen el NOA y el NEA cuentan aproximadamente con apenas
el 25% de la poblacin total del pas. La desintegracin del territorio
que alberga a varias Argentinas y los desequilibrios productivos son
hoy ms graves que en 1974, cuatro dcadas atrs.
Industrializar la ruralidad, una propuesta para un desarrollo
ms equilibrado
Corregir el balance de fuerzas entre Buenos Aires y el interior
ciertamente requiere impulsar el crecimiento econmico de las
provincias y lograr un nuevo diseo estratgico de planifcacin
geogrfca. Para ello es preciso concebir el desarrollo no solamente
como crecimiento econmico sino tambin como uso racional y
efectivo del territorio, la explotacin sustentable de los recursos
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131
naturales y la bsqueda de una mayor cohesin social. Este panorama
no demanda exclusivamente que se relocalice la Capital, no se trata
de una nica medida, sino de una estrategia para el pas con la visin
puesta en el largo plazo, polticas coherentes con esa estrategia,
instrumentos para ponerlas en prctica y recursos fnancieros para
la concrecin de programas y proyectos. La decisin de trasladar el
centro poltico, fnanciero y econmico del pas le confere un peso
inigualable a esa estrategia: es la punta de lanza de un trabajo que
requerir del mximo esfuerzo colectivo.
La necesidad de desarrollo equilibrado adquiere especial relevancia
en el contexto de la globalizacin, un fenmeno que surgi en los 70
de la mano de la revolucin tecnolgica basada en la informacin,
la ingeniera gentica y la biotecnologa que, junto a las nuevas
modalidades de gestin y organizacin del trabajo, establecieron
las condiciones para aumentar la productividad y la infraestructura
para la generacin de flujos de capital, de gestin e interaccin
organizativa e institucional, de productos y de smbolos que modelan
nuestra vida econmica, poltica y cultural. En estas circunstancias,
las regiones incapaces de establecer vnculos con los fujos de capital
y los mercados de consumo globales quedan condenadas al atraso y a
las producciones de subsistencia, al descontento social y al deterioro
del medio ambiente.
Lipietz y Benko sostienen que, por el contrario, las regiones que
ganan en este escenario son, ante todo, regiones productoras de
bienes exportables. Una regin ganadora sale adelante desde el
punto de vista de los empleos, de la riqueza y del arte de vivir por
su propia actividad.
Este complejo proceso estuvo muy lejos de ser comprendido por
las clases dirigentes que tuvo la Argentina entre 1976 y el 2001, que
optaron por la apertura econmica y una reforma fnanciera cuyos
resultados fueron la formacin de una fabulosa deuda externa que
pesa sobre la actual generacin y sobre las futuras, la destruccin
sin alternativa de reconversin de partes signifcativas del aparato
industrial y el inicio de un largo proceso de deterioro del tejido
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132
social y productivo durante un cuarto de siglo. No existi en abso-
luto una refexin o una poltica sobre cmo el sistema productivo
deba adaptarse a las nuevas tendencias que ganaban espacio a nivel
mundial y, fundamentalmente, cmo deba asumir estratgicamente
una conexin con los flujos de mercado y de tecnologa, lo que
permitira que esos fenmenos en la organizacin del capitalismo
mundial constituyeran una oportunidad y no un factor de exclusin.
El peronismo retom el poder en medio de la crisis poltica y
econmica que cerr el proceso neoliberal e inaugur un perodo
de recuperacin de las capacidades del Estado para formular y
gestionar polticas pblicas con autonoma del poder fnanciero
autctono e internacional. Con un nuevo gobierno, el de Nstor
Kirchner, el proceso iniciado en el 2002 se fortaleci. Se consolid
el ciclo de crecimiento econmico, renaci el tejido industrial y se
generaron fuentes de empleo, que a su vez crearon una demanda en
el consumo, estableciendo un virtuosismo en el ciclo econmico. En
todo este perodo, asistimos a la reconstruccin de la esperanza de
proyectar un gran pas, conectado con Amrica Latina y el mundo.
En ese sentido, es inevitable referirnos a la economa de la pampa
hmeda, un modelo de sector productivo fuertemente globalizado.
Por tomar como ejemplo el subsector agrcola, podemos consignar
que la produccin de cereales y oleaginosas presenta un crecimiento
sostenido desde hace varias dcadas. Esto fue consistente con una
enorme fexibilidad para la incorporacin de nuevas tecnologas.
La siembra directa, las semillas transgnicas y el uso intensivo de
insumos agroqumicos y fertilizantes como paquetes tecnolgicos
fueron adoptados rpidamente y resultaron clave para incrementar
sustancialmente la productividad (Lattuada, Mrquez y Neme, 2012).
Adems, surgieron nuevas modalidades de organizacin, formas de
estructuracin fexibles de las empresas que se orientaron a la forma-
cin de redes, elevando el nivel de coordinacin inter-empresarial.
Por su parte, las cadenas productivas del vino en Mendoza, del
limn en Tucumn y de la pera en el Valle de Ro Negro son ejem-
plos de sectores que han desarrollado capacidades similares a las
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133
de la pampa hmeda para vincularse con los flujos virtuosos de
la globalizacin, pero con una ventaja signifcativa sobre sta: son
demandantes intensivos de mano de obra e incorporan mayor valor
agregado a sus productos fnales. Si bien es cierto que ni Mendoza,
ni Ro Negro, ni mucho menos Tucumn han alcanzado an el status
de regiones que ganan, en los trminos de Lipietz y Benko, podemos
afrmar que cuentan con sectores que s lo hacen. Esto constituye
un tema de anlisis tanto como un punto de partida: nos muestra
que es posible incorporar en las llamadas economas regionales
tecnologa de ltima generacin, consolidar una slida organizacin
empresarial y penetrar los ms exigentes mercados mundiales.
La variedad de actores, los diferentes niveles de desarrollo relativo,
la multiplicidad de instituciones, la cualidad de ser fuertes deman-
dantes de empleo y la presencia de determinados sectores que han
logrado posiciones en los mercados ms exigentes nos indican que
la poltica pblica agropecuaria debe dirigirse a la promocin y al
desarrollo de las economas regionales. Esto implica disearla para
restablecer los instrumentos potenciales con los que cuenta el Estado,
los cuales, por la carencia de una impronta claramente defnida, hoy
aparecen desdibujados.
Frente a este panorama, es vital promover un dilogo sobre cmo
orientar el crecimiento de nuestra economa, acerca del pas que
queremos construir y cules son las ideas que deben dirigir nuestras
energas productivas. Para ello resulta central incorporar en nuestra
agenda el concepto de industrializar la ruralidad, que se vincula
con la necesidad de generar el mayor valor agregado posible a la
produccin agropecuaria a partir de las materias primas que hoy
producimos con alta efciencia.
Industrializar la ruralidad implica que las plantas de empaque, los
tneles de fro IQF, las plantas de faena de pollos, las instalaciones
frigorfcas para cerdos, vacunos y ovinos, las plantas de procesa-
miento de leche, las remolques, semirremolques y contenedores
refrigerados, las nuevas destileras para la produccin de etanol, las
plantas de biodiesel, y en resumen, los bienes de capital que hoy
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en su mayora son importados, sean desarrollados por ingenieros y
tcnicos argentinos y lo hagan en laboratorios y fbricas nacionales,
impulsando una industria que en algn momento de la historia
supo estar en un lugar destacado y que fue sometida a lo largo de
40 aos a polticas que la desarticularon y nos dejaron, entre otras
consecuencias, un 20% de desocupacin.
Pero adems, la propuesta de industrializar la ruralidad lleva en
su seno algo muy trascendente para nuestro sistema productivo:
superar el conficto campo-ciudad, la antinomia que constituy una
de los ejes de la parlisis de la economa argentina por ms de tres
dcadas. Se trata de iniciar la construccin de un sistema producti-
vo articulado con interacciones fuertes y slidas entre las polticas
pblicas, nuestro sector cientfico-tecnolgico y las capacidades
de industriales y productores de grandes empresas y de medianos
y pequeos chacareros. Es necesario industrializar y tambin es
necesario ruralizar. No todo est realizado ni en el campo ni en la
ciudad. Tuvimos industria y fue destruida. Tuvimos una agricultura
tradicional y hoy tenemos una nueva. Ahora es necesario apoyar una
nueva industria, la de la transformacin, la del agregado de valor,
la de la tecnologa de punta y de los bienes de capital, y tambin es
impostergable renovar una produccin agropecuaria que se distingue
por ser la ms competitiva del mundo pero que muestra muchos
sectores empobrecidos y marginales desde lo tecnolgico, lo social
y productivo.
Finalmente, industrializar la ruralidad implica abordar la oportu-
nidad que la globalizacin presenta a la Argentina actual. Asumir la
dialctica entre el espacio de los fujos, tal como lo sostiene Manuel
Castells (1989), y el espacio de los lugares. La articulacin entre los
fujos de informacin, de tecnologa, de inversiones y de consumos
y el espacio de los lugares donde la gente habita, sufre y disfruta de
esta maravillosa experiencia que es la vida humana.
En este proceso, el establecimiento de una nueva Capital en el
interior profundo de la Argentina constituira el faro para orientar
a los nuevos navegantes del desarrollo, promoviendo inversiones,
Joici Nixi
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135
vinculando lo global y lo local, lo rural y lo urbano, modifcando
el fujo migratorio y desarrollando ntegramente las postergadas
regiones del interior del pas.
Dos alternativas posibles para la nueva Capital argentina
A lo largo de este trabajo se ha sostenido que trasladar la Capital
puede ejercer una gran relevancia en la estrategia de equilibrar el
mapa social y productivo de la Argentina. La localizacin actual de
la Capital alrededor del puerto de Buenos Aires responde a factores
vetustos que nada tienen que ver con el nuevo escenario global; no
obstante, la fuerza inercial de aquellos procesos de industrializacin
ms el peso simblico de la Capital como enclave de poder tienden a
perpetuar el centralismo porteo, que es a todas luces perjudicial en
tanto alimenta una brecha econmica, social y poltica con respecto
al llamado interior del pas. Esa controversia fue resumida por
Juan Bautista Alberdi en Grandes y pequeos hombres del Plata y
su lectura reviste una notable actualidad:
No son dos partidos, son dos pases; no son los unitarios
y federales, son Buenos Aires y las Provincias. Es una di-
visin de geografa, no de personas; es local, no poltica.
Con razn cuando se averigua quines son los unitarios y
federales y dnde estn, nadie los encuentra; y convienen
todos en que esos partidos no existen hoy; lo que s existe
a la vista de todos, es Buenos Aires y las Provincias, ali-
mentando a Buenos Aires (Alberdi, 1973:32).
El peso simblico de la Capital fue instaurado en la poca de
la colonia. Su primaca acentu el papel propio de las ciudades
en tanto que, como subraya la cita del Wirth al comienzo de este
trabajo, actan como el centro de iniciacin y control de la vida
econmica, poltica y cultural que ha atrado a su rbita las partes
ms remotas del mundo, y formado un cosmos de diversas zonas,
pueblos y actividades. Esto es especialmente cierto en casos como
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136
la Argentina que, a diferencia de Brasil, han sido monocfalos. Por
esa razn, trasladar la Capital puede funcionar como una inyeccin
de estas cualidades urbanas, una promocin del contacto de capa-
cidades, actores y culturas dispersos.
Los antecedentes en el mundo (Canberra, Brasilia y las nuevas
capitales africanas son ejemplos atendibles) pueden brindarnos
algunas lecciones acerca del sentido y los mecanismos de accin de
un emprendimiento de estas caractersticas. El traslado de Estambul
a Ankara en Turqua, aunque respondi a cuestiones de estrategia
poltico-militar (la legendaria Estambul estaba ocupada por los aliados
tras la Primera Guerra Mundial), da cuenta del efecto que produce
asignarle la capitalidad a una ciudad: mientras que antes de esta
decisin Ankara era una pequea poblacin de 15.000 habitantes,
relegada a un lugar de veraneo para los emperadores bizantinos
y sus cortes, a posteriori se transform en la segunda ciudad ms
poblada del pas. Hoy supera los 14 millones de habitantes, segn
estadsticas del 2013, y fue el escenario de una profunda transfor-
macin arquitectnica y urbana.
Una cuestin a tener en cuenta es que, si se acepta el propsito
vinculado con una estrategia de pas y un dibujo de su geografa
til, la nueva Capital no puede abordarse desde una concepcin
de ciudad ideal o desde soluciones arquitectnicas preocupadas
exclusivamente por la bella forma, postulados que guiaron la cons-
truccin de Brasilia. All el proyecto modernizador se jugaba todo en
la nueva urbe. En Ciudades del maana, Peter Hall (1996) aporta
una de las claves para comprender los resultados frustrantes en que
deriv. La tradicin de la arquitectura modernista, que emparenta a
estos realizadores con Le Corbusier revela una concepcin que no
es la del urbanismo, sino una preocupacin por la forma visual, el
simbolismo, la imaginera y la esttica ms que por los problemas
bsicos de la poblacin de Brasil.
La favela brasilea, como su equivalente en cualquier otro
pas en desarrollo, es un rasgo familiar del paisaje urbano
() Pero como Brasilia era el smbolo de la modernidad,
no poda tener ninguna, de modo que all se prohibieron.
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137
Y en cierta manera la prohibicin dio resultado, puesto
que se apartaron de la vista y del pensamiento. Durante el
perodo de construccin, tuvo que crearse lo que se llam
una ciudad libre; muy pronto el barraquismo cre la cer-
cana Taguantinga [que albergaba a los obreros]. Despus
de la inauguracin, las autoridades intentaron demolerla,
cosa que provoc un motn (Hall, 1996:228-229).
En tal sentido, es necesario superar las concepciones idealistas
que suponen que el diseo urbano determina las formas de vivir:
no por proponer espacios de participacin la poblacin har un uso
efectivo de esos espacios, ni por disear una ciudad igualitaria se
suprimirn las desigualdades sociales. Hace falta una mirada desde el
urbanismo para pensar las soluciones adecuadas a una problemtica
que contemple la mayor cantidad de variables posible en relacin
a una sociedad dada.
A la vez, conviene ser prudentes en pensar a la nueva Capital como
un equivalente a la ciudad-puerto. La propuesta de la relocalizacin
debe responder a una estrategia muy diferente. Supone algo ms
que trasladar el centro: implica trasladarlo para activar un conjun-
to de fuerzas alrededor de l que permitan un despegue social y
productivo; el nfasis ya no es la organizacin urbana en relacin a
una va de ingreso o salida al pas. Por otra parte, la conexin con
el resto del mundo no se trata hoy de tener acceso inmediato a una
ruta ocenica ni a ninguna otra, ya que el adecuado desarrollo de
la infraestructura debiera subsanar las distancias geogrfcas sino
de lograr un modelo productivo con agregado de valor en origen,
posibilidad de establecer alianzas entre los actores de las cadenas
de valor y altos niveles de competitividad.
Todo esto debe ser contemplado en el marco de una fuerte deci-
sin poltica para consolidar una proyecto nacional, un proyecto de
construccin de una nacin integrada territorialmente, con mayor
equidad y ms oportunidades de realizacin personal y social para
todos los habitantes del pas. Una nacin donde en cada rincn exista
la industria, la ciencia, la cultura, el conocimiento, el arte y en la cual
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138
sea posible expresar toda la potencia creativa de los argentinos para
aportar a la construccin de un destino comn.
Puede decirse que estos objetivos determinan en gran medida aspectos
centrales de la decisin, como la eleccin del lugar especfco en que
se localizara la ciudad Capital. Un estudio exhaustivo debe arribar a
este tipo de conclusiones; sin embargo, es posible esbozar algunos
lineamientos. Si se trata de promover la integracin y el desarrollo
del territorio de modo equitativo, privilegiando la inclusin social,
atrayendo inversiones y mirando al corazn de la Amrica del Sur,
es lgico pensar que el asiento de la urbe se concrete en el Noroeste
argentino, donde la historia, la tradicin, la cultura, la energa de los
pueblos y la geografa habilitan un proyecto de esta ndole.
A la cuestin de la localizacin se suma otro interrogante: si
empezar una ciudad desde cero (proyecto green feld) o adaptar
una existente. Otras variables a tener en cuenta son: la dimensin (el
espacio debe incluir al distrito federal, es decir un rea no inferior a
los 6.000 km2, seis veces ms que la actual Ciudad de Buenos Aires);
el costo, que incluye el costo activo de erigir una nueva ciudad y el
costo pasivo de qu hacer con los viejos edifcios y las viviendas de
los funcionarios que se muden; los plazos de tiempo y el momento
poltico adecuado para llevar a cabo el traslado.
Teniendo en cuenta los objetivos y estas variables, y reiterando la
salvedad de que son imprescindibles estudios exhaustivos sobre el
tema, es posible imaginar dos alternativas vlidas que sirven como
aporte para pensar en la posibilidad del traslado, que no deja de
tener un alto componente de pica y de connotaciones de funda-
cin nacional. Advertidos de que este no puede ser el motor, ambas
propuestas presentan algunos elementos de anlisis que, una vez
tomada la decisin poltica, deben ser profundizados.
La primera de ellas es la ciudad de Termas de Ro Hondo, en la
provincia de Santiago del Estero. Al ser una ciudad ya existente, el
proyecto consistira en su adaptacin. Una de las ventajas princi-
pales adems de que se encuentra en la zona del norte del pas,
clave en cuanto a capacidades de desarrollo es que cuenta con una
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infraestructura hotelera de ms de 170 establecimientos de distintas
categoras, con 14.500 plazas, lo que facilitara un rpido traslado de
los habitantes. De esta forma, la primera etapa podra estimarse en
un ao y medio, generando con esta brevedad el impacto necesario
para traccionar el resto del proceso.
Algunos estudios sugieren que para evaluar la conveniencia de un
rea para establecer la Capital, es necesario analizar, desde el punto
de vista geogrfco, la existencia o no de determinados requisitos en
trminos de panorama y composicin fsica.
Uno de ellos se vincula con el aseguramiento de la provisin de agua
potable. Esta condicin est dada en Termas de Ro Hondo: ubicada
en la ribera del Ro Dulce, posee un embalse de grandes proporcio-
nes que no slo garantiza el abastecimiento de agua sino que brinda
un espacio recreativo para los nuevos habitantes. Cabe destacar que
la ciudad reviste en la actualidad una gran importancia turstica: se
asienta sobre cientos de napas de agua ricas en sales y minerales que
constituyen uno de los sistemas teraputicos de mayor trascendencia
en el mundo. Por esta razn, convoca una gran afuencia de turistas,
especialmente durante la temporada alta, de abril a octubre.
Otra de las ventajas es que, tal como requiere una nueva Capital, no
presenta condiciones climticas extremas. Termas de Ro Hondo goza
de un clima clido y seco, de tipo subtropical, con una temperatura
media anual de 21 C. Por otra parte, las zonas circundantes donde
se extendera el distrito federal muestran buenas condiciones con
respecto a la fertilidad de los suelos y a la posibilidad de desarrollar
actividades productivas.
Considerando el radio que abarcara esa zona, que podra calcularse
en unos 40 Km., incluira parte de la provincia de Tucumn (cuya Capital
est a 87 Km. de las Termas). Esto no slo aade recursos cercanos en
materia de logstica y servicios, ayudando a disminuir los costos relativos
del traslado y facilitando su ejecucin, sino que tambin supone un
aspecto muy importante: que el distrito federal sea compartido por
dos o ms provincias subraya el carcter federal del proyecto.
La segunda alternativa para la nueva Capital surge de trazar un
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crculo de 80 a 100 Km. con centro en el punto lmite de las provin-
cias de Chaco, Santiago del Estero y Salta, en el corazn del Chaco
argentino, regin con enormes recursos naturales, ambientales y
productivos y parte del Gran Chaco americano. Como referencia se
puede tomar la localidad chaquea de Taco Pozo, que se encuentra
al sur del Ro Bermejo y al norte del Ro Juramento. Una decisin
en este sentido fortalece el valor simblico de faro o norte para
orientar las energas sociales y econmicas, si bien conlleva ms
difcultades y costos que la mencionada Termas de Ro Hondo por
carecer de una buena base de infraestructura disponible y tener que
erigirse desde cero.
De todas maneras, el hecho de convocar a tres provincias, y que
cuatro ciudades capitales del Noroeste (Salta, Jujuy, Santiago del
Estero y Tucumn) se encuentren a una distancia de aproximada-
mente 300 Km., refuerza en mayor medida que la opcin anterior la
idea de federalismo y de participacin en una decisin que requiere
movilizar una fuerte pertenencia al sentido de nacin.
Pero el peso poltico y simblico de esta regin excede el tema
de la sumatoria de provincias que puede participar. La pertenencia
al Gran Chaco americano tiene un enorme signifcado y la dota de
inigualables caractersticas. Dicha regin abarca 1.066.000 km2
y comprende vastos territorios de Argentina, Bolivia, Paraguay y
una pequea porcin de Brasil. Es el mayor bosque seco continuo
del mundo y la mayor masa boscosa de Sudamrica, despus de la
Amazonia. El Gran Chaco americano es, adems, una regin de gran
diversidad social y ambiental, poseedora de grandes reservas de agua,
energa y tierras cultivables.
En cuanto al clima, la regin est sujeta al rgimen de lluvias
provenientes del Atlntico y comprende un extenso gradiente de
humedad desde precipitaciones medias de 1200 mm anuales en
su borde oriental, hasta medias anuales entre 700 y 300 mm en el
sector sur oriental (Brown, Pacheco y Cristbal, 2012). Al mismo
tiempo, el Chaco rene peculiaridades atendibles en cuanto a lo
productivo y lo social.
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Es una regin marginada geogrcamente desde lo social,
que se ha mantenido vaca y distante de la ampliacin
de la frontera agropecuaria, hasta hace poco tiempo. En
las ltimas dos dcadas, la irrupcin de los cultivos gen-
ticamente modicados (particularmente la soja), ha cam-
biado notablemente el paisaje, abriendo una dimensin
nueva para el desarrollo e inclusin social del Chaco. Esto
ha generado un proceso de transformacin del paisaje,
con habilitacin de reas para la agricultura y la ganadera
intensiva, y modicacin del esquema tradicional del es-
quema de la tierra (Brown et al., 2012:22-23).
Es interesante sealar que aunque el Chaco recibi el mote de el
impenetrable, debido a las difcultades que supona en un determi-
nado momento la colonizacin de esta ecorregin, particularmente
en el sector oriental carente de espacios abiertos como sabanas y
pastizales, esta limitacin ha quedado atrs. En la actualidad, son
pocos los espacios que no son accesibles por rutas y caminos. La
tendencia hoy es casi opuesta: la regin ha quedado en el medio
del proceso de desarrollo de infraestructura a nivel Cono Sur y las
principales vas de comunicacin y transporte atraviesan o atravesarn
la zona en el futuro cercano. Debido a estas razones y a la extensin
de los cultivos, la regin chaquea se ha transformado en atractiva
para las grandes inversiones y a la vez ha registrado el crecimiento
de las ciudades y cambios signifcativos en su espacio natural (Brown
et al., 2012). Estas transformaciones requieren de adecuacin en las
polticas pblicas, porque si bien existen grandes reas protegidas,
en proporcin quedan deudas en este sentido. No obstante dichas
circunstancias, lejos de desalentar un proceso de ocupacin del terri-
torio, son motivos para focalizar all una intervencin ms profunda.
En sntesis, tanto la ciudad de Termas de Ro Hondo como el centro
propuesto a partir de Taco Pozo son emplazamientos que cuentan con
una potencialidad extraordinaria en materia de desarrollo productivo
y resultan sumamente prometedores con miras a los objetivos que
se han sealado en este trabajo. La diferencia principal entre ambos
radica, como vimos, en la variable de infraestructura existente: mientras
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142
que el primero cuenta con un desarrollo en ese sentido que allana
el camino de la tarea del traslado, la zona circundante a Taco Pozo
tiene ms trabajo por delante. No obstante, esto parece compensarse
con el extraordinario valor simblico de dicha localizacin.
Una empresa de esta magnitud requiere, adems de una evalua-
cin tcnica, el consenso de la sociedad y un alto compromiso con
el proyecto colectivo que implique lneas de continuidad con los
logros alcanzados hasta ahora, al mismo tiempo que pensar y crear
las transformaciones pendientes, con una mirada al presente y al
futuro, razn de ser de la poltica. Como sostiene Bauman, si la
libertad ya ha sido conquistada, cmo es posible que imaginar un
mundo mejor y hacer algo para mejorarlo no haya formado parte de
esa victoria? Y qu clase de libertad hemos conquistado si tan slo
sirve para desalentar la imaginacin y para tolerar la impotencia de las
personas libres en cuanto a temas que ataen a todas ellas? (2002:1).
La Argentina es una pasin que envuelve a todos los argentinos.
Para quienes abrazamos la poltica como prctica transformadora de
la realidad social, los distintos desafos que plantea la construccin
de una sociedad ms justa son temas permanentes en relacin a la
tarea de mejorar las condiciones de existencia de nuestros compa-
triotas y crear un espacio de interaccin e intercambio con otras
naciones y culturas.
Un nuevo ciclo histrico emerge junto al comienzo del siglo XXI.
La globalizacin es un fenmeno que podemos comprender pero no
controlar; sin embargo, lo que no debemos negar es la necesidad de
construir un modo propio de vincular el desarrollo de un proyecto
nacional con ese proceso que nos excede. Una mirada al pas profundo
de los argentinos permite descubrir las virtudes y limitaciones que
encierra nuestro fabuloso territorio y la sociedad desarrollada en sus
200 aos de historia independiente.
A menos de dos aos de celebrar el Bicentenario de la Declaracin
de la Independencia, los argentinos somos interpelados por la historia
para resolver las cuestiones pendientes y reinventar el camino del
desarrollo social y nacional en el mundo actual. En ese contexto, la
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143
propuesta de instaurar una nueva Capital y emprender la marcha
hacia el norte es parte de la respuesta.
En tal sentido, la decisin de crear una nueva Capital Federal en el
Noroeste argentino expresa la voluntad de la poltica de orientar el
conjunto de las energas creativas de la Nacin hacia la constitucin
de una sociedad ms justa, ms equitativa y ms soberana. En otras
palabras, una sociedad verdaderamente autnoma no puede existir
de otra forma que la de su propio proyecto, es decir como sociedad
que admite una cada vez mayor libertad de autoexamen, crtica y
reforma y no como un esquema preestablecido de felicidad como
nico propsito y raison detre (Bauman, 2002).
Por ltimo, es preciso resaltar que una refexin en torno a estas
propuestas sobre la importancia de trasladar la Capital y las alter-
nativas presentadas tiene el valor de brindar elementos reales para
pensar colectivamente el modelo de pas que queremos, no como una
utopa ni en desmedro de lo existente, sino a la luz de una estrategia
que permita potenciar nuestros recursos y nuestras conquistas a lo
largo de estos aos.
El tema de la Capital argentina parece sealarnos esta tarea pendien-
te, en tanto moviliza una pregunta por lo viejo y lo nuevo, por el
proyecto de pas y la diagramacin del espacio. Un interrogante por
la ciudad y por la jerarquizacin del territorio es al mismo tiempo
un interrogante por nuestra sociedad y por los modos, efectivos y
deseables, de vivir en el mundo y construir nuestro futuro. Sin dudas,
una pregunta que merece nuestra mxima atencin.
Grupo San Martn
144
Bibliografa
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Captulo 4
Una nueva Capital para un
nuevo Estado
Grupo San Martn
149
El sistema federal argentino:
PRESENTE Y FUTURO DE UNA INSTITUCIONALIDAD EN
CONSTRUCCIN
1

Claudia Bernazza
2
y Mara Celeste de Pascual
3
Introduccin
La opcin del federalismo es fundamentalmente la
eleccin de un rgimen, y como tal, est fuertemente
expuesta al conicto, la deliberacin, la interaccin
estratgica, y a menudo, a una batalla entre actores
polticos locales.
Gibson y Falleti, 2007
Nuestra opcin por un desarrollo nacional con justicia social y
equilibrio territorial nos obliga a revisar las instituciones de lo pblico.
Las transformaciones institucionales que se necesitan para alcanzar
la equidad territorial y el desarrollo de las regiones deben partir
de las reglas e instituciones del presente, mapeando sus fortalezas,
debilidades y posibilidades.
Con este objetivo, en este artculo analizaremos la trama del
federalismo argentino, observando tanto los aspectos jurdicos o
formales como el conjunto de reglas no escritas o, si se quiere,
polticas, que lo confguran.
A lo largo de nuestra historia, distintos hechos colaboraron con
1. Artculo basado en la ponencia El revs de la trama del federalismo argentino: reglas y
prcticas en las relaciones Nacin - Provincias Municipios. Autoras: Bernazza y de Pascual.
Publicada en la Revista APORTES para el Estado y la Administracin Gubernamental N
31, Asociacin de Administradores Gubernamentales, dedicada al 7 Congreso Argentino
de Administracin Pblica realizado en Mendoza en 2013.
2. Ingeniera agrnoma. Doctora en Ciencias Sociales (FLACSO, Argentina). Integrante del
Consejo de Expertos en Gestin Pblica, Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin.
Directora del Instituto de Capacitacin Parlamentaria (ICAP), H. Cmara de Diputados de
la Nacin.
3. Licenciada en Ciencia Poltica (UBA). Maestranda en Polticas Pblicas para el Desarrollo
con Inclusin Social (FLACSO, Argentina).
Ei sisrixa iioiiai aicixrixo
Grupo San Martn
150
una centralidad que desdibuja en los hechos el federalismo que
declaman nuestras leyes magnas. La lenta e inexorable declinacin
del Per como centro econmico y, ms cerca en el tiempo, la derrota
del sueo confederal generaron una institucionalidad centralizada
plural
4
con epicentro en Buenos Aires que ha demostrado su crnica
incapacidad para el logro de la equidad territorial y el despegue de
las regiones. Pero nuestro sistema federal guarda en su memoria otras
opciones y numerosas experiencias del presente estn apostando a
territorios capaces de contener y promover a su poblacin de origen.
En este presente de transformaciones profundas, las instituciones
del Estado argentino estn obligadas a postular diferentes alterna-
tivas en un jardn de senderos que se bifurcan. Nuestro desafo es
orientar nuestros pasos por los caminos que nos lleven al centro de
nosotros mismos.
Apuntes sobre el federalismo argentino
Sabemos que los intereses econmicos tironean del sistema insti-
tucional para hacerlo jugar a su favor. La centralidad de los puertos
fuviales y martimos, la migracin de pobladores desde territorios sin
infraestructura hacia centros urbanos vinculados con la exportacin de
commodities, no son una casualidad del destino. La voluntad poltica
debe operar en este campo para potenciar, neutralizar, conducir o
reconducir los procesos econmicos y sociales, dado que dibujan
en el presente los territorios y las instituciones del futuro.
En este marco, nos interesa analizar el sistema federal argentino tal
como se expresa en la actualidad, dado que es la base institucional
de la que partimos. El punto de partida de nuestra observacin es
una realidad evidente: al mismo tiempo que las jurisdicciones
4. al continuum federalismo centralizado-federalismo descentralizado de Riker,
nosotros aadimos otro continuum: federalismo hegemnico-federalismo plural. En el
polo hegemnico de este continuum una provincia domina el gobierno nacional lo que
signifca que el gobierno central tiene escasa o nula independencia respecto del hegemn
provincial. En el polo plural, el gobierno central es autnomo frente a cualquier grupo
de provincias o provincia particular; ste acta en representacin de la unin como un
todo y no en nombre de cualquier miembro constituyente o grupo de miembros. (Gibson
y Falleti, 2008: 178)
Ciauoia Biixazza \ Maia Ciiisri oi Pascuai
Grupo San Martn
151
son soberanas, tambin son interdependientes (Rey, 2009: 1). La
toma de decisiones, en Estados que comparten territorialidad, no
es precisamente un proceso lineal: En pases federales como la
Argentina, la coordinacin de polticas pblicas genera compleji-
dades adicionales que resultan an ms evidentes en el marco de
una descentralizacin de funciones y competencias. Los sistemas
federales implican la existencia de mltiples arenas territorialmente
superpuestas de toma de decisin (Serafnoff, 2012: 84).
El federalismo argentino dibuja sus rutas, puentes y levas en
una gran mesa de arena. En esa arena, puede construirse la insti-
tucionalidad de la inclusin.
El rol del Estado en pases federales
Cuando en las ciencias sociales hacemos referencia al rol del
Estado, debemos tener presente que este rol es una construccin
social. Las elucubraciones acadmicas, en todo caso, sirven para
analizar el resultado de esta construccin: el rol del Estado en
cada caso nacional tiene una inherente especifcidad que se explica
por las cambiantes circunstancias enfrentadas, histricamente, por
cada sociedad (Oszlak, 2007: 42 - 43).
En un sistema federal, el rol de cada nivel estatal es necesaria-
mente una construccin en relacin con los otros niveles. Este rol
se defne a travs de una discusin ardua y permanente acerca de
quin hace qu. Por esta razn, al hecho ms conocido de que
el rol del Estado no est predefnido, debe agregarse que tampoco
estn predeterminadas las relaciones interestatales.
Los Estados y sus relaciones son el producto de tensiones, confic-
tos y disputas de poder que se dirimen a lo largo de la historia.
A partir del triunfo de uno u otro modelo econmico, los niveles
estatales tendrn un mayor o menor protagonismo. Del mismo
modo, las poblaciones y los territorios pueden verse fortalecidos
u opacados por la institucionalidad resultante. En este campo, hay
vencedores y vencidos. Y la historia da revancha en cada presente.
Grupo San Martn
152
En este escenario, la determinacin de centros del sistema es un
proceso histrico complejo y doloroso, literalmente regado de sangre.
La defnicin de una o ms capitales federales es el producto de
tensiones que se dirimen, con grandes dosis de violencia, a lo largo
de la historia de cada Estado Nacional.
El auge de lo local
A pesar de numerosas derrotas populares y poderosas voca-
ciones centralistas, por muchas razones, tanto histricas como
culturales, el federalismo argentino es mucho ms federal de lo
que se supone tanto en mbitos acadmicos como polticos. En
nuestro pas, las provincias son preexistentes a la Nacin, y sta tuvo
que reconocerles su podero al redactar la Constitucin de 1853.
Ms cerca en el tiempo, durante la crisis del 2001, los gobiernos
provinciales, junto con el Congreso Nacional, cubrieron el vaco
presidencial y cargaron sobre sus espaldas la vigencia y legitimidad
del Estado Nacional.
Este rol en tiempos de crisis no fue un producto casual. Las
provincias fueron y continan siendo la institucionalidad de los
extensos territorios de la Argentina.
Sin embargo, su actuacin se present desde prejuicios propios
de otro tiempo: se comenz a hablar de la liga de gobernadores
como si se tratara de un resabio conservador a soportar. Esta
mirada despectiva respecto de las provincias naca de un antece-
dente muy cercano: durante el auge del neoliberalismo, se postul
que la modernizacin estatal deba fundarse en el protagonismo
de los municipios. El consenso de Washington y sus propuestas de
reforma del Estado postularon la descentralizacin a este nivel
como respuesta a todos los males estatales. Este argumento, mace-
rado en los centros del poder mundial, desconoca ex profeso a la
Nacin y las provincias como enclaves institucionales (Bernazza,
2005 b: 1-2).
Grupo San Martn
153
Esta hiptesis cont con la ayuda de una literatura del desa-
rrollo local que propici un enfoque comarcal de la poltica.
Pero Amrica Latina ha desplegado, a lo largo del tiempo, otra
confguracin territorial y cultural: en el sur que habitamos, est
ms arraigada la idea de pago como mbito territorial extenso
y difuso que la idea de ciudad o comarca caracterstica de la
utopa tocquevilleana (Bernazza, 2007: 211).
Las posturas que defendieron la escala local por su relacin
ms directa con el ciudadano estuvieron teidas de prejuicios no
siempre explicitados respecto de la Nacin y las provincias. La
dcada del 90 sentenci, a travs de sus mejores voces, la muerte
de las naciones y la preeminencia de las ciudades sobre cualquier
otra jurisdiccin. Pero a contracorriente de estas voces, desde los
centros acadmicos ms reconocidos, se oyeron versiones que
defendieron las escalas institucionales que construamos en este
sur: Benedict Anderson le anunciaba al mundo la vigencia de los
dispositivos nacionales y la novedad de que ninguna comunidad
es real, porque toda comunidad es imaginada.
Segn este autor, todas las comunidades mayores que las aldeas
primordiales de contacto directo (y quizs incluso stas) son imagi-
nadas dado que aun los miembros de la nacin ms pequea no
conocern jams a la mayora de sus compatriotas, no los vern ni
oirn siquiera hablar de ellos, pero en la mente de cada uno vive
la imagen de su comunin (Anderson en Bernazza, 2005a: 7).
A partir de numerosas evidencias, la conclusin de Anderson es
contundente: el fn de la era del nacionalismo, anunciado durante
tanto tiempo, no se encuentra ni remotamente a la vista. En efecto,
la nacionalidad es el valor ms universalmente legtimo en la vida
poltica de nuestro tiempo (Anderson en Bernazza, 2005a: 8).
Si somos capaces de sustraernos del relato del desarrollo local,
observaremos que nuestro federalismo guarda entre sus pliegues
una potencialidad an sin desplegar.
Grupo San Martn
154
Una aclaracin sobre las instituciones
Para animarnos a transformar nuestras instituciones, debemos
tener presente que stas emergen de nuestras decisiones polticas y
nuestro devenir histrico. De alguna manera, las instituciones estn
en nuestras manos. Carlos Vilas estudia este fenmeno y da por
tierra con la rigidez institucionalista:
Las instituciones son efectivamente importantes, aun-
que no siempre, ni tanto, por las razones ofrecidas por el
neoinstitucionalismo. Ante todo, porque son el producto
o el efecto segn la mayor o menor dosis de intencio-
nalidad que prime en su gestacin de conictos y com-
petencias entre actores guiados por intereses; de ah que
tan relevante como su explicitacin formal es el modo en
que esos actores las viven y las practican. Lo que desde
una pretendida pureza institucional puede ser visto como
vulneracin o desprolijidad, desde una perspectiva ms
dinmica puede ser reconocido como uno de los medios
de adaptacin de instituciones creadas en determinados
escenarios y condiciones, a otros diferentes, es decir como
casos de cambio institucional. (Vilas, 2012: 44)
Coincidiendo con Vilas, cuando en este artculo describamos la
trama institucional argentina, lo haremos con la conviccin de que
sta es dinmica y se encuentra, siempre, en construccin.
Este es el punto de mira que elegimos. Los Estados, sus roles y
sus centros son el producto y el legado de la accin poltica. Y en
cada presente, la accin poltica puede transformar su propio legado.
Grupo San Martn
155
Apuntes sobre las relaciones interestatales argentinas
El espacio territorial argentino, su estructuracin,
sus dotaciones de infraestructura y servicios, consti-
tuyen la herencia de un proceso de produccin social
que, en el contexto actual de crecimiento econmico
y demogrco, evidencia el agotamiento del modelo
de desarrollo basado exclusivamente en el libre juego
de la oferta y la demanda y en el accionar aislado de
los distintos niveles de gobierno Estado Nacional;
Estatos provinciales; Ciudad Autnoma de Buenos
Aires y Gobiernos Locales.
COFEPLAN, 2012
Para adentrarnos en los vnculos y distancias que se observan
entre los tres niveles defnidos por nuestro sistema institucional, nos
guiaremos por la paradoja que seala Allyson Benton en su estudio
sobre el federalismo argentino: al mismo tiempo que los gobernadores
han sido y son actores protagnicos de la vida poltica argentina, la
autoridad presidencial tambin concentra grandes cuotas de poder
institucional. En palabras de Benton:
En lugar de plantear un panorama en donde las forta-
lezas de los lderes nacionales y locales son mutuamen-
te excluyentes, muestro cmo los ejecutivos nacionales
fuertes coexisten con lderes provinciales fuertes, cmo
la elaboracin de polticas centralizadas coexiste con la
atencin a los intereses locales, y cmo las delegaciones
de las provincias con intereses propios coexisten con par-
tidos nacionales disciplinados. Sin embargo, a pesar de
que esas instituciones coexisten, tambin demuestro que
no siempre lo hacen paccamente. (Benton, 2003: 104)
Segn esta autora, las provincias argentinas han conservado parte
del poder de sus tiempos confederados:

Grupo San Martn
156
Gracias a los poderes de que disfrutan los gobiernos de
las provincias, los lderes provinciales han desempea-
do un papel fundamental en la poltica y el gobierno de
Argentina desde el siglo XIX. Las provincias funcionan
como los principales distritos electorales de Argentina y
los polticos que aspiran a los puestos nacionales y pro-
vinciales deben hacer de la provincia su principal punto
de referencia. (Benton, 2003: 109)
Por su parte, la autoridad presidencial ha conservado la investidura
y las potestades que se le otorgaron en la segunda mitad del siglo
XIX, jugando un papel relevante en la vida nacional. Segn Benton,
en Argentina los presidentes poderosos y las instituciones federa-
les fuertes no son mutuamente excluyentes, sino que coexisten
(Benton, 2003: 132).
A partir de esta confguracin a la que se suma el protagonismo
creciente de los intendentes de las capitales y el Conurbano, el
Estado Nacional, los Estados provinciales y los municipios gobiernan
y gestionan en dilogo con los dems Estados, lo que defne autono-
mas y soberanas relativas. Este dilogo al que hacemos referencia
no siempre se vehiculiza por la va formal ni es necesariamente
armonioso.
Este escenario deviene, en los hechos, mucho ms complejo de
lo que prevn nuestras leyes mayores: los enclaves nacionales o
provinciales en territorio obligan a acuerdos y conversaciones no
siempre presentes en la macroestructura. Las unidades militares,
observatorios, institutos, universidades, empresas y parques nacio-
nales, entre otras embajadas del Estado Nacional, as como las
delegaciones e instituciones provinciales, suman actores territoriales
que juegan an sin proponrselo.
En los ltimos diez aos, la recuperacin de la presencia nacional
en territorio a travs de estas unidades fue crucial para recuperar,
literalmente, terreno frente al desmantelamiento de la era neolibe-
ral. Pero las provincias son los Estados territoriales por excelencia.
Estos Estados, que se dictan su constitucin y eligen sus gobiernos,
delegan en la Nacin el control de la Aduana, la formacin de un
Grupo San Martn
157
nico ejrcito y la emisin de la moneda, lo que deja un amplio
margen de accin. Dicho as, pareciera un dato no muy novedoso,
pero las innumerables disquisiciones periodsticas y acadmicas que
referen a la debilidad institucional de nuestras provincias obligan a
refrescar este dato constitucional de primer orden. Vale recordarlo
tambin frente a las diferencias notables con las formas de gobierno
de Chile, Uruguay, Paraguay, vecinos cuyo territorio se divide en
departamentos administrados por la autoridad nacional.
Los consejos federales
Los consejos federales son mbitos de encuentro entre la Nacin
y las provincias en los que se abordan temas de inters comn y se
intentan acordar polticas conjuntas. Existen diferentes consejos
federales, y la denominacin de cada uno de ellos da cuenta de la
poltica sectorial a la que se dedica (COFEFUP, 2010: 4).
Los consejos federales pueden ser creados por ley o por acto
administrativo, asumiendo diferentes estructuras y modalidades de
funcionamiento. Esta institucin sienta a las autoridades provinciales
con su par nacional con el objetivo articular polticas. De esta manera,
se trata de resolver el problema de las soberanas mltiples, dado
que son mbitos donde se busca acordar con voluntades a las que
no se les puede impartir rdenes.
Por nuestro sistema federal de gobierno, la participacin de las
provincias en estos consejos es voluntaria, por lo que las autoridades
nacionales invitan a las provincias a participar. A diferencia de lo
que es opinin extendida, las provincias pueden negar su participa-
cin o resolver en forma diferente que lo que postula una poltica
nacional. De hecho, la provincia de San Luis opt en su momento
por retirarse del Consejo Federal de Inversiones.
Si bien en la dcada del 90 aumenta la cantidad de consejos
federales por la necesidad de aunar criterios en el marco de una
descentralizacin creciente, este espacio de articulacin de polticas
tiene ms de medio siglo de existencia. Los primeros consejos estn
Grupo San Martn
158
relacionados con las polticas de cuo desarrollista del perodo
1958-1962. El Consejo Vial Federal y el Consejo Federal de Catastro
son de 1958, el Consejo Federal de Inversiones es de 1959 y el de
Energa Elctrica de 1960.
En el caso del Consejo Federal de Educacin, el Consejo Fede-
ral de Planifcacin Territorial o el Consejo Federal de la Funcin
Pblica, los criterios, recomendaciones y acuerdos que se alcanzan
permiten garantizar gestiones en clave nacional en un marco que
reconoce la pluralidad que suponen las realidades provinciales.
Con presidencias rotativas en la mayora de los casos y sesionando
en diferentes provincias, este tipo de institucionalidad ha mostrado
y sigue demostrando su efcacia a la hora de pensar en federal.
Ofcinas nacionales en las provincias
En la Patagonia, donde las provincias fueron previamente territorios
nacionales, suelen cobrar especial relevancia las ofcinas nacionales,
especialmente las unidades de las Fuerzas Armadas y los parques
nacionales. Estos ltimos pueden abarcar ms de una provincia,
indicio del poder que pueden detentar quienes ocupan sus puestos
jerrquicos. Estos actores juegan en la trama de relaciones territoriales
con una capacidad de gobierno ms que estimable, convirtindose
muchas veces en electores de fguras locales. Una empresa como YPF
fue y es hoy, luego de su reestatizacin, una presencia gravitante en
el territorio. Organismos como el Banco Nacin, la ANSES (Admi-
nistracin Nacional de la Seguridad Social), la AFIP (Administracin
Federal de Ingresos Pblicos) o el PAMI (Instituto Nacional de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados) han desplegado y continan
desplegando delegaciones territoriales que operan como nodos de
poder institucional y poltico con amplio margen de accin.
Desde estos mbitos, la Nacin se hace materialmente presente
y la soberana nacional deja de ser una abstraccin. Esta soberana y
las soberanas provinciales no son mutuamente excluyentes en un
federalismo que es, en defnitiva, un ejercicio permanente.
Grupo San Martn
159
La relacin Nacin - municipios
Si bien la relacin Nacin - municipios est prevista desde el
Ministerio del Interior y Transporte, los intendentes entablan rela-
ciones con todas las autoridades nacionales, ya que nada limita esta
relacin. Las delegaciones u organismos nacionales son receptoras
de carpetas de proyectos y programas municipales que no necesa-
riamente fueron acordados o acompaados por algn organismo
o autoridad provincial. As, la trama del federalismo se complejiza
hasta lmites insospechados.
Estas relaciones directas pueden redundar en un debilitamien-
to de la autoridad provincial, aunque tambin colaboran con las
tentaciones siempre latentes de considerar a las provincias como
cotos cerrados, hegemonizados por el grupo gobernante, donde
el verticalismo obtura la emergencia de iniciativas que se perciben
como amenaza. Cada vez ms, los territorios participan de redes
sociales, econmicas e institucionales que proponen mltiples
centros de referencia.
La defnicin capital
La defnicin de una capital federal fuerte y nica frente a otras
opciones tales como capitales administrativas, polticas y econmicas
diferenciadas o un entramado de mltiples centros regionales fue, en
nuestro pas, el resultado de un proceso histrico donde los proyec-
tos nacionales en pugna y la dependencia de centros econmicos
mundiales jugaron un rol central. La derrota de la Confederacin
y la emergencia de Inglaterra como potencia econmica mundial
durante el siglo XIX dieron lugar a una organizacin econmica e
institucional que convergi en un puerto hacia afuera convertido
en capital hacia adentro. Este marcado centralismo se consolid
a lo largo del siglo XX, aun cuando los centros del poder mundial
migraron hacia Estados Unidos de Amrica y Europa central.
A pesar de estas derrotas y confguraciones, la trama federal sigue
Grupo San Martn
160
siendo una potente y vigorosa red de caminos portadores de memo-
ria, identidad y futuro. Sus instituciones podran potenciarse a partir
de la consolidacin de un enfoque territorial en las defniciones
macropolticas. Un gabinete federal itinerante, un Congreso Nacional
que sesione en diferentes capitales provinciales, el traslado de la
capital a ciudades de la Argentina profunda, tanto en forma rotativa
como permanente, son posibilidades tan realizables o irrealizables
como las que se imaginaron alguna vez y se plasmaron en textos
constitucionales y legales. El derecho no es reglamento bajado del
cielo, es la expresin de una voluntad humana siempre cambiante
que puede revisar sus contradicciones e inequidades. La pobreza y
la desigualdad, el desequilibrio territorial o las migraciones internas
no son un castigo de Dios sino un desafo a vencer desde la poltica
y el poder popular.
Son tiempos donde los debates territoriales e institucionales han
regresado con fuerza. Quienes proponen un centro poltico anclado en el
Norte argentino nos obligan a revisar las instituciones de nuestro sistema
federal y el concepto mismo de Nacin: lo que es norte para Argentina,
es centro neurlgico de interacciones y vnculos de la Patria Grande.
A modo de conclusin
El mapa de nuestro sistema federal es siempre necesario, pero
tambin siempre provisorio. La trama estatal argentina es una insti-
tucionalidad a revisar y recrear. Esta institucionalidad, nacida al calor
de un modelo agroexportador inequitativo y excluyente, guarda los
vestigios de un tiempo en el que las provincias operaban como centros
econmicos y de poder.
Si aspiramos a un desarrollo territorial equitativo, con regiones auto-
sustentables y mltiples centros de poder y decisin, queda un largo
camino por recorrer. Redisear las instituciones permitir aumentar las
capacidades que necesitamos para reconfgurar el territorio. El arraigo
y el bienestar de poblaciones enteras no dependen de la suerte ni del
destino: son el resultado de vocaciones polticas en accin.
Grupo San Martn
161
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163
La poltica de la geografa: unidad
nacional y traslado de la Capital
Federal
Eric Calcagno
1
1. La unidad nacional
El debate sobre el traslado de la Capital Federal se inscribe en una
de las discusiones fundamentales de la Argentina: su confguracin
regional. Tiene una influencia directa tanto en la conformacin
fsica de la Nacin como en su estructura de riqueza y de poder. En
nuestra historia, el tema de la Capital fue uno de los disparadores
de la polmica sobre las regiones; ms an, en el siglo XIX fue motivo
de guerras civiles.
En realidad, la estructura y el funcionamiento regional equitativo
de la Argentina es un tema no resuelto. Para comprobar las enormes
desigualdades e injusticias regionales, basta con observar el mapa y
el grfco que ilustran esta nota, elaborados sobre la base de datos
del INDEC y la CEPAL. Una evaluacin preliminar del tema requiere
una resea de sus causas y consecuencias.
Ante todo, debe quedar claro el concepto bsico: la nacin es
una fuerza constitutiva, estructurante, desde el momento que es un
valor compartido por un grupo humano con importantes referen-
cias comunes, tales como la historia, la cultura y la geografa. Este
sentido de pertenencia tiene su manifestacin poltica, social y de
integracin fsica.
1. Se gradu de licenciado y magister en sociologa en la Sorbonne de Pars. Fue Consejero
en la Unidad Central de Cooperacin y Financiamiento Externo de la Provincia de Buenos
Aires; Consultor en el Ministerio de Salud y Accin Social de la Nacin y del Ministerio de
Economa de la Provincia de Buenos Aires. Fue Director Ejecutivo del Programa de Apoyo a
la Reconversin Productiva (PARP) y del Programa de Apoyo para la Empleabilidad de los
Jvenes (PAPEJ) en el Ministerio de Trabajo de la Nacin. Fue Embajador Extraordinario
y Plenipotenciario Argentino en Francia. En 2007 asume como Senador Nacional por la
Provincia de Buenos Aires en reemplazo de Cristina Fernandez de Kirchner. En 2011 es
elegido Diputado Nacional por la Provincia de Buenos Aires.
La poltica de la geografa: unidad nacional y traslado de la Capital Federal
Grupo San Martn
164
El primer objetivo de la Constitucin Nacional, segn lo seala su
Prembulo, consiste en constituir la unin nacional. Para su cumpli-
miento pleno es indispensable defender el territorio e integrar e inter-
comunicar a todos sus habitantes y regiones, en un pie de igualdad.
Las mayores amenazas contra el cumplimiento de este mandato
histrico, radican en el aislamiento territorial y en la desintegracin
nacional. Ambas lacras tienen sus smbolos. Uno fue la desaparicin
de la red ferroviaria nacional (que actualmente se est reconstruyen-
do); y el otro consisti entre otros signos en la hegemona de una
moneda extranjera y en el surgimiento de una multitud de monedas
provinciales durante el fnal de la convertibilidad.
Para continuar siendo una nacin, es indispensable mantener la
integridad poltica. El fantasma de la desintegracin de pases aparece
lejano en la historia de Amrica Latina; pero durante la vigencia de la
convertibilidad hubo claras prdidas de soberana: estuvimos a punto
de quedarnos sin moneda nacional (adoptando el dlar) y a la poltica
econmica la fjaba el FMI.
En el plano social y regional se quiebra la unidad nacional cuando
impera la heterogeneidad estructural (desempleo, distribucin muy
desigual del ingreso, diferentes accesos a los servicios de salud y
sanitarios entre grupos sociales y regiones). Todo ello est provocado
sobre todo por las diferencias de productividad entre las diferentes
regiones y por la concentracin del ingreso y la riqueza.
En lo fsico, se atenta contra la unidad nacional cuando no existen
medios de comunicacin y transporte que vinculen todo el pas y se
provoca as la marginalidad y el despoblamiento de zonas del inte-
rior (la destruccin de los ferrocarriles es un ejemplo); y cuando se
niega a una parte de la poblacin el derecho a una vivienda digna.
Para superar el aislamiento regional es indispensable fortalecer
las vinculaciones entre las provincias. El restablecimiento de los
ferrocarriles es una tarea en ejecucin; asimismo debe repararse
y ampliarse la red vial, fortalecerse el transporte areo y utilizarse
a pleno las hidrovas. Es indispensable continuar reforzando las
economas regionales, que fueron desarticuladas por la convertibi-
Eiic Caicacxo
Grupo San Martn
165
lidad, la apertura salvaje y los desfavorables precios relativos para las
producciones de las provincias. Este obstculo est siendo revertido
en general por el fuerte crecimiento de la economa y en particular
por los programas de desarrollo regional.
En funcin de esta doble perspectiva de los valores y las necesidades
de las personas y el rol activo del Estado, el Ministerio de Planifcacin
Federal, Inversin Pblica y Servicios Pblicos defni el modelo
territorial que se pretende construir en el horizonte temporal del
ao 2016 (vase Argentina 2016, Poltica y estrategia nacional de
desarrollo y ordenamiento territorial). Este modelo territorial es el
de un pas equilibrado, integrado, sustentable y socialmente justo,
en donde cada habitante de este suelo y su comunidad haya logrado:
1. Desarrollar su identidad territorial y cultural y su sentido de
pertenencia al territorio argentino.
2. Alcanzar el progreso econmico segn sus capacidades y
proyectos personales sin necesidad de abandonar su regin
de origen.
3. Alcanzar la sustentabilidad ambiental de su territorio para
garantizar la disponibilidad actual y futura de los recursos
del mismo.
4. Participar plenamente en la gestin democrtica del territorio
en todas sus escalas.
5. Acceder a los bienes y servicios esenciales, posibilitando el
desarrollo personal y colectivo y una elevada calidad de vida
en todos los rincones del pas.
De este modo, celebraremos el Segundo Centenario de la Indepen-
dencia Nacional con la unidad nacional consolidada, en un contexto
internacional de lucha entre los poderes econmicos concentrados
y el Estado.
Grupo San Martn
166
2. La poltica de la geografa
La elaboracin de polticas regionales coherentes requiere el anlisis
de las causas de las desigualdades regionales. Dos de las preguntas
bsicas son: Esos desequilibrios obedecen al diferente desarrollo
de las fuerzas productivas, o a los trminos del intercambio adversos
a las provincias, o a ambos y en qu medida? En qu proporcin
infuyen en este esquema las decisiones polticas?
Una visin panormica de la realidad regional argentina, mues-
tra como rasgos sobresalientes el alto grado de concentracin de
la poblacin y de la actividad econmica en el rea metropolitana
de Buenos Aires y la regin pampeana. Es cierto que existe una
cierta homogeneidad de las distintas regiones, pero con niveles de
productividad y de bienestar muy diferentes; en algunas reas, todos
los sectores econmicos estn adelantados y en otras todos estn
atrasados. Cules son algunas de las causas de estas diferencias?
Existe un doble cruce regional. El primero es el diferente grado
de desarrollo de las fuerzas productivas, con el rea metropolitana
y la regin pampeana adelantados; y la regin del norte ms atra-
sada. Y, segundo, el fujo de ingresos que resulta de los trminos
del intercambio entre las diferentes regiones es importante en la
apropiacin del excedente econmico (con todas sus implicancias).
En qu medida infuye cada factor? Veamos.
Las diferencias regionales obedecen, entre otros factores, a la
supremaca poltica de las reas metropolitana y pampeana, que
gobernaron el pas casi todo el tiempo a travs del establishment
sobre todo el agrario y el fnanciero, con el apoyo de sus socios
(o patrones) imperiales, que variaron segn las pocas.
En el plano concreto de la economa fueron fundamentales la
diferencia de recursos naturales, la concentracin de la poblacin,
la actividad econmica y la distribucin de la riqueza y el ingreso, as
como el comercio interregional y los distintos niveles de productivi-
dad, que a su vez, entre otros factores, responden a las condiciones
Eiic Caicacxo
Grupo San Martn
167
tecnolgicas, a la densidad del capital, a las economas externas, a
la capacitacin de la mano de obra y a la forma de organizacin de
las empresas.
La economa de la zona metropolitana est basada en la indus-
tria y en servicios de mediana o elevada productividad; y la regin
pampeana tiene una agricultura que est en la punta de la tecnologa,
y servicios modernos parecidos a los de la zona metropolitana. A su
vez, la regin norte tiene agricultura y servicios con menos produc-
tividad, y su industria es ms pequea. Esta realidad se refeja en el
grfco sobre el producto interno bruto por habitante.
El rea metropolitana y la pampa hmeda tienen anlogo nivel de
productividad y las transferencias recprocas de ingresos obedecen
sobre todo a trminos del intercambio que resultan de los precios
relativos de los productos agropecuarios e industriales y de los servi-
cios (en especial los fnancieros). De qu dependen esos precios
relativos? Entre otros factores, de los precios de los cereales, la carne,
de algunos insumos industriales, los salarios, la poltica de crdito, la
tasa de inters bancaria y extrabancaria y, en grado muy importante,
del tipo de cambio. Y cmo y quines lo fjan? Resultan de decisiones
polticas y refejan la estructura de poder existente. Los resultados
dependern de cul sea el rgimen vigente en especial de quines
conducen al Estado, y de las negociaciones que se entablen con
otros grupos econmicos, polticos, sindicales y empresarios.
En el caso de las relaciones entre las regiones metropolitana y
pampeana con la regin del norte, el problema es diferente porque
se refieren a reas de distinto grado de desarrollo, con diversos
niveles de ingreso y con migraciones internas importantes, ya que las
diferencias de productividades y de salarios son signifcativas segn
las regiones. En cambio gravitan poco los trminos del intercambio y
en general actan a favor de las reas ms atrasadas por la infuencia
de las subvenciones del Estado Nacional.
Grupo San Martn
168
Distintas estrategias de desarrollo
Frente a los desequilibrios regionales se han elaborado una gama
de soluciones. Citaremos a dos de ellas: la primera es la creacin
de polos de desarrollo y, la segunda, la de desarrollo de la fuerzas
productivas. En realidad, si se las confgurara dentro de una estrategia
amplia de desarrollo, podran ser complementarias.
La teora de los polos de desarrollo fue elaborada hace medio siglo
por Francois Perroux y sus seguidores. Supone la implantacin de un
sistema equilibrado de centros dinmicos que contrapese la infuencia
del rea metropolitana y reproduzca, en regiones atrasadas y en escala
menor, el modelo de crecimiento de los centros desarrollados. Se
trata de encauzar la inversin empresaria (privada, pblica o mixta)
y, en general, el Estado debe compensar las menores economas
externas con una amplia gama de incentivos.
La segunda poltica se propone elevar el desarrollo de las fuerzas
productivas, de acuerdo con las condiciones peculiares de cada
situacin. Esta opcin requiere una accin determinante del Estado.
Segn los casos, debera crearse o ampliarse la infraestructura, gene-
rar las economas externas necesarias, implantar nuevas actividades,
capacitar la mano de obra y adoptar nuevas formas organizativas.
La accin del Estado
El programa poltico comenzado en 2003 consiste en avanzar hacia
una Nacin desarrollada sin excluidos. Esta inclusin abarca no slo
el mbito social y econmico, sino que tambin implica la unidad
nacional, que a su vez signifca el bienestar de la poblacin en todas
las regiones. Su instrumentacin requiere una vigorosa accin del
Estado: asignaciones de recursos, construccin de infraestructura,
polticas vigorosas de investigacin tecnolgica, educacin, salud y
vivienda. Podran combinarse, segn los casos, los polos de desarrollo
con el desarrollo de las fuerzas productivas. La poltica de agregar
valor en origen es un ejemplo de ese camino complementario.
Eiic Caicacxo
Grupo San Martn
169
Toda propuesta, refexin o proyecto se inscribe en el vasto campo
que es la conformacin de la Argentina en su conjunto, de todos los
actores sociales, los intereses econmicos, las ideas polticas, a veces
complementarias, paralelas o contradictorias, segn los modelos
ms o menos inclusivos que se postulen. Queda claro que desde
una perspectiva nacional y popular hay espacio para pensar un
nuevo federalismo, donde Nacin y Provincias puedan fjar un marco
superador de resolucin de los problemas del desarrollo. Despus de
todo, los pases, deca Napolen, tienen la poltica de su geografa.
Mapa 1. Argentina: Provincias con el tamao de su PIB

Grupo San Martn
170
Argentina: Producto bruto interno por habitante y por provincia

3. El traslado de la Capital Federal
Una de las causas y a la vez, consecuencia de los enormes
desequilibrios regionales que seal, es la hegemona histrica de
los intereses portuarios de Buenos Aires. Quienes lo representaban,
han gobernado tradicionalmente al pas.
El debate, muy controversial, acerca de cmo puede revertirse
esa situacin, recin empieza; pero ya se advierten pensamientos
simplistas y lineales que es necesario refutar.
Tngase presente que la Gran Federacin de los Estados Unidos, el
modelo de las repblicas modernas, y los federales de las Provincias
Unidas del Ro de la Plata, tropezaron con la misma difcultad para
constituirse. Como a las mrgenes del Ro de la Plata, Buenos Aires,
a orillas del Atlntico, Nueva York. Era en la poca de formarse los
Eiic Caicacxo
Grupo San Martn
171
Estados Unidos, y Nueva York era la ciudad ms rica, populosa y por
lo tanto ms infuyente de las colonias inglesas emancipadas; pero a
causa de esta misma superioridad los dems Estados y las ciudades de
Filadelfa, Baltimore, Boston, etc., se negaban tenazmente a aumentar
la desproporcin de poder e infuencia que exista naturalmente entre
ellas y Nueva York, dando a esta ltima mayor poder, hacindola la
residencia de los poderes federales.
La prudencia de los patriotas norteamericanos hall
al n la solucin con la creacin de una nueva ciudad,
Washington, para que sirviese de capital a la Unin; era
un expediente pacco que conciliaba las pretensiones
opuestas de las diversas ciudades, que as pudieron en-
trar en la asociacin sin sentirse dependientes las unas de
las otras. Nueva York, Boston, Baltimore, etc., quedaron
en posesin de todas sus ventajas de posicin, riquezas y
comercio, dependiendo slo de las leyes generales de la
improvisada capital.
Esto escriba Sarmiento en Argirpolis, a mediados del siglo XIX,
donde pensaba que la creacin de una ciudad ideal en la isla Martn
Garca poda contribuir a resolver desde su punto de vista los
problemas de la Argentina de entonces. Ms all de la forma y de sus
motivaciones, y al contrario de lo que algunos referentes opositores
salieron a opinar, la cuestin de la ciudad Capital para nuestro pas,
no es ni una fatalidad, ni fue constante (pensemos en la poca de
la Confederacin), ni tampoco es un tema prohibido. De hecho, el
actual debate sobre esta cuestin permite observar las posiciones
de cada actor poltico en cuanto a sus visiones sociales, al proyecto
de nacin que sustenta y a los intereses que defende.
Tal vez encontremos indicios de lo que se trata si consideramos
una visin ms realista sobre el tema que la del sanjuanino, bajo una
pluma no menos talentosa. En efecto,
la Repblica fue gobernada por el gobierno que gobern
el virreinato, en el mero hecho de conservar el depositario
de ese gobierno en sus manos a la doble capital compues-
ta de la provincia y ciudad de Buenos Aires contena el
puerto, el monopolio del trco, el de su renta y de su
crdito, en una palabra, el de su poder real y efectivo todo
Grupo San Martn
172
entero. () As se vieron coexistiendo en la nueva nacin
dos gobiernos nacionales, uno de hecho, que era el tene-
dor de la provincia-metrpoli, en que estaba organizado y
montado el poder real, y otro de derecho, que se titulaba
un gobierno, y lo era, pero un gobierno sin poder y de
mero nombre, a causa de que no posea la mquina pro-
ductora del poder soberano, real y efectivo, el cual est en
la posesin de la jurisdiccin directa, inmediata, exclusiva,
sobre el suelo, el pueblo, la cosas y establecimientos de su
residencia.
Tales eran los conceptos que en 1881 Juan Bautista Alberdi escribi
en La Repblica Argentina consolidada y de su anlisis observamos
que se sumaban la localizacin geogrfca del poder con la residencia
de quienes manejaban la economa. A la riqueza la generaban el puerto
de Buenos Aires y los impuestos al comercio exterior; y la manejaban
los comerciantes que all vivan. Despus, con la incorporacin de
la Argentina al comercio mundial a travs del Imperio Britnico, se
agregaron las tierras frtiles, los prestadores de servicios, los bancos
y las empresas extranjeras. De este modo, la riqueza se concentr
en el Puerto y la Pampa hmeda.
El poder de decisin lo tena el establishment local, que viva y
vive en Buenos Aires. La hegemona cultural de tan maravillosa
ciudad est a la vista: sus cuestiones municipales son presentadas
como temas de la agenda nacional, y el llamado interior (ms de 37
millones de argentinos) puede enterarse en tiempo real de los baches
que existen o de las congestiones de trfco en las grandes avenidas
de lo que Andr Malraux llam la capital de un imperio que nunca
existi. Quizs estos aspectos puedan afectar la visin de la sociedad
argentina en su conjunto, su diversidad y territorialidad, as como la
naturaleza de los problemas que tenemos y el origen de las posibles
soluciones que necesitamos. En cuanto a los argumentos opositores,
que sostienen que no es el momento, ni es oportuno, ni es bueno,
o las flpicas en 140 caracteres, o las sospechas de que se esconde
una maniobra poco clara, slo marcan el escaso nivel de abstraccin
a los que lleva un pensamiento simplista, lineal y ahistrico.
Queda tanto por decir sobre un tema que recin empieza aunque
Eiic Caicacxo
Grupo San Martn
173
siempre es til invocar sombras clebres para revelar la sustancia
de los debates. Por ahora, dejemos la conclusin provisoria a Oscar
Niemeyer, quien explicaba en una entrevista el 23 de abril de 2001
a la BBC, cmo plasm en arquitectura lo que las Constituciones
del Brasil decan desde la Repblica en un lugar llamado Brasilia:
Los sueos de Juscelino (Kubitschek, el Presidente bra-
sileo de entonces) de que Brasilia llevase el progreso al
interior del pas se hicieron realidad. Hace poco estuve
en Goinia y lo vi. Esa ciudad, durante la construccin
de Brasilia, era un arrabal, un pueblito cualquiera. Hoy es
una gran ciudad, con progreso, grandes edicios, parques,
cines, todo. Y es que la idea de llevar el progreso al interior
realmente cristaliz. () Hablo con entusiasmo, pero
no por mi trabajo, que lo hice, como siempre, en el tablero
de dibujo. No obstante, construir una ciudad, sus plazas,
sus calles, fue algo fantstico. Le dio una idea al pueblo
brasileo de que poda lograr lo que se propusiera.
Tal vez esta sea la cuestin de fondo: que los pueblos en sus Nacio-
nes puedan lograr lo que se proponen. Y que el centro de gravedad
de las decisiones nacionales se desplace de la epidermis portuaria
al corazn del pas. Todava nos queda por discutir cul es el mejor
modo de llegar a ese objetivo; quizs uno de sus instrumentos sea
el traslado fsico de la Capital Federal.
Captulo 5
La Capital en la ley
Grupo San Martn
177
Precisiones sobre la autonoma de la
Ciudad de Buenos Aires.
ESTADO FEDERADO O ESTATUS SUI GENERIS.
Roberto Jos Boico
1
1. El status porteo en la Constitucin Nacional antes de
la reforma de 1994. Hacia la autonoma de la Ciudad
Establecida la Capital de la Repblica en la Ciudad de Buenos Aires,
la ciudad federalizada quedaba bajo potestad nacional y regan all
sus tres departamentos de Estado: ejecutivo, legislativo y judicial.
El primer instrumento normativo de la Ciudad fue la Ley Orgnica
Municipal de 1853 (6/5/53), estableciendo un rgimen municipal
electivo que pronto sera dejado de lado. En 1882 se dict la ley
1.260 para el municipio de Buenos Aires, siguiendo los lineamientos
del art. 86.3 de la Constitucin Nacional de 1853/1860. El primer
Intendente de la Ciudad fue Torcuato de Alvear, designado en 1883
por el Presidente Julio A. Roca.
Segn la ley 1.260 el Presidente de la Nacin nombraba al inten-
dente de Buenos Aires con acuerdo del Senado de la Nacin. La
competencia constitucional del Presidente como Jefe inmediato de la
Capital estaba establecida en el art. 86.3 de la Constitucin 1.853/60
disposicin derogada en el actual texto reformado. El poder Legisla-
tivo funcionaba a travs del Concejo Deliberante, elegido por voto
popular, y compuesto por 30 miembros. Sin embargo, el Gobierno
Nacional se reserv el control del puerto, la administracin de la
justicia y el poder de polica. La ley 2.760 de 1890 fj un Consejo de
1. Abogado. Profesor Adjunto de Teora General del Derecho de la Facultad de Derecho de
la Universidad de Buenos Aires. Profesor Titular de Derecho Constitucional en el Instituto
Universitario de la Polica Federal Argentina. Profesor de la Maestra de la Escuela de Aboga-
dos del Estado dependiente de la Procuracin del Tesoro de la Nacin y de la Universidad
Nacional de Tres de Febrero. Conjuez de la Cmara Federal de Casacin Penal y de la Cmara
Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federal.
Precisiones sobre la autonoma de la Ciudad de Buenos Aires.
Grupo San Martn
178
Vecinos elegidos por el Presidente con acuerdo del Senado, hasta que
en 1915 se disolviera el cuerpo deliberativo. La ley 10.240 (1917) y la
12.266 (1935) reestablecieron el Concejo Deliberante electivo. Este
sistema se mantendra con algunas modifcaciones hasta principios de
la dcada del 70. El 6/12/1972 el dictador Lanusse dict el Decreto Ley
19.987. All se aument el nmero de miembros del Concejo Delibe-
rante a un total de 60 (cantidad actual de legisladores porteos), y se
crearon catorce (14) Consejos Vecinales, con nueve miembros cada
uno, algo similar a lo que hoy se conoce como comunas. Tambin se
reconocieron competencias locales, regulndose tambin la Justicia
de Faltas, el Tribunal de Cuentas y el Tribunal Fiscal.
Ya dijimos que el Poder Ejecutivo Nacional era el Jefe de la Capital,
aunque deleg por disposicin legal facultades en el Intendente de
la Municipalidad de Buenos Aires.
Con respecto a la integracin de parlamentarios en la cmara de
diputados, la C.N. estableci para la primera legislatura un nmero de
diputados por cada una (1) de las catorce (14) provincias existentes
a 1853 (art. 38 de la Constitucin 1853/60 y actual 46), fjando en lo
sucesivo un diputado por cada 33.000 habitantes de las provincias
y de la Capital conforme la variable poblacional la cantidad total
de diputados sera computada conforme la regla constitucional de
acuerdo a censos decenales (art. 37 y 39 de la Constitucin de 1853/60
y actuales 45 y 47). Actualmente componen la cmara de diputados
doscientos cincuenta y siete (257) representantes, y veinticinco (25)
son elegidos por el territorio de la Ciudad de Buenos Aires.
Respecto a la integracin de la cmara de senadores, la C.N. fj
dos (2) por cada provincia elegidos por las respectivas legislaturas
provinciales y dos (2) por la Capital elegidos del mismo modo que
el Presidente y vice (art. 46 de la Constitucin de 1.853/60 y 54 de
la actual).
Las competencias legislativas del Congreso Nacional para la Capital
Federal provenan del art. 67.27 de la Constitucin 1853/60, inciso
actualmente modifcado por el 75.30 que establece una competencia
especfca para el territorio de la Capital federal en tanto ste no
Roniiro Josi Boico
Grupo San Martn
179
comparta el asiento de un Estado federado, como lo es ahora la C.A.B.A.
En lo que hace al Poder Judicial, el gobierno federal organiz la
justicia nacional para intervenir en el territorio de la ciudad y en el
interior del pas, sea que la competencia fuere estrictamente federal
o se trate de causas concernientes al derecho comn, conforme el ya
citado art. 75.12 de la C.N. Es decir, siguiendo la clusula constitu-
cional mencionada, el territorio federal que funciona como asiento
de la Capital de la Repblica contaba con una justicia perteneciente
al Poder Judicial Federal (o de la Nacin como aqu se le llama),
donde coexistan competencias en derecho comn y competencias
estrictamente federales. As el gobierno federal organiz la estructura
del Poder Judicial de la Nacin a travs de tribunales nacionales con
asiento en la Capital y tribunales nacionales con asiento en el inte-
rior del pas, segn una regulacin que al da de hoy sigue vigente
(decreto ley 1285/58).
2. El nuevo status de la ciudad de Buenos Aires al reformarse
la Constitucin nacional en 1994
La reforma constitucional de 1994 incorpor el art. 129, segn
el siguiente texto:
Art. 129.- La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno
autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y su
jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad.
Una ley garantizar los intereses del Estado Nacional, mientras la
ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nacin.
En el marco de lo dispuesto en este artculo, el Congreso de la
Nacin convocar a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para
que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el
Estatuto Organizativo de sus instituciones.
Clusulas transitorias:
Decimoquinta. Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan
del nuevo rgimen de autonoma de la ciudad de Buenos Aires, el
Grupo San Martn
180
Congreso ejercer una legislacin exclusiva sobre su territorio, en
los mismos trminos que hasta la sancin de la presente.
El jefe de gobierno ser elegido durante el ao mil novecientos
noventa y cinco.
La ley prevista en los prrafos segundo y tercero del art. 129,
deber ser sancionada dentro del plazo de doscientos setenta das
a partir de la vigencia de esta Constitucin.
Hasta tanto se haya dictado el Estatuto Organizativo la designacin
y remocin de los jueces de la ciudad de Buenos Aires se regir por
las disposiciones de los arts. 114 y 115 de esta Constitucin.
Las caractersticas bsicas regladas en el art. 129 son:
Rgimen autnomo de la ciudad.
Facultades de legislacin.
Facultades de jurisdiccin.
Una jefatura de gobierno a cargo de un ciudadano con cargo
de Jefe de Gobierno.
Elecciones del pueblo para la designacin de sus autoridades.
Facultad de tener un estatuto organizativo.
Las restricciones:
Una ley garantizar los intereses nacionales mientras la C.A.B.A.
sea Capital de la Repblica.
2
Ahora bien, palpita en la reforma constitucional de 1994 la
pretensin irrecusable de establecer para la Ciudad de Buenos
Aires un rgimen poltico/jurdico autnomo, de similar sustancia al
establecido para las provincias en la constitucin histrica argentina.
El instrumento normativo lo constituye la clusula del art. 129, que
adems de su clara redaccin, exhibe una ubicacin geogrfca en
el texto constitucionalidad concienzudamente confnada a la parte
orgnica, justamente referida a los Gobiernos de Provincia. Es de
destacar que la prescripcin que faculta a la Ciudad a establecer su
legislacin y jurisdiccin (art. 129), podra integrarse con la autonoma
prevista en el art. 121, la exigencia de darse sus propias instituciones
2. Se trata de la Ley 24.588
Roniiro Josi Boico
Grupo San Martn
181
merced al art. 122, la facultad de dictar su propia constitucin, segn
los dispositivos de los arts. 5 y 123, y la prohibicin de asumir los pode-
res delegados a la Nacin, segn art. 126 de la C.N. Las distinciones
terminolgicas que se aprecian entre el texto del art. 129 y las otras
clusulas de la C.N., que algunos han pretendido asumir como distingos
semnticos fundamentales para desacreditar la fliacin de la Ciudad
con los regmenes jurdicos provinciales, no deberan detentar mayor
relevancia, y menos an privar al Estado Porteo de los derechos que
la Constitucin Nacional acuerda a los Estados provinciales.
La particularidad que exhibe la autonoma de la Ciudad de Buenos
Aires obedece a la concurrencia territorial con la Capital de la Repblica,
pues en su espacio se asientan las autoridades del gobierno federal. Por
tal razn el constituyente previ la necesidad de una ley que garantice
los intereses del Estado Nacional mientras la Capital de la Repblica se
asiente en territorio de la ciudad, a tenor del segundo prrafo del art.
129, exigencia normativa que ha sido instrumentada mediante la ley
24.588. Dicha norma, de indiscutible carcter reglamentario, procur
salvaguardar los predicados intereses nacionales, y frente a un escena-
rio poltico institucional de evidente carcter embrionario, estableci
pautas operativas que hoy se exhiben obsoletas ante el progreso y
afanzamiento de la institucionalidad portea. Resultara difcultoso al
da de hoy justifcar con solvencia el mantenimiento de atribuciones
jurisdiccionales en cabeza del Poder Judicial de la Nacin, sin con ello
herir el dispositivo del art. 75 inc. 12 en cuanto prev que la aplicacin
de las leyes comunes corresponde a los tribunales provinciales, mxime
en un escenario donde las instituciones polticas locales han quedado
sufcientemente conformadas. Este aspecto podra sugerir la incorrec-
cin constitucional de la ley 24.588, intensifcndose aquella ni bien se
aprecia la limitacin que le confere el art. 8 a la autonoma estadual
consagrada por el art. 129 de la Constitucin Nacional. Sin embargo,
y como veremos ms adelante, la expresa omisin de mencionar a la
C.A.B.A. en el nuevo art. 75.12 permite albergar la duda.
Analicemos entonces cmo qued conformado el espectro norma-
tivo. Empecemos por la reforma constitucional de 1994. La ley que
Grupo San Martn
182
declar la necesidad de la reforma constitucional de 1994, en los
trminos del art. 30 C.N., descart la modifcacin de la denominada
parte dogmtica de la Constitucin (desde el art. 1 al 35), extremo
que impidi compatibilizar el texto para adecuarlo a la nueva regula-
cin de la autonoma portea. As las prescripciones constitucionales
histricas que mencionan a las provincias, tales como los arts. 3, 5,
6, 7, 8, 11, 13, 23, 29, 31, 34 y 35, han quedado inalteradas, extremo
que exige compatibilizar la mencin provincia con el nuevo Estado
federado C.A.B.A., en una interpretacin armnica y sistemtica de
todo el texto. Sin embargo, algunos preceptos que constituyen los
denominados nuevos derechos, adicionados a la parte dogmtica
inalterada (conforme ley de declaracin de necesidad de la reforma
ley 24.309), tampoco mencionaron a la Ciudad Autnoma de Buenos
Aires (C.A.B.A.) en conjuncin con las provincias, lo que complejiza
la interpretacin del estatus debido a la expresa disponibilidad de su
inclusin en el texto y la omisin consciente o involuntaria de hacerlo
por parte del constituyente.
Donde s expresamente se incluye a la C.A.B.A. al lado de las provin-
cias es en la siguiente grilla de artculos: 44, 45, 54, 75.2 en parte,
75.31, 99.20, 124 en parte, 125 en parte. Obviamente el art. 129 es
exclusivo de la C.A.B.A.
Qu se comparte con las provincias: a) la integracin de congresales
(44); b) la integracin de diputados (45); c) la integracin de senado-
res (54); distribucin de impuestos entre nacin/provincias/C.A.B.A.;
d) la posibilidad del congreso de declarar la intervencin federal de
la C.A.B.A. (75.31); e) la posibilidad del Poder Ejecutivo (P.E.N.) de
declarar la intervencin federal de la C.A.B.A. en receso del congreso
(99.20); f ) la posibilidad de tener un rgimen especial a las potestades
generales previstas en el art. 124 (124); g) la posibilidad de conservar
organismos de seguridad social para los empleados pblicos (125).
Donde se la excluye, pese a poder integrarse en el texto constitu-
cional, es en los arts. 48, 49, 55, 73, 75.2 en parte, 75.9, 75.12, 75.15,
75.17, 75.18, 75.19, 92, 116, 117, 118, 121, 122, 123, 124 en parte,
125 en parte, 126, 127, 128.
Roniiro Josi Boico
Grupo San Martn
183
Qu diferencia a la C.A.B.A. de las provincias?: a) el requisito
para ser diputado nacional, que exige ser natural de la provincia (sin
mencionar C.A.B.A) (48); b) la clusula de eleccin directa de diputa-
dos para la primera legislatura (49); c) igual que el punto (a) para los
senadores (55); d) incompatibilidad de los gobernadores de provincia
para ser al mismo tiempo miembros del Congreso. Supuestamente
no abarcara al Jefe de Gobierno porteo (interpretacin absurda)
(73); e) competencia del congreso federal de imponer contribuciones
indirectas (impuestos) como facultad concurrente con las provincias,
pero no con la C.A.B.A. (75.2); f ) competencia del congreso federal
de acordar subsidios del Tesoro nacional slo a las provincias y no
a la C.A.B.A. (75.9); g) la potestad jurisdiccional de aplicar derecho
comn slo la detentaran las provincias y no la C.A.B.A (75.12); h)
competencia del congreso federal de fjar lmites de las provincias,
no as de la C.A.B.A (interpretacin absurda) (75.15); i) ejercicio de
competencias concurrentes entre nacin y provincias sobre pueblos
originarios, no as de la C.A.B.A. (75.17); j) las provincias seran bene-
fciarias de las competencias del congreso federal sobre prosperidad
(75.18); k) incompatibilidad de presidente y vice de recibir empleo
o retribucin de provincia, excluyndose C.A.B.A. (interpretacin
absurda) (92); l) competencia de la Corte Suprema de Justicia de
la Nacin (CSJN) mencionando provincias y no C.A.B.A. (116); m)
competencia originaria de la CSJN cuando litiguen dos provincias o
un vecino de uno contra otra (117); n) competencia territorial para el
juzgamiento de los delitos en la provincia donde se hubiera cometido
el hecho, no mencionndose la C.A.B.A. (118); o) conservacin de las
provincias del poder no delegado a la Nacin (121); p) las provincias
se dan sus propias instituciones, sin mencionar la C.A.B.A. (122); q)
potestad provincial de dictar su propia constitucin con arreglo al
art. 5 (123); r) creacin de regiones para el desarrollo econmico
y social (124); s) potestad provincial de celebrar tratados, no as la
C.A.B.A., que en este artculo se circunscribe su competencia a tener
organismo de seguridad social (125); t) prohibicin de provincias de
declarar y hacer la guerra, excluyndose a la C.A.B.A. (interpretacin
Grupo San Martn
184
absurda) (127); u) mencin de los gobernadores de provincia como
agentes naturales del gobierno federal (128).
La pregunta clave es qu signifca esta omisin?:
1) acaso comporta un estatus jurdico diferente por sustraccin
voluntaria de mencin expresa?,
1.1.) ello signifca que las clusulas donde no se nombra a la
C.A.B.A. se infiere la inaplicabilidad de la norma que regula el
supuesto para la provincia?,
1.2.) ello signifca que las clusulas donde no se nombra a la
C.A.B.A. sern de aplicacin a ella (C.A.B.A.) slo en el supuesto que
pueda complementarse la interpretacin con otra norma donde s
se la mencione expresamente? Por ejemplo, cuando el art. 129 C.N.
prescribe que la C.A.B.A. dictar su propio Estatuto Organizativo, se
refere a la potestad provincial de dictar su constitucin con arreglo
al art. 5 de la C.N.? Es equiparable la palabra Estatuto Organizativo
a la palabra Constitucin Provincial? Si la respuesta es afrmativa
entonces el Estatuto Organizativo debe cumplimentar con los seis
(6) requisitos previstos en el art. 5 C.N.
2) Acaso comporta un estatus jurdico idntico a las provincias
por sustraccin involuntaria de mencin expresa?
2.1) Ello signifca que las clusulas donde no se nombra a la C.A.B.A.
deben interpretarse como si se la hubiese nombrado?; resultaba
innecesario nombrar en cada artculo a la C.A.B.A. por presuposicin
obvia de que estaba incluida en el concepto de provincia. La crtica
sera por qu no se utiliz una terminologa idntica para unifcar
criterios interpretativos. Sobre ello volveremos ms adelante.
Finalmente, y en tanto sostengamos diferencia de estatus institu-
cional entre provincias y C.A.B.A., cul es el sentido de la diferencia
apuntada en el marco de la Constitucin Nacional?
Analizar las diferencias en cuatro bloques conceptuales: a) las
omisiones de la parte dogmtica; b) las omisiones que responden a
coyunturas histricas hoy agotadas; c) las omisiones absurdas que
no pueden sustentarse; d) las omisiones relevantes. Dentro de este
subconjunto dividir: d.1) omisiones en un mismo artculo, donde
Roniiro Josi Boico
Grupo San Martn
185
se menciona a la C.A.B.A con las provincias y luego se menciona slo
a las provincias; d.2) omisiones fuertes que permitiran sustentar un
trato diferenciado.
a) Las omisiones de la parte dogmtica: aqu las omisiones quedan
justifcadas por el impedimento de introducir modifcaciones. Hemos
detectado aqu las siguientes menciones de la C.N. a las provincias:
arts. 3, 5, 6, 7, 8, 11, 13, 23, 29, 31, 34 y 35.
El art. 3 refere a la eleccin del territorio que ha de federalizarse a
efectos de ofciar de Capital de la repblica. La disposicin no parece
pasible de aplicacin a la C.A.B.A. en tanto ella misma es producto
de un territorio federalizado.
El art. 5 es una norma trascendente que podra perfectamente
complementarse con algunos de los dispositivos aplicables a las
provincias desde el art. 121. En efecto, los requisitos all previstos
para que pueda validarse un texto constitucional local deben exten-
derse al Estatuto Organizativo de la ciudad, pues difcilmente la carta
fundacional poltica portea pueda eximirse de los requisitos que las
dems provincias deben cumplir para el sostenimiento del gobierno
federal. Inclusive el requisito de la forma republicana de gobierno,
previsto en el art. 5 se reproduce en el 6 (intervencin federal) como
extremo conducente para la intervencin, mxime cuando los arts.
75.31 y 99.20 incorporan expresamente a la C.A.B.A. como sujeto
poltico susceptible de ser intervenido. Entonces la intervencin directa,
como supuesto de incumplimiento de los requisitos del art. 5, dara
cuenta que el art. 5 es de cumplimiento obligatorio para la C.A.B.A.
En el art. 6 la C.A.B.A. queda incluida a tenor de las expresas
menciones de los arts. 75.31 y 99.20 para la intervencin federal.
Los arts. 7 y 8 son plenamente aplicables a la C.A.B.A., pues los
actos pblicos y procedimientos judiciales habidos en su territorio
gozan de entera fe en las dems provincias (art. 7), y los habitantes
de la C.A.B.A. gozan de todos los derechos inherentes al ttulo de
ciudadanos en todas las provincias.
El art. 11 tambin es plenamente aplicable a la C.A.B.A en tanto
ella, como todas las dems provincias, tienen prohibido imponer
Grupo San Martn
186
derechos de trnsito sobre productos que pasen en territorio. Las
prohibiciones, en general, son plenamente aplicables a la C.A.B.A., en
tanto con ello se garantiza la igualdad de todos los Estados federados.
El art. 13 debe leerse en consonancia con el art. 3, pues al ceder
la Provincia de Buenos Aires el territorio que hoy se compone la
C.A.B.A., no podra en un futuro recuperar dicho territorio si se
escogiera un nuevo asiento de la Capital, a cuenta del nuevo status
que el art. 129 le ha otorgado a la C.A.B.A. Por ello se le aplica a la
C.A.B.A. la prohibicin de erigir una provincia en el territorio de
otra, y esa otra sera en nuestro caso la C.A.B.A.
El art. 23 regula la declaracin del Estado de sitio, facultad atribuida
al Congreso Nacional (art. 75.29), y cuya determinacin territorial
abarca toda la geografa nacional, lo que de suyo incluye a la C.A.B.A.
Las prohibiciones de los arts. 29 y 34 son lgicamente extensibles
a la C.A.B.A.
El art. 31 fja la supremaca constitucional en base al sistema esca-
lonado del orden jurdico argentino. Es indudable que la C.A.B.A.
debe ajustar sus disposiciones a las normas federales supremas.
En cuanto al nombre ofcial de la Repblica Argentina (art. 35) es
indudable que se aplica tambin a la C.A.B.A.
b) Omisiones que responden a coyunturas histricas hoy agotadas:
El caso es el del art. 49 que establece la eleccin directa de diputados
para la primera legislatura.
c) Omisiones absurdas en la parte orgnica que no pueden
sustentarse:
Constituyen omisiones absurdas que no pueden sustentarse
como normas inaplicables a la C.A.B.A.: a) arts. 48 y 55 que exigen
como requisito para ser diputado/senador ser natural de ese distrito,
extremo que debe indefectiblemente desplegarse hacia la C.A.B.A.
b) art. 73 que refiere a la incompatibilidad de los gobernadores
de provincia para ser al mismo tiempo miembros del Congreso;
esta prohibicin no podra condonarse para el Jefe de Gobierno;
c) art. 75.15 que refiere a la competencia del congreso federal
para fjar lmites de las provincias, extremo que de excluirse a la
Roniiro Josi Boico
Grupo San Martn
187
C.A.B.A cabra preguntarse quin entonces asume esa facultad; d)
art. 92 referido a la incompatibilidad de presidente y vice de recibir
empleo o retribucin de provincia, lo que de suyo debe incluir a la
C.A.B.A.; e) art. 118 competencia territorial para el juzgamiento de
los delitos por jurados en la provincia donde se hubiera cometido
el hecho, no mencionndose la C.A.B.A. No parece razonable que
se pueda establecer una prrroga de jurisdiccin por omitirse a la
C.A.B.A; f ) art. 75.9 referido a la competencia del congreso federal
de acordar subsidios del Tesoro nacional slo a las provincias y no
a la C.A.B.A., lo que importara un trato discriminatorio intolerable
dentro de nuestro sistema constitucional; g) art. 75.7 referido al ejer-
cicio de competencias concurrentes entre nacin y provincias sobre
pueblos originarios, no as de la C.A.B.A., presuponiendo quizs que
el escenario urbano de la C.A.B.A. no requerira legislacin alguna
por ausencia de pueblos originarios. En todo caso si los hubiere la
C.A.B.A. dispondra constitucionalmente de potestad para regular la
tpica en concurrencia con la nacin; h) art. 75.18 que establece que
las provincias seran benefciarias de las competencias del congreso
federal sobre prosperidad. Valga el argumento sobre trato discrimi-
natorio desplegado en el punto f ) para descartar la exclusin de la
C.A.B.A.; i) art. 127 que prohbe a las provincias declarar y hacer la
guerra, excluyndose a la C.A.B.A., lo que convoca sin mayor esfuerzo
argumental un absurdo; j) y lo mismo cabe para la mencin de los
gobernadores de provincia como agentes naturales del gobierno
federal (art. 128) excluyendo al Jefe de Gobierno.
d) Las omisiones relevantes.
d.1) Omisiones en un mismo artculo, donde se menciona a la
C.A.B.A con las provincias y luego se menciona slo a las provincias:
El art. 75.2 refere a la facultad impositiva del Congreso Nacional,
concurrente con las provincias en las llamadas contribuciones indirec-
tas, y adems la ley convenio para la coparticipacin federal deber
contar con la aprobacin de las legislaturas provinciales. Estos dos
aspectos no mencionan a la C.A.B.A. En donde s se la menciona es
en el punto referente a la distribucin de los fondos coparticipables,
Grupo San Martn
188
a la transferencia de competencias con reasignacin de recursos y
la representacin de las provincias y C.A.B.A. en el organismo fscal
de seguimiento de este artculo.
En primer lugar las competencias que la C.N. otorga al congreso
federal son taxativas, como ya se dijo, por lo que la primera parte
del art. 75.2 slo se encarga de enunciar una competencia federal
(delegada) pero concurrente con las provincias. Esto signifca que
se deleg aquello que tambin se retuvo, de all las competencias
concurrentes en materia de impuestos indirectos. Por lo tanto, la C.N.
defne en el art. 75.2 aquello que puede hacer el gobierno federal, sin
que ello implique restringir competencias de las provincias, mxime
cuando la facultad es concurrente. Se desprende entonces que no
hay razn alguna para privarle a la C.A.B.A. de establecer impuestos
indirectos, los cuales concurriran con los nacionales.
En segundo lugar, queda claro que en el sistema de distribucin
secundaria del impuesto coparticipable la C.A.B.A. percibir el
porcentaje defnido en la ley de coparticipacin federal, que a la
fecha alcanza el 1,9%. Resulta obvio que cualquier modifcacin al
porcentaje percibido por la C.A.B.A. la afectar directamente, por
lo que sera irrazonable privarle del derecho de discutir su partici-
pacin como benefciaria de la distribucin secundaria, ora en los
acuerdos, ora en la aprobacin de la ley convenio. En este ltimo
caso recurdese que la Cmara de Senadores se integra por tres (3)
senadores por la C.A.B.A., lo que torna an ms absurdo sustraerla
de la aprobacin que exige el 75.2.
Con respecto al art. 124, regulativo de las potestades provinciales
para crear regiones para el desarrollo econmico y social, no se
advierte el sentido de la exclusin de la C.A.B.A., mxime cuando
en el espacio geogrfco conformado por el conurbano bonaerense
existen realidades comunes y compartimentos sociales, culturales
y econmicos evidentes con el territorio metropolitano, ms all
que an no se hallan generado acuerdos en el marco de la clusula
constitucional aludida. Sin embargo la ley nacional 26.168 crea la
Autoridad de cuenca Matanza Riachuelo integrada por la Nacin,
Roniiro Josi Boico
Grupo San Martn
189
Pcia. de Buenos Aires y C.A.B.A. con propsitos de saneamiento
de la contaminacin de la cuenca hdrica. Ahora bien, otro punto
importante refere a la posibilidad de celebrar convenios internacio-
nales, aunque para la C.A.B.A. se establece que la ciudad tendr el
rgimen que se establezca a tal fn. Esa afrmacin, no obstante su
aparente exclusin del rgimen general para las provincias previsto
por el art. 124, resulta intrascendente ni bien se aprecia, por ejem-
plo, la autorizacin que la propia ley 24.588 (art. 14) concede a la
C.A.B.A. para celebrar convenios internacionales y contratar crditos
con bancas pblicas o privadas. En esta lnea el art. 104 incisos 1 y
3 de la Constitucin de la C.A.B.A. establece la atribucin al Jefe de
Gobierno, de representar legalmente a la Ciudad en sus relaciones
con el Gobierno Federal, con las Provincias, con los entes pblicos
y en los vnculos internacionales y concluir y frmar tratados, conve-
nios y acuerdos internacionales e inter-jurisdiccionales. Asimismo,
el Jefe de Gobierno podr celebrar convenios con entes pblicos
nacionales, provinciales, municipales y extranjeros y con organismos
internacionales y acuerdos para formar regiones con las Provincias
y Municipios, en especial con la Provincia de Buenos Aires y sus
municipios respecto del rea metropolitana. El art. 80 inciso 8 de
la Constitucin de la C.A.B.A., por su parte, fja la atribucin de la
Legislatura de aprobar o rechazar los tratados, convenios y acuerdos
celebrados por el Jefe de Gobierno. Si bien la regulacin local no
constitucionaliza per se la facultad prevista en el art. 124 C.N., lo
cierto es que traza un rumbo interpretativo acerca del alcance de la
clusula federal analizada.
Las precisiones volcadas para el art. 124 se despliegan a los tratados
interprovinciales que regulan la clusula del art. 125. Concretamente
la experiencia en esta materia es ms que fructfera. Represe, por
ejemplo, en el acuerdo celebrado entre el Chaco, Corrientes, Misiones
la y C.A.B.A., de fecha 23.05.2011 con el fn de desarrollar canales de
intercambio con magistrados y funcionarios de otras jurisdicciones
del pas para enriquecer el desarrollo de funciones del Ministerio
Pblico Tutelar. El convenio celebrado con la Procuracin General
Grupo San Martn
190
de la Provincia de Chaco, la Fiscala General de la Provincia de
Corrientes, la Procuracin General de la Provincia de Formosa y la
Procuracin General de la Provincia de Misiones qued plasmado
a travs de la Resolucin N 139 que establece acciones conjuntas
para intercambio de informacin y asistencia mutua.
d.2) omisiones fuertes que permitiran sustentar un trato diferenciado
El art. 75.12 prev que la potestad jurisdiccional de aplicar
derecho comn slo la detentaran las provincias y no la C.A.B.A; la
exclusin sera por omisin. Esta clusula ha generado una frrea
resistencia del Poder Judicial para transferir su justicia nacional (que
dirime confictos de derecho comn) a la ciudad, complejizando la
tpica la fjacin de competencias jurisdiccionales que la ley 24.588
circunscribi para la ciudad.
El temario es complejo. Sucesivos Convenios de Transferencia
Progresiva de Competencias Penales de la Justicia Nacional a la
justicia local, aprobados mediante leyes nacionales 25.752 y 26.357,
y leyes estaduales 597 y 2.257 daran cuenta que, si bien el art. 8
de la ley 24.588 dispona que: la justicia nacional ordinaria
de la ciudad de Buenos Aires mantendr su actual jurisdiccin
y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la
Nacin, este dispositivo qued parcialmente modifcado por
las leyes aprobatorias de transferencias de competencias (25.752 y
26.637) que otorgaron a la ciudad jurisdiccin criminal para juzgar
aquellos delitos individualizados en el Convenio interestatal. Esta
paulatina transferencia de competencias jurisdiccionales de la nacin
a la ciudad, canalizada bajo el dispositivo constitucional del art.
75.2, reforzara la inconveniencia de interpretar la clusula del art.
75.12 como una concienzuda exclusin de la C.A.B.A. en el ejercicio
jurisdiccional referido al derecho comn. Nada justifca prorrogar
la transferencia defnitiva de competencias judiciales ordinarias al
campo tribunalicio porteo.
Otro aspecto sumamente controvertido es la calidad de la C.A.B.A
como miembro aforado de nuestro sistema federal a efectos de
Roniiro Josi Boico
Grupo San Martn
191
convocar la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia
de la Nacin prevista en los arts. 116 y 117 C.N. Bien se conoce la
custodia competencial de las cortes supremas de justicia respecto del
alcance de su competencia originaria. Desde el caso Marbury (1803)
resuelto por la Suprema Corte de los Estados Unidos, iniciadora
del denominado control judicial de constitucionalidad, ha sido una
constante en nuestro pas negar la posibilidad de que la ley ensanche
dicha competencia que circunscribe la Constitucin (en Argentina
caso Sojo de 1.887). Sin embargo el temario aqu propuesto radica
en establecer si la C.A.B.A. es equiparable a una provincia a efectos
de sustraerla del poder judicial de otros miembros federados. En el
caso Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires c/ Tierra del Fuego s/
cumplimiento de contrato y cobro de pesos (CSJN Fallos: 330:5279)
se trat la cuestin, de modo tal que la CSJN, por mayora, mantuvo
invariante su doctrina de califcar el status institucional de la Ciudad
Autnoma de Buenos Aires como no aforada a la competencia originaria
de la Corte en los trminos de los arts. 116 y 117 de la Constitucin
Nacional. Sin embargo un meduloso voto de la jueza Carmen Argibay,
si bien restrictivo a la hora de equiparar el estatus de la C.A.B.A. al
de las provincias, sostuvo que debe considerrsela aforada como
aquellas, pues de lo contrario estara sumida a la jurisdiccin de los
dems entes federados en clara y ostensible minusvala.
Finalmente en lo que hace al art. 121 referente a la conservacin
de las provincias de todo el poder no delegado a la Nacin; d) el art.
122 referido a que las provincias se dan sus propias instituciones, sin
mencionar la C.A.B.A.; y e) el art. 123 que fja la potestad provincial de
dictar su propia constitucin con arreglo al art. 5 (123); sera ilgico
desplazar a la C.A.B.A. como destinatario de dichas prescripciones a
riesgo de tornar vaca la prescripcin del art. 129.
Grupo San Martn
192
3. Conclusiones fnales
Del anlisis normativo, prctico e histrico efectuado, slo podemos
albergar la conclusin irrefutable de la equiparacin institucional entre las
provincias y la C.A.B.A., aun por sobre la omitida uniformidad sintctica
que las normas de la constitucin exhiben a cuenta del examen que
hemos formulado de cada una de ellas. El nico aspecto de diferen-
cia que no es superado por la va interpretativa es la ausencia de un
rgimen municipal dentro del territorio urbano, conforme directiva
del art. 5 y 123 de la C.N. Las comunas porteas, obviamente, no son
regmenes municipales como los que deben indefectiblemente existir
en las provincias, y acaso la diferencia radique en la particularidad de
la C.A.B.A. como ciudad-estado, extremo que diverge de las provincias
con territorios urbanos y rurales. La experiencia alemana de ciudades
Estados, -Hamburgo, Bremen y Berln-, quizs sea el ejemplo de esta
particularidad.
De todos modos acuerdo que la C.A.B.A. sera una provincia muy
particular, si es que preferimos denominarla as, cuya pretensin insti-
tucional de autonoma se construye diariamente sorteando obstculos
normativos y polticos que son propiamente coyunturales. En todo
caso bien podramos hablar del derecho a la ciudad, como estandarte
de un escenario construible bajo las particularidades propias de una
ciudad que se des-municipaliza y avanza irrefrenablemente hacia la
experiencia vital autonmica, que slo la tienen los Estados federados
en una federacin. La autonoma quizs sea el ejemplo ms concreto
del ideal de libertad de los pueblos.
Ms all del nombre provincia o ciudad autnoma, la dinmica
institucional de la C.A.B.A. aspira a una plena autonoma, del mismo
tenor y perfil que las detentadas por las provincias argentinas, las
catorce (14) previas a la fundacin constitucional, y las nueve (9)
posteriores. De all que la primaca de la realidad informa que la Ciudad
de Buenos Aires es lo que es, un territorio autnomo similar a una
provincia. Las diferencias, como lo he indagado en el presente trabajo,
son slo divergencias semnticas que en nada alteran la necesidad de
un tratamiento similar al que tienen todas las provincias argentinas.
Roniiro Josi Boico
Grupo San Martn
193
Bibliografa
Esan, Jos, (2010), La distribucin de competencias Nacin-
provincias en materia ambiental en Constitucin de la Nacin
Argentina y normas complementarias. Anlisis doctrinal y
jurisprudencial. Dirigido por Sabsay Daniel y coordinado por
Manili Pablo. Buenos Aires, Ed. Hammurabi, Tomo II.
Lazarte, Juan. (1957), Federalismo y descentralizacin en la cultura
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Lpez, Vicente Fidel, (1885) Historia de la Repblica Argentina: su
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As., Ed. Carlos Casavalle.
ODonnell, M., (2009), Caudillos federales. El grito del interior.
Bs. As., Ed. Aguilar.
Rosa, Jos Mara, (1969) Historia Argentina. Unitarios y Federales
(1826-1841), Bs. As., Ed. Oriente.
Grupo San Martn
195
La cuestin Capital
Eduardo S. Barcesat
1

Poco es lo que puede agregrsele al trabajo del Dr. Boico. Por
ello, simplemente, quisiera detenerme en la interpretacin del art.
3 de la C.N., que es el que establece: Las autoridades que ejercen
el Gobierno Federal, residen en la ciudad que se declare Capital de
la Repblica por una ley especial del Congreso, previa cesin hecha
por una o ms legislaturas provinciales, del territorio que haya de
federalizarse.
El texto utiliza la expresin declare, que en la semntica de la
Constitucin se corresponde a las decisiones de mayor importancia
institucional. En efecto, se declaran el Estado de sitio, la guerra, la
intervencin federal a una provincia y la necesidad de la reforma
constitucional.
Y qu signifcado atribuirle a la expresin ley especial? De todas
las interpretaciones asignables, pareciera que se ha querido por
el legislador constituyente poner de resalto que la ley en cuestin
slo puede tener por objeto normativo esa declaracin de la ciudad
que pasar a ser la Capital de la Repblica y donde deben residir las
autoridades que ejercen el Gobierno Federal; esto es: los integrantes
del Poder Legislativo de la Nacin, el Poder Ejecutivo Nacional y el
Poder Judicial de la Nacin.
Lo que no se advierte muy claro en el texto del art. 3 de la C.N.,
son los tiempos de los actos institucionales para la confguracin de
una futura Capital de la Repblica. En efecto, debe mediar una previa
cesin hecha por una o ms legislaturas provinciales, del territorio
que haya de federalizarse. Ahora bien, puede acaso pensarse que las
1. Profesor Titular Consulto en los Departamentos de Teora General y Filosofa del
Derecho, y de Derecho Pblico II, Facultad de Derecho, UBA; Consultor Externo de la
Procuracin del Tesoro de la Nacin; Asesor Jurdico de la Presidencia de la Cmara de
Diputados de la Nacin; Convencional Nacional Constituyente (ao 1994); Con-Juez
de la Cmara Nacional de Casacin Penal y de la Cmara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal.
La cuestin Capital
Grupo San Martn
196
legislaturas provinciales tomen una decisin cual es la de desprenderse
de parte(s) del territorio provincial(es) que haya de federalizarse,
sin que medie ley declarativa especial emanada del Congreso de
la Nacin expresando la voluntad de nuestros representantes de
crear una nueva Capital de la Repblica, supuesto este en el que la
expresin previa cesin no se exhibe como muy acertada.
Propongo asignar la siguiente inteligencia y mecnica de efecti-
vizacin de la atribucin conferida por el art. 3 de la C.N., a saber:
primero es la declaracin de la ciudad que pasar a ser Capital de
la Repblica, potestad que se ejerce a travs de una ley especial del
Congreso. Esa ley expresa la voluntad poltica tanto del pueblo de
la nacin como de las provincias. Dictada la misma, el proceso se
proseguir con la(s) respectiva ley(es) provincial(es) cuyo territorio
habr de federalizarse.
Al interrogante sobre si existe colisin entre la decisin poltica
adoptada por ley del Congreso de la Nacin y las leyes que deba(n)
dictar la(s) provincia(s) para ceder los territorios en que habr de
establecerse la ciudad Capital de la Repblica, la respuesta consti-
tucional se encuentra en el art. 31 de la C.N. que establece: Esta
Constitucin, las leyes de la Nacin que en su consecuencia se dicten
por el Congreso y los tratados con las potencias extranjeras son la
ley suprema de la Nacin; y las autoridades de cada provincia estn
obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquier disposicin en
contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales ()
De manera que la cesin territorial que deba efectuar por la o las
provincia(s), en realidad, opera tras la declaracin, por ley especial
del Congreso de la Nacin, de la futura sede de la Capital Federal.
Esa ley especial del Congreso de la Nacin debe establecer cmo
operar el traslado de las autoridades que confguren los tres poderes
del Gobierno Federal, creando una autoridad de aplicacin en la que
estn representados dichos poderes federales y el o los provinciales
respectivos, a fn de asegurar la ejecutoriedad de la ley especial.
Debe preverse un plano urbano y edilicio de las sedes de los
respectivos poderes del Gobierno Federal y las pautas presupues-
Eouaioo S. Baicisar
Grupo San Martn
197
tarias. La autoridad de aplicacin tendr que ser investida de las
facultades para asegurar la ejecucin del plan de obras y el control
de la ejecucin y del marco presupuestario.
A la vez, la ley especial tendr que disponer cmo operar la
devolucin del actual territorio de la Capital de la Repblica, devo-
lucin que, por razones histricas, debiera operar en benefcio de
la Provincia de Buenos Aires.
Es un tema de geopoltica el ponderar la dimensin territorial
y poblacional que adquirir la Provincia de Buenos Aires. Pero esa
ponderacin no ser sino un captulo ms de la trascendente iniciativa
de llevar la Capital de la Repblica al interior del pas, cercana al
Ocano Pacfco, habilitando un comercio y transporte equilibrado
que aseguren una mayor y mejor insercin en Latinoamrica y en el
mundo de la Nacin Argentina.
Captulo 6
Una historia de disputas
Grupo San Martn
201
Antecedentes de traslados de
capitales
Horacio Lenz
1
y equipo
Razn poltica y corazn histrico de la Capital argentina
La cuestin de la localizacin geogrfca de la Capital Federal de
la Repblica Argentina es un tema que se ha puesto en debate en
distintos momentos histricos. As, a lo largo de los doscientos aos de
historia de nuestro pas han existido diversos proyectos que proponan
a otras ciudades del pas antes y despus de que se fje la Capital en
la ciudad portuaria de Buenos Aires, con su federalizacin en 1880.
El proyecto que adquiri mayor conocimiento por parte de la
ciudadana y que ms avanz en trminos administrativos hacia su
concrecin fue el del ex Presidente Ral Alfonsn quien, con la Ley
23.512 del ao 1986, prevea el traslado de la Capital a una zona
geogrfica comprendida entre la ciudad bonaerense de Carmen
de Patagones y la rionegrina de Viedma. La Ley fue aprobada en el
pleno del Congreso Nacional pero nunca lleg a concretarse ya que
la Argentina cay en una feroz crisis econmica que deriv en un
conficto institucional y poltico que dara salida al gobierno radical
a fnales del ao 1989.
Si bien el proyecto de Alfonsn fue uno de los pocos en alcanzar
conocimiento pblico, no fue la nica tentativa por mudar la Capital
Federal. Aunque el resto del centenar de proyectos presentados por
legisladores de distintas provincias y distintos partidos polticos para
repensar la localizacin de la misma no hayan llegado a la luz pblica,
resulta fundamental tenerlos en cuenta para abordar la cuestin
Capital con la profundidad que amerita, ya que el hecho de que la
1. El Profesor Horacio Lenz es Director Gral. de Relaciones Internacionales de la H.C.D.N y
su equipo de trabajo est compuesto por la Dra. Cecilia Teruggi, la Lic. Antonela Lombardo
Guzzo, el Lic. Julin Giglio, la Lic. Mara Ivana Salemi y la Dra. Mara Lihu Tula.
Antecedentes de traslados de capitales
Grupo San Martn
202
Capital Federal sea la ciudad-puerto de Buenos Aires conlleva motivos
histricos y polticos trascendentes. En efecto, el debate no se sald
a fnes de los aos 80 y ha vuelto a ser problematizado en los ltimos
aos. As, no es casualidad que la cuestin Capital se haya puesto
en debate con el retorno de la Democracia en los aos 80, y actual-
mente, en el marco del aniversario por los 30 aos de democracia.
El nacimiento de una Nacin y los debates sobre su Capital
(1776-1880)
A pesar de que la regin del actual norte argentino haba sido la
ms importante en trminos econmicos por su cercana geogrfca
a la ciudad minera de Potos, la corona espaola dispuso que sea
Buenos Aires la ciudad que funcionara como Capital del Virreinato
del Ro de la Plata, por ser una ciudad conectada al Ocano Atlntico a
travs de un puerto que permita el comercio directo con la metrpoli
espaola. Por otro lado, y como elemento decisivo para capitalizar
Buenos Aires, la corona portuguesa, con toda su corte, se estableci
en su colonia actual Brasil en 1808, situacin provocada por la
avanzada napolenica que resultaba una amenaza tambin para los
reyes de Espaa.
Pero una vez concretada nuestra independencia, el endeble
equilibrio poltico entre Buenos Aires como Capital de la incipiente
Repblica y las regiones del interior se rompi defnitivamente. Fueron
por lo menos cuarenta aos de luchas fratricidas que enfrentaron a
los caudillos del interior con Buenos Aires, que mantuvo para s las
principales funciones que ya vena desempeando durante los aos
de la colonia, fundamentalmente el monopolio sobre la Aduana. Este
es un primer elemento: Buenos Aires como Capital representaba la
voluntad de Espaa y haba que romper con este mandato para ser
una nacin libre y soberana.
Por otro lado, el final del monopolio comercial con Espaa
haba dejado libre el camino para comerciar con otras metrpolis,
fundamentalmente con Gran Bretaa. Esto enfrent tambin a los
Hoiacio Lixz \ iquiio
Grupo San Martn
203
dirigentes porteos con los del interior ya que los trminos de inter-
cambio entre los ingleses y los criollos comprendan la colocacin
de la produccin ganadera (primordialmente cueros y carnes) en las
capitales de Europa a cambio del ingreso de los productos ingleses
en estas tierras. Esto afectaba directamente a la produccin de las
incipientes economas locales del interior que no podan competir
con las manufacturas inglesas.
En 1826, Bernardino Rivadavia como Presidente resuelve por
primera vez la federalizacin de Buenos Aires en un territorio que
abarcaba gran parte del actual conurbano bonaerense. La principal
oposicin a este proyecto no lleg por parte del resto de las provin-
cias ni de los federales ms doctrinarios sino del propio Gobernador
de Buenos Aires, el General Juan Gregorio de Las Heras, quien hizo
llegar un oficio al Congreso. La posicin portea en general fue
reacia tanto a aceptar que se dividiera el territorio de la Provincia,
como a compartir las funciones y los ingresos de la aduana con el
resto de la nacin. Luego de cinco das de debate sobre el tema,
la federalizacin de Buenos Aires fue aprobada. La reaccin fue la
disolucin de las autoridades provinciales y el exilio del Gobernador
Las Heras a Chile. Naturalmente la opinin pblica de Buenos Aires
no vea esta situacin con buenos ojos.
El enfrentamiento entre los partidos Unitario y Federal era el contex-
to permanente de la vida poltica argentina. Frente a las posiciones
cada vez ms centralistas del Presidente Rivadavia, las provincias del
interior pasaron de la oposicin al divorcio (Ruiz Moreno, 1986:
13) respecto de Buenos Aires. Esto llev a la inminente renuncia de
Rivadavia y se agudiz la disputa entre Crdoba y Santa Fe por ser
sede de una nueva convencin constituyente
2
.
La convencin constituyente se realizar en 1853 y no contar
con la participacin de los representantes de Buenos Aires. Si bien la
2. Este momento histrico de reordenacin denitiva del Estado mostrar
el juego de dos intereses opuestos: por un lado el deseo nacional de aprovechar
las condiciones de la ciudad portea, y por el otro la voluntad local tendiente a
seguir aprovechando con exclusividad de su recinto, singularmente favorecido
por su ubicacin a las puertas de la Confederacin. (Ruiz Moreno, 1986: 16).
Grupo San Martn
204
idea era que la Capital se radique all, la ausencia de los legisladores
porteos oblig a que provisoriamente la misma se ubique en la
ciudad de Paran, ciudad natal de Justo J. de Urquiza, que asuma
en ese momento el cargo de Director General de la Confederacin
Argentina. Las autoridades locales de Entre Ros no tardaron en
despojarse de la soberana provincial y en 1854 fue decretada
Capital de la Confederacin. Y as en 1859 se recompuso la relacin
con Buenos Aires y se le permiti a esta modifcar la redaccin del
artculo 3 de la Constitucin Nacional que an hoy se puede leer
as: Las autoridades que ejercen el Gobierno federal, residen en
la ciudad que se declare Capital de la Repblica por una ley espe-
cial del Congreso, previa cesin hecha por una o ms legislaturas
provinciales, del territorio que haya de federalizarse.
Durante la presidencia de Bartolom Mitre se frm la Ley de
Compromiso que declaraba a la ciudad de Buenos Aires sede de las
autoridades nacionales por el trmino de cinco aos, conviviendo
en el mismo territorio con las autoridades provinciales. La Nacin
era husped de la Provincia. Durante toda esta poca se produce
una situacin paradojal: Buenos Aires para no ser desmembrada se
niega a ser Capital de la Nacin, pero tampoco permite que otra
provincia lo sea. Durante la Presidencia de Domingo F. Sarmiento
existieron proyectos para federalizar las ciudades de Rosario, Villa
Mara y otros lugares que no lograron consenso por el clima de
fuertes enfrentamientos polticos que haba en el pas. En dos
oportunidades el proyecto de que sea Rosario la Capital de la
Repblica, habiendo sido aprobado tanto por Diputados como
Senadores, fue vetado, en el primer caso por el Presidente Mitre
y, en el segundo caso, por el mismo Sarmiento.
La Capital argentina lleg recin en 1880 bajo la presidencia de
Nicols Avellaneda. Luego de vencer la revuelta armada dirigida por
el localista y unitario gobernador de Buenos Aires, Carlos Tejedor,
Avellaneda logra imponer en el Congreso la idea de que deba
federalizarse el municipio porteo, cristalizada en la Ley 1.029.
Luego del levantamiento contra las autoridades federales, no fue
Grupo San Martn
205
difcil disolver la legislatura provincial, reemplazar al gobernador
y avanzar con la cesin de las tierras del municipio de Buenos
Aires a la Nacin. En este contexto, la Ciudad de Buenos Aires es
declarada Capital Federal. El principal y casi el nico opositor al
proyecto de federalizacin del Presidente Avellaneda fue el diputado
Leandro N. Alem
3
.
La Capital que no fue
La capitalizacin de Buenos Aires tuvo lugar cuando la economa
atlntica alcanzaba su mayor auge. La medida concretada en 1880
solucion coyunturalmente la cuestin. La Nacin tuvo una sede, se
organiz y desarroll el Estado, sus servicios y sus poderes. Pero al
poco tiempo la concentracin en un solo lugar de las energas del pas
fueron produciendo una macrocefalia
4
que distorsion totalmente
el crecimiento argentino. Vas ferroviarias, caminos, electricidad,
comercio internacional, fnanzas, industrias, la sede de las grandes
empresas estatales, la cultura, todo convergi all. La migracin
interna se fue intensifcando cada vez ms y el interior del pas se
fue despoblando en comparacin de la metrpoli.
Esta situacin fue generando el desequilibrio poblacional que
persiste en la actualidad y que llev a muchos legisladores a propo-
ner el traslado de la misma. Algunos ejemplos a mencionar son la
convencin constituyente del ao 1949 que, contrariamente a la
propuesta del convencional Luis Longhi de declarar a Buenos Aires
como Capital en el mismo texto constitucional, deja el artculo 3
3. La centralizacin, atrayendo a un punto dado los elementos ms eficaces, toda la
vitalidad de la Repblica, debilitar necesariamente las otras localidades, y como muy bien
dijo Laboulaye, es la apopleja en el centro y la parlisis en las extremidades(). No tiene
fuerzas convenientemente distribuidas; all est todo; all est el corazn; all se da el golpe
a toda la nacionalidad. (Botana y Gallo, 1997: 132).
4. El proceso de crecimiento acelerado y desordenado que se da en los grandes aglomerados
urbanos conlleva a un fenmeno caracterizado por la hinchazn y la falta de estructura en
ciertas reas de la ciudad. A este proceso se lo denomina macrocefalia urbana, el cual es la
tendencia a la concentracin del poder poltico y econmico en torno, generalmente, a la
ciudad Capital, nucleando tambin all el poder de las diversas unidades administrativas.
La falta de planifcacin en los centros urbanos y el crecimiento socioeconmico desen-
cadenan en dicho proceso.
Grupo San Martn
206
como estaba de manera que pueda darse el debate en un futuro. As
tambin durante los aos 50 y 60 se realizaron varias publicaciones
sobre este tema, seguramente infuenciados por la experiencia del
pas vecino que eriga una nueva y famante Brasilia como Capital.
Incluso durante la Dictadura se mencion la necesidad del traslado.
Lo hizo el Ministro del Interior Arturo Mor Roig (1971). Asimismo,
en el ao 1974, el Senador Luis E. Del Cerro propuso trasladar la
Capital a Santiago del Estero.
Pero fue el proyecto que propona trasladar la Capital a Viedma,
presentado por el ex Presidente Ral Alfonsn al Honorable Congreso
en el ao 1986, la nica iniciativa que logr materializarse en una
Ley, la 23.512, la cual sigue vigente, aunque nunca lleg a aplicarse
ni materializarse
5
.
Como seala quien fuera Secretaria de Vivienda del gobierno de
Alfonsn y Vicegobernadora de la Provincia de Buenos Aires, Elva
Roulet, en su publicacin sobre el tema, La Nueva Capital (1987),
el proyecto de traslado de la Capital a la ciudad de Viedma pretenda
paliar una serie de situaciones problemticas que afectaban al pas
hace varios aos. Entre los argumentos abordados estaba la voluntad
de fortalecer el federalismo a travs de una profunda descentraliza-
cin poltica pero tambin econmica y demogrfca. As tambin
embeber a la estructura burocrtica del espritu democrtico y
modernizador que propona la consolidacin democrtica que trajo
el alfonsinismo. Respecto de la eleccin de Viedma, ms all de las
condiciones estructurales de su geografa y su clima, seguramente la
idea de poblar la Patagonia que en ese momento era la regin ms
despoblada del pas y ante la reciente derrota que haba sufrido el
pas en la Guerra de Malvinas, resultaba la mejor opcin.
Como se mencionara anteriormente, si bien el proyecto se transfor-
m en Ley, el traslado no se materializ, la concentracin en Buenos
Aires sigui su curso y actualmente ste sigue siendo un debate
5. Alfonsn explicaba en los prrafos fnales del mensaje presidencial que lleg al Congreso:
Por razones que he referido, el traslado de la Capital Federal a su nuevo asentamiento
no constituye un fn en s mismo sino que es la piedra basal de la fundacin de una nueva
Repblica (Mensaje Presidente Ral Alfonsn 1.153)
Grupo San Martn
207
pendiente, debate que pretendemos retomar hoy proponiendo el
traslado de la Capital hacia el norte argentino.
Pero ahondando en la cuestin del traslado de la Capital Federal a
Viedma, cabe recordar aqu que la Ley 23.512 fue aprobada el 27 de
mayo de 1987 y promulgada el 8 de junio del mismo ao. A la fecha,
esta ley no ha sido derogada, con lo cual sigue legalmente teniendo
existencia jurdica, aunque no tenga ni haya tenido efectos jurdicos
reales. Si bien la vigencia de la Ley 23.512 tiene implicaciones desde
un plano cuasi exclusivamente terico, esta situacin lleva a la confu-
sin jurdica y da margen para reclamos sobre su materializacin.
Haciendo una lectura rpida del estado de vigencia de la Ley, se
podra argumentar que la misma ha sido sujeto de una abrogacin
implcita, si tal trmino se pudiese utilizar en lo referente a una Ley
Nacional. En efecto, las leyes provinciales
6
que cedieron los territorios
necesarios para la aprobacin de la Ley 23.512 disponan ambas que
la cesin quedaba de facto sin efectos en un trmino de cinco aos
si no se materializaba el traslado. As, al haberse estancado dicha
materializacin, las leyes provinciales que cedan los territorios para
la concrecin de la Ley quedaron sin efectos. Por ende, la condicin
sine qua non para que se materialice el traslado, que era justamente
la cesin previa al Estado Federal de los territorios necesarios para
crear la nueva Capital Federal, qued apartada. Ms an, la misma Ley
23.512 prevea que los territorios cedidos por las Provincias seran
considerados como Capital de la Repblica nicamente cuando fuesen
declarados habilitados los locales e instalaciones sufcientes para
el funcionamiento efectivo de la Capital, lo cual tampoco sucedi.
Esta compleja situacin jurdica marca la clara necesidad de dero-
gar la Ley 23.512 antes de proceder a la aprobacin de una nueva
Ley que lleve a cabo el traslado de la Capital Federal hacia el norte.
6. Ley 2.086 de la legislatura de la Provincia de Ro Negro del 10 de julio de 1986 y Ley
10.454 del Senado y de la Cmara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires del 17
de octubre de 1986.
Grupo San Martn
208
Antecedentes de traslados en el mundo: anlisis de expe-
riencias relevantes
A la hora de contemplar el proyecto en trminos integrales no
pueden dejarse de lado las experiencias de otros Estados que han
trasladado o planifcado sus ciudades capitales en forma exitosa. De
all que en el presente apartado nos aboquemos a desarrollar un
anlisis multivariado de las experiencias que creemos de relevancia.
Entre el conjunto de diferentes experiencias llevadas a cabo en
el mundo, haremos foco especialmente en cinco casos empezando
por Brasilia, Capital de Brasil desde 1960; Washington D.C., Capital
de Estados Unidos de Norteamrica, fundada en 1790; Canberra, la
Capital del Estado Australiano desde 1927; Berln, la Capital recu-
perada de Alemania desde 1991; y por ltimo, Astan, actual Capital
de Kazajstn desde 1997.
1. Brasilia: la primera Capital planifcada de la regin
La ciudad de Brasilia, Capital de Brasil est localizada en el centro
del pas. Se encuentra rodeada por el Estado de Gois, a excepcin
de una costa fronteriza que comparte con el Estado de Mina Gerais.
La construccin de la nueva ciudad comenz en la segunda mitad
del siglo XX, ms especfcamente, en el ao 1956, y se convirti en
Capital de Brasil, ofcialmente, cuatro aos despus. Al haber sido
la ltima Capital construida en el siglo que nos antecede, Brasilia ha
recibido el rango de Patrimonio Histrico y Cultural de la Humanidad
por la UNESCO en el ao 1987.
Las ciudades de Salvador de Baha y Ro de Janeiro, ambas situadas
en la costa atlntica de Brasil haban sido previamente las Capitales
de dicho pas. En oposicin a la localizacin de esas Capitales en la
costa como sinnimo del dominio colonial portugus, la ubicacin
de Brasilia, en el interior del pas, marcaba un claro signo de inde-
pendencia frente a los poderes coloniales, y signifcaba la decisin
de ocupar aquellas zonas que se encontraban menos pobladas de
modo tal de impulsar la migracin interna.
Grupo San Martn
209
El traslado de la Capital hacia una regin del interior del territorio
ya se encontraba contemplada en la primera Constitucin republicana
de 1891 cuando se le encomienda al director del Observatorio Astro-
nmico que demarque en el Planalto Central el diseo de la zona a
ser ocupada por la nueva Capital. Ms de cincuenta aos despus,
polticos, ingenieros, arquitectos y urbanistas haran lo mismo con
Brasilia, la nueva Capital del pas.
En la posterior Constitucin de 1934 sigui vigente la mencin
acerca del traslado de la Capital y en la Asamblea Constituyente de
1946, tambin se esgrimieron discusiones al respecto. Ese mismo
ao se conformaron diversas comisiones de localizacin que se
extendieron hasta 1953. La comisin conformada por el mariscal Jos
Pessoa por aquel entonces responsable del servicio de Documentacin
Aerofotogrfca del Ejrcito, bajo el Gobierno de Caf Filho, fue la
que determin el lugar en el cual deba asentarse la nueva Capital
Federal. En el ao 1953 se defni el Permetro del Congreso, que
abarcaba una superficie de 52.000 kilmetros cuadrados, con la
contratacin de diversas empresas que va fotografas areas deter-
minaron los lugares ms aptos para asentar la construccin de la
futura Capital. De dicho trabajo surgi el famoso documento tcnico
Informe Belchel del ao 1957. Incluso la fundacin de Brasilia tuvo
un costado mstico ya que se cuenta que es el fruto del sueo de
San Juan de Bosco quien, en el ao 1883, anticip la ubicacin y la
posterior construccin de la Capital en el Planalto Central.
La decisin poltica de encomendar el traslado de la Capital hacia
una regin ubicada en el centro del pas se enmarc en un contexto
crucial: en esa zona se contaba con un rea rural que representaba el
pasado y la sociedad brasilea entenda que ese pasado era sinnimo
de atraso. As, la construccin de una nueva ciudad y la reubicacin
de la Capital Federal en una zona geogrfca que era smbolo del
inmovilismo, instaurara un proceso de modernizacin que generara
un cambio en la sociedad y que ayudara al proceso de desarrollo
que por aquel entonces anhelaba Brasil.
En efecto, la eleccin del centro del pas para la nueva Capital
Grupo San Martn
210
responda a la necesidad de poblar esa zona debido a la desigual
distribucin demogrfca que acechaba al pas, generando un proceso
de migracin urbana-urbana y rural-urbana, y de prosperidad econ-
mica acompaada de la apertura de nuevos mercados regionales.
El proyecto estaba centrado en la integracin de los habitantes del
interior.
As, fue el Presidente Getulio Vargas quien en el ao 1954 apro-
b el proyecto de trasladar la Capital administrativa que por aquel
entonces se encontraba en la ciudad de Ro de Janeiro hacia el
Estado de Goias. Pero fue su sucesor, Juselino Kubistcheck, quien,
tras el suicidio de Vargas, llev adelante el proyecto con la pica
insignia: 50 aos de progreso en 5 aos. El Estado Brasileo cre
la Novacap (Compaa Urbanizadora de la Nueva Capital) ente que
convoc a la presentacin de proyectos para el diseo de un plan
maestro de urbanizacin.
La construccin de la nueva ciudad comenz en el ao 1956, Lucio
Costa fue el urbanista que proyect el Plan Piloto y Oscar Niemeyer
el arquitecto que llev adelante el proyecto. Esta ciudad reviste
la particularidad de haber sido una ciudad planifcada, diseada,
construida y, posteriormente, urbanizada desde cero con el mero
fn de ser la nueva Capital del pas.
Alcanzando la meta de los tiempos previstos para la construccin
de la nueva ciudad Capital, Brasilia fue inaugurada el 21 de abril
del ao 1960, mediante el plan maestro que defni diversas reas
especfcas: la administrativa, la residencial, la industrial, la educativa,
la cultural, la recreativa, y la comercial. Adems, como la superfcie
en la que se asent la nueva ciudad era rida, se construy un lago
artifcial que aument el grado de humedad.
As, la concepcin de dicha ciudad fue pensada como un ejemplo
de modernismo, como un proyecto que integrara a todas las regio-
nes y, en su interior, a las diversas clases sociales. Sin embargo este
proyecto ha devenido en distorsiones que claramente no estaban
contempladas, ya que Brasilia ha sufrido un crecimiento explosivo
de su poblacin convirtindose en una megalpolis, expulsando
Grupo San Martn
211
a las clases bajas a la periferia de la ciudad y reservando la zona
cntrica para las lites.
Cabe tener en cuenta que no hubo un planeamiento fnanciero en
los estudios preliminares y la creacin de la nueva ciudad sumi al
pas en una desestructuracin econmica. Por otro lado, al momento
de la inauguracin, la ciudad no estaba fnalizada, tampoco se haban
expropiado las tierras necesarias y no se encontraba regularizada la
situacin legal.
2. Washington D.C: el primer ejemplo de ciudad Capital
diseada y planifcada estratgicamente
La Capital de los Estados Unidos de Amrica, denominada ofcial-
mente Distrito de Columbia, lleva el nombre del primer presidente de
la Nacin norteamericana George Washington. ste haba decidido su
emplazamiento sobre el ro Potomac por ser una va fuvial navegable
que permita el acceso desde la ribera martima, y el ingreso hacia el
interior del territorio de la Nacin naciente.
Planifcada ideolgicamente por los Padres Fundadores Thomas
Jefferson, James Madison y Alexander Hamilton, la ciudad deba estar
emplazada en uno de los Estados del sur. Esta decisin poltica contaba
con un trasfondo econmico de peso: acarreaba la colectivizacin
de las deudas de guerra. Los Estados sureos haban saldado gran
parte de las mismas, no as los Estados del norte, para los cuales la
colectivizacin era, por lo tanto, favorable.
Planifcada por el ingeniero y urbanista francs LEnfant, quien
hubiera sido ingeniero militar del Marqus de La Fayette, la ciudad
fue diseada con grandes bulevares que recibieron los nombres de
los Estados de mayor prominencia. LEnfant propuso la creacin de
un Cuerpo de Ingenieros permanente que desempeara las tareas
del desarrollo de la infraestructura del pas. Este rol lo asumira lo
que terminara convirtindose en el U.S. Army Corps of Engineers.
Pero luego de un conficto con los encargados de la supervisin con
LEnfant, el proyecto fue continuado por Andrew Ellicott quien realiz
algunas revisiones al plano original, incluso algunos patrones del
Grupo San Martn
212
trazado. La sede gubernamental se traslad fnalmente a la ciudad
en 1800, dejando al Distrito bajo jurisdiccin del Congreso el 27
de febrero de 1801 a travs de la District of Columbia Organic Act.
Econmicamente, la ciudad de Washington tuvo iniciativas tempra-
nas, como fue la construccin de un Canal siguiendo los designios
de Washington. Aun as, la construccin tuvo retrasos debido a la
guerra de 1812. Abierto fnalmente en 1815, el Canal de Chesapeake
y Ohio cubre unas 190 millas (300 Km.).
Actualmente la ciudad contina con un Plan de Accin integral
que contempla tres metas: 1- Crecimiento y diversifcacin de la
Economa del Distrito; 2- Educacin y preparacin de los recursos
humanos para la nueva economa; y 3- Mejorar la calidad de vida de
sus habitantes, focalizando en la accesibilidad a servicios de salud,
de transporte y calidad de vida (convertirse en la primera ciudad
verde del pas).
3. Canberra: una decisin poltica para zanjar un conficto
entre dos ciudades
La ciudad de Canberra, actual Capital de Australia, se encuen-
tra emplazada en la regin sudeste del pas. Ubicada en el lmite
norte del Territorio de la Capital Australiana (TCA), es un enclave
territorial, sin acceso al mar, del Estado de Nueva Gales del Sur que
se encuentra a unos 320 Km. al suroeste de Sdney y a 660 Km. al
noreste de Melbourne. Es con la apertura del Parliament House en
mayo de 1927 que el entonces Primer Ministro de Australia, Bruce,
traslad ofcialmente su residencia a la ciudad convirtindola en la
Ciudad Capital.
La voz que da nombre a la Capital australiana hace referencia al
importante hecho de confuencia que represent el compromiso
entre las dos ciudades principales ya que Kanbera, segn algunas
interpretaciones del mismo significa lugar de encuentro en la
lengua Ngunnawal.
El problema del asentamiento de la Capital fue tenido en cuenta
desde el momento en que las seis colonias britnicas en territorio
Grupo San Martn
213
australiano comenzaron a pensar en su constitucin como un
Commonwealth. La decisin poltica intentaba saldar las diferencias
latentes entre Sdney y Melbourne, encontrando un modo de solu-
cin posible a travs de la planifcacin y del traslado de la sede del
gobierno federal a un tercer lugar neutral. El acuerdo al que llegaron
fue que la sede de su gobierno se instalara en una franja de terreno
de carcter federal cedido por el Estado de Nueva Gales del Sur.
Los primeros planes de la ciudad Capital contemplaban desde
diseos urbansticos de vanguardia, y orientados a la practicidad y
funcionalidad, sin descuidar las cuestiones estticas, hasta los detalles
de las caractersticas de la zona de emplazamiento. En efecto, en
1908 el Parlamento estableci criterios para la eleccin detallando la
necesidad que la nueva Capital no tuviera ribera martima, as como
que la zona contemplara un clima suave. En 1909 se le detall que
se tuvieran en cuenta las facilidades para el acceso y disponibilidad
de recursos como el agua, as como para la instalacin de servicios
sanitarios.
Finalmente el diseo de la ciudad qued en manos del arquitecto
norteamericano Griffn, al ganar el concurso internacional organizado
a tal efecto, comenzando su construccin en 1913. En la planifcacin
se dio particular importancia a la cronologa de la construccin: los
primeros pasos estuvieron centrados en los servicios, as como en
una central de energa elctrica, completada en 1915, el sistema de
cloacas y de desages. Se construyeron viviendas semipermanentes
junto a las primeras sedes de organismos de gobierno y un pequeo
hospital, y colegios militares. En el ao 1913, se estableci una fbrica
de ladrillos, algo que repeta experiencias previas como es el caso
de la ciudad de La Plata.
Los trabajos de construccin se vieron interrumpidos durante la
Gran Guerra, retomndose en 1921. Para esta segunda instancia, el
Parlamento planifc un cronograma en tres etapas, para lograr el
descenso temporal de los costos: una primera etapa centrada en la
reubicacin del Parlamento, y la construccin de edifcios adminis-
trativos, as como las casas para los funcionarios, caminos, puentes
Grupo San Martn
214
y el sistema sanitario; una segunda etapa que buscara la reubicacin
de agencias administrativas, la construccin del ferrocarril y diversos
edifcios; y una tercera etapa orientada a la construccin de carcter
ornamental.
Resulta relevante el hecho de que Canberra ha continuado en la
elaboracin y renovacin de su planifcacin, con la presentacin
peridica de planes de accin. As, la ciudad Capital, no slo es un
foco productivo generador de empleos de carcter administrativo
por las necesidades propias del aparato burocrtico estatal, sino que
a un tiempo, genera un impulso productivo desde su planifcacin
estratgica.
4. Berln: la Capital de la Alemania reunifcada
Despus de la fnalizacin de la Segunda Guerra Mundial, y la
consecuente organizacin geogrfco-poltica resultado principalmen-
te de las convenciones de Yalta y Potsdam, una vez que el territorio
occidental se organiz como la Repblica Federal de Alemania en
1948, la Capital se estableci en la ciudad de Bonn. Esta ciudad que
quedaba en la zona de ocupacin britnica fue Capital a partir de
1949 y hasta 1990, ao de la decisin del traslado posteriormente
a la cada del Muro de Berln el 9 de noviembre de 1989 y el subse-
cuente fn del mundo bipolar con la implosin de la Unin Sovitica.
La decisin formal de declarar Berln como la Capital de la Alemania
reunifcada es tomada el 3 de octubre de 1990, aunque habr que
esperar hasta el 20 de junio de 1991 para que el Parlamento alemn,
el Bundestag, ratifque la decisin de transferir efectivamente las
instituciones de Bonn a Berln tras una votacin muy tensa
7
. Esta
decisin se conoce en Alemania como el Hautstadtbeschluss del
alemn Hautstadt que signifca Capital y de Beschluss que
signifca decisin. A pesar de ello, habr que esperar hasta 1999
para ver el traslado efectivo del gobierno y del canciller a Berln.
Pero la decisin del traslado no fue nada fcil, ya que tras la
reunifcacin alemana surge el debate acerca de cul ser la nueva
7. Daniela Heimerl (2009). Bonn Berlin. Quelle Capitale pour quelle Allemagne ? ,Grande
Europe n 7, avril 2009 La Documentation franaise DILA
Grupo San Martn
215
Capital de Alemania. Frente a la complejidad del debate, se decide
en el tratado de reunifcacin que Berln sea la Capital pero que la
ubicacin de las sedes del parlamento y del gobierno sean decididos
ulteriormente.
El debate entre los partidarios de Bonn y los de Berln dividi
la clase poltica y la opinin pblica, ya que todo opona a las dos
ciudades. As como Berln apareca como la Capital histrica smbo-
lo de los compromisos polticos tomados despus de la Segunda
Guerra, pero como una ciudad abandonada mirando hacia el Este,
Bonn representaba el xito de la Repblica Federal democrtica
sinnimo de la mayor expresin del federalismo alemn, como
una ciudad desarrollada econmica y estructuralmente, y orientada
hacia la Unin Europea. La agudeza de este debate se refeja en la
votacin del Hautstadtbeschluss el 20 de junio de 1991 en donde
338 diputados votaron a favor de Berln mientras 320 diputados
votaron a favor de Bonn.
Este disputado compromiso llevar a una mudanza gradual de
la Capital. As, en 1993 con el Tratado de Reunifcacin se toma la
decisin de que el gobierno federal se mudar para el ao 1999.
De la misma manera, el 26 de abril de 1994 se adopta la ley Bonn/
Berln que establece una divisin de las funciones entre las dos
ciudades que sigue vigente. Esta ley tambin prevea medidas fnan-
cieras destinadas a compensar por valor de 1,400 millones de euros
la prdida que representa para Bonn el traslado del Parlamento y de
la sede del gobierno. Paralelamente, Berln recibira 4,700 millones
de euros en subvenciones federales para ayudar a la ciudad a hacer
frente al incremento de gastos que iba a tener que asumir.
Adems, tras el traslado de la Capital a Berln, Bonn se benefci de
la creacin de un estatuto nico en Alemania de ciudad federal,
conocido en alemn como Bundesstadt. Esta situacin jurdica,
inspirada en el caso suizo, marc un reconocimiento simblico hacia
Bonn por los esfuerzos desplegados para fomentar la construccin de
una Alemania democrtica, representado por el mantenimiento de seis
ministerios federales en la ciudad. De facto, el gobierno alemn dispone
Grupo San Martn
216
de dos sedes, a pesar de que Berln sea de jure la sede del gobierno
federal. Esto hace que Berln no sea el nico centro poltico del pas.
Lo interesante de esta experiencia es que a pesar de que Bonn fuese
Capital de la Repblica Federal de Alemania durante casi cuarenta
aos, Berln sigui siendo considerada por los alemanes como la
Capital histrica y legtima de Alemania y estara destinada a seguir
sindolo tras la reunifcacin. Esto refejaba la voluntad poltica de
llevar a cabo la unidad del pas.
5. Astana: el simbolismo poltico de una nueva Capital
La Repblica de Kazajstn constituye un enorme territorio, la ms
extensa de las antiguas repblicas soviticas, que abarca desde el Mar
Caspio y el ro Volga al Oeste, hasta China al Este, y desde el lmite
meridional de Siberia al Norte, hasta las Repblicas de Uzbekistn
y Kirguizistn al Sur. Limita con Rusia y China, Kirguistn, Turkme-
nistn y Uzbekistn.
El pas es mayoritariamente una estepa inmensa, que ha estado
poblada desde tiempos remotos por grupos nmadas dedicados al
pastoreo. Hacia el siglo XV, comenz a aparecer una identidad kazaja
que agrup a muchas de las tribus de la regin y que conseguira
crear una cultura, una economa y un idioma propio. Durante el
siglo XIX la expansin del Imperio Ruso hacia Asia central, puso en
mira este territorio, colonizndolo tras una fuerte resistencia de los
kazajos. El vnculo con la cultura rusa se intensifc en 1920, cuando
se convirti en una de las Repblicas Socialistas Soviticas.
Con la disolucin de la Unin Sovitica, que dio origen a un
conjunto de nuevos pases, Kazajistn declar su independencia en
1991. En ese mismo ao, el que fuera lder del partido comunista
desde 1980, Nursultn Nazarbyev, se convertira en el presidente
de la incipiente Repblica.
Seis aos despus, en 1997, se decide trasladar la Capital del pas
desde Almaty a Akmola, una ciudad situada unos mil kilmetros al
norte, que se haba desarrollado durante la poca de la Unin Sovitica
como centro de produccin de trigo. La nueva Capital, ms centrada
Grupo San Martn
217
en el territorio del pas, sera entonces rebautizada como Astan que
signifca Capital en kazajo y preparada para un nuevo futuro.
En cuanto a los argumentos que motivaron tal decisin, en primer
lugar preponder el simbolismo que el cambio de Capital transmita
al asociarse al naciente Estado independiente. Tambin se justifc
porque Almaty, la antigua Capital, se encontraba prxima a la frontera
sur del pas, demasiado cerca del centro de infuencia chino, con
una poblacin que creca rozando los 1,5 millones de habitantes,
mientras que Akmola (Astan) se ubicaba en el centro del mismo,
con una prometedora y mejor distribucin del espacio.
Por ltimo, se adujeron razones que tenan que ver con la vulne-
rabilidad de Almaty a los terremotos o la proximidad de la cordillera
Tian que constrea su crecimiento. Y desde luego pesaron las razones
geopolticas que buscaban controlar el norte de Kazajistn, con una
gran poblacin de etnia rusa. La decisin permitira desarrollar una
ciudad del siglo XXI que asombrar al mundo y publicitar el papel
autnomo de Kazajistn.
Refexiones fnales. Santiago del Estero: la importancia de
un buen gerenciamiento
El anlisis de las diferentes experiencias de traslado, tanto a nivel
nacional como internacional, permite hacer un balance acerca de
los aciertos y errores de la proyeccin fctica y poltica de trasladar
la Capital Federal de un Estado. Si bien cada experiencia se enmarca
en un contexto histrico, poltico y cultural nico, pueden indivi-
dualizarse elementos que sirvan como aporte a un futuro traslado
de la Capital argentina a otra ciudad.
La conclusin que obtenemos de cada uno de estos casos y funda-
mentalmente de la experiencia argentina en el caso de Viedma nos
permite identifcar un factor clave: la necesidad de gerenciar correc-
tamente un proyecto de tal magnitud. Nos referimos a las palabras
del propio ex Presidente Alfonsn: Me tena que haber ido aunque
sea en carpa para concretar el proyecto.
8
8. Sigo siendo optimista: Kirchner retomar el proyecto, entrevista de Arnaldo Paganetti
Grupo San Martn
218
El traslado de la Capital Federal a Santiago del Estero
La necesidad de trasladar la Capital de la Repblica Argentina se
plantea dentro de un marco ms amplio de reorganizacin del Estado
Nacional y frente a la voluntad de repensar a la Argentina en una
lgica de reordenamiento territorial y estratgico. As, el traslado de
la Capital Federal a Santiago del Estero se plantea como un proyecto
vinculado al Bicentenario de la Patria, con un cambio en el modelo
de organizacin estratgica del Estado, que piense a la Argentina de
las prximas generaciones como una Nacin desarrollada, integrada
y ms federal.
Tras haberse cumplido treinta aos de democracia, el nuevo
proyecto de pas debe pensar a la Repblica Argentina como una Patria
integrada que contempla todas sus diversidades. De esta forma, nace
una visin estratgica que integra nuestros intereses y necesidades,
respetando y valorizando la Argentina profunda, las riquezas de
nuestro territorio, nuestra historia y las pluralidades culturales que
conforman la unidad nacional. Es por ello que, en el marco de este
reordenamiento, el traslado de la Capital Federal aparece como la
nave insignia de una nueva proyeccin de nuestro pas.
Adems, y como sucedi en otros pases que vivieron esta experien-
cia, una nueva Capital es smbolo y cristalizacin de una Nacin en
desarrollo, de una Nacin moderna y activa. El desafo es involucrar
a la mayor cantidad de personas, sectores polticos y productivos,
a la Argentina toda para que el resultado sea la construccin de la
mejor Capital para un pas que avanza cada da ms.
De esta forma, la reubicacin de nuestra Capital Federal se
enmarca en una serie de polticas trascendentales para la Argentina
a largo plazo. Como la generacin del Bicentenario de la Patria
tenemos que tener una nueva visin de Nacin, y, en esta lnea de
pensamiento, existen varias razones para efectuar el traslado de
la Capital. Por primera vez en mucho tiempo, contamos con una
sociedad democrticamente madura y con un Estado efciente,
equitativo y capaz de encarar transformaciones de largo plazo.
al ex presidente Ral Alfonsn, Diario Ro Negro, Domingo 16 de abril de 2006. Accedido
el 19/06/14: http://www1.rionegro.com.ar/arch200604/16/v16a15b.php
Grupo San Martn
219
En primer lugar, la cuestin demogrfca nace como un debate
estructural que nos da la pauta para pensar que es menester luchar
contra el desequilibrio demogrfico, fomentando el equilibrio
poblacional mediante la previsin y ejecucin de una planifcacin
territorial. En efecto, la Argentina tiene un problema endmico de
desequilibrio demogrfco, debido a la inmensa carga poblacional
del aglomerado del Gran Buenos Aires y a los vacos demogrfcos
que se encuentran en el resto del pas, caracterizados por una baja
densidad de poblacin. Por ello, la cuestin del traslado de la Capital
Federal hacia el centro territorial se vincula con la propuesta de crear
una nueva Ciudad Capital en una regin que est menos poblada
y desarrollada.
Las megaciudades incuban problemas ecolgicos, tales como la
disposicin fnal de los residuos slidos urbanos, y la contaminacin
acstica, visual y atmosfrica. El crecimiento de la poblacin y su
concentracin en grandes centros urbanos, aunado al avance industrial
y comercial, derivado del desarrollo cientfco y tecnolgico, y que
es la base del bienestar que caracteriza a las sociedades modernas,
ha generado problemas de contaminacin del aire, agua y suelo de
los sistemas naturales y humanos, trayendo como consecuencia un
deterioro en la calidad de vida y el bienestar de los ncleos humanos.
Entendiendo la necesidad de fortalecer el Norte argentino se
observa la razn econmica del proyecto. Ante las necesidades
del mundo actual, de agua y alimentos fundamentalmente, las
condiciones de nuestro pas para brindarlos son inmejorables. El
Norte Argentino cuenta con 6 millones de hectreas que hoy no
son explotadas, pero que potencialmente pueden ser integradas
al complejo productivo nacional, y que nos permitiran elevar las
100 millones de toneladas de cereales que hoy producimos, a 160
millones. Podemos imaginar que esto provocara un inminente
impacto sobre nuestras posibilidades de desarrollo y generara las
condiciones para profundizar la industrializacin de la ruralidad,
fortaleciendo la produccin de las economas regionales con valor
agregado en origen.
Grupo San Martn
220
La Argentina cuenta con una gran reserva pero tambin tiene un
desequilibrio hdrico, con grandes regiones hmedas y una diagonal
desrtica que atraviesa Cuyo y la Patagonia. Gran parte de la regin
del Norte argentino est asentada sobre el Acufero Guaran, pero esa
diagonal desrtica carece de agua. Hay que revertir ese desequilibrio
con la concrecin de obras de infraestructura adecuadas.
Asimismo, el traslado de la Capital Federal, junto a las dems
medidas, generar innumerables puestos de trabajo directos e indi-
rectos. El potencial es enorme, el hecho de que las 100 mayores
fortunas de la Argentina en los ltimos aos hayan invertido en el
Norte Argentino refuerza este argumento.
Esta lnea argumentativa tambin se enfoca con especial atencin
en la razn geopoltica. As, la reubicacin de la Capital Federal al
Norte del pas tambin resultar conveniente analizndolo desde una
perspectiva integracionista. Trasladar la Capital del pas a una provin-
cia del Norte ser benefcioso para propulsar los intercambios de la
Argentina con sus socios polticos y comerciales del MERCOSUR, ya
que el desarrollo de la infraestructura en la regin para mejorar el
acceso a la nueva Capital Federal redundar en una mejor conexin
terrestre con nuestros vecinos en el Noroeste, Norte y Noreste del
pas. Este traslado implicar un acercamiento fundamental al cora-
zn econmico y poltico del MERCOSUR y de la UNASUR, con la
incorporacin de nuevas rutas comerciales en Sudamrica.
Argentina puede posicionarse como un eje poltico y geogrfco entre
los Ocanos Pacfco y Atlntico, y con su Capital en el centro de este
eje puede contribuir estratgicamente a la concrecin del sueo de una
unidad regional fsicamente integrada. En este sentido, Argentina siem-
pre prioriz la salida atlntica y en la actualidad las condiciones exigen
revalorizar los vnculos con el Pacfco. Nuestro pas y nuestra regin
estn cambiando la mirada en direccin a Asia-Pacfco. Y la ciudad que
estamos pensando para que sea nuestra futura Capital Federal, la Ciudad
de Santiago del Estero, est ubicada a 700 Km. del Ocano Pacfco, en
un paralelo fundamental del Corredor Biocenico (que une Chile con
Brasil, pasando por nuestro pas): esta ubicacin estratgica potenciar
Grupo San Martn
221
nuestras economas regionales para insertarlas en la ya predominante
confguracin geopoltica y econmica con China como epicentro.
Con todo esto, vemos que la cuestin Capital atraviesa nuestra
historia desde la conformacin de la Patria, y la generacin del Bicen-
tenario debe retomar este debate para la Argentina de los prximos
aos. En este contexto, la razn histrica y poltica nos invita a dar la
discusin de los prximos cien aos. Ms all de las razones demo-
grfca, econmica y geopoltica, Santiago del Estero es el corazn
del territorio de nuestra Patria, y es su ciudad ms antigua. Madre
de Ciudades, supo ser un verdadero eje de confuencia entre las
migraciones colombina y atlntica.
El gerenciamiento del traslado como metodologa y estrategia
de trabajo
Trasladar la Capital Federal a Santiago del Estero no se presenta
como una tarea fcil. En efecto, las implicaciones son tan amplias y
diversas que requieren de una metodologa y de una estrategia que
abarque todas las cuestiones que impactan directa e indirectamente
a esta expedicin. La necesidad de un gerenciamiento operativo del
proyecto se conforma como la clave del xito para la materializacin
del traslado. As, por gerenciamiento entendemos la supervisin del
proyecto por un equipo de gestin abocado al seguimiento de la
realizacin y correcta ejecucin de todos y cada uno de los aspectos
previstos y desarrollados en el plan estratgico del traslado.
El gerenciamiento del proyecto de traslado de la Capital Federal
se enmarca dentro de un plan estratgico, que se aborda desde
dos perspectivas: un primer nivel en donde se entiende como el
proyecto de reordenamiento territorial y estratgico a escala nacio-
nal que tiene por nave insignia al traslado de la Capital federal; y
un segundo nivel en el cual se entiende como el desarrollo de los
correlativos logsticos estratgicos a la razn poltica del traslado
de la Capital, y que se conforma como nuestro objeto de estudio.
Grupo San Martn
222
En el plan estratgico del traslado de la Capital Federal, aparecen
varios aspectos que son clave para la materializacin del proyecto. As,
con el fn de abarcar todas las implicaciones del traslado, debemos
analizar en profundidad varios tpicos:
la cuestin histrico-jurdica, con el estudio de las implicaciones
legales y normativas de tal traslado, tanto desde un punto de
vista constitucional como de normativa local, y en particular
la cuestin de las normativas urbansticas;
la cuestin social-urbanstica en s, con la necesidad de proce-
der a una planifcacin urbanstica y territorial que piense la
reconfguracin del espacio y el reordenamiento urbano, con
los debidos relevamientos y el anlisis de las necesidades a
proveer; as tambin integrar a los habitantes preexistentes
a la nueva ciudad;
la cuestin econmica y de fnanciamiento, con la prospeccin
de los modos de fnanciamiento, el impacto econmico y los
incentivos fscales a desarrollar para llegar a la materializacin
del proyecto;
la cuestin del desarrollo regional y territorial, con la elabo-
racin de una visin estratgica de pas y de una economa
regional que contemple un plan de desarrollo de infraestruc-
turas y obras;
la cuestin de las relaciones internacionales y de la integracin
estratgica regional, con la previsin del impacto geopoltico
y de los benefcios entendidos en sentido macro.
Grupo San Martn
223
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Captulo 7
Argentina hacia adentro
y hacia afuera: desafos y
oportunidades
Grupo San Martn
227
Argentina en los umbrales del
desarrollo
Roberto Feletti
1

1. La clausura de una etapa: el fn del autofnanciamiento
El presente apartado tiene como objetivo describir el escenario,
las tensiones, los dilemas y desafos que defnen el futuro de una
Argentina que empieza a transitar el sendero que nos llevar a
ser un pas desarrollado despus de algo ms de una dcada de
crecimiento ininterrumpido.
Por ello, es necesario retrotraernos hacia un pasado reciente, el
bienio 2012-2013, el cual, en gran medida, es un punto de infexin
en la historia de nuestro pas.
Podramos defnir a este par de aos como el bienio del auto-
fnanciamiento, es decir el perodo en el cual el pas realiz un
notable esfuerzo para superar la restriccin externa, a travs de
un esquema de autosustentacin, proporcionado por el saldo
comercial positivo, interviniendo en los tres grandes ncleos que
engloba la demanda de moneda extranjera: las necesidades reales
de importacin; los giros de utilidades y dividendos al exterior; y
el vuelco de la capacidad de ahorro hacia el dlar como reserva
de valor excluyente.
La regulacin cambiaria a la que fueron sometidos estos ncleos,
mal llamada cepo por los medios dominantes, tuvo por objeto
asegurar que el supervit de la balanza comercial permitiera la
acumulacin de reservas y el pago de los servicios de la deuda
soberana.
1. Contador. Actualmente se desempea como Diputado Nacional y Presidente de la
Comisin de Presupuesto y Hacienda. Adems, fue Viceministro de Economa de la Nacin,
Vicepresidente del Banco de la Nacin Argentina, Presidente de Nacin Fideicomisos
S.A., Secretario de Infraestructura y Planeamiento del Gobierno de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires y Presidente y Director del Banco Ciudad de Buenos Aires, entre otros.
Argentina en los umbrales del desarrollo
Grupo San Martn
228
Recordemos que la restriccin externa tuvo tres componentes:
el desbalance de divisas del sector energtico; el saldo negativo del
intercambio con Brasil; y el impacto en el bienio de importantes
vencimientos de deuda.
Si bien el proceso que se inicia en 2003 est caracterizado en su
conjunto por una clara voluntad de las autoridades por primera
vez en mucho tiempo de transformar a la Argentina en una Nacin
autnoma para decidir sus polticas pblicas con independencia de
las agendas de los mercados globales y de las corporaciones locales,
esta ltima etapa constituye el ms grande esfuerzo por afrmar la
apuesta por la soberana.
Las crticas ms agudas y descarnadas desde los sectores que alien-
tan una restauracin liberal conservadora, intentan deslegitimar la
relevancia de este momento en el desarrollo de la historia econmica
de nuestro pas, aun a costa de poner en relieve una subjetividad
extrema al momento de analizarlo.
Es as como, sin considerar en su ponderacin condicionantes
que emergen con fuerza a principios de 2012, tales como el dfcit
energtico, la estructura histricamente defcitaria de nuestra indus-
tria en esta oportunidad, agudizada por la profundizacin de un
intercambio desfavorable con Brasil y los fuertes vencimientos de
deuda, relativizan el debate poniendo el foco en lo que eufemsti-
camente denominaron cepo cambiario.
Este esquema que viene a limitar la capacidad de comprar dlares
para atesoramiento, donde las grandes empresas tambin ven obsta-
culizada su capacidad de dolarizar ganancias para posteriormente
remitirlas al exterior, fue el modo a partir del cual el Gobierno esta-
bleci un orden de prioridades para hacer frente a la restriccin
externa sin afectar el nivel de actividad, garantizando el pago de
nuestros servicios de deuda y sosteniendo el principal objetivo: la
proteccin de la poltica de ingresos de los sectores mas vulnerables.
De esta manera, el Gobierno marca un hito en el derrotero
econmico de nuestro pas haciendo frente a esta restriccin externa
con recursos propios y desarticulando el avance de los sectores que
Roniiro Fiiirri
Grupo San Martn
229
pretendan una vez ms volver a apropiarse de los recursos del
Estado por la va de una puja fnanciera.
2. Mayor competitividad y regularizacin del frente externo,
ambos con foco en la inversin
Habiendo transcurrido el momento ms lgido de la tensin
anteriormente descripta, el Gobierno no desatiende la necesidad
de reorientar la estrategia coyuntural en un escenario de fuertes
restricciones internacionales y de resistencias locales, como las ya
detalladas. Cabe considerar que estas disposiciones de ningn modo
implican una resignacin por parte del Gobierno de la voluntad de
ejercer el poder poltico emanado del voto popular, con autonoma
del poder econmico.
En lnea con lo anterior, hacia los umbrales del ao 2014, el
Gobierno toma posicin ante el nuevo escenario signado por dos
grandes variables.
Por un lado, la necesidad de alcanzar un mayor nivel de competi-
tividad de la economa argentina, reordenando los precios relativos
de la misma.
Por otro, la de regularizar los temas pendientes de la agenda
externa a fn de revertir el resultado negativo de la cuenta capital,
favoreciendo el ingreso de fondos desde el exterior.
En este sentido, el Gobierno Nacional abord un conjunto de
acciones concretas: el pago de los laudos arbitrales del Ciadi a las
empresas estadounidenses; la consecucin de un acuerdo de pago
de la deuda pendiente con el Club de Pars; la aprobacin por ley de
un Convenio de Solucin Amigable y Avenimiento de Expropiacin
entre nuestro pas y la empresa espaola Repsol por la expropiacin
del 51% del patrimonio de YPF; y la intencin de cerrar los confictos
derivados del pequeo grupo de bonistas que se mantuvo al margen
de los canjes de 2005 y 2010.
Sobre este ltimo aspecto, al momento de cierre de este artculo,
la Argentina se encuentra encarando negociaciones que le permitan
cumplir con el proceso de reestructuracin de deuda en curso,
Grupo San Martn
230
sumadas a aquellas destinadas a hacer extensivo el acuerdo con ese
pequeo grupo de acreedores, en condiciones justas y equitativas
para el universo total de los mismos.
Todo lo anterior tiene el propsito de regularizar las cuestiones que
el Gobierno haba prometido resolver y que habilitan un escenario
favorable para fnanciar proyectos de infraestructura y equipamiento
pblicos y privados, y tambin para recibir un fujo de capitales
de inversin directa en sectores como el energtico, entre otros.
Tanto la bsqueda de un nuevo piso de competitividad, como la
resolucin de los problemas derivados del frente externo, procuran
superar la restriccin sealada sin daar el salario, pero sobre todo,
preservando los niveles de empleo y actividad econmica como forma
de recuperar un sendero de crecimiento sostenido y con perspectivas
a transformarnos en un pas desarrollado.
Por otra parte, las medidas que el Gobierno ha adoptado se orientan
esencialmente a dinamizar un factor de la demanda agregada que en
estos dos aos result un tope al crecimiento: la inversin.
Los lmites que la regulacin cambiaria impuso a la dolarizacin de
los excedentes de la ganancia empresaria, impactaron negativamente
en el componente de inversin. Dicho en otras palabras, frente a la
escasez de divisas, el empresariado, tanto nacional como extranjero,
ante la difcultad de transformar en dlares sus excedentes, opt por
una fuerte retraccin del proceso de inversin en el pas.
En consecuencia, podemos concluir que el bienio 2012-2013 sostuvo
el funcionamiento del mercado interno, la proteccin previsional y
social, el empleo y el salario, pero gener una respuesta negativa en
la tasa de inversin del pas, con el consiguiente lmite a la expansin
de la oferta de bienes y servicios.
La descripcin del comportamiento de la inversin en este bienio,
como un factor importante de la demanda agregada, tiene por objeto
indicar que el conjunto de medidas que se han adoptado en esta
nueva etapa apuntan esencialmente a recuperar su dinamismo en el
pas. Es en ese sentido que el ordenamiento de la agenda del sector
externo persigue modifcar las restricciones que el default de 2001 nos
Roniiro Fiiirri
Grupo San Martn
231
leg y generar las condiciones para el ingreso de inversiones externas
de carcter productivo.
Todo esto se comprende mejor si tenemos en cuenta que la profun-
dizacin del desarrollo industrial en nuestro pas requiere de fuentes de
energa que lo sustenten. Por tal motivo, el Gobierno puso en marcha
una serie de medidas que han promovido, a travs de YPF, la exploracin
y explotacin de nuevas reas de energa no convencionales que prome-
ten una provisin energtica de largo aliento. Asimismo, ha generado
las condiciones necesarias para la puesta en funcionamiento de otras
fuentes generadoras de energa.
Adems de la provisin de energa, se han promovido polticas pblicas
para mejorar la infraestructura en transporte y logstica. Todos pilares
de una nueva etapa de crecimiento econmico.
Sin embargo, no slo el Estado debe comprometerse con el desarrollo
del pas, se requiere tambin del empresariado nacional, quienes sern
los encargados de apropiarse, en el buen sentido, de todo lo avanzado
durante estos aos. Dadas las condiciones propicias, deben consolidar
su presencia en el mercado interno a travs de la oferta de productos de
calidad a precios apropiados, para luego avanzar en la conquista de nuevos
mercados, sobre todo en los pases emergentes de Amrica Latina y Asia.
3. La insercin internacional potenciando los fujos de inversin
En lnea con lo anterior, es necesario analizar tambin los potenciales
fujos de inversin externa como proceso concatenado al tipo de insercin
internacional. Voy a referirme en este aspecto a tres casos especfcos:
Estados Unidos, China y Brasil. Esos tres pases tienen con Argentina un
comercio de casi 68.000 millones de dlares, lo que representa 40% del
intercambio comercial de nuestro pas.
Antes de pasar a una resea detallada de cada uno de ellos me permito
hacer una somera caracterizacin del escenario internacional, la crisis
y su evolucin, y las derivaciones que de ello se desprenden para los
pases en vas de desarrollo, con la intencin de enmarcar el anlisis
que desarrollar a continuacin.
Al cabo de seis aos del impacto de la crisis de Lehman Brothers
Grupo San Martn
232
sobre las economas ms poderosas del planeta, se pueden advertir
dos caractersticas marcadas: la primera de ellas es una recuperacin
general muy dbil, con una tasa de crecimiento del PIB promedio
que apenas alcanza 1,3 % y, la segunda, es que en ese contexto se
observa un paulatino pero sostenido despegue de la economa esta-
dounidense respecto de la Unin Europea y Japn, proyectndose
una tasa de incremento del PIB, para 2014, de 2,8%.
Las razones que defnen esta dbil recuperacin de la crisis, y por
qu en ese escenario Estados Unidos comienza a marcar diferencias,
deben buscarse en que el actual ciclo que atraviesa el capitalismo
exige un incremento de la productividad del capital respecto del
trabajo mayor que en otras pocas, debido a la ausencia de un nuevo
paradigma cientfco-tecnolgico que garantice el reinicio de la fase
de acumulacin de capital al fnal de la crisis.
El incremento del precio de las materias primas desde principios
de este siglo, sobre todo la energa, debilitan la competitividad de
las economas desarrolladas, y las vuelve ms dependientes de un
ajuste sobre sus costos de mano de obra en relacin al pasado.
Este aumento del costo de las materias primas, sumado a los salarios
y las prestaciones sociales elevadas, tornan inviable que los pases
centrales, sin un salto cientfcotecnolgico como el que tuvieron en
los 80, tengan la posibilidad de retomar un sendero de crecimiento
sostenido en el actual mundo globalizado y capitalista. Es as como
pierden competitividad frente a los pases emergentes, en particular
aquellos de gran tamao en el Asia Pacfco y Amrica Latina.
Al analizar las polticas resultantes de la crisis 2008-2009 se advertir
la ausencia de medidas concretas y potentes de recuperacin de la
demanda efectiva por la va fscal, y de la expansin del gasto pblico.
En cambio, hay una centralidad de la poltica monetaria a travs de
la fuerte creacin primaria de dinero y el desplome de la tasa de inters
como mecanismos de asegurar la liquidez que evite la quiebra de bancos
y otras instituciones crediticias y de inversin proveedoras de la multitud
de activos fnancieros que se depreciaron aceleradamente al reventar las
burbujas de precios con que se desenvolva la economa real.
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233
La expansin de la liquidez monetaria fue decisiva para impedir
una quiebra fnanciera generalizada, pero no para garantizar un ciclo
ascendente de las economas que superara el estancamiento productivo
y el desempleo.
En este cuadro general, y para advertir las diferencias al interior
del mismo, es necesario detenerse primero en la situacin de la zona
euro, la cual, como se ver seguidamente, presenta el mayor grado de
complejidades y lmites a superar en este contexto.
La crisis en la eurozona hizo emerger brutalmente las diferencias de
competitividad entre los pases que la conforman. El sinceramiento de
las asimetras entre la Europa mediterrnea (Espaa, Portugal, Italia y
Grecia) respecto de las economas ms fuertes (Alemania, Francia y el
Benelux) condena a la primera a una devaluacin fscal y social para
corregir por ese mecanismo sus desequilibrios en el sector externo.
El ancla que supone una unificacin monetaria impide que los
pases ms dbiles puedan ganar competitividad depreciando de forma
autnoma su moneda. Por lo tanto, quedan compelidos a producir
un ajuste en sus cuentas pblicas que contraiga la demanda interna
abaratando sus insumos y el salario por la va del desempleo para poder
integrarse en forma competitiva en el nuevo contexto.
En lnea con lo anterior, vemos cmo mientras Espaa, Italia, Grecia,
Portugal y en forma ms reciente Francia, aplican planes de austeridad
fscal que potencian el estancamiento econmico impidiendo una
elevacin de la demanda por la va del gasto pblico, Alemania, con
casi un 40% de su demanda total vinculada a sus ventas al mundo, gana
competitividad al abaratarse los insumos que demanda para exportar
del resto de los pases europeos.
El sostenimiento del euro como moneda de reserva internacional le
otorga a la economa alemana la capacidad de adquirir insumos baratos
y, a su vez, la de inundar el mercado de consumo con productos de alto
valor agregado en lo que respecta a ciencia y tecnologa, restndoles
dependencia de la volatilidad de los mercados internacionales.
Por el momento, la receta para la Europa mediterrnea es depre-
ciar sus productos y salarios para sostener la competitividad de las
Grupo San Martn
234
economas europeas ms fuertes, esencialmente la alemana, a la
espera que el mayor crecimiento de stas derrame en un incremento
de la demanda agregada hacia toda la zona euro.
Lo anterior defne un complejo panorama que le exige a Europa
abandonar sus polticas de inclusin objetivadas en los Estados de
Bienestar socialdemcratas, garantes de un mercado interno robusto,
para avanzar en modelos competitivos que requieren energa, alimen-
tos y mano de obra cada vez ms depreciados. La reciente crisis de
Ucrania encuentra sus races en este esquema. Los resultados de esta
poltica se aprecian en las diferentes tasas de incremento del PIB:
Alemania +0,5% frente a un promedio de la zona euro de -0,4%.
Estados Unidos, por su parte, tambin ha experimentado un
escenario similar donde la recuperacin de la demanda interna
lesionaba la competitividad de la economa ms poderosa de la
Tierra, agudizando sus desequilibrios externo y fscal.
Dicho de otro modo, un incremento del consumo interno provocaba
una mayor demanda de productos importados, fundamentalmente
de energa a precios elevados, y aumentaba el desbalance externo
debilitando al dlar como moneda de reserva internacional en favor
del oro y el euro.
La potente emisin de dlares para fnanciar estos desequilibrios
aceleraba la depreciacin del billete verde y le impeda a Estados
Unidos manejar los rangos de su devaluacin en procura de alcanzar
competitividad.
El fracaso en 2005 de su intento de construir con la totalidad de
Amrica latina una amplia zona de libre comercio el rea de Libre
Comercio de las Amricas (ALCA) que, en el marco de la crisis, le
proveyera de insumos abaratados para potenciar su competitividad,
tal como lo hizo Alemania, limit inicialmente las posibilidades
norteamericanas de una recuperacin transfriendo parte de su crisis
al resto del continente.
Las guerras que asolaron Medio Oriente a partir de 2003 son
el reflejo de la urgencia estadounidense por asegurar su provisin
de energa. Sin embargo, el pas del Norte encontrara una solucin
Roniiro Fiiirri
Grupo San Martn
235
parcial a este problema al interior de sus fronteras, donde la explota-
cin de yacimientos de petrleo no convencional le permiti reducir
sus importaciones de combustible en forma relevante, abriendo as un
escenario de recuperacin donde la necesidad de emisin monetaria
para fnanciar desequilibrios se acota. En efecto, las tasas de aumento
del PIB de Estados Unidos fuctuaron de 1,7% en 2011 a 2,8% en 2012,
1,9% en 2013 y proyectando 2,8% para 2014.
Producida la mejora en el abastecimiento de energa, Estados Unidos
intenta ahora recrear una zona de libre comercio en Amrica latina
denominada Alianza del Pacfco, apoyada en varios tratados bilaterales
frmados por Chile, Per, Colombia y Mxico.
La otra decisin de impacto sobre las economas emergentes de
carcter ms global son los anuncios realizados por la Reserva Federal
estadounidense (FED), respecto de un retiro gradual de los estmulos
monetarios. La perspectiva de una suba de la tasa de inters estadouni-
dense provoc lo que los mercados denominan vuelo a la calidad de
un importante volumen de capitales mayoritariamente especulativos que
fnanciaban desequilibrios en las economas emergentes, impactando
negativamente en los tipos de cambio y tasa de inters de dichas naciones.
Efectivamente, para los pases en desarrollo, desenvolverse con una
cuenta corriente del balance de pagos defcitaria sostenida con ingresos
de capitales internacionales atrados, tanto por una tasa interna elevada
como por la emisin de deuda soberana, es riesgoso frente a un cambio
de direccin del movimiento de los mercados.
Es importante sealar que este movimiento de capitales hacia Estados
Unidos se correspondi ms al denominado anticipo de los mercados
frente a un riesgo potencial que a una suba signifcativa de la tasa de
inters norteamericana. De hecho, Estados Unidos necesita todava ms
tiempo de tasas de inters negativas respecto de su infacin interna
para completar la licuacin de las deudas de empresas y familias que
todava persisten. Esta decisin ha frenado un despegue ms potente
de su economa.
En conclusin, los pases emergentes no pueden esperar que las
economas ms desarrolladas sean las locomotoras de la demanda
Grupo San Martn
236
internacional pues las polticas de reactivacin son muy limitadas
por la voluntad de priorizar un nuevo ciclo de acumulacin de capital
no apoyado en la demanda masiva.
Sumado a lo anterior, la paulatina mejora de la economa norteame-
ricana le plantea a Amrica latina una doble presin: la de abrir sus
mercados a los productos de ese origen y, a su vez, el encarecimiento
y la merma de fondos para fnanciar el desarrollo.
Dicho esto, y sin desentenderse del hecho de que entre nuestro
pas y Estados Unidos siempre hubo una tensin en la relacin bila-
teral porque somos economas competitivas, producimos lo mismo
que ellos
2
, hoy emerge un elemento que puede cambiar las bases
estructurales de esta relacin, y es la energa, con la expectativa puesta
en la produccin de un fujo de inversiones hacia el desarrollo del
petrleo no convencional que mejorara el abastecimiento energtico
para el modelo industrial.
Por otra parte, en el caso de China, si bien a tasas muy elevadas,
superiores a 7%, las proyecciones sobre su economa son de desace-
leracin del crecimiento para los prximos aos. El gobierno chino
ha expresado a travs de distintos documentos que la nueva etapa
requiere apoyar un desenvolvimiento del pas basado en su mercado
interno y reducir la dependencia del ingreso de divisas por va de
las exportaciones e inversiones.
Este cambio de orientacin implica polticas monetarias ms
prudentes y mayor participacin del mercado en la captacin de
ahorro y asignacin de los recursos crediticios, lo que derivar en
un incremento de las tasas de inters, con el consecuente impacto
negativo en aquellas empresas ms endeudadas y con menos capa-
cidad de trasladar sus costos al mercado interno.
2. Como ejemplo podemos citar tres iniciativas del pas norteamericano para la regin
que no tuvieron los resultados esperados: la Alianza para el Progreso (dcada de 1960),
pensado como un proceso de inversin industrial, pero que en Argentina fue opacado por
un fujo de inversiones industriales provenientes de Europa; el Consenso de Washington
(principios de 1990), que no se objetiv en la presencia de Estados Unidos en el proceso
de privatizaciones y; por ltimo, el fracaso de la instauracin del ALCA, como zona de
libre comercio.
Roniiro Fiiirri
Grupo San Martn
237
En esa lnea, tambin ha fexibilizado los parmetros de fuctuacin
de su moneda, el yuan, buscando una mayor capacidad de adaptarse
a las oscilaciones externas, protegiendo su economa interna.
En el marco de una economa planifcada, las autoridades chinas
buscan un paulatino desarrollo del consumo domstico, pero
acotando los subsidios al mismo y adaptndolo a ciertas normas
de funcionamiento del mercado. Esta tendencia no deja de ser una
buena noticia para la Argentina porque la principal demanda popular
son los alimentos, con lo que es dable esperar que las ventas hacia
el gigante asitico se sostengan.
En este momento, China se encuentra invirtiendo cerca de 6.900
millones de dlares en Argentina y adems es uno de los principales
compradores de productos primarios, lo cual, sumado a la presencia
de los BRICS en el comercio internacional representan casi el 30%
de la demanda mundial y la invitacin a nuestra Presidenta a parti-
cipar de la prxima reunin del bloque en el mes de julio de 2014
en la ciudad brasilea de Fortaleza, tambin implica otro cambio en
la situacin de Argentina frente al mundo.
Y, por ltimo, en cuanto a Brasil, con la presidencia de Dilma Rous-
seff, se recorri un camino de desequilibrio en su cuenta corriente
del balance de pagos y fnanciamiento con la cuenta capital en forma
pronunciada. Para ello se desenvolvi con un tipo de cambio apreciado
y una tasa de inters (SELIC) fuertemente positiva tanto respecto de
los precios internos como de la cotizacin de la moneda extranjera.
Este escenario atractivo para el ingreso de capitales fue acompaado
con una peridica emisin de deuda soberana apoyndose en su
carcter de pas con grado de inversin, el mximo distintivo que
otorgan las califcadoras internacionales.
La combinacin de apreciacin cambiaria y cuenta corriente defcita-
ria, adems de provocar una fuerte primarizacin de las exportaciones
brasileas, coloc al pas en una singular vulnerabilidad frente a los fujos
externos, forzando una devaluacin de 20,3% entre puntas febrero 2013/
febrero 2014 y llevando la tasa SELIC de 7,25% a 10,75% en igual perodo.
Fue as como la sexta economa del mundo se vio forzada a aplicar
Grupo San Martn
238
polticas de contencin del gasto pblico y de ventas abultadas de
Reservas Internacionales para contener el deslizamiento cambiario.
El saldo de este proceso que lleva un trienio, 2011-2013, es que la
tasa promedio de aumento del PIB en Brasil es de apenas 2,1% a lo
largo de ese perodo.
Este ltimo indicador es el testimonio de que la poltica de
apertura de la cuenta capital, la prdida de competitividad de las
exportaciones como consecuencia de un tipo de cambio apreciado y
el sostenimiento prolongado de una tasa de inters real positiva en
niveles que la posicionan entre las ms altas del mundo, favore-
cieron el ingreso de capitales pero no generaron una expansin de
la economa acorde con ese fujo.
Brasil se encuentra hoy entonces en una situacin de debilidad
externa, reduccin de su solvencia industrial y angostamiento de su
mercado interno debido al bajo crecimiento. Adems, no debemos
perder de vista que todo lo descripto se da en un escenario global
que tiende a endurecer las condiciones de fnanciamiento a los pases
emergentes y de creciente presin estadounidense para forzar un
esquema de apertura generalizada en la regin.
La continuidad de desequilibrios externos y fscales que agudi-
zan el nivel de endeudamiento de nuestro vecino despierta gran
preocupacin interna e internacional. De hecho, las califcadoras
han comenzado a revisar sus informes sobre la economa brasilea.
Para la Argentina, las dificultades de nuestro principal socio
comprador de produccin nacional son una seal de alerta, esen-
cialmente porque es muy difcil consolidar una industria sustentable
en nuestro pas sin el mercado extensivo que significa Brasil. La
industria argentina encuentra restricciones en la magnitud de su
mercado interno y en ese marco, Brasil funciona como un mercado
interno ampliado de nuestro sector industrial.
Roniiro Fiiirri
Grupo San Martn
239
4. Empresarios y Estado: el desafo de trabajar
mancomunadamente
La nueva etapa que se abre en nuestro pas est dirigida, funda-
mentalmente, al desarrollo de las potencialidades de un empresariado
robustecido al calor de estos once aos de expansin econmica, para
que asuma el desafo, en alianza con el Estado, de lanzar un proceso
de inversin modernizante que consolide los avances industriales y
sociales alcanzados durante este perodo.
Es as como vimos que el Gobierno activa todos los mecanismos
y herramientas necesarias para que la tasa de inversin se eleve
considerablemente, en un escenario caracterizado por un Estado
desendeudado, con equilibrios macroeconmicos sostenidos en el
tiempo en forma indita respecto de los ltimos treinta aos, bajo
nivel de desempleo y una base productiva diversifcada e inserta en
el mercado internacional.
Podemos afrmar sin riesgo de equivocarnos que, en el marco de
una economa mundial an errante y convulsionada, los anteriores
son atributos sufcientes para que nuestro pas emerja en todas sus
capacidades como un escenario ineludible a la hora de emprender
actividades estables, dinmicas y prometedoras.
Independientemente del resultado de las prximas elecciones
presidenciales, no caben dudas de que el proyecto que viene gober-
nando nuestro pas desde 2003 y concluye su mandato en diciembre
de 2015 estableci las bases fundantes para el potencial desarrollo
de una Argentina moderna, llamada a ser un actor relevante en el
escenario internacional durante las prximas dcadas. Depende de
todos los argentinos estar a la altura de explotar en benefcio propio
esa oportunidad inmejorable.
Grupo San Martn
241
Ordenamiento e integracin
territorial
Propuestas del plan estratgico agroalimentario y
agroindustrial argentino, participativo y federal
(2010-2020)
Isidoro Felcman
1
y Gustavo Blutman
2

3
A.Para qu Planifcar?
Es necesario pensar por qu y para qu se planifca. El peronismo,
desde su gnesis histrica e ideolgica, defendi siempre la idea de
que la construccin de una sociedad organizada/una comunidad
organizada, depende esencialmente de un rol central indelegable
de conduccin poltica por parte del Estado: impulsar un proyecto
nacional que, bajo la forma de gobierno republicana, representativa
y federal, genere una visin compartida de futuro, orientada hacia
el desarrollo sustentable y la inclusin social, todo ello dentro de
un espacio territorial fsica, ambiental, social y econmicamente
integrado, tanto en sus mbitos locales, regionales y globales. Los
dos planes quinquenales (Presidencia de la Nacin: 1946/1953) y el
Plan Trienal (Presidencia de la Nacin: 1974) son un claro ejemplo
de lo sealado. La idea central es que dicho proyecto nacional, para
lograr involucramiento y compromiso del conjunto de la sociedad
argentina, debe ser elaborado colectivamente entre todos los acto-
res del mercado, la sociedad civil y el sistema cientfco-tecnolgico
(sociedad del conocimiento), bajo la conduccin poltica del Estado,
1. Isidoro Felcman. Lic. en Administracin y Contador Pblico. Director del Centro de
Investigaciones en Administracin Pblica (CIAP- FCE- UBA). Profesor titular de Adminis-
tracin Pblica FCE- UBA. Director del Programa de Modernizacin de la HCDN.
2. Gustavo Blutman: Lic. en Sociologa y Ciencia Poltica. Magister en Administracin
Pblica. Doctor de la Universidad de Buenos Aires. Secretario Acadmico del CIAP. Profesor
Asociado Gestin de Polticas Pblicas FCE-UBA.
3. Agradecemos la participacin de Mariana Anchubidart, Daniela Navarro Brandan, Gloria
Garca Ro, Adriana Azcorra, Paula Bobeck, Mara Roco Velzquez y Facundo Milln.
Ordenamiento e integracin territorial
Grupo San Martn
242
quien en una comunidad organizada (Pern, 2006) debe ser prota-
gonista en la elaboracin del proyecto, la gestacin de una visin
compartida, la ejecucin de polticas pblicas, la regulacin de los
procesos econmico-sociales (destinados a generar equidad, justicia
y equilibrio) y, fnalmente, la articulacin de los intereses sectoriales
en pos de satisfacer el bien comn.
De all que una de las lecciones ms importantes que podemos
aprender del anlisis de la vida econmica y social de una Nacin es
que su bienestar, su progreso social y su capacidad de competir en el
mundo desarrollado, se hallan condicionados por una caracterstica
sociocultural bsica: la existencia de visin compartida de futuro.
Y la planificacin participativa es clave en dicho proceso. Ahora
bien, toda planifcacin supone la existencia de actores admitidos
como parte de la realidad que se intenta transformar. Estos actores
son dinmicos, se mueven e interaccionan en diferentes mbitos y
situaciones y defenden legtimamente intereses sectoriales; articular
los distintos intereses es central si queremos construir una sociedad
organizada. All el Estado cumple un rol primordial.
La Planifcacin Estratgica Participativa es el instrumento que nos
ayuda a desarrollar este emprendimiento. Sus conceptos e instru-
mentos bsicos son la visin compartida, el dilogo, la negociacin,
el involucramiento y la generacin de compromisos (Matus: 2007).
Cuando hoy da nos encontramos en la etapa fundacional de
pensar el traslado de la Capital Federal, hacemos nuestra contribu-
cin siguiendo el pensamiento estratgico de Julin Domnguez que,
desde hace ya varios aos a la fecha, viene impulsando la idea de
una visin-pas basada en el desarrollo con inclusin social a partir
de un profundo sentido federal y de integracin territorial, asociado
a la Regin Latinoamrica y con fuertes proyecciones de liderazgo
en el concierto internacional de las naciones (Domnguez, 2013).
El traslado de la Capital Federal se inscribe en esta misma idea, ya
que adquiere sentido en el marco de un pensamiento estratgico
de integracin territorial, a su vez inscripto en una visin orientada
hacia el desarrollo con inclusin social. Estos principios rectores
Isiooio Fiicxax \ Gusravo Biurxax
Grupo San Martn
243
dieron origen en su momento al Plan Estratgico Agroalimentario y
Agroindustrial Argentino Participativo y Federal 2010-2020 (PEA2). La
idea de este artculo es esbozar sintticamente los principales apor-
tes que, en su momento, realiz el PEA2 en trminos de desarrollo
econmico-productivo, inclusin social, ordenamiento e integracin
territorial, asociacin estratgica con pases de la Regin y liderazgo
mundial. (PEA2-MAGyP, 2011).
B. PEA2, una breve descripcin: gnesis, identidad, meto-
dologa, institucionalidad
I. Impulsando un proyecto nacional para el sector agroali-
mentario y agroindustrial argentino
El Plan Estratgico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo
y Federal, 2010- 2020 (PEA2) es el resultado fnal de un proceso
participativo que, impulsado por el Estado, convoc a todos los
actores del Sector Agroalimentario y Agroindustrial Argentino para
que, de manera ordenada y sistemtica, siguiendo una metodologa
predefinida, y en mbitos especialmente diseados a tal efecto,
elaboraran un Plan Estratgico a partir de una visin compartida de
futuro. (PEA2-MAGyP, 2011).
El PEA2 fue una pieza clave en el proceso destinado a superar
un conficto econmico y social vivido por Argentina en los aos
2008/09. En cierta medida, este conficto estuvo emparentado con
las sucesivas crisis fnancieras internacionales de la ltima dcada y,
muy especialmente, al big bang paradigmtico producido despus de
la implosin mundial que signifc la quiebra de Lehmann Brothers y
el default de las hipotecas basura (Felcman y Blutman, 2011). Estas
crisis pusieron de manifesto la obligacin de revisar y cuestionar
fuertemente las bases ideolgicas del neoliberalismo econmico, las
creencias en el mercado como mecanismo efciente para la asigna-
cin de los recursos, y la teora del derrame como nica forma de
redistribucin de la renta econmica y construccin de una sociedad
ms justa. Mientras los pases centrales se encontraban sumidos en
Grupo San Martn
244
profundos debates sobre el futuro de la economa y el progreso
social, Argentina, en diferentes mbitos de su actividad econmica y
muy especialmente en su sector agroalimentario y agroindustrial, fue
sorteando los efectos de la crisis a partir de polticas contra-cclicas
y la construccin colectiva de una visin compartida de futuro
(Domnguez, 2013).
El desarrollo efectivo del PEA2 requiri de un diseo de procesos
que contempl simultneamente la existencia de dos lgicas: Lgica
Metodolgica y Lgica Participativa (PEA2-MAGyP, 2011). Ambas
tienen racionalidades diferenciales pero se encuentran ntimamen-
te vinculadas y la conjuncin de ellas dio como resultado un Plan
Estratgico Participativo, es decir, que los ocho pasos que sealan el
camino metodolgico (se detallarn ms adelante) fueron empleados
por todas las instancias de participacin a lo largo del proceso. Es
esta conjuncin virtuosa de lo metodolgico con lo participativo la
que asegur la elaboracin de un plan coherente y al mismo tiempo
consensuado por los diferentes actores, a partir de un proceso franco
y abierto de debate, intercambio de opiniones, confrontacin de
intereses sectoriales, negociacin y acuerdo.
II. La Lgica Metodolgica y la Lgica Participativa del PEA2
Como se mencion, el esquema de funcionamiento se bas en
dos racionalidades centrales que convergen en un mismo proceso
participativo. Por un lado, la Lgica Metodolgica: aquellos pasos
sujetos a reglas lgicas y conceptuales necesarios para arribar al
resultado esperado; el Plan Estratgico (PEA2). Ellos son: 1. Direccin
Estratgica: Visin, Misin/ Ejes Estratgicos, Objetivos, Prioridades
Estratgicas; 2. Escenarios Futuros Ms Probables (Oportunidades y
Amenazas); 3. Situacin Actual (Fortalezas y Debilidades); 4 F.O.D.A.
(Construccin Matriz y Eleccin de Estrategias); 5. Situacin Requerida
a futuro (Metas futuras); 6. Brechas (Situacin Actual vs. Situacin
Requerida); 7. Polticas, Programas y Acciones; 8. Plan Estratgico.
En el esquema de funcionamiento planteado tambin interviene
una segunda lgica: la Participativa. All se establecen mecanismos de
Grupo San Martn
245
involucramiento social en base a la participacin de diferentes actores
sociales unidos en grupos afnes. La intencin es que los diferentes
resultados que se logren sean puestos a discusin en instancias de
intercambio, donde los actores interaccionan de modo permanente.
La participacin colectiva se dio centralmente a travs de Consejos
y Mesas Sectoriales: a) Consejo Federal Agropecuario (CFA- Provin-
cias), b) Consejo Federal Asesor de Ciencia y Tecnologa (CFACyT), c)
Consejo Federal del Sistema Productivo (CFSP) y d) Consejo Federal
para el Desarrollo Econmico y Social (CFDEyS).
Como producto de la representacin de los cuatro Consejos
mencionados, y a los efectos de consensuar cada uno de los pasos
de la lgica metodolgica, se conform el Consejo General del PEA2.
A modo de sntesis de los actores ms representativos que parti-
ciparon en el PEA2 mencionamos:
23 provincias, con la participacin de ms de 7.000 actores
(productores, empresarios, trabajadores, cientfcos, tcnicos,
profesionales, consultores, otros actores sociales, etc.).
53 facultades de Ciencias Agrarias, Veterinarias, Ciencias de la
Alimentacin, Agronegocios y Ciencias Econmicas.
Ms de 140 cmaras empresariales.
Ms de 300 representantes del sector econmico social.
Organismos internacionales: CEPAL, FAO, IICA y PNUD.
Ms de 450 Mujeres Agrarias.
340 Jvenes de la Agricultura Familiar.
Ms de 450 Escuelas Agrotcnicas de todo el pas, que han
aportado sus opiniones a partir de 15.000 encuestas respon-
didas por sus alumnos y las familias de sus alumnos.
Ms de 1.500 docentes y directores de las Escuelas Agrotcnicas.
El Ministerio tambin convoc al personal tcnico a participar de
manera articulada con el resto de los actores, a travs del trabajo
en mesas divididas subsectorialmente, cada una de ellas represen-
tando las principales cadenas de valor: Acuicultura, Agricultura
Familiar, Alimentos, Aves, Bioenerga, Biotecnologa, Bovinos,
Grupo San Martn
246
Comunicacin/Institucionales, Financiamiento, Forestal, Girasol,
etc. (PEA2-MAGyP, 2010).
Las Mesas Subsectoriales fueron articulando su trabajo con el de
los Consejos Federales e incorporando actores a las propias mesas
de debate y participacin. Esto signifca que junto con el personal
tcnico del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Pesca trabajaron
las entidades representativas del Sistema Productivo de cada cadena,
personal de diversas organizaciones sociales y cientfco- tcnicas y
de organismos internacionales.
A continuacin veremos cules fueron las propuestas que el PEA2
aport en trminos de desarrollo sustentable y equilibrado del siste-
ma productivo, la inclusin social y el ordenamiento e integracin
territorial.
C. Sistema Productivo con desarrollo e integracin territorial
I. Los techos productivos equilibrados en trminos de inclu-
sin social, ordenamiento e integracin territorial y cuidado
medioambiental
El PEA2 hizo una contribucin importante en cuanto a imaginar
metas productivas al ao 2020, a partir de la estimacin de techos
productivos sustentables (PEA2-MAGyP, 2011), que representan las
mximas potencialidades productivas de cada regin y principales
cadenas agroalimentarias, considerando restricciones ambientales,
de ordenamiento e integracin territorial y de inclusin social. Esta
estimacin se orienta a integrar las cadenas productivas y tecnol-
gicas a partir de tres grandes mbitos de intervencin: Cadenas de
Valor, Agro Ecosistemas y Territorios.
En este contexto federal y regional, los techos productivos susten-
tables se elaboraron teniendo en cuenta conceptos de balance y
equilibrio, y la idea de armonizar crecimiento con desarrollo segn
cuatro Fines Estratgicos: Econmico-Productivo, Socio-Cultural,
Territorial-Medioambiental e Institucional.
Grupo San Martn
247
La propuesta tambin apunt a considerar la tecnologa y la
innovacin al servicio del desarrollo, como sinnimo de aumento
equitativo de la calidad de vida de la sociedad local, regional y
nacional. En consecuencia, las metas 2020 pretendieron asegurar la
sustentabilidad ambiental y equidad social, con nfasis en la gene-
racin de valor agregado, en particular en origen, con integracin
regional y complementacin entre alimentos, energa, infraestructura
y medio ambiente.
II. Valor Agregado como generador de riqueza y su impacto
en el desarrollo y la integracin territorial
La defnicin clsica postula que agregacin de valor es la diferencia
entre el valor de lo producido y su costo de produccin. Puesto en
el marco del PEA2, se genera valor agregado transformando materias
primas en productos agroalimentarios y agroindustriales de mayor valor;
se lo desarrolla en origen, cuando dicho valor agregado se produce
en un radio cercano al lugar donde se originan esas materias primas.
Por este motivo, el Agregado de Valor en Origen supone una va de
integracin econmica y social, vertical y horizontal, que sostiene a la
familia rural en la actividad productiva local, con fuerte asociatividad
de pares, para avanzar en los eslabones de mayor rentabilidad y, como
consecuencia directa e indirecta, generar empleo y arraigo.
Dado que en los prximos 40 aos la demanda internacional de
alimentos aumentar un 70% y la poblacin mundial llegar a los
9300 millones de habitantes, Argentina y la Regin Latinoamrica
se ven favorecidas por grandes ventajas competitivas derivadas de
sus recursos naturales para enfrentar y aprovechar este fenmeno.
El modelo agroexportador de la Generacin del 80 diseado para
convertir a la Argentina en el Granero del Mundo, demostr sus
falencias para sostener el desarrollo. Si bien el pas lleg a ocupar un
lugar destacado dentro del concierto de las naciones como proveedor
de materias primas, ese modelo agroexportador se fue agotando con
el transcurrir del tiempo.
En el nuevo escenario del siglo XXI, Argentina expresa la potencialidad
Grupo San Martn
248
de un espacio de cooperacin y asociacin estratgica internacional
que puede generar un ciclo de crecimiento y desarrollo virtuoso
prolongado. En las ltimas dcadas, la reorientacin general de las
polticas pblicas cre un escenario favorable para convertir al pas
en un proveedor de productos agropecuarios elaborados de alta
calidad, competitivos para su posicionamiento en el mercado externo.
Una importante porcin del total de granos, aceites, harinas y pellets
que actualmente se comercializan con poco valor agregado, podran
transformarse en origen con actividades de industrializacin ms
complejas, que abonen los procesos de competitividad, innovacin,
cooperacin y asociacin estratgica entre redes pblicas y privadas.
El PEA2 propone como objetivo proveer no slo materias primas,
sino avanzar en la elaboracin de productos de primera, segunda
y tercera transformacin industrial. La Agroindustria encuentra una
oportunidad histrica para desarrollarse, volcando sus productos a
un activo mercado interno, garantizando la seguridad alimentaria
nutricional de todos los argentinos y avanzando con posicionamiento
competitivo en el mercado mundial.
En este contexto, el Estado tiene un rol fundamental como regula-
dor, promotor y facilitador de procesos de articulacin que permitan
dar el salto hacia la agroindustria y el desarrollo sustentable.
Se requiere una sntesis virtuosa de colaboracin entre el sector
rural y la industria, entre el Estado y la actividad privada, junto a
la aplicacin y apropiacin de nuevas tecnologas generadas por el
sistema cientfco-tecnolgico. Hablar de valor agregado en origen
es hablar tambin de ms riqueza, mayor inclusin, ms y mejores
oportunidades laborales y mejores condiciones de vida para la
poblacin en su conjunto.
En funcin de los aportes anteriormente mencionados, se pueden
visualizar a futuro dos modelos alternativos de desarrollo para el sector
agroalimentario y agroindustrial argentino: a) un modelo incremental,
que habr de generar cierto grado de desarrollo, siguiendo lo que
fue caracterstica de la Argentina histrica como efciente productora
de productos primarios y generadora de saldos exportables, basados
Grupo San Martn
249
esencialmente en la exportacin de commodities con poco agrega-
do de valor. Si bien este modelo se ha ido superando a lo largo del
tiempo, y hoy da la Argentina no slo es productora y exportadora
de commodities sino tambin de productos y servicios agroindus-
triales, bien es sabido que dicho agregado de valor es relativamente
bajo en comparacin con lo que sucede en otras economas ms
desarrolladas; b) un modelo de valor agregado en origen con desa-
rrollo e inclusin social. El PEA2 propone profundizar la tendencia
ya iniciada aos atrs en la generacin de valor agregado en origen,
con fuerte insercin de la Argentina en las cadenas globales de valor
mundiales y, al mismo tiempo, promover que tal generacin de valor
se realice no slo globalmente sino fundamentalmente en origen, a
fn de impulsar un proceso de desarrollo con equidad, todo ello en
un marco de sustentabilidad ambiental y territorial.
Argentina podr seguir creciendo fuertemente si opta por el
modelo incremental. Pero para producir un salto paradigmtico,
debemos impulsar el modelo de generar valor agregado en origen,
dado que ello permitir aprovechar al mximo las oportunidades
que el mundo nos ofrece. A modo de ejemplo algunas metas que
en este sentido propone el PEA2 son:
Aumento en la superfcie sembrada para granos de 33 millones
de hectreas en 2010 a 42 millones de hectreas en 2020,
representando un incremento del 27% con respecto al ao
base 2010.
Aumento en el stock de cabezas de ganado bovino de 49 a
54 millones.
Aumento en la produccin de granos de 100 millones de
toneladas en 2010 a 157,5 millones de toneladas en 2020,
representando un incremento del 58% con respecto al 2010.
Se espera que las MOAs pasen de 22.910 a 67.020 millones
de dlares.
El modelo de valor agregado con desarrollo duplicara el PBI
del pas de aqu al ao 2020 (ver PEA2-MAGyP, 2011).
Grupo San Martn
250
III. Integracin de las cadenas de valor
El proceso planifcador puesto en marcha en el sector apunta al
crecimiento pero en sintona con un desarrollo equilibrado y susten-
table entre lo productivo-tecnolgico, lo social, lo ambiental-territorial
y lo institucional, con el aprovechamiento de los recursos naturales
en armona con el medio ambiente, con un desarrollo nacional,
local y regional, y una oferta alimentaria exportable alcanzada sin
desmedro de la seguridad alimentaria nutricional de los argentinos.
En este sentido, la integracin de las cadenas de valor, el desarrollo
territorial, la inclusin social, la competitividad, el arraigo, el valor
agregado y la incorporacin de nuevas tecnologas, son ejes verte-
brales de la oportunidad de desarrollo de los diferentes procesos
productivos territoriales.
Para lograr lo anterior se plantea fomentar el desarrollo de formas
organizativas colaborativas, redes productivas por cadenas de valor,
redes industriales, clsteres, consorcios, cooperativas, fundaciones
y otras formas de asociatividad, que permitan el abordaje de las
problemticas sectoriales y productivas, y coordinen equitativa y
armnicamente el desarrollo sustentable de las cadenas de valor a
nivel local, regional y nacional.
Las nuevas modalidades de asociativismo implican buscar una
forma de distribucin ms equitativa de la riqueza, representando
una gran oportunidad para el arraigo y la ocupacin del territorio,
organizado en torno a actividades de agregacin de valor en origen
que generen ms riqueza para la comunidad. En otras palabras, la
asociatividad genera una fuerte integracin de los diversos eslabones y
actores componentes dentro de un complejo productivo, reforzando
lazos solidarios destinados a generar, simultneamente, economas
de escala, empleo, arraigo y ocupacin territorial.

IV. Industrializacin de la ruralidad
Los productores rurales argentinos son el epicentro de un proceso
de transformacin, que no slo se entiende a partir del cambio de
paradigma tecnolgico que permiti pasar, entre otras innovaciones,
Grupo San Martn
251
de un esquema de labranza convencional a la adopcin masiva de
la siembra directa, sino tambin por el proceso de reconversin
organizacional experimentado en estos ltimos aos.
El sujeto agrario del siglo XX era el productor rural que concen-
traba en s mismo la propiedad de la tierra y las maquinarias, posea
el capital necesario para enfrentar las campaas de siembra (o bien
asuma la deuda) y era el responsable de la gestin agrcola y empre-
sarial de su produccin.
En los inicios del siglo XXI, este formato ha ido cediendo y dando
lugar a la aparicin de dos modalidades de organizacin producti-
va. La primera de ellas se encuentra centrada en una compleja red
de agentes vinculados por una multiplicidad de contratos, donde
los riesgos se reparten y se incrementa la interdependencia en la
toma de decisiones. En esta modalidad, se separa la propiedad de
la tierra (los terratenientes) de quienes desarrollan las actividades
(las empresas de produccin), a la vez que se subcontrata parte
sustantiva de las operaciones. Esto convalida la fuerte presencia de
contratistas y proveedores de insumos como agentes econmicos
de la red productiva.
Esta nueva forma de organizacin (la produccin biolgica contro-
lada), se caracteriza por desdibujar las fronteras entre lo primario,
industria y servicios; ampla el conjunto de agentes econmicos
involucrados en la produccin; rebalancea el poder en los procesos
de generacin y captacin de rentas; redistribuye el riesgo y aumenta
la vinculacin de la actividad con el resto de la economa. La otra,
basada en la tradicional integracin vertical de actividades donde el
agricultor sigue siendo el epicentro de la toma de decisiones, tambin
se ha transformado (y esto debe profundizarse ms an), generando
Valor Agregado en Origen. En virtud de lo dicho anteriormente, el
nuevo productor rural del siglo XXI puede ser caracterizado segn
los siguientes rasgos bsicos: una actitud claramente positiva hacia
la incorporacin de tecnologa, una neta vocacin por la producti-
vidad, capacidad para asumir el riesgo, aceptar el juego de integrar
una cadena global agroalimentaria, posibilidad de incorporacin de
Grupo San Martn
252
conocimiento para la gestin, innovacin y motivacin emprendedora
para crecer y exportar conocimientos.
Estas nuevas formas organizativas deben equilibrar el modelo
de la agricultura industrializada de gran escala, que se fundamen-
ta en la concentracin del capital y que habr de consolidar a la
Argentina como lder mundial agroalimentario y agroindustrial,
con una nueva ruralidad arraigada al territorio, integrada en redes
asociativas, generadora de riqueza y desarrollo local y regional, y
con perspectivas de crecimiento que, en un futuro cercano, permi-
tan una efciente y efectiva integracin de pequeos y medianos
productores a las cadenas de valor locales y globales.
D. Inclusin Social con plena ocupacin territorial
I. Participacin equilibrada de todos los sectores productivos
en una nueva ruralidad
La promocin de pequeos y medianos productores dentro y
fuera de la zona ncleo es clave para el desarrollo y la integracin
territorial. La Argentina es uno de los pases con mayor produccin
de alimentos per cpita del mundo, con cantidades (y calidad)
sufcientes para abastecer la mesa de todos los argentinos y, adicio-
nalmente, dar de comer a 400 millones de habitantes del planeta.
En este sentido, la agricultura periurbana posibilitar el abasteci-
miento de productos frescos y con precios razonables a toda la
poblacin; pero adems, el fomento de la agricultura familiar con
mecanismos de asociatividad permitir que pequeos y medianos
productores puedan insertarse no slo en el mercado interno
sino que, a su vez, desarrollen potencialidad de integracin a las
cadenas de valor y de esta forma estn en condiciones de participar
en la exportacin de productos al mundo. Todo lo anterior puede
tener enorme impacto no slo en el desarrollo, sino tambin en
la inclusin social y el arraigo.
Estos productores, promovidos por la generacin de valor en
origen, crearn nuevas fuentes laborales y favorecern condiciones
Grupo San Martn
253
de vida digna en una nueva ruralidad, con ms pueblos y pequeas
ciudades integradas a la economa nacional.
II. El Valor Agregado en Origen como promotor del arraigo
Para que lo rural sea el lugar de ms oferta y demanda de trabajo
es necesario crear fuentes laborales de calidad que permitan proyec-
ciones de progreso personal, regenerando la atraccin por vivir en
un nuevo interior: prspero, pleno de oportunidades, comunicado
e integrado al territorio nacional considerado como una totalidad
armnica. Para ello es necesario originar proyectos de desarrollo
territoriales que enfaticen las ventajas competitivas y comparativas
locales y regionales, pero que al mismo tiempo estn vinculados a
un ordenamiento territorial coherente y de racionalidad global para
toda la Nacin (ver Ministerio de Planifcacin Federal, Inversin
Pblica y Servicios-Plan Estratgico Territorial, 2004). Si bien existe
una fuerte impronta de concentracin de poblacin en los grandes
centros urbanos y ello responde a una tendencia mundial que se
consolida a medida que el tiempo transcurre, es importante instru-
mentar polticas para revertir esta tendencia y, garantizar por dicha
va, la plena ocupacin del territorio nacional. Nuevamente, una de
las principales polticas que habr de garantizar este ordenamiento
territorial es la vinculada con la generacin de valor agregado en
origen, esta vez como promotor del arraigo.
Cabe destacar que esta tarea no es de exclusiva responsabilidad
del Estado, sino que debe ser el fruto de un trabajo interconectado,
armnico y fuido llevado adelante por agentes pblicos y privados,
con diferentes intereses, pero aglutinados bajo la misma intencin
de fomentar plenamente el desarrollo, la integracin territorial y el
arraigo.
III. La multiplicacin de centros de abastecimiento para el
consumo
Argentina cuenta con los recursos sufcientes para abastecer su
mercado interno de alimentos y, al mismo tiempo, satisfacer la
Grupo San Martn
254
creciente demanda mundial. Si alguna vez en el pasado se instal
la idea de que haba que decidir dicotmicamente entre comer o
exportar, hoy da la productividad del agro argentino y la potencia-
lidad de incorporar cada vez mayor valor agregado a la produccin
primaria, hacen posible pensar plenamente en comer y exportar.
En lo relativo al abastecimiento de alimentos para las poblaciones
locales, cobran importancia los mercados de proximidad, aquellos
que se encuentran cercanos a las ciudades y que pueden abastecer
de productos frescos a la poblacin, reduciendo as costos que
puedan impactar de forma directa en el precio de los alimentos. Es
all donde la Agricultura Familiar se hace presente desde el momento
en que es responsable de una parte signifcativa del abastecimiento
del mercado interno.
En funcin de esto, desde el PEA2 se ha impulsado la necesidad de
originar proyectos productivos para el abastecimiento local, basados
en la produccin periurbana de agricultores familiares de pequea
escala, a fn de promover el acceso de la poblacin a los alimentos y,
al mismo tiempo, el desarrollo local y un mayor equilibrio en el uso
del territorio, la mejora de la salud ambiental, el paisaje y las tramas
sociales locales, una mayor racionalidad en el uso de la energa, un
mejor aprovechamiento de los recursos disponibles, la reduccin de
insumos externos, el empleo de menores distancias entre produccin
y consumo.
El incremento de las Ferias Francas es un claro propsito de promover
la produccin y abastecimiento local, pasando de un total en funciona-
miento actual de 170 a 350 en el 2020, lo que signifca un 106% ms de
este tipo de mercados en todo el pas; junto con la ampliacin de los
30 Mercados Concentradores de Consumo, funcionando actualmente,
a 150 en el 2020, representando un 400% de crecimiento.
IV. La Educacin en Escuelas Agrotcnicas: su impacto en el
arraigo y el desarrollo local
Las escuelas agrarias constituyen un centro de referencia social
y cultural dentro de la comunidad en la que se insertan. Fueron
Grupo San Martn
255
convocadas a participar en la elaboracin del Plan Estratgico Agroa-
limentario y Agroindustrial como un actor esencial con miras a la
construccin de una visin compartida del futuro del pas.
El papel de las escuelas agrarias es tambin una clave para el arraigo
de los miembros de la comunidad a su medio, la cultura del trabajo
y en el incremento de la productividad local y regional. A partir de
las transformaciones que atraves la realidad agropecuaria en las
ltimas dos dcadas, producto de la concentracin en la tenencia de
la tierra y la desaparicin de pequeos y medianos agricultores, se
ha generado un empobrecimiento del interior profundo, marcado
por el despoblamiento de las comunidades rurales y una merma
importante en la generacin de riqueza local.
Por otro lado, el gran avance tecnolgico incorporado a la produc-
cin foment la incorporacin de innovaciones que remodelaron el
espacio rural, disminuyendo la demanda de mano de obra y provo-
cando una cada en el nivel de empleo del sector.
La Escuela Agrotcnica tiene la posibilidad de convertir a sus
egresados en verdaderos agentes de cambio de sus respectivas comu-
nidades, capaces de promover y animar un programa sostenible de
desarrollo local. El PEA2 plantea los objetivos de promocin de la
Educacin Agraria a fn de incrementar la oferta de mano de obra
especializada, la capacidad de emprendimiento, el asociativismo y
el cooperativismo como modelos de gestin del desarrollo rural
y, como consecuencia, del arraigo y la ocupacin territorial plena.
v. La generacin de empleo en el marco del desarrollo y el
ordenamiento territorial
Este punto en particular puede vincularse transversalmente con
todos los fnes estratgicos planteados en el PEA2. Como ya se ha
reiterado a lo largo de este captulo, el Estado debe ser el principal
responsable de la promocin e incentivo de polticas de desarrollo
territorial que reconfguren el sistema productivo, social, ambiental
y permitan el desenvolvimiento del agregado de valor, en particular
en origen, con el objetivo de expandir una agroindustria que a su vez
Grupo San Martn
256
tenga los medios para generar empleo, en lugares que posibiliten una
nueva ruralidad. Por ello el PEA2 pretende al 2020 un incremento
en un 35% de productores y empleados rurales. Ms produccin
con ms productores: hacia all debemos ir (PEA2-MAGyP, 2011).
E. Desarrollo y Ordenamiento Territorial
I. El desarrollo territorial equilibrado en trminos produc-
tivos y sociales.
Una de las caractersticas ms emblemticas en la conceptualizacin
del desarrollo de las ltimas dcadas es el surgimiento del territo-
rio como la piedra angular sobre la que se apoyan las estrategias y
polticas de intervencin. Conceptualizado como el espacio de inte-
raccin donde confuyen las dimensiones ambientales, econmicas,
sociales y polticas, el territorio no se considera solamente como el
entorno fsico donde estn contenidos los recursos naturales, sino
que comprende tambin la actividad del hombre que modifca ese
espacio en su devenir histrico.
La dimensin territorial es un eje central para la construccin
de un modelo de desarrollo productivo e inclusivo porque, en un
determinado espacio geogrfico, vincula a lo productivo con lo
social, lo poltico, lo ambiental, la infraestructura y las condiciones
de vida la poblacin. Es en el territorio donde se genera un conjun-
to de procesos, fujos, relaciones, confictos e intereses que tienen
incidencia sobre las dinmicas productivas, sociales, econmicas e
institucionales.
Desde esta perspectiva, se concibe al territorio como espacio
donde diferentes sujetos individuales y colectivos generan riqueza
y construyen sociedades organizadas. Estos agentes pueden ser
tanto locales como extralocales y pueden tener vinculaciones con
otros que operan en y desde lgicas escalares nacionales y globales.
De all que la construccin del territorio sea un proceso complejo,
en el que se evidencia una relacin dialctica entre la dimensin
nacional y subnacional, interviniendo tambin los actores de los
Grupo San Martn
257
sectores privado, social y del conocimiento. En otras palabras, los
procesos globales, regionales, nacionales y subnacionales, as como
los polticos, econmicos, productivos, sociales e institucionales
que operan sobre los territorios van dando forma y condicionan la
calidad de vida de la poblacin.
Ahora bien, por desarrollo territorial se entiende un proceso
poltico, social, econmico e institucional que genera actividades
econmicas de carcter productivo, impactando en la reduccin
de la pobreza, en la desigualdad y en los desequilibrios espaciales;
creando empleo, equidad e inclusin. Constituye un proceso multies-
calar, interinstitucional y multiactoral de amplia complejidad, que
concibe al territorio como una construccin social y un espacio de
poder.(Casalis y Villar, 2011: 56). Este enfoque procura integrar el
desarrollo local, la planifcacin sectorial y el enfoque de economas
regionales al contemplar y considerar las particularidades locales y
los procesos que operan en los territorios, lo que implica una visin
multidimensional, la articulacin interjurisdiccional e interactoral que
permite tener como protagonistas a los distintos niveles del Estado
y a los actores que habitan, trabajan y se educan en los territorios.
Los territorios y las regiones, adems de la connotacin geogrfca
que poseen, son construcciones sociales, econmicas y polticas.
La presencia de marcadas desigualdades regionales en la Argentina
constituye un obstculo para la conformacin de territorios ms
equilibrados, con mayor nivel de infraestructura pblica y privada,
con base productiva ms amplia, compleja, dinmica y comple-
mentaria entre sectores, que genere empleos de mejor calidad,
oportunidades de desarrollo de las personas y mejores condiciones
de vida para la poblacin. Para ello, el PEA2 plantea como objetivo
general dentro de sus fnes estratgicos socioculturales generar las
condiciones adecuadas para el desarrollo social, organizacional y
humano en todos los territorios que conforman el pas, priorizan-
do la equidad, la inclusin, el arraigo y el respeto a la diversidad
cultural.(PEA2-MAGyP, 2011: 93) y propone hacerlo mediante
polticas que apunten a estimular el arraigo de la poblacin rural
Grupo San Martn
258
en condiciones de vida dignas y con claras perspectivas de progreso
individual y social. (PEA2MAGyP, 2011: 97).
II. Promocin y desarrollo de las Economas Regionales
El PEA2 se dirige a todos los actores econmicos, sociales,
cientfco-acadmicos e institucionales, que conforman el Sector
Agroalimentario y Agroindustrial Argentino y que desarrollan sus
actividades en todo el territorio nacional.
En particular, est destinado a los productores, empresarios y
trabajadores agropecuarios que, como benefciarios directos de la
accin poltica del Estado, deben generar con su accin concreta,
ms produccin con ms productores y mayor incorporacin de
valor agregado a la produccin primaria.
En base a diferentes aspectos se impulsa el desarrollo de economas
regionales a partir de:
La re-localizacin geogrfca de numerosas actividades produc-
tivas agropecuarias.
Las nuevas formas de organizacin de la produccin.
La incorporacin de innovaciones tecnolgicas.
Las mejoras o novedades en los productos de la agroindustria.
Las necesidades y exigencias de incorporar la produccin
argentina a las redes comerciales y cadenas de valor globales
del comercio mundial.
Los requerimientos de bienes intermedios para la agroindustria.
La conciencia de producir preservando el medio ambiente.
Mayor competitividad
Todos y cada uno de estos temas forman parte de los fundamen-
tos y son la base para el diseo de polticas pblicas para el agro
argentino, y el PEA2 lo plantea en estos trminos.
III. Promocin y desarrollo de ciudades intermedias
En apartados anteriores, se haba hecho mencin a la tendencia
Grupo San Martn
259
de migracin interna hacia los grandes centros urbanos y a los obje-
tivos especfcos del PEA2 en cuanto al estmulo del arraigo rural en
condiciones de vida digna y con claras perspectivas de crecimiento
y desarrollo individual, social y comunitario.
En la misma lnea, el PEA2 plantea una meta ambiciosa: el aumen-
to a un 20% del total de la poblacin habitando en departamentos
de menos de 50.000 habitantes para el 2020(PEA2 MAGyP, 2011).
Una ampliacin estratgica de este objetivo con fuerte vinculacin
conceptual respecto del traslado de la Capital Federal, es ir planteando
de aqu a 20 aos el 100 por 100: cien ciudades intermedias de
ms de cien mil habitantes distribuidas estratgicamente a lo largo
y ancho de todo el territorio nacional. Para el logro de esta meta,
ser clave incentivar e impulsar los procesos de desarrollo local y
regional en trminos de una integracin territorial con sentido nico
y global, y a partir de producciones agropecuarias, agroalimentarias
y agroindustriales que, diferenciadas en lo local e integradas en lo
global, refuercen los lazos entre el territorio, la poblacin, el conoci-
miento y el mercado; todo ello con fuerte desarrollo de infraestructura
energtica, fsica, comunicacional y de servicios. Estos factores, en
convergencia con otros, favorecern y facilitarn contundentemente
el arraigo, establecimiento y radicacin defnitiva de la poblacin
rural en sus lugares de origen, revirtiendo de este modo la migracin
interna hacia los grandes centros urbanos.
Refexiones fnales
En el presente captulo se ha presentado la implementacin exitosa
de una herramienta de planifcacin estratgica participativa que
involucr a miles de actores que trabajaron, debatieron, sugirieron
y aportaron a la formulacin de un Plan Estratgico Participativo
para el Sector Agroalimentario y Agroindustrial Argentino. Cuando
hoy da Julin Domnguez nos est convocando a repensar el pas
en trminos de un desarrollo sustentable con inclusin social, inte-
gracin territorial y traslado de la Capital Federal, entendemos que
Grupo San Martn
260
estos ejes son cruciales para el bienestar general de nuestro pueblo
y para posicionar a la Argentina como socio estratgico preferido
de pases de la Regin y el Mundo. Y si estamos pensando en recrear
para este nuevo desafo las claves que garantizaron el xito del
PEA2 y sus propuestas, debemos enfatizar que la participacin en la
elaboracin de planes estratgicos es central para generar el invo-
lucramiento y compromiso de todos los actores, habida cuenta que
son dichos actores los que, a travs de una metodologa establecida,
se transforman luego en protagonistas y principales benefciarios
de objetivos, metas y polticas a implementar.
Esta participacin seguramente vendr acompaada por proce-
sos de armonizacin de intereses destinados a generar una visin
compartida de futuro y garantizar el bien comn, requirindose
de mecanismos institucionales mediante los cuales las diferentes
dimensiones de la libertad y la participacin sean consideradas en
el centro de la escena. Desde esta perspectiva, los actores deben ser
vistos como activamente involucrados en forjar su propio destino, y
no simplemente como recipientes pasivos de polticas y programas
impuestos a la manera de soluciones mgicas. El Estado deber
desempear un rol de liderazgo y al mismo tiempo de soporte, con
el fn de que todas las capacidades individuales y colectivas puedan
ponerse en juego. La participacin activa generar involucramiento
y luego compromiso. El traslado de la Capital Federal, el ordena-
miento e integracin territorial y una visin de pas ambiciosa que
nos impulse a nuevo destino de grandeza, son sufcientes motivos
para apostar a ese futuro donde pasaremos el resto de nuestras vidas
y en virtud del cual dejaremos para nuestros hijos una Patria mejor.
Grupo San Martn
261
Bibliografa
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aspx?s=01&f=19530130
Presidencia de la Nacin (1973), Plan Trienal para la Reconstruccin
y la liberacin Nacional 1974 1977. Buenos Aires.
ndice
El futuro del Proyecto Nacional
por Julin Domnguez................. 7
Palabras Preliminares
por Dante Palma................. 21
Captulo 1: Integracin poltica, econmica y
cultural
por Alberto Lettieri................. 31
Un Norte para el Bicentenario Federal y Suramericano
por Martn Miguel Gemes Arruabarrena................. 53
Captulo 2: La reconfiguracin del espacio
territorial argentino
por Adolfo Koutoudjian................. 67
El Norte Grande como nodo estratgico y el sistema
agro como su motor de desarrollo
por Bernardo Piazzardi................. 91
Captulo 3: Claves para un proyecto de
desarrollo
Sustentabilidad ambiental en el desarrollo territorial
argentino
por Yolanda Ortiz y Cristina Maiztegui................. 109
por Jorge Neme................. 125
Captulo 4: Una nueva Capital para un nuevo
Estado
El Sistema Federal Argentino: Presente y futuro de una
institucionalidad en construccin
por Claudia Bernazza y Mara Celeste de Pascual...............149
La poltica de la geografa: unidad nacional y traslado
de la Capital Federal
por Eric Calcagno................ 163
Captulo 5: La Capital en la ley
Precisiones sobre la autonoma de la Ciudad de Buenos
Aires. Estado federado o estatus sui generis.
por Roberto Jos Boico............... 177
La cuestin Capital
por Eduardo S. Barcesat............... 195
Captulo 6: Una historia de disputas
por Horacio Lenz y equipo............... 201
Captulo 7: Argentina hacia adentro y hacia
afuera: desafos y oportunidades
por Roberto Feletti............... 227
por Isidoro Felcman

y Gustavo Blutman............... 241

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