5o Ano - Finanzas y Derecho Financiero - Salta, Villa Maria, Neuquen, Corrientes, Necochea, Bahia Blanca

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Educacin
A DISTANCIA
AUTORIDADES
Canciller
Su Excelencia Reverendsima
Mons. MARIO ANTONIO CARGNELLO
Arzobispo de Salta
Rector
Pbro. Lic. JORGE ANTONIO MANZARZ
Vice-Rectora Acadmica
Mg. Dra. MARA ISABEL VIRGILI DE RODRGUEZ
Vice-Rectora Administrativa
Mg. Lic. GRACIELA MARA PINAL DE CID
Secretario General
Dr. GUSTAVO ADOLFO FIGUEROA JEREZ
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Indice General
Referencias .......................................... 5
Unidad I
Ciencias de la Finanzas y Actividad
Financiera. Finanzas, concepto y
terminologa........................................ 18
Gasto Pblico. Recurso Pblico ......... 19
El pensamiento financiero .................. 20
Finanzas pblicas: Escuelas .............. 21
La actividad financiera ........................ 23
Disciplinas financieras ........................ 24
Unidad II
Los gastos pblicos ............................ 25
Unidad III
Los recursos del Estado ..................... 35
Unidad IV
Los tributos ......................................... 41
Impuesto............................................. 43
Unidad V
Las tasas ............................................ 45
Caractersticas ................................... 45
Tasa y precio ...................................... 46
Contribuciones especiales.................. 47
Contribuciones de mejoras ................. 47
El peaje .............................................. 47
Contribuciones parafiscales ............... 48
Unidad VI
Derecho Financiero ............................ 49
Derecho Tributario.............................. 51
Unidad VII
Derecho Constitucional Tributario ...... 55
Distribucin de los Poderes
Tributarios .......................................... 62
Unidad VIII
Relacin jurdico tributaria .................. 65
Sujetos ............................................... 65
Unidad IX
Derecho tributario formal .................... 70
La determinacin tributario ................. 70
Procedimiento administrativo ............. 72
Procedimiento especial para
las multas, clausuras y
otras sanciones .................................. 73
Unidad X
Derecho Procesal Tributario ............... 74
Solve et repete ................................... 75
La Retribucin Tributaria .................... 76
Tribunal Fiscal de la Nacin ............... 76
Unidad XI
Evasin y Elusin Tributaria ............... 78
Unidad XII
Emprstito pblico .............................. 81
Rgimen del crdito pblico ............. 105
Procedimiento de la financiacin de
la deuda............................................ 105
Unidad XIII
El Presupuesto ................................. 111
Principios de derecho presupuestario .... 112
Nueva Ley de Presupuesto .............. 117
Unidad XIV
Poltica Financiera y Poltica Fiscal .. 140
La Poltica Financiera desde
la Optica Clsica .............................. 141
Poltica Financiera Intervencionista .. 141
4
La Moderna Poltica Liberal .............. 141
Poltica Fiscal o Tributaria ................ 142
El Desarrollo Econmico .................. 142
La Inflacin y el Desarrollo
Econmico ....................................... 142
Planificacin ..................................... 143
Lecturas Complementarias............... 144
5
REFERENCIAS
Actividad en el foro.
Actividad de reflexin no obligatoria.
Actividad grupal.
Actividad individual.
Actividad obligatoria. Debe ser enviada para su evaluacin.
Atencin.
Audio.
Bibliografa.
Glosario.
Pgina web. Internet.
Sugerencia.
Video.

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PLANIFICACIN

PROGRAMA DE CTEDRA MODALIDAD NO PRESENCIAL

UNIDAD ACADMICA: FACULTAD CIENCIAS JURDICAS

CARRERA: ABOGACA

CTEDRA: Finanzas y Derecho Financiero

AO: 5 RGIMEN: 2 Semestre

EQUIPO DOCENTE

PROFESOR
Dr. Guillermo Jos Yazlle

FUNDAMENTACIN

Atender a estos aspectos conceptuales, implica la seleccin de recursos y de estrategias de
intervencin metodolgicas que por medio de un desarrollo gradual permitan acceder a los
tpicos especficos de la materia, con la complejidad y profundidad que los contenidos del pro-
grama requieren.

Intentar otorgar carcter sistemtico a un programa de estudio es uno de los objetivos ms dif -
ciles de lograr y siempre ser susceptible de perfeccionamiento y todo ello debe llevarse a cabo
sin entrar al campo de lo artificial.

OBJETIVOS

Se pretende que los alumnos logren:

- Acceder al conocimiento de los aspectos esenciales los que se asienta la ciencia de las Fi-
nanzas pblicas y el contenido jurdico de las mismas a travs del Derecho financiero.
- Reconocer la funcionalidad del aprendizaje de esta rama del Derecho en el contexto de las
ciencias jurdicas.
- Desarrollar la capacidad para la utilizacin interdisciplinaria de las Finanzas pblicas y del
Derecho financiero.
AO LECTIVO
2014

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CONTENIDOS

Unidad I

Finanzas pblicas. Concepto. Etimologa y antecedentes. El Estado. Necesidad pblica y servi-
cio pblico. La actividad financiera. Finanzas pblicas: Escuelas. Las Finanzas pblicas como
fenmeno y como ciencia. Disciplinas financieras. Antecedentes histricos de la ciencia de las
Finanzas pblicas. El poder financiero.

Unidad II

Los gastos del estado. Naturaleza jurdica del gasto pblico. Clasificacin de los gastos pbl i-
cos. Los gastos pblicos y la poltica financiera. Aspectos. Reparto. Finalidades. Lmites. Creci-
miento de los gastos pblicos.

Unidad III

Los recursos del Estado. Evolucin histrica. Perodo colonial. Clasificacin. Recursos patrimo-
niales del Estado. Recursos gratuitos. Recursos tributarios. La capacidad contributiva. Recursos
por sanciones pecuniarias. Recursos provenientes de la emisin monetaria. Recursos del crdi-
to pblico.

Unidad IV

Los tributos. Concepto. Clasificacin. El impuesto. Naturaleza jurdica. Clasificacin. Fenme-
nos y efectos econmicos producidos por los impuestos.

Unidad V

Las tasas. Caractersticas. Tasa y precio: diferencias. Contribuciones especiales. Contribucio-
nes de mejoras. El peaje. Naturaleza jurdica. Contribuciones parafiscales.

Unidad VI

Derecho financiero y derecho tributario. Derecho financiero. Autonoma. Fuentes del Derecho
financiero. Derecho tributario. Autonoma. Interpretacin y aplicacin de la norma tributaria. La
analoga.

Unidad VII

Derecho tributario constitucional. Fundamentos. Limitaciones materiales directas e indirectas.
Principios: legalidad, igualdad, proporcionalidad, progresividad y no confiscatoriedad. Distribu-
cin de los poderes tributarios. Coparticipacin federal de impuestos. Rgimen legal vigente.

Unidad VIII

Derecho tributario sustantivo. Relacin jurdica tributaria. Sujetos. Capacidad jurdica tributaria.
Contribuyentes. Responsables. Sustitutos. Agentes de retencin y de percepcin.

Objeto. Hecho imponible. Causa de la obligacin tributaria. Extincin de la obligacin tributaria.

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Unidad IX

Derecho penal tributario. Nociones y principios aplicables. Naturaleza jurdica de la infraccin
fiscal. Infracciones tributarias. Evasin y elusin fiscal. La asociacin ilcita en materia penal
tributaria. Incumplimiento de la obligacin tributaria. Incumplimiento por medios fraudulentos.
Incumplimiento de la obligacin tributaria en sus aspectos formales. La sancin tributaria. Rgi-
men penal tributario vigente. Derecho penal tributario contravencional.

Unidad X

Controversias. El proceso tributario (distintos tipos). Ejecucin fiscal. Solve et repete. La retribu-
cin tributaria. Motivos. Tribunal Fiscal de la Nacin. Competencia.

Unidad XI

Facultades de la administracin y determinacin tributaria. Determinacin. Determinacin por
sujeto pasivo. Determinacin mixta. Determinacin de oficio. Naturaleza y efectos de los actos
de la Administracin.

Unidad XII

El crdito pblico. Concepciones sobre el crdito pblico. Lmites. Clasificacin de la deuda
pblica. El emprstito. Naturaleza jurdica del emprstito forzoso. Ventajas. Caractersticas de
los ttulos. Amortizacin. Conversin. Incumplimiento de la deuda pblica. El crdito pblico en
la legislacin Argentina.

Unidad XIII

El presupuesto. Antecedentes histricos. Naturaleza jurdica. Principios de derecho presupues-
tario. Nuevos tipos de presupuesto. Preparacin del presupuesto. Sancin y promulgacin. Du-
racin del presupuesto. Cierre de ejercicio: sistemas. Ejecucin presupuestaria en materia de
gastos. Legislacin vigente. Control del presupuesto: sistemas. El control presupuestario en la
legislacin argentina. Control administrativo. Sindicatura General de la Nacin (Control interno).
Auditora General de la Nacin (Control externo). Control parlamentario.

Unidad XIV

La poltica financiera desde la ptica clsica. Poltica financiera intervencionista. La moderna
poltica liberal. Poltica fiscal o tributaria. El desarrollo econmico. La inflacin y el desarrollo
econmico. Planificacin.

PROPUESTA DIDCTICA

Unidad I

Esta unidad se dedica al estudio de temas bsicos de carcter introductorio referidos a las f i-
nanzas pblicas.

- Objetivos especficos
- Identificar los conceptos bsicos de las Finanzas Pblicas y de su contenido jurdico.
- Determinar el alcance etimolgico, conceptual y jurdico de trminos especficos.

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- Contenido
- Caracteres y rasgos diferenciadores entre el lenguaje comn y el bsico de naturaleza jur-
dica, vinculado a las finanzas pblicas y al derecho financiero.

- Sugerencias de trabajo/Actividades y recursos didcticos
- Es conveniente, antes de abordar el estudio de los contenidos conceptuales especficos de
la unidad, revisar conceptos macroeconmicos e introductorios de derecho pblico.
a.- Lectura de textos introductorios sobre finanzas pblicas.
b.- Elaboracin de un glosario bsico con trminos especficos.
c.- Elaboracin de redes semnticas.

- Bibliografa bsica
- Villegas, Hctor Belisario: Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario.
- Ahumada, Guillermo: Tratado de Finanzas Pblicas.
- Giuliani Fonrouge, Carlos M.: Derecho Financiero.

- Bibliografa complementaria.
- Gordillo, Agustn A.: Introduccin al Derecho Administrativo.

Unidad II

Esta unidad aborda el estudio de los recursos del Estado, uno de los captulos ms importantes
de la actividad financiera.

Comprender los aspectos y la naturaleza jurdica del gasto pblico.

- Contenido
Anlisis conceptual, naturaleza jurdica y clasificaciones del gasto pblico en el contexto de la
actividad financiera.

a.- Lectura y anlisis de textos especficos de naturaleza econmica y jurdica.
b.- Elaboracin de fichas de contenido.

- Bibliografa bsica
- Iturrioz, Eulogio: Curso de Finanzas Pblicas.

- Bibliografa complementaria
- Friedman, Milton y Rose: La libertad de elegir.

Unidad III

En esta unidad se estudia otro de los grandes captulos de la actividad financiera, dado que el
contenido temtico guarda estrecha relacin con los gastos del Estado.

- Comprender los aspectos esenciales y la naturaleza jurdica de los recursos del Estado en el
contexto de la actividad financiera.

- Contenido
- Naturaleza jurdica, alcance y legislacin en materia de recursos del Estado.

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- Sugerencias de trabajo / Actividades y recursos didcticos
a.- Revisin de conceptos de la unidad II.
b.- Elaboracin de ficha de conceptos bsicos de derecho pblico.
c.- Lectura y anlisis de textos econmicos, jurdicos e histricos vinculados a los recursos del
Estado.
d.- Elaboracin de ficha temtica.

- Bibliografa bsica

- Friedman, Milton y Rose: La libertad de elegir.

Unidad IV

En esta unidad se aborda el conocimiento del tributo desde la perspectiva econmica y jurdica.

- Reconocer los tributos dentro del espectro de los recursos estatales y sus aspectos jurdicos
y econmicos esenciales.

- Contenido
- Concepto y distincin entre los tributos y los caracteres jurdicos del impuesto. Anlisis de los
efectos econmicos de los impuestos.

a.- Anlisis de normativas existentes en los distintos niveles estatales.
c.- Lectura y anlisis de textos vinculados al estudio de los tributos.
b.- Elaboracin de fichas de contenido.

- Bibliografa bsica

- Jarach, Dino: Curso de derecho tributario.

Unidad V

En esta unidad se analiza, desde el punto de vista jurdico, la tasa, los recursos de ndole para-
fiscal y el jurdicamente controvertido recurso del peaje.

- Reconocer las tasas dentro de los tributos.
- Conocer las discrepancias conceptuales y doctrinarias que existen en torno al tema.
- Comprender las particularidades del peaje y las caractersticas singulares de las contribucio-
nes parafiscales.

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- Contenido
Aspectos esenciales y caractersticas econmicas y jurdicas de las tasas, el peaje y las con-
tribuciones parafiscales.

a.- Revisin del contenido de la unidad IV, jerarquizando los conceptos ms importantes.
b.- Lectura y anlisis de textos de la bibliografa.
c.- Estudio de casos empleando la informacin periodstica.
d.- Elaboracin de cuadros comparativos respecto de discrepancias conceptuales.

- Bibliografa bsica
- Iturrioz, Eulogio: Curso de Finanzas Pblicas

- Jarach, Dino: Curso de Derecho Tributario.
- Prez de Ayala, Jos Luis y Gonzlez, Eusebio: Derecho Tributario.

Unidad VI

En esta unidad se inicia el estudio del derecho financiero, propiamente dicho, con el anlisis de
la temtica vinculada a su autonoma, fuentes e interpretacin de la norma tributaria.

- Reconocer la rbita jurdica en la que se desenvuelven el derecho financiero y el derecho tri-
butario.
- Distinguir las distintas particularidades de los mtodos de interpretacin.

- Contenido
- Aspectos jurdicos de las finanzas pblicas y sus lmites.

a.- Revisin de los conocimientos bsicos de introduccin al derecho y de derecho pblico: ca-
racterice uno y otro y establezca diferencias.
b.- Elaboracin de redes conceptuales.

- Bibliografa bsica


Unidad VII

A travs de esta unidad se pretende la adquisicin conocimientos bsicos sobre los principios
del derecho constitucional aplicables en el mbito tributario.

- Conocer los principios bsicos de derechos constitucionales aplicables al mbito de las f i-
nanzas pblicas.

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- Contenido
- El marco constitucional y la distribucin de los poderes tributarios.

a.- Revisin de conocimientos bsicos de derecho constitucional y la jurisprudencia pertinente.
b.- Lectura y anlisis de la bibliografa.
c.- Elaboracin de fichas de contenido.

- Bibliografa bsica

- Valds Costa, Ramn: Instituciones de Derecho Tributario.
- Bielsa, Rafael: Derecho Constitucional.

Unidad VIII

En esta unidad se tratan los principios esenciales del derecho tributario material, la relacin jur-
dica tributaria, sus caractersticas y sujetos.

- Conocer el mbito del derecho tributario.
- Reconocer los sujetos que participan en la relacin tributaria, el hecho imponible y la extin-
cin de la obligacin tributaria.

- Contenido
- Principios bsicos del derecho tributario sustantivo.

- Sugerencias de trabajo/Recursos de didcticos
a.- Revisar conceptos bsicos del Derecho Civil I y de las obligaciones en general.
b.- Lectura analtica de la bibliografa especfica.

- Bibliografa bsica
- Jarach, Dino: El hecho imponible.


Unidad IX

En esta unidad se analizan los principios y las normas aplicables en el mbito contravenci onal y
penal tributario.

- Asimilar las nociones principales e identificar los principios aplicables del derecho penal tri-
butario y su legislacin especfica.

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- Contenido
- Principios bsicos, legislacin y jurisprudencia de naturaleza contravencional y penal tributaria.

a.- Revisin de los conceptos principales -parte general- de derecho penal.
b.- Elaborar cuadros comparativos para diferenciar los principios generales del derecho penal
de los propios del derecho penal tributario.

- Bibliografa bsica
- Giuliani Fonrouge, Carlos M.: Derecho financiero.

- Hadad, Jorge E.: Procedimientos fiscales.
- Gonzlez Snchez, Manuel: El fraude de ley en materia tributaria.

Unidad X

En esta unidad se trata el procedimiento tributario en sus distintos aspectos.

- Identificar los distintos procesos existentes en la esfera tributaria, el contenido procesal de
cada una de sus etapas y la funcin de los rganos competentes.

- Contenido
- Caracteres y rasgos diferenciadores entre los distintos tipos de procedimiento tributario.

a.- Es conveniente la adquisicin de conocimientos bsicos de procedimiento administrativo.
b.- Analizar la bibliografa especfica.
c.- Elaboracin de cuadro comparativo respecto a las distintas etapas procesales.

- Bibliografa bsica obligatoria
- Daz Sieiro H., Veljanovich, Rodolfo D. y Bergrot L.: Procedimiento Tributario.

- Hadad, Jorge E.: Procedimientos fiscales.
- Daz, Vicente O: Lmites al accionar de la inspeccin tributaria y derechos del administrado.

Unidad XI

En esta unidad se estudian los tipos, procedimientos y efectos de la determinacin tributaria.

- Reconocer las facultades, actos y efectos de la Administracin en materia tributaria.
- Identificar cada uno de los tipos de determinacin en materia y conocer el contenido de cada
uno de los tipos.

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- Contenido
- Tipos de determinacin tributaria, procedimientos y sus efectos.

- Sugerencias de trabajo/Actividades y Recursos didcticos
a.- Es conveniente la adquisicin de conocimientos bsicos de procedimiento administrativo.
b.- Comparar los distintos tipos y procedimientos de determinacin tributaria.

- Bibliografa bsica


Unidad XII

En esta unidad se analiza el crdito pblico, uno de los ms importantes recursos de naturaleza
extratributaria.

- Identificar el crdito pblico dentro del mbito de los recursos del Estado.
- Reconocer las particularidades del crdito pblico desde el punto de vista doctrinario, l egal y
jurisprudencial.
- Identificar las implicaciones econmicas del crdito pblico.

- Contenido
- Alcance conceptual y legal del crdito pblico.
- Naturaleza jurdica y econmica de los distintos tipos, procedimientos y efectos del crdito
pblico.

a.- Revisin del contenido de la unidad III de esta asignatura.
b.- Comparar los distintos tipos de emprstitos, mtodos de colocacin de los ttulos, conver-
sin de los mismos y clases de amortizacin.
c.- Estudio de casos empleando la informacin periodstica.
d.- Elaboracin de cuadros comparativos con temas de la unidad.

- Bibliografa bsica

Unidad XIII

Esta unidad aborda el conocimiento del presupuesto desde la perspectiva doctrinaria, legisl ativa
e institucional.

- Conocer los principales puntos de vista de la doctrina nacional sobre el presupuesto y el
control presupuestario.
- Conocer el contenido de la legislacin pertinente.

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- Contenido
- Aspectos centrales del derecho presupuestario.

a.- Revisin de los principales conceptos de las tres primeras unidades de la asignatura.
b.- Analizar y caracterizar los aspectos normativos, en materia presupuestaria, en la Constitu-
cin Nacional y de la legislacin pertinente.
c.- Elaboracin de fichas de contenido.

- Bibliografa bsica obligatoria

- Bielsa, Rafael: Derecho Constitucional.

Unidad XIV

Esta unidad se dedica al estudio de las bases de la poltica fiscal, sus clases y los problemas
del desarrollo y la planificacin.

- Adquirir conocimientos bsicos sobre las perspectivas clsicas y modernas de la poltica fis-
cal.

- Contenido
- Aspectos esenciales de la poltica fiscal.
- Tipos de poltica fiscal y los problemas del desarrollo.

a.- Revisin de temas macroeconmicos afines (Introduccin a la Economa).
b.- Comparacin entre los distintos tipos de poltica fiscal.
c.- Elaboracin de redes conceptuales.

- Bibliografa bsica

- Herschel, Federico Julio: Ensayos sobre poltica fiscal.

EVALUACIN

Dadas las caractersticas del sistema de educacin a distancia se propone, adems de los pro-
cedimientos regulares de evaluacin, que los alumnos puedan participar en el proceso de eva-
luacin al quedar explicitados los objetivos, contenidos y conceptos de cada unidad permitiendo
una autoevaluacin contnua e integral.

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Forma de Regularizacin

Para obtener la regularizacin de la asignatura se requiere aprobar el Examen Parcial o su co-
rrespondiente Recuperatorio. A tal fin se consigna a continuacin, el siguiente temario:

- Finanzas Pblicas: escuelas.
- Naturaleza jurdica de los gastos pblicos.
- Reparto.
- Recursos tributarios.
- La capacidad contributiva.
- Naturaleza jurdica del impuesto.
- Fenmenos y efectos econmicos producidos por los impuestos.
- Las tasas: caractersticas.
- Naturaleza jurdica del peaje.
- Contribuciones parafiscales.
- Interpretacin y aplicacin de la norma tributaria.
- La analoga.
- Legalidad, igualdad, proporcionalidad, progresividad y no confiscatoriedad.
- Coparticipacin federal de impuestos.
- Relacin jurdica tributaria.
- Capacidad jurdica tributaria.
- Responsables.
- Sustitutos.
- Agentes de retencin y percepcin.
- Hecho imponible.
- Extincin de la obligacin tributaria.
- Evasin y elusin fiscal.
- La asociacin ilcita en materia penal tributaria.
- Rgimen penal tributario vigente.
- Ejecucin fiscal.
- Competencia del Tribunal Fiscal de la Nacin.
- Determinacin tributaria.
- Concepciones sobre el crdito pblico.
- Amortizacin de la deuda pblica.
- Conversin de los ttulos de la deuda pblica.
- El crdito pblico en la legislacin argentina.
- Principios de derecho presupuestario.
- Preparacin, sancin y promulgacin del presupuesto.
- Ejecucin presupuestaria en materia de gastos.
- El control presupuestario en la legislacin argentina.
- La poltica financiera desde la ptica clsica e intervencionista.

Examen final

El alumno ser sometido a un examen final sobre el contenido de la asignatura a travs del procedimiento que
oportunamente le ser informado por el docente.

En todos los casos para tenerse por aprobado un examen ser necesario haber obtenido, como
mnimo, una calificacin de 4 (cuatro).

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BIBLIOGRAFA

BIBLIOGRAFA BSICA
AUTOR TTULO EDITORIAL
LUGAR Y
AO DE EDICIN
AHUMADA, Guillermo Tratado de Finanzas Pbli-
cas

DAZ SIEIRO H., VELJA-
NOVICH, Rodolfo D. y
BERGROT L.
Procedimiento Tributario
GIULIANI FONROUGE, Car-
los M.
Derecho Financiero
ITURRIOZ, Eulogio Curso de Finanzas Pblicas
JARACH, Dino El hecho imponible
VILLEGAS, Hctor Belisario Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Tributario

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CIENCIAS DE LA FINANZAS Y ACTIVIDAD FINANCIERA.
FINANZAS, CONCEPTO Y TERMINOLOGA
(1)
Origen, necesidad pblica - servicio pblico. Gasto Pblico, Recurso Pbli-
co. La actividad Financiera del Estado. Escuelas y Teoras sobre la naturaleza
de la Act. Financiera.
- Objeto: examinar como el estado obtiene sus ingresos y efecta sus gastos.
- Origen: palabra inglesa "fine" (pago de tasas). Palabra alemana "finden"
(encontrar). Latn medieval "finire", eman verbo -finire-, del cual eman el
verbo finare y el trmino -finatio- que tuvo variaciones:
1.- decisin judicial, despus multa fijada en juicio, luego pagos y presta-
ciones en gral.
2.- S. XIX, negocios monetarios y financieros: burstiles, "fianaz": intriga,
engao y usura.
3.- Francia y otros pases "finanzaz" nicamente recursos y gastos del es-
tado y las comunas.
- Se le agrega palabra pblica para distinguir de las finanzas privadas.
- N.P.: son aquellas que nacen de la vida colectiva y se satisfacen mediante
la actuacin del estado.
- Defensa exterior: preservacin de las fronteras y de otros medios sutiles-
econmicos, sicolgicos que impiden el ejercicio de su independencia.
- Orden interno: reconocimientos de D mnimos respetados y la regulacin
de conductas recprocas de los individuos agrupados cuyo cumplimiento
debe ser exigido por el estado.
- Administracin de justicia- evitar contiendas o disputas y el castigo a los
que violan las normas impuestas.
Caractersticas de las N. P:
- De ineludible satisfaccin - caso contrario no hay comunidad organizada.
- Imposible satisfaccin por el individuo aislado.
- Dan nacimiento al estado y las que justifican su nacimiento.
- Se denominan Nec. Pub. Absolutas y constituyen la razn de ser del estado
mismo.
Nec. Pb. Relativas:
- Adecuacin de la vida comunitaria a los progresos y bienestar social de la
civilizacin (educacin, salud, asistencia social, transporte, comunicacio-
nes etc...).
- Tienen que ver con lo fines econmicos y sociales del estado: estabilidad
econmica, incremento de la renta nacional, mximo empleo, distribucin
de la renta, de la produccin de bs. y serv., justicia social.
- Son contingentes, mudables y no vinculadas a la existencia del estado, y
vinculadas al papel del estado.
- Teoras liberales: las funciones estatales se reducen a la defensa exterior,
orden interno y justicia.
UNIDAD I
1.- VILLEGAS B. HECTOR. Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tributario. ED. Depalma.
19
- Actualmente el estado moderno tiende a extender su actuacin tanto
cualitativamente como cuantitativamente, algunas veces en detrimento de
la economa nacional.
Servicios pblicos
- Actividad que el estado realiza en procura de la satisfaccin de las necesi-
dades pblicas. Si la actuacin estatal busca satisfacer nec. Pub. Absolu-
tas, el servicio es esencial o inherente a la soberana, en caso contrario
ser nec. Pub. Relativa sin los caracteres enunciados.
- Los servicios pblicos esenciales son inherentes a la soberana del estado,
puesto que slo pueden ser prestadas por l en forma exclusiva e
indelegable, haciendo uso de las prerrogativas emanadas de su poder de
imperio.
- Los servicios pblicos no esenciales tienden a satisfacer necesidades vin-
culadas al progreso y bienestar social, no se consideran inherentes a la
soberana, por cuanto su interpretacin para su prestacin no es ineludible
la utilizacin de las prerrogativas emanadas del poder de imperio.
- Tanto los servicios pblicos esenciales como no esenciales son prestados
por el Estado, pero mientras los inherentes a la soberana, solo pueden ser
suministradas por l en forma directa (Administracin de Justicia, seguri-
dad Pblica, organizacin del ejercito nacional), los restantes servicios p-
blicos pueden ser atendidos por l en forma no directa y mediante la inter-
vencin de particulares intermediarios o concesionarios bajo control esta-
tal. SIN EMBARGO EN TODOS LOS CASOS Y EN ESENCIA SIEMPRE
SE TRATA DE UNA ACTIVIDAD ESTATAL.
- Suelen dividirse los serv. Pb. En divisibles e indivisibles. Son divisibles
aquellos servicios que an siendo tiles a toda la colectividad, se conciben
de tal manera que las actividades pueden ser determinadas y concretadas
en relacin a los particulares a quienes el servicio atae (administracin de
justicia); Indivisibles, en sentido amplio, son aquellos cuya naturaleza es tal
que un favorecimiento a numerosos componentes de la sociedad existe la
imposibilidad prctica de efectuar su particularizacin respecto a determi-
nadas personas (defensa exterior).
GASTO PBLICO. RECURSO PBLICO
Introduccin:
Para satisfacer las necesidades pblicas mediante la prestacin de servicios
pblicos correspondientes, es menester realizar "erogaciones" que suponen los
PREVIOS ingresos. En virtud de dos tpicos fenmenos: Gasto y recursos Pblico.
Si el estado necesita gastar, debe contar con los medios pecuniarios para
afrontar tales erogaciones, debe tener ingresos, los cuales derivan de sus recur-
sos pblicos:
Esos ingresos se originan: en el propio patrimonio del estado, cuando explota
arrienda o vende sus propiedades, o si obtiene ganancias por medio de sus empre-
sas y por el ejercicio de actividades comerciales e industriales productivas.
La mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al patrimonio de los
particulares en forma coactiva y mediante los tributos. Tambin puede recurrir al
crdito pblico obteniendo prstamos.
20
Cuando el estado efecta gastos pblicos como cuando por distintos proce-
dimientos obtiene ingresos pblicos provenientes de sus recursos, desarrolla un
tipo especial de actividad que se denomina "ACTIVIDAD FINANCIERA".
El estado es el nico y exclusivo sujeto de la actividad financiera, concibien-
do el trmino estado en sentido lato y comprensible por tanto del ente central y
de los entes federados, (provincias y municipios).
El estado dirige esta actividad hacia la provisin de los fondos para el logro
de los fines, tanto individuales como los colectivos, los que se coordinan para la
obtencin de los fines superiores, unitarios y duraderos del estado.
La actividad financiera del estado est integrada por tres actividades diferen-
ciadas:
a.- La previsin de gastos e ingresos futuros materializados en el PRESU-
PUESTO FINANCIERO.
b.- Obtencin de ingresos pblicos necesarios para hacer frente a las
erogaciones presupuestariamente calculadas.
c.- La aplicacin de esos ingresos a los destinos PRE-fijados o sea los gas-
tos pblicos.
El orden de estas actividades generalmente es inverso al esquema supra
mencionado, ello porque el estado indaga primero sus probables erogaciones y
sobre tal base trata de obtener los ingresos necesarios para cubrirse sus
erogaciones. A su vez el presupuesto como instrumento jurdico que contiene el
clculo y autorizacin de gastos y la previsin de ingresos, se estudia en ltimo
trmino y una vez que se han conocido sus elementos componentes.
EL PENSAMIENTO FINANCIERO
(2)
Es sabido que la actividad financiera del estado tiene mltiples facetas. Se
presenta como una actividad del estado: de all que el primer enfoque sea el de
la Teora del Estado, de la ciencia poltica. Tiene puntos de encuentro con la
Economa en general, actuando directa o indirectamente sobre los elementos
constitutivos de los mercados de bienes materiales y servicios, porque influye
sobre demanda, oferta y precios y no slo de bienes y servicios finales, sino
tambin de insumos y factores de la produccin.
Tambin se interfiere con las fluctuaciones cclicas de la economa, provo-
cando o agudizando la inflacin, la recesin, o sufriendo las consecuencias de
esos fenmenos.
Estas circunstancias motivan la utilizacin de las medidas de la actividad fi-
nanciera del estado como instrumento de la poltica econmica tendientes a
contrarrestar dichas fluctuaciones y asegura la plena ocupacin as como el
desarrollo econmico social.
- CAMERALISMO.
- LOS FISIOCRATAS.
- ADAM SMITH.
- DAVID RICARDO JOHN STUART MILL.
2.- Dino Jarach. Finanzas Pblicas y Derecho Tributario. ED Abeledo Perrot.
21
- BASTIAT Y SENIOR.
- JEAN BAPTISTE SAY.
- FRANCISCO FERRARA.
- EL MARGINALISMO.
- ENFOQUE DE LAS FINANZAS CLSICAS.
Keynes
En 1936 escribe la Teora General de la ocupacin, el Inters y el Dinero.
Estalla la 2da Guerra Mundial, se dedica a los problemas las finanzas de la
guerra y luego a los problemas de la post- guerra. Su metodologa da preemi-
nencia a los enfoques macroeconmicos en lugar de los macroeconmicos que
prevalecieron en las obras clsicas, se dedic a problemas de corto y mediano
plazo, no a los de largo plazo " porque en el largo plazo estamos todos muertos".
Plantea su teora econmica sosteniendo, la posibilidad de un equilibrio con
desempleo. La baja de la tasa de inters, no basta para provocar el aumento de
las inversiones y, por ende, la recuperacin del pleno empleo, ya que el incenti-
vo para invertir consiste en la "eficacia marginal del capital" y su magnitud ha de
ser aproximadamente igual a la tasa de inters.
La relacin entre el aumento del ingreso total y el de la nueva inversin cons-
tituye el MULTIPLICADOR que, a su vez, depende la propensin marginal a
consumir.
Le atribuye al estado el papel reactivante de la economa mediante las inver-
siones que suplen la inversin privada, a diferencia de los clsicos que las obras
pblicas eran consideradas del estado, el entiende como una reactivacin eco-
nmica como paliativo de la desocupacin y el aumento del ingreso total de un
pas.
Su nuevo enfoque de las finanzas pblicas, no como simple produccin y
suministro de servicios pblicos, sino como correctoras del nivel de empleo y de
crecimiento del ingreso nacional.
FINANZAS PBLICAS: ESCUELAS
De acuerdo a los expuesto precedentemente se puede deducir fcilmente
que la actividad financiera es objeto de apreciaciones muy diferentes por parte
de la doctrina y es as que las diferentes corrientes han sido agrupadas en tres
grupos principales que constituyen otras tantas escuelas:
a.- Escuelas econmicas
Las posiciones sustentadas por esta escuela se fundan, bsicamente, en
principios de naturaleza econmica y si bien los autores no son coincidentes en
sus enfoques, concuerdan en este aspecto.
Nassau Senior (1790-1863) considera a la actividad financiera como una
expresin de la actividad humana en el campo econmico, donde tiende a inter-
cambiar un esfuerzo mnimo por una satisfaccin mxima. Frderic Bastiat
(1801-1850) esgrim argumentos parecidos a los de Senior en este caso, y su
teora de valor servicio que sostiene, que "el valor es la relacin entre dos
servicios que se intercambian" introduce una particular visin de la actividad
financiera caracterizada por el cambio.
22
Otros autores predominantes son Adam Smith, Ricardo y Say que tienden a
ubicar la actividad financiera en la etapa econmica del consumo. Esta concep-
cin (debe recordarse) considera al Estado como un consumidor improductivo
de bienes (el "Estado pozo" de Duverger) por lo que su actividad deba limitarse
a la satisfaccin de las necesidades pblicas absolutas vinculadas a la existen-
cia misma del Estado. Una actitud contraria implicara avalar una incorrecta asig-
nacin de los recursos por parte de la sociedad al sostenerse que los mismos
sern mejor aplicados por los particulares.
Estos autores tienen como caracterstica comn, su profunda aversin a todo
tipo de actividad estatal que exceda lo estrictamente necesario.
Posteriormente y dentro este modelo de pensamiento, surgen nuevos puntos
de vista, tal es el caso del italiano Vitti de Marco, que pretende asimilar la acti-
vidad del Estado al accionar cooperativo en el campo de la produccin y el con-
sumo bajo los principios de solidaridad y bien comn.
Algunos autores intentan aplicar criterios econmicos de eficiencia con el
objeto de lograr una mejor asignacin de los recursos y en se sentido Sax, sos-
tiene que la utilidad marginal debe ser la medida que permita, a travs de un
juicio de valor, determinar bajo qu condiciones una erogacin ser ms venta-
josa, de forma tal, que en algunos casos resultar conveniente que la actividad
la efecte el Estado y en otras, los particulares.
b.- Escuelas Sociolgicas
Esta corriente surge como reaccin a las escuelas econmicas introduciendo
en el anlisis de la actividad financiera, una perspectiva de naturaleza sociolgi-
ca, disminuyendo de esta manera, pero sin descartarlos, los fundamentos eco-
nmicos.
Una de las mayores figuras, e iniciador de esta escuela fue Wilfredo Pareto
(1848-1923), quien sostuvo que los criterios econmicos son insuficientes y es-
tn alejados de la realidad experimental de la actividad financiera, al prevalecer
en stas los intereses y pasiones humanas por sobre los anlisis de otra ndole.
"El Estado (afirma Pareto) es slo una ficcin en cuyo nombre se impone a
los contribuyentes todos los gravmenes posibles, y luego se gastan para cubrir
no ya sus pretendidas necesidades, sino las infinitas de la clase dominante y de
sus pretorianos" (Hctor Villegas-Curso de Finanzas, Derecho Financiero y Tri-
butario pg. 14).
Pareto enemigo del socialismo y la democracia consideraba que las decisio-
nes financieras no son producto de elecciones democrticas sino el resultado
del accionar del grupo gobernante que acta coordinadamente sobre una masa
dominada.
Amilcare Puviane, expresa a travs de su obra Teora de la ilusin finan-
ciera, la metodologa e instrumentos de los que se vale el grupo gobernante
para imponer las decisiones financieras y las maniobras que utiliza, para ocultar
a la ciudadana el verdadero peso de las cargas tributarias.
c.- Escuelas Polticas
Como reaccin a las escuelas econmicas cuyos planteos fueron considerados
incompletos y a los argumentos sociolgicos de Pareto (escuela sociolgica),
23
Benvenuto Griziotti sostuvo "que el sujeto de la actividad financiera es el Estado y
que son los fines del Estado los que se satisfacen con la actividad financiera agre-
gando luego que debe aceptarse que esta actividad tenga necesaria y esencial-
mente una naturaleza poltica" Benvenuto Griziotti -Principios de ciencia de las fi-
nanzas- pg. 11).
Si bien Griziotti reconoce ciertas similitudes entre los medios econmicos y
financieros, pone el acento en destacar sus diferencias y resultados. Los aspec-
tos polticos, asumen mayor relevancia al considerar los fines del Estado y como
derivacin de la propia naturaleza de ste.
LA ACTIVIDAD FINANCIERA
El Estado como persona de derecho pblico, desarrolla una serie de activida-
des destinadas a la satisfaccin de las necesidades pblicas absolutas y tam-
bin puede tratar de lograr satisfacer necesidades pblicas relativas o buscar
determinados efectos econmicos o sociales.
La mencionada actividad del Estado se efecta previo juicio de valor, que
permitir seleccionar y establecer un orden de prioridades.
Duverger clasifica las concepcin sobre el Estado, desde el punto de vista de
su actividad financiera, en dos: el 1.- "Estado filtro" y el 2.- "Estado pozo".
1.- Bajo la primera denominacin engloba a todas las corrientes que sostie-
nen que el Estado debe ser un ente redistribuidor de riqueza.
2.- Los sostenedores del "Estado pozo" argumentan que el Estado es un
consumidor improductivo de bienes y que por tal motivo, su actividad
debe ser lo ms limitada posible.
De estas dos concepciones bsicas sobre el Estado se pueden inferir dos
protagonismos diferentes del mismo a travs de la actividad financiera, ya que
se puede pretender la satisfaccin de las necesidades bsicas nicamente o, en
el otro extremo, se tratar de buscar la intervencin del Estado no slo en la
satisfaccin de necesidades pblicas absolutas sino tambin las relativas, ade-
ms de la bsqueda de efectos econmicos redistributivos.
Mientras A. G. Giannini sostiene que: "Para administrar el patrimonio, para
liquidar y recaudar los tributos, para conservar y distribuir las sumas re-
caudadas, el Estado realiza una serie de actos, cuyo conjunto forma la
actividad financiera, que se distingue de todas las dems en que no cons-
tituye un fin en s misma, es decir, en que no se dirige directamente a la
satisfaccin de una necesidad, sino al cumplimiento de una funcin ins-
trumental, de fundamental importancia, cuyo regular desenvolvimiento es
condicin indispensable para el desarrollo de todas las restantes activida-
des", otros autores, como Dino Jarach, afirman que no es posible admitir la
naturaleza instrumental de la actividad financiera ya que esto slo sera vlido
para la denominada finanza fiscal, pero no para la llamada finanza extrafiscal de
acuerdo la clasificacin efectuada por Griziotti, quien incluye en la finanza fiscal
a todas las actividades tendientes a la satisfaccin de las necesidades pblicas,
mientras que la finanza extrafiscal tiende a lograr, en general, fines o efectos
redistributivos o econmicos.
La actividad financiera del Estado se traduce a travs de la percepcin de los
recursos destinados a la satisfaccin de las necesidades pblicas, por una par-
24
te, y a la aplicacin de esos recursos a travs del gasto pblico por la otra, pero
en ambos casos se requiere la actividad previa de los rganos de gobierno que
fijan y determinan tales gastos y recursos pblicos a travs de una ley funda-
mental que es el presupuesto.
DISCIPLINAS FINANCIERAS
El estudio de las Finanzas Pblicas puede efectuarse a travs de algunos
aspectos particulares que conforman el fenmeno financiero y en ese sentido,
Eulogio ITURRIOZ sostiene que "puede profundizarse ms su anlisis a travs
de enfoques parcializados aunque especficos, y con autonoma cientfica".
As, puede hablarse de una Economa Financiera que, tomando la corriente
ingreso-gasto pblico, la estudia exclusivamente insertada en el anlisis econ-
mico general, o de un Derecho Financiero que analiza en profundidad las rela-
ciones jurdicas a que dicha corriente da lugar, a los rganos creados para rea-
lizarla y a la aplicacin de ciertos principios constitucionales que la limitan. Final-
mente a la ciencia financiera ocupada en sus formas o modalidades de localiza-
cin en vista a resultados deseados (Eulogio Iturrioz -Curso de Finanzas Pbli-
cas- pg. 17).
Los estudios particularizados de las Finanzas Pblicas no escapan a la visin
que las distintas escuelas tienen sobre las mismas y es as, por ejemplo que los
estudios sobre sociologa financiera reconocen a Wilfredo Pareto como a uno
de sus precursores. Comentarios similares se pueden hacer sobre los estudios
de poltica y economa financiera.
25
LOS GASTOS PBLICOS
Concepto e importancia
Son gastos pblicos las erogaciones dinerarias que realiza el Estado en vir-
tud de ley para cumplir sus fines consistentes en la satisfaccin de necesidades
pblicas.
Mediante el gasto pblico el Estado se moviliza para atender las necesida-
des de la poblacin por medio de los Servicios Pblicos. Tambin el Estado
puede satisfacer dichas necesidades con prescindencia de los servicios pbli-
cos y utilizando los efectos que "en si mismo" los gastos pblicos provocan en la
economa nacional, atento a su importancia cuantitativa y cualitativa. (p. ej. un
incremento considerable en la cuanta del gasto pblico puede obrar como
reactivados de una economa en recesin con prescindencia del destino del
gasto).
Cualquiera que sea la forma de satisfaccin utilizada, el concepto esta liga-
do al de necesidad pblica. Esta juega el papel de presupuesto de legitimidad
del gasto pblico, puesto que es indispensable su preexistencia para que el
gasto se materialice justificadamente.
Esto significa que la decisin sobre el gasto estatal presupone dos valoracio-
nes previas de singular importancia:
a.- la seleccin de necesidades de la colectividad que se consideran pblicas;
b.- la comparacin entre intensidad y urgencia de tales necesidades y la
posibilidad material de satisfacerlas.
Se acepta que gastos y recursos no son sino distintos aspectos del mismo
problema y se condicionan recprocamente.
Los recursos deben obtenerse proporcionalmente a lo que se debe gastar, y
los gastos solo se entendern razonablemente calculados si se tienen en cuen-
ta los recursos posibles.
Los fines estatales se cumplen realizando cuantiosos gastos, cuya magnitud
suele exceder el 30% de la renta nacional, de donde se deduce que la aprecia-
cin de los factores atinentes a tales erogaciones es uno de los aspectos ms
importante de las finanzas modernas.
Los gastos pblicos son la indicacin ms segura de la actividad que desplie-
ga cada pueblo.
Las finanzas no pueden considerar el fenmeno de los ingresos al margen
del fenmeno de los gastos. El costo de la actividad estatal no puede determi-
narse en abstracto, sin tener en cuenta lo que el Estado devuelve a los contribu-
yentes y a la colectividad en general bajo la forma de gasto pblico.
Ingrosso advierte que excluir el gasto pblico de los estudios financieros
significa prescindir de campos de indagacin tan importantes como el antece-
UNIDAD II
26
dente y el resultado de la actividad financiera. Del antecedente, porque aun siendo
el gasto pblico el momento final de la actividad financiera, l se concreta y
cuantifica ante la existencia de exigencias de la colectividad que deben analizar-
se y satisfacerse; del resultado, porque es con el buen empleo del gasto pblico
que se pueden alcanzar los objetivos hacia los cuales se dirige la actividad esta-
tal. Por consiguiente, el gasto publico no es un simple "dato de hecho" a partir de
cuyo conocimiento comienza la actividad financiera, sino uno de sus momentos
determinantes.
En conclusin, sostenemos:
1.- Los g. p. se realizan para satisfacer necesidades publicas, ya sea en
forma directa o indirecta.
2.- Al ser las necesidades publicas el presupuesto de legitimidad del g. p.,
las decisiones al respecto presuponen la seleccin de ellas y su compa-
racin con las posibilidades materiales.
3.- El g. p. es interdependiente del recurso pblico.
4.- El g. p. es indicativo de la actividad, estado social y tendencias de los
pases.
5.- La cuanta sobre el g. p. y su influencia sobre la economa general tor-
nan imprescindible su consideracin por las finanzas publicas.
6.- Es imposible considerar el fenmeno del recurso pblico sin tener en
cuenta lo que el Estado restituye a la colectividad mediante el g.p.
7.- Prescindir del g.p. significa excluir la indagacin de aspectos esenciales,
como el antecedente y el resultado de la actividad financiera.
Principales aspectos del gasto pblico que estudia la ciencia
financiera
Lello Gangemi explica con propiedad cmo la teora financiera estudia los
gastos pblicos: expresa que la teora financiera de los gastos toma como dato
de hecho la finalidad que deba lograrse con ellos, y estudia tanto el reparto de
los ingresos como los efectos que producen o han producido los gastos pblicos
sobre la vida social y econmica de la nacin. El examen de los efectos del
gasto en relacin con los fines sealados, permite determinar el procedimiento
ms racional para la mejor produccin de bienes y servicios pblicos con la
obtencin forzada de un minimun de medios de la renta total de la nacin. Esto
dar una idea aproximada de los lmites de la erogacin estatal. El estudio de
los gastos se amplia a la investigacin sobre los factores de su dinamismo y
sobre las causas que influyen en su progresivo aumento.
A los objetivos de investigacin propuestos por el tratadista, agregamos la
clasificacin de los g.p., de especial importancia para diferenciar debidamente
erogaciones que se han tornado cada vez ms heterogneas entre si, en cuanto
responden a aspectos tan dismiles como los consumos estatales y sus inver-
siones. Consideramos tambin importante un enfoque del g.p. desde el punto
de vista de la poltica financiera y, por ltimo, un examen de la forma como estn
reguladas las erogaciones estatales en el sistema positivo argentino.
Evolucin del concepto
El gasto publico no solo debe ser estudiado como causa de los ingresos reque-
ridos para poner en funcionamiento las actividades mediante las cuales se satisfa-
cen necesidades publicas. La evolucin del concepto demuestra que el gasto pbli-
27
co, por s solo y con prescindencia de la financiacin de los servicios pblicos,
significa un importante factor de redistribucin del ingreso y del patrimonio nacional,
de estabilizacin econmica, de incremento de la renta nacional y que su influencia
es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la plena ocupacin, el consumo, el
ahorro y la inversin.
Esta evolucin est ntimamente ligada a la nueva concepcin de la misin
del Estado.
A.- Para los hacendistas clsicos el Estado es un mero consumidor de bie-
nes: los gastos pblicos constituyen una absorcin de una parte de esos
bienes que estn a disposicin del pas.
B.- Par las concepciones modernas, el Estado no es un consumidor sino un
redistribuidor de riqueza. Ellas no desaparecen sino que son devueltas n-
tegramente al circuito econmico. Es decir, el conjunto de sumas repartidas
a los particulares mediante el gasto pblico es equivalente al conjunto que
le fue recabado mediante el recurso pblico. El Estado acta como un "fil-
tro" o como una "bomba aspirante e impelente": procede a modo de bomba
aspirante de las rentas de la comunidad y como impelente de la riqueza
obtenida, mediante los gastos pblicos, expandindola sobre toda la eco-
noma.
Caractersticas esenciales del gasto pblico
A.- Erogaciones dinerarias: utilizamos tales expresiones porque el g.p. siem-
pre consiste en el empleo de bienes valuables pecuniariamente, que en
la poca actual de economa monetaria se identifican con el dinero.
B.- Efectuadas por el estado: Tomamos el trmino en sentido amplio y com-
prendemos todas las sumas que por cualquier concepto salen del tesoro
pblico y consisten en empleos de riqueza. Puede tratarse de gastos
que la administracin publica propiamente dicha o par entidades des-
centralizadas estatales, siempre que tales erogaciones, en una u otra
forma, "incidan sobre las finanzas del Estado".
En definitiva, comprendemos todos los gastos del estado, tomando a
ste en el sentido lato que le asignamos al caracterizarlo como sujeto de
la actividad financiera e incluyendo la totalidad de las sumas que salen
de su tesorera.
C.- En virtud de ley: En los Estados de Derecho rige el principio de legalidad
en cuanto al gasto, es decir, no hay gasto legtimo sin ley que lo autorice.
En el derecho argentino la base legal se manifiesta de una triple manera:
a.- En primer lugar, el rgimen del gasto pblico est regulado por la ley
de contabilidad pblica. Esta ley reglamenta el gasto en sus diver-
sos aspectos y especialmente en su ejecucin.
b.- Tambin surge la juridicidad del gasto de la estimacin y autoriza-
cin de erogaciones que debe realizarse mediante la ley anual del
Presupuesto General de la Nacin.
c.- Por ltimo, la tercera manifestacin de la legalidad del gasto publico
esta referida a un momento posterior al de su ejecucin y se identifi-
ca con el control del adecuado empleo de los dineros pblicos.
Debe aclararse que la relacin ley-gasto no es siempre tan inmediata
como sostena la concepcin tradicional. En sentido estricto, la relacin
es inmediata puesto que el gasto debe figurar expresamente en el pre-
supuesto; pero en sentido lato, la relacin puede tornarse mediata en el
caso de erogaciones para empresas publicas comerciales e industria-
les. En estos supuestos los gastos podrn no figurar detalladamente en
28
el presupuesto general, y nicamente podrn reflejarse en l en forma
de aportes para instalacin o ampliacin de esas entidades o para cubrir
los dficit de explotacin. Tambin puede darse el caso de erogaciones
imprevistas y urgentes que el Poder Ejecutivo puede realizar sin autori-
zacin legislativa previa.
Sin embargo, la creacin de esos organismos o el otorgamiento de sus
facultades publicas, as como la facultad del Ejecutivo para realizar gas-
tos de emergencia, dependern de una ley previa, aunque la relacin
vinculatoria sea lejana e indirecta, siempre el gasto tendr su fuente jur-
dica en la ley.
D.- Para cumplir sus fines consistentes en la satisfaccin de las necesidades
pblicas. La erogacin estatal debe ser congruente con los fines de inters
pblico asignados al Estado, pero cabe preguntarse que sucede con los
fondos salidos de la tesorera estatal que no tienden a esos fines.
En la realidad, buena parte de los gastos no responden a los fines de
satisfaccin de necesidades pblicas. Sin embargo, no dejan de ser gas-
tos pblicos si son realizados por el Estado con los caudales pblicos y
sin responsabilidad personal para el funcionario que los ordena.
Pero no cabe duda de que se tratara de gastos pblicos ilegtimos. Por
eso la necesidad pblica es el presupuesto de legitimidad del gasto p-
blico, pero no su presupuesto existencial.
Reparto
Consideramos el reparto en relacin al tiempo y al lugar:
A.- En relacin al lugar: por un lado se sostiene que el reparto debe efec-
tuarse proporcionalmente al importe comparativo de los ingresos que el
Estado obtiene en cada regin o provincia en particular. Se dice que es
totalmente injusto que el Estado obtenga los ingresos de un lugar y que
luego los gaste en otro lugar diferente.
Las teoras adversas sostienen, por el contrario que el gasto debe efec-
tuarse en aquellas regiones su utilidad sea mxima, sin considerar el
origen de los recursos. Se argumenta acertadamente que la reunin de
varias regiones territorial es en un solo estado implica una renuncia a la
consecucin del mximo bienestar regional.
- Afirma Gangemi que no sera fcil lograr un reparto de los gastos pblicos
de tal forma que cada regin o provincia obtenga un servicio estatal exac-
tamente equivalente, en cuanto a su gasto, a los ingresos obtenidos en
esa regin o provincia.
Se produciran consecuencias absurdas. Por otro lado es necesario reco-
nocer que un Estado que piense en obtener con el gasto el mximo de
utilidad para la comunidad, debe practicar un sistema de compensaciones
para evitar -en lo posible- perjudicar a determinadas regiones en beneficio
de otras. Debe tenderse a un desarrollo equilibrado de todas las regiones
que integran el pas. Conseguir ese objetivo ser el reparto ideal que podr
efectuarse en relacin al lugar.
B.- En relacin al tiempo: Cuando se trata de gastos pblicos muy cuantio-
sos, por ejemplo, aquellos destinados a obras publicas de gran entidad,
es justificado distribuir el gasto en diversos ejercicios financieros, ya que
ese costo no podra ser afrontado en un solo ejercicio, y tanto mas si se
tiene en cuenta que las obras mismas no podran ser finalizadas en el
breve espacio de tiempo que el ejercicio presupuestario supone. Se re-
curre entonces al emprstito para financiar las obras.
29
El hecho de diferir el gasto en el tiempo presenta ventajas indudables, entre
las cuales se indica la de permitir la ejecucin de grandes trabajos pblicos con
la reduccin del empleo del ahorro nacional. Por eso, se piensa que el reparto
del gasto en determinado perodo de tiempo ms o menos largo, puede reducir
los perjuicios a los ciudadanos y asegurar la mayor satisfaccin para el mayor
nmero de ellos: Tampoco debe olvidarse que si los beneficios del gasto son a
largo plazo, ser justificado el financiamiento con emprstitos, en forma tal que
las generaciones futuras beneficiarias resulten en alguna medida incididas por
ese gasto. Claro esta que ello no debe llevar a la exageracin de incrementar la
deuda publica en una forma tan desmesurada que su pago se haga imposible
tanto par las generaciones presentes como para las venideras (Ej. la deuda
publica externa de nuestro pas).
Finalidades
Los gastos pblicos pueden tener las ms diversas finalidades. Algunos gas-
tos tienen finalidades puramente electoralistas y no cumplen con el requisito
bsico de satisfacer reales necesidades colectivas. Existen gastos con finalidad
social y, por ltimo, otros gastos tienen finalidad econmica, como aquellos gas-
tos pblicos que tienden a la regulacin o el incentivamiento de la economa
general o sectorial.
Dentro del campo econmico, la poltica de gastos pblicos tiene como fina-
lidad incrementar el producto social y los ingresos nacionales hasta llegar, den-
tro de las posibilidades de la economa, a su nivel mximo. Afirma el profesor
Masoin que realizadas estas condiciones, las finanzas se desenvuelven en una
atmsfera fcil y de bienestar. Por ello es evidentemente equivocado querer
separar el orden de la economa financiera pblica, de la prosperidad de la eco-
noma, y sacrificar sta por aquella. Al contrario, el problema consiste en provo-
car y mantener la prosperidad de la economa nacional a fin de poder asegurar
una economa financiera ordenada. Los gastos pblicos, considerado desde ese
punto de vista, ya no representan un recargo para la economa: son, al contra-
rio, creadores de riqueza.
Lmites del gasto pblico
El problema de establecer lmites al gasto pblico es ms poltico que econ-
mico. Tanto es as que puede darse el caso de que los gastos pblicos signifi-
quen el 100% de la renta, lo cual quiere decir que se trata de un Estado socialis-
ta que dirige la actividad econmica.
Los autores modernos sostienen que los gastos pblicos pueden llegar hasta
aquel lmite en que la ventaja social de ellos se compensa con los inconvenien-
tes de las amputaciones hechas al ingreso nacional. Se ha elaborado un con-
cepto que se llama el de la "utilidad social mxima", y que puede enunciarse
aproximadamente as: el Estado deber ampliar sus gastos hasta el nivel en que
la ventaja social de un aumento de los gastos se vea compensada por el incon-
veniente social de un aumento correspondiente de las exacciones pblicas.
Otros autores, como Gangemi, piensan que de ordinario los entes pblicos
no pueden superar un cierto lmite en la expansin del gasto, lmite que se impo-
ne ante la posibilidad de agravar la presin tributaria y por la necesidad de no
crear una presin inflacionaria.
30
Duvenger dice que al hablar de lmites, muchos confunden gastos pblicos
con cargas publicas, lo cual es un error, ya que no todos los gastos pblicos son
cargas publicas, dado que el individuo paga las imposiciones pero recibe
contraprestaciones por medio de los servicios que le presta el Estado. Sostiene
que ciertos gastos deben limitarse, y ellos son los gastos de mera administra-
cin, los gastos improductivos de transferencia, y las sustituciones onerosas del
Estado con respecto a aquellas actividades que resultan menos gravosas en
manos de particulares.
Efectos econmicos
Para darse cuenta de los efectos que produce el gasto publico, debe partirse
de la base de lo importante que resulta el volumen de los gastos en relacin de
la renta nacional.
En estados modernos, el gasto pblico excede el 30% de la renta nacional.
La sola existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable in-
fluencia sobre la economa. Cualquier modificacin en su cuanta -tanto si se
trata de un aumento como de una disminucin- tiene un inevitable efecto econ-
mico. Tambin la tiene cualquier modificacin de los diversos elementos que
integran el gasto.
Los gastos pblicos producen efectos en el volumen de las rentas individua-
les y en su nivel relativo. El incremento de los gastos influye rpidamente en el
ingreso nacional, el producto nacional bruto, el ahorro y la inversin.
Como explica Masoin, los efectos de los gastos pblicos no se limitan al im-
pulso momentneo que prestan inmediatamente a la economa en forma de una
disminucin de la desocupacin o de un aumento de la actividad industrial. Tie-
nen efectos secundarios que multiplican su accin econmica creando en la
misma medida gastos y producciones, y los ingresos que originan son objetos
de ulteriores acciones de intercambios. En vista de que el aumento de los ingre-
sos acarrea una expansin proporcional de las actividades de cambio y produc-
cin, y esta expansin, por su parte, origina la formacin de nuevos ingresos, se
produce, por efecto propulsor de los gastos pblicos, un nuevo ciclo econmico
que puede ser suficiente para poner en movimiento una recuperacin econmi-
ca o -al menos- para detener o retardar el proceso de contraccin.
Duvenger hace notar que estas consecuencias dependern en gran medida de
la naturaleza de los gastos que se aumentan: realizar inversiones productivas es
ms eficaz que desarrollar los armamentos; acrecentar el poder de compra de las
clases pobres es ms eficaz que aumentar an ms el de las clases ricas.
Comparacin de los gastos pblicos con los privados
En primer lugar, la diferencia ms importante consiste en que el sujeto del
gasto pblico es el Estado, mientras que el particular lo es del gasto privado. El
Estado es perpetuo y el individuo perecedero. De ah que los gastos del primero
estn en relacin tanto con el presente como con el porvenir, contrariamente a
lo que sucede con el particular que, al realizar sus gastos, tiene en cuenta la
limitacin de su existencia. En segundo lugar, observamos que mientras el indi-
viduo satisface mediante sus gastos sus intereses particulares, el Estado persi-
gue por lo menos idealmente, fines de inters general al realizar sus gastos. De
all que los beneficios colectivos resultantes de los gastos pblicos son en gran
medida inmateriales y no valuables monetariamente (por ejemplo los gastos en
31
defensa exterior u orden interno), mientras que los gastos privados persiguen
finalidades materiales y generalmente lucrativas (por ejemplo adquisicin de bie-
nes para consumo e inversin). En tercer lugar, se advierte que el Estado gasta
con recursos que en su mayor parte provienen de la coaccin, mientras que los
individuos carecen de ese instrumento como forma legal de procurarse ingre-
sos. En cuarto lugar, se afirma que como el Estado debe satisfacer necesidades
publicas, por lo general primero conoce el gasto que va a efectuar y en virtud de
ste se procuro los recursos. El particular -al contrario- adecua sus gastos a los
ingresos con que cuenta. Ninguna finalidad seria tendra una seleccin de gas-
tos si no se tuviese presente un clculo por lo menos preventivo de los ingresos.
Por ltimo, y en quinto lugar, el Estado se halla obligado a realizar los gastos
necesarios para cumplir debidamente sus funciones, estando tales gastos pre-
viamente calculados y autorizados por la ley presupuestaria. El particular, en
cambio, goza de amplia libertad tanto en lo que respecta a la cuanta como al
destino de sus erogaciones.
Clasificacin de los gastos
Son mltiples los criterios de clasificacin: gastos en especie y en moneda
segn el instrumento con que han sido efectuados; gastos externos e internos
segn el lugar en que se han efectuado, ya sea dentro o fuera de las fronteras
del pas. Gastos personales que son los que se pagan en concepto de sueldos
y remuneraciones del personal; y gastos reales cuando se emplean para la ad-
quisicin de bienes. Otra clasificacin los divide en gastos ordinarios, cuando
atienden al normal desenvolvimiento del pas, y gastos extraordinarios, cuando
se tratan de aquellos que deben hacer frente a situaciones imprevistas.
Veremos las clasificaciones que modernamente se consideran como las ms
importantes.
A.- Criterio administrativo: los gastos se agrupan segn los rganos que
realizan las erogaciones y las funciones a que esas erogaciones se des-
tinan, basndose en la estructura administrativa del Estado y en la regu-
lacin jurdica de su accionar.
En la Repblica Argentina, y segn este criterio, los gastos se distribu-
yen en orden decreciente de la siguiente manera:
a.- Anexos: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo, Presidencia de la Na-
cin, Ministerios, Entidades Descentralizadas de carcter adminis-
trativo, Tribunal de Cuentas, deuda publica, obligaciones generales
a cargo del tesoro nacional y crdito global de emergencia;
b.- incisos;
c.- tems;
d.- partidas. Estas ltimas son principales si su monto es fijado numri-
camente por el presupuesto, y parciales si se trata de la distribucin
de las anteriores por conceptos sin fijacin de cantidades.
La ventaja de esta clasificacin es que permite apreciar comparativa-
mente la evolucin de los distintos sectores de la administracin.
B.- Criterio econmico: desde este punto de vista se establece la diferencia
entre gastos de funcionamiento (u operativos) y gastos de inversin (o
de capital), esta clasificacin ha sustituido la antigua separacin entre
gastos ordinarios y extraordinarios.
Los gastos de funcionamiento son los pagos que el ente pblico debe realizar
en forma indispensable para el correcto y normal desenvolvimiento de los servi-
32
cios pblicos y de la administracin en general. Pueden ser gastos de consumo
(por ejemplo conservacin y reparacin de edificios, renovacin de bienes mue-
bles, etc.) o retributivos de servicios (p. ej. sueldo, salarios, dietas y honorarios
de funcionarios y empleados). Estos gastos no significan un incremento directo
del patrimonio nacional. En lneas generales, los gastos de funcionamiento se
asemejan a los "gastos ordinarios".
Los gastos de inversin son todas aquellas erogaciones del estado que signi-
fican un incremento directo del patrimonio pblico. Pueden consistir en pagos
emanados de la adquisicin de bienes de produccin (maquinarias, equipos),
en inversiones de obras publicas infraestructurales (presas hidroelctricas, ca-
rreteras, puentes) o en inversiones destinadas a industrias claves (siderurgia,
petroqumica, etc.).
Segn se observa, mientras los gastos de funcionamiento retribuyen bienes
de consumo o prestaciones de servicios, los gastos de inversin retribuyen bie-
nes de capital.
Otra clasificacin con criterio econmico divide a los gastos en gastos de servi-
cio (o con contrapartida) y gastos de transferencia (o sin contrapartida). En el primer
caso se cambia el dinero del gasto por un servicio prestado o una cosa comprada,
mientras que en el segundo caso no hay contravalor alguno y el propsito de la
erogacin es exclusivamente promocional o redistributivo (por ejemplo subsidios a
empresas privadas deficitarias cuya produccin es esencial).
Tambin suele clasificarse econmicamente a los gastos en productivos e
improductivos. Los primeros seran aquellos que elevan el rendimiento global de
la economa, posibilitando mayor productividad general del sistema (adquisicin
de equipos productivos, construccin de viviendas, etc.), mientras que los se-
gundos no tienen esa cualidad (por ejemplo los gastos de cobertura de los ser-
vicios pblicos esenciales, como ejrcito, justicia y polica).
Pero la divisin es relativa y de escasa validez. As, por ejemplo, los gastos
destinados a los servicios pblicos esenciales no son estrictamente improductivos,
puesto que es evidente que sin su debida atencin la produccin se debilitara.
Crecimiento de los gastos pblicos. Causas y teoras
En todos los pases del mundo y desde tiempo inmemorial los gastos del
Estado han tendido a incrementarse. En perodos cortos se puede observar
estabilizaciones o descensos, pero considerndolos en perodos largos, las ob-
servaciones pertinentes demuestran que la curva es siempre ascendente.
A grandes rasgos puede observarse que el crecimiento de los gastos se de-
sarroll en ritmo lento hasta 1914 y se aceler notoriamente a partir de esa
fecha. Giuliani Fonrouge hace notar que el incremento de los gastos no debe
regocijar a nadie, pero debe tenerse presente que los efectos catastrficos pro-
nosticados desde el siglo XVIII no se han concretado, sino que, al contrario, la
riqueza publica y privada ha continuado tambin incrementndose.
Los autores especializados, examinan las causas determinantes del aumen-
to y las dividen en aparentes, relativas y reales.
A.- Causas aparentes:
1.- Variaciones en el valor de la moneda. La depreciacin del signo mo-
netario es un fenmeno constante observable en la generalidad de
33
los pases. Esta depreciacin obliga a armonizar las cifras tenindo-
las en cuenta, puesto que de lo contrario las conclusiones sern
equivocadas.
2.- La evolucin de las reglas presupuestarias. La adopcin de ciertos
principios de derecho ha llevado a modificar la forma de computar
las erogaciones, y esto puede dar lugar tambin a un incremento
aparente del gasto. Si se pasa de un presupuesto de cifras netas a
un presupuesto de cifras brutas, habr un incremento que ser solo
aparente.
B.- Causas relativas. Algunos autores hablan de estas causas, que si bien
no son estrictamente aparentes, tampoco son reales, puesto que se ha-
llan compensadas en s mismas. As, las anexiones que incrementan el
territorio pueden aumentar los gastos, pero ese incremento puede ser
compensado con nuevos ingresos que surjan de las regiones anexadas.
Lo mismo puede decirse con los aumentos de poblacin, de produccin
y de renta nacional, que por un lado incrementan los gastos, pero, por
otro lado, aumentan tambin los recursos.
C.- Causas reales:
1.- Gastos militares: sin que sea necesario hablar de las guerras, es
notorio que el equipamiento de las fuerzas armadas modernas exi-
ge sumas extraordinarias que se incrementan por las tensiones in-
ternacionales, la guerra fria, los conflictos parciales, los nuevos des-
cubrimientos cientficos en armamentos, la carrera espacial, etc.
2.- Expansin de las actividades del estado. Las nuevas actividades que
debe asumir el estado llevan a la expansin de sus funciones tradicio-
nales y al consiguiente aumento de gastos; as tenemos nuevas activi-
dades por gestiones industriales y comerciales antes desconocidas,
cargas de seguridad social (jubilaciones, pensiones, subsidios, segu-
ros sociales), realizacin de obras publicas para regular la coyuntura o
combatir la desocupacin, organizacin de control sobre las activida-
des econmicas privadas, incremento de gastos de urbanizacin deri-
vados de ncleos de poblacin y crecimiento desmesurado de los exis-
tentes (gastos de obras sanitarias, energa, gas).
3.- Aumento de los costos. El aumento internacional de costos de bie-
nes y servicios incide considerablemente en los presupuestos pbli-
cos, aparte de que el progreso tcnico determina gastos antes des-
conocidos.
4.- Burocracia y presin poltica. Debe mencionarse finalmente causas
que aun siendo morbosas, no son menos reales, como el crecimien-
to desmesurado de a burocracia administrativa y la presin de gru-
pos o sectores con influencia poltica que tienden a satisfacer sus
interese particulares a costa del presupuesto del Estado.
En cuanto a la burocracia es necesario diferenciar entre lo que constituye el
cuerpo de funcionarios y lo que corrientemente se conoce bajo dicho nombre de
burocracia. El estado debe contar con un cuerpo de funcionarios altamente res-
ponsables y conscientes de su funcin que son indispensables para mantener
un buen nivel en la prestacin de los servicios estatales. Estos funcionarios de-
ben gozar de un status econmico y social adecuado. Nada tienen que ver con
la burocracia, que es uno de los peores males del Estado moderno.
La burocracia no es la simple suma de funcionarios, sino un algo intangible
pero omnipresente, que acta a travs de una maraa de regulaciones y proce-
dimientos superabundantes, y cuya nica justificacin es incrementar el nmero
de empleados estatales. Esta burocracia cada vez ms frondosa, ahoga el cuer-
po social y es un importante factor de crecimiento perjudicial del gasto publico,
por lo cual debe intentarse al menos, revertir la tendencia a su incremento.
34
El gasto pblico en el derecho positivo argentino
El gato pblico en la legislacin argentina est regulado, en el orden nacional
por la ley de contabilidad publica y presenta estas caractersticas:
a.- El presupuesto considera el gasto en dos secciones diferenciadas acep-
tando la moderna clasificacin econmica de gastos de funcionamiento
o inversin. La primera seccin, denominada "presupuesto de gastos",
comprende los que derivan del normal desenvolvimiento de los servicios
en el ejercicio y los servicios de la deuda pblica. Deben ser financiados
con "rentas generales". La segunda seccin comprende el incremento
patrimonial derivado de adquisicin de bienes de uso y produccin y de
ejecucin del plan anual de obras y trabajos pblicos. Para financiar es-
tos gastos se utilizan: recursos provenientes del uso del crdito, contri-
buciones especiales, donaciones, legados, fondos creados al efecto,
venta de bienes patrimoniales y la parte de rentas generales que se des-
tinen a ese fin.
b.- Tanto los gastos como los recursos deben figurar separadamente y por
su importe ntegro, salvo en lo referente a las entidades publicas que
cumplan actividades de carcter industrial o comercial, con respecto alas
cuales slo se incluyen las erogaciones para su instalacin, ampliacin
o para cubrir dficit de explotacin.
c.- En cuanto a la agrupacin de gastos segn los rganos y destinos, se
dividen en anexos, incisos, tems y partidas.
d.- La ley de presupuesto debe fijar un crdito global de emergencia para el
refuerzo de las partidas que hayan resultado insuficientes, con exclusin
de las que se refiere a gastos de personal y ejecucin de obras y traba-
jos pblicos. Como vemos se trata de una reserva de previsin, pero con
destino limitado y concreto.
e.- En cuanto a obras y trabajos pblicos, el presupuesto fija la suma mxi-
ma a invertir en el ejercicio, estableciendo el importe global para cada
necesidad y su distribucin por jurisdiccin territorial.
f.- No todos los gastos a realizar durante el perodo son autorizados en
forma anual y especfica por el presupuesto. As tenemos:
1.- determinadas obras pblicas deben realizarse en un perodo mayor
al ao, por lo que se autorizan planes que abarcan varios perodos
sucesivos;
2.- existen erogaciones que son autorizadas por leyes especiales. Es-
tas leyes se consideran complementarias del presupuesto y deben
determinar el recurso con que se cubrir la erogacin;
3.- ante ciertas situaciones excepcionales, el Poder Ejecutivo puede
realizar erogaciones sin autorizacin legislativa previa, aunque con
obligacin de dar cuenta en el mismo acto al congreso. Tales situa-
ciones de excepcin son:
1.- las que mencionan los arts. 6 y 23 de la Constitucin Nacional
(intervencin a las provincias y estado de sitio);
2.- erogaciones imprevistas para cumplir leyes electorales;
3.- cumplimiento de sentencias judiciales firmes;
4.- reintegros ordenados en juicio ordinarios o por resolucin del
Tribunal de Cuentas de la Nacin;
5.- epidemias, inundaciones y otros acontecimientos que hiciesen
indispensable el socorro inmediato del gobierno.
g.- Los gastos pblicos tienen determinado procedimiento de ejecucin, re-
gulado por los arts. 19 y ss. de la ley cit.
h.- Tambin est expresamente contemplado por la ley (arts. 72 y ss.) el
procedimiento de control de los gastos pblicos.
35
LOS RECURSOS DEL ESTADO
Nocin general
Son los ingresos en la tesorera del Estado, cualquiera sea su naturaleza
econmica o jurdica.
El concepto de recurso pblico ha sufrido una profunda transformacin. Ello se
debe a que el concepto sobre las funciones estatales se ha ido ampliando y hoy se
admite que el Estado debe intervenir en la economa nacional, tratando de asegurar
el bienestar social y el desarrollo econmico.
Las concepciones financieras modernas consideran que el recurso no puede
limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de administra-
cin, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabo
su intervencin en la vida general de la Nacin. Adems de esa funcin, los
recursos por si mismos, pueden ser instrumentos para que el Estado desarrolle
su poltica intervencionista en la economa general.
Hace ya mucho tiempo, la utilizacin de los derechos de aduana con finalidad
protectora, y no fiscal, haba demostrado que los procedimientos inventados y
perfeccionados sucesivamente en el transcurso de los aos para la cobertura
de los gastos pblicos, podan ser desviados de su primera finalidad y emplea-
dos para realizar una intervencin del Estado en los diversos campos de la acti-
vidad social, y sobre todo en el campo de lo econmico.
Valds Costas considera recursos a todos los ingresos en las arcas estata-
les, sea cual fuere el concepto por el cual los fondos ingresan. Suele diferenciar-
se la palabra "recurso", que seran toda suma devengada, o sea, en potencia,
de la palabra "ingreso", que se referira especficamente a aquellas sumas que
efectivamente entran en la tesorera. Si bien este distingo es cientficamente
adecuado, no siempre lo hacen los autores.
Evolucin histrica
Las haciendas del mundo antiguo presentan en cuanto a la obtencin del
recurso una gran heterogeneidad que impide considerarlas en forma orgnica.
En general, puede decirse que las necesidades financieras eran cubiertas me-
diante prestaciones de los sbditos y de los pueblos vencidos, con rentas patri-
moniales y por medio de monopolios estatales; se nota, sin embargo, un neto
predominio de los ingresos patrimoniales provenientes de bienes del dominio
particular del monarca, tales como minas y tierras. En esas pocas remotas no
se distingua entre patrimonio del Estado y patrimonio particular del soberano.
Existieron en esas pocas rudimentos, de tributacin. Recordando algunos
antecedentes en la materia, se observa que existieron tributos en el antiguo
Egipto en la era de los Ptolomeos, en Grecia en la poca de Pericles y en Roma
en los aos de Julio Cesar. As, se afirma que los griegos conocan una especie
de impuesto progresivo sobre la renta y que los egipcios tenan gravmenes
sobre los consumos y los rditos. En cuanto a Roma, nos encontramos con
diferentes tributos importantes, que incluso han servido como antecedente para
UNIDAD III
36
formas impositivas actuales. Tal, por ejemplo, la vicesima hereditatum estable-
cida en la poca de augusto.
Durante la Edad Media, el patrimonio del Estado continu confundido con el
del soberano y era la principal fuente de recursos, ya que los tributos perdieron
toda importancia y se convirtieron en fuentes excepcionales de ingresos. En ese
perodo histrico se desarroll el sistema de regalas, que consistan en contri-
buciones que deban pagarse al soberano por concesiones generales o espe-
ciales que el rey haca a los seores feudales (por ejemplo, el derecho de acu-
acin de moneda o el derecho de utilizacin de agua). Tambin se difundieron
las tasas, que los sbditos deban pagar a los seores feudales por determina-
dos servicios que estos le prestaban. As, los vasallos deban pagar tributos
para que os seores le permitieran ejercer profesiones, empleos, para transitar
ciertas rutas o cruzar los puentes, etc.
La formacin gradual de los grandes Estados motiv profundas transforma-
ciones en el sistema del ingreso pblico. El rey para restablecer su poder, utiliz
ante todo los privilegios feudales. Como seor perciba rentas de sus tierras.
Despus utiliz el sistema de "ayudas" para reclamar a sus vasallos el derecho
de percibir rentas en sus respectivos dominios; en lugar de ser pagadas por el
seor, la ayuda era percibida directamente por el rey de los habitantes de los
diversos dominios seoriales. Estas ayudas fueron en un primer momento ex-
cepcionales (por ejemplo, cuando era necesario reclutar soldados). Pero como
luego se precis un ejrcito estable, se tendi a darle carcter permanente. Este
sistema de ayudas hizo surgir la concepcin del impuesto moderno. Sin embar-
go, la misma sufri profundas variantes. Primitivamente, el impuesto se funda-
mentaba slo en la soberana absoluta del rey. Predominaba una concepcin
autoritaria y arbitraria con respecto al impuesto, y justamente esta arbitrariedad
que predomin entre los siglos XVI y XVIII, comenz a despertar resistencia de
las clases menos pudientes, que eran ms castigadas por el autoritarismo. Con
posterioridad a la Revolucin Francesa esta concepcin se modific sensible-
mente. Surgieron las ideas liberales que repudiaban la discrecionalidad y el au-
toritarismo, y que queran encontrar justificativos ticos en el impuesto conside-
rndolo como un precio que se paga al Estado por los servicios generales que
este presta. Gan terreno tambin la idea de graduar ese precio segn la poten-
cialidad econmica de los ciudadanos. Asistimos al notable decrecimiento de
los recursos patrimoniales, y vemos que en el siglo XIX el Estado obtena la
mayor parte de sus ingresos de los recursos tributarios.
Pero en el siglo XX es dable observar un resurgimiento de los recursos patri-
moniales vinculado al cambio en la concepcin del Estado. El Estado moderno
asume ciertas actividades econmicas e industriales, antes desconocidas, y la
empresa publica pasa a constituirse en fuente de ingresos.
Clasificacin
Nos limitaremos a hacer referencia a la vieja y tradicional clasificacin de
recursos originarios y derivados, sta resulta razonable, no obstante ciertas ob-
jeciones que se le han formulado, pero la ms objetable fue la distincin entre
ingresos ordinarios y extraordinarios.
Segn explica Morselli, se llama recursos originarios a los que las entidades
pblicas obtienen de fuentes propias de riquezas, sean que posean un patrimo-
nio fructferos, sean que ejerzan una industria a un comercio.
37
Se llama recursos derivados a los que las entidades pblicas se procuran
mediante contribuciones provenientes de las economas de los individuos perte-
necientes a la comunidad.
Los ingresos ordinarios son los que se forman regular y continuamente para
ser destinados a cubrir el presupuesto financiero normal; por eso estn general-
mente frente a los gastos ordinarios.
Los ingresos extraordinarios tienen carcter espordico, siendo provocados
por excepcionales necesidades; por eso estn, por lo general, frente a los gas-
tos extraordinarios. A los ingresos extraordinarios, se provee la mayor parte de
las veces mediante emprstitos pblicos.
En relacin a esta ultima clasificacin es oportuna la objecin que Giuliani
Fonrouge, a la cual adherimos: esta clasificacin que tiene en cuenta la norma-
lidad o accidentalidad del ingreso, responde a la anloga clasificacin que se
hace de los gastos y merece los mismos reparos: recursos que antes eran cali-
ficados como extraordinarios o excepcionales (por ejemplo los emprstitos) han
llegado a ser ordinarios en las finanzas modernas, de manera que la diferencia
carece de significacin.
Cabe destacar, que importantes especialistas de la hacienda pblica se limi-
tan a efectuar el estudio particularizado de los diferentes recursos sin mayores
pretensiones clasificatorias.
Hemos optado por este ltimo criterio debido a mltiples circunstancia (varia-
bilidad de los sistemas econmicos y financieros nacionales traducida en legis-
laciones muy dispares, evolucin conceptual no pacifica sobre el intervencionismo
estatal, controversias jurdicas sobre los conceptos de derechos pblicos y pri-
vados, etc.). Preferimos un anlisis particularizado de los distintos recursos, lo
cual implica una distribucin de objetos en grupos homogneos, o sea, un
aglutinamiento que tiene en cuenta sus caractersticas mas destacables, tanto
para encuadrar a varios de ellos en una misma categora (por ejemplo: las ta-
sas, los impuestos y las contribuciones especiales dentro de los recursos tribu-
tarios), como para diferenciarlos de los restantes (por ejemplo: recursos tributa-
rios de recursos patrimoniales o de recursos del crdito publico). Siguiendo esa
orientacin, distribuimos los recursos pblicos de la siguiente manera:
1.- recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio;
2.- recursos de las empresas estatales;
3.- recursos gratuitos;
4.- recursos tributarios;
5.- recursos derivados de sanciones patrimoniales;
6.- recursos monetarios;
7.- recursos del crdito publico.
Recursos patrimoniales propiamente dichos o de dominio
Comprendemos dentro de esta categora los ingresos que el Estado obtiene
tanto de los bienes de dominio pblico como de los bienes del dominio privado.
a.- Bienes de dominio pblico. El Estado posee bienes que rigurosamente
hablando son "sociales" antes que "estatales", por cuanto estn destina-
dos al disfrute de toda la comunidad, y son utilizables por sus compo-
nentes sin discriminacin.
Estos bienes surgen por causas naturales (p. ej. ros, arroyos, lagos,
costas y playas de mares, mar territorial, mares interiores, etc.) o artifi-
38
ciales (p. ej. calles, puertos, carreteras, puentes, canales de riego, pla-
zas, parques, museos, bibliotecas, jardines botnicos, zoolgicos, etc.).
Atento a su destino los bienes mencionados no pueden ser objeto de
apropiacin privada, ya sea por enajenacin a los particulares o porque
stos los adquieran por el paso del tiempo (son inalienables e
imprescriptibles). Ello surge explicado por su destino de uso comn, en
virtud de lo cual, su apropiacin por ciertos particulares con exclusin de
los dems, ocasionara un evidente perjuicio a la comunidad.
Por regla general, la utilizacin de estos bienes por los particulares es
gratuita, pero en ocasiones especiales el Estado puede exigir el pago de
sumas de dinero para su uso particularizado, lo cual se materializa en
forma de concesiones o autorizaciones de uso, permiso, derecho de
acceso o visita, etc. Esa alteracin de gratuidad puede ser ejercida por
el Estado en virtud de su poder de imperio. Tales ingresos son, por otra
parte, de reducida importancia cuantitativa.
En la Argentina los bienes de dominio pblico estn enumerados por el
art. 2340 de C.C. (segn reforma de la ley 17.711) complementado por
la Ley 17.094.
b.- Bienes de dominio privado. El estado posee, otros bienes que pueden
satisfacer necesidades individuales o colectivas, pero que no se afectan
al uso de todos los habitantes sino al de determinadas personas vincula-
das a ellos por su adquisicin, locacin, administracin, concesin u otra
contratacin. Se trata de bienes que son generalmente enajenables y
prescriptibles. En cuanto se refiere especficamente a los ingresos
obtenibles de estos bienes, puede distinguirse la propiedad inmobiliaria
y la propiedad mobiliaria.
Las rentas de propiedad inmobiliaria son reducidas en su monto, y puede
diferenciarse a su vez las rentas provenientes de bienes que el Estado conserva
en propiedad (por ejemplo, arrendamiento de tierras publicas, explotacin de
bosques, concesin de minas) de aquellas otras rentas producidas por las ena-
jenaciones que el Estado realiza de sus bienes y que tienen carcter excepcio-
nal (ventas de tierras publicas, liquidacin de bienes confiscados, etc.).
Adems, el Estado tiene rentas mobiliarias derivadas de acciones y obliga-
ciones de algunas empresas privadas en las cuales el estado, como accionista
o prestamista, percibe dividendos e intereses. Duvenger llama a este ingreso
rentas de las participaciones financieras propiamente dichas, y dentro del cua-
dro de ingresos generales del Estado, cabe decir que su importancia es tambin
reducida.
Con respecto a nuestro pas, puede anotarse que os bienes de dominio pri-
vado estn enumerados en el art. 2342 del C.C.. La norma general para la venta
de bienes, as como su locacin o arrendamiento es la licitacin pblica (art. 55
de la ley de contabilidad), aunque ello reconoce diversas excepciones. Se ex-
cluye de ste rgimen la tierra pblica, que solo puede darse en venta por cuan-
to se ha suprimido su arrendamiento. En cuanto a productos minerales del
subsuelo, su propiedad y concesin estn limitadas por el rgimen que surge de
la legislacin minera, con exclusin de los yacimientos nucleares que son pro-
piedad inalienable del estado.
Recursos de las empresas estatales
Las empresas pblicas son unidades de econmicas de produccin pertene-
cientes al estado, que a veces forman parte de la administracin general con
cierta independencia funcional, o a veces estn descentralizadas con indepen-
39
dencia funcional total aunque con control estatal. Estas unidades econmicas
producen bienes o servicios con destino al mercado interno o mercado externo.
La polmica sobre la conveniencia o no de que el Estado acte como empre-
sario es de antigua data y viene desde la poca de las finanzas clsicas. Se han
esgrimido argumentos en contra de ellas. As se dice que las empresas estata-
les tienen poca eficacia tcnica y econmica, que tienen gran propensin a la
burocracia, que crean dficit que posteriormente caen en el presupuesto nacio-
nal y en definitiva son cargas para todos los contribuyentes.
Existen algunos argumentos a favor de la empresa estatal. Se afirma por
ejemplo, que las empresas pblicas son necesarias en sectores estratgicos
como la energa, la minera, la banca o la siderurgia, que no pueden estar en
manos privadas. Se argumenta tambin que el fin de estas empresas no es el
de obtener beneficios, sino prestar servicios que los particulares no estn en
condiciones de ofrecer. Otro argumento consiste en sostener que tales empre-
sas pueden ser puestas al servicio de objetivos contemplados en planes de
desarrollo. Veremos mas adelante la vigencia de estos argumentos.
Cierto es que atento a la moderna concepcin de las funciones estatales,
existen empresas publicas en todos los pases del mundo, an en aquellos cuyo
sistema econmico es marcadamente capitalista. Es innegable que la empresa
publica existe actualmente como una realidad, lo cual no significa, sin ms, la
admisin de su conveniencia, mxime en nuestro pas, cuyas condiciones de
desarrollo son muy diferentes de las de los pases mencionados.
Dentro de las empresas pblicas pueden distinguirse las siguientes:
a.- Empresas que tienen a su cargo servicios pblicos: entre ellas puede
mencionarse las de electricidad, gas, obras sanitarias, explotacin por-
tuaria, transporte en general, etc.
Desde el punto de vista del ingreso, y en general, el aporte que pueden
brindar al erario las empresas prestatarias de servicios pblicos es ne-
gativo. La caracterstica de estos servicios es que pese a ser imprescin-
dibles para el funcionamiento y desarrollo de la economa, el rendimien-
to para las empresas encargadas de explotarlos no es retributivo. El be-
neficio se expresa no teniendo en cuenta las ganancias y prdidas de
las empresas, sino el aumento de la productividad de todo el sistema
econmico.
Los efectos de estas empresas publicas no son tanto derivados de la
propiedad estatal, sino de la calidad de direccin, cuando la direccin de
las empresas publicas es eficiente y tiene libertad de decisin respecto
de los detalles de administracin diaria y el control estatal se limita a
cierto lineamientos generales, la eficacia interna de las empresas publi-
cas puede ser comparable con la de la empresa privada. La experiencia
de los ltimos aos en nuestro pas tiende a demostrar la ineficacia ge-
neralizada de la empresa pblica y la necesidad de que el Estado actu
en subsidio de la actividad privada.
b.- Empresas nacionales, industriales y comerciales. Segn las teoras
intervencionistas, el Estado no solo debe limitarse a cubrir servicios p-
blicos, sino que debe encarar directamente la explotacin de ciertas activi-
dades que tradicionalmente han estado en manos de los particulares.
En nuestro pas se observa (o se ha observado) la existencia de orga-
nismos como Y.P.F., Y.C.F., TELAM, Instituto nacional de Reaseguro,
distintos bancos nacionalizados, etc.
40
En el ejercicio de estas actividades el Estado casi nunca logra ingresos,
y por el contrario suelen ser motivo de importantes prdidas que se tra-
ducen en dficit presupuestarios.
Se dice que las finalidades de esta actividad estatal pueden ser de com-
pensacin con respecto al sector privado, ya que en pocas de depre-
sin, las inversiones en el sector pblico pueden sustituir una dbil inver-
sin privada. Tambin puede tener el ejercicio de este tipo de actividad
una finalidad de promocin de actividades con respecto al sector priva-
do. El sector pblico ejerce en ese caso una accin autnoma, produ-
ciendo ms bajos costos y vendiendo a ms bajo precio, con lo cual se
difunden efectos beneficiosos sobre el sistema econmico.
Existen especiales circunstancias que, no obstante, podran justificar la
nacionalizacin de ciertas actividades econmicas. Entre ellas citare-
mos las siguientes:
1.- la existencia de un monopolio que actu contra el inters general
practicando una poltica econmica contraria a los intereses nacio-
nales;
2.- el criterio de la industria clave o del sector dominante, entendiendo
por tal una industria, un sector o un conjunto de medios de produc-
cin cuya situacin en cierta encomia nacional influya en forma de-
terminante sobre el conjunto de la actividad econmica (por ejemplo
la banca, la siderurgia, y las grandes industrias qumicas).
3.- El criterio de la nacionalizacin especfica, que puede ser de tres
clases: a- nuevas combinaciones incompatibles con la lgica de la
rentabilidad capitalista; b- coordinaciones en el seno de una indus-
tria cuya efectivizacion disminuira eventualmente el rendimiento; c-
coordinacin de sectores enteros, lo que excede la posibilidad priva-
da (por ejemplo, coordinacin entre electricidad y minera o entre
ferrocarriles y transporte por carreteras).
c.- Monopolios fiscales. Con relacin a ciertos productos, como el tabaco, el
Estado puede monopolizarlos y venderlos a precio ms elevado que el
del costo, incluyendo no solo la ganancia comercial normal, sino un ex-
cedente que puede considerarse tributario. De all el nombre de "mono-
polio fiscal". En realidad se trata de empresas nacionales de carcter
comercial que el Estado explota en monopolio por razones sociales. En
nuestro pas no existen monopolios de este tipo, y solo podra ubicarse
entre ellos, aunque con notorias diferencias, el producto de las activida-
des del juego que el Estado explota en forma de monopolio. Se trata de
una actividad del Estado con fines de lucro y que merece evidentes re-
paros ticos, aunque proporciona ingresos bastantes considerables.
41
LOS TRIBUTOS
Concepto
Los tributos constituyen un conjunto de recursos que son obtenidos
coactivamente por l Estado como expresin del ejercicio de la potestad tributaria.
Villegas, Hctor define a los tributos como las prestaciones en dinero que el
Estado exige en ejercicio de su poder de imperio en virtud de una ley para cubrir
los gastos que le demanda el cumplimiento de sus fines. (Curso de Finanzas.
Pg. 67)
Giuliani Fonrouge lo define como la prestacin obligatoria, comnmente en
dinero exigida por el Estado en virtud de su poder de imperio.
Para el denominado Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina son
las prestaciones en dinero que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio,
exige con el objeto de obtener recursos para el cumplimiento de sus fines.
a.- Prestaciones en dinero: la regla general en materia tributaria se base en
que las prestaciones sean en dinero pero algunas legislaciones tributarias
admiten aportes en especie.
b.- Exigidas en ejercicio del poder de imperio: De esta caracterstica deriva
la potestad tributaria del Estado y es a su vez la expresin del poder de
imperio en el mbito tributario que se ejerce activamente y en forma
unilateral por parte del Estado.
c.- En virtud de una ley: Se debe tener presente que el tributo es una obliga-
cin que tiene su fuente exclusivamente en la ley que establece todos los
elementos propios que definen al tributo y todos sus aspectos propios.
d.- Para cubrir gastos que demanda el cumplimiento de sus fines: Estos
fines se encuentran definidos en el mandato constitucional.
Para Garca Vizcano, Catalina el tributo es toda prestacin obligatoria en
dinero o en especie que el Estado exige, en ejercicio de su poder de imperio, en
virtud de una ley.
Resalta as mismo la caracterstica principal del tributo cual es su obligatorie-
dad, fundamentada en la coactividad del estado (entendido en sentido lato de
Nacin Provincias, Municipalidades).
Naturaleza
Hay distintas teoras que tratan de explicar la naturaleza misma del tributo,
entre las que cabe sealar:
Teoras Privatistas: esta doctrina los asimilaba a los precios derivados del
cumplimiento de un contrato entre el Estado y los particulares (cuyo origen sur-
ge de la posicin rousseauniana).
Teoras Publicistas: entienden al tributo como una obligacin unilateral, im-
puesta coercitivamente por el Estado en virtud de su poder de imperio.
UNIDAD IV
42
Tener presente los fallos 152-268, 218-596, 223-233 entre otros emanados
de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin.
Clasificacin
El gnero tributo se clasifica o divide de acuerdo a la mayor o menor identi-
dad que exista entre la prestacin que concreta el sujeto pasivo de la relacin
jurdica tributaria o contribuyente y la actividad misma del Estado. En tal sentido
se divide en:
- IMPUESTOS: La prestacin exigida al obligado es independiente de toda
actividad estatal relativa a l.
- TASAS: Aqu existe una especial actividad material del Estado en la pres-
tacin de un servicio individual al obligado.
- CONTRIBUCIONES: Aqu el hecho generador es un beneficio derivado de
la actividad del Estado.
Para el Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina se definen de la
siguiente forma: IMPUESTO: el hecho generador es independiente a toda activi-
dad Estatal relativa al contribuyente; TASAS: el hecho generador surge de la
prestacin efectiva o potencial de un servicio pblico individualizado en el contri-
buyente; CONTRIBUCIONES: existe una actividad o gasto estatal, generador
de beneficios o beneficio en el obligado y esa actividad beneficiante opera como
hecho imponible, no interesa la relacin o inherencia de la actividad a la sobera-
na del Estado, solamente el incremento patrimonial en los bienes del obligado
al pago o al menos idnea para generar dicho incremento patrimonial.
Resulta grfico la consideracin de la clasificacin que autores de otras lati-
tudes postulan como vinculados (donde la obligacin depende de que ocurra un
hecho generador, que es siempre el desempeo de una actuacin estatal refe-
rida al obligado) y los no vinculados (aqu el hecho generador est totalmente
desvinculado de cualquier tipo de actuacin estatal). As las cosas se puede
concluir que el impuesto es un tributo no vinculado.
Por otra parte o a manera ilustrativa resulta interesante considerar la clasifi-
cacin que presenta el actual Cdigo Aduanero que dispone taxativamente que
las obligaciones que regula sern ESPECIFICAS o AD-VALOREM.
Otra clasificacin distingue a los tributos FINANCIEROS de los denominados
tributos de ORDENAMIENTO. Los financieros tienen por caracterstica aportar
los medios al tesoro pblico (finalidad fiscal). Los de ordenamiento son aplica-
dos para cumplir objetivos de poltica econmica o social (finalidad extrafiscal).
A travs de la tributacin fiscal el Estado persigue la concrecin de sus obje-
tivos en forma mediata, ya que debe primero procurarse los recursos y luego los
ha de destinar para alcanzar aquellos objetivos. Por el contrario a travs de la
tributacin extrafiscal, el Estado procura alcanzar sus fines en forma inmediata,
gravando fuertemente actividades que pretende desalentar o eximir de
gravmenes actividades que considera oportuno alentar. Este ltimo tipo de
tributacin, en materia econmico-financiera se origina con el proteccionismo -
v.gr., por derechos aduaneros altos con relacin a mercaderas producidas en
el pas- y evoluciona hasta transformarse en un poderoso elemento de poltica
econmica y social en manos del Estado.
43
IMPUESTO
Tal como ya se sealara el impuesto es el tributo exigido por el Estado a
quienes se hallan en las situaciones consideradas por la ley como hechos
imponibles, siendo estos hechos imponibles ajenos a toda actividad estatal rela-
tiva al obligado.
Naturaleza Jurdica
Partiendo de los conceptos vertidos en la primera parte como tambin se
reiterara retro, se desprende claramente que el origen o causal no es otra que la
potestad misma del Estado.
A decir de Gianini el impuesto deriva de la sujecin a la potestad tributaria del
Estado.
La nota caracterstica es que no existe una relacin entre el aporte y el bene-
ficio que pueda recibir el contribuyente, considerado ste individualmente, no
obstante el beneficio se evala o mensura en el conjunto tomado a ese sujeto
pasivo de la relacin jurdica tributaria como sociedad.
Fundamento Etico Poltico:
1.- Teora del Precio de Cambio (Thiers) Simple precio que remunera las
actividades del Estado en favor de la colectividad.
2.- Prima de Seguro (Montesquieu): Pago por la contraprestacin por segu-
ridad que el Estado brinda tanto a los bienes como a las personas. Cuando
se refiere a los bienes no se circunscribe solo a los bienes particulares o
privados sino tambin a los llamados bienes pblicos.
3.- Distribucin de la Carga Pblica: el impuesto surge de la solidaridad social.
Como conclusin se puede apreciar un nexo en las teoras enunciadas, cual
es que al crear los ciudadanos al Estado para lograr orden y cohesin en la
convivencia es lgico que contribuyan para sostenerlo, reiterndose que no es
el contribuyente en forma individual el beneficiario sino el conjunto, la sociedad,
quien se ve beneficiada por la actividad del estado.
Clasificacin
Al igual que al momento de definir el concepto mismo del impuesto, en lo que
ataa a la clasificacin existen variantes, aqu se procurar sealar los ms
importantes, no siendo las nicas clasificaciones:
1.- Ordinarios y Extraordinarios: Este distingo se refiere a la perdurabili-
dad o periodicidad de los impuestos dentro del sistema tributario. As las
cosas sern ordinarios aquellos dispuestos con miras o la intencin de
su permanencia hasta su derogacin (v.gr. impuesto a las ganancias,
impuestos a las actividades econmicas), como tambin aquellos que
se reproducen todos los aos con periodicidad regular. Sern extraordi-
narios los que se crean como consecuencia de crisis econmicas entre
otras causales.
2.- Personales o Subjetivos y Reales u Objetivos: Hay distintos criterios
para concretar la distincin, en el presente trabajo solo se desarrollar
uno. En tal sentido se entiende como impuestos personales aquellos
44
que procuran determinar la capacidad contributiva de las personas fsi-
cas, discriminando la cuanta del gravamen segn las circunstancias
econmicas personales del contribuyente. Entendindose que sern rea-
les aquellos los que eligen como hechos imponibles manifestaciones
objetivas de riqueza, sin considerar las circunstancias personales del
contribuyente.
3.- Fijos, proporcionales, progresivos y regresivos: En los fijos se deter-
mina una suma invariable por cada hecho imponible, sin considerar la
riqueza involucrada (v.gr. en la antigedad las patentes fijas por el ejer-
cicio de alguna profesin).
Sern proporcionales los que se aplican con una alcuota invariable so-
bre el total del hecho imponible (v.gr. II.BB.).
Se entiende como impuestos progresivos los que son dispuestos con
una alcuota variable que se incrementa conforme se incremente la base
imponible.
Obviamente, se entendern como impuestos regresivos los que tienen
una alcuota decreciente conforme se incremente la base imponible (v.gr.
Ley provincial de sellos N 7.085).
Cabe sealar la necesidad de tener presente o poder distinguir la pro-
gresin a los efectos de establecer el monto del impuesto de la eficacia
(real) progresiva de ese impuesto con relacin a la distribucin de la
renta nacional entre diferentes grupos de contribuyentes.
4.- Directos e Indirectos: Al igual que la clasificacin sealada en el punto
2, existen distintos criterios para sostener la distincin de impuestos di-
rectos e indirectos, ac solo se mencionar uno solo, quedando el alum-
no obligado, obviamente, a conocer los dems criterios.
Conforme a lo sealado se entender como impuestos directos aquellos
que no pueden ser trasladados y se entendern como impuestos indirectos
aquellos que son trasladables. En este criterio clasificatorio se tiene en cuenta
el aspecto econmico de la incidencia y la traslacin.
Fenmenos y efectos econmicos producidos por los im-
puestos
Mayoritariamente la doctrina entiende que los efectos son tres. Ellos son:
Percusin, traslacin e Incidencia.
Se llama Percusin al efecto por el cual el impuesto recae sobre el "contribu-
yente de jure". Cuando el impuesto no se puede trasladar el contribuyente
percutido ser tambin el contribuyente incidido.
La Traslacin consiste en la transferencia, sea total o parcial, del peso del
impuesto a una persona distinta del "contribuyente de jure", la que se denomina
"contribuyente de facto".
Se entiende por Incidencia al efecto por el cual el peso del impuesto, total o
parcialmente, recae sobre el denominado "contribuyente de facto". La inciden-
cia importa una disminucin del ingreso del sujeto incidido.
45
LAS TASAS
Las tasas son todas las prestaciones obligatorias en dinero o en especie, que
el Estado en ejercicio de su poder de imperio, exige en virtud de una norma por
un servicio o actividad estatal que se particulariza o individualiza en el obligado
al pago.
O sea un servicio cualquiera que preste el Estado tiene el carcter de divisi-
ble, por estar determinado y concretado en relacin con los individuos a quieres
el atae.
Un poco de historia
La tasa est ligada estrechamente al desarrollo de l Administracin pblica.
Durante el medioevo se entenda que las instituciones pblicas -sobre todo, la
actividad de impartir justicia- servan a la comunidad. Para sustentar los gastos
de estas instituciones y en especial la remuneracin de los funcionarios pblicos
se consideraba que era necesario establecer la obligacin de pago de quienes
hacan uso de los servicios.
En un momento determinado las tasas tuvieron un importancia tal que los
funcionarios pagaban por el derecho de recaudarlas y se lleg al arrendamiento
de cargos pblicos y a su comercializacin.
El Modelo de Cdigo Tributario para Amrica Latina la define como "El
tributo cuya obligacin tiene como hecho generador la prestacin efectiva o po-
tencial de un servicio pblico individualizado en el contribuyente. Su producto no
debe tener un destino ajeno al servicio que constituye el presupuesto de la obli-
gacin".
El profesor Hctor Villegas en su obra Curso de Finanzas, Derecho Financie-
ro y Tributario puntualiza que "a modo de nocin general, () la tasa es un
tributo cuyo hecho generador est integrado con una actividad del Estado, divi-
sible e inherente a su soberana, hallndose esa actividad relacionada directa-
mente con el contribuyente" (7 Edicin Actualizada y Ampliada - 1.999).
Para tener en cuenta: Tener presente las distintas definiciones reproduci-
das supra y mensurar el alcance de las mismas con los conceptos vertidos en la
Unidad IV.
CARACTERSTICAS
1.- Las tasas tienen carcter tributario: el hecho de tratarse de una presta-
cin exigid coactivamente por el Estado es justamente lo que asigna la
tasa carcter tributario.
2.- Deben ser creadas por una norma: Tal como seala el Dr. Villegas en su
obra citada (pgina 90) "esto que parece elemental ha sido sin embargo
dejado repetidamente de lado por la jurisprudencia (ver Fallos t. 225, p.
668; "La Ley ", t. 37, p. 363) y h provocado justificadas reacciones doctrinales".
UNIDAD V
46
3.- En la tasa el hecho generador est integrado por una actividad efectiva-
mente prestada por el Estado, que se particulariza e individualiza en el
obligado al pago.
El artculo 67, tercer prrafo, de la Constitucin Provincial postula: "Las
tasas retributivas de servicios exigen su efectiva prestacin".
Para tener en cuenta: Considerar las posturas del Modelo de Cdigo
Tributario para Amrica Latina, Valds Costa y Glogauer.
La Corte Suprema de Justicia en "Banco de la Nacin Argentina c/Muni-
cipalidad de San Rafael" del 16/05/56, reiter que "al cobro de una tasa
corresponde siempre la concreta, efectiva e individualizada prestacin
de un servicio relativo a algo no menos individualizado (bien o acto) del
contribuyente".
Otro dato connotativo que se desprende del derecho positivo es el pre-
visto en el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Crecimiento,
donde se acord que una vez aprobado aquel por las legislaturas pro-
vinciales, o en virtud de la recomendacin a los municipios que cuenten
con competencia para la creacin y derogacin de las tasas, se promo-
viera la derogacin de las tasas municipales "en los casos que no cons-
tituyan la retribucin de un servicio efectivamente prestado o en aque-
llos supuestos en los que excedan el costo que derive de su prestacin".
4.- Inherencia del servicio a la soberana estatal: La circunstancia de que se
obligue a los contribuyentes a pagar sumas de dinero cuando a stos, se
particulariza la actividad del Estado, no emana de la presuncin de
onerosidad de servicio, sino de la innegable facultad del Estado de im-
poner gravmenes, es decir de invadir coactivamente los patrimonios
particulares, obviamente sobre los fines y servicios que indefectiblemen-
te deba el Estado prestar, atento a los principios que la constitucin es-
tablece.
5.- De la divisibilidad de la prestacin realizada por el Estado: Esta caracte-
rstica resulta de la particularizacin misma del servicio, toda vez que si
ste no puede fragmentarse en unidades de uso o consumo, ser impo-
sible su particularizacin a persona alguna.
TASA Y PRECIO
Diferencias: Las tasas se diferencias de los previos segn que los servicios
pagados por estos conceptos respondan a necesidades pblicas absolutas o
necesidades pblicas relativas.
Esta diferencia adquiere relevancia en cuanto a la competencia de los rga-
nos que resuelven los conflictos, a las vas de ejecucin, los privilegios, etc.
Resulta imprescindible tener presente las particularidades con que la doctri-
na ha diferenciado ambos conceptos:
a.- Cuando el servicio en cuestin se presta en condiciones de libre compe-
tencia, se considerar que estamos frente a un Precio; en su defecto si
existe monopolio, nos estaremos refiriendo a Tasa.
b.- As tambin en el supuesto que la actividad o servicio que se presta
genera ganancia, nos estaremos refiriendo a Precio; por el contrario si el
producido de lo recaudado solo cubre su costo o menos, estaremos frente
a una Tasa.
c.- Por otra parte cuando estamos en presencia de servicio remunerados
diremos que nos encontramos ante un Precio, en defecto si se presume
47
en general la gratuidad del servicio y para lo cual ser necesario una
norma especfica que as lo determine diremos que estamos frente a
una Tasa.
d.- Por ltimo cabe sealar que para el hipottico que la regulacin jurdica
sea contractual estaremos frente a un Precio, caso contrario si la rela-
cin est regulada a travs de una norma especfica diremos que es una
Tasa.
CONTRIBUCIONES ESPECIALES
As como anteriormente se gener un parangn entre la Tasa y el Precio,
surge ilustrativo concretar la misma distincin entre la Tasa y la Contribucin
Especial. Con este horizonte diremos que en la Tasa la actuacin estatal debe
estar directa e inmediatamente referida al obligado, en cambio, en las contribu-
ciones especiales dicha actuacin se halla indirecta y mediatamente referida al
obligado al pago.
En esencia las Contribuciones Especiales son tributos debidos en razn de
beneficios individuales o de grupos sociales, derivados de la realizacin de obras
o gastos pblicos o de especiales actividades del Estado. Para tener en cuenta
es que el hecho productor del beneficio debe ser idneo.
La doctrina mayoritaria las define como: toda prestacin obligatoria en dinero
o en especie, que el Estado, en ejercicio de su poder de imperio, exige, en virtud
de una norma especial, por beneficio individuales o de grupos o sociales deriva-
dos de la realizacin de alguna actividad especfica o de un gasto dirigido por el
Estado.
CONTRIBUCIONES DE MEJORAS
Sintticamente es una contribucin especial aquella donde se identifica el
beneficio, para los contribuyentes, como consecuencia o derivado de una obra
pblica especficamente.
Resulta lgica su imposicin sobre todos los sujetos que resulten beneficia-
dos por la obra realizada por el Estado habida cuenta el aumento del valor venal
o plusvala de los inmuebles cercanos de tales obras que lleva a cabo el Estado.
La Corte Suprema de Justicia en los fallos 201-351, 202-19; sostuvo que la
contribucin de mejoras no debe exceder del mayor valor o beneficio producido;
puntualizando asimismo que no debe absorber una parte sustancial de la pro-
piedad (Fallos: 200-352, 201-351).
EL PEAJE
El peaje constituye la prestacin exigida por la circulacin a lo largo de una
va de comunicacin terrestre o hidrogrfica. Su finalidad es el financiamiento
de la construccin y conservacin de las vas de comunicacin.
48
Naturaleza Jurdica
No existe uniformidad respecto a su naturaleza, sosteniendo una porcin
minoritaria que se tratara de un contrato y que la prestacin reviste el carcter
de precio.
Otro sector de la doctrina entiende que nos encontramos ante un tributo, sin
encontrar coincidencia que tipo especfico de tributo es.
Para los autores citados por la Ctedra (Villegas, Giuliani Fonrouge, Garca
Vizcano) entienden que el peaje es una contribucin especial dadas las carac-
tersticas especiales puntualizadas anteriormente.
Observacin: Analizar la Constitucionalidad de la imposicin (artculo 9 - C.N.):
quantum, base imponible, va de comunicacin alternativa, ley especial previa.
CONTRIBUCIONES PARAFISCALES
Se denominan tales a las exacciones concretadas por entes pblicos para ase-
gurar su financiamiento autnomo (v.gr. fondos forestales, centros de cinematogra-
fa, colegios profesionales).
Se caracterizan porque tales fondos no se incluyen en el presupuesto nacio-
nal, provincial ni municipal; no son recaudados por el organismo en cuestin,
por el contrario su pago se concreta en forma pacfica; y obviamente, no ingre-
san al la Tesorera del Estado.
La expresin "parafiscalidad" se origin en un documento francs de carc-
ter oficial que data del ao 1.946. Respecto a ella, Giuliani Fonrouge sostiene
que la dicha palabra da la idea de algo paralelo, al lado o al margen de la activi-
dad estatal dada la raz griega del trmino "para".
Para dicho autor, la naturaleza jurdica de las contribuciones parafiscales es
la de ser un impuesto corporativo; para otros como Muselli entienden que tales
constituyen contribuciones econmicas sociales.
En esencia y dada la clasificacin sostenida por la Ctedra se entiende que
las contribuciones parafiscales tienen el carcter de contribuciones especiales,
en un todo de acuerdo a lo sostenido precedentemente.
49
DERECHO FINANCIERO
Antes de adentrarnos a la autonoma surge imprescindible concretar algunos
conceptos bsicos e introductorias de este derecho en particular.
Sucintamente diremos que el derecho financiero entraa la regulacin jurdi-
ca de los hechos financieros.
Pugliese define al Derecho Financiero como "la disciplina que tiene por obje-
to el estudio sistemtico del conjunto de las normas que regulan la recaudacin,
la gestin y la erogacin de los medios econmicos que necesitan el Estado y
otros rganos pblico para el desarrollo de sus actividades y el estudio de las
relaciones jurdicas entre los ciudadanos y el Estado y entre los mismos ciuda-
danos que derivan de la aplicacin de esas normas" (Pugliese Mario. "Derecho
Financiero", Mjico, pg. 22).
Conforme lo sealado se puede desprender claramente las divisiones del
Derecho Financiero, entendiendo que ste puede subdividirse atendiendo a la
particularidad substantiva de las instituciones que abarca; as se tiene:
1.- El Derecho Fiscal Patrimonial que regula los llamados recursos patrimo-
niales del Estado, tambin denominados originarios o dominiales, obte-
nidos de los bienes que integran el patrimonio propio del Estado como
jurdica de existencia necesaria, atento a las disposiciones del artculo
32 del C.C..
2.- El Derecho Tributario es al que concierne el agrupamiento y el estudio
de todas las instituciones y normas de derecho que disciplinan la rela-
cin jurdico tributaria.
3.- La regulacin jurdica del crdito pblico: esta rama agrupa las normas de
derecho que permiten al Estado la utilizacin de los recursos del crdito,
estableciendo los derechos, obligaciones y posibilidades de aplicacin.
4.- El Derecho Monetario: que atae a la regulacin jurdica de la moneda. Las
investigaciones jurdico-monetarias de Arthur Nussbaum vertidas en su obra
"Derecho Monetario Nacional e Internacional, evidenciaron la necesidad de
dar un fundamento slido en el campo del derecho a la teora monetaria sin
dejar por supuesto, la teora econmica de la misma, ya que sus elementos
juegan un rol relevante en el terreno sealado.
5.- Derecho Presupuestario: Es el que abarca el estudio de la doctrina y de
la legislacin positiva sobre el presupuesto, sus bases constitucionales,
la ley de presupuesto, las leyes complementarias, los decretos y resolu-
ciones que permiten dictar el presupuesto con su doble accin de clcu-
lo de recursos y de autorizacin de gastos en sus diversas etapas, es,
proyeccin, sancin, ejecucin y contralor.
Autonoma
En un comienzo se aplicaban en esta materia los principios generales del
derecho y por extensin las instituciones del derecho privado.
En la actualidad se admite una autonoma didctica y cientfica del derecho
financiero.
UNIDAD VI
50
Dino Jarach sostiene que el derecho financiero tiene autonoma estructural
porque sus instituciones son propias del derecho pblico y ellas exhiben princi-
pios comunes que la rigen y que tambin tiene autonoma dogmtica, porque
elabora principios propios.
Tambin surge necesario tener presente que en el Derecho Financiero tam-
bin emergen institutos propios dentro de esta autonoma. Si bien el Derecho
Financiero sea menos maduro en muchas partes respecto al Derecho Privado y
que como tal recepta conceptos jurdicos generales, nociones e institutos no
significa de manera laguna que el Derecho Financiero se quede en una posicin
de subordinacin respecto al Derecho Civil.
Por el contrario, el Derecho Financiero no hace suyos, en la mayora de los
casos, los conceptos y los institutos civilistas sin adaptarlos a su propia natura-
leza pblica y a sus propias finalidades de manera que sera un grave error para
el intrprete trasladar esos conceptos y esos institutos en el dominio del Dere-
cho Financiero sin estudiar previamente la distinta fisonoma que ellos pueden
acaso haber adquirido.
Fuentes del Derecho Financiero
En un comienzo se consider al derecho financiero dentro de la economa
poltica, recin en el siglo XIX hubo de estudirselo en forma separada, as a
modo introductorio puede sealarse como fuentes a:
1.- La Economa Poltica: inicialmente los fisicratas no hacan distingos a
este respecto aunque ya por iniciativa de Quesnay y luego a travs de
Adam Smith, Ricardo, etc., la separacin se fue perfilando poco a poco.
Va de suyo que, difcilmente se podra estudiar las instituciones financie-
ras sin conocer la materia econmica que las integra.
2.- La Poltica: Tal como lo seala Bunge la poltica es el arte y la ciencia de
gobernar, desprendindose de esto que es el arte de proponerse los
fines necesarios para la comunidad y de proponerse las metas a las que
debe apuntar todo pueblo.
La Poltica determina que necesidades son urgentes y cules no y la
poltica financiera orienta as la actividad del Estado hacia la satisfaccin
de esos fines.
3.- Con el Derecho Constitucional: La Carta fundamental de un pas concre-
ta el sustento normativo para el sistema financiero. Todos los recursos
del Estado, deben tener por fuente la ley y sta ajustarse al marco supe-
rior que le provee a Constitucin.
El derecho constitucional se liga as ntimamente con el financiero mar-
cando los preceptos que garantizan el ejercicio de los derechos intere-
sados en la actividad financiera.
4.- Con el Derecho Administrativo: En la obra "Nociones preliminares del
Derecho Fiscal", Rafael Bielsa seala que hasta hace poco tiempo se
consideraba al derecho financiero y al derecho tributario o fiscal como
comprendidos en el derecho administrativo.
La ley administrativa entiende al acto como expresin de la voluntad en
general, mientras que la ley dentro del derecho financiero considera al
acto como un hecho econmico o financiero en cuanto lleva a una tras-
lacin de la riqueza, entre otras consideraciones.
5.- Con el Derecho Penal: Las disposiciones generales del sistema represi-
vo nutren a la materia financiera para asegurar el cumplimiento de las
obligaciones que demanda el ejercicio de la actividad financiera; no obs-
51
tante las normas financieras establecen sus propias sanciones que en
algunos pases guardan carcter econmico, otros personal y en algu-
nos pocos penas corporales.
6.- Con el Derecho Privado: Tanto el Derecho Civil como el Derecho Co-
mercial tienen disposiciones afines al Derecho Financiero. Diversas son
las instituciones del derecho privado que se aplican en el derecho finan-
ciero, recordando que en ste tanto el contenido y naturaleza podr va-
riar pese a la identidad de la denominacin.
7.- Con la Estadstica: Las finanzas se valen de la observacin de los he-
chos sobre la base de la estadstica.
Los costos, los medios de produccin y los fenmenos de financiacin
pueden advertirse eficazmente por medio de la Estadstica.
DERECHO TRIBUTARIO
El derecho tributario es el conjunto sistemtico de normas jurdicas que regulan
a los tributos en sus distintos aspectos y las consecuencias que ellos generan.
Autonoma
Mucho se ha dicho respecto a la autonoma o no que tiene el Derecho Tribu-
tario, esgrimindose distintos fundamentos que sustentaran las posiciones en-
contradas.
La Corte Suprema de Justicia reiterando lo expuesto en otras oportunidades,
en autos "P.A.S.A.- Petroqumica Argentina S.A. del 17/05/77. Fallos 297-500 y
sus citas, seal que "el derecho tributario cuenta en la actualidad con concep-
tos, principios, institutos y mtodos que se distinguen de los del derecho priva-
do, todo lo cual ha hecho perder a este la preeminencia que otrora tena sobre
aquel (). Ello no quiere decir, sin embargo, que el derecho tributario, como
disciplina jurdica cuyo objeto concierne a las instituciones que integran el rgi-
men de los recursos derivados con que cuenta la economa del Estado, perma-
nezca al margen de la unidad general del derecho, ni que, no obstante formar
parte del derecho pblico, no admita compatibilidad con principios comunes del
derecho privado, en especial del derecho civil, generalmente con vigencia en
todo el sistema jurdico".
Ms all de lo reproducido respecto a un antecedente jurisprudencial emanado
de la C.S.J., se entiende conveniente considerar el alcance del trmino autonoma.
La palabra autonoma en el marco de la Constitucin genera atribuciones propias a
los distintos Estados que conforman la Nacin, sean stos las provincias y los mu-
nicipios. Una distinta acepcin del trmino enrola a la autonoma como al sistema
normativo de nociones generales y particulares coordinadas entre s con rigor lgi-
co, el cual forma parte, a su vez, del sistema jurdico total.
Con ese horizonte se puede concluir que el derecho Tributario en su totalidad
es autnomo, toda vez que cuenta con principios, conceptos e instituciones pro-
pias, aunque ello no implica que se haya independizado del derecho; esto ltimo
en clara coincidencia con lo sealado por nuestra C.S.J.. Autonoma no es inde-
pendencia ya que aquella importa interrelacin, armona de disposiciones, en
especial con los principios, declaraciones y garantas de la Constitucin nacio-
nal, as como con la divisin de competencias que deriva de la ley fundamental.
52
La autonoma implica una sistematizacin lgica de sus disposiciones y prin-
cipios a efectos de coordinarlos y armonizarlos, en aras de una mejor compren-
sin. Coincidente con lo sealado precedentemente cabe puntualizar que los
fines del derecho tributario deben guardar consonancia con los fines del dere-
cho en general, es decir no pueden oponerse a l ni contrariarlo; ello no obsta la
autonoma.
Por ltimo corresponde tener presente que en lo que ataa a la polmica
referente a la aplicacin o no de las normas del Cdigo Civil, no parece dudoso
que ste no debe ser aplicado cuando las leyes tributarias contienen la solucin
de la cuestin planteada, ya sea expresamente, por la indudable intencin del
legislador o por necesaria implicancia.
Interpretacin y aplicacin de la norma tributaria
Primeramente debemos tener en claro que interpretar una norma jurdica
consiste en descubrirse su verdadero sentido y alcance con relacin a los he-
chos a los cuales se la aplica.
Por otra parte se debe tomar a las normas tributarias como normas comunes,
no de excepcin, que propenden a la bsqueda de una solucin justa, lo que
impone que no se puede por la va interpretativa extender el alcance de los
hechos imponibles o de las exenciones o de los elementos esenciales de la
obligacin tributaria, etc.
En ese marco se proceder a la enunciacin de los mtodos tradicionales en
cuanto se los aplica al derecho tributario:
1.- METODO LITERAL: Este se limita a la interpretacin estricta o declarativa
del alcance manifiesto e indubitable de las palabras empleadas en las
normas jurdicas, sin restringir ni ampliar su alcance. Aqu se analizan
los trminos normativos por medio del estudio gramatical, etimolgico
de sinonimia, etc.
Atento a los parmetros sealados se concluye que ste mtodo no puede
ser utilizado exclusivamente, ya que el legislador en el mayor de los
casos no es un tcnico en materia tributaria.-
S corresponde decir que este mtodo tiene gran relevancia cuando es
utilizado de modo razonable ya que en la materia tributaria se hallan
involucradas derechos y garantas individuales.
2.- METODO LOGICO: Esta tipo interpretativo procura establecer el espri-
tu de la ley o la llamada ratio legis, o sea qu quiso decir el legislador,
para lo cual ser necesario investigar sus propsitos y fines, la intencin
objetiva que surge del contexto de la ley, entendindose por tales los
trabajos previos, el mensaje con que se acompa el proyecto, la discu-
sin parlamentaria etc.
Ha dicho la Corte Suprema de Justicia que las normas jurdicas deben
ser interpretadas siempre evitando darles un sentido que ponga en pug-
na sus disposiciones, destruyendo las unas por las otras y adoptando
como verdadero el que las concilie y deje a todas con valor y efecto
(doctrina de Fallos 296-372, 297-142, 300-1080).
Corresponde tener en cuenta como pauta de interpretacin armnica
que esta deber ser estricta, o sea no extensiva ni restrictiva.
Por otra parte se ha de tener en cuenta que en todo aquello que repre-
sente algn tipo de beneficio hacia el contribuyente su interpretacin
ser restrictiva (v.gr. el Cdigo Fiscal de la Provincia de Salta lo determi-
na expresamente en su articulado).
53
3.- METODO HISTORICO: Ac el interprete debe valerse de todas las cir-
cunstancias que rodearon la sancin de la ley o tambin denominado
ocatio legis, sus antecedentes generadores y las causas primeras que
motivaron el dictado de la norma.
Algunos autores incorporan este mtodo dentro del mtodo lgico, en-
tendiendo que el mismo carece de independencia.
Se critica este mtodo al entenderse que la materia tributaria se caracte-
riza por su movilidad y las respectivas normas no pueden ser interpreta-
das segn el pensamiento del legislador pues ello importara paralizar la
evolucin del derecho tributario.
4.- MTODO EVOLUTIVO: Sostiene que por el contrario al mtodo histri-
co y ante una relacin social nueva es menester investigar cul sera la
voluntad del legislador frente a la cuestin que se plantea y que solucin
ste le habra dado.
Como crtica debemos tener presente que, tal como lo afirma parte de la
doctrina, tanto el mtodo histrico como el evolutivo debieran ser deja-
dos de lado al momento de considerar una situacin especfica, por cuanto
a la certeza y seguridad que es condicin del derecho en general, se une
la mayor exigencia de esas condiciones y el respeto del inviolable princi-
pio de la legalidad: "Nullum tributum sine lege".
COLOFON: Ms all de la enunciacin de algunos mtodos corresponde
conocer el pensamiento de parte de la doctrina la cual sostiene que el proceso
de interpretacin de una norma general con relacin a los casos singulares debe
caer bajo el dominio del "logos de lo humano", del logos de la accin humana y
no se lo puede resolver arbitrariamente; para ello no sirven las razones de tipo
matemtico, la lgica tradicional, la de la razn pura, se necesita otro tipo de
lgica: la lgica de lo razonable, a diferencia de la lgica de lo racional.
Obviamente en esta modalidad de interpretacin no se debe exceder el prin-
cipio de legalidad que constituye la limitante al poder fiscal y una garanta a los
derechos de los contribuyentes. En el sentido aqu delineado, surge imprescin-
dible traer a colacin lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia, la que sos-
tiene que "la norma impositivas no deben necesariamente entenderse con el
alcance ms restringido que su texto admita, sino en forma tal que el propsito
de la ley se cumpla de acuerdo con los principios de una razonable y discreta
interpretacin" (fallos 179-337).
La analoga
La analoga no constituye un mtodo sino una forma de integracin de la ley
para cubrir sus lagunas. En otras palabras, la analoga v ms all del pensa-
miento legislativo, ya que consiste en aplicar a un caso concreto, no previsto en
las normas jurdicas una disposicin que rija un caso similar.
Si bien en el derecho privado resulta admisible la analoga, tal como se des-
prende del artculo 16 del Cdigo Civil; en el derecho tributario estara permitido
solo en el derecho tributario formal y en el derecho tributario procesal; soste-
nindose que tanto el en derecho tributario material como en el derecho tributa-
rio penal resulta inadmisible recurrir a la analoga a efectos de cubrir las lagunas
que podra presentar la norma tributaria en virtud de los principios "nullum tributum
sine lege" y "nullum poena sine lege".
En el sentido delineado, la Corte Suprema de Justicia ensea que "no cabe la
analoga en la interpretacin de las normas tributarias materiales, para entender
54
el derecho ms all de lo previsto por el legislador ni para imponer una obliga-
cin, pues, atendiendo a la naturaleza de las obligaciones fiscales rige el princi-
pio de reserva o legalidad (artculos 4 y 75, inciso 2 de la Constitucin Nacio-
nal)" (Caso Bertolloti, Oscar, del 28/04/92; Fallos 315-820).
55
Es esta unidad se requiere que los Sres. Alumnos consulten
permanentemente la Constitucin Nacional, Provincial y en el
mbito Municipal su correspondencia.
DERECHO CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO
La tarea del derecho constitucional tributario es la de las normas del derecho
constitucional: regular el poder del imperio estatal.
La potestad tributaria se subordina a las normas constitucionales, normas de
grado superior a las normas legales que prevn las concretas relaciones
tributarias. Tal subordinacin tiene especial importancia en los pases como el
nuestro, en los cuales la constitucin es rgida, y donde existe control de
constitucionalidad de las normas legales por parte de los rganos judiciales, lo
primero le otorga permanencia; lo segundo efectiva vigencia.
La potestad tributaria
La potestad tributaria, importa el poder coactivo estatal de compeler a las
personas para que le entreguen una porcin de sus rentas o patrimonios, cuyo
destino es el de cubrir las erogaciones que implican el cumplimiento de su fina-
lidad de atender necesidades pblicas.
La potestad tributaria, significa por un lado, supremaca, y, por otro sujecin.
Es decir: la existencia de un ente que se coloca en un plano superior y preemi-
nente, y frente a l, a una masa indiscriminada de individuos ubicada en un
plano inferior.
Facultades Originarias y Derivadas
La doctrina coincide en que la Constitucin reconoce de manera directa las
potestades tributarias de la Nacin y las provincias, y por eso las llama potesta-
des originarias. Las facultades de los municipios, en cambio, se limitan a dispo-
ner la obligacin para las Constituciones provinciales de establecer su rgimen
municipal, lo que implica que deben reconocerles potestades tributarias, que
por ello son llamadas derivadas. La autonoma municipal tiene como limite la
normativa provincial, y en especial los compromisos provinciales mediante le-
yes-convenios.
Distribucin del la Facultad Tributaria en la Argentina
Del sistema descentralizado adoptado por nuestro pas segn el art. 1 de la
Constitucin Nacional, surgen importantes consecuencias para el sistema tribu-
tario, dado que los entes gubernamentales mencionados aparecen como suje-
tos diferenciados de potestades tributarias.
Histricamente, la nacin esta constituida por una reunin de unidades aut-
nomas que son preexistentes a la primera, y de ello deriva que las provincias
tengan la generalidad de las facultades tributarias, ya que segn el art. 104 de la
UNIDAD VII
56
Constitucin Nacional conservan todo el poder no delegado por la Constitucin
al gobierno federal. En cambio, la nacin slo tiene las facultades que resulten
de la delegacin efectuada por la constitucin.
La delimitacin de los poderes tributarios entre nacin, provincias y munici-
pios constituye uno de los problemas ms dificultosos del derecho tributario ar-
gentino.
Potestades Tributarias de Nacin y Provincias: las normas constitucionales
en la que se trata este tema son, los artculos 4, 9, 10, 11,12, 67, 104 y 108,
segn la interpretacin de dichos artculos, los impuestos indirectos pertenecen
a la Nacin y a las Provincias que no han hecho delegacin exclusiva de faculta-
des, salv en los gravmenes de importacin y exportacin, los cuales son na-
cionales. Los impuestos directos, son exclusivamente provinciales, pero son fuen-
te de recursos utilizables por la Nacin durante un plazo limitado y siempre que
la defensa, seguridad comn y bien general del Estado lo exijan. Esta ltima
facultad del poder central surge del art. 67 inc. 2 que trata de las atribuciones del
Congreso.
Los poderes fiscales resultaran distribuidos de la siguiente manera:
1.- Corresponden a la Nacin:
a.- Derecho aduanero: exclusivamente y en forma permanente (arts. 4,
9, 67 inc. 1, y 108);
b.- Impuesto indirectos: en concurrencias con las provincias y en forma
permanente (art 4);
c.- Impuestos directos: con carcter transitorio y configurndose las cir-
cunstancias del art. 67 inc. 2.
2.- Corresponden a las provincias:
a.- impuestos indirectos: en concurrencia con la Nacin y en forma per-
manente art. 4;
b.- impuestos directos: en forma exclusiva y permanente, salvo que la
Nacin haga uso de la facultad del art. 67 inc 2.
La realidad demuestra, que la delimitacin constitucional no se cumple en la
practica, ya que los gravmenes indirectos ms importantes son legislados y
recaudados exclusivamente por la nacin, mientras que la legislacin y recau-
dacin de los impuestos directos fundamentales "originariamente provinciales"
ha dejado de ser transitoria en virtud de prrrogas que llevan muchos aos sin
miras de modificarse, como en el caso del impuesto que grava las rentas.
Rgimen de Coparticipacin
A consecuencia de la concurrencia entre Nacin y provincia en materia de
impuestos indirectos y de la atribucin al Congreso nacional de establecer im-
puestos directos por tiempo determinado, surgi la superposicin entre impues-
tos nacionales y provinciales, o por lo menos la posibilidad de superposicin.
Ello motivo que surgiera un rgimen de coordinacin mediante leyes-conve-
nio. Este rgimen se inicio en 1934 con la ley 12.138, de unificacin de impues-
tos internos, y luego se complemento con la participacin que la Nacin conce-
di a las provincias del producto de rditos y ventas, agregndose ms tarde a
este rgimen el impuesto a los beneficios extraordinarios y el impuesto a las
ganancias eventuales. En el ao 1952 se estableci por ley 14.060 un rgimen
de coparticipacin respecto al impuesto sustitutivo al gravamen a la transmisin
gratuita de bienes.
57
Luego, el rgimen de coparticipacin qued bsicamente integrado por las
regulaciones de las leyes 14.390, 14.788 y 14.060, rgimen este que analizado
en su conjunto era heterogneo e irracional.
El actual sistema, an cuando es continuador de la inconstitucionalidad in-
trnseca que resulta de la delegacin irrestricta de facultades legislativas que
competen con exclusividad a las provincias, ha entraado, en mucho de los
aspectos criticados, un importante paso adelante.
El Rgimen de Coparticipacin Vigente: el radical vuelco al rgimen
coparticipatorio surgi mediante la ley 20.221, dictada el 21 de enero de 1974.
Sus objetivos son:
a.- garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provincia-
les mediante el importante aumento de su porcentaje global de copartici-
pacin;
b.- trato preferencial a provincias con menores recursos para posibilitar la
prestacin de los servicios pblicos a su cargo, en nivel garantizador de
igualdad de tratamiento de todos los habitantes del pas;
c.- simplificar el rgimen a fin de facilitar el mecanismo de distribucin y la
actividad de los rganos de administracin y control.
Para lograr esos fines, el rgimen implant innovaciones que consistieron
bsicamente en:
a.- establecimiento de un sistema nico para distribuir todos los impuestos
nacionales coparticipados;
b.- asignaciones por partes iguales a la Nacin y al conjunto de las provin-
cias, del monto total recaudado por dicho impuestos;
c.- distribucin entre provincias en forma automtica del 48, 5% del total
recaudado;
d.- creacin de la "Comisin Federal de Impuestos" y del "Fondo de Desa-
rrollo Regional".
Mediante dos formas los gravmenes pudieron quedar comprendidos dentro
del rgimen coparticipable. En primer lugar, los comprendidos por expresa in-
clusin en la ley 20.221 y sus modificaciones. En segundo lugar, quedaron tam-
bin comprendidos aquellos tributos cuyos textos legales disponan que su pro-
ducto se coparticipara segn el sistema de la ley 20.221, y aun cuando esos
tributos no hubiesen estado mencionados en es ltima ley.
El monto total recaudado por los gravmenes mencionados distribuan as:
48,5% en forma automtica a al Nacin, 48,5% en forma automtica al conjunto
de provincias adheridas al rgimen; 3% en forma automtica al "Fondo de Desa-
rrollo Regional" creado por el art. 16 de la ley en anlisis.
Respecto a la obligacin de las partes, la obligacin de la Nacin consiste en
mantener el rgimen de distribucin para los gravmenes comprendidos y mien-
tras la ley coparticipatoria subsistiera. Deban ser incluidos los que en el futuro
se establecieran, ya se tratase de impuestos indirectos a los consumos o actos
o de impuestos que implantase haciendo uso de la facultad del art. 67 inc. 2, de
la Constitucin Nacional. Se exclua la obligacin respecto de impuestos nacio-
nales afectados a obras, inversiones y en general actividades declaradas de
inters general. Sin embargo, y cumplido el objetivo de la creacin, tales
gravmenes dejaban de estar "afectados", y si subsistan deban incorporarse al
sistema de coparticipacin (art. 7, ley 20.221). Adems de su parte correspon-
58
diente, la Nacin deba asignar los porcentajes que fija la ley a la Municipalidad
de Buenos Aires y territorios nacionales. Por ltimo, los organismos administra-
tivos y municipales de jurisdiccin de la Nacin, fuesen o no autrquicos, asu-
man similares obligaciones a las de las provincias adheridas.
Las obligaciones de las provincias eran las siguientes:
1.- su adhesin deba ser por ley que acepte el rgimen sin limitacin ni
reservas;
2.- no aplicar -las provincias ni los organismos administrativos y municipa-
les de su jurisdiccin, con o sin autarqua- gravmenes anlogos a los
coparticipados por la ley. |se declaraba excluido de tal situacin los im-
puestos a los ingresos brutos, impuestos a la transmisin gratuita de
bienes, impuestos sobre los automotores e impuestos sobre los actos,
contratos y operaciones a ttulo oneroso;
3.- respecto de impuestos internos especficos a los consumo, las activida-
des vinculadas con la produccin, comercializacin, transporte, expidi
o consumo de bienes gravados por tales impuestos no podan gravarse
por leyes impositiva provinciales con una imposicin mayor a la aplicada
por esas leyes a actividades similares respecto a bienes no gravados
por los impuestos internos especficos a los consumos. Ello salvo el ex-
pendio al por menor de vinos, sidras, vinos, cervezas y dems bebidas
alcohlicas, respecto de lo cual se admita "imposicin diferencial";
4.- estaba vedado a las provincias gravar productos alimentarios en estado
natural o manufacturado;
5.- las provincias deban establecer un sistema de coparticipaciones con sus
municipios, con ndices adecuados y remisin automtica de fondos.
La Ley 20.221 cre a la Comisin Federal de Impuestos es el organismo que
controla el cumplimiento estricto de los diferentes aspectos contemplados por la
ley, y sus decisiones son obligatorias para Nacin y provincias adheridas, salvo
el recurso de revisin. Cumple funciones administrativas y jurisdiccionales. En-
tre las primeras se destaca la tarea de control, estudio y asesoramiento; y entre
las jurisdiccionales, la de aplicar el derecho contenido en la ley, actuando como
un verdadero tribunal. Est integrado por un representante de la Nacin y un
representante de cada provincia adherida. Cuenta con un Comit Ejecutivo, com-
puesto por el representante de la Nacin y de las provincias. Una de las ms
importantes facultades de este organismo consiste en declarar si determinados
impuestos nacionales o provinciales estn en pugna con el rgimen legal.
La Ordenanza Procesal dictada por la Comisin es la que regula el procedi-
miento ante la Comisin Federal de Impuestos. Las controversias pueden origi-
narse en el reclamo que interpongan los fiscos, los contribuyentes, las institucio-
nes reconocidas y la Comisin Federal de Impuestos por oficio. De la demanda
interpuesta se da traslado a la Nacin o a las provincias, segn corresponda,
quien deber contestar respecto a la violacin de los trminos del convenio que
se atribuye articulado todas las defensas y excepciones. Concluida la produc-
cin de las pruebas y los alegatos sobre su mrito, se cierra la instruccin de la
causa, la que deber ser resuelta en el plazo de 60 das. Contra este pronuncia-
miento, la parte afectada puede solicitar la revisin, la que ser decidida por
sesin plenaria. Esta decisin ser definitiva, de cumplimiento obligatorio y slo
puede ser revisada judicialmente mediante la interposicin del recurso extraor-
dinario ante la Corte Suprema, que no tendr efecto suspensivo respecto de la
decisin apelada.
59
Limitacin a la Potestad Tributaria
En su origen el tributo significo violencia del Estado frente al particular y aun
sigui teniendo ese carcter cuando su aprobacin qued confiada a los "con-
sejos del reino", "representaciones corporativas" e incluso "asambleas popula-
res". Mal poda hablarse de "garantas" de los sbditos cuando la aprobacin se
otorgaba en forma genrica y sin normas fijas destinadas a regular los casos
individuales.
El cambio fundamental se produce cuando los modernos Estados constitu-
cionales deciden garantizar los derechos de las personas resolviendo que la
potestad tributaria solo pueda ejercerse mediante la ley.
La primera y fundamental limitacin a la potestad tributaria es que esta debe
ser ntegramente ejercida por medio de normas legales, pero como este princi-
pio no constituye, en si mismo garanta de justicia y razonabilidad en la imposi-
cin la constitucin incorpora tambin el principio de capacidad contributiva que
constituye el limite material en cuanto al contenido de la norma tributaria.
Por otra parte, las clusulas constitucionales no slo limitan directamente la
potestad tributaria, es decir, mediante preceptos especficamente referidos a
tributos, sino que tambin lo hacen en forma indirecta y en cuanto garantizan
otros derechos, como, el de propiedad.
El principio de legalidad significa que no puede haber tributo sin ley previa
que lo establezca ("nullum tributum sine lege"). En la historia constitucional, cuyo
origen se remonta a la Carta Magna Inglesa del ao 1215, la reivindicacin del
parlamento en cuanto a consentir los tributos, fue uno de los principales motivo
de lucha contra el podero absoluto de los soberanos. Por otra parte, una de las
bases fundamentales de los nuevos ordenamientos, que ponen en vigencia los
modernos Estados europeos surgidos en el siglo XIX fue precisamente esa; la
exigencia de consentimiento de la representacin popular para la imposicin.
Ello porque los tributos representan invasiones del poder pblico en las riquezas
de los particulares.
El principio de legalidad significa que los tributos se deben establecer por
medio de leyes, tanto desde el punto de vista material como formal, es decir, por
medio de disposiciones de carcter general, abstracta, impersonales y emana-
das del Poder Legislativo.
El principio de legalidad constituye una garanta esencial en el derecho cons-
titucional tributario, en cuya virtud se requiere que todo tributo sea sancionado
por una ley, entendida esta como la disposicin que emana del rgano constitu-
cional que tiene la potestad legislativa conforme a los procedimientos estableci-
dos por la Constitucin para la sancin de las leyes, y que contiene una norma
jurdica.
En nuestra Constitucin, el principio de legalidad deriva del art. 17, que garantiza
la propiedad como inviolable y establece que el Congreso puede imponer las contri-
buciones que se expresa en el art. 4. Adems, el art. 19 establece de modo general
que ningn habitante de la Nacin ser obligado a hacer lo que no manda la ley ni
privado de lo que ella no prohbe. Conforme a nuestra realidad constitucional, en la
Repblica Argentina no se puede dudar de que la ley debe contener por lo menos
los elementos bsicos y estructurantes del tributo, a saber:
a.- configuracin del hecho imponible o presupuesto que hace nacer la obli-
gacin tributaria;
60
b.- la atribucin del crdito tributario a un sujeto activo determinado;
c.- la determinacin como sujeto pasivo de aquel a quien se atribuye el acae-
cimiento del hecho imponible o la responsabilidad por deuda ajena;
d.- los elementos necesarios para la fijacin del quantum, es decir, base
imponible y alcuota;
e.- las exenciones neutralizadoras de los efectos del hecho imponible.
Las siguientes son precisiones sobre el alcance del principio de legalidad.
1.- Rige para todos los tributos por igual, es decir, tasas, impuestos y contri-
buciones especiales.
2.- Los decretos reglamentarios dictados por el Poder Ejecutivo no puede
crear tributos, ni alterar sus aspectos estructurantes, ya que ello sera ir
ms all del espritu de la ley, y violar el principio de legalidad expresa-
mente establecido. Tampoco puede hacerlo la D.G.I., mediante resolu-
ciones generales o interpretativas.
3.- Ni el Poder Ejecutivo mediante decretos, ni hacerlo la D.G.I., mediante
resoluciones generales o interpretativas, pueden quedar a cargo de de-
linear aspectos estructurantes del tributo, aun cuando haya delegacin
legal. Ello, porque la Constitucin establece expresamente el principio
de legalidad, y no contempla excepciones a l por va de delegacin. Si
la constitucin no lo autoriza, la atribucin legislativa es indelegable.
4.- ni aun por ley se puede crear tributos o alterarse elementos estructurantes
de ellos en forma retroactiva, ya que el principio de legalidad significa
que las situaciones jurdicas de los contribuyentes deben ser regidas por
ley, pero no por una ley cualquiera, sino por una ley anterior a los hechos
que caen bajo su imperio.
Los sujetos pasivos tributarios pueden invocar el principio de legalidad en
proteccin de sus derechos, cuando se configure alguna de las circunstancias:
- cuando se pretenda cobrar un tributo cuyo hecho imponible no est
integramente fijado en ley;
- cuando se pretenda crear por decreto o resoluciones una situacin de suje-
cin pasiva tributaria, al margen de lo expresamente dispuesto por la ley;
- cuando se pretenda recurrir a base imponible ajenas a la que determina la ley;
- cuando el poder administrador incremente las alcuotas impositivas al mar-
gen de lo establecido en la ley, y aun cuando exista delegacin legal, al no
existir expresa autorizacin constitucional para ello;
- cuando se cree administrativamente infracciones o sanciones no estableci-
das por la ley;
- cuando se perjudique al contribuyente actuando discrecionalmente en el
procedimiento de determinacin tributaria, que debe ser ntegramente re-
glado;
- cuando se produzca aun por ley, alguna alteracin retroactiva perjudicial
para la situacin tributaria el sujeto pasivo, ya sea la creacin retroactiva de
tributos no existentes, alteraciones retroactivas perjudiciales en la base
imponible, o experimento retroactivo de alcuota.
Capacidad contributiva. Es el lmite material en cuanto al contenido de las
normas tributarias, garantizando su justicia y razonabilidad.
La Constitucin al referirse a los tributos, lo hace en una terminologa que no
puede dejar duda sobre la intencin de los constituyentes:
- en el art. 4 se habla de contribuciones que equitativa y proporcionalmente a
la poblacin, imponga al Congreso;
61
- en el art. 16, in fine, se dice que la igualdad es la base del impuesto;
- en el art. 67 inc. 2, al otorgarse al Congreso la facultad excepcional de imponer
contribuciones directas, se estipula que ellas deben ser proporcionalmente
iguales en todo el territorio de la Nacin.
La igualdad a que se refiere a la Constitucin como "base" del impuesto, es la
contribucin de todos los habitantes del suelo argentino segn su aptitud patri-
monial de prestacin. El concepto es complementado por el de proporcionali-
dad, que no se refiere al nmero de habitantes sino a la cantidad de riqueza
gravada y se refuerza axiolgicamente con el de equidad, principio, este, que se
opone a la arbitrariedad y que se entiende cumplido cuando la imposicin es
justa y razonable.
Ello es lo que se desprende del espritu de la Constitucin, conforme al obje-
tivo deseado por quienes la plasmaron: que cada persona contribuya a la cober-
tura de las erogaciones estatales en equitativa proporcin a su aptitud econmi-
ca de pago pblico, es decir, a su capacidad contributiva.
Igualdad. El art. 16 de la Constitucin, establece que todos los habitantes
son iguales ante la ley y que la igualdad es la base del impuesto y e las cargas
pblicas. No se refiere este principio a la igualdad numrica, que dara lugar a
las mayores injusticias, sino a la necesidad de asegurar el mismo tratamiento a
quienes estn en anlogas situaciones, con exclusin de todo distingo arbitra-
rio, injusto u hostil contra determinadas personas o categora de personas. En
sus conocidas mximas sobre la imposicin, Adam Smith deca que los sbditos
deban contribuir al Estado en proporcin a sus respectivas capacidades. Esto
significa que imponer la misma contribucin a quienes estn en desigual situa-
cin econmica es tan injusto como quienes tengan iguales medios sean grava-
dos en distinta forma.
El principio de la igualdad exige trato no dispar ante similitud de capacidades
contributiva. No obstante, y cuando el legislador adopte medidas impositivas en
procura de los objetivos del art. 67 inc 16, de la Constitucin (prosperidad, pro-
greso y bienestar), puede disponer distingos en tanto no sean arbitrarios, es
decir, no obedezcan a propsitos de injusta persecucin o indebido beneficio.
En conclusin, esta garanta de igualdad defiende a todo contribuyente que se
considere objeto de un distingo discriminatorio y perjudicial, que no se funde en una
diferente capacidad contributiva. De la misma manera, podr invocarse que est
violado el principio de igualdad si se estima que hay diversidad de capacidades
contributivas, no obstante lo cual, el tratamiento impositivo es igual. Un claro ejem-
plo de esto sera el caso de los impuestos inmobiliarios con mnimo desmesurada-
mente altos, que en definitiva, violan el principio de uniformidad.
Sin embargo, el legislador podr adoptar medidas impositivas discriminatorias
en procura de los objetivos extrafiscales del art. 16 de la C.N., pero en tal caso el
contribuyente podr invocar la garanta si considera que los distingos son arbi-
trarios y no razonables, obedeciendo a un propsito de injusta persecucin o de
indebido beneficio.
Proporcionalidad. Este principio exige que la fijacin de contribuciones con-
creta de los habitantes de la Nacin sea en "proporcin" a sus singulares mani-
festaciones de capacidad contributiva, ya que lo deseado es que el aporte no
resulte "desproporcionado" en relacin a ella.
62
Pero en modo alguno el principio significa prohibir la progresividad del im-
puesto (un impuesto es financieramente progresivo cuando la alcuota se eleva
a medida que aumente la cantidad gravada).
La progresividad ha sufrido una profunda evolucin en el pensamiento tribu-
tario.
La Corte ha dicho que la proporcionalidad que menciona la Constitucin debe
entenderse en su real significado, y lo que quiere establecer no es una propor-
cionalidad rgida, sino graduada. Esa graduacin de la proporcionalidad se fun-
da en el propsito de lograr la igualdad de sacrificios en los contribuyentes. Es
evidente la justicia de la progresividad, pues segn la distinta potencialidad eco-
nmica, el pago de una determinada suma en concepto de tributo demandara
mayor o menor sacrificio para el contribuyente.
A travs de los fallos de la Corte Suprema nacional se llega a la conclusin
de que la proporcionalidad que establece la Constitucin, no quiere decir pro-
porcionalidad con respecto a la alcuota del impuesto sino a la capacidad de
tributar de los habitantes.
No confiscatoriedad. La Constitucin asegura la inviolabilidad de la propie-
dad privada, su libre uso y disposicin, y prohbe la confiscacin (art. 14 y 17).
La tributacin no puede, por va indirecta, hacer ilusorias tales garantas consti-
tucionales. La Corte Suprema nacional ha desarrollado con amplitud la teora de
que las contribuciones no pueden ser confiscatorias.
Para determinar los lmites admisibles fuera de los cuales el tributo es
confiscatorio, el tribunal actuante debe examinar aisladamente cada gravamen
sin tener en cuenta los recargos o las multas. Por otra parte, y en caso de acu-
mulacin de diversos tributos, la Corte ha establecido que el tope puede ser
mayor al de 33%.
DISTRIBUCIN DE LOS PODERES TRIBUTARIOS
En los Estados de organizacin unitaria la distribucin y el ejercicio de los
poderes tributarios no ofrece mayores inconvenientes dado que este tipo de
organizacin estatal implica un alto grado de centralizacin del poder pblico.
No ocurre as sin embargo, cuando se trata de una organizacin estatal de tipo
federal ya que implica la distribucin de las funciones y del poder tributario.
Founrouge afirma que: "En Estados Unidos se recurre a la clasificacin
tripartida de poderes inherentes (inherent powers), poderes enumerados
(designated powers) y poderes delegados (delegated powers): los primeros co-
rresponden a los estados, por ser inherentes o connaturales a su soberana
originaria; los segundos pertenecen al gobierno federal, porque su soberana
emana de la Constitucin, que enumera o designa sus facultades; los ltimos a
las municipalidades, por ser simples instrumentos de gobierno (instrumentalities)
con funciones especficas y slo disponen de los poderes delegados por los
estados". (Giuliano Founrouge - Derecho Financiero - Vol. I, Pg. 306).
Constituyen recursos nacionales en forma exclusiva y permanente los im-
puestos a la importacin y exportacin (C.N. art. 4, 9 y 75). El inc. 2 del art. 75
de la Constitucin Nacional establece que corresponde al Congreso:
63
"Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provin-
cias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente
iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguridad comn
y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con
excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin especfica, son
coparticipables". A excepcin de las contribuciones directas establecidas en el art-
culo mencionado, stas pertenecen en forma exclusiva a las provincias sin perjuicio
de las colisiones que pudieran plantearse con los municipios.
Constituyen recursos de los municipios: los asignados por las constituciones
provinciales o leyes en su consecuencia dictadas llamadas "Cartas Orgnicas
del Municipio" (Eulogio Iturrioz - Curso de Finanzas Pblicas, pg. 44).
Sin embargo, cotejando el orden tributario constitucional y la realidad tributaria
se puede advertir la existencia de diferencias notables, producto, entre otras
cosas, de las renuncias efectuadas por las provincias a sus facultades de recau-
dacin y legislacin mediante leyes convenios con la Nacin. Sobre este tema
Villegas sostiene que:"el problema ms serio no es en cuanto a la recaudacin,
sino en cuanto a la legislacin (H. Villegas - Curso ..., pg. 217) ya que se afecta
la autonoma provincial en materia tributaria y, desde luego, la potestad tributaria
que le corresponde al conjunto de provincias."
El art. 123 incorporado por la reforma constitucional de 1994 establece que:
"Cada provincia dicta su propia constitucin, conforme a lo dispuesto por el
art. 5 asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en
el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero".
En este sentido es de hacer notar la opinin de Villegas al sostener que: "...
suponiendo que el criterio de la autonoma se aplicara a lo tributario, tal cosa
significara que los municipios, por ser autnomos, tendran potestades tributarias
originarias. De ser ello as, los poderes provinciales no podran establecer lmite
alguno a la potestad tributaria municipal, lo cual podra ser de caticas conse-
cuencias. (Villegas H., Curso de Finanzas Pblicas, Derecho Financiero y Dere-
cho Tributario, pg. 232)
Kruse entiende, refirindose a los entes municipales alemanes que la exis-
tencia de soberana impositiva en los municipios slo se puede afirmar con se-
guridad sobre ciertas entradas (impuestos reales, sobre el consumo y ciertos
gastos locales).
Por su parte el Art. 169 de la Constitucin de la Provincia de Salta, establece
que:
"Constituyen recursos propios de los Municipios: ...
9.- Todos los dems ingresos determinados por las normas municipales en
los lmites de su competencia".
7.1.9.- Coparticipacin Federal de Impuestos
Independientemente de la distribucin del poder tributario entre la Nacin y
las provincias, stas ltimas, a travs de una serie de leyes convenio resignaron
parcialmente su facultad de recaudacin impositiva, a cambio de un rgimen de
coparticipacin de impuestos. Este sistema comenz a tener vigencia en 1934,
extendindose su vigencia hasta la actualidad. Este rgimen se caracteriza por
64
la inestabilidad de sus condiciones lo que trajo como consecuencia, la aparicin
de una serie de leyes que modificaron algunos aspectos del rgimen.
Villegas menciona como objetivos de este sistema, los siguientes: "Garanti-
zar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales mediante el
importante aumento de su porcentaje global de coparticipacin, b) trato prefe-
rencial a provincias con mejores recursos para posibilitar la prestacin de los
servicios pblicos a su cargo en nivel garantizador de igualdad de tratamiento
de todos los habitantes del pas; c) simplificar el rgimen a fin de facilitar el
mecanismo, de distribucin y la actividad de los rganos de administracin y
control" (Hctor Villegas - Curso..., pg. 221). La ltima reforma constitucional y
en lo que se refiere a las atribuciones del Congreso incorpor en el art. 75, inc. 2,
entre otros, el siguiente texto:
"Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provin-
cias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcional-
mente iguales en todo el territorio de la Nacin, siempre que la defensa, seguri-
dad comn y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en
este inciso, con excepcin de la parte o el total de las que tengan asignacin
especfica, son coparticipables. Una ley convenio sobre la base de acuerdos
entre la Nacin y las provincias, instituir regmenes de coparticipacin de estas
contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisin de los fondos".
65
RELACIN JURDICO TRIBUTARIA
Se entiende por relacin jurdica tributaria al vnculo obligacional que se esta-
blece entre dos sujetos, uno denominado sujeto activo o administracin fiscal y
el otro denominado sujeto pasivo o contribuyente, a travs del cual el primero
esgrime una pretensin de una prestacin pecuniaria a ttulo de tributo y el se-
gundo est obligado a la prestacin.
As concretados los extremos de la relacin jurdica tributaria, se puede definir la
misma en un doble sentido, por una parte: el vnculo dispuesta por la norma entre el
hecho imponible y su consecuencia o sea el pago del tributo; por otra parte: el
vnculo entre la pretensin del fisco y la obligacin del contribuyente.
La relacin jurdica tributaria se concreta entre personas y jams podr decir-
se que la obligada al pago es una cosa, como a veces se ha sostenido respecto
a los impuestos inmobiliarios y aduaneros.
SUJETOS
Tal como se sealara en el punto anterior, los participantes de la relacin
jurdica tributaria son dos, sujeto activo y sujeto pasivo.
SUJETO ACTIVO: Tal como ya se sealara, el Estado es el titular de la rela-
cin jurdica tributaria, la que se manifiesta a travs de la actividad de dos pode-
res o de quienes desempean dos funciones del Estado.
En un primer momento el Estado se manifiesta o acta a travs del Poder
Legislativo; a posteriori o, en un segundo momento, el Estado acta a travs del
Poder Administrador o Ejecutivo.
SUJETO PASIVO: En esencia el sujeto pasivo de la relacin jurdica tributaria
es quien se encuentra obligado a cumplir con la prestacin derivada de la impo-
sicin tributaria. Cabe tambin sealar que la doctrina, tanto nacional como in-
ternacional, postula distinta composicin del sujeto pasivo. Para unos los suje-
tos pasivos estaran divididos en dos grupos: los contribuyentes y los Respon-
sables. Para otros solo es sujeto pasivo el Contribuyentes. Tambin existe quie-
nes sealan que son sujetos pasivos el Contribuyente y los Sustitutos, dejando
de lado a los Responsables.
Ms all de lo que sealan las distintas posturas se considera que, tal como
se encuentra dispuesta tanto en la legislacin nacional como en la provincial,
puede concluirse que se encuentran englobados dentro del denominado sujeto
pasivo de la relacin jurdica tributaria, tanto el contribuyente, como el sustituto y
tambin a quien la ley dispone como responsable.
Capacidad jurdico tributaria
En sustancia se entiende por capacidad jurdica tributaria a la aptitud jurdica
para ser parte pasiva de la relacin jurdica tributaria, con prescindencia de la
riqueza que posea.
UNIDAD VIII
66
Resulta imprescindible que se diferencia el tema bajo anlisis con la capaci-
dad contributiva.
La capacidad jurdica pretende dilucidar quien puede ser sujeto pasivo de la
relacin jurdica tributaria. Aqu la ley tributaria incluye tanto a personas de exis-
tencia visible como jurdicas, capaces como incapaces para el derecho privado;
como tambin sociedades, asociaciones, empresas y otras entidades, sin inte-
resar si el derecho privado les reconoce la calidad de sujetos de derecho.
Contribuyentes
Se entiende por tales a quienes la ley determina como sujeto pasivo de la
obligacin fiscal, en otras palabras, se entiende por contribuyente a quien la ley
obliga al pago del gravamen.
No interesa a los fines de esta obligacin que quien ha sido dispuesto como
contribuyente sea en definitiva quien pague o no el tributo. En definitiva ser
contribuyente aquel SUJETO PASIVO DE DERECHO que podr o no trasladar
el tributo. Se trata de un deudor a ttulo propio, es quien realiza el hecho imponible.
Responsables
Es aquel tercero ajeno de la produccin del hecho imponible, puesto por la
ley al lado del contribuyente, al cual se le asigna el carcter de sujeto pasivo.
Tener presente que tanto el contribuyente (realizador del hecho imponible)
como este tercero (denominado responsable) coexisten, como sujetos pasivos
de la relacin jurdica tributaria.
En consecuencia, en estos casos surge un doble vnculo obligacional cuyo
objeto es nico. Ambos vnculos son autnomos pero integran una sola relacin
jurdica por identidad de objeto.
Tener presente que al ley 11.683, identifica a ambos sujetos con "responsa-
bles por deuda propia" (a los contribuyentes) y "responsables por deuda ajena"
(a los responsables).
A modo de ejemplo cabe sealar algunos de los responsables solidarios que
prev la actual legislacin, ellos son el cnyuge que perciba y disponga rentas
propias del otro; los padres, tutores y curadores de los incapaces; los sndicos
concursales; los administradores de sucesiones; etc.
Sustitutos
Este tercer tipo de sujeto, obviamente, tambin es dispuesto por la ley pero,
reemplaza desde su inicio al contribuyente en la relacin jurdica tributaria.
Este sujeto ocupa y desplaza al contribuyente de la relacin con el fisco.
Cabe a esta altura concretar una diferencia con la figura antes desarrollada,
la del responsable. Este se encuentra junto al contribuyente, existe una solidari-
dad para con el cumplimiento de la obligacin tributaria; en cambio el sustituto
no queda obligado juntamente con el contribuyente, por el contrario es el desti-
natario legal tributario.
67
La doctrina tiene posiciones dismiles respecto a la existencia de este sujeto;
tambin la normativa fiscal en un principio se resisti a su inclusin, no obstante
a mediados de los 70, tanto la nacin como las provincias incluyeron en su
legislacin la figura del Sustituto.
Como caractersticas sobresalientes corresponde mencionar que a los efec-
tos que la ley imponga a un sujeto la calidad de sustituto, no responde a una
caprichosa liberalidad, por el contrario se meritua su relacin con el contribuyen-
te respecto a un negocio jurdico en particular que ambas partes mantengan.
Por otra parte este sujeto no debe soportar pecuniariamente la carga del tributo,
otorgndole la ley el resarcimiento anticipado o a posteriori.
Agentes de retencin y de percepcin
Los primeros, los agentes de retencin, son aquellos sujetos determinados
por la ley tributaria que debido a su actividad, oficio, funcin o profesin se ha-
llan en contacto directo con importe dinerario de propiedad del contribuyente o
que ste debe recibir, ante lo cual tiene posibilidad de separar la parte que co-
rresponde al fisco en carcter de tributo.
En otras palabras el agente de retencin es un deudor del contribuyente con
el que ha mantenido y/o mantiene un negocio jurdico.
Los segundos, los agentes de percepcin, son aquellos sujetos que por su
profesin, actividad, oficio o funcin estn en una situacin que le permite recibir
del contribuyente un monto tributario.
Ambos sujetos, a posteriori de cumplimentar con el recaudo impuesto con la
norma debern proceder a depositar el tributo cobrado a la orden del fisco.
Objeto. Hecho imponible
En la teora general de las obligaciones se entiende por objeto la prestacin
comprometida que puede consistir en dar, hacer o no hacer alguna cosa, pres-
tacin que debe tener pues un valor econmico (artculo 495 del C.C.).
En la obligacin tributaria, tal como ya se lo sealara existe un elemento
subjetivo, el sujeto o los sujetos, como tambin un elemento material u objetivo,
el que est constituido por la manifestacin de riqueza del contribuyente.
Tomando los elementos esbozados se infiere entonces que, corresponde
entender por objeto de la obligacin fiscal la riqueza o su manifestacin en cuan-
to sta sirve de base o cuantificador para la aplicacin del tributo.
En el orden sealado tanto la posesin, como la capacidad de adquisicin y
el gasto, son tres formas esenciales que puede asumir el objeto del tributo.
HECHO IMPONIBLE: Es el presupuesto o situacin hipottica substancial
definida por el legislador que, a travs de un norma, da nacimiento a la obliga-
cin tributaria.
Sealaba el profesor Dino Jarach que el principio nullum tributum sine lege
significa la existencia de un corpus de normas jurdicas destinadas a prever los
hechos que dan lugar al nacimiento de las obligaciones tributarias, el monto de
stas y los sujetos a las cuales la obligacin corresponde.
68
En el hecho imponible deben configurarse distintos aspectos, sean stos
Material, Personal, Temporal y Espacial.
Aspecto Material del Hecho Imponible: ste suele confundirse con el hecho
imponible mismo, ya que ste consiste en la descripcin objetiva del hecho con-
creto que el destinatario legal o contribuyente realiza o la situacin en que ste
se halla o a cuyo respecto se produce.
Aspecto Personal: Tambin cabe sealar que en el hecho imponible se des-
cribir la persona del contribuyente o sea la del sujeto pasivo de la relacin
jurdica tributaria.
Aspecto Temporal: Consiste en una clara descripcin de la vigencia a partir
de la cual el tributo ser obligatorio. Recordar que la imposicin no deber ser
retroactiva, en su defecto si podr disponer la norma su entrada en vigor a
posteriori de su promulgacin, en muchos casos con un tiempo ms que pru-
dencial para que la misma sea exigible.
Aspecto Espacial: La norma que precepte el hecho imponible tendr en cuen-
ta la jurisdiccin de incumbencia en que ser aplicable el tributo.
Causa de la obligacin tributaria
Esta surge o nace desde el mismo momento en que el legislador sanciona la
ley; en sentido genrico, y el Ejecutivo procede a la promulgacin de la misma.
En otras palabras la causa de la obligacin tributaria es la ley que as la
dispone. Una vez que el legislador ha previsto todos los recaudos antes descriptos
en este captulo, se conforma esa unidad jurdica denominada ley tributaria que
luego de su promulgacin tomar vigor, surge la causa fuente de la obligacin
tributaria.
Extincin de la obligacin tributaria
En la relacin jurdica tributaria se suscitan distintas formas para concretar la
extincin de la obligacin tributaria, las que en su mayora son similares a las
que prev el derecho civil, existiendo algunas formas propias de la materia
tributaria:
Pago: Es el cumplimiento por excelencia de la obligacin tributaria, ya que se
presume la existencia de una suma lquida y exigible a favor de la administra-
cin fiscal. Le cabe al pago, la aplicacin de las norma del derecho civil en tanto
y en cuanto el derecho tributario no contemple alguna particularidad al respecto.
Compensacin: Al igual que en la materia civil, aqu se utiliza este medio
cuando dos personas o partes renen la condicin o calidad, por derecho pro-
pio, de deudor y acreedor, recprocamente.
La doctrina tiene posicin encontrada respecto a esta modalidad de cancela-
cin ya que algunos sostienen que no cabra este medio extintivo en el derecho
tributario.
Confusin: Este medio de extincin surge cuando el Estado como sujeto ac-
tivo de la relacin jurdica tributaria y como consecuencia de la transmisin de
bienes o derechos sujetos a tributo queda colocado en la situacin del deudor.
69
Novacin: Es la transformacin de una obligacin en otra, lo cual importa la
sustitucin de una obligacin por otra diferente al tiempo que queda extinguida
la primera. As descripta, resultara ser idntica a la figura prevista en el C.C., no
obstante en materia tributaria este tipo de modo de extincin surge o nace como
consecuencia de las leyes o normas denominadas de regularizacin patrimonial
(mal llamadas de Blanqueo de Capitales). En esta ltimas se prev siempre la
aplicacin de alcuotas reducidas respecto de las que se prevn originariamente
en la norma impositiva, de all que la nueva norma sea de un monto menor que
la primera.
Prescripcin: En la actualidad esta fuera de discusin la posibilidad de extin-
guir la obligacin tributaria por el transcurso del tiempo sin que la administracin
fiscal haga uso de su poder coactivo para hacerse del crdito fiscal.
En lo que no hay uniformidad en las distintas normas procesales o
procedimentales, tanto nacionales como provinciales, es respecto desde cuan-
do comienza a correr el plazo. En algunas circunscripciones comienza a correr
desde el 1 de enero del ao siguiente en que se produce el hecho imponible, en
otras jurisdicciones comienza a correr desde el mismo momento en que se pro-
duce el hecho imponible.
70
DERECHO TRIBUTARIO FORMAL
Al igual que en cualquier otra materia del derecho, sea civil, comercial, penal,
etc., al lado del derecho sustantivo corresponde concretar, para el legislador, el
derecho adjetivo o formal. En el derecho que nos ocupa, el tributario, las normas
que conforman el aspecto formal se encuentran comprendidas por todas aque-
llas reglas de aplicacin de la norma sustantiva.
En ese tenor corresponde sealar que el derecho tributario formal prev las
pautas y criterios de cmo debe procederse para que el tributo, creado a travs
de una norma expresa, se convierta en tributo fiscalmente percibido.
LA DETERMINACIN TRIBUTARIO
Debe entenderse por tal al acto o el conjunto de tales dirigidos a establecer o
fijar, si existe crdito fiscal, en cada caso particular, particularizando al obligado
(sujeto pasivo) y precisando el monto de la deuda.
Conforme lo sealado y respecto a si es un acto o un conjunto de acto impor-
tar merituar la envergadura del negocio que lleve a cabo el contribuyente al
cual se le realiza una determinacin tributaria.
Discrecionalidad de la determinacin
Si bien el tema lleva el nombre de discrecionalidad de la determinacin, co-
rresponde tener presente que en la determinacin tributaria no hay o no debe
existir discrecionalidad alguna.
La determinacin tributaria est perfectamente reglada, tanto en jurisdiccin
nacional como provincial, sin ser posible un margen de discrecionalidad por par-
te de la autoridad fiscal.
Recurdese que conceptualmente la discrecionalidad apunta a la posibilidad
de que quien ejerce la autoridad fiscal pueda elegir entre dos posibilidades, to-
talmente legtimas, y aplicar la que entienda ms conveniente; esto en materia
tributaria no es posible. La posibilidad de opcin entre diversas conductas posi-
bles le est vedada a la administracin fiscal. En resumen, en materia fiscal no
existe la discrecionalidad por parte del poder administrador.
Valor de la determinacin
Cuando se habla de valor de la determinacin lo que se pretende es precisar
si al momento que se produce la determinacin como tal, nace la deuda tributaria
o, si por el contrario la deuda tributaria nace al momento que al momento de
producirse el hecho imponible.
Obviamente la doctrina se ha dividido en ambas posiciones, con las debidas
justificaciones.
UNIDAD IX
71
Ms all de los razonamientos que justifican las posturas asumidas se en-
tiende que lo ms certero es considerar a la determinacin tributaria como un
acto meramente declarativo.
Modos de determinacin
La norma tributaria prev tres formas o modos de terminacin tributaria:
1.- Directamente por el Sujeto Pasivo;
2.- Determinacin Mixta; o
3.- Determinacin de oficio.
La determinacin que concreta el mismo sujeto pasivo o tambin denomina-
da autodeterminacin es la ms utilizada por el sistema tributario nacional y
tambin en las distintas jurisdicciones provinciales.
Ac el sujeto concreta las denominadas declaraciones juradas a travs de
las cuales el sujeto pasivo pone en conocimiento del fisco la base imponible, la
alcuota que aplica y el monto de la gabela que le correspondera abonar.
La segunda modalidad de determinacin, sea sta la mixta se concreta cuan-
do el sujeto pasivo aporta los datos que le requiere la administracin fiscal, sien-
do sta la que fija el importe que deber abonar el contribuyente.
Hay que tener presente que este tipo de modalidad no es comn en nuestro
pas, en lo que ataa a impuestos nacionales. No obstante en las jurisdicciones
provinciales, este tipo de modalidad se puede verificar en la percepcin del im-
puesto de sellos.
Por ltimo, la tercera modalidad, discurre cuando el ordenamiento as lo dis-
pone o en su defecto cuando el sujeto pasivo se niega a entregar toda o parte de
la documentacin requerida por el fisco a fin de fiscalizar los movimientos conta-
bles del sujeto pasivo.
Corresponde mencionar que la determinacin de oficio se concretar sobre
base cierta o, en su defecto, sobre base incierta. La primera se efecta cuando
la administracin fiscal obtiene toda la documental directamente del contribu-
yente fiscalizado y se efecta la determinacin sin hacer uso de ninguna pre-
suncin que le habilita la ley; por el contrario, la determinacin sobre base incier-
ta sucede cuando la administracin fiscal debe hacer uso de informacin que le
facilitan quienes tienen algn tipo de relacin comercial con el sujeto pasivo
fiscalizado, como tambin de informacin que se extrae de la base de datos de
organismo oficiales y no oficiales que sirven a fin de poder concretar la determi-
nacin buscada.
La administracin tributaria
La administracin tributaria nacional se encuentra a cargo de la Administra-
cin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP). A nivel provincial la administracin
tributaria se encuentra a cargo de la Direccin General de Rentas.
Ambos organismos en sus respectivas jurisdicciones competenciales son
quienes se encuentran facultados para concretar las pertinentes determinacio-
nes y son quienes generan el marco normativo que complementa las leyes
(11.683 - a nivel nacional; Cdigo Fiscal - a nivel provincial).
72
La naturaleza de la determinacin tributaria
En esencia corresponde tener presente que la determinacin tributario surge
a raz de la imposicin que genera una norma especfica que define un tributo
cualquiera, respecto a un universo de habitantes denominados contribuyentes o
sujetos pasivos de la relacin jurdica tributaria, lo que se encuentran bajo las
prescripciones que disponga dicha norma.
En otras palabras la determinacin tributaria surge como una consecuencia
lgica de la creacin de una norma tributaria, por ende, ese acto participa de la
naturaleza misma del tributo, es un acto potestativo, ya que es el Estado quien
definir la modalidad de determinacin y el contribuyente deber cumplir, no
existiendo posibilidad para que el mismo pueda cambiarla.
Juez administrativo
La administracin fiscal, sea sta la AFIP o la Direccin General de Rentas,
en las provincias, desempean un doble rol a los efectos de la determinacin
tributaria.
Por un lado es parte del proceso determinativo ya que a travs de sus reas
pertinentes concreta la constatacin de los hechos que servirn de base para la
determinacin impositiva; asimismo el organismo fiscal ser quien deber obje-
tivamente merituar la labor desarrollada en lo que ataa a dicha fiscalizacin y
verificacin y dictar el pertinente acto administrativo fundado, previa vista del
contribuyente, que concrete el quantum determinativo. O sea que, los organis-
mos competentes administrativos en materia tributaria ejercen la funcin de jue-
ces administrativos en el proceso determinativo.
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Cabe a la administracin fiscal tanto la verificacin y fiscalizacin de la deter-
minacin tributaria. As el Capitulo III del Ttulo I de la Ley 11.683, trata respecto
a la actividad que le cabe al organismo pblico en la determinacin y percepcin
del impuesto. En lo especfico el Captulo V contiene los recaudos respecto a la
verificacin y fiscalizacin.
El procedimiento se inicia al momento que el contribuyente presenta las DD.JJ.
en la forma y plazos que establezca el organismo recaudador.
En el hipottico que el contribuyente no haya presentado las DD.JJ. pertinen-
tes, el organismo recaudador se encuentra habilitado para concretar la determi-
nacin de oficio. Esta modalidad se inicia cuando el juez administrativo corre
vista al contribuyente o responsable de las actuaciones administrativas y de las
impugnaciones o cargos que se formulen, proporcionando un plazo (15 das)
para que el mismo concrete el pertinente descargo.
La estimacin de oficio se fundar en los hechos y circunstancias conocidos
como tambin de las presunciones generales que la ley pone a disposicin de la
administracin fiscal. As mismo cabe tener presente que las presunciones que
la norma informa no son de carcter taxativa.
Presentado el descargo o en su defecto vencido el trmino para su presenta-
cin, sin que el contribuyente hiciere uso de su derecho de defensa, la adminis-
73
tracin fiscal dictar el pertinente acto administrativo determinativo de la deuda
fiscal que le cabe al contribuyente.
Recursos
La ley 11.683 en su artculo 76 establece que contra las resoluciones que impon-
gan sanciones o determinen tributos y accesorios en forma cierta o presuntiva el
contribuyente dentro de un plazo de quince (15) das podr presentar:
a.- un Recurso de Reconsideracin para ante el superior inmediato. Este se
interpondr ante la misma autoridad que dict la resolucin recurrida,
mediante presentacin directa de escrito o por entrega al correo en carta
certificada con aviso de retorno.
b.- En defecto de lo previsto en el inciso anterior podr presentar un Recur-
so de Apelacin para ante el Tribunal Fiscal de la Nacin, cuando fuere
viable. Este recurso se comunicar al Tribunal por los mismos medios
sealados con anterioridad.
Tener presente que el recurso del inciso b) no ser procedente respecto de
las liquidaciones de anticipos y otros pagos a cuenta, sus actualizaciones e inte-
reses, como tambin en las liquidaciones de actualizaciones e intereses cuando
no se discuta la procedencia del gravamen.
PROCEDIMIENTO ESPECIAL PARA
LAS MULTAS, CLAUSURAS Y OTRAS SANCIONES
I.- Cuando las sanciones se refieran a Multas, Clausuras y Suspensiones de
matrculas, Licencia e Inscripcin en el respectivo registro, dichas resolu-
ciones sern recurribles dentro de los cinco (5) das por apelacin admi-
nistrativa ante los funcionarios superiores que disponga la AFIP, quienes
debern expedirse en un plazo no mayor de diez (10) das.
La resolucin de stos causa ejecutoria, correspondiendo que la AFIP
proceda a la ejecucin de dichas sanciones.
No obstante el contribuyente podr presentar un Recurso de Apela-
cin con efecto devolutivo ante los juzgados en lo Penal Econmico
de la Capital Federal y Juzgados federales en el resto del territorio de la
Repblica. Este escrito deber ser presentado en sede administrativa
dentro de los cinco (5) das de notificada la resolucin administrativa. El
escrito ser presentado en forma fundada. Por ltimo la resolucin del
juez ser apelable al solo efecto devolutivo.
II.- Cuando la resolucin de sancin disponga el Decomiso, el contribuyen-
te dispondr de tres (3) das para presentar la apelacin administrati-
va ante los funcionarios superiores que designe la AFIP., quienes debe-
rn expedirse en el plazo de diez (10) das.
Asimismo la resolucin que deniegue la apelacin podr se apelada ante
los juzgados en lo Penal Tributario de la Capital Federal y Juzgados
Federales en el resto del territorio el que tendr efecto suspensivo
respecto del decomiso de la mercadera con mantenimiento de la medi-
da preventiva de secuestro o interdiccin.
Este ltimo recurso ser presentado ante la autoridad administrativa en
forma fundada dentro de los tres (3) das de notificada la resolucin ad-
ministrativa denegatoria.
La decisin del juez ser apelable al solo efecto devolutivo.
74
DERECHO PROCESAL TRIBUTARIO
Valds Costa define al Derecho Procesal Tributario como "el conjunto de
normas que regulan las controversias que se plantean entre los dos sujetos de
la relacin jurdica tributaria, fisco y contribuyente" y luego dice que "Al igual que
en el derecho tributario formal, la actividad especfica del Estado en esta rama
del derecho es la aplicacin de la norma material a los casos concretos, pero la
diferencia sustancial, entre una y otra rama, est en que el juez, ajeno a las
partes, aplica la ley al caso concreto con fuerza obligatoria y todas las caracte-
rsticas de la cosa juzgada" (R. Valds Costa, Instituciones de Derecho Tributa-
rio, pg. 17).
La ubicacin de los aspectos procesales del Derecho Tributario genera en la
doctrina posiciones diferentes. As, Dino Jarach sostiene que el proceso tributa-
rio est caracterizado por la exigencia de que las relaciones procesales y las
atribuciones del juez deben adecuarse no slo a los principios generales del
derecho procesal, sino tambin a las peculiaridades de la litis en materia tributaria
(Dino Jarach, Curso superior de derecho tributario, pg. 428), por el contrario
Giuliani Fonrouge, como consecuencia de su conocida posicin sobre el Dere-
cho Tributario como un "todo orgnico e indivisible que no admite segregacio-
nes" sostiene que no existe autonoma del derecho procesal tributario ni su de-
pendencia del derecho procesal. Villegas, por su parte, afirma que el derecho
tributario procesal es derecho procesal y que el trmino tributario slo tiene por
finalidad identificar al mismo.
Controversias
Carnelutti (citado por Villegas) dice que hay conflictos de intereses cuando la
situacin favorable a la satisfaccin de una necesidad excluye la situacin favo-
rable a la satisfaccin de una necesidad distinta. La existencia de intereses con-
trapuestos genera una situacin de controversia que, en el plano del Derecho
Tributario, segn Valds Costa, "puede plantearse sobre dos aspectos funda-
mentales: sobre la legalidad de la pretensin administrativa y sobre la ejecucin
de la deuda tributaria" (Ramn Valds Costa - Instituciones de Derecho Tributa-
rio, pg. 19). Villegas, por su parte, y refirindose al mbito estrictamente tribu-
tario sostiene que "los conflictos de intereses tributarios se suscitan ante las
siguientes situaciones:
1.- Ante la ejecucin del crdito tributario y de las sanciones pecuniarias,
ejecucin motivada en la falta de pago en trmino con posibilidad de los
ejecutados de discutir la legalidad del cobro.
2.- Ante la impugnacin por los sujetos pasivos tributarios de las resolucio-
nes administrativas que determinan sus tributos.
3.- Ante la impugnacin por los presuntos infractores de las resoluciones
administrativas que les imponen sanciones.
4.- Ante las reclamaciones de repeticin por tributos que el presunto sujeto
pasivo ha credo haber pagado indebidamente.
5.- Ante las reclamaciones de repeticin por sanciones pecuniarias que los
presuntos infractores han credo haber pagado injustamente" (H. Villegas,
Curso..., pg. 429).
UNIDAD X
75
El Proceso Tributario (Distintos tipos)
El proceso tributario posee algunas caractersticas que impiden asimilarlo,
por ejemplo, al proceso civil. Villegas menciona las siguientes peculiaridades:
a.- Direccin e impulso del procedimiento por el tribunal;
b.- Libertad de apreciacin ms all de las apreciaciones y probanzas de
las partes y;
c.- Prescindencia, en lo posible, de formalidades.
A continuacin se transcribe una sntesis efectuada por Hctor Villegas so-
bre distintos tipos de procedimientos utilizados en el mbito tributario:
- Ver ley 11.683 -Captulo IX- Art. 70 y siguientes.
- Procedimiento Contencioso Judicial - Ley 11.683 -Captulo X- Art. 82 y si-
guientes.
- Procedimientos Administrativo y Penal - Ley 24.769 - Ttulo V - Ley 25.345
(Ley antievasin).
- Juicio de Ejecucin Fiscal - Ley 11.683 -Captulo XI- Art. 92 y siguientes.
Ejecucin Fiscal
La falta de pago en tiempo, de acuerdo a lo estipulado por la obligacin
tributaria habilita al Estado para accionar contra el contribuyente a travs de un
juicio ejecutivo sumario, y procurar de esta manera, el cobro de lo adeudado.
El cumplimiento de los requisitos externos (lugar y fecha de otorgamiento,
firma del funcionario competente, indicacin del deudor, importe y concepto de
la deuda) son suficientes para otorgar viabilidad al procedimiento.
La Ley 11.683 establece las siguientes excepciones que se pueden utilizar
en este procedimiento:
a.- Pago documentado.
b.- Espera documentada
c.- Prescripcin.
d.- Inhabilidad de ttulo.
SOLVE ET REPETE
Este principio sostiene que cuando se plantea una controversia entre el con-
tribuyente y el Estado acerca de la legalidad de un tributo, el contribuyente pri-
mero deber pagar.
Naturaleza jurdica (teoras):
a.- Bielsa sostiene que el principio "solve et repete" deriva de la naturaleza
del ttulo ejecutivo.
b.- Ingrosso sostiene que el "solve et repete" es el medio adecuado para el
cumplimiento de la funcin normal de la ley tributaria, y la certeza de la
percepcin regular de los ingresos.
c.- Tesoro: sostiene que el principio est justificado en parte por necesida-
des polticas y por la presuncin de legitimidad del acto administrativo.
76
d.- Para Giannini, la finalidad es la de constituir un medio ulterior para impedir
al particular que pida en juicio la tutela de su derecho sin el pago previo del
tributo, ejerciendo sobre l una presin para obligarlo a cumplir.
e.- Para Griziotti la funcin o motivo es proteger las Finanzas Pblicas, eri-
giendo una valla para los contribuyentes de mala fe.
LA RETRIBUCIN TRIBUTARIA
Cuando el contribuyente paga al fisco un importe tributario que no resulta
adeudado est facultado a ejercer la pretensin repetitiva previo reclamo admi-
nistrativo.
Villegas sostiene que "el objeto de la relacin jurdica de repeticin Tributaria
es una prestacin pecuniaria y, por consiguiente dicha relacin jurdica es sus-
tancial y no meramente procesal" (H. Villegas: Curso ..., pg. 470).
Motivos
Los motivos que permiten ejercer la accin de repeticin:
1.- Pago errneo de un tributo.
2.- Pago de un tributo que se cree inconstitucional.
3.- Pago de un tributo que la administracin exige excesivamente.
TRIBUNAL FISCAL DE LA NACIN
La Ley 15.265 crea el Tribunal Fiscal de la Nacin, organismo jurisdiccional
que depende del Poder Ejecutivo, pero que posee independencia funcional ba-
sado en las siguientes garantas:
1.- Retribucin de sus miembros equivalente a la de los camaristas federales;
2.- Remocin slo por causas que enumera la ley y;
3.- Juzgamiento por un jurado presidido por el procurador del Tesoro. Est
compuesto por 21 vocales, con ms de treinta aos de edad y cuatro de
ejercicio profesional. Se compone de siete salas, cuatro de ellas com-
puestas por dos abogados y un contador pblico con competencia en
materia impositiva y las tres restantes, compuestas por tres abogados
cada una y con competencia sobre materia aduanera.
Los miembros son designados por el Poder Ejecutivo previo concurso de
antecedentes.
Competencia
El art. 141 de la ley mencionada establece cules son los asuntos de su
competencia a saber:
1.- Entiende en los recursos de apelacin contra las determinaciones de
oficio de la D.G.I., por un importe superior fijado por ley.
2.- En los recursos de apelacin contra las resoluciones de la D.G.I. que
registran quebrantos por un valor superior al que la ley establece.
77
3.- En los recursos de apelacin contra las resoluciones de la D.G.I. que
impongan multas cuyo monto mximo establece la ley, o sanciones de
cualquier tipo, salvo la de arresto.
4.- En los recursos de apelacin contra las resoluciones de la D.G.I. que denie-
gan reclamaciones por repeticin de impuestos y en las demandas por re-
peticin que se entablan ante el Tribunal.
5.- En los recursos por retardo en la resolucin de las causas radicadas
ante la D.G.I..
6.- En el recurso de amparo por "demora excesiva".
7.- En recursos y demandas contra resoluciones de la Aduana de la Nacin
que determinen tributos, recargos, accesorios o apliquen sanciones (ex-
cepto las derivadas de contrabando).
78
EVASIN Y ELUSIN TRIBUTARIA
Evasin Fiscal: define Villegas que "es toda eliminacin o disminucin de un
monto tributario producido dentro de un pas por quienes estn jurdicamente
obligados a abonarlo y que logran tal resultado mediante conductas fraudulen-
tas u omisivas violatorias de disposiciones legales".
La doctrina menciona los siguientes casos de evasin tributaria.
a.- dispuesta por ley (exenciones impositivas);
b.- por aprovechamiento de lagunas legales (no se viola disposicin legal
alguna);
c.- falta de identidad entre el hecho imponible y las circunstancias fctica.
Elisin tributaria
Haddad, ha diferenciado distintas categoras conceptuales: a) Evasin orga-
nizada por la ley, b) evasin por aprovechamiento de lagunas legales y la eco-
noma de opcin. Difiere nicamente en cuanto a que denomina economa
reopcin a los casos en que el contribuyente elige entre varias alternativas que
el derecho tributario les ofrece para encuadrar su negocio jurdico, teniendo pre-
sente la incidencia tributaria de esta eleccin, por lo que selecciona la menos
onerosa. En este sentido se ha expresado que cualquiera puede ordenar su
patrimonio o sus intereses de tal manera que el impuesto tenga la menor inci-
dencia posible en su patrimonio. De manera que para que pueda caracterizarse
a un suceso como economa de opcin, deber existir realmente la posibilidad
de adoptar di regmenes distintos para un mismo hecho, sin que aquel doble o
triple encuadre resulte de algn modo controversial, es decir, la posibilidad debe
existir fehacientemente.
La categora de aprovechamiento de lagunas legales. Villegas dice que: si
realmente existe una laguna legal o un punto oscuro en la ley que permite la
existencia de un doble sistema, entonces se tratar de un caso de economa de
opcin; pero si existe el aprovechamiento de una regulacin legal para alterar la
realidad mediante la simulacin, entonces, ser un caso de ELUSIN FISCAL.
De esta manera se circunscribe el trmino ELUSIN a la eleccin de formas
o estructura jurdicas ANOMALAS para esquivar o minimizar la respectiva carga
tributaria. As, la cuestin consistir en no confundir la evasin tributaria por
abuso de formas (elusin tributaria) con la economa de opcin o "evitacin"
mediante la utilizacin de formas jurdicas menos gravosas que es vlida y leg-
tima. Recordar el art. 2 de la ley 11.683 (principio de la realidad econmica).
En consecuencia, debe diferenciarse la actividad lcita por la que se intenta
seleccionar la estructura que mejor condice con la voluntad negocial, y por la
cual se produce una utilizacin ptima de los recursos, entre aquellas entre las
que realmente existe una opcin, de la perversa utilizacin de una pantalla jur-
dica por medio de la cual se exterioriza falsamente el verdadero hecho imponible.
En este sentido, debe indicarse que la Elusin fiscal puede producirse tanto
por el desarrollo de actos de simulacin, por el desarrollo de negocios jurdicos
UNIDAD XI
79
anmalos, por el abuso del derecho y las formas jurdicas e incluso el denomina-
do negocio indirecto.
Por lo que la distincin entre evasin u elusin parece ser ms acadmica
que una realidad. No cabe duda que los actos de elusin tributaria configuran un
actuar engaoso y no develar lo oculto podr constituir una omisin engaosa,
sin importar que las formas misma adoptada resulte una forma lcita para el
derecho, circunstancia que por otro lado parece concebible que sucede en los
casos de un actuar inteligente.
Tanto por la economa de opcin, como por la elusin tributaria se pretende
el no nacimiento de una obligacin tributaria, o el nacimiento de una distinta de
la que emerge del hecho realizado, la diferencia habr que encontrarla en la
verdadera posibilidad de utilizar dos regmenes, o en la maliciosa utilizacin de
uno no adecuado para aquel caso. En este ltimo caso, el desvo del contenido
sustancial del continente formal autorizar la reconduccin de los efectos fisca-
les, y la consideracin de aquella conducta bajo las normas punitivas previstas
por las leyes 11.683 y 24769.
B.- ASOCIACIN ILICITA en materia tributaria
El nuevo delito de asociacin ilcita, se refiere al nuevo tipo penal regulado
por el Art. 15 inc. C de la ley 24.769, por los cuales prev: "el que ha sabiendas...
c) formare parte de una organizacin o asociacin compuesta por tres o ms
personas que habitualmente est destinada a cometer cualquiera de los delitos
tipificados en la presente ley, sern reprimidos con prisin de tres (03) aos y
seis (06) meses a diez (10) aos. Si resultare ser jefe u organizador, la pena
mnima se elevar a cinco (05) aos de prisin.
Se ha previsto una figura especfica del delito de asociacin ilcita prevista en
el Art. 210 del C.P... Se trata de un tipo penal autnomo que con similitudes
caractersticas a las del tipo penal previsto en el cdigo penal se dirige a la
represin de asociaciones u organizaciones destinadas a cometer los delitos
previstos por Ley 24769.
Su ubicacin es asistemtico hubiera correspondido realizarla en un artculo
por separado. No debera encontrarse en las disposiciones generales. Por el
carcter autnomo de este delito y por las caractersticas propias de consuma-
cin, no es cierto que para reprimir conductas bastasen las normas referidas a
la participacin criminal pues los hechos prohibidos por esta figura, no requieren
el comienzo de ejecucin de alguno de los restantes delitos previstos por la ley
24769.
Los elementos del tipo:
a.- formar parte de una asociacin u organizacin;
b.- Nmero mnimo de participantes (03);
c.- el propsito colectivo de delinquir.
El tipo calificado de la figura conforme al Art. 210 del C.P. se agrava para
quienes sean considerados por su accionar como jefes, u organizadores esta-
blecindose una pena mnima de cinco (05) aos de prisin.
80
La tentativa y la consumacin
El delito se consuma con slo formar parte de la asociacin u organizacin,
por lo que alcance con el acuerdo de voluntades y la existencia del propsito. Se
trata de un delito permanente cuya vigencia temporal abarca el tiempo de exis-
tencia de la asociacin respecto a cada uno de los miembros en particular sepa-
radamente aunque cesa cuando sean menos de tres.
81
EMPRSTITO PBLICO
Concepto y evolucin
El emprstito pblico es un medio normal y no extraordinario de obtencin de
recursos, y hasta puede constituir un valioso instrumento de gobierno. Interesa
sealar la evolucin operada en cuanto a modalidades de emisin y el mbito
territorial en que se formaliza la operacin emprstito.
En el primer aspecto aparece el predominio de los emprstitos a corto plazo
y plazo intermedio, a diferencia de pocas pretritas que se recomendaban y
practicaban las operaciones a largo plazo.
En cuanto al mbito territorial, se han perfilado dos orientaciones sucesivas
pero no excluyentes. Por una parte una tendencia a la nacionalizacin de la
deuda, ya mediante la repatriacin de la concertada en el extranjero, ya emitien-
do nuevos emprstitos en el pas, lo que no importa pretender que las
suscripciones sean realizadas ntegramente con el capital o el ahorro locales;
nicamente significa que, jurdicamente, la emisin y el proceso de cumplimien-
to y extincin se realizan bajo el imperio exclusivo del ordenamiento legal del
Estado que hace uso del crdito. Esta corriente, que era el efecto de factores
mltiples, polticos y econmicos, entre los cuales pueden mencionarse el desa-
rrollo de las ideas nacionalistas, el temor a recurrir al extranjero frente al uso de
la fuerza y a las intervenciones internas, fue interrumpida a partir de 1961 por la
concertacin de numerosos emprstitos externos.
La otra evolucin es ms reciente y se manifiesta con la aparicin de organis-
mos financieros internacionales, cuyo objetivo principal es actuar en el campo
monetario o econmico, y que con frecuencia se vincula con fines polticos os-
tensibles o disimulados. Entre las entidades podemos mencionar la Unin Euro-
pea de Pagos y el Fondo Monetario Internacional, de accin en materia moneta-
ria; y las instituciones que a continuacin indicaremos, con fines econmicos,
sin olvidar el Plan Marshall de ayuda, que va acompaado de condiciones pol-
ticas que la vinculan a ciertas formas de intervencionismo financiero en el cam-
po de la poltica interior. Tiene especial inters para nosotros el Fondo Moneta-
rio (afiliado a las Naciones Unidas como departamento especializado) al cual se
adhiri el gobierno argentino por decreto-ley 15.970/56 con enmiendas aproba-
das por ley 17.887; y estas otras:
A.- rganos independientes: Banco Interamericano de Desarrollo (BID), al
que ingres la Argentina por ley 14.843; Banco Internacional de Recons-
truccin y Desarrollo (BIRD), aceptado por decreto-ley 15.970/56 y au-
mento de cuotas por ley 14.833; Corporacin Financiera Internacional
(CIF); Asociacin Internacional de Fomento (AIF).
B.- rganos de los estados Unidos para ayuda exterior: Banco de Exportacio-
nes e Importaciones (Eximbank); Agencia para el Desarrollo Internacional
(AID); Programa de Alimentos para la Paz; Comodity Corporation (CCC).
El Fondo se limita a actuar en cuestiones cambiarias y moneda; los bancos,
en cambio tienen finalidades econmicas y otorgan prstamos a los Estados y
particulares con garantas oficiales, con fines de fomento mediante la financia-
cin de grandes obras pblicas productivas o para equipamiento industrial.
UNIDAD XII
82
Las principales operaciones de prstamo celebradas en los ltimos aos con
entidades de naturaleza internacional, tienen carcter comercial, con libramien-
to de letras o pagars, y en gran parte bajo el sistema de crditos atados conde-
nados por el Consejo Econmico y Social, que obliga a comprar las maquina-
rias, mercaderas, etc., en los Estados Unidos y a transportarlos en barcos de
ese pas. Son stos:
- Con el Eximbank.
- Fondo de Prstamo de Desarrollo.
- Agencia para el Desarrollo Internacional.
- Banco Interamericano de Desarrollo.
Naturaleza jurdica del emprstito
La cuestin ha dado lugar a numerosas interpretaciones y hasta el presente
no existe unanimidad en la doctrina. Si bien nadie pone en duda que el Estado
prestatario asume la obligacin de restituir el capital recibido y de pagar un inte-
rs, en cambio, no hay uniformidad en cuanto a la esencia de tal obligacin,
para unos autores es de carcter unilateral y deriva de la soberana, para otros
es de tipo bilateral y contractual, aunque estos ltimos tampoco coinciden acer-
ca de si el contrato es de derecho publico o privado; y por ello, sin hablar de
algunas posiciones intermedias.
El emprstito como acto de soberana
El expositor mas destacado fue el Dr. Lus Mara Drago, quien en 1902 se
opuso al cobro compulsivo de la deuda publica internacional, creando la conoci-
da "Doctrina de Drago". Sostiene que los ttulos de la deuda externa, constitu-
yen una clase o categora excepcional de obligaciones no confundibles con nin-
guna otra. Son emitidos en virtud del poder soberano del Estado, como la mone-
da, surgen en virtud de autorizaciones legislativas, y no ofrecen los caracteres
generales de los contrato de derecho privado, toda vez que no hay persona
determinada a favor de la cual se establezcan las obligaciones, prometindose,
como se promete el pago indeterminado al portador. El prestamista adelanta el
dinero, no en la forma ordinaria del contrato del mutuum, sino comprando el
ttulo en el mercado, sin otra formalidad o relacin con el gobierno deudor. En
los reclamos por obligaciones de este tipo, no hay ni puede haber denegacin
de justicia, porque el tribunal para interponer demanda contra el Estado deudor
no slo no existe, sino que no es posible concebirlo ni an hipotticamente. La
deuda proveniente de emprstitos internos o externos, con emisin de bonos o
ttulos de determinado inters, constituye lo que tcnicamente se llama deuda
pblica propiamente dicha o deuda nacional. Ella no da ni puede dar lugar a
acciones judiciales, segn qued explicado, porque los bonos o fondos pblicos
que la constituyen salen a la circulacin como papel moneda, y su servicio se
atiende o es suspendido en virtud de actos de soberana, perfectamente carac-
terizados como tales.
Se incluye en esta categora a Wuarin, pero en realidad adopta una postura
intermedia, si bien estima que al contraer un emprstito el Estado acta en vir-
tud de su soberana, lo considera un contrato hbrido o celebrado entre perso-
nas de naturaleza jurdica distinta, constituyendo un contrato aclaratorio someti-
do a una condicin potestativa que depende del deudor nicamente.
En la poca actual Ingrosso y Sayagus Laso sostienen la misma interpreta-
cin. Segn el primero, la relacin de deuda pblica es de derecho pblico,
83
cuyas condiciones se establecen mediante ley, que es expresin de la sobera-
na del Estado, de manera que estamos en presencia de una obligacin unilate-
ral y no de un contrato. Sayagus Laso considera inaceptable que el emprstito
sea un contrato de prstamo de derecho privado. Sostiene que tiene caracteres
especficos que no permiten analizarlo como contrato, tipificando una obligacin
autnoma unilateral con valor por s misma, que puede ser utilizada de distintas
maneras y con fines diversos: para obtener fondos mediante su enajenacin,
para lograr otros resultados de carcter econmico, etc.
Entre nosotros, Fiorini seala la desaparicin del emprstito como figura con-
tractual, pues se realiza por acto de autoridad del Estado en forma unilateral,
con intervencin del rgano representativo del poder popular.
El emprstito vinculado con la soberana legislativa
Pertenecen a esta orientacin Wuarin, Kaufman, Freund y Fischer Williams.
Ubica en el centro de su anlisis el concepto de soberana legislativa del Estado,
estableciendo un distingo entre emprstitos internos y emprstitos internaciona-
les, en el primer caso el prestamista quedara sometido incondicionalmente a la
potestad legislativa del Estado prestatario, en tanto que en el acto externo la
soberana estatal no puede modificar unilateralmente el contrato, como tampo-
co podra hacerlo con un tratado, por lo cual el prestamista extranjero goza de la
proteccin del derecho internacional.
Aparte de que es inaceptable efectuar distingos de orden jurdico por circuns-
tancias de carcter formal o externo, ni por las particularidades de la emisin o
por la condicin personal de los prestamistas, no es difcil ver en ello una tenta-
tiva de justificacin de la accin compulsiva de Estados extranjeros a que se han
mostrado tan afectos los pases exportadores de capitales.
El emprstito como contrato
Lo considera como acto bilateral, ya que se establecen obligaciones recprocas
para ambas partes, cuyo cumplimiento puede ser exigido mediante la intervencin
de autoridades jurisdiccionales. Sin embargo, no existe uniformidad en cuanto al
tipo de contrato, ya que para unos pertenece al derecho privado, para otros al dere-
cho pblico, y tambin un contrato sui generis o contrato reglamentario.
a.- CONTRATO DE DERECHO PRIVADO. Es la posicin adoptada en el
pasado por Sack, Laband, Fiore, Becker. Par quienes el emprstito es
un contrato de tipo ordinario, ya que al celebrarlo el estado abdica de su
soberana; si bien uno de los intervinientes es el Estado, en el caso cele-
bra una convencin de igual a igual con los particulares, quedando so-
metido a todos los efectos jurdicos de los contratos privados. En esta
categora, Imbert considera el emprstito como un contrato colectivo entre
el estado y el conjunto de suscriptores. Para Laufenburger es un contra-
to de adhesin, en que el Estado hace conocer las condiciones median-
te las cuales se constituir en deudor y que son aceptadas por el provee-
dor de fondo mediante la suscripcin.
b.- CONTRATO DE DERECHO PBLICO. Los autores franceses y algu-
nos de otros pases siguen ciegamente a Jre quien afirma que el em-
prstito es un contrato administrativo por estas razones: 1.- por tratarse
de un contrato relativo al funcionamiento de un servicio pblico; 2.- por
ser voluntad de los contratantes someterse a un rgimen jurdico de de-
recho pblico, ya que la ley aprobatoria de la emisin asegura a los pres-
84
tamistas derechos que no se otorgan a los prestamistas ordinarios y
existen normas especiales que exceden la rbita del derecho privado,
como son la inembargabilidad de las rentas, inmunidad fiscal, inters
sustrado a las leyes contra la usura, prescripcin especial, inscripcin
en el Gran Libro, imposibilidad de formular oposicin, etc. Cabe destacar
que ninguno de estos argumentos resulta convincente; el primero por-
que se limita a decir enfticamente que es un contrato, dando por senta-
do lo que se trata de demostrar, y luego por que es falso que se vincule
con el funcionamiento de un servicio pblico, ya que el emprstito puede
tener otra finalidades; en cuanto al segundo, se refiere a cuestiones ac-
cesorias, referentes a la legislacin interna de cada Estado, que no ha-
cen a la esencia jurdica del acto. En otro pasaje de sus obras, establece
que los emprstitos de los departamentos y municipios no son de tipo
administrativo, por lo cual expresa que lo contencioso de los emprstitos
del Estado corresponde a los tribunales administrativos, en tanto que en
el otro caso pertenece a los tribunales ordinarios, dualidad de criterio
inexplicable en una cuestin jurdica esencial. Duvenger sostiene que si
el emprstito es un contrato entonces sera de naturaleza especial: un
contrato de derecho pblico, en que el poder y autoridad del estado se
manifiestan por medio del cuadro contractual, para fijar las clusulas de
manera unilateral. Entre nosotros participan de esta postura Bielsa y
Schoo y de Juano, que lo califica como contrato de derecho publico regi-
do por normas constitucionales y administrativas.
c.- CONTRATO REGLAMENTARIO. Para Watrin no se trata de un contrato
puro o de una institucin pura, sino de una situacin intermedia entre
ambos extremos, que es el contrato reglamentario, es decir un conjunto
complejo de derechos objetivos y subjetivos. En su concepto, el emprs-
tito contiene un elemento estatutario objetivo, de carcter institucional,
combinado con otro de colaboracin de los suscriptores, lo que le asigna
una configuracin jurdica parecida a la concesin de servicios pblicos.
d.- CONTRATO SUI GENERIS. Wigny sostiene que se esta en presencia
de un contrato sui generis, a la vez confiesa sus vacilaciones, no encon-
trndose satisfecho con la calificacin, ya que no se trata de una situa-
cin contractual sino reglamentaria. Por su parte el espaol Rossy cree
que el emprstito es un contrato de la parentela del mutuo, de tipos con-
sensual y real, pero aclara que una vez pactado se caracteriza por la
unilateralidad de las obligaciones a favor del prestamista; adems en
una nota explicativa se adhiere a la idea de que el contrato de emisin es
de naturaleza y caractersticas propias y especiales. Van Hecke sostie-
ne el carcter contractual del emprstito, ya que nace por el consenti-
miento de los prestamistas. Pero seala a la vez, que el desarrollo al-
canzado por la actividad del estado ha dado lugar al surgimiento de una
zona mixta, que participa simultneamente de caracteres de derecho
publico y privado, lo que impide una neta separacin entre ellos; debe
hablarse entonces, de un contrato que vincula al estado deudor con la
misma fuerza obligatoria de cualquier contrato, y cuya caracterizacin y
ubicacin depender del derecho de cada pas.
Conclusiones
Estimamos inaceptable la posicin contractualista. La obligacin derivada del
emprstito nace con anterioridad e independientemente del consentimiento de
los suscriptores, de manera que la aceptacin por parte de estos de las condi-
ciones fijadas en el documento emitido no configura, ni perfecciona ni integra la
obligacin asumida por el Estado, que es exclusivamente unilateral; y si no hay
contrato con el primer tomador, menos existe con los sucesivos tenedores de
titulo, que lo adquieren en bolsa o mercados, y en el caso de valores nominati-
85
vos, el estado se limita a estampar un nombre la primera vez y en el futuro solo
toma nota de transacciones entre personas que le son extraas. Aqu no puede
hablarse de un acuerdo de voluntades, ni de recproca fijacin de condiciones;
los ttulos son lanzados al mercado y desde el momento inicial adquieren indivi-
dualidad propia, son cosas con un valor intrnseco nominal o establecido por el
mercado, y antes de la suscripcin -es decir, previo a todo acto de consenti-
miento- comprometen al estado al cumplimiento de las condiciones fijadas; ade-
ms aunque la relacin se establece libremente, en el sentido de que los parti-
culares pueden decidir si adquieren o no los valores, su estructura y su econo-
ma estn dominadas por la situacin especial del deudor.
Por otra parte, las condiciones de la relacin son establecidas por ley -ley
especial o autorizacin general en las operaciones a corto plazo-, que es expre-
sin de la soberana del estado, sin posibilidad de que los particulares puedan
influir al respecto, de manera que su voluntad no interviene para nada en el
proceso formativo de la obligacin,, la cual, repetimos, nace perfeccionada en
virtud del acto legislativo de creacin. En las finanzas modernas el emprstito
pblico es un medio ordinario para obtener recursos y participa de la condicin
del impuesto por cuanto es inherente a la soberana, como deca Drago, es
emitido en virtud del mismo poder que justifica la emisin de la moneda.
Finalmente es de notar que no puede haber ejecucin ante autoridad judicial
y menos en el orden internacional, porque ni aun hipotticamente puede conce-
birse la existencia de tribunal competente para enjuiciar un acto de soberana.
Menos aun puede admitirse la intervencin diplomtica ante el gobierno deudor,
como aun lo pretende parte de la doctrina europea, muy atenta a defender por
cualquier medio las inversiones de sus capitalistas. La obligacin asumida por el
Estado deudor reposa, pura y exclusivamente, en la confianza que inspira y que
se traduce en su prestigio en el mercado nacional o internacional; las garantas
que algunas veces se han acordado en los emprstitos, aparte de vejatorias
para la dignidad nacional, son inoperantes en la prctica por falta de medios
lcitos para hacerlas efectivas.
Emisin del emprstito
Son dos los poderes que actan en sus respectivas esferas y en virtud de
facultades privativas: el congreso, sancionando la ley, que siempre debe ser
previa; y el Ejecutivo, ponindola en marcha, llevndola a efecto. En los emprs-
titos a largo plazo la emisin debe ser dispuesta por ley, es decir por un acto del
Poder Legislativo, que es una facultad privativa del congreso (arts. 4, 75 incs. 4
y 7 de la Const. Nac.), un poder originario, indelegable por su naturaleza. Si el
Poder Ejecutivo no lo considera adecuado, tiene en sus manos el derecho de
veto para impedir la ejecucin de la ley; caso contrario debe cumplirla, a cuyo
efecto le corresponde el derecho y la obligacin de reglamentarla, adoptando
las disposiciones de detalle necesaria al efecto, pero sin desvirtuar las sancio-
nes legislativas. En los emprstitos a corto plazo basta una autorizacin gene-
ral, como es la contenida en el art. 42 de la actual ley de contabilidad, que se
halla limitada por el tope o mximo anual fijado en la ley de presupuesto; no hay
una autorizacin en blanco, sino restringida en cuanto al importe; por lo dems,
el propio Ejecutivo se ha autolimitado en lo que respecta al plazo, fijando el
mximo de un ao para este tipo de operaciones.
Cabe sealar que en los ltimos tiempos se ha manifestado una tendencia a
disminuir la autoridad del Poder Legislativo, colocndolo en una situacin de
pasividad con respecto al Ejecutivo, contraria a los principios del derecho publi-
86
co argentino. Ello obedece, por una parte, a la tendencia al cesarismo, que se
manifiesta por la absorcin de facultades por parte del Poder Ejecutivo, y por
otra, a la pasividad del congreso frente a los avances de aquel, ya que por una
mal entendida solidaridad poltica, consiente la transferencia de facultades
indelegables; as es como el Poder Ejecutivo crea, suprime o altera impuestos,
instituye penas pecuniarias o privativas de libertad, contrae obligaciones sobre
el crdito de la nacin e incurre en otras extralimitaciones con la tolerancia del
Poder Legislativo.
Dada la naturaleza del emprstito, no es aceptable la diferencia que estable-
cen los contractualistas entre los actos que llaman previos, como los prospectos
de emisin y el boletn de suscripcin, y el titulo o bono emitido, ellos constituyen
aspectos parciales de un todo orgnico e indivisible, que da nacimiento a una
obligacin unilateral de derecho pblico, asumida por el Estado. Por otra parte el
prospecto de emisin no tiene mero carcter informativo o ilustrativo cuyas con-
diciones pueden modificarse unilateralmente, como ha dicho la Corte Suprema
poco tiempo atrs en uno de los escasos fallos sobre la materia.
Los procedimientos ms utilizados para la colocacin de los ttulos o bonos:
A.- COLOCACION POR BANQUEROS. El Estado conviene con una o va-
rias entidades bancarias la colocacin de los ttulos en el mercado, me-
diante el pago de una comisin, de manera que el banco corre con toda
la gestin de la emisin y entrega al emisor los importes que paulatina-
mente va recibiendo; pero en otros casos, los bancos toman al firme la
emisin, entregando al estado el importe total de la operacin y corren
con el riesgo de su ulterior colocacin; procedimiento que si bien asegu-
ra la colocacin integral, en forma rpida y cmoda, en cambio determi-
na mayor sacrificio, ya que los agentes lgicamente exigen una utilidad
superior con una comisin mas elevada o mediante un tipo de emisin
por debajo de la par.
La condicin jurdica del banquero no es igual en ambos supuestos. En
el primero acta como un mero intermediario, es decir, como un comisio-
nista; en el segundo, en cambio, es el tomador de la emisin y luego
negocia los ttulos por cuenta propia en la forma ms conveniente, lo
que equivale a decir que los riesgos ulteriores son a cargo suyo, y no del
Estado emisor. En resumen, en el primer caso hay colocacin por el
Estado con intervencin de un banco; en el segundo, el Estado coloca
toda la emisin en un solo momento y luego al banquero transfiere -a
ttulo y por cuenta propios- los valores.
Por lo comn se celebra un verdadero contrato, con obligaciones bilate-
rales, entre el Estado emisor y los banqueros que toman a su cargo la
colocacin del emprstito. Es decir, que se crean dos vnculos jurdicos
independientes: uno entre el emisor y los banqueros y otro entre el emi-
sor y los tenedores; por esto ha podido decir las Corte Suprema que la
relaciones entre el gobierno emisor y los tenedores de los ttulos se rigen
por las estipulaciones contenidas en stos, cualquiera sean las diferen-
cias que existan con las estipulaciones del contrato celebrado con los
banqueros encargados de su colocacin.
En la actualidad la colocacin y gestin de los emprstitos pblicos est
a cargo del Banco Central, que segn su carta orgnica acta como
agente del Estado y puede convenir con agentes fiscales o pagadores
las condiciones necesarias para los servicios y rescate de la deuda pu-
blica. Sin embargo, en poca reciente se ha vuelto al sistema de los
banqueros, como vimos.
87
B.- COLOCACION POR SUSCRIPCION PUBLICA: Es el procedimiento ms
conveniente que tiende a generalizarse en la actualidad. Consiste en el
lanzamiento de toda la emisin o por series sucesivas, que se ofrecen al
pblico, previa una campaa de publicidad anunciadora de sus condi-
ciones y ventajas para el ahorrista, fecha de apertura de suscripcin,
etc.; el pblico, por su parte, puede adquirir los ttulos directamente, pero,
por lo comn lo hace por intermedio de las entidades bancarias a que se
hallan vinculado comercialmente o por corredores de bolsa.
C.- VENTA EN BOLSAS: El estado emisor en lugar de ofrecerlo a la suscrip-
cin directa, pone en venta los ttulos en las bolsas de valores, lo que
permite la colocacin paulatina y explorar discretamente las condiciones
de mercado, pero ofrece el inconveniente de su limitacin, ya que no es
posible lanzar grandes cantidades a la vez sin causar perturbaciones en
las cotizaciones, aparte de que puede perjudicar la negociabilidad de
otros valores del estado o de acciones de empresas privadas, si no hay
una plaza con mucha oferta de dinero. Este sistema puede combinarse
con el de suscripcin.
D.- COLOCACION MEDIANTE LICITACION: Por lo general las letras de teso-
rera son colocadas mediante licitacin entre los interesados, represen-
tados por instituciones bancarias o corredores de bolsa. Como las letras
se ofrecen a plazo optativos, desde 15 hasta 350 das, y obtienen un
inters variable en funcin del tiempo, se adjudican segn las ofertas
ms convenientes para el estado.
Rgimen jurdico de los ttulos de la deuda pblica
Los elementos constitutivos de la obligacin emergente de un emprstito son:
Sujetos: Activo o acreedor (portador del ttulo): es cualquier persona indivi-
dual o colectiva.
Pasivo o deudor (Estado), puede ser la Nacin, provincias, municipalidades
o los organismos autrquicos.
Objeto: que consiste en el pago de un inters anual y la restitucin del capital
entregado. En cuanto al capital debe distinguirse, entre el capital nominal, que
es el consignado en el ttulo emitido, y el capital efectivo o real, que puede con-
sistir en el precio de emisin, cuando es bajo la par, el precio de cotizacin, en
las sucesivas negociaciones, y el precio de rescate cuando ste se realiza con
prima; respecto del inters, tambin puede ser el nominal o el real, segn la
relacin existente entre el capital y la tasa de aqul de acuerdo con las fluctua-
ciones del mercado y las modalidades de emisin o rescate.
La obligacin emergente del emprstito se materializa en un instrumento que
se denomina ttulo, obligacin, bono o letra, los cuales constituyen cosas, por
ser objetos materiales representativos de valor (arts 2311, 2313, 2318, 2319, in
fine del Cdigo Civil), y como tales pueden ser objetos de derechos reales de
dominio, condominio, usufructo y prenda (arts. 2506, 2673, 2807, 2838, 3104,
3209, 3211, del Cdigo Civil; arts. 580 y 584 del Cdigo de Comercio) y materia
de compraventa, permuta, donacin y legado (arts. 1323, 1485, 1789, 1799 y
3751 del Cdigo Civil).
Adems los ttulos deben reunir los requisitos formales establecidos por los
arts. 744 y 745 del Cdigo de Comercio, revisten el carcter de papeles de
comercio y les son aplicables las reglas del Cdigo de Comercio sobre las letras
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de cambio, transmitindose por simple entrega si son al portador (arts. 742 y
743). Si fueran nominativos se transmitiran por endoso, a menos que el acto de
emisin consignara alguna frmula especial.
Es aplicable a los ttulos y cupones la prescripcin de tres aos del art. 848 inc.
2 del Cdigo de Comercio; y en caso de robo, prdida, inutilizacin debe observar-
se el procedimiento prescripto en los arts. 746 y ss., Cdigo de Comercio.
Por lo dems, los ttulos de la deuda nacional, provincial, municipal y sus
cupones, as como los bonos o libranzas del tesoro, estn equiparados a la
moneda en cuanto a sanciones penales en caso de falsificacin (Cdigo Penal,
art. 285), rigiendo a su respecto las penas de los arts. 282 y 283.
Es de conocimiento pblico que la forma normal de transferencia de los ttu-
los es la compraventa en bolsa, cuando se cotizan, y en transacciones privadas
entre corredores en otros casos.
Alicientes econmicos y jurdicos
En ciertos casos los emisores ofrecen alicientes para estimular el inters de
los suscriptores, ya porque el crdito del Estado no en muy slido o su moneda
es propensa a fluctuaciones, todo lo cual induce al otorgamiento de garantas;
ya porque la situacin del mercado de colocacin de los ttulos impone la conce-
sin de ciertas ventajas especiales de ndole econmico-fiscal y jurdica.
Garantas de los emprstitos
Por cierto la nica prenda efectiva de cumplimiento de los emprstitos pbli-
cos, es la confianza que inspira el pas emisor por los antecedentes de su con-
ducta hacia las obligaciones contradas, el buen manejo de la hacienda, la esta-
bilidad poltica y social, etc. Ello no obstante, en diversas oportunidades- princi-
palmente en operaciones internacionales- el acreedor ha exigido o el deudor ha
ofrecido, segn los casos, garantas, es decir afectaciones especiales para ase-
gurar el cumplimiento de la palabra empeada. El carcter de los emprstitos,
que compone la soberana de los Estados, hace difcil o imposible la efectividad
de las garantas ofrecidas, lo que demuestra su inutilidad prctica, de manera
que, aparte de ser vejatorias para la dignidad nacional, las garantas clsicas
carecen de eficacia, pues el crdito de un Estado constituye una cuestin de
oportunidad poltica en escala planetaria.
A.- GARANTIAS PERSONALES. Consiste en el compromiso adoptado por un
tercero de efectuar el servicio del emprstito en caso de incumplimiento del
deudor; compromiso que puede importar una responsabilidad subsidiaria o
principal. En la actualidad y en nuestro pas es utilizado para ofrecer segu-
ridades a los prestamistas extranjeros, pero no propiamente en emprstitos
sino, ms bien, para operaciones corrientes de provisin de materiales o
equipos y para realizacin de trabajos pblicos de inters general, en los
cuales el gobierno nacional ha otorgado su aval a obligaciones contradas
por autoridades provinciales, principalmente por intermedio del banco Cen-
tral o del Banco Industrial de la Nacin.
B.- GARANTIAS REALES. Consiste en la afectacin especial de un bien
determinado del deudor al cumplimiento de la obligacin, mediante la
constitucin de prenda o hipoteca. Por su carcter vejatorio y por las
dificultades prcticas, poco se la utiliz en emprstitos pblicos, pero en
pases donde la inmunidad del Estado no es absoluta, los inconvenien-
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tes se han superado mediante prendas sobre bienes situados en el ex-
tranjero (depsitos de oro, crditos o valores inmobiliarios, etc.). En la
Argentina fue usado en los comienzos de la nacionalidad, en el primer
emprstito exterior contrado en 1824, con la firma Baring Brothers, que
tuvo por afectacin la tierra pblica.
C.- GARANTAS ESPECIALES. En cambio se ha recurrido con mayor fre-
cuencia, en los emprstitos internacionales, a la afectacin de determi-
nados ingresos del Estado deudor, principalmente derechos aduaneros
y producidos de monopolios fiscales y de servicios industriales. En Ar-
gentina se lo puso en prctica en el perodo 1881-1892, otorgndose en
garanta los ingresos aduaneros, producido de los ferrocarriles, rentas
pecuniarias e ingresos de obras sanitarias. Para la efectividad de este
tipo de garantas haba que dotar a los prestamistas del derecho de rea-
lizar una fiscalizacin directa de las fuentes de ingresos comprometidos,
a cuyo fin se han creado organismos especiales designados con el nom-
bre de controles financieros internacionales, de tipo variado, pero cuyos
rasgos generales consistan en comisiones integradas con representan-
tes de los tenedores extranjeros de los ttulos o de sus respectivos go-
biernos y cuya misin consista en percibir las rentas afectadas, asegu-
rar el servicio de la deuda y poner a disposicin del deudor el remanente
que pudiere quedar. Estos controles, en cualquiera de sus modalidades,
lesionan la soberana de los Estados deudores y resultan imposibles en
la poca actual, an respecto de los pases ms alejados y dbiles. Por
esto en el perodo de las dos guerras mundiales, se desech el sistema
de fiscalizacin por pases acreedores, reemplazndolo por organismos
internacionales, como la Sociedad de las Naciones en los emprstitos
de reconstruccin de Austria (1923) y de Hungra (1924), y la Comisin
de Reparaciones en el emprstito alemn de 1926, ms, aun as, resul-
tan indeseables y fuente de conflictos.
D.- GARANTIAS CONTRA FLUCTUACIONES MONETARIAS. La deprecia-
cin monetaria ha llegado a constituir uno de los ms graves problemas
del mundo moderno y tal vez el obstculo fundamental para el desarrollo
del crdito pblico y privado. Es lgico, que quienes dispongan de fon-
dos para invertir prefieran, en pocas de fluctuaciones monetarias, ad-
quir cosas o bienes fijos, antes que efectuar prstamos en dinero o sus-
cribir emprstitos pblicos que en el supuesto de prdida de valor de la
moneda, habr de redundar en perjuicio suyo; para despejar este temor
y ofrecer aliciente al pblico, los emisores suelen recurrir a procedimien-
tos tendientes a garantizar que el servicio de la deuda asegurar a los
acreedores el recibo de importes compensatorios del ndice de depre-
ciacin. Puede advertirse, que no se trata, como en anteriores supues-
tos, de asignar garantas contra el incumplimiento del deudor, sino de
proteger a los tenedores de ttulos contra las variaciones de la moneda.
Tales medios son los siguientes:
1.- EMPRESTITO CON GARANTIA DE CAMBIO. En este caso se vin-
cula el importe del servicio de la deuda al valor de una moneda ex-
tranjera considerada firme. Ya se trate de la adopcin lisa y llana de
una moneda extranjera o de una deuda consignada en moneda na-
cional con clusula de referencia a una moneda extranjera, no obs-
tante el propsito de adoptar una base estable, el acreedor no que-
da a cubierto de la depreciacin porque, tanto la doctrina como la
jurisprudencia de los principales pases, han interpretado que la
moneda elegida no constituye una moneda-mercanca, ni una clu-
sula oro tcita, sino una medida de valor de la obligacin expresada
en moneda nacional o un medio de pago de modo que la eventual
depreciacin opera en detrimento del acreedor.
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2.- EMPRESTITO CON CLAUSULA ORO. Consiste en la obligacin a
cargo del deudor de pagar en moneda de oro la suma adeudada. En
pocas normales no haba dado lugar a complicaciones, las que
aparecieron a raz de la primera guerra mundial, cuando la mayora
de las naciones sancionaron leyes abrogatorias de la clusula oro, o
bien que impidan la libre conversin del papel moneda, como ocu-
rri en la Argentina con las llamadas leyes monetarias de emergen-
cia de 1914 y las disposiciones posteriores sobre la materia, que
imposibilitaban la adquisicin de moneda metlica. Aqu empezaron
las dificultades de interpretacin, discutindose si la clusula oro era
una clusula de pago oro que exiga la entrega de metal, o significa-
ba una clusula valor oro, que admita el pago con cualquier mone-
da legal. La jurisprudencia de la mayora de los pases y la Corte
Permanente de Justicia Internacional, se inclinaron por la segunda
solucin. La Corte Suprema sent la doctrina de que los cupones de
emprstitos argentinos emitidos a oro y prestados al cobro en el pas,
deban pagarse al cambio de $ 2,2727 moneda nacional de curso
legal por cada peso oro, es decir, a la paridad legal de la moneda
segn ley 3871, por haberse convenido el oro como moneda de cuen-
ta, y no como moneda especial metlica de oro efectivo, tanto ms si
el acreedor haba aceptado en silencio reiterados pagos en moneda
nacional de los servicios del emprstito.
3.- EMPRESTITO CON CLAUSULA DE OPCION. Tuvo aplicacin en
el perodo transcurrido entre las dos guerras mundiales. Se presen-
ta bajo dos modalidades: Opcin de Plaza: consiste en la eleccin
de una sola moneda pagadera en distintos lugares (p. ej. 100.00
francos pagaderos en Pars o en New York), y la Opcin de Cambio:
autoriza el pago en varias monedas (p. ej. 100.000 francos o dla-
res). Ambas frmulas pueden combinarse, resultando modalidades
complejas. Existen diversos criterios sobre la naturaleza jurdica de
estas opciones, especialmente de la opcin de cambio, que ha sido
considerada la mayora de las veces como una obligacin alternati-
va y que importa una equivalencia entre distintas monedas, en tanto
que la opcin de plaza supone una moneda principal, nica, con
pago en distintos lugares y en la moneda de stos. En ambos casos
no obstante las normas legales que confieren al deudor el derecho
de eleccin, la doctrina y la jurisprudencia se han definido a favor de
acordrselo al acreedor, como lo ha reconocido la doctrina de nues-
tra Corte Suprema.
4.- EMPRESTITOS INDIZADOS. Otro medio de neutralizar las varia-
ciones monetarias consiste en los emprstitos indizados, es decir,
los rescatables por un valor referido a nmero-ndices o el precio de
ciertos productos. En nuestro pas el sistema ha sido aplicado en los
bonos emitidos en 1958 por Y.P.F. que toman como ndice de valor
el precio internacional del petrleo, y en los llamados "valores nacio-
nales ajustables", que se refieren a los ndices internos de deprecia-
cin. En el ao 1987 se emitieron bonos, que se colocan en el mer-
cado por el procedimiento de licitacin pblica, con diferentes proce-
sos de indizacin, cuyos caracteres son:
a.- Bonos ajustables de renta real asegurada. 1987 (Barra). Tienen
plazo de tres aos con amortizacin semestral en cinco cuotas
iguales del 16 % cada una y una final de 20 %. Ajustable sobre
la base de las tasas de inters libre o los precios mayoristas (el
que fuere mayor) ms el 1,5% semestral. Los intereses semes-
trales son del 1% y son ttulos cotizables en Bolsa.
b.- Bonos en australes del Gobierno nacional. 1987 (Baygon). Tie-
ne plazo de cuatro aos con amortizacin semestral en ocho
91
cuotas iguales del 12,5% cada una. Ajustable sobre la base de
la cotizacin de los cupones de los Bnex 82 o en su defecto por
el precio de las lminas de la Bolsa local. Intereses semestrales
por la tasa Libo. El ttulo es al portador y cotiza en Bolsa.
c.- Ttulos ajustables del Gobierno nacional. Tipo de cambio 1987
(Tidol). A un ao de plazo con amortizacin al vencimiento. Ajus-
table por el tipo de cambio oficial ms una tasa de inters se-
mestral sobre la base de la tasa Libo correspondiente a ciento
ochenta das.
No obstante el favor pblico hacia esta modalidad de emprstito, la doctrina
no se muestra muy entusiasta de ella. Se considera, que su aplicacin en los
emprstitos de empresas de servicios pblicos y de tipo industrial, no entraa
peligro para sus emisores, pues si bien tendran que aumentar los pagos a los
tenedores en caso de depreciacin monetaria, esto se compensara con los
mayores ingresos de las empresas; en cambio, en los emprstitos emitidos por
el Estado directamente, el servicio de la deuda se torna muy oneroso y puede
contribuir a acentuar la inflacin, aparte de que el Estado puede modificar las
clusulas y entonces resultara inoperable para los suscriptores. Por excepcin
se le atribuye un efecto psicolgico tonificante, pues aunque tcnicamente el
sistema se funda en un conjunto de errores, el pblico se cree al abrigo de la
depreciacin y tal conviccin se traduce en una realidad econmica beneficiosa,
que estimula la inversin y evita la fuga o el retraimiento de capitales.
Conclusiones
En sntesis puede decirse, que el crdito del Estado -principalmente en mate-
ria de emprstitos externos, por la inmunidad jurisdiccional de aquel- reposa
esencialmente en la confianza y seguridad que inspira, con prescindencia de
cualquier tipo de garantas que se acuerden en los emprstitos pblicos, ya que
stas resultan ms ilusorias que efectivas.
Ventajas otorgadas a los tenedores
En ocasiones el Estado procura asegurar la colocacin de sus ttulos me-
diante el otorgamiento a los tenedores de las siguientes ventajas especiales:
A.- TIPO DE EMISION. En condiciones normales el Estado coloca sus ttu-
los a la par, asegurando un inters que se fija con arreglo a la tasa co-
rriente en el mercado, que ha sido de 8 % en el Crdito Argentino Interno
1960. En tales condiciones el tomador sabe que recibir $8 de inters
por cada $ 100 suscriptos. En cambio, si es emitido bajo la par, digamos
a 90 por ejemplo, entonces el inters real ser superior al inters apa-
rente consignado en el ttulo, pues por una inversin de $ 90 el tenedor
obtendr $ 8 de inters, lo que proporciona un beneficio superior al nor-
mal, que estimula esa forma de inversin.
B.- PRIMAS DE REEMBOLSO Y PREMIOS. Otra forma de lograr el mismo
resultado consiste en colocar el ttulo a la par, pero asegurando una
prima en caso de reembolso del capital; as, en el ejemplo anterior, el
tenedor recibe 8% de inters, ms al ocurrir el reembolso obtendr $ 110
por cada $ 100 suscriptos, lo que conduce por esta va indirecta a un
inters real superior. Una modalidad especial de prima es el otorgamien-
to de premios en caso de reembolso, mediante una combinacin del
emprstito y la lotera. Al efectuarse el reembolso anual, se sortean los
92
ttulos a rembolsar y de estos se eligen algunos -tambin por sorteo- que
son reembolsados por una suma superior al valor nominal.
C.- EFECTO CANCELATORIO. En ciertas ocasiones, el Estado autoriza el
pago de impuestos mediante la entrega de ttulos por su valor nominal,
con lo cual el tenedor no solamente recibe el inters fijado sino que pue-
de utilizar los valores en forma similar a la moneda. Si a ello se agrega
que en ocasiones los ttulos se cotizan en bolsa por un valor inferior a la
paridad, los adquirentes pueden lograr un beneficio adicional, ya que el
Estado los acepta por su valor nominal, cuando son comprados por una
suma inferior. Es procedimiento corriente en el extranjero, en tanto que
en la Argentina slo ha sido aplicado por excepcin, como menciona-
mos al tratar de la forma de pago de impuesto.
D.- PRIVILEGIOS FISCALES Y JURDICOS. Es corriente que se dispongan
exenciones tributarias para los emprstitos pblicos. Entre nosotros es-
tn exentas las ganancias derivadas de ttulos, acciones, cdulas, letras
y dems valores emitidos o que en el futuro se emitan por la Nacin, las
provincias o municipalidades cuando una ley general as lo dispone.
Cabe agregar, que las leyes y decretos que disponan la emisin de
emprstitos, contenan por lo general la clusula de exencin tributaria.
En tal sentido puede mencionarse el decreto 6868/60 referente al Crdi-
to Argentino Interno -8%- 1960, segn el cual los ttulos de la emisin
gozan de todas las exenciones impositivas dispuestas por las leyes y
reglamentaciones vigentes en la materia (art. 7); las Letras y Obligacio-
nes de Tesorera de la Nacin que de acuerdo con avisos publicados se
hallaban exentas de todo impuesto fiscal, por lo cual se entiende que
estaban dispensadas del gravamen de 2% que afectaba las negociacio-
nes en bolsas y mercados segn el art. 18 de la ley 18.524, sobre im-
puestos de sellos, los bonos de Y.P.F., y otras emisiones de la Nacin.
Esta situacin ha sufrido variantes. As, las Letras de Tesorera emitidas
en monedas extranjeras estn exentas de impuestos parcialmente, ya
que segn lo resuelve la Secretara de hacienda, en virtud del decreto
1101/76, estn gravadas por el impuesto a la transferencia de ttulos-
valores. Igual criterio se aplica para las Letras de Tesorera emitidas en
moneda argentina.
En Francia se otorgan privilegios jurdicos a los tenedores, donde los
ttulos de emprstitos son inembargables, lo que es calificado como una
ventaja exorbitante, pero disposiciones de ese tipo no son conocidas en
el rgimen argentino de la deuda pblica.
Extincin del emprstito
La forma normal de extincin es la amortizacin, y los medios excepcionales
son la conversin y la consolidacin; adems, la amortizacin indirecta por emi-
sin de moneda, es una deformacin patolgica.
Amortizacin de la deuda
Amortizar un emprstito es reembolsarlo, lo que puede efectuarse en virtud
de una obligacin contrada (amortizacin obligatoria) o a voluntad del emisor
(amortizacin facultativa).
A.- En la amortizacin obligatoria, el reembolso puede tener lugar en una
fecha determinada, lo que suele practicarse en emprstitos a corto pla-
zo. En los emprstitos a largo plazo o plazo intermedio el sistema ms
utilizado es la amortizacin paulatina o escalonada, en perodos esta-
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blecidos al lanzar la emisin, aplicando diversos procedimientos, siendo
el principal el de anualidades terminales, el de sorteo y el de licitacin, o
por la combinacin de ellos.
En el sistema de anualidades terminales, el Estado paga en las fechas
previstas el inters promedio y una fraccin del pas (p. ej. 8% de inters
y 1% de amortizacin, de modo que paulatinamente se va reembolsan-
do el capital; en el sorteo, cada ttulo es reembolsado ntegramente y en
una sola vez, anualmente, mediante un sorteo que abarca una fraccin
del total de la emisin, finalmente, en la licitacin, se llama a los tenedo-
res para que hagan ofertas de rescate y se aceptan las ms reducidas.
Los dos ltimos sistemas pueden combinarse.
La Corte Suprema ha establecido que el plazo para la amortizacin del
emprstito no slo est establecido a favor del emisor, sino tambin en
beneficio del tenedor de los ttulos, de modo que esa operacin no pue-
de realizarse arbitrariamente sino en las oportunidades establecidas de
antemano, lo que se explica porque el acreedor necesita saber la fecha
en que dispondr de su capital para procurarle con tiempo una nueva
colocacin; y que al rembolsar un emprstito en oro, el emisor puede
entregar pesos moneda nacional de curso legal, segn la cotizacin, y
no forzosamente el metal oro.
B.- La amortizacin es facultativa cuando el Estado se reserva el derecho
de efectuar el reembolso antes de la fecha de vencimiento prevista obli-
gatoriamente; caso que no es frecuente porque resulta preferible el res-
cate en bolsa.
C.- La amortizacin indirecta se produce por la emisin de moneda, no cons-
tituye un procedimiento de amortizacin, sino uno de los tantos efectos
del emisionismo. Como consecuencia de este la moneda pierde valor y
puede conducir a la situacin paradjicamente de que aumenta la deuda
pero disminuye su peso sobre las finanzas del Estado, ahora, que tal
efecto se realiza a costa de los tenedores de ttulos, que resultan defrau-
dados, ya que son reembolsados en dinero con menor poder adquisiti-
vo. Esto trajo como consecuencia la desconfianza general en los em-
prstitos, determinando el retraimiento de las inversiones, de all que fue
necesario recurrir a procedimientos como la indizacin, que tienden a
neutralizar esa desconfianza.
Conversin de la deuda
Constituye una transformacin de la deuda, jurdicamente tiene una conse-
cuencia anloga a la novacin en las obligaciones privadas, ya que en virtud de
este procedimiento desaparece el primitivo emprstito y nace otro en su reem-
plazo, en este sentido puede hablarse de extincin.
El objeto principal de la conversin es la reduccin del tipo de inters, pues
se cambia un ttulo antiguo por otro del mismo valor en capital pero con inters
menor. Puede tambin perseguir la disminucin o espera de los servicios de
amortizacin, transformar los plazos. Etc., ms an, puede haber conversin
por entrega de un nuevo titulo de inters mayor que el primitivo, cuando ello
resulta conveniente para el crdito del Estado, como ocurri con el emprstito
argentino de 1960, segn veremos. La conversin puede ser:
a.- Conversin forzosa. Tambin llamada "por va de autoridad", tiene lugar
cuando el Estado emisor impone el cambio de los ttulos sin dejar alternati-
va alguna al tenedor. Constituye un procedimiento arbitrario, que perjudica
al crdito pblico y no es admisible en nuestro rgimen constitucional. Con-
sideramos que el suscriptor original o el tenedor actual de un ttulo emitido
94
bajo determinadas condiciones, no puede ser obligado a canjearlo por otro
que lesione su inters, ya que el derecho adquirido est defendido por la
garanta constitucional de la propiedad (art. 17 de la Const. Nac.), y que una
actitud de esa naturaleza permitira un reclamo contra el Estado, en razn
del principio de control judicial que impera en nuestro pas. La conversin
forzosa se produce igualmente, cuando el estado establece ciertas condi-
ciones que importan una presin o una coaccin hacia los tenedores, como
el caso de la conversin belga de 1935 que impuso caducidad de los ttulos
no canjeados, o el caso de Francia (1932) y de Italia (1934), que fijaron
trminos reducidsimos para el reembolso, transcurridos los cuales la con-
versin se operaba de oficio.
b.- Conversin facultativa: se ofrece libremente la opcin entre conservar
su ttulo o aceptar el nuevo, de manera que no existe imposicin alguna,
puesto que debe existir equivalencia de beneficios. En nuestro pas ofre-
ce un ejemplo: con motivo de la emisin de la serie "A" del emprstito
Crdito Argentino Interno -8%- 1960, los tenedores podan recibir los
nuevos ttulos con inters muy superior o conservar los anteriores; crite-
rio que pone de manifiesto un propsito de defensa de los inversores, al
ofrecerles la oportunidad de canjear ttulos que por su bajo rendimiento
no estaban de acuerdo con la realidad actual y resultaban amenazados
de fuerte depreciacin frente a los nuevos valores.
c.- Conversin obligatoria: es la ms frecuente y consiste en la alternativa
de aceptar el nuevo ttulo con menor inters o ser reembolsado. Por lo
comn se ejerce cierta presin sobre los acreedores, ya que es prctica
establecer que la falta de expresin de la voluntad en un plazo determi-
nado, supone la aceptacin tcita del nuevo valor, lo que resulta favora-
ble a la conversin porque la abstencin es ms fcil que la accin. En
nuestro concepto, tratndose de una obligacin unilateral de derecho
pblico, creada por ley, que es expresin de la soberana, el Estado
puede obligar al reembolso en cualquier momento, a condicin de pagar
en efectivo el valor correspondiente y, desde luego, realizar la conver-
sin intempestiva y aun exigir el reembolso total. Ello en el aspecto jur-
dico, porque desde otro punto de vista resulta condenable todo procedi-
miento violatorio de las obligaciones expresas o tcitamente asumidas,
que atenta contra el principio de la buena fe y la confianza que debe
inspirar el Estado.
Consolidacin de la deuda
Hay consolidacin cuando la deuda flotante, esto es, la deuda a corto plazo,
es transformada en deuda a largo plazo o a plazo intermedio. Existe una altera-
cin en las condiciones de la operacin original y en canje de ttulos; pudiendo
decirse que en esencia es una conversin, slo que en lugar de modificarse el
inters, se cambia el plazo, aunque tambin pueden combinarse ambas circuns-
tancias. Las modalidades de realizacin son variadas, pero son aplicables los
principios examinados en la conversin.
Incumplimiento de las obligaciones
Cuando el Estado no hace honor a las obligaciones asumidas al emitir un
emprstito, respecto de cualquier circunstancia atinente a l (reembolso del ca-
pital, inters, plazo, etc.), se dice que hay incumplimiento. Este puede ser total o
parcial, segn afecte a la operacin en su integridad o tan slo en parte, y puede
obedecer a una actitud deliberada o a la carencia de medios para atender al
servicio de la deuda, lo que significa la bancarrota del estado. De esto resulta
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que existen diversas formas de inejecucin que, por lo comn se clasifican en
directas si afectan al emprstito mismo en sus modalidades jurdicas, e indirec-
tas si responden a interferencias oblicuas que inciden sobre los efectos econ-
micos del acto.
Por nuestra parte nos concretaremos a las formas directas de incumplimien-
to, ya que las indirectas, como son los efectos de las fluctuaciones monetarias o
del control de cambios, la aplicacin de impuestos a los ttulos o cupones y otras
cosas por el estilo, son ajenas al emprstito como acto jurdico, y se refieren
sobre los efectos que sobre aquel producen cuestiones de otra ndole, que en
parte hemos visto en pargrafos anteriores.
A.- REPUDIO DE LA DEUDA. Es una forma directa de incumplimiento, es el
acto de soberana en virtud del cual el Estado desconoce o niega ntegra-
mente la obligacin derivada del emprstito. Corresponde a una actitud
deliberada que puede obedecer a distintos motivos: la existencia de una
causa inmoral (p. ej. Prstamo para financiar un golpe de Estado), surgi-
miento de un nuevo Estado que no se considera obligado a respetar las
obligaciones contradas por su predecesor. Ejemplos: el repudio por los
Estados Unidos, despus de la guerra de secesin, de las obligaciones de
los Estados confederados; repudio por Gran Bretaa, luego de la guerra
anglo-ber, de las deudas de la Repblica Sudafricana. Aunque los Esta-
dos en ejercicio de su soberana pueden adoptar medidas de esta naturale-
za, ya que el emprstito es obligacin unilateral de derecho pblico, es
indudable que el procedimiento importa una lesin al principio de la buena
fe que debe imperar en todos los actos jurdicos. En nuestro pas, a pesar
de las convulsiones y vicisitudes polticas, nunca ha recurrido a tales actitu-
des. El repudio implica la extincin de la obligacin, sin que esto importe
desconocer la existencia de recursos jurdicos para evitar reales abusos del
derecho o enriquecimiento sin causa.
B.- MORATORIA Y BANCARROTA. La imposibilidad de atender normal-
mente el servicio de los emprstitos, ya en cuanto al pago del inters
nicamente, ya en lo que respecta a la amortizacin del capital; es decir
que puede asumir el carcter parcial o total. Cuando la suspensin del
servicio es transitoria y el pago se realiza en un plazo breve, se dice que
hay mora en el cumplimiento de la obligacin, pero cuando la interrup-
cin se prolonga por un tiempo largo, ya sea por dificultades financieras
o como consecuencia de leyes locales de orden general que impiden
transferencia de fondos o disponibilidad de oro o divisas, entonces se
habla de moratoria. Cuando la moratoria es por tiempo indefinido y el
estado de la hacienda pblica es tal que no permite advertir la reanuda-
cin del servicio de la deuda en un trmino razonablemente previsible,
entonces existe bancarrota del Estado, vale decir, cuando el Estado se
halla en la imposibilidad de cumplir sus compromisos, pese a sus bue-
nos deseos. En la mora y moratoria hay suspensin de pagos con pers-
pectivas de su reanudacin, en la bancarrota hay suspensin indefinida,
sin miras o posibilidades de reanudacin del servicio.
C.- OTRAS FORMAS DE INCUMPLIMIENTO. Tambin existe incumplimiento
cuando el Estado altera deliberadamente las condiciones del emprsti-
to: el tipo de inters, las condiciones de la amortizacin, las pocas de
los pagos, deja sin efecto garantas o franquicias acordadas, etc. Tales
procedimientos estn en la posibilidad jurdica del Estado, pero no impi-
den el reclamo de los particulares afectados, si las circunstancias del
caso permitieran establecer que responden a una simple arbitrariedad o
el propsito de atribuirse una ventaja anormal.
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Soluciones amigables
No consideramos factible los arreglos amigables con los acreedores. Quie-
nes opinan a favor parten de la base que el emprstito es un contrato, de mane-
ra que se tratara de un arreglo entre dos partes en paridad de situacin jurdica;
para nosotros es un acto de soberana. Pero, an admitiendo aquel concepto
quien representara vlidamente a los acreedores que estn dispersos por el
mundo? habra que recurrir a ficciones jurdicas, como sera el de las mayoras
obligando a las minoras y entonces ya no habra espontaneidad en stas, que
se vean conminadas a aceptar hechos consumados y, en ocasiones, mediante
agrupaciones circunstanciales de tenedores de ttulos.
Por otra parte, esa solucin se propicia para obligaciones internacionales
nicamente, de manera que los emprstitos nacionales quedaran fuera de su
mbito; la objecin anterior se reproduce aqu ya que tambin ocurre la disper-
sin de personas, puesto que un emprstito interno puede estar en manos de
inversores extranjeros. Pero, en verdad, todos esos posibles arreglos no son
ms que decisiones unilaterales del Estado que se ofrecen a los tenedores de
ttulos y que stos aceptan o no.
Finalmente, se sugiere como medio de solucin el arbitraje, pero en el orden
interno el Estado no puede someter a este procedimiento un acto de soberana;
y an siendo posible, quien representara a los acreedores para concretar el
compromiso? El problema se reproduce en los emprstitos internacionales, aun-
que Watrin sortea la dificultad, diciendo que en razn del carcter objetivo que
se atribuye al emprstito, el juez emitira una decisin objetiva, y no sobre situa-
ciones subjetivas, de modo que su fallo surtira efecto erga omnes, y no sola-
mente con respecto a las partes intervinientes en el proceso de arbitraje, pero,
entendemos que el Estado no puede someter un acto de soberana a tribunales
u organismos ajenos a l, aunque fueren internacionales, y aun as, las decisio-
nes no seran ejecutables.
Es cierto, como recuerda aquel autor, que el arbitraje y la justicia internacio-
nal reposan en el consentimiento, pero es viable en las relaciones de Estado a
Estado, y no en las relaciones entre un Estado y los particulares dispersos; aparte
de que el arbitraje suscita numerosos problemas jurdicos y prcticos. Y si se
argumenta que la evolucin del mundo tiende a la creacin de entidades
supranacionales, que imponen el sacrificio parcial de las soberanas naciona-
les, diramos que el proceso est en sus comienzos y que hasta el presente los
pases dbiles no gozan de garantas efectivas. La igualdad jurdica de los Esta-
dos, que tanto se proclama, no se traduce en la igualdad real, la experiencia
ensea que los dbiles siguen a merced de los fuertes, que mediante las armas
o la coaccin econmica imponen sus soluciones e influyen decisivamente en
los organismos internacionales.
Recursos jurdicos
Lo dicho acerca de la naturaleza jurdica del emprstito, no significa que el
Estado deudor pueda sustraerse arbitrariamente al cumplimiento de las obliga-
ciones asumida, ya que el hecho de que stas sean unilaterales y de derecho
pblico no impide la responsabilidad de orden patrimonial. El rgimen jurdico es
uniforme para los emprstitos internos y para los externos se produce un distin-
to tratamiento en cuanto a los recursos jurdicos utilizables, como consecuencia
de la situacin especial del estado, tanto en lo internacional como en lo nacional,
por lo cual debe considerarse separadamente ambas situaciones.
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A.- RECURSOS EN EL AMBITO NACIONAL. En nuestro pas el Estado es
demandable ante los jueces nacionales, cualquiera que sea el motivo de
la accin, en razn de que el control jurisdiccional y de constitucionalidad
corresponde al Poder Judicial. El emprstito no escapa a esta norma
general y muchos son los fallos dictados en proceso contencioso, la
mayora con respecto a emprstitos provinciales, con decisiones a favor
o en contra del Estado. La doctrina ha establecido que el tenedor de
ttulos y cupones de un emprstito tiene accin judicial, si al tiempo de la
demanda haba vencido el trmino dentro del cual debi quedar reem-
bolsada la totalidad del emprstito. Es cierto que las decisiones que con-
denan al Estado Nacional tienen carcter meramente declaratorio, limi-
tado al reconocimiento del derecho que se pretende, pero esto no afecta
la efectividad del amparo de los derechos subjetivos, en razn del inva-
riable acatamiento de los pronunciamientos judiciales y del pago de los
importes pretendidos. Nuestro estado no admite distingo entre naciona-
les y extranjeros, entre residentes o ausentes del pas, es decir, todos
son iguales ante la ley y gozan de anlogas garantas, de manera que
cualquier tenedor de ttulos o cupones puede requerir y obtener el am-
paro judicial para sus derechos lesionados. Es errnea la doctrina que
atribuye carcter contractual a la responsabilidad del emisor. Este debe
responder en caso de arbitrario incumplimiento de sus obligaciones, pero
en virtud de otras razones: el abuso del derecho, en virtud del cual el
Estado debe reparar el perjuicio causado por el ejercicio abusivo del
poder, combinada con el principio de equidad que prohbe enriquecerse
a expensas de otro. Si se lesiona un derecho legtimo de los particulares
y, en especial, el derecho de propiedad, su proteccin ha sido interpreta-
da con plausible amplitud por la Corte Suprema de la Nacin.
B.- RECURSOS EN EL AMBITO INTERNACIONAL. Cuando el tenedor de
un ttulo o cupn pagadero en el extranjero, pretende reclamar judicial-
mente en un pas que no es el del deudor, tropezara con el principio de
inmunidad de jurisdiccin, que impide a los tribunales de un Estado eri-
girse en jueces de la conducta de otro Estado. Para obviar tal impedi-
mento se han ensayado sutiles teoras: el distingo entre actos de gestin
y actos de soberana, la separacin entre operaciones comerciales y
contratos civiles, trabajos pblicos, etc., pero aparte de su escasa acep-
tacin, todos los pases reconocen la aplicabilidad de la inmunidad de
jurisdiccin, con excepcin de Suiza que estableci: un estado extranje-
ro puede ser enjuiciado ante los tribunales suizos, si el emprstito ha
sido emitido y es pagadero en Suiza. Algn fallo italiano ha pretendido
que las acciones relacionadas con bonos del Tesoro, no se benefician
con la inmunidad, pero s la deuda consolidada por corresponder a un
acto de soberana, pero esto carece de fundamento, porque la naturale-
za jurdica del emprstito no vara por razn del tiempo de la obligacin,
de manera que es anloga la condicin de todos los tipos conocidos, a
corto o largo plazo. La jurisprudencia extranjera tambin aparece dividi-
da en cuanto ala extensin de la inmunidad a las provincias o Estados
en los casos de organizacin federal, pero la interpretacin de que aque-
llos no gozan del privilegio por carecer de personalidad internacional, no
puede ser aceptada en nuestro Estado, porque las provincias y munici-
pios no son meras divisiones administrativas sino rganos del gobierno,
que integran el concepto de soberana, que es base de la inmunidad,
aunque carezcan de representacin diplomtica en el extranjero. Por
consideraciones anlogas se otorga inmunidad a los rganos descen-
tralizados del Estado extranjero.
C.- Es imposible enjuiciar al Estado y a sus subdivisiones ante tribunales
extranjeros, salvo que renuncie voluntariamente al beneficio; pero, aun
98
aceptando esta excepcin, es dudosa la validez de la renuncia, porque
la soberana no admite delegaciones ni restricciones. Por lo dems, Cul
sera el efecto de una decisin dictada en tales condiciones? Evidente-
mente no podra ser ejecutada compulsivamente, a menos que el Esta-
do condenado poseyera bienes en el pas donde se emiti la decisin.
No obstante lo expuesto, consideramos que los tenedores forneos de
emprstitos externos emitidos por el Estado argentino o sus subdivisiones,
podran recurrir ante los tribunales argentinos -personalmente o por
mandatario- reclamando el cumplimiento o exigiendo indemnizacin.
D.- RECURSOS EXTRAJURIDICOS. Es corriente en las obras sobre la
materia, hacer mencin a la proteccin diplomtica de los tenedores ex-
tranjeros de emprstitos y hasta de la intervencin efectiva en el pas
deudor, como un recurso internacional lcito. Rechazamos en absoluto
esta interpretacin, independientemente que las mismas no han dado
resultados satisfactorios. Aun distinguiendo con Watrin, entre interven-
cin -buenos oficios e intervencin- represalias, o sea, entre gestin di-
plomtica y accin de fuerza; ninguna de ellas es admisible. La primera
constituye una forma pacfica de presin, pues en la mayora de los ca-
sos no se limita al pedido de antecedentes o explicaciones, sino que va
acompaada de amenazas de represalias econmicas o de otras medi-
das con el propsito de modificar la decisin adoptada; en cuanto ala
otra, la experiencia latinoamericana es aleccionadora y no permite su
admisin. Cabe recordar que la Doctrina de Drago es contraria a la ac-
cin compulsiva para el cobro de las deudas internacionales. Resulta
inconcebible hablar en nuestros das de un "derecho de intervencin" y
pretender que existe un derecho y una facultad del Estado de la nacio-
nalidad de los tenedores de intervenir, toda vez que el Estado deudor,
por su comportamiento hacia los portadores, ha comprometido su res-
ponsabilidad internacional.
Panorama de la Deuda Argentina
El crecimiento de la deuda externa argentina es el resultado de cuarenta y
cinco aos de polticas errneas que olvidaron los principios de racionalidad y
eficiencia econmica, situacin que se agrava a partir de marzo de 1976 por
graves errores econmicos del gobierno de facto que asumi en esa fecha.
Los objetivos del programa econmico de 1976 en adelante apuntaban a la
reconversin en el largo plazo del aparato productivo interno segn criterios de
eficiencia y especializacin basados en las ventajas comparativas internaciona-
les del pas, redimensionamiento del aparato estatal para que fuera compatible
con el papel central que se reserva a la empresa privada.
En el devenir de tales objetivos se cumplieron los siguientes hechos:
- Cambios en la estructura de la oferta y la demanda global con: el avance de
las importaciones, la desindustrializacin del aparato productivo, la declina-
cin del consumo y el avance de las exportaciones.
- El producto bruto interno sufre cambios en su estructura por la fuerte prdi-
da de la gravitacin de la industria, el avance de los sectores de servicios:
el sector financiero y la declinacin de la actividad comercial.
- Hasta 1980 hay crecimiento significativo de la inversin pblica como pro-
porcin de la demanda, la que se aumenta por el lado del consumo pblico
y disminuye el consumo privado.
99
- El producto bruto interno es negativo entre los aos 1976 y 1982 porque
cay la demanda interna, en particular el consumo, y se reemplaz la pro-
duccin interna por las importaciones.
- El proceso de deterioro de la inversin neta en equipos durables de produc-
cin se evidenci desde el quinquenio 1971-1975, que se acentu conside-
rando globalmente el perodo de 1976-1982. Al producirse la apertura co-
mercial externa fue notable la disminucin del componente nacional en la
inversin en equipos durables de produccin nacional.
- Desempleo de los trabajadores empleados en la industria, los que disminu-
yeron en ms de un 35% entre 1974 y 1982, incrementndose la poblacin
ocupada en el sector servicios.
- Baja de los niveles del ingreso real de los asalariados y como produccin
en el producto bruto interno, que en el ao 1974 se aproximaba al 39,3%,
se redujo esa proporcin al 34,2% en el ao 1982.
- La crisis del sistema financiero argentino a partir de marzo de 1980 fue el
resultado de anteriores factores, como el atraso cambiario, el incremento
de la deuda externa, la falta de convergencia entre la inflacin domstica y
la internacional y las altas tasas normales y reales de inters generadas en
la insuficiente reduccin del dficit fiscal, la excesiva expansin del crdito
domstico y el mantenimiento del rgimen de garanta oficial de los depsi-
tos en un contexto de tasas libres.
- La combinacin en sus efectos de las elevadas tasas de inters, de la com-
petencia de bienes importados y la recuperacin del salario real, gener
simultneamente la cada de la rentabilidad con un aumento de la insolven-
cia en una considerable cantidad de empresas de distintos tamaos y sec-
tores, especialmente el manufacturero, textil, electrnico, de produccin de
indumentaria y de bienes de consumo durables.
- Para aliviar la situacin de los pasivos empresarios se dispone, en el ao
1981, la ampliacin de los plazos de financiamiento de las deudas contra-
das. A tal efecto se emiti un bono de consolidacin de deudas (Bono Sigaut)
que permiti la refinanciacin de determinadas proporciones de deudas
morosas por plazos de hasta de siete aos, utilizando el ajuste financiero
segn el ndice de la circular R.F. 1050. Los objetivos no se lograron por-
que imper una aguda recesin y altas tasas de inters.
- La crisis financiera de marzo de 1980, que reconoce a los antecedentes
descriptos, se desencadena con la liquidacin del Banco de Intercambio
Regional (BIR), que dio lugar a la corrida bancaria ms importante de la
historia financiera argentina. La disminucin de la entidad liquidada y el
pnico generado por el cierre del BIR se generaliz con el cierre de otras
tres entidades de gran tamao: Banco Internacional, Banco Oddone y Ban-
co Los Andes. Todo ello provoc la cada de los depsitos en trminos
normales y la gran demanda de activos externos.
- La devaluacin cambiaria programada en la "tablita" que fijaba los valores
fijos en los perodos futuros debi dejarse a un lado, y en el plazo de seis
meses la moneda argentina se devalu tres veces en un 10%, 30% y 30%,
lo que si bien mejor el cambio real y al sector exportaciones, agudiz la
recesin, cay el salario real y empeor la situacin de las empresas en-
deudadas con el exterior.
- La situacin poltica desde fines del ao 1981 se torn ms inestable y se
agudiz en el ao 1982 con la guerra de las Malvinas con Gran Bretaa,
siendo el primer semestre de ese ao el perodo en que se pierde el acceso
a los mercados financieros internacionales.
- A partir del 30 de junio de 1982 se cambi la poltica econmica, se dict la
ley 22.529, de consolidacin del sistema financiero, que cambi las regula-
ciones de la reforma de 1977 para evitar la necesidad de liquidar las entida-
des financieras, adoptndose una poltica de intervencin cautelar del Ban-
100
co Central de las entidades con dificultades y las tratativas para que en
lugar de su liquidacin pudieran resolverse tales dificultades por medio de
cambios estructurales (fusiones, absorcin de entidades pequeas por las
de mayor tamao) o por compra por bancos del exterior.
- El aumento de la deuda pblica externa, desde 1976, lleg a niveles excep-
cionales a partir del ao 1980, favorecida por la liquidez internacional como
consecuencia del reciclaje de los fondos de los pases petroleros, junta-
mente con la creacin de liquidez de "base" en los pases industrializados y
la disminucin de la demanda de crditos, lo que as genera fondos dispo-
nibles para los pases subdesarrollados. Los bancos internacionales son
los principales actores en la canalizacin del endeudamiento externo de los
pases menos desarrollados cuando la abundancia de recursos financieros
no fue demandada por los prestatarios tradicionales. La deuda pblica ex-
terna argentina creci sin la contrapartida del crecimiento de su Producto
Bruto Interno, emplendosela para sostener una poltica econmica que
signific el aumento de la tasa de desempleo y una cada excepcional del
nivel de actividad econmica interna. La deuda externa privada se gener
por: sus menores costos financieros, los subsidios otorgados para que el
sector privado no cancelase sus obligaciones en el exterior, los mecanis-
mos de seguros de cambio a quinientos cuarenta das por los intereses y
las obligaciones an no vencidas.
- La deuda externa, cuyo caso debe medirse relacionando la tasa de inters
efectivamente pagada (tasa de mercado, ms spread, ms comisiones, etc.)
con la variacin de los precios de los productos de exportacin, afecta a la
capacidad de pago de la Argentina cuando los precios de esos productos
han sufrido una notable cada en el mercado internacional, agravado por
los subsidios a la produccin agrcola que otorgan los pases acreedores
de su deuda (Estados Unidos y Comunidad Econmica Europea).
- Acotando lo expuesto, la gravedad de este problema se patentiza, por ejem-
plo, al final del ao 1984, la deuda de la argentina era de aproximadamente
45.000 millones de dlares en concepto de capital y de 6.00 millones en
concepto de intereses. El saldo de comercio internacional del pas al final
de dicho ao fue de 3.700 millones de dlares. Este ejemplo revela la mag-
nitud del problema, al que no es ajeno un nmero considerable de pases
de Amrica Latina.
- La inexistencia de recursos para el pago de esa deuda oblig a la Argentina
a contratar un nuevo sistema de financiacin denominado "onlending",
instrumentado en un acuerdo entre el Banco Central, en calidad de deudor,
y el gobierno de la Repblica Argentina como garante, con el Comit de
bancos acreedores del exterior representados por uno de los bancos en
calidad de banco agente. Dicho convenio se celebr el 27 de agosto de
1985 y se denomina Term Credit Agreement y otorga un prstamo de u$s
3.700.000.000 con plazo de devolucin de diez aos. La finalidad de esta
nueva financiacin est en permitirle al Banco Central: a) cancelar deuda
externas vencidas y a vencer durante el ao 1985; b) prorrogar el venci-
miento de las obligaciones contradas con anterioridad a la firma de ese
acuerdo; c) mejorar el rendimiento del comercio exterior argentino. Los ban-
cos del exterior condicionan el desembolso de dicho prstamo (en cuatro
pagos) a la entrega por parte del Fondo Monetario Internacional de los fon-
dos (prstamos) prometidos en la refinanciacin de la deuda externa ar-
gentina. Los fondos se destinan el 33% al Banco Central y el 66 % al siste-
ma de prstamos onlending (reprstamos).
- Como consecuencia de estas concertaciones la deuda pblica externa que
se gener por las polticas econmicas y financieras descriptas ha experi-
mentado variaciones absolutas que presentan una pronunciada reduccin
en los aos 1984 y 1985, donde se anotaron niveles del 4,03 y 3% respecto
101
del correspondiente ao anterior contra cifras considerablemente superio-
res en aos previos.
- El gobierno surgido de las elecciones de 1983 ha reestructurado las obliga-
ciones de la deuda externa por medio de la renegociacin de los venci-
mientos, la implantacin de polticas de ajuste como el Plan Austral para el
logro de la estabilidad, la apertura de la economa acentuando los objetivos
en la exportacin de bienes y el nivel de actividad interna. El pas asume su
deuda externa y las concertaciones con los acreedores limitan por el mo-
mento las obligaciones exigibles a los intereses, lo que acompaado por la
baja de las tasas internacionales y los financiamientos adicionales permiten
que lo que en realidad se paga con recursos propios sea bastante poco,
aunque represente en las condiciones actuales una proporcin importante
de ahorro interno. Todo ello dar la posibilidad de un tiempo para el creci-
miento de la economa, debiendo adems buscarse mecanismos para que
los pases acreedores reduzcan definitivamente la tasa de inters aplicable
a las obligaciones por endeudamiento externo que tiene el pas.
En el ao 1989 (julio), cuando el gobierno que es asumido por el Dr. Menem,
el Estado se encontraba en cesacin de pagos, con las severas consecuencias
que ello supona para la deuda pblica interna y externa.
En el orden exterior los frentes de la banca acreedora privada y de los acree-
dores estatales (Fondo Monetario Internacional) originaron una serie de
concertaciones que, con el apoyo de la banca particular y el saneamiento de la
economa argentina, permiti acceder en marzo de 1992 al Plan Brady.
Los prstamos otorgados por el Fondo Monetario Internacional, prstamo
stand by y el acuerdo posterior de facilidades extendidas abrieron las puertas a
ese convenio de reduccin y consolidacin de la deuda externa que luego tam-
bin se celebr con la banca privada. El ms reciente contrato de refinanciamiento
en ese sentido se celebr en julio de 1992 con el club de Pars. El inters de la
banca privada acreedora para que la Argentina ingresara al Plan Brady estaba
en mejorar sus balances mediante la desafectacin de reservas constituidas,
por orden de sus autoridades monetarias, en razn a la ausencia de pagos.
Estos pactos han sido aceptados por la comunidad internacional, abrindose as
un flujo de capitales por la colocacin de obligaciones negociables de varias firmas
locales e inclusive por la emisin y aceptacin de eurobonos emitidos por un banco
oficial. A ello se une la fluidez del comercio internacional con el aumento de impor-
taciones, a la vez que se restablecieron las transacciones admitindose la aplica-
cin de usos y recursos normales en ese comercio. Todos estos beneficios eran
inimaginables antes de la renegociacin de la deuda externa.
Otro factor que ha colaborado para la reduccin de la deuda externa han sido
las privatizaciones, que permitir al Estado reducir las deudas externas e inter-
nas en alrededor de 6.00 millones de dlares.
Completando el cuadro de reordenamiento del endeudamiento externo el
gobierno de Menem encar un severo ajuste fiscal en el orden interno para co-
nocer la situacin del Estado. As dispuso la Reforma del Estado y Emergencia
Econmica regulada por las leyes 23.696 y 23.697, respectivamente. Estas le-
yes reconocen como antecedentes a los decretos 640/87, 679/88 y 680/88, san-
cionados por el gobierno anterior, que suspendan las ejecuciones contra las
cajas de previsin por cobro de reajustes jubilatorios, las sentencias condenato-
rias contra el Estado y se efectuaba una auditoria de los juicios.
102
La ley 23.696 dispuso la ejecucin de sentencias y laudos arbtrales con al-
gunas excepciones. Ello no fue suficiente y el estado de emergencia nacional
continuaba, por lo que en el ao 1991 por los decretos 34/91, 53/91, 383/91,
convalidados por la ley 23.982, se dispuso la suspensin de todos los juicios
que se tuvieran por cobro de dinero contra la Administracin pblica nacional,
entidades autrquicas, empresas y organismos del Estado, etc. La suspensin
de los juicios y los pagos fue prorrogada hasta el 23 de agosto de 1991, fecha en
la que con el fin de buscar una solucin se dicta la ley de Consolidacin de la
Deuda Pblica.
Por esta ley, 23.982, se consolidan en el Estado las obligaciones que consis-
ten en el pago de sumas de dinero o que se resuelvan en el pago de esas
sumas, segn se hace en la enunciacin de las obligaciones comprendidas en
el rgimen con el lmite de las contradas hasta el 1 de abril de 1991.
Las obligaciones que se consideran consolidadas son las reconocidas por
sentencia judicial, un acto administrativo, un laudo arbitral o un acuerdo
transaccional.
Se establece una especie de gran moratoria con vencimientos de los pasivos
internos hasta un plazo mximo de diesiceis aos, con siete aos de gracia, a
partir del cual el estado amortiza el capital en ciento veinte cuotas mensuales y
conjuntamente se pagan los intereses. Los acreedores podrn optar por suscri-
bir a la par por el importe de los crditos Bonos de Consolidacin cuyo primer
pago comienza a hacerse a partir de 1997.
Hasta el presente se han entregado estos Bocn a los acreedores provisio-
nales, con quienes se mantenan conflictos judiciales emitidos en pesos o en
dlares, a eleccin de ellos. Para los contratistas del estado apenas ser ha co-
menzado con su entrega, porque los contratistas tienen graves diferencias en el
clculo de sus crditos por criterios de actualizacin distintos de los que el Esta-
do ha establecido. As, el Ministerio de Economa, por resolucin 600, ha limita-
do esta deuda a $ 2.200 millones de pesos, contra $ 38.000 millones que calcu-
lan los contratistas.
Finalmente, aunque an se desconoce exactamente cul es la reduccin cierta
de la deuda exterior por aplicacin de los beneficios del Plan Brady, se ha pro-
ducido el reordenamiento de la deuda pblica externa del Estado completado
con el de la deuda interna, que ha sido dimensionada aproximadamente, he-
chos que exigen un gran sacrificio para su cancelacin, atento al compromiso
asumido. As, por ejemplo, en el orden externo deben desembolsarse pagos de
3.000 millones de dlares en los prximos tres aos.
Toda la negociacin de los acuerdos sobre la deuda tienen un aspecto de
singular relevancia, como es el de no haber comprometido las reservas para
garantizar el refinanciamiento de la deuda. Este hecho garantiza a su vez la
consolidacin del plan de convertibilidad de la moneda argentina y las pautas de
estabilidad comprometidas en el cambio del signo monetario denominado ahora
"peso".
Evolucin de la deuda
A comienzos de 1995 la economa argentina sufri los efectos de factores
externos que puso en severos cuestionamientos al Plan de Convertibilidad por
la devaluacin inesperada que en diciembre de 1994 efectu Mjico sembrando
103
de inseguridades a los inversores extranjeros y la entrada de capitales que ha-
ban sostenido a la economa.
Por la actitud de Mjico el sector extranjero encasill a la economa argentina
dentro de iguales peligros de devaluacin, lo que arrastr la salida masiva de
capitales empeorando los problemas de funcionamiento que comenzaron en
1994.
Los Estados Unidos y Europa con un crecimiento sostenido atrajeron todos
los capitales que haban ido a los mercados emergentes. Y ello fue una dura
prueba para el Plan de Convertibilidad que resurgi fortalecido al mantener la
paridad cambiaria a pesar de la carencia de capitales.
A fines de 1995 los capitales emigrados volvieron al pas superando la cifra
de los 18.000 millones salidos. Sin embargo el dficit fiscal no obstante los in-
gresos por las privatizaciones (25.000 millones) y la evolucin de las exportacio-
nes no pudo ser enjugado ante la baja de recaudacin impositiva. A ello se
suma otro problema que plantea la deuda externa y es el de que no slo deben
elevarse los ingresos para atender sus servicios sino que ellos deben ser obte-
nidos en moneda extranjera porque estn concertadas en la mayora de los
casos en dlares. As el rubro exportaciones de petrleo, minerales y alimentos
se convierte en las metas ms ambiciosas y no prescindibles.
Llegados a 1996, aunque las exportaciones aumentaron en cifras rcord y la
inflacin estuvo a niveles inexistentes, la deuda pblica aumento y al 31 de mar-
zo lleg a 88.140 millones segn inform el Ministerio de Economa con tenden-
cia ascendente porque los gastos no se redujeron y la recaudacin no lleg a los
niveles proyectados en el Presupuesto 1996.
En el ao 2.000 la deuda pblica argentina se increment hasta u$s 123.522
millones al 30 de junio.
La deuda colocada a mediano y largo plazo es de u$s 118.829 millones, de
los cuales u$s 88.119 millones estn invertidos en ttulos pblicos y u$s 30.709
millones corresponden a prstamos de organismos internacionales y oficiales.
Adems, el 95% de la deuda en ttulos pblicos (83.531 millones) est en mone-
da extranjera, y el 5% (4.588 millones), en moneda nacional.
El cuadro de los crditos otorgados a la Argentina hasta agosto de 2000 se
discrimina en:
19.558 millones de pesos prestados por el Banco Interamericano de Desa-
rrollo (BID);
7.199 millones, por el Banco Mundial;
7.416 millones por el BIRF;
8.566 millones por el Fondo Monetario Internacional;
3.756 millones por FONPLATA;
29 millones, por FIDA;
5.203 millones, por organismos oficiales;
3.646 millones, por la Banca Comercial;
627 millones, por otros acreedores.
Operaciones de corto plazo. Letras del Tesoro Nacional: $ 3.295 millones, en
moneda nacional.
104
Deuda pblica provincial
El financiamiento de la provincias por sus desequilibrios fiscales estuvo a
cargo de la Nacin que unido a sus propios desequilibrios desemboc en un
dficit de financiamiento de la administracin nacional a ms del 3% del Produc-
to Bruto Interno (P.B.I.) en todos los aos desde 1973 a 1990.
Las provincias recibieron menos coeficiente en los impuestos coparticipados
por utilizacin del IVA con afectacin especial al financiamiento de la seguridad
social. Los graves desequilibrios llevaron a una nueva Ley de Coparticipacin
en 1988 en que las provincias exigieron la transferencia automtica del 57,7%
de algunos impuestos (IVA; ganancias; activos, etc.) que en el ao 1992 signifi-
caron en el cuadro de recursos el 73% de los ingresos tributarios totales.
Los gastos de las provincias continuaron aumentando y para subsanar la
falta de recursos de empresas deficitarias se cre el Fondo de Inversiones con
los ingresos de las empresas superavitarias (Y.P.F. y Comunicaciones). En 1991
este fondo se dej sin efecto y las provincias comenzaron a financiarse con sus
bancos provinciales frente a la Nacin que no podr asistirlas ms. Porque el
Banco Central por la Ley de Convertibilidad (1991) tena prohibido este tipo de
financiacin. Adems la Nacin vea disminuidos sus ingresos por las malas
polticas que adoptaron las provincias en el manejo de los regmenes de promo-
cin industrial en sus regiones.
Todo ello desemboc en el ajuste de las finanzas provinciales frente a las
crecientes dudas para poder llegar al equilibrio fiscal.
Las provincias en su conjunto deben al 31/12/95 ms de 12.500 millones de
dlares a la banca oficial y privada por lo que el gobierno nacional con el fin de
reordenar esas finanzas negociar con los acreedores y solicitar auxilio a or-
ganismos internacionales.
Este esfuerzo reclamado por el Fondo Monetario Internacional exige un ajus-
te fiscal para reducir los gastos corrientes, reestructurar regmenes impositivos,
privatizar bancos y empresas estatales y transferir las cajas provisionales a la
Nacin. La provincia ms comprometida es Buenos aires con 2.929,7 millones
de dlares cuyo 85% pertenece como acreedor al Banco de la Provincia de
Buenos Aires. En sntesis la solucin desembocara en un acuerdo, especie de
Plan Brady, con los acreedores con plazo entre los cinco y siete aos a tasa del
11% anual.
En el ao 2.00 el gobierno se comprometi, en la carta de intencin elevada
al Fondo Monetario Internacional, a que el gasto provincial sea congelado por
cinco aos y a que se legisle, en este ao, una nueva ley de coparticipacin
federal (ya exigida por la Constitucin Nacional de 1994 para su vigencia a partir
de 1996). La propuesta al F.M.I. fue la de renegociar el dficit para el ao 2000,
por el gasto provincial, en u$s 2.900 millones mantenindose el compromiso de
lograr un equilibrio de las cuentas pblicas de las provincias para el 2003.
El gobierno federal est promoviendo, mediante el Fondo Fiduciario para el
Desarrollo Provincial, programas de ajuste fiscal y estructural en las nueve pro-
vincias ms endeudadas; esto permite refinanciar el saldo de la deuda de estas
provincias en condiciones ms favorables, con la garanta de los ingresos que
por impuestos nacionales les corresponden.
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RGIMEN DEL CRDITO PBLICO
Crdito significa etimolgicamente creer o tener confianza, es decir se vincu-
la con la idea de confianza o fe en la persona. En el crdito pblico slo acta la
fe o la confianza que inspira el estado, no tanto por su opulencia como por su
conducta frente a los derechos humanos y en el mbito de la poltica nacional e
internacional. De nada valen las garantas que se agreguen a las obligaciones
contradas, de difcil o imposible realizacin en la realidad; lo que cuenta es la
seriedad y unidad de conducta, el cumplimiento escrupuloso de los compromi-
sos asumidos, el buen orden en la gestin de la hacienda pblica.
Crdito pblico es la aptitud poltica, econmica, jurdica y moral de un Esta-
do para obtener dinero o bienes en prstamo, basada en la confianza de que
goza por su patrimonio, los recursos de que puede disponer y su conducta y que
se traduce por el emprstito. La palabra emprstito, debe entenderse en sentido
amplio, comprensiva de las obligaciones a largo plazo (deuda consolidada; em-
prstito propiamente dicha) y de otras a trmino reducido (deuda flotante; letras
o bonos de tesorera, ya que todas participan de la misma naturaleza jurdica y
slo difieren en modalidades de realizacin. En la actualidad el emprstito ha
perdido el carcter de recurso extraordinario que le atribuan las finanzas clsi-
cas, para constituir un recurso normal, como el impuesto.
Clasificacin
A.- Teniendo en cuenta las circunstancias de lugar, la deuda se divide en:
deuda interna y deuda externa. La interna es la que se emite y cumple
dentro del mercado de un pas y nada tiene que ver con la nacionalidad
o el domicilio de los prestamistas, que pueden ser extranjeros; lo impor-
tante es que su rgimen est determinado por la legislacin interior. La
deuda externa o internacional, no es fcil de establecer por ser variable
el elemento considerado para su clasificacin, pero podramos decir que
es aquella adeudada en una o varias plazas extranjeras, siendo pagade-
ra, adems, en uno o varios centros financieros del exterior, mediante
una transferencia de valores.
B) Segn la extensin de las obligaciones en el tiempo, la deuda se clasifica
en: consolidada y flotante. La consolidada es la deuda a mediano o largo plazo,
por oposicin a la deuda flotante o deuda a corto plazo; siendo la nica diferen-
cia entre ellas. Tanto en nuestro pas como en el extranjero, la deuda flotante
tiende a constituir la modalidad ordinaria de emprstito, tratndose de un medio
cmodo para el Estado, ya que le permite superar ciertas formalidades legales o
constitucionales, pero que entraa peligros de orden financiero y poltico, cuya
forma ortodoxa de proteccin es la consolidacin que importa, en cierta forma,
una especie de conversin.
PROCEDIMIENTO DE LA FINANCIACIN DE LA DEUDA
1.- Procedimientos normales
a.- Emprstitos a largo plazo y a plazo intermedia. Existe emprstito cuan-
do el Estado recurre al mercado en demanda de fondos, con la promesa
de rembolsar el capital en determinadas formas y trminos y de pagar un
inters peridico. Si el trmino para restituir el capital es extenso (treinta
106
aos aproximadamente), se dice que hay emprstito a largo plazo; en
cambio si ello debe ocurrir en un trmino ms breve pero superior al ao
de las Letras de Tesorera (por lo comn entre tres y diez aos), enton-
ces el emprstito es a plazo intermedio.
Con posterioridad a 1940 la Argentina recurri a emprstitos de largo
plazo, especialmente el Emprstito Patritico Nacional de 1932 y algu-
nas operaciones de repatriacin de la deuda externa, pero desde enton-
ces dio preferencia a los emprstitos a plazo intermedio, emitidos en el
interior del pas; a partir de 1961 el deterioro del crdito y la carencia de
mercado local de capitales se advierte en la utilizacin de todo tipo de
emprstito -los principales en el exterior-, en el aumento de la tasa del
inters y tipos de colocacin bajo la par. A ttulo ilustrativo mencionare-
mos las siguientes operaciones:
A.- DEUDA INTERNA. Orden nacional: Bonos de consolidacin de deu-
das, emprstito de recuperacin nacional, valores nacionales
ajustables.
Orden provincial: las provincias han comenzado a emitir ttulos de
carcter provincial con el objeto de allegar fondos genuinos para su
desarrollo u objetivos determinados, como la inversin de viviendas.
Ej. Bonos de cancelacin de deuda, letras de tesorera.
B.- DEUDA EXTERNA. La deuda externa que haba sido repatriada re-
apareci a partir del ao 1961 en operaciones de naturaleza variada
y en muchos casos con clusulas desdorosas, como la renuncia a la
inmunidad soberana, que agregada al rgimen de crditos atados
admitidos en las concertadas con organismos internacionales o seudo
internacionales, retrotraen al pas pocas pretritas de subordina-
cin econmica y tambin poltica. En esta parte veremos algunos
emprstitos concertados con consorcios bancarios extranjeros:
1.- Operaciones con consorcios de bancos europeos: Emprstito
Externo de la Repblica Argentina -7%- 1.968/78: importe de
marcos alemanes 100 millones, a diez aos, sometido a la legis-
lacin alemana. Aprobado por Ley 17.883.
2.- Operaciones con consorcios de bancos norteamericanos, ingle-
ses y canadienses: Bonos seriados del Emprstito Externo de la
Republica Argentina -1970/85-. Emitido por u$s 10 millones,
rescatable en siete cuotas semestrales, con sometimiento de
las partes a la legislacin de Inglaterra.
3.- Operaciones con consorcios de bancos europeos y norteameri-
canos: Emisin de Ttulos Externos de la Republica Argentina
con tasa de inters variable, 1970/77, por u$s 50 millones, para
el Fondo nacional de Inversiones. En el convenio el gobierno
argentino renuncia al derecho de inmunidad, y el ttulo y cupo-
nes se regirn e interpretaran por las leyes del Estado de Nueva
Cork. Aprobado por Ley 18.807.
4.- Bonos Externos: las caractersticas relevantes de los Bonos
Externos estn dadas por la moneda de emisin: dlares esta-
dounidenses, su cotizacin en bolsas y mercados de valores
argentinos permitindose tanto su salida como reingreso al pas,
libremente, la colocacin se efecta por medio de suscripcin
publica, licitacin publica y las siguientes series en la forma y
condiciones que fije el Banco Central. El pago de servicios de
renta o amortizacin se efecta por medio del Banco Central y
por transferencia a las plazas de Nueva Cork, Londres, Francfort
o Zurich, a opcin de los interesados, pudindose concretar la
operacin en dlares estadounidenses, libras esterlinas, mar-
cos alemanes o francos suizos.
107
5.- Bonods (Bonos Nominativos en Dlares Estadounidenses) y
Promissory Notes: Con el objeto de cancelar obligaciones exter-
nas de aquellos deudores que hubieran concertado seguros de
cambio con el banco Central, en el ao 1.981, segn las comu-
nicaciones A-31, A-54, A-61 y A-76, se emiten esos ttulos de la
deuda pblica. Caracteres comunes: a- sern extendidos
nominativamente a nombre de los acreedores externos cuyo
crdito se proceda a cancelar; b- su transferencia debe ser noti-
ficada por el cedente al Banco Central, identificando el nombre y
domicilio del beneficiario y el nmero de lmina cedida; c- no
podrn efectuarse transferencias para los Promissory notes bajo
ninguna causa) a favor de personas domiciliadas o residentes
en la Republica Argentina; d- los ttulos no podrn ser objeto de
oferta publica dentro del territorio argentino.
La doctrina ha cuestionado el carcter de autnticos ttulos de crdito
de estos instrumentos, concluyendo en que se trata de ttulos de la
deuda publica entregados en cancelacin o garanta de obligaciones
del Estado derivada de un contrato de cambio a trmino con cambio
diferencial y reducido y que dichos ttulos tiene como antecedentes el
incumplimiento de suministrar dlares para liquidar operaciones que el
mismo Estado haba hecho prorrogar con anterioridad.
b.- Emprstitos a corto plazo: los emprstitos de tesorera corresponden
a la emisin de valores por un plazo breve, que por lo comn no exceden
de un ao, y que se ofrecen al pblico en general o a determinados
sectores capitalistas. En Argentina las Letras de Tesorera y las Obliga-
ciones de Tesorera comenzaron por licitarse entre los bancos y gran-
des instituciones financieras, con plazos variables, para terminar ofre-
cindose a la suscripcin publica directa, y an cuando mantienen ofi-
cialmente el carcter de un medio de suplir "deficiencias estacionales de
caja", en verdad se ha transformado en una forma ordinaria de financia-
cin, junto con las Letras Telefnicas.
1.- Letras de tesorera: El art. 42 de la Ley de Contabilidad dispone que
el Poder Ejecutivo podr hacer uso del crdito a corto plazo, inde-
pendientemente de lo autorizado por las leyes bancarias, para llenar
deficiencias estacionales de caja y hasta el monto que fije anual-
mente la respectiva ley de presupuesto. Se emitirn con el texto"
emitidas con arreglo a lo dispuesto por el decreto 1101 del 25/6/76 y
Resolucin Secretara de Hacienda 497 del 18/7/77", y estarn sus-
critas -en facsimil- por el secretario de hacienda o en su defecto
manuscritas por el subsecretario de presupuesto o el Superinten-
dente del tesoro de dicha secretaria y adems llevar la firma ma-
nuscrita del Contador general de la Nacin y otro funcionario de la
Contadura General que estuviere autorizado. Sern titulares las ins-
tituciones financieras, mercados de valores y casa de cambio que
intervengan en las licitaciones u ofrecimiento del Banco Central para
ser tomadas por su cuenta o por cuenta de sus clientes. Estn exen-
tas de todo impuesto y en su colocacin interviene el Banco Central
como agente financiero del Estado. Las Letras podrn cotizarse en
las bolsas y mercados de valores de todo el pas. Con posterioridad
las letras podan emitirse en moneda extranjera. Finalmente se limi-
ta la titularidad para su licitacin o colocacin a las entidades finan-
cieras y mercados de valores. Hasta 1983 se utilizaron como medio
ordinario de financiacin, volviendo a emitirse con alternativas, es-
tando actualmente en vigencia bajo las normas que se indican:
- son emitidas por la Secretara de Estado de Hacienda con interven-
cin de la Contadura General de la Nacin para su extensin y
registro;
108
- plazo: de hasta un ao;
- precios y rendimiento: se colocan sobre la base de un descuento de
valor nominal cien, teniendo en cuenta el precio o rendimiento men-
sual respectivo;
- monto mnimo: los fija el Banco Central para cada suscripcin;
- Titularidad de las letras: a la orden de entidades financieras y mer-
cados de valores autorizados a intervenir en las colocaciones que
realiza el Banco Central.
En el mercado de ttulos pblicos a partir de 1984 aparecen los Cer-
tificados de Participacin en ttulos pblicos denominados vulgar-
mente Letras Telefnicas, que se colocan entre entidades financie-
ras y representan la participacin en valores pblicos en cartera del
Banco Central de la Republica Argentina, con modalidades simila-
res a las de las Letras de Tesorera.
2.- Emprstito con clusula de ajuste. Adems de los Valores Naciona-
les Ajustables estn vigentes:
a.- Bonos patrimoniales para Entidades Financieras. Los emite la
Secretara de Hacienda para ser colocados -mediante suscrip-
cin de certificados representativos, nominativos e intransferibles-
entre las entidades comprendidas en el rgimen de la ley de
Entidades Financieras a las cuales les estaba prohibido adquirir
y poseer Valores Nacionales Ajustables. Tiene condiciones si-
milares a la de estos valores difiriendo en la negociacin de los
certificados, los que solo pueden ser retomados por el Banco
Central a solicitud de los tenedores.
b.- Bonos Nacionales con Ajuste Financiero: Fueron emitidos en los
aos 1980 y 1981, existiendo en circulacin estos valores cuyas
caractersticas son: tres aos; renta anual del 7% pagadera por
semestre vencido; y se amortizan sobre cada titulo en seis cuotas
semestrales del 16% las cinco primeras y del 20% las ltimas; clu-
sula de ajuste: variacin que resulta de relacionar el ndice de ajus-
te financiero que elabora el Banco Central correspondiente al sp-
timo da hbil anterior al de la fecha de cada vencimiento y el deter-
minado por el sptimo da hbil anterior al de la fecha de emisin.
c.- Bono Nacional de Consolidacin Econmico-Financiera: La emi-
sin se efectu con el objeto de ser colocado entre las entidades
financieras comprendidas en la ley 21.526 que se adhieran al rgi-
men de refinanciacin empresaria. Sus caracteres y condiciones
son: Plazos: A siete aos; renta el 6% anual pagadero mensual-
mente; amortizacin sobre el valor nominal de cada inversin en
nueve cuotas semestrales y sucesivas con vencimiento la primera
a los tres aos de la fecha de emisin; clusula de ajuste: variacin
que resulta de relacionar el ndice de Ajuste Financiero que elabo-
ra el Banco Central, corresponde al primer da inmediato anterior a
la fecha de cada vencimiento y el determinado para el primer da
inmediato anterior al de la fecha de emisin; negociacin: no cotiza
en Bolsa y slo puede ser suscrito por entidades financieras adhe-
ridas al rgimen de la Ley 22.510.
3.- Emprstito con tasa de inters variable. Adems de los Bonos Ex-
ternos se han emitido los Bonos Nacionales de Inters Variable, den-
tro de esta caracterstica de emprstito. Fueron emitidos por el Ban-
co Central. Sus caracteres: plazo de un ao; valor de las lminas de
$ 1.000.000, 10.000.000 y 20.000.000; inters variable pagadero tri-
mestralmente; amortizacin: total a su vencimiento; negociacin: t-
tulos al portador y cotizables en bolsas y mercados del pas.
Las Letras de Tesorera, como las dems formas de emprstito uti-
lizadas por el Estado, constituyen obligaciones unilaterales de dere-
109
cho pblico que tienen su origen en un acto de soberana, por lo cual
le son aplicables las consideraciones que formularemos ms ade-
lante sobre el rgimen del emprstito pblico.
2.- Procedimientos anmalos
a.- Deformaciones del Emprstito: Cuando los poseedores de capitales o el
pueblo en general, no acuden a suscribir voluntariamente los emprsti-
tos emitidos por el Estado, ste puede verse obligado a recurrir a proce-
dimientos compulsivos, si ocurren circunstancias que exigen urgente-
mente la recoleccin de fondos. Tales medios pueden consistir en una
coaccin jurdica (emprstito forzoso) o en una coaccin moral (emprs-
tito patritico).
1.- Emprstito forzoso: Los habitantes o los ciudadanos de un pas re-
sultan obligados a suscribir una suma proporcional a la renta o al
capital que poseen y por esto se dice que constituye algo as como
un impuesto extraordinario, con la diferencia de que en el emprstito
hay reembolsos -por lo menos tericamente- y en el impuesto no.
Su propia naturaleza ha hecho decir que la expresin "emprstito
forzoso" resulta incorrecta, ya que en realidad constituye una
requisicin temporaria de capital, sujetas a condiciones fijas unilate-
rales por quien detenta el poder y cuya sustanciacin radica en si-
tuaciones de emergencia que ponen en peligro al Estado mismo;
pero tal denominacin ha sido consagrada por el uso y no merece
ser sustituida por otra.
Los autores franceses consideran que el emprstito forzoso ocupa
un lugar intermedio entre el impuesto y el emprstito propiamente
dicho, pues participa en cierta medida de los caracteres de ambos y
parten de la base de que se trata de un contrato. La doctrina brasile-
a llega a la conclusin de que es un impuesto. Los autores argenti-
nos tampoco coinciden. Compartimos la postura de que es un tribu-
to; porque no creemos que exista posibilidad de compararlo con el
emprstito concebido como contrato, pues lo consideramos obliga-
cin unilateral de derecho publico, un acto de soberana, en el forzo-
so desaparece el factor voluntariedad en la aceptacin que siempre
debe mediar en el emprstito comn.
2.- Emprstito Patritico: Es precedido de una nutrida propaganda ten-
diente a demostrar la existencia de un deber moral de suscribirlo,
con lo cual se llega a crear un ambiente popular de tal naturaleza
que restringe la libertad real de las personas.
Ambas formas de emprstitos, fueron utilizadas sin xitos en nues-
tro pas, en dos emergencias: 1.898 y 1.932.
b.- Bonos del Tesoro: Este medio irregular fue utilizado en la dcada de
1930 como medio de pago a los acreedores apremiantes. Consista en
la entrega de documentos a la par, por el importe de las facturas, con el
inters del 6% anual y amortizacin del 20% cada noventa das, con la
ltima amortizacin se restitua el bono. Se trataba de pagos diferidos en
cuotas escalonadas y que eran manifestacin de una administracin poco
ordenada. Corresponde incluir en esta categora los llamados Certifica-
dos de Cancelacin de Deudas que vimos anteriormente y asimismo los
Bonos de Consolidacin de Deudas.
1.- Bono Nacional de Consolidacin de Deudas: La Ley 22.749 dispuso
la emisin de este Bono con el objeto de facilitar el saneamiento de
las empresas, sociedades y otros entes estatales tendientes a co-
rregir su situacin patrimonial y endeudamiento, a la vez que mejo-
rar la situacin financiera de diversos organismos estatales y muni-
cipales. Este Bono se emite por el plazo mximo de noventa y nueve
110
aos, devengando un inters del 0.25% anual y se coloca en el Ban-
co Central, siendo el Poder Ejecutivo quien fija la forma de pago de
los respectivos servicios financieros y de amortizacin.
2.- Bono Consolidado del Tesoro Nacional 1983 y 1985: Se dispuso la
emisin de estos bonos con el objeto de disminuir los gastos para la
atencin de la deuda pblica prevista en el Presupuesto general y
sanear las cuentas del Balance del Tesoro. Caracteres: emisin a
largo plazo con inters del 2,75% anual, con plan de amortizacin a
noventa y nueve aos, nominativo e intransferible, emitido por la
Secretara de Hacienda, quien fija el monto de la emisin, pudiendo,
con acuerdo del Banco Central, sustituir este bono con otros de igua-
les caracteres pero distinto inters.
3.- Bonos Y.P.F. El decreto 407 autoriza a Yacimientos Petrolferos Fis-
cales a emitir ttulos con garanta del tesoro Nacional, destinados a
la cancelacin de deuda comercial y financiera interna hasta la suma
de 1.000 millones de australes valor nominal. Los ttulos que se emiten
se rigen por las siguientes condiciones: a.- Autorizacin: en una cuota,
al vencimiento del plazo; b.- Intereses: se pagan por semestre ven-
cido y a la tasa anual igual a la anual que rija para los depsitos en
dlares a ciento ochenta das que rigen en el mercado intercambiario
de Londres; c.- Ajuste de servicios de amortizacin y de intereses
segn la variacin que resulte del cociente entre los tipos de cambio
vendedor por dlar estadounidense del Banco de la Nacin Argenti-
na correspondientes al cierre de las operaciones del sptimo da
hbil inmediato anterior a la fecha de emisin; d.- Los ttulos estn
exentos del impuesto de sellos; e.- Y.P.F. puede disponer el rescate
anticipado de la totalidad o parte de los ttulos que emita, por el valor
del capital adeudado ms los intereses y/o ajustes devengados.
c.- Emisin de moneda. Las deudas del Estado pueden ser satisfechas por
procedimientos monetarios, principalmente mediante la emisin del pa-
pel moneda y aun cuando la teora moderna de las finanzas no conside-
ra este medio en los mismos trminos que las finanzas clsicas,
estimndolo indispensable en algunos casos para regular la produccin
y los precios, sin por ello desconocer los peligros inherentes al exceso
de emisin. El sistema puede consistir en la emisin directa o por me-
dios disimulados, como son la alteracin de la definicin de la unidad
monetaria (devaluacin) y la revaluacin del encaje de oro, que en su
exageracin pueden constituir medios indirectos u ocultos de crear in-
gresos pblicos.
Estos procedimientos han sido utilizados en nuestro pas con malos re-
sultados.
d.- Anticipos del Banco Central: Como una variante del emisionismo, puede
mencionarse el procedimiento de anticipos del organismo emisor de pa-
pel moneda a favor del Estado y que consiste, en la emisin del importe
que se entrega al tesoro, contra un documento que ste otorga. En nuestro
pas la carta orgnica del Banco Central autoriza tales adelantos transi-
torios con la condicin de su reembolso dentro de los doce meses de
efectuados.
111
EL PRESUPUESTO
Eulogio Iturrioz sostiene que "La corriente de ingresos y gastos realizada a
travs del gobierno se ordena mediante un instrumento genricamente denomi-
nado presupuesto, que cumple simultneamente varias funciones".
Una de ellas deriva del hecho de que en los estados modernos el manejo de
los fondos pblicos no es discrecional por parte de los funcionarios, por lo cual a
las normas constitucionales sobre recursos y gastos, a las relativas a la contabi-
lidad pblica y a las del derecho administrativo, se agregan las de la ley de
presupuesto que definen en qu y hasta cuando se puede gastar. (Eulogio Iturrioz,
Curso., Pg. 645.)
Villegas, por su parte, define el presupuesto como "un acto de gobierno me-
diante el cul se prevn los ingresos y gastos estatales y se autorizan estos
ltimos para un perodo futuro determinado, que generalmente es de un ao"(H.
Villegas, Curso., Pg. 780).
Antecedentes histricos
En el ao 1215, en Inglaterra, los barones del reino logran limitar la autoridad
del monarca al establecer, a travs de la Carta Magna, que ningn tributo (salvo
excepciones) podra tener vigencia sin el consentimiento del consejo del Reino.
Estas disposiciones son reiteradas en la Peticin de Derechos de 1628 y en el
Hill de Derechos de 1689. Tambin se introduce la divisin entre las finanzas
pblicas y las de la corona. Estos nuevos principios incorporados en la legisla-
cin se extienden por toda Europa a partir del siglo XVIII.
Las concepciones presupuestarias sufren los vaivenes producidos por las
modificaciones ideolgicas acerca de las funciones del Estado (ver Recursos y
Gastos del Estado).
Naturaleza jurdica
En la actualidad el presupuesto es considerado una ley fundamental que re-
fleja un programa de gobierno. Pero en la doctrina se discute si se trata de una
ley de carcter material o formal. La mayor parte se inclina por la posicin que
sostiene que el presupuesto es una ley de carcter formal sin contenido mate-
rial. Entre los autores que adhieren esta postura se encuentran Sinz de Bufan-
da, Bielsa y Ahumada y entre aquellos que afirman que se trata de una ley con
plenos efectos jurdicos, se ubican Giuliani Fonrouge e Ingrosso.
Por su parte Villegas, refirindose a la situacin de nuestro pas dice que
"concordamos con la corriente que asigna al presupuesto el carcter de ley for-
mal. Con respecto a los recursos, el presupuesto slo los calcula pero no los
crea, ya que estn establecidos por otras leyes, con total independencia de la
ley presupuestaria. En cuanto a los gastos, la ley de presupuestos tampoco
contiene normas sustanciales, pues se limita a autorizarlos, sin obligar por ello
al poder ejecutivo a realizarlos (H. Villegs, Curso, Pg. 791).
UNIDAD XIII
112
PRINCIPIOS DE DERECHO PRESUPUESTARIO
Ver nueva Ley.- en lectura complementaria.
Unidad
Universidad
Especialidad
No afectacin de los recursos
Unidad: mediante este principio se sostiene que todos los ingresos y egresos
estatales deben estar incluidos en un instrumento nico.
Universidad: segn este principio se sostiene que no pueden existir com-
pensaciones entre gastos y recursos y la legislacin nacional adopt expresa-
mente ese criterio al sostener en el art. 2 del decreto-ley 23.354 (ver nueva Ley
en Lectura complementaria) que "los recursos y las erogaciones figurarn
separadamente y por su importe ntegro, no debiendo en caso alguno compen-
sarse entre si".
Especialidad: este principio conocido tambin como de especificacin de
gastos afirma que los gastos deben desagregarse, segn su naturaleza y clasi-
ficacin presupuestaria.
No afectacin de recursos: segn este principio y, como norma general, no
se deben afectar determinados recursos a determinados gastos ya que todos
los recursos deben ingresar al Tesoro de modo tal que se pueda otorgar al pre-
supuesto mayor flexibilidad.
Algunos autores suelen incorporar la anualidad presupuestaria como princi-
pio, pero en las modernas tendencias presupuestarias tal principio es frecuente-
mente dejado de lado.
Nuevos tipos de presupuestos
Nuevos criterios presupuestarios incorporan datos que permiten ciertos
desdoblamientos en materia presupuestaria. As suelen confeccionarse presupuestos
de explotacin u operacin por una parte y de capital o de inversin por otra.
Otro modelo presupuestario utiliza el criterio de la finalidad del gasto para su
confeccin en los llamados presupuestos por programas. Se pone el acento en
el funcionamiento o en la inversin ya sea que las erogaciones estn destinadas
a la prestacin de los servicios pblicos o a las obras o trabajos pblicos.
Tambin adquiri cierta notoriedad el denominado presupuesto base cero
que segn Iturroz "nada innova sobre todo lo dicho y hecho anteriormente, salvo
la presentacin de una auditoria externa".
Equilibrio, dficit y superavit presupuestario
El presupuesto de acuerdo a su resultado, puede ser equilibrado: cuando los
gastos y recursos totalizan sumas iguales; superavitario: cuando los recursos
exceden a los gastos; y deficitario: cuando los gastos exceden a los recursos.
Principios de
Derecho
Presupuestario.
113
En cuanto al dficit es de caja cuando es ocasionado durante la ejecucin
presupuestaria, material cuando es sancionado de antemano con dficit y finan-
ciero cuando surge una vez finalizada la ejecucin presupuestaria.
Preparacin del presupuesto
En la actualidad la modalidad aceptada sostiene que la preparacin del pre-
supuesto corresponde al poder ejecutivo.
En nuestro pas, se asigna la responsabilidad en materia de preparacin presu-
puestaria al presidente de la Nacin en su calidad de titular del poder ejecutivo.
Dentro de la rbita del poder ejecutivo, el ministerio de economa es el que
efecta las operaciones tcnicas de estimacin y clculo que permitirn precisar
los valores que posteriormente sern consignados en el presupuesto.
La ley 24.156 establece en su ttulo II. Cap. I y II (Seccin I).
Art. 11.- El presente ttulo establece los principios, rganos, normas y proce-
dimientos que regirn el proceso presupuestario de todas las jurisdicciones y
entidades que conforman el sector pblico nacional.
Art. 12.- Los presupuestos comprendern todos los recursos y gastos previs-
tos para el ejercicio, los cuales figurarn por separado y por sus montos nte-
gros, sin compensaciones entre s. Mostraran el resultado econmico y financie-
ro de las transacciones programadas para ese perodo, en sus cuentas corrien-
tes y de capital, as como la produccin de bienes y servicios que generaran las
acciones previstas.
Art. 13.- los presupuestos de recursos contendrn la enumeracin de los dis-
tintos rubros de ingresos y otras fuentes de financiamiento incluyendo los mon-
tos estimados par cada uno de ellos en el ejercicio.
Las denominaciones de los diferentes rubros de recursos debern ser lo su-
ficientemente especificadas como para identificar las respectivas fuentes.
Art. 14.- En los presupuestos de gastos se utilizaran las tcnicas ms ade-
cuadas para demostrar el cumplimiento de las polticas, planes de accin y pro-
duccin de bienes y servicios de los organismos del sector pblico nacional, as
como la incidencia econmica y financiera de la ejecucin de los gastos y la
vinculacin de los mismos con sus fuentes de financiamiento.
La reglamentacin establecer las tcnicas de programacin presupuestaria
y los clasificadores de gastos y recursos que sern utilizados.
Art. 15.- Cuando en los presupuestos de las jurisdicciones y entidades pbli-
cas se incluyan crdito para contratar obras o adquirir bienes y servicios, cuyo
plazo de ejecucin exceda al ejercicio financiero, se deber incluir en los mis-
mos informacin sobre los recursos invertidos en aos anteriores, los que se
invertirn en el futuro y sobre el monto total del gasto, as como los respectivos
cronogramas de ejecucin fsica. La aprobacin de los presupuestos que con-
tengan esta informacin, por parte de la autoridad competente, implicar la au-
torizacin expresa para contratar las obras y/o adquirir los bienes y servicios
hasta por su monto total, de acuerdo con las modalidades de contratacin vi-
gentes.
114
SECCION II- Organizacin del sistema.
Art. 16.- La oficina Nacional de Presupuesto ser el rgano rector del sistema
presupuestario del sector pblico nacional.
Art. 17.- La Oficina Nacional de Presupuesto tendr las siguientes competencias:
a.- Participar en la formulacin de los aspectos presupuestarios de la polti-
ca financiera que, para el sector pblico nacional, elabore el rgano coor-
dinador de los sistemas de administracin financiera.
b.- Formular y proponer al rgano coordinador de los sistemas de adminis-
tracin financiera de lineamientos para la elaboracin de los presupues-
tos del sector pblico nacional.
c.- Dictar normas tcnicas para la formulacin, programacin de la ejecucin,
modificaciones y evaluacin de los presupuestos de la administracion na-
cional.
d.- Dictar normas tcnicas para la formulacin y evaluacin de los presu-
puestos de las empresas y sociedades del Estado.
e.- Analizar los anteproyectos de presupuesto de los organismos que inte-
gran la administracin nacional y proponer los ajustes que considere
necesarios.
f.- Analizar los proyectos de presupuesto de las empresas y sociedades
del Estado y presentar los respectivos informes a consideracin del Po-
der Ejecutivo Nacional.
g.- Preparar el proyecto de ley de presupuesto general y fundamentar su
contenido.
h.- Aprobar, juntamente con la Tesorera General, la programacin de la
ejecucin del presupuesto de la administracin nacional preparada por
las jurisdicciones y entidades que la componen.
i.- Asesorar, en materia presupuestaria, a todos los organismos del sector
pblico nacional regidos por esta ley difundir los criterios bsicos para un
sistema presupuestario compatible a nivel de provincias y municipalidades.
j.- Coordinar los procesos de ejecucin presupuestaria de la administra-
cin nacional e intervenir e los ajustes y modificaciones a los presupues-
tos, de acuerdo a las atribuciones que le fije la reglamentacin.
k.- Evaluar la ejecucin de los presupuestos, aplicando las normas y crite-
rios establecidos por esta ley, su reglamentacin y las normas tcnicas
respectivas.
l.- Las dems que le confiera la presente ley y su reglamento.
Art. 18.- Integrarn el sistema presupuestario y sern responsables de cum-
plir con esta ley, su reglamentacin y las normas tcnicas que emita la Oficina
Nacional de Presupuesto, todas las unidades que cumplan funciones presu-
puestarias en cada una de las jurisdicciones y entidades del sector pblico na-
cional. Estas unidades sern responsables de cuidar el cumplimiento de las po-
lticas y lineamientos que, en materia presupuestaria, establezcan las autorida-
des competentes.
CAPITULO II- Del presupuesto de la ley de administracin nacional
SECCION I- De la estructura de la ley de presupuesto general
Art. 19.- La ley de presupuesto general constar de tres ttulos cuyo conteni-
do ser el siguiente:
Ttulo I- Disposiciones generales;
Ttulo II- Presupuesto de recursos y gastos de la administracin central;
115
Ttulo III- Presupuestos de recursos y gastos de los organismos descentrali-
zados.
Art. 20.- Las disposiciones generales constituyen las normas complementa-
rias a la presente ley que regirn para cada ejercicio financiero.
Contendrn normas que se relacionen directa y exclusivamente con la apro-
bacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto del que forman parte. En conse-
cuencia, no podrn contener disposiciones de carcter permanente, no podrn
reformar o derogar leyes vigentes, ni crear, modificar o suprimir tributos u otros
ingresos.
El ttulo I incluir, asimismo, los cuadros agregados que permitan una visin
global del presupuesto y sus principales resultados.
Art. 21.- Para la administracin central se considerarn como recursos del
ejercicio todos aquellos que se prevn recaudar durante el perodo en cualquier
organismos, oficina o agencia autorizadas a percibirlos en nombre de la admi-
nistracin central, el financiamiento proveniente de donaciones y operaciones
de crdito pblico, representen o no entradas de dinero efectivo al Tesoro y los
excedentes de ejercicios anteriores que se estime existentes a la fecha de cierre
del ejercicio anterior al que se presupuesta. No se incluirn en el presupuesto
de recursos, los montos que correspondan a la coparticipacin de impuestos
nacionales.
Se considerarn como gastos del ejercicio todos aquellos que se devenguen
en el perodo, se traduzcan o no en salidas de dinero efectivo del Tesoro.
Art. 22.- Para los organismos descentralizados, la reglamentacin establece-
r los criterios para determinar los recursos que debern incluirse como tales en
cada uno de sus organismos. Los gastos se programarn siguiendo el criterio
devengado.
Art. 23.- No podr destinar el producto de ningn rubro de ingresos con el fin
de atender especficamente el pago de determinados gastos, con excepcin de:
a.- Los provenientes de operaciones de crdito pblico.
b.- Los provenientes de donaciones, herencias o legados a favor del estado
nacional, con destino especfico;
c.- Los que por leyes especiales tengan afectacin especfica.
SECCION II - De la Formulacin del presupuesto
Art. 24.- El poder Ejecutivo Nacional fijar anualmente los lineamientos gene-
rales para la formulacin del proyecto de ley de Presupuesto General.
A tal fin, las dependencias especializadas del mismo debern practicar una eva-
luacin del cumplimiento de los planes y polticas nacionales y del desarrollo gene-
ral del pas y sobre estas bases y una proyeccin de la variables macroeconmicas
de corto plazo, preparar una propuesta de prioridades presupuestarias en general y
de planes o programas de inversiones pblicas en particular.
Se consideran como elementos bsicos para iniciar la formulacin de los pre-
supuestos, al programa monetario y el presupuestario de divisas formuladas
para el ejercicio que ser objeto de programacin, as como la cuenta de inver-
siones del ltimo ejercicio ejecutado y el presupuesto consolidado del sector
pblico del ejercicio vigente.
116
El programa monetario y el presupuesto de divisas sern remitidos al Con-
greso Nacional, a ttulo informativo, como soporte para el anlisis del proyecto
de ley de presupuesto general.
Art. 25.- Sobre la base de los anteproyectos preparados por las jurisdiccio-
nes y organismos descentralizados, y con los ajustes que resulte necesario in-
troducir, la Oficina Nacional de Presupuesto confeccionar el proyecto de ley de
presupuesto general.
El proyecto de ley deber contener, como mnimo, las siguientes informaciones:
a.- Presupuesto de recursos de la administracin central y de cada uno de
los organismos descentralizados, clasificados por rubros.
b.- Presupuestos de gastos de cada una de las jurisdicciones y de cada
organismos descentralizados, los que identificarn la produccin y los
crditos presupuestarios.
c.- Crditos presupuestarios asignados a cada uno de los proyectos de in-
versin que se prevn ejecutar.
d.- Resultados de las cuentas corrientes y de capital para la administracin
central, para cada organismo descentralizado y para el total de la admi-
nistracin nacional.
El reglamento establecer, en forma detallada, otras informaciones a ser pre-
sentadas al Congreso Nacional tanto para la administracin central como para
los organismos descentralizados.
Art. 26.- El Poder Ejecutivo nacional presentar el proyecto de ley de presu-
puesto general a la Cmara de Diputados de la Nacin, antes del 15 setiembre
del ao anterior para el que regir, acompaado de un mensaje que contenga
una relacin de los objetivos que se propone alcanzar y las explicaciones de la
metodologa utilizada para las estimaciones de recursos y para la determinacin
de las autorizaciones para gastar, de los documentos que seala el art. 24, as
como las dems informaciones y elementos de juicio que estime oportunos.
Art. 27.- Si al inicio del ejercicio financiero no se encontrare aprobado el pre-
supuesto general, regir el que estuvo en vigencia el ao anterior, con los si-
guientes ajustes que deber introducir el Poder Ejecutivo nacional en los presu-
puestos de la administracin central y de los organismos descentralizados;
1.- En los presupuestos de recursos:
A.- Eliminar los rubros de recursos que no puedan ser recaudados
nuevamente.
B.- Suprimir los ingresos provenientes de operaciones de crdito p-
blico autorizadas, en la cuanta en que fueron utilizadas.
C.- Excluir los excedentes de ejercicios anteriores correspondientes al
ejercicio financiero anterior, en el caso que el presupuesto que se
est ejecutando hubiera previsto su utilizacin.
D.- Estimar cada uno de los rubros de recursos para el nuevo ejercicio.
E.- Incluir los recursos provenientes de operaciones de crdito pblico
en ejecucin, cuya percepcin se prevea ocurrir en el ejercicio.
2.- En los presupuestos de gastos:
A.- Eliminar los crditos presupuestarios que no deban repetirse por
haberse cumplido los fines para los cuales fueron previstos.
B.- Incluir los crditos presupuestarios indispensables para el servicio
de la deuda y las cuotas que se deban aportar en virtud de compro-
misos, derivados de la ejecucin de tratados internacionales.
117
C.- Incluir los crditos presupuestarios indispensables para asegurar
la continuidad y eficiencia de los servicios.
D.- Adaptar los objetivos y las cuantificaciones en unidades fsicas de
los bienes y servicios a producir por cada entidad, a los recursos y
crditos presupuestarios que resulten de los ajustes anteriores.
Art. 28.- Todo incremento del total del presupuesto de gastos previstos en el
proyecto presentado por el Poder Ejecutivo nacional, deber contar con el
financiamiento respectivo.
NUEVA LEY DE PRESUPUESTO
Ley 26.422
21 de noviembre de 2008
Ley 26.422
PRESUPUESTO NACIONAL
Ejercicio 2009
Presupuesto de Gastos y Recursos de la Administracin Nacional. Ejer-
cicio 2009. Disposiciones Generales. Aprobacin.
Sanc. 05/11/2008; promul. 13/11/2008; publ. 21/11/2008
El Senado y Cmara de Diputados de la Nacin Argentina reunidos en Con-
greso, etc. sancionan con fuerza de Ley:
TITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
CAPITULO I
DEL PRESUPUESTO DE GASTOS Y RECURSOS DE LA ADMINISTRA-
CION NACIONAL
Art. 1.- Fjanse en la suma de PESOS DOSCIENTOS TREINTA Y TRES MIL
OCHOCIENTOS DIECISIETE MILLONES QUINIENTOS SETENTA Y SIETE MIL
SEISCIENTOS CATORCE ($ 233.817.577.614) los gastos corrientes y de capi-
tal del Presupuesto General de la Administracin Nacional para el ejercicio de
2009, con destino a las finalidades que se indican a continuacin (cuadro 1); y
analticamente en las Planillas Nros. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 Anexas al presente
artculo.
Art. 2.- Estmase en la suma de PESOS DOSCIENTOS CUARENTA Y DOS
MIL NOVECIENTOS TREINTA Y OCHO MILLONES OCHOCIENTOS SETEN-
TA Y CINCO MIL DOSCIENTOS SESENTA Y CUATRO ($ 242.938.875.264) el
Clculo de Recursos Corrientes y de Capital de la Administracin Nacional de
acuerdo con el resumen que se indica a continuacin (cuadro 2) y el detalle que
figura en la Planilla N 8 Anexa al presente artculo.
Art. 3.- Fjanse en la suma de PESOS CUARENTA Y SEIS MIL OCHOCIEN-
TOS SIETE MILLONES DOSCIENTOS SETENTA Y SEIS MIL NOVECIENTOS
OCHENTA ($ 46.807.276.980) los importes correspondientes a los Gastos Fi-
gurativos para transacciones corrientes y de capital de la Administracin Nacio-
nal, quedando en consecuencia establecido el financiamiento por Contribucio-
118
nes Figurativas de la Administracin Nacional en la misma suma, segn el deta-
lle que figura en las Planillas Nros. 9 y 10 Anexas al presente artculo.
Art. 4.- Como consecuencia de lo establecido en los artculos 1, 2 y 3, el
Resultado Financiero superavitario queda estimado en la suma de PESOS NUE-
VE MIL CIENTO VEINTIUN MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y SIETE MIL
SEISCIENTOS CINCUENTA ($ 9.121.297.650). Asimismo se indican a conti-
nuacin (cuadro 3) las Fuentes de Financiamiento y las Aplicaciones Financie-
ras que se detallan en las Panillas Nros. 11, 12 y 13 Anexas al presente artculo:
Fjase en la suma de PESOS DOS MIL TREINTA Y DOS MILLONES DOSCIEN-
TOS NOVENTA Y SIETE MIL ($ 2.032.297.000) el importe correspondiente a
Gastos Figurativos para Aplicaciones Financieras de la Administracin Nacio-
nal, quedando en consecuencia establecido el Financiamiento por Contribucio-
nes Figurativas para Aplicaciones Financieras de la Administracin Nacional en
la misma suma.
Art. 5.- EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, a travs de decisin admi-
nistrativa, distribuir los crditos de la presente ley a nivel de las partidas limitativas
que se establezcan en la citada decisin y en las aperturas programticas o
categoras equivalentes que estime pertinentes. Asimismo en dicho acto el JEFE
DE GABINETE DE MINISTROS podr determinar las facultades para disponer
reestructuraciones presupuestarias en el marco de las competencias asignadas
por la Ley de Ministerios.
Art. 6.- No se podrn aprobar incrementos en los cargos y horas de ctedra
que excedan los totales determinados en las Planillas Anexas al presente art-
culo para cada Jurisdiccin, Organismo Descentralizado e Institucin de la Se-
guridad Social. Exceptase de dicha limitacin a las transferencias de cargos
entre Jurisdicciones y/u Organismos Descentralizados y a los cargos corres-
pondientes a las Autoridades Superiores del PODER EJECUTIVO NACIONAL.
Quedan tambin exceptuados los cargos correspondientes a las funciones eje-
cutivas previstas en el Decreto N 993 del 27 de mayo de 1991 (t.o. 1995), las
ampliaciones y reestructuraciones de cargos originadas en el cumplimiento de
sentencias judiciales firmes y en reclamos administrativos dictaminados favora-
blemente, en reestructuraciones de cargos generados en la aplicacin del pro-
ceso de reencasillamiento producto de la entrada en vigencia del Convenio Co-
lectivo Sectorial correspondiente al personal comprendido en el Sistema Nacio-
nal de Empleo Pblico, los correspondientes al HOSPITAL NACIONAL PROFE-
SOR ALEJANDRO POSADAS, a la ADMINISTRACION NACIONAL DE AVIA-
CION CIVIL, a la AGENCIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL, al INSTITUTO
NACIONAL DEL TEATRO, al MINISTERIO DE CIENCIA, TECNOLOGIA E IN-
NOVACION PRODUCTIVA, a la COMISION NACIONAL DE EVALUACION Y
ACREDITACION UNIVERSITARIA, los regmenes que determinen incorpora-
ciones de agentes que completen cursos de capacitacin especficos corres-
pondientes a las Fuerzas Armadas y de Seguridad, incluido el SERVICIO PENI-
TENCIARIO FEDERAL, del Servicio Exterior de la Nacin, del Cuerpo de
Guardaparques nacionales, de la Carrera del Investigador Cientfico- Tecnolgi-
co y de la COMISION NACIONAL DE ENERGIA ATOMICA. Las excepciones
previstas en el presente artculo sern aprobadas por decisin del JEFE DE
GABINETE DE MINISTROS.
Art. 7.- Salvo decisin fundada del JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, las
Jurisdicciones y Entidades de la Administracin nacional no podrn cubrir los
cargos vacantes financiados existentes a la fecha de sancin de la presente ley,
ni los que se produzcan con posterioridad. Las decisiones administrativas que
se dicten en tal sentido tendrn vigencia durante el presente ejercicio fiscal y el
119
siguiente para los casos en que las vacantes descongeladas no hayan podido
ser cubiertas. Quedan exceptuados de lo previsto precedentemente los cargos
correspondientes a las Autoridades Superiores de la Administracin Pblica
Nacional, al Personal Cientfico y Tcnico de los organismos indicados en el
inciso a) del artculo 14 de la ley 25.467, los correspondientes a los funcionarios
del Cuerpo Permanente Activo del Servicio Exterior de la Nacin, los cargos
correspondientes al HOSPITAL NACIONAL PROFESOR ALEJANDRO POSA-
DAS, de la ADMINISTRACION NACIONAL DE AVIACION CIVIL, de la AGEN-
CIA NACIONAL DE SEGURIDAD VIAL, de la AUTORIDAD REGULATORIA
NUCLEAR, del INSTITUTO NACIONAL DEL TEATRO, del MINISTERIO DE
CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION PRODUCTIVA, de la COMISION
NACIONAL DE EVALUACION Y ACREDITACION UNIVERSITARIA, de la SE-
CRETARIA DE SEGURIDAD INTERIOR en atencin a las disposiciones de la
ley 26.102 de Seguridad Aeroportuaria, as como los del personal de las Fuer-
zas Armadas y de Seguridad, incluido el SERVICIO PENITENCIARIO FEDE-
RAL, por reemplazos de agentes pasados a situacin de retiro y jubilacin o
dados de baja durante el presente ejercicio.
CAPITULO II
DE LA DELEGACION DE FACULTADES
Art. 8.- Autorzase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a introducir am-
pliaciones en los crditos presupuestarios aprobados por la presente ley y a
establecer su distribucin en la medida en que las mismas sean financiadas con
incremento de fuentes de financiamiento originadas en prstamos de organis-
mos financieros internacionales de los que la Nacin forme parte y los origina-
dos en acuerdos bilaterales pas-pas y los provenientes de la autorizacin con-
ferida por el artculo 48 de la presente ley, con la condicin de que su monto se
compense con la disminucin de otros crditos presupuestarios financiados con
Fuente de Financiamiento 22 -Crdito Externo-.
Art. 9.- El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS podr disponer ampliaciones
en los crditos presupuestarios de la Administracin Central, de los Organismos
Descentralizados e Instituciones de la Seguridad Social, y su correspondiente dis-
tribucin, financiados con incremento de los recursos con afectacin especfica,
recursos propios, transferencias de Entes del Sector Pblico Nacional, donaciones
y los remanentes de ejercicios anteriores provenientes de estas ltimas. Las medi-
das que se dicten en uso de esta facultad debern destinar el TREINTA Y CINCO
POR CIENTO (35%) al TESORO NACIONAL. Exceptase de dicha contribucin a
los recursos con afectacin especfica destinados a las provincias, y a los origina-
dos en transferencias de Entes del Sector Pblico Nacional, donaciones, venta de
bienes y/o servicios y contribuciones, de acuerdo con la definicin que para stas
contiene el Clasificador de los Recursos por rubros del Manual de Clasificaciones
Presupuestarias.
Art. 10.- Las facultades otorgadas por la presente ley al JEFE DE GABINETE
DE MINISTROS podrn ser asumidas por el PODER EJECUTIVO NACIONAL,
en su carcter de responsable poltico de la administracin general del pas y en
funcin de lo dispuesto por el inciso 10 del artculo 99 de la CONSTITUCION
NACIONAL.
CAPITULO III
DE LAS NORMAS SOBRE GASTOS
Art 11.- Autorzase, de conformidad con lo dispuesto en el artculo 15 de la
ley 24.156 de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
120
Pblico Nacional y sus modificatorias, la contratacin de obras o adquisicin de
bienes y servicios cuyo plazo de ejecucin exceda el ejercicio financiero del ao
2009 de acuerdo con el detalle obrante en la Planilla Anexa N 1 al presente
artculo.
Facltase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a efectuar las compensa-
ciones necesarias dentro de la jurisdiccin 56 -MINISTERIO DE PLANIFICA-
CION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS-; incluido cambio de Fi-
nalidades, Fuentes de Financiamiento y Objeto del Gasto, al solo efecto de aten-
der la financiacin de la ejecucin de las obras detalladas en la Planilla Anexa
N 2 al presente artculo.
Art. 12.- Fjase como crdito para financiar los gastos de funcionamiento,
inversin y programas especiales de las Universidades Nacionales la suma de
PESOS SIETE MIL NOVECIENTOS CINCUENTA Y UN MILLONES QUINIEN-
TOS MIL ($ 7.951.500.000), de acuerdo con el detalle de la Planilla "A" Anexa al
presente artculo.
Dispnese que el JEFE DE GABINETE DE MINISTROS efectuar, en forma
adicional a la dispuesta en el prrafo precedente, la distribucin obrante en la
Planilla "B" Anexa al presente artculo por la suma total de PESOS DOSCIEN-
TOS VEINTE MILLONES SETECIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL ($
220.789.000), a travs de rebajas y/o compensaciones a efectuarse en los cr-
ditos asignados a las dems jurisdicciones.
Las Universidades nacionales debern presentar ante la SECRETARIA DE
POLITICAS UNIVERSITARIAS del MINISTERIO DE EDUCACION, la informa-
cin necesaria para asignar, ejecutar y evaluar los recursos que se le transfieran
por todo concepto. El citado Ministerio podr interrumpir las transferencias de
fondos en caso de incumplimiento en el envo de dicha informacin.
Art. 13.- Aprubanse para el presente ejercicio, de acuerdo con el detalle
obrante en la Planilla Anexa al presente artculo, los flujos financieros y el uso de
los fondos fiduciarios integrados total o mayoritariamente por bienes y/o fondos
del ESTADO NACIONAL, en cumplimiento a lo establecido por el artculo 2
inciso a) de la ley 25.152. El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS deber pre-
sentar informes trimestrales a ambas Cmaras del HONORABLE CONGRESO
DE LA NACION sobre el flujo y uso de los fondos fiduciarios, detallando en su
caso las transferencias realizadas y las obras ejecutadas y/o programadas.
Art. 14.- Sustityese el artculo 3 de la ley 25.917 por el siguiente texto:
Artculo 3: Las leyes de presupuesto general de las administraciones provincia-
les, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y de la Administracin Pblica
nacional contendrn la autorizacin de la totalidad de los gastos y la previsin
de la totalidad de los recursos, de carcter ordinario y extraordinario, afectados
o no de todos los organismos centralizados, descentralizados, de las institucio-
nes de la seguridad social y los flujos financieros de los fondos fiduciarios. Asi-
mismo, informarn sobre las previsiones correspondientes a todos los entes
autrquicos, los institutos, las empresas y sociedades del Estado del Sector
Pblico no Financiero.
Los recursos y gastos figurarn por sus montos ntegros, sin compensacio-
nes entre s. Se realizarn las adecuaciones necesarias en un plazo mximo de
los DOS (2) ejercicios fiscales subsiguientes al del ao 2009. Lo dispuesto en el
presente artculo no implica alterar las leyes especiales en cuanto a sus meca-
nismos de distribucin o intangibilidad, en cuyo caso no estarn sometidas a las
reglas generales de ejecucin presupuestaria.
121
Art. 15.- Establcese que las Empresas y Sociedades del Estado definidas
en los trminos del artculo 8 de la ley 24.156 que reciban fondos de la Adminis-
tracin nacional para el financiamiento de proyectos de inversin, adquisicin u
obras, debern remitir a la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE
ECONOMIA Y PRODUCCION al momento de solicitar cada devengamiento de
los crditos presupuestarios asignados para tal fin, un informe sobre el estado
de ejecucin de los proyectos, adquisiciones u obras que contenga, como mni-
mo: el detalle de la aplicacin de los fondos ejecutados mensualmente en cada
proyecto u obra, un informe sobre el grado de avance de la ejecucin de cada
proyecto u obra y la programacin fsica y financiera mensual de los proyectos,
adquisiciones u obras a ejecutar durante el ejercicio correspondiente. Facltase
a la SECRETARIA DE HACIENDA a establecer los lineamientos que resulten
necesarios para el cumplimiento del presente artculo.
Art. 16.- Autorzase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a incorporar a
la Jurisdiccin 56 - MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION
PUBLICA Y SERVICIOS, los saldos de recursos remanentes recaudados en el
ao 2007, por la suma de PESOS DOCE MILLONES CIENTO TREINTA Y DOS
MIL TRESCIENTOS ($ 12.132.300) correspondiente a las leyes 15.336, 23.966
y 24.065.
Dicho monto se destinar al Programa 74 - Formulacin y Ejecucin de la
Poltica Energtica Elctrica - Fuente de Financiamiento 13 - Recursos con Afec-
tacin Especfica, de la Jurisdiccin citada.
Art. 17.- El ESTADO NACIONAL toma a cargo las deudas generadas en el
MERCADO ELECTRICO MAYORISTA (MEM) por aplicacin de la Resolucin
de la SECRETARIA DE ENERGIA N 406 de fecha 8 de septiembre de 2003,
correspondientes a las acreencias de NUCLEOELECTRICA ARGENTINA SO-
CIEDAD ANONIMA (NASA), de la ENTIDAD BINACIONAL YACYRETA y a los
excedentes generados por el COMPLEJO HIDROELECTRICO DE SALTO
GRANDE, estos ltimos en el marco de las leyes 24.954 y 25.671, por las tran-
sacciones econmicas realizadas hasta el 31 de diciembre de 2008 y las que se
generen durante el Ejercicio 2009. Las deudas mencionadas en el prrafo ante-
rior, sern incluidas en el artculo 2, inciso f) de la ley 25.152.
Art. 18.- Considranse como aportes no reintegrables los efectuados me-
diante los Decretos Nros. 1181 de fecha 3 de diciembre de 2003, 365 de fecha
26 de marzo de 2004, 512 de fecha 23 de abril de 2004, 917 de fecha 21 de julio
de 2004, 962 de fecha 29 de julio de 2004, 1672 y 1687 ambos de fecha 30 de
noviembre de 2004, 1466 de fecha 28 de noviembre de 2005, 311 de fecha 21
de marzo de 2006 y las deudas por los prstamos dispuestos por el artculo 17
de la ley 26.078 y el artculo 30 de la ley 26.198.
Facltase a la SECRETARIA DE HACIENDA a realizar las registraciones
contables a que den lugar los efectos del presente artculo.
Art. 19.- El PODER EJECUTIVO NACIONAL otorgar aportes no reintegrables
del Tesoro Nacional al Fondo Unificado creado por el artculo 37 de la Ley 24.065,
con destino al pago de las obligaciones exigibles de dicho Fondo para el cumpli-
miento de sus funciones especficas y al sostenimiento sin distorsiones del sis-
tema de estabilizacin de precios en el Mercado Elctrico Mayorista (MEM)
mediante el auxilio financiero al Fondo de Estabilizacin creado por Resolucin
N 61 de fecha 29 de abril de 1992 de la ex - SECRETARIA DE ENERGIA ELEC-
TRICA, dependiente del ex - MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVI-
CIOS PUBLICOS, sus modificatorias y complementarias, en el marco del artcu-
122
lo 36 de la ley 24.065 y administrado por la COMPAIA ADMINISTRADORA
DEL MERCADO MAYORISTA ELECTRICO SOCIEDAD ANONIMA (CAMMESA),
en su calidad de Organismo Encargado del Despacho (OED) conforme el De-
creto N 1192 del 10 de julio de 1992, debindose entender dentro de dichos
conceptos todas las acciones adoptadas y aquellas que resulten necesarias para
dar cumplimiento a lo previsto en el artculo 4 del Decreto N 465 del 6 de mayo
de 2005, su normativa complementaria y modificatoria, as como las que pudie-
ran tener origen en la Resolucin N 826 de la SECRETARIA DE ENERGIA de
fecha 6 de agosto de 2004, su normativa modificatoria y complementaria.
Art. 20.- Sustityese el artculo 39 de la ley 26.020 por el siguiente: Artculo
39: Sern obligados al pago de la Tasa de Fiscalizacin de la Industria y
Comercializacin del Gas Licuado de Petrleo, en carcter de sujetos pasivos,
las personas fsicas o jurdicas que obtengan gas licuado a partir de la refinacin
de hidrocarburos lquidos, de la captacin o separacin del gas natural por cual-
quier mtodo tcnico y los importadores del producto.
El perodo de liquidacin comprender UN (1) mes calendario y la base
imponible vendr dada por el volumen de su produccin y/o importacin en di-
cho perodo, expresado en toneladas.
La cuanta a aplicar sobre la base imponible ser de PESOS CINCO ($ 5,00)
por tonelada producida y/o importada. Los sujetos pasivos podrn trasladar por
sobre sus precios de venta en el mercado interno hasta PESOS TRES ($ 3,00)
por tonelada de gas licuado de petrleo comercializada. La SECRETARIA DE
ENERGIA queda facultada para modificar dichas cuantas, hasta un VEINTE
POR CIENTO (20%) en ms o en menos, de acuerdo a las variaciones econ-
micas que se operen en la industria.
La aplicacin, por parte de la SECRETARIA DE ENERGIA, de la tasa creada
por el presente artculo, y la imposicin de multas, intereses, actualizaciones y
sanciones se regirn por las normas y procedimientos establecidos en la Ley
11.683 (t.o. 1998) y sus modificaciones.
Art. 21.- Autorzase a iniciar el proceso de contratacin de las obras denomi-
nadas "Hidroelctrica Cndor Cliff" e "Hidroelctrica Barrancosa". Asimismo
autorzase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a efectuar las medidas ne-
cesarias que en materia de presupuesto correspondan, a efectos de comprome-
ter la ejecucin de los mencionados proyectos as como su inclusin en los ejer-
cicios siguientes hasta su finalizacin.
Art. 22.- Autorzase al PODER EJECUTIVO NACIONAL a otorgar un prsta-
mo preferencial a la REPUBLICA DE BOLIVIA, destinado a financiar el Proyecto
"Construccin de Planta de Extraccin y Fraccionamiento de Licuables y su sis-
tema de evacuacin y comercializacin en la localidad de YACUIBA", provincia
de Gran Chaco, del Departamento de Tarija, por la suma de DOLARES ESTA-
DOUNIDENSES CUATROCIENTOS CINCUENTA MILLONES (U$S
450.000.000), facultando al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a llevar a
cabo todas las acciones y previsiones que resulten necesarias para la concre-
cin del mismo. El PODER EJECUTIVO NACIONAL fijar el plazo y condiciones
de devolucin del presente prstamo.
Art. 23.- Autorzase a iniciar el proceso de contratacin de la obra "Presa Embal-
se y Central Portezuelo del Viento" en el Ro Grande y sus obras complementarias.
Asimismo, autorzase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a efectuar las medi-
das necesarias que en materia de presupuesto correspondan, a efectos de permitir
123
la ejecucin del mencionado proyecto, as como su inclusin en los ejercicios si-
guientes hasta su finalizacin. El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS deber dar
cuenta al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION, de las medidas
implementadas a los efectos de lo dispuesto en el prrafo anterior.
Art. 24.- El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS podr disponer las rees-
tructuraciones presupuestarias necesarias a efectos de incrementar los crditos
asignados a la Jurisdiccin 56 - MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL,
INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS, para el financiamiento del proyecto de
Desarrollo del Radar Primario Argentino Tridimensional de Largo Alcance, des-
tinado al control del Espacio Areo Nacional (RPA 3D) cuyo plazo de ejecucin
excede el Ejercicio 2009.
Art. 25.- El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS asignar las sumas nece-
sarias para cubrir las diferencias existentes respecto de la obra "Acueducto del
Ro Colorado", en virtud del convenio suscrito entre la provincia de LA PAMPA y
el ESTADO NACIONAL en fecha 27 de mayo de 2002 y de acuerdo a lo estable-
cido en la Ley 24.805, debiendo arbitrar los medios necesarios para la conclu-
sin total de la obra. El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS deber dar cuenta
al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION, de las medidas implementadas
a los efectos de lo dispuesto en el prrafo anterior.
Art. 26.- Autorzase al PODER EJECUTIVO NACIONAL a instrumentar los
mecanismos correspondientes a los fines de cubrir las necesidades financieras
derivadas de los dficits operativos de las Empresas AEROLINEAS ARGENTI-
NAS SOCIEDAD ANONIMA y AUSTRAL LINEAS AEREAS - CIELOS DEL SUR
SOCIEDAD ANONIMA, hasta que se complete el rescate establecido por el ar-
tculo 1 de la Ley 26.412 o hasta el 31 de diciembre de 2009, lo que ocurra
primero. El monto de las asistencias a realizarse deber instrumentarse como
aportes de capital y/o crditos a favor del ESTADO NACIONAL. A tal fin, el JEFE
DE GABINETE DE MINISTROS deber propiciar las adecuaciones presupues-
tarias correspondientes e informar sobre dichas asistencias a la COMISION
BICAMERAL DE REFORMA DEL ESTADO Y SEGUIMIENTO DE LAS
PRIVATIZACIONES.
Art. 27.- Extindese por TRES (3) aos adicionales el plazo de la renovacin
automtica a la que hace mencin el artculo 2 del contrato de administracin
fiduciaria suscripto entre la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE
ECONOMIA Y PRODUCCION y el BANCO DE INVERSION Y COMERCIO EX-
TERIOR SOCIEDAD ANONIMA aprobado por la Resolucin N 4 de la SECRE-
TARIA DE HACIENDA del 13 de enero de 1999.
CAPITULO IV
DE LAS NORMAS SOBRE RECURSOS
Art. 28.- Dispnese el ingreso como contribucin al Tesoro Nacional de la
suma de PESOS OCHOCIENTOS SETENTA Y DOS MILLONES OCHENTA Y
CUATRO MIL SETECIENTOS VEINTICINCO ($ 872.084.725), de acuerdo con
la distribucin indicada en la Planilla Anexa al presente artculo. El JEFE DE
GABINETE DE MINISTROS establecer el cronograma de pagos y adecuar la
planilla en funcin de lo dispuesto en el prrafo precedente.
Art. 29.- Fjase en la suma de PESOS CINCUENTA Y CUATRO MILLONES
OCHOCIENTOS MIL ($ 54.800.000) el monto de la tasa regulatoria segn lo
establecido por el primer prrafo del artculo 26 de la Ley 24.804 - LEY NACIO-
NAL DE LA ACTIVIDAD NUCLEAR.
124
Art. 30.- Limtase para el Ejercicio Fiscal 2009 al UNO COMA NOVENTA
POR CIENTO (1,90%) la alcuota establecida por el inciso a) del artculo 1 del
Decreto N 1399 del 4 de noviembre de 2001.
Los programas de colaboracin que la ADMINISTRACION FEDERAL DE
INGRESOS PUBLICOS (AFIP), desarrolle en materia de administracin tributaria
con organismos nacionales, provinciales, interprovinciales municipales o de la
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, conforme a los lineamientos que al respec-
to se acuerden, se ejecutarn y administrarn de acuerdo a sus respectivas
normativas y se financiarn con los recursos a que se refiere el prrafo prece-
dente.
Art. 31.- Suspndese para el Ejercicio 2009 la integracin correspondiente
del FONDO ANTICICLICO FISCAL creado por el artculo 9 de la Ley 25.152.
En caso de que la necesidad de financiamiento global de la Administracin na-
cional sea atendida sin tener que recurrir en su totalidad al supervit financiero,
el PODER EJECUTIVO NACIONAL destinar al citado Fondo el excedente fi-
nanciero no aplicado.
Art. 32.- Fjase en CERO COMA SESENTA Y CINCO POR CIENTO (0,65%)
el porcentaje a que se refiere el inciso a) del artculo 2 de la Ley 25.641.
Establcese que dicho porcentaje ser asignado de la siguiente forma: CERO
COMA CUARENTA Y CINCO POR CIENTO (0,45%) al Instituto Nacional de
Tecnologa Agropecuaria (INTA), el CERO COMA QUINCE POR CIENTO
(0,15%) al Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) y
el CERO COMA CERO CINCO POR CIENTO (0,05%) al Instituto Nacional de
Tecnologa Industrial (INTI). Estos fondos sern detrados de los gravmenes,
derechos y tasas, excluida la tasa de estadstica creada por la Ley 23.664,
percibidos por la Direccin General de Aduanas, debiendo ser depositados por
sta directamente a la orden de los organismos mencionados precedentemente
en el BANCO DE LA NACION ARGENTINA.
Convaldase la distribucin realizada por la aplicacin del presente artculo
hasta el Ejercicio 2008 inclusive.
Art. 33.- Exmese del Impuesto sobre Combustibles Lquidos y el Gas Natu-
ral, previsto en el Ttulo III de la Ley 23.966 (t.o. 1998) y sus modificatorias; del
Impuesto sobre el Gas Oil establecido por la Ley 26.028 y de todo otro tributo
especfico que en el futuro se imponga a dicho combustible, a las importaciones
de gas oil y diesel oil y su venta en el mercado interno, realizadas durante el ao
2009, destinadas a compensar los picos de demanda del mismo, incluyendo las
necesidades para el mercado de generacin elctrica.
La exencin dispuesta en el prrafo anterior ser procedente mientras la pa-
ridad promedio mensual de importacin del gas oil o diesel oil sin impuestos, a
excepcin del Impuesto al Valor Agregado, no resulte inferior al precio a salida
de refinera de esos bienes.
Autorzase a importar bajo el presente rgimen para el ao 2009, el volumen
de DOS MILLONES QUINIENTOS MIL METROS CUBICOS (2.500.000 m3), los
que pueden ser ampliados en hasta un VEINTE POR CIENTO (20%), conforme
la evaluacin de su necesidad realizada en forma conjunta por la SECRETARIA
DE HACIENDA, dependiente del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION
y la SECRETARIA DE ENERGIA, dependiente del MINISTERIO DE PLANIFI-
CACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS. El PODER EJECU-
TIVO NACIONAL, a travs de los organismos que estime corresponder, distri-
125
buir el cupo de acuerdo a la reglamentacin que dicte al respecto, debiendo
remitir al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION, en forma trimestral, el
informe pertinente que deber contener indicacin de los volmenes autoriza-
dos por empresa; evolucin de los precios de mercado y condiciones de sumi-
nistro e informe sobre el cumplimiento de la Resolucin N 1679 de fecha 23 de
diciembre de 2004 de la SECRETARIA DE ENERGIA, dependiente del MINIS-
TERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS.
En los aspectos no reglados por el presente rgimen, sern de aplicacin
supletoria y complementaria, las disposiciones de la Ley 26.022.
Art. 34.- Exmese del pago del derecho de importacin y de las tasas de
estadstica y comprobacin a la importacin para consumo de las mercaderas
nuevas y no producidas en el pas, destinadas a obras de infraestructura cuyo
objeto constituya:
a.- La generacin, el transporte y la distribucin de energa elctrica.
b.- La prospeccin, exploracin, produccin y explotacin de gas y petrleo.
c.- La constitucin de nuevas refineras de petrleo y ampliacin de las exis-
tentes.
d.- El transporte, almacenaje y/o distribucin de hidrocarburos.
A los efectos de la aplicacin de lo dispuesto en el prrafo anterior, las obras
de infraestructura debern ser declaradas como Proyecto Crtico por la SECRE-
TARIA DE ENERGIA del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVER-
SION PUBLICA Y SERVICIOS, conforme la normativa vigente en la materia y la
que en el futuro se establezca. Las mercaderas a importar debern ser parte
constitutiva imprescindible de las obras a las que se afecten, a cuyos efectos el
mencionado organismo dictar las normas respectivas. La SECRETARIA DE
INDUSTRIA, COMERCIO Y PYME del MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRO-
DUCCION, determinar peridicamente la existencia de produccin nacional.
Las mercaderas importadas nuevas, destinadas a proyectos de inversin
para la generacin de energa elctrica en el contexto del denominado FONDO
PARA INVERSIONES NECESARIAS que permitan incrementar la oferta de ener-
ga elctrica en el mercado elctrico mayorista (FONINVMEM), que hayan sido
declarados como crticos por la Secretara de Energa del MINISTERIO DE PLA-
NIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS con anterioridad
a la vigencia de la presente, no quedarn alcanzadas por los derechos y tasas
mencionados en el primer prrafo del presente artculo. No se requerir la cali-
dad de producido en el pas a las mercaderas pendientes de importacin desti-
nadas a los mencionados proyectos.
Art. 35.- Aclrase que el artculo 24 de la Ley 26.198 no modifica el marco
normativo vigente respecto a las comisiones y gastos bancarios que originan las
cuentas recaudadoras, conforme a las previsiones del artculo 23 de la Ley 11.683
(t.o. 1998) y sus modificaciones, cuya aplicacin al mbito de la seguridad social
fue dispuesta por el Decreto N 507 del 24 de marzo de 1993 ratificado por la
Ley 24.447.
Art. 36.- Sustityese el inciso a) del artculo 65 de la Ley 11.683 (t.o. 1998) y
sus modificaciones por el siguiente:
a.- Desde la fecha de intimacin administrativa de pago de tributos determi-
nados, cierta o presuntivamente con relacin a las acciones y poderes
fiscales para exigir el pago intimado. Cuando mediare recurso de apela-
126
cin ante el TRIBUNAL FISCAL DE LA NACION, la suspensin, hasta el
importe del tributo liquidado, se prolongar hasta NOVENTA (90) das
despus de notificada la sentencia del mismo que declare su incompe-
tencia, o determine el tributo, o apruebe la liquidacin practicada en su
consecuencia. Cuando la determinacin aludida impugne total o parcial-
mente saldos a favor del contribuyente o responsable que hubieren sido
aplicados a la cancelacin -por compensacin- de otras obligaciones
tributarias, la suspensin comprender tambin a la prescripcin de las
acciones y poderes del Fisco para exigir el pago de las obligaciones
pretendidamente canceladas con dichos saldos a favor.
La intimacin de pago efectuada al deudor principal, suspende la prescripcin
de las acciones y poderes del Fisco para determinar el impuesto y exigir su pago
respecto de los responsables solidarios.
Art. 37.- Prorrgase hasta el 31 de diciembre de 2024 el plazo establecido en
la parte "in fine" del primer prrafo del artculo 1 de la Ley 26.028.
CAPITULO V
DE LOS CUPOS FISCALES
Art. 38.- Fjase el cupo anual al que se refiere el artculo 3 de la Ley 22.317 y el
artculo 7 de la Ley 25.872, en la suma de PESOS OCHENTA Y DOS MILLONES
QUINIENTOS MIL ($ 82.500.000), de acuerdo con el siguiente detalle:
a.- PESOS DIECIOCHO MILLONES ($ 18.000.000) para el INSTITUTO
NACIONAL DE EDUCACION TECNOLOGICA;
b.- PESOS TREINTA MILLONES ($ 30.000.000) para la SUBSECRETA-
RIA DE LA PEQUEA Y MEDIANA EMPRESA Y DESARROLLO RE-
GIONAL;
c.- PESOS DOCE MILLONES ($ 12.000.000) para la SUBSECRETARIA
DE LA PEQUEA Y MEDIANA EMPRESA Y DESARROLLO REGIO-
NAL (inciso d) del artculo 5 de la Ley 25.872);
d.- PESOS VEINTIDOS MILLONES QUINIENTOS MIL ($ 22.500.000) para
el MINISTERIO DE TRABAJO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.
Djase establecido que, a partir de la fecha de vigencia de la presente ley, el
monto del crdito fiscal a que se refiere la Ley 22.317 ser administrado por el
INSTITUTO NACIONAL DE EDUCACION TECNOLOGICA, en el mbito del
MINISTERIO DE EDUCACION.
Art. 39.- Fjase el cupo anual establecido en el artculo 9, inciso b) de la ley
23.877 en la suma de PESOS CUARENTA MILLONES ($ 40.000.000) distribui-
dos de la siguiente forma:
1.- La suma de PESOS TREINTA Y CINCO MILLONES ($ 35.000.000) para la
operatoria vigente, y
2.- La suma de PESOS CINCO MILLONES ($ 5.000.000) para financiar pro-
yectos en el marco del Programa de Fomento a la Inversin de Capital
de Riesgo en Empresas de las Areas de Ciencia, Tecnologa e Innova-
cin Productiva (Decreto N 1207 de fecha 12 de septiembre de 2006).
CAPITULO VI
DE LA CANCELACION DE DEUDAS DE ORIGEN PREVISIONAL
Art. 40.- Establcese como lmite mximo la suma de PESOS DOS MIL DOS-
CIENTOS CUARENTA Y TRES MILLONES SEISCIENTOS VEINTE MIL
127
($ 2.243.620.000) destinada al pago de deudas previsionales reconocidas en
sede judicial y administrativa como consecuencia de retroactivos originados en
ajustes practicados en las prestaciones del rgimen previsional pblico a cargo
de la ADMINISTRACION NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL.
Art. 41.- Dispnese el pago en efectivo por parte de la ADMINISTRACION
NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL (ANSES), de las deudas previsionales
consolidadas en el marco de la Ley 25.344, por la parte que corresponda abonar
mediante la colocacin de instrumentos de la deuda pblica.
Art. 42.- La cancelacin de deudas previsionales consolidadas, de acuerdo
con la normativa vigente, en cumplimiento de sentencias judiciales que ordenen
el pago de retroactivos y reajustes por la parte que corresponda abonar median-
te la colocacin de instrumentos de deuda pblica a retirados y pensionados de
las Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad incluido el SERVICIO PENITEN-
CIARIO FEDERAL, ser atendida con los montos correspondientes al INSTITU-
TO DE AYUDA FINANCIERA PARA PAGO DE RETIROS Y PENSIONES MILI-
TARES, a la CAJA DE RETIROS, JUBILACIONES Y PENSIONES DE LA POLI-
CIA FEDERAL ARGENTINA, del SERVICIO PENITENCIARIO FEDERAL, de la
GENDARMERIA NACIONAL y de la PREFECTURA NAVAL ARGENTINA de-
terminados en la Planilla Anexa al artculo 50 de la presente ley.
Art. 43.- Establcese como lmite mximo la suma de PESOS TRESCIEN-
TOS VEINTINUEVE MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA Y NUEVE MIL ($
329.289.000) destinada al pago de sentencias judiciales por la parte que corres-
ponda abonar en efectivo por todo concepto, como consecuencia de retroacti-
vos originados en ajustes practicados en las prestaciones correspondientes a
retirados y pensionados de las Fuerzas Armadas y Fuerzas de Seguridad, in-
cluido el SERVICIO PENITENCIARIO FEDERAL, de acuerdo con el siguiente
detalle (cuadro 4).
Art. 44.- Los organismos a que se refieren los artculos 42 y 43 de la presente
ley debern observar para la cancelacin de las deudas el orden de prelacin
estricto que a continuacin se detalla:
a.- Sentencias notificadas en perodos fiscales anteriores y an pendientes
de pago;
b.- Sentencias notificadas en el ao 2009.
En el primer caso se dar prioridad a los beneficiarios de mayor edad. Agota-
das las sentencias notificadas en perodos anteriores al ao 2009 se aplicar el
orden de prelacin dispuesto en el inciso b), respetando estrictamente el orden
cronolgico de notificacin de las sentencias definitivas.
CAPITULO VII
DE LAS JUBILACIONES Y PENSIONES
Art. 45.- Establcese, a partir de la fecha de vigencia de la presente ley, que
la participacin del INSTITUTO DE AYUDA FINANCIERA PARA PAGO DE
RETIROS Y PENSIONES MILITARES, referida en los artculos 18 y 19 de la
Ley 22.919, no podr ser inferior al CUARENTA Y TRES POR CIENTO (43%)
del costo de los haberes remunerativos de retiro, indemnizatorios y de pensin
de los beneficiarios.
Art. 46.- Prorrganse por DIEZ (10) aos a partir de sus respectivos vencimien-
tos las pensiones otorgadas en virtud de la Ley 13.337 que hubieran caducado o
caduquen durante el presente ejercicio.
128
Prorrganse por DIEZ (10) aos a partir de sus respectivos vencimientos las
pensiones graciables que fueran otorgadas por el artculo 48 de la Ley 25.064.
Las pensiones graciables prorrogadas por la presente ley, las que se otorgaren
y las que hubieran sido prorrogadas por las Leyes 23.990, 24.061, 24.191, 24.307,
24.447, 24.624, 24.764, 24.938, 25.064, 25.237, 25.401, 25.500, 25.565, 25.725,
25.827, 25.967, 26.078, 26.198 y 26.337 debern cumplir con las condiciones
indicadas a continuacin:
a.- No ser el beneficiario titular de un bien inmueble cuya valuacin fiscal
fuere equivalente o superior a PESOS CIEN MIL ($ 100.000);
b.- No tener vnculo hasta el cuarto grado de consanguinidad o segundo de
afinidad con el legislador solicitante;
c.- No podrn superar en forma individual o acumulativa la suma equivalen-
te a UNA (1) jubilacin mnima del Sistema Integrado de Jubilaciones y
Pensiones y sern compatibles con cualquier otro ingreso siempre que,
la suma total de estos ltimos, no supere DOS (2) jubilaciones mnimas
del referido Sistema.
En los supuestos en que los beneficiarios sean menores de edad, con excep-
cin de quienes tengan capacidades diferentes, las incompatibilidades sern
evaluadas en relacin a sus padres, cuando ambos convivan con el menor. En
caso de padres separados de hecho o judicialmente, divorciados o que hayan
incurrido en abandono de hogar, las incompatibilidades slo sern evaluadas en
relacin al progenitor que cohabite con el beneficiario.
En todos los casos de prrrogas aludidos en el presente artculo, la Autoridad de
Aplicacin deber mantener la continuidad de los beneficios hasta tanto se com-
prueben fehacientemente las incompatibilidades mencionadas. En ningn caso, se
proceder a suspender los pagos de las prestaciones sin previa notificacin o inti-
macin para cumplir con los requisitos formales que fueren necesarios.
Las pensiones graciables que hayan sido dadas de baja por cualquiera de las
causales de incompatibilidad sern rehabilitadas una vez cesados los motivos
que hubieran dado lugar a su extincin siempre que las citadas incompatibilida-
des dejaren de existir dentro del plazo establecido en la ley que las otorg.
Dispnese, con cargo a los crditos aprobados por el artculo 1 de la presen-
te ley, la suma de PESOS DIECIOCHO MILLONES ($ 18.000.000) para la aten-
cin de los beneficios mencionados en el artculo 75 inciso 20) de la Constitu-
cin Nacional, que se determinen por la Jurisdiccin 01 - Programa 16 -, en
hasta un TREINTA POR CIENTO (30%) del importe mencionado y por la Juris-
diccin 01 - Programa 17 - en hasta UN SETENTA POR CIENTO (70%) del
mismo y se tramiten y formalicen por la unidad ejecutora del Programa 23 de la
Jurisdiccin 85.
Autorzase al PODER EJECUTIVO NACIONAL a incrementar los haberes de
las pensiones graciables otorgadas por la presente ley, hasta equiparar el au-
mento dispuesto en otros beneficios similares por la legislacin vigente en la
materia.
Art. 47.- Asgnase durante el presente ejercicio la suma de PESOS OCHO-
CIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y NUEVE
MIL ($ 836.679.000) de la contribucin destinada al Fondo Nacional de Empleo
(FNE) para la atencin de programas de empleo del MINISTERIO DE TRABA-
JO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.
129
CAPITULO VIII
DE LAS OPERACIONES DE CREDITO PUBLICO
Art. 48.- Autorzase, de conformidad con lo dispuesto por el artculo 60 de la
Ley 24.156, a los entes que se mencionan en la Planilla Anexa al presente art-
culo a realizar operaciones de crdito pblico por los montos, especificaciones y
destino del financiamiento indicados en la referida Planilla.
Los importes indicados en la misma corresponden a valores efectivos de co-
locacin. El uso de esta autorizacin deber ser informado de manera fehacien-
te y detallada, dentro del plazo de TREINTA (30) das de efectivizada la opera-
cin de crdito pblico, a ambas Cmaras del HONORABLE CONGRESO DE
LA NACION.
El rgano responsable de la Coordinacin de los Sistemas de Administracin
Financiera realizar las operaciones de crdito pblico correspondientes a la
Administracin Central. El MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION po-
dr efectuar modificaciones a las caractersticas detalladas en la mencionada
Planilla a los efectos de adecuarlas a las posibilidades de obtencin de
financiamiento, lo que deber informarse de la misma forma y modo estableci-
dos en el segundo prrafo.
Art. 49.- Fjanse en la suma de PESOS NUEVE MIL MILLONES ($ 9.000.000.000)
y en la suma de PESOS DOS MIL MILLONES ($ 2.000.000.000) los montos mxi-
mos de autorizacin a la TESORERIA GENERAL DE LA NACION y a la Adminis-
tracin Nacional de la Seguridad Social, respectivamente, para hacer uso transito-
riamente del crdito a corto plazo a que se refieren los artculos 82 y 83 de la Ley
24.156.
Art. 50.- Fjase en PESOS TRES MIL SETECIENTOS MILLONES
($ 3.700.000.000) el importe mximo de colocacin de Bonos de Consolidacin
y de Bonos de Consolidacin de Deudas Previsionales, en todas sus series
vigentes, para el pago de las obligaciones contempladas en el artculo 2, inciso
f) de la Ley 25.152, las alcanzadas por el Decreto N 1.318 de fecha 6 de no-
viembre de 1998 y las referidas en el artculo 100 de la Ley 11.672 -Complemen-
taria Permanente de Presupuesto (t.o. 2005)-, por los montos que en cada caso
se indican en la Planilla Anexa al presente artculo. Los importes indicados en la
misma corresponden a valores efectivos de colocacin.
Dentro de cada uno de los conceptos definidos en la citada Planilla, las colo-
caciones sern efectuadas en el estricto orden cronolgico de ingreso a la OFI-
CINA NACIONAL DE CREDITO PUBLICO de la SUBSECRETARIA DE
FINANCIAMIENTO dependiente de la SECRETARIA DE FINANZAS del MINIS-
TERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, de los requerimientos de pago que
cumplan con los requisitos establecidos en la reglamentacin hasta agotar el
importe mximo de colocacin fijado por el presente artculo.
Facltase al MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION a realizar modi-
ficaciones dentro del monto total fijado en este artculo.
Art. 51.- Dentro del monto autorizado para la Jurisdiccin 90 -Servicio de la
Deuda Pblica-, se incluye la suma de PESOS VEINTE MILLONES ($ 20.000.000)
destinada a la atencin de las deudas referidas en los incisos b) y c) del artculo
7 de la Ley 23.982.
Art. 52.- Mantinese el diferimiento de los pagos de los servicios de la deuda
pblica del Gobierno nacional dispuesto en el artculo 52 de la Ley 26.337, hasta
130
la finalizacin del proceso de reestructuracin de la totalidad de la deuda pblica
contrada originalmente con anterioridad al 31 de diciembre de 2001, o en virtud
de normas dictadas antes de esa fecha.
Art. 53.- Exceptanse del diferimiento de pagos establecido en el artculo
precedente, a las siguientes obligaciones:
a.- Las Letras del Tesoro (LETES) emitidas en virtud de lo dispuesto por los
Decretos Nros. 1572 del 1 de diciembre de 2001 y 1582 del 5 de diciem-
bre de 2001 y normas complementarias:
I.- Que estn en poder de personas fsicas de SETENTA Y CINCO (75)
aos o ms de edad, y cuyas tenencias se encuentren acreditadas
en la CAJA DE VALORES SOCIEDAD ANONIMA al 31 de diciem-
bre de 2001 y que se mantengan sin variacin, o por la parte que
cumpla con esta condicin.
II.- Que estuviesen en poder de personas que atraviesen situaciones
en las que estuvieran en riesgo la vida, o aquellas en las que exista
un severo compromiso de su salud por el riesgo de incapacidad que
presuma la patologa y la imposibilidad de postergacin del trata-
miento por un lapso mayor a DOS (2) aos las que sern considera-
das individualmente, en el marco del Decreto N 1310 del 29 de sep-
tiembre de 2004 y cuyas tenencias se encuentren acreditadas en
CAJA DE VALORES SOCIEDAD ANONIMA a la fecha de publica-
cin en el Boletn Oficial de la Resolucin N 73 del 25 de abril de
2002 del ex MINISTERIO DE ECONOMIA.
Art. 54.- La suspensin dispuesta en el artculo 1 del Decreto N 493 del 20
de abril de 2004 se extender hasta que el PODER EJECUTIVO NACIONAL
normalice en los trminos del artculo 55 de la presente ley los certificados emi-
tidos en el marco de los decretos mencionados en el artculo 1 del decreto
antes citado. A tal fin, facltase al PODER EJECUTIVO NACIONAL al dictado
de las normas correspondientes.
Art. 55.- Autorzase al PODER EJECUTIVO NACIONAL, a travs del MINIS-
TERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, a proseguir con la normalizacin de
los servicios de la deuda pblica referida en el artculo 52 de la presente ley, en
los trminos del artculo 65 de la Ley 24.156, y con los lmites impuestos por la
ley 26.017, quedando facultado el PODER EJECUTIVO NACIONAL para reali-
zar todos aquellos actos necesarios para la conclusin del citado proceso, a fin
de adecuar los servicios de la misma a las posibilidades de pago del ESTADO
NACIONAL en el mediano y largo plazo.
El MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION informar semestralmen-
te al HONORABLE CONGRESO DE LA NACION, el avance de las tratativas y
los acuerdos a los que se arribe durante el proceso de negociacin.
Los servicios de la deuda pblica del Gobierno nacional, correspondientes a
los ttulos pblicos comprendidos en el rgimen de la Ley 26.017, estn inclui-
dos en el diferimiento indicado en el artculo 52 de la presente ley.
Los pronunciamientos judiciales firmes, emitidos contra las disposiciones de
la Ley 25.561, el Decreto N 471 del 8 de marzo de 2002, y sus normas comple-
mentarias, recados sobre dichos ttulos, se encuentran alcanzados por lo dis-
puesto en el prrafo anterior.
Art. 56.- Autorzase al PODER EJECUTIVO NACIONAL, a travs del MINIS-
TERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, a negociar la reestructuracin de las
131
deudas con acreedores oficiales del exterior que las provincias le encomienden.
En tales casos el ESTADO NACIONAL podr convertirse en el deudor o garante
frente a los citados acreedores en la medida que la Jurisdiccin provincial asu-
ma con el ESTADO NACIONAL la deuda resultante en los trminos en que el
PODER EJECUTIVO NACIONAL, a travs del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
PRODUCCION determine.
A los efectos de la cancelacin de las obligaciones asumidas, las Jurisdiccio-
nes provinciales debern afianzar dicho compromiso con los recursos tributa-
rios coparticipables.
Art. 57.- A los efectos del cmputo de lo dispuesto en el inciso f) del artculo
2 de la Ley 25.152, considranse incluidos en el citado inciso, tanto los avales
del Tesoro Nacional como la capitalizacin por coeficiente de actualizacin.
Art. 58.- Establcese que las entidades financieras tendrn plazo hasta el 30
de junio de 2009 para notificar al BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA AR-
GENTINA, en los trminos oportunamente establecidos por el MINISTERIO DE
ECONOMIA Y PRODUCCION y el citado Banco, la aceptacin del resarcimien-
to dispuesto en los artculos 28 y 29 del Decreto N 905 de fecha 31 de mayo de
2002 y modificaciones.
Aquellas entidades financieras que hubieran recibido la citada compensacin
por importes superiores a los determinados por el BANCO CENTRAL DE LA
REPUBLICA ARGENTINA y que an no los hubieran restituido, debern reinte-
grar los mismos hasta el 30 de junio de 2009, de acuerdo al mecanismo que a tal
efecto determine el MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION.
Las entidades que hubieran iniciado o inicien reclamos administrativos y/o
acciones judiciales en los cuales se cuestionen los conceptos referidos en los
artculos 28 y 29 del Decreto N 905/02 y sus normas complementarias, o su
metodologa de clculo y que no desistan de los mismos, no podrn presentar la
aceptacin aludida en el primer prrafo del presente artculo, por lo que una vez
vencido el plazo se estar a lo que se decida en sede administrativa o judicial,
segn corresponda. En estos casos, de corresponder finalmente dicho resarci-
miento, se cancelarn mediante la emisin de Bonos de Consolidacin Provee-
dores Sexta Serie de los que se descontarn los importes previamente libera-
dos por el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTINA. Se faculta al
MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION a emitir los citados bonos por
hasta las sumas necesarias para cubrir los presentes casos y a establecer los
procedimientos para la liquidacin.
Art. 59.- Las entidades financieras que hubieran aceptado la determinacin
de la compensacin conforme se expresara en el artculo precedente despus
de aplicada la totalidad de sus tenencias de bonos en pesos recibidos en com-
pensacin, que deseen suscribir los bonos previstos en los artculos 28 y 29 del
Decreto N 905/02, para resarcir de manera total, nica y definitiva la posicin
neta negativa en moneda extranjera, resultante de la conversin a pesos de
activos y pasivos registrados en el balance al 31 de diciembre de 2001 conforme
lo establecido en la norma referida, podrn efectivizar dicha suscripcin hasta el
30 de junio de 2009. Vencido dicho plazo se entender que no se suscribirn los
citados instrumentos por lo que se proceder a su cancelacin, y consecuente-
mente ninguna entidad financiera podr solicitar su suscripcin.
Art. 60.- Facltase al rgano responsable de la Coordinacin de los Siste-
mas de Administracin Financiera a extender el plazo del Aval SH N 1/2003
132
otorgado a favor de la Empresa INVESTIGACIONES APLICADAS SOCIEDAD
DEL ESTADO (INVAP S.E.) de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 9 de la
Ley 25.725, hasta el 31 de diciembre de 2010.
Art. 61.- Sustityese el artculo 44 de la Ley 11.672 (t.o. 2005) por el siguien-
te texto: Artculo 44: Facltase a la SECRETARIA DE HACIENDA y a la SECRE-
TARIA DE FINANZAS ambas dependientes del MINISTERIO DE ECONOMIA Y
PRODUCCION a realizar operaciones de administracin de pasivos, cualquiera
sea el instrumento que las exprese. Estas operaciones podrn incluir la rees-
tructuracin de la deuda pblica en el marco del artculo 65 de la Ley 24.156, de
Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Pblico Na-
cional; la compra, venta y/o canje de instrumentos financieros, tales como bo-
nos o acciones, pases de monedas, tasas de inters o ttulos; la compra y venta
de opciones sobre instrumentos financieros y cualquier otra transaccin finan-
ciera habitual en los mercados de productos derivados. Estas transacciones
podrn realizarse a travs de entidades creadas "ad hoc". Las operaciones refe-
ridas en el presente artculo no estarn alcanzadas por las disposiciones del
Decreto N 1023 del 13 de agosto de 2001 y sus modificaciones. Los gastos e
intereses relacionados con estas operaciones debern ser registrados en la Ju-
risdiccin 90 - Servicio de la Deuda Pblica.
Para la fijacin de los precios de las operaciones se debern tomar en cuenta
los valores existentes en los mercados y/o utilizar los mecanismos usuales es-
pecficos para cada transaccin. Los instrumentos que se adquieran mediante
estas operaciones o por ventas de activos podrn mantenerse en cartera a fin
de poder utilizarlos en operaciones de pase, opciones, conversiones y cualquier
otro tipo de operacin habitual en los mercados.
Cuando en alguna de dichas operaciones la contraparte de la SECRETARIA
DE HACIENDA y la SECRETARIA DE FINANZAS ambas del MINISTERIO DE
ECONOMIA Y PRODUCCION se encontrare sujeta a cualquiera de los procedi-
mientos regidos por la Ley 24.522 o los previstos en los artculos 34, 35 bis, 44,
48, 50 y siguientes de la Ley 21.526 y sus modificaciones, y al cual fueran apli-
cables las disposiciones de la Ley 24.522, no sern de aplicacin:
a.- El artculo 118 inciso 3 de la Ley 24.522 respecto y en la medida de
garantas adicionales constituidas por la contraparte del Estado con pos-
terioridad a la celebracin de una o ms operaciones debido a la varia-
cin del valor de mercado del o los activos a los cuales se refieren tales
operaciones si la obligacin de constituir tales garantas adicionales hu-
biera sido acordada antes o en oportunidad de la celebracin de la o las
operaciones respectivas;
b.- Los artculos 20, 130, 144 y 145 de la Ley 24.522, permitiendo el ejerci-
cio por parte del Estado de sus derechos contractuales a rescindir antici-
padamente tales operaciones, a efectuar compensaciones de crditos y
dbitos recprocos a los valores acordados contractualmente por las
partes y a ejecutar las garantas correspondientes. Asimismo, dentro de
las facultades otorgadas por el presente artculo, la SECRETARIA DE
HACIENDA y la SECRETARIA DE FINANZAS ambas dependientes del
MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, podrn realizar opera-
ciones de cesin y/o disposicin de crditos contra particulares prove-
nientes de crditos devengados o facilidades de pago de deudas fisca-
les o previsionales mediante cualquier modalidad aceptada en los mer-
cados financieros del pas o del exterior.
Estas operaciones no se considerarn operaciones de crdito pblico y por
lo tanto no se hallan sujetas a los lmites impuestos por el artculo 60 de la Ley
133
24.156, de Administracin Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Pblico Nacional.
Art. 62.- Facltase a la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE
ECONOMIA Y PRODUCCION a la emisin y colocacin de Letras del Tesoro a
plazos que no excedan el ejercicio financiero hasta alcanzar un importe en cir-
culacin del valor nominal de PESOS TRES MIL MILLONES ($ 3.000.000.000),
a los efectos de ser utilizadas como garanta por las adquisiciones de combusti-
bles lquidos y gaseosos, as como tambin componentes extranjeros de obras
pblicas nacionales.
Dichos instrumentos podrn ser emitidos en la moneda que requiera la cons-
titucin de las citadas garantas, rigindose la emisin, colocacin, liquidacin y
registro de las mismas, por lo dispuesto en el artculo 82 del Anexo al Decreto N
1344 de fecha 4 de octubre de 2007. En forma previa a la emisin de las mis-
mas, deber estar comprometida la partida presupuestaria asignada a los gas-
tos garantizados.
Facltase a la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTERIO DE ECONO-
MIA Y PRODUCCION a disponer la aplicacin de las citadas partidas presu-
puestarias a favor del Tesoro Nacional, ante la eventual realizacin de las ga-
rantas emitidas en virtud del presente artculo, y asimismo, a dictar las normas
aclaratorias, complementarias y de procedimiento relacionadas con las faculta-
des otorgadas en el mismo.
Art. 63.- Facltase al rgano responsable de la Coordinacin de los Siste-
mas de Administracin Financiera a otorgar avales del Tesoro Nacional por las
operaciones de crdito pblico de acuerdo con el detalle que se indica a conti-
nuacin (cuadro 5).
Art. 64.- Modifcase el artculo 33 de la Ley 11.672 - COMPLEMENTARIA PER-
MANENTE DE PRESUPUESTO (t.o. 2005), que quedar redactado de la siguiente
manera: Artculo 33: Facltase a la SECRETARIA DE HACIENDA del MINISTE-
RIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, a colocar las disponibilidades del Tesoro
Nacional, derivadas o no de la aplicacin del artculo 80 de la Ley 24.156 y sus
modificaciones, en cuentas o depsitos remunerados del pas o del exterior y/o en
la adquisicin de ttulos pblicos o valores locales o internacionales de reconocida
solvencia y/o en cualquier otro tipo de operacin habitual en los mercados financie-
ros. Dichas operaciones slo podrn realizarse en la medida que su vencimiento
opere dentro del ejercicio fiscal en que se concertaron.
El producido generado por la colocacin de las disponibilidades del Tesoro
Nacional, ingresar como recurso al mismo.
El rgano responsable de la Coordinacin de los Sistemas de Administracin
Financiera del Sector Pblico Nacional dictar las normas aclaratorias y com-
plementarias del presente artculo.
CAPITULO IX
OTRAS DISPOSICIONES
Art. 65.- Dase por prorrogado todo plazo establecido para la liquidacin o
disolucin definitiva de todo Ente, Organismo, Instituto, Sociedad o Empresa del
Estado que se encuentre en proceso de liquidacin de acuerdo con los Decretos
Nros. 2148 de fecha 19 de octubre de 1993 y 1836 del 14 de octubre de 1994.
134
Establcese como fecha lmite para la liquidacin definitiva de los entes en
proceso de liquidacin mencionados en el prrafo anterior el 31 de diciembre de
2009 o hasta que se produzca la liquidacin definitiva de los procesos liquidatorios
de los entes alcanzados en la presente prrroga, por medio de la Resolucin del
MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION que as lo disponga, lo que ocu-
rra primero.
Art. 66.- Fjanse los importes a remitir en forma mensual y consecutiva, du-
rante el presente ejercicio, en concepto de pago de las obligaciones generadas
por el artculo 11 del Acuerdo Nacin-provincias, sobre Relacin Financiera y
Bases de un Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos, celebrado en-
tre el ESTADO NACIONAL, los estados provinciales y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires el 27 de febrero de 2002 ratificado por ley 25.570, destinados a las
provincias que no participan de la reprogramacin de la deuda prevista en el
artculo 8 del citado Acuerdo, las que se determinan seguidamente: provincia
de LA PAMPA, PESOS TRES MILLONES TRESCIENTOS SESENTA Y NUE-
VE MIL CIEN ($ 3.369.100); provincia de SANTA CRUZ, PESOS TRES MILLO-
NES TRESCIENTOS OCHENTA MIL ($ 3.380.000); provincia de SANTIAGO
DEL ESTERO, PESOS SEIS MILLONES SETECIENTOS NOVENTA Y CINCO
MIL ($ 6.795.000); provincia de SANTA FE, PESOS CATORCE MILLONES
NOVECIENTOS SETENTA MIL CIEN ($ 14.970.100) y provincia de SAN LUIS,
PESOS CUATRO MILLONES TREINTA Y UN MIL TRESCIENTOS ($ 4.031.300).
Art. 67.- Facltase al MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION a can-
celar los pasivos emergentes, a favor de las provincias y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires como partcipes del Rgimen de Coparticipacin Federal de Im-
puestos - Acuerdo Nacin-provincias sobre Relacin Financiera y Bases de un
Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos del 27 de febrero de 2002,
ratificado por la Ley 25.570, originados en la recaudacin de tributos nacionales
percibidos mediante la aplicacin de ttulos de la deuda pblica de acuerdo a la
legislacin vigente, previa deduccin de las deudas que, al 31 de diciembre de
2008, tuvieren las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires con el
ESTADO NACIONAL, derivadas del Decreto N 2737 de fecha 31 de diciembre
de 2002, del inciso c) del artculo 2 del Decreto N 1274 de fecha 16 de diciem-
bre de 2003, del artculo 31 de la Ley 25.827, del artculo 16 de la Ley 25.967, y
de las asumidas a travs de los Convenios suscriptos en el marco de lo dispues-
to en el artculo 26 de la Ley 25.917. Asimismo, facltase al Ministerio mencio-
nado precedentemente a refinanciar los saldos que pudieran surgir por aplica-
cin del presente artculo.
Art. 68.- Sustityese el artculo 22 de la Ley 26.198 de Presupuesto General
de la Administracin Nacional para el Ejercicio 2007, incorporado a la Ley 11.672
-COMPLEMENTARIA PERMANENTE DE PRESUPUESTO (t.o. 2005) por su
artculo 105-, por el siguiente: Artculo 22: Facltase al MINISTERIO DE ECO-
NOMIA Y PRODUCCION a modificar las condiciones de reembolso de las deu-
das que mantienen las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires con el
ESTADO NACIONAL, asumidas a travs de los Convenios suscriptos en el marco
del Decreto N 1274 de fecha 16 de diciembre de 2003, del artculo 31 de la Ley
25.827, del artculo 16 de la Ley 25.967, y del artculo 26, primer prrafo de la
Ley 25.917, as como, de aquellas provenientes de la aplicacin del Decreto N
743 de fecha 28 de marzo de 2003 y la Ley 25.736. La facultad otorgada se
implementar en el marco de la aplicacin del artculo 26 de la Ley 25.917,
primer prrafo.
El MINISTERIO DE ECONOMIA Y PRODUCCION, en cada oportunidad,
determinar, de acuerdo a las posibilidades del Gobierno nacional, las deudas
135
alcanzadas, debiendo considerarse, a tales efectos, la situacin financiera de la
Jurisdiccin de que se trate.
Art. 69.- Sustityese el artculo 1 de la Ley 25.919 -Fondo Nacional de In-
centivo Docente-, modificado por el artculo 19 de la Ley 26.075 de Financiamiento
Educativo, el que quedar redactado en los siguientes trminos: Artculo 1:
Prorrgase la vigencia del Fondo Nacional de Incentivo Docente creado por la
Ley 25.053 y sus modificaciones, por el trmino de SIETE (7) aos a partir del 1
de enero de 2004.
Art. 70.- Incorprase como artculo 1 bis de la Ley 22.802 el siguiente texto:
Artculo 1 bis: Las mquinas, equipos y/o artefactos y sus componentes consu-
midores de energa que se comercialicen en la REPUBLICA ARGENTINA debe-
rn cumplir los estndares de eficiencia energtica que, a tales efectos defina la
SECRETARIA DE ENERGIA del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL,
INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS. La citada Secretara definir para cada
tipo de producto estndares de niveles mximos de consumo de energa y/o
niveles mnimos de eficiencia energtica, en funcin de indicadores tcnicos y
econmicos.
Art. 71.- Incorprase el siguiente texto como inciso m) del artculo 12 de la
Ley 22.802:
m) Verificar que las mquinas, equipos y/o artefactos y sus componentes
consumidores de energa que se comercialicen en la REPUBLICA ARGENTINA
cumplan con los estndares de eficiencia energtica establecidos por la SE-
CRETARIA DE ENERGIA del MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL,
INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS.
Art. 72.- Modifcase el artculo 20 de la Ley 24.144, sustituido por el artculo
15 de la Ley 25.780 por el siguiente:
Artculo 20: El Banco podr hacer adelantos transitorios al Gobierno nacional
hasta una cantidad equivalente al DOCE POR CIENTO (12 %) de la base mone-
taria, constituida por la circulacin monetaria ms los depsitos a la vista de las
entidades financieras en el BANCO CENTRAL DE LA REPUBLICA ARGENTI-
NA, en cuentas corrientes o en cuentas especiales. Podr adems, otorgar ade-
lantos hasta una cantidad que no supere el DIEZ POR CIENTO (10 %) de los
recursos en efectivo que el Gobierno nacional haya obtenido en los ltimos DOCE
(12) meses. En ningn momento el monto de adelantos transitorios otorgados,
excluidos aquellos que se destinen exclusivamente al pago de obligaciones con
los organismos multilaterales de crdito y al pago de obligaciones en moneda
extranjera, podr exceder el DOCE POR CIENTO (12 %) de la base monetaria,
definida precedentemente. Todos los adelantos concedidos en el marco de este
artculo debern ser reembolsados dentro de los DOCE (12) meses de efectua-
dos. Si cualquiera de estos adelantos quedase impago despus de vencido aquel
plazo, no podr volver a usarse esta facultad hasta que las cantidades adeuda-
das hayan sido reintegradas.
Art. 73.- Modifcase el artculo 11 de la Ley 19.032 sustituido por el artculo 9
de la Ley 25.615, el que quedar redactado de la siguiente manera: Artculo 11:
Las cuentas corrientes que fueran necesarias para el desenvolvimiento del Ins-
tituto sern abiertas nicamente en entidades financieras oficiales. Los fondos
excedentes, se invertirn de acuerdo con criterios de rentabilidad y seguridad
adecuados, en depsitos a plazo fijo -los que debern constituirse en el BANCO
DE LA NACION ARGENTINA- y otros activos financieros que aseguren la dis-
136
ponibilidad de los fondos en las fechas para las cuales el Instituto prevea su uso
para los objetos previstos en los artculos 2 y 3 de la presente, en funcin de
las proyecciones que hubiera realizado.
El Instituto deber operar con entidades financieras oficiales, excepto en lo
relacionado con la gestin de prstamos.
Art. 74.- Autorzase al rgano Coordinador de los Sistemas de Administra-
cin Financiera, a dar garantas especiales al BANCO DE LA NACION ARGEN-
TINA, en los trminos de lo previsto en el artculo 25 de la Ley 21.799, por deu-
das que el Estado nacional contraiga con esa Institucin, siempre y cuando:
a.- el producido de dichas deudas se aplique al financiamiento de gastos de
capital o amortizacin de deudas;
b.- el saldo de las mismas no exceda el TREINTA POR CIENTO (30 %) de
los depsitos del sector pblico nacional no financiero en la entidad otor-
gante.
Las garantas que se otorguen quedarn incluidas en las previsiones del artculo
57 de la presente.
Art. 75.- Reasgnanse los beneficios promocionales no utilizados, otorgados
a proyectos promovidos al amparo de la Ley 22.021 y sus modificatorias y en-
cuadrados en los Decretos Nros. 2054 de fecha 10 de noviembre de 1992, 804
de fecha 16 de julio de 1996 y 1553 de fecha 29 de diciembre de 1998, cuyos
costos fiscales tericos fueron oportunamente imputados presupuestariamente
y acreditados en las respectivas cuentas corrientes computarizadas, a la em-
presa adjudicataria de la planta industrial promovida que perteneca a la fallida
YOMA SOCIEDAD ANONIMA, as como a aquellas otras empresas que lleven a
cabo emprendimientos vinculados con la industrializacin del cuero, en la medi-
da que se comprometan a ocupar, en conjunto y como mnimo, los puestos de
trabajo a los que estaba obligada YOMA SOCIEDAD ANONIMA. A los fines de
la reasignacin respectiva deber mediar el consentimiento del PODER EJE-
CUTIVO de la provincia de LA RIOJA.
Art. 76.- Facltase al Poder Ejecutivo nacional para: Convalidar las
reasignaciones decretadas por el gobierno de la provincia de San Juan durante
el presente ejercicio, correspondiente a proyectos industriales promovidos al
amparo de la Ley 22.973 y su modificatoria, encuadrados en los Decretos Nros.
2054/92; 804/96; de beneficios promocionales no utilizados cuyos costos fisca-
les tericos fueron oportunamente imputados presupuestariamente se hallen o
no acreditados en las respectivas cuentas corrientes computarizadas, a empre-
sas que lleven a cabo emprendimientos destinados a la generacin, transporte y
distribucin de energas elctricas alternativas con el fin de incrementar la oferta
energtica nacional, teniendo en cuenta las caractersticas de la explotacin,
inversiones a efectuarse, nivel de produccin, mano de obra a ocuparse y de-
ms consideraciones que coadyuven al desarrollo econmico y social de la pro-
vincia, y debiendo mediar, a tal fin, declaracin que acredite el decaimiento for-
mal del beneficio por parte de la autoridad de aplicacin o la renuncia expresa
del titular de tales beneficios.
Art. 77.- Facltase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, para que en uso
de las atribuciones conferidas por el artculo 37 de la Ley 24.156, efecte las
reestructuraciones presupuestarias a los efectos de asignar los crditos nece-
sarios para la atencin de las obligaciones derivadas de la implementacin de la
Ley 26.331.
137
Art. 78.- Facltase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, en oportunidad
de proceder a la distribucin de la presente ley, a asignar por compensacin
dentro del total previsto en el artculo 1, un crdito de PESOS DIEZ MILLONES
($ 10.000.000), a favor de la COMISION NACIONAL DE REGULACION DEL
TRANSPORTE, organismo descentralizado en Jurisdiccin del MINISTERIO DE
PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SERVICIOS.
Art. 79.- Prorrgase por DIEZ (10) aos, a partir de la promulgacin de la
presente ley, el plazo dispuesto por el segundo prrafo del artculo 17 de la Ley
25.080.
Art. 80.- Exceptase al FONDO PERMANENTE DE CAPACITACION Y
RECALIFICACION LABORAL, el cual funciona en el mbito del INSTITUTO
NACIONAL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA dependiente de la SUBSE-
CRETARIA DE LA GESTION PUBLICA de la JEFATURA DE GABINETE DE
MINISTROS, de ingresar al TESORO NACIONAL los remanentes provenientes
de recursos de ejercicios anteriores que dicho Fondo registra a partir del ejerci-
cio 2008. Facltase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a ampliar los pre-
supuestos de dicho Fondo mediante la incorporacin de los remanentes corres-
pondientes.
Art. 81.- Incorprase, dentro del total de los crditos aprobados por la pre-
sente ley, la suma de PESOS CINCO MILLONES ($ 5.000.000) que sern asig-
nados al Programa 17 de la Jurisdiccin 01, como complemento de los progra-
mas vigentes en otras Jurisdicciones para ayuda a estudiantes de nivel medio
primario, secundario, terciario y universitario.
Art. 82.- EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, en uso de las atribucio-
nes conferidas por el artculo 37 de la Ley 24.156, asignar al Programa 17 de la
Jurisdiccin 01, la suma de PESOS SIETE MILLONES ($ 7.000.000) para el
cumplimiento de programas destinados a personas de existencia ideal con
personera jurdica y sin fines de lucro, mediante asignaciones de prstamos no
reintegrables y/o con financiamiento compartido.
Art. 83.- EL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, en uso de las atribucio-
nes conferidas por el artculo 37 de la Ley 24.156 asignar a la Jurisdiccin 01
con destino al Programa 17, la suma de PESOS VEINTIDOS MILLONES ($
22.000.000) para atender gastos de funcionamiento, cuya financiacin durante
el ejercicio 2008, fue solventada mediante la incorporacin de sobrantes de ejer-
cicios anteriores y con recursos propios.
Art. 84.- Facltase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, a asignar a la
Jurisdiccin 30 - Ministerio del Interior - Programa 17 - Cooperacin, Asistencia
Tcnica y Capacitacin a Municipios - la suma de PESOS UN MILLON DOS-
CIENTOS MIL ($ 1.200.000), para ser destinada a la FEDERACION ARGENTI-
NA DE MUNICIPIOS - F.A.M.- en carcter de aporte no reintegrable, para la
atencin de sus gastos de funcionamiento.
Art. 85.- Facltase al PODER EJECUTIVO NACIONAL, durante el presente
ejercicio, a establecer medidas tributarias especiales, tales como diferimientos,
reintegros, deducciones, regmenes especiales de amortizacin y/o bonificacio-
nes de impuestos en los departamentos provinciales cuya crisis laboral, en ge-
neral, derive de la privatizacin o cierre de empresas pblicas. El PODER EJE-
CUTIVO NACIONAL deber establecer las caractersticas y condiciones para
ser considerados como tales.
138
Art. 86.- Facltase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, para que en uso
de las atribuciones conferidas por el artculo 37 de la Ley 24.156, efecte las
reestructuraciones presupuestarias que fueren necesarias a efectos de asignar
la suma de PESOS QUINIENTOS MIL ($ 500.000) destinada a la financiacin
de los gastos de la Comisin Binacional del Ro Bermejo (COBINABE).
Art. 87.- El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS, en uso de las atribuciones
conferidas por el artculo 37 de la Ley 24.156, asignar la suma de PESOS UN
MILLON QUINIENTOS MIL ($ 1.500.000) destinada a la atencin de los gastos
del Parlamento del MERCOSUR.
Art. 88.- Autorzase al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a iniciar el pro-
ceso de contratacin de las obras denominadas "Aprovechamiento Multipropsito
Chihuidos I y II" en la provincia del Neuqun; "Aprovechamientos Hidroelctri-
cos del Ro San Juan - Presa y Central Hidroelctrica Punta Negra-" en la pro-
vincia de San Juan; y "Aprovechamientos Hidroelctricos del Ro Tunuyn -
Complejo los Blancos" - en la provincia de Mendoza. Asimismo, autorzase al
JEFE DE GABINETE DE MINISTROS a efectuar las medidas necesarias que en
materia de presupuesto correspondan, a efectos de permitir la ejecucin de los
mencionados Proyectos as como su inclusin en los ejercicios siguientes hasta
su finalizacin. El JEFE DE GABINETE DE MINISTROS deber dar cuenta al
HONORABLE CONGRESO DE LA NACION, de las medidas implementadas a
los efectos de lo dispuesto en el presente artculo.
Art. 89.- Sustityese el inciso b) del artculo 83 de la Ley 11.672 (t.o. 2005)
por el siguiente:
b.- Las empresas productoras y/o refinadoras e importadoras inscriptas en
los registros a cargo de la Autoridad de Aplicacin de la Ley 17.319 abo-
narn una tasa de control de calidad de combustibles conforme se esta-
blece a continuacin:
1.- Las empresas productoras y/o refinadoras e importadoras de nafta y
gasoil abonarn mensualmente, en carcter de sujetos pasivos, una
tasa de control de calidad de los combustibles de hasta PESOS TRES
DIEZMILESIMOS ($ 0,0003) por litro producido o importado.
2.- Las empresas productoras y/o refinadoras e importadoras de
bioetanol y biodiesel abonarn anualmente, en carcter de sujetos
pasivos, una tasa de control de calidad de los combustibles de hasta
PESOS TRES DIEZ MILESIMOS ($ 0,0003) por litro producido o
importado.
3.- Las empresas productoras y/o refinadoras e importadoras de biogs
abonarn anualmente en carcter de sujetos pasivos una tasa de con-
trol de calidad de los combustibles de hasta PESOS TRES
DIEZMILESIMOS ($ 0,0003) por metro cbico producido o importado.
Art. 90.- Dispnese un incremento de crditos de PESOS DIEZ MILLONES
($ 10.000.000) en la Entidad 652 -ENTE NACIONAL REGULADOR DE ELEC-
TRICIDAD, organismo descentralizado que acta en el mbito de la Jurisdiccin
56 MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION PUBLICA Y SER-
VICIOS-, incremento que permitir atender los gastos que requiera el normal
funcionamiento del Organismo, cuya financiacin ser atendida con recursos
propios a travs de la tasa de Fiscalizacin y Control que recauda el mismo.
Art. 91.- Facltese al JEFE DE GABINETE DE MINISTROS para la creacin
de 26 cargos en la planta permanente del ENTE NACIONAL REGULADOR DE
LA ELECTRICIDAD, organismo descentralizado que acta en el mbito de la
139
Jurisdiccin 56, MINISTERIO DE PLANIFICACION FEDERAL, INVERSION
PUBLICA Y SERVICIOS, los cuales sern financiados a partir de la aprobacin
de los crditos del artculo precedente.
CAPITULO X
DE LA LEY COMPLEMENTARIA PERMANENTE
Art. 92.- Incorpranse a la Ley 11.672 - COMPLEMENTARIA PERMANEN-
TE DE PRESUPUESTO (t.o. 2005) el artculo 65 de la Ley 26.337 y los artculos
15, 19, 33, 34, 57, 67, 74 y 80 de la presente ley y exclyense los artculos 33 y
64 de la Ley 26.337.
TITULO II
PRESUPUESTO DE GASTOS Y RECURSOS DE LA ADMINISTRACION
CENTRAL
Art. 93.- Detllanse en las Planillas resumen N 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9
Anexas al presente Ttulo, los importes determinados en los artculos 1, 2, 3 y
4 de la presente ley.
TITULO III
PRESUPUESTO DE GASTOS Y RECURSOS DE ORGANISMOS DESCEN-
TRALIZADOS E INSTITUCIONES DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Art. 94.- Detllanse en las Planillas resumen N 1A, 2A, 3A, 4A, 5A, 6A, 7A,
8A y 9A Anexas al presente Ttulo los importes determinados en los artculos 1,
2, 3 y 4 de la presente ley.
Art. 95.- Detllanse en las Planillas resumen N 1B, 2B, 3B, 4B, 5B, 6B, 7B,
8B y 9B Anexas al presente Ttulo los importes determinados en los artculos 1,
2, 3 y 4 de la presente ley.
Art. 96.- Comunquese al Poder Ejecutivo. DADA EN LA SALA DE SESIO-
NES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES, A LOS CINCO DIAS
DEL MES DE NOVIEMBRE DEL AO DOS MIL OCHO.- REGISTRADA BAJO
EL N 26.422 - JULIO C. C. COBOS.- EDUARDO A. FELLNER.- Enrique Hidal-
go.- Juan H. Estrada.
NOTA: Esta Ley se publica sin Planillas Anexas. La documentacin no publica-
da puede ser consultada en la Sede Central de esta Direccin Nacional (Suipacha
767 - Ciudad Autnoma de Buenos Aires) y en www.boletinoficial.gov.ar
140
La ley 24.156 establece en el Ttulo VII - Captulo II Comisin Parlamentaria
Mixta
Revisora de Cuentas:
Art. 128.- La Comisin Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas estar forma-
da por seis (6) senadores y seis (6) diputados cuyos mandatos durarn hasta la
prxima renovacin de la Cmara a la que pertenezcan y sern elegidos simult-
neamente en igual forma que los miembros de las comisiones permanentes.
Anualmente la Comisin elegir un presidente, un vicepresidente y un secre-
tario que pueden ser reelectos. Mientras estas designaciones no se realicen,
ejercern los cargos los legisladores con mayor antigedad en la funcin y a
igualdad de sta, los de mayor edad.
La Comisin contar con el personal administrativo y tcnico que establezca
el presupuesto general y estar investida con las facultades que ambas Cma-
ras delegan en sus comisiones permanentes y especiales.
Art. 129.- Para el desempeo de sus funciones la Comisin Parlamentaria
Mixta Revisora de Cuentas debe:
a.- Aprobar juntamente con las Comisiones de Presupuesto y Hacienda de
ambas Cmaras el programa de accin anual de control externo a desa-
rrollar por la Auditora General de la Nacin;
b.- Analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditora General de la
Nacin y remitirlo al Poder Ejecutivo para su incorporacin en el presu-
puesto general de la Nacin;
c.- Encomendar a la Auditora General de la Nacin la realizacin de estudios,
investigaciones y dictmenes especiales sobre materias de su competen-
cia, fijando los plazos para su realizacin;
d.- Requerir de la Auditora General de la Nacin toda la informacin que
estime oportuno sobre las actividades realizadas por dicho ente;
e.- Analizar los informes peridicos de cumplimiento del programa de traba-
jo aprobado, efectuar las observaciones que pueden merecer, e indicar
las modificaciones que estime conveniente introducir.
f.- Analizar la memoria anual que la Auditora General de la Nacin deber
elevarle antes del 1 de mayo de cada ao.
POLTICA FINANCIERA Y POLTICA FISCAL
Si bien, se suelen utilizar indistintamente los trminos "poltica financiera" y
"poltica fiscal", Giuliani Fonrouge hace notar que en Estados Unidos "la deno-
minacin fiscal policy, no emplea tal terminologa en su sentido literal de "poltica
fiscal", sino que traduce una posicin de conjunto de poltica financiera anticclica"
(H. Villegas, Curso..., pg. 811), por lo tanto las distinciones entre los vocablos
"financiero" y "fiscal" dentro del campo jurdico son de aplicacin, a la poltica del
Estado, cuando ste efecta una actividad de carcter finalista mediante el em-
pleo de los gastos y recursos del Estado (financiera) o a travs de los recursos
tributarios (fiscal).
Unidad XIV
141
Garca Belsunce afirma que "la poltica financiera, tal como es concebida en la
actualidad, se ocupa de determinar la eleccin de los gastos pblicos a realizarse y
de los recursos pblicos a obtenerse para llevar a cabo un objetivo estatal determi-
nado, en circunstancias de tiempo y lugar determinados" (Garca Belsunce, Poltica
fiscal para un plan de estabilizacin y desarrollo econmico, pg. 7).
LA POLTICA FINANCIERA DESDE LA OPTICA CLSICA
Los clsicos, que adheran a la concepcin que ms tarde Duverger denomi-
nara como de "estado pozo" (consumidor improductivo de bienes) sostenan
que los gastos estatales deban ser reducidos al mnimo ya que una actitud
contraria implicaba utilizar innecesariamente recursos de los particulares, quie-
nes podran usar mejor los mismos.
Otro principio sostenido por los clsicos es el del equilibrio presupuestario,
basado en un orden esencial de las Finanzas Pblicas que deba sustentarse en
evitar los desequilibrios fiscales y lograr, por lo tanto, que los ingresos y egresos
totalicen las sumas iguales.
POLTICA FINANCIERA INTERVENCIONISTA
La primera guerra mundial produjo serios trastornos financieros en pases
involucrados en el conflicto y tal situacin trajo, como consecuencia,
cuestionamientos a los dogmas sostenidos por la poltica financiera clsica. Esta
tendencia se hizo ms notable, posteriormente, ante la aparicin de los snto-
mas de la depresin de los aos treinta. Ante las nuevas realidades fueron poco
a poco, abrindose paso nuevas ideas que propiciaban el intervencionismo es-
tatal a travs de la participacin del Estado en la actividad econmica y median-
te la intervencin en los mercados a travs de distintos mecanismos regulatorios.
La poltica financiera intervencionista, identificada con la llamada concepcin
de "estado filtro" (redistribuidor de riqueza) de Duverger sostiene que la poltica
financiera debe lograr:
a.- Desarrollar una poltica anticclica, con el objeto de morigerar los efectos
no deseados producidos por los ciclos econmicos.
b.- Lograr la plena ocupacin.
c.- Mejor distribucin de la riqueza.
d.- Acelerar la tasa de crecimiento.
LA MODERNA POLTICA LIBERAL
La poltica intervencionista produjo una cada vez mayor participacin del Es-
tado en distintas reas de la vida nacional, lo que deriv en un incremento en las
erogaciones que no siempre podan ser satisfechas con recursos de origen tri-
butario, lo que llev a muchos estados a apelar a recursos extratributarios (utili-
zacin intensiva del crdito pblico y emisin monetaria) con el fin de satisfacer
sus necesidades de financiamiento.
Esta nueva actitud de poltica financiera gener con frecuencia dos proble-
mas de gran magnitud: inflacin y altos niveles de endeudamiento.
142
Los problemas ocasionados por el intervencionismo excesivo y la aparicin
de problemas econmicos que no se identificaban con la visin tradicional de los
ciclos econmicos (p. ej. "la aparicin del estancamiento econmico junto con la
inflacin) provoc un retorno a las ideas liberales que muchos autores han dado
en llamar liberalismo pragmtico.
POLTICA FISCAL O TRIBUTARIA
Como se vio anteriormente, la actividad estatal finalista que utiliza solamente
instrumentos tributarios se denomina poltica fiscal.
Maurice Duverger en su obra Instituciones financieras enumera tales instru-
mentos:
1.- Intervencionismo por aumento o disminucin de la presin tributaria global.
2.- Intervencionismo mediante discriminacin.
3.- Intervencionismo por amputacin
4.- Intervencionismo por redistribucin.
EL DESARROLLO ECONMICO
Kusnetz define el desarrollo econmico como el proceso que se manifiesta
por un persistente aumento del ingreso per cpita y un nivel de vida ascendente.
Los especialistas consideran que los factores que intervienen en tal proceso
pueden clasificarse en tangibles e intangibles.
Los factores intangibles son aquellos que derivan de las condiciones e incli-
naciones de la conducta humana, mientras que los tangibles provienen de la
naturaleza, por ejemplo, el agua, el suelo, las vas navegables naturales, etc.
Ante el objetivo de lograr el desarrollo econmico los estados pueden utilizar
polticas diferentes, ya sea a travs de un mayor intervencionismo estatal o de
una mayor apertura a la actividad privada.
LA INFLACIN Y EL DESARROLLO ECONMICO
La inflacin ha sido sealada como un grave obstculo para el desarrollo
econmico si bien es cierto, a veces, la bsqueda de ese objetivo provoca tal
deformacin.
Las causas que provocan la inflacin han sido motivo de tratamiento por dis-
tintos autores que han generado distintos tipos de teoras. As, "las teoras
monetaristas identifican prcticamente a la emisin monetaria con la inflacin,
basndose en la teora cuantitativa del dinero, tal como fue formulada por los
economistas de la escuela clsica. Se afirma que la falta de equivalencia entre
los medios de pago creados mediante la emisin y la cantidad de bienes y servi-
cios disponibles, tiene como efecto inevitable, el producir la inflacin. Por tanto,
la inflacin no es sino la consecuencia directa de los excesos en la facultad de
emitir moneda" (H. Villegas, Curso..., pg. 825).
143
Otros autores sostienen que existen distintos tipos de inflacin:
1.- Inflacin de rentas;
2.- Inflacin de costos e;
3.- Inflacin estructural.
1.- Inflacin de rentas: es llamada por Bafre inflacin inducida por la
demanda o inflacin de demanda.
Se produce ante un incremento autnomo de la demanda que al no
poder ser satisfecha con los bienes y servicios disponibles provoca
un alza en los precios.
2.- Inflacin de costos: se produce ante el incremento de los costos
sin que existe aumento de la demanda.
3.- Inflacin estructural: deriva fundamentalmente de deformaciones
en las condiciones de mercado que producen distorsiones en los
precios.
PLANIFICACIN
La instrumentacin del intervencionismo estatal permite "distinguir tres tipos
de planeamiento: planificacin integral o coactiva, la planificacin liberal o indi-
cativa y la planificacin democrtica o democracia planificada" (H. Villegas, Cur-
so..., pg. 830).
Planificacin integral o coactiva: es propia de los regmenes socialistas en los
que los medios de produccin se encuentran preponderantemente bajo el siste-
ma de propiedad social y donde la estructura de precios de bienes y servicios es
el resultado de una serie de actos administrativos. La intervencin estatal, en
este caso, es directa y detallada.
Planificacin democrtica o democracia planificada: En este tipo de planifica-
cin, propugnada, entre otros autores, por Myrdal asigna cierta importancia a la
participacin estatal pero sin que el Estado sea el nico conductor, todo ello en
un sistema de economa mixta.
Planificacin liberal o indicativa: es aquella en la que la intervencin se mani-
fiesta en forma indirecta y de carcter general, donde la persuasin y la orienta-
cin son sus elementos ms notorios.
144
Lecturas
Complementarias
145
UNIDAD I
Antecedentes histricos de la ciencia de las Finanzas Pblicas
El estudio de las Finanzas Pblicas en forma sistemtica es relativamente re-
ciente si se tiene en cuenta la prolongada historia de las organizaciones estatales,
lo que no quiere decir, sin embargo, que no haya existido actividad financiera.
Antecedentes remotos, aunque algunas veces son slo breves referencias,
se encuentran en el Cdigo de Hammurabi o en escritos de Jenofonte (el autor
de Anbasis). En la antigedad, al estar confundidos los patrimonios pblicos
(tal como lo conocemos en la actualidad) con el patrimonio de los monarcas, la
necesidad de la ciencia de las Finanzas Pblicas como tal, aparece como su-
perflua en muchos casos.
Con la irrupcin del mercantilismo y su visin del Estado fuerte basado en la
riqueza de sus tesoros la situacin se modifica, pero este proceso se verifica en
el mbito en el que comienzan a ser cuestionadas las antiguas estructuras ab-
solutas de los monarcas (recurdese la Carta Magna de Juan sin tierra, que
limit el poder los reyes en Inglaterra). En este sentido Emil James sostuvo que
"los mercantilistas, asimilando la gestin de las finanzas pblicas a la de un
patrimonio privado, creyeron que ningn Estado poda enriquecerse as no ven-
da al extranjero ms que le compraba y que slo una balanza de comercio
favorable poda impulsar la entrada en el pas de metales preciosos, ndice se-
guro del enriquecimiento nacional" (Emile James - Historia del Pensamiento Eco-
nmico, pg. 36). En Austria y Alemania esta corriente recibi el nombre de
"cameralismo" trmino derivado de la palabra "kamera", lugar donde se guarda-
ban los fondos pblicos. Dentro de este pensamiento, el cameralista Ludwig
von Seckendorff sostuvo que el prncipe deba procurarse los recursos nece-
sarios para "mantener su rango y satisfacer sus deseos".
Juan Bodino, a fines del siglo XVI, autor de "Los seis libros de la Repblica",
tambin incursiona en el campo de la ciencia de las finanzas y sostiene entre otras
cosas, que es necesario "acomodar la forma de la cosa pblica a la manera de ser
de los lugares y las ordenanzas humanas a las leyes naturales".
Posteriormente, en el siglo XVIII, los fisicratas hicieron su aporte al desarro-
llo de la teora econmica y a las Finanzas, si bien la actividad financiera todava
no es objeto de un estudio particularizado (advirtase que el estudio de la Eco-
noma y las Finanzas Pblicas se encontraba confundido).
Adam Smith, a travs de sus ideas expresadas en la obra Investigacin de
la naturaleza y causa de la riqueza de las naciones (1776) introduce una serie
de principios que permiten establecer una diferenciacin entre el Estado y el
gobernante y entre los intereses del ciudadano y el Estado, lo que implica una
neta separacin patrimonial de los bienes del Estado por una parte, y del resto
de la sociedad, por otra.
Con posterioridad a Adam Smith los problemas de las Finanzas Pblicas son
estudiados cada vez con mayor frecuencia, muchas veces a travs de temas
especficos, tal es el caso de David Ricardo quien entre otras cosas, analiz
aspectos relativos a la tributacin.
Durante el siglo XIX la ciencia de las finanzas adquiere autonoma y apare-
cen tratadistas especficamente vinculados a las Finanzas Pblicas como Leroy
Beaulieu, Ferrara, Pantaleoni, Wagner, Seligman, Vitn de Marco, etc. Sin em-
146
bargo, el enfoque jurdico comienza a verificarse recin en el siglo XX, con obras
como las de Jeze, Graziani o Tangorra.
El poder financiero
El agente protagonista de la actividad financiera es el Estado (nacional, pro-
vincial o municipal) quien, como instrumento para el ejercicio del poder pblico,
se expresa en el mbito de las Finanzas Pblicas a travs de lo que se denomi-
na "poder financiero", una de cuyas manifestaciones ms conocidas es la "po-
testad tributaria", mediante la cual el Estado en forma coactiva puede requerir
contribuciones de los miembros de la comunidad. Tambin el Estado ejerce su
"poder financiero" cuando previo juicio de valor, decide asignar los recursos de
una forma determinada en el espacio y en el tiempo.
El ejercicio del "poder financiero" por parte del Estado emerge de la Constitu-
cin Nacional y es ella quien establece los lmites y mecanismos del mismo.
En cuanto a la expresin tributaria de este poder financiero, Berlini se refiere
a la supremaca tributaria, Micheli a la potestad impositiva, Cocivera a la potes-
tad tributaria y Bielsa al poder fiscal. Hensel, por su parte, afirma que el poder
tributario es concebido como "el poder general del Estado aplicado a deter-
minado sector de la actividad estatal".
147
UNIDAD VII - DERECHO TRIBUTARIO CONSTITUCIONAL
Derecho Tributario Constitucional.
Villegas define al derecho constitucional tributario como aquel que:
"Estudia las formas fundamentales que disciplinan el ejercicio de la
potestad tributaria y que se encuentran en las cartas constitucionales
en aquellos pases en que stas existen".
Estudia tambin las normas que delimitan y coordinan las potestades tributarias
entre las distintas esferas de poder en los pases con rgimen federal de gobierno.
El fenmeno financiero, si bien es cierto es de larga data, no fue acompaado
por una rama jurdica que abordara esta problemtica. Por el contrario, es pro-
ducto del desarrollo del Estado liberal, donde las detracciones de riquezas de
los miembros de la comunidad, destinadas a la satisfaccin de las necesidades
de la sociedad, por parte de la autoridad civil, deben estar subordinadas a prin-
cipios jurdicos de orden superior que se inspiran en los principios republicanos
y que inclusive es dable observar en las monarquas.
El derecho constitucional tributario mantiene una relacin con el derecho cons-
titucional de especie a gnero, y en este contexto, la reiteradamente nombrada
potestad tributaria, se encuentra subordinada al ordenamiento constitucional que
constituye un conjunto de disposiciones de orden superior y este tipo de subor-
dinacin, es lo que permite el control de constitucionalidad de las normas
tributarias.
Valds Costa sostiene que "los principios aplicables al Derecho Tributario no
son ms que especificaciones de principios constitucionales"; "su fuente es consti-
tucional su materia tributaria", expresin que sintetiza bien el verdadero concepto
jurdico (Ramn Valds Costa - Instituciones de Derecho Tributario, pg. 115).
Fundamentos
En las Sextas Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, unnime-
mente, se sostuvo:
"Que los principios fundamentales del derecho Tributario se consagran en el
orden jurdico con una jerarqua superior a la de la ley ordinaria de acuerdo con el
sistema constitucional de cada pas, a fin de asegurar su debida permanencia".
Esta posicin sustentada mayoritariamente por la doctrina ha sido receptada
en la legislacin comparada latinoamericana (Brasil y Venezuela).
148
UNIDAD VIII - DERECHO TRIBUTARIO SUSTANTIVO
Los Tributos
Nocin
La caracterizacin del tributo en si mismo e independientemente de sus es-
pecies (impuestos, tasas, contribuciones especiales), es importante para esta-
blecer los elementos comunes a todas las especies, as como sus notas espec-
ficas que lo diferencian de otros ingresos pblicos.
Concepto
Son "las prestaciones en dinero que el estado exige en ejercicio de su poder
de imperio en virtud de una ley y para cubrir los gastos que le demanda el cum-
plimiento de sus fines.
- Prestaciones en dinero: Es una caracterstica de nuestra economa mone-
taria que las prestaciones sean en dinero, aunque no es forzoso que as
suceda. Si bien el hecho normal es que la prestacin sea dineraria, el he-
cho de que ella sea in natura no altera la estructura jurdica bsica del tribu-
to. Es suficiente que la prestacin sea "pecuniariamente valuable", siempre
que la legislacin no diga lo contrario.
- Exigidas en ejercicio del poder de imperio: el elemento esencial del tributo
es la coaccin o sea la facultad de "compeler" al pago de la prestacin
requerida y que el estado ejerce en virtud de su poder de imperio (potestad
Tributaria). La coaccin manifiesta especialmente en la prescindencia de la
voluntad del obligado en cuanto a la creacin del tributo que le ser exigi-
ble. No se da la bilateralidad de lo negocios jurdicos.
- En virtud de una ley: no hay tributo sin ley, lo cual significa un lmite formal
a la coaccin, significa someterlo.
149
LECTURAS COMPLEMENTARIAS - UNIDAD XII
150
LECTURA COMPLEMENTARIA UNIDAD XII
"Federalismo Fiscal en Argentina. Ideas y
propuestas sobre el nuevo acuerdo fiscal federal".
Horacio L. P. Piffano
151
UNIDAD XIII - PRESUPUESTO - DERECHO COMPARADO
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PBLICAS
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA
Bloque III. Gestin Financiera
1.- El presupuesto: concepto. Los principios presupuestarios.
El ciclo presupuestario. El presupuesto por Programas: concepto y fases. El
presupuesto en Base Cero: terminologa y desarrollo del proceso presupuesta-
rio. Madrid, Marzo 2006.
Este material es propiedad del Instituto Nacional de Administracin Pblica
estando disponible en la pgina web del Organismo. Se autoriza su reproduc-
cin siempre que se garantice la gratuidad de su distribucin, as como la expre-
sa referencia al Instituto.
Estos temas han sido elaborados por distintos expertos, coordinados por la Es-
cuela de Seleccin y Formacin, con el objeto de proporcionar una ayuda a los
candidatos en la preparacin de las pruebas selectivas de acceso por promocin
interna al Cuerpo General Administrativo de la Administracin del Estado.
Se advierte que constituyen un material de apoyo de carcter orientativo, que
en modo alguno agota la materia de la que trata, ni ha de entenderse como
garanta de superacin de las pruebas. El contenido de los temas no compro-
mete al rgano de seleccin, que est sometido nicamente a las reglas, baremos
o valoraciones de aplicacin al proceso selectivo.
BLOQUE III GESTIN FINANCIERA
1.- EL PRESUPUESTO: CONCEPTO. LOS PRINCIPIOS PRESUPUESTA-
RIOS. EL CICLO PRESUPUESTARIO. EL PRESUPUESTO POR PRO-
GRAMAS: CONCEPTO Y FASES. EL PRESUPUESTO EN BASE
CERO: TERMINOLOGA Y DESARROLLO DEL PROCESO PRESU-
PUESTARIO.
1.- Concepto
El presupuesto es posiblemente el documento de mayor trascendencia para
las Administraciones Pblicas. Esta importancia procede de su naturaleza plu-
ral. Por una parte es un documento jurdico que autoriza y vincula a las Adminis-
traciones para la realizacin de los gastos y los ingresos con los que cumplir con
las funciones decididas por la sociedad, y que se pueden concretar en las tradi-
cionalmente atribuidas al sector pblico (intervencin en la vida econmica; pres-
tacin de bienes pblicos; asignacin y redistribucin de la riqueza). Por otra, el
presupuesto constituye la tcnica de gestin ms potente de la que disponen las
Administraciones, toda vez que proporciona una informacin muy valiosa para
la mayor eficiencia y eficacia en el cumplimiento de esas funciones. Finalmente,
constituye una garanta para los administrados, por cuanto la actividad de la
Administracin se dirige hacia finalidades concretas y conocidas, y est someti-
da a control.
De una manera amplia, el presupuesto puede definirse como un documento
financiero en el que se refleja el conjunto de gastos que se pretenden realizar
152
durante un perodo de tiempo determinado y el detalle de los ingresos que se
prevn obtener para su financiacin.
El presupuesto representa una tcnica utilizable tanto en la esfera privada
como pblica. Sin embargo, si en la primera el presupuesto tiene una naturaleza
meramente orientativa, en la segunda es plenamente vinculante y limitativa para
el gestor pblico.
Su uso en el mbito pblico apareci en el s. XVIII y se generaliz en el XIX
con la implantacin del Estado de Derecho y el principio de divisin de poderes,
estando por tanto estrechamente ligado al sistema democrtico liberal.
Su justificacin deriva entre otras razones de:
- el volumen, magnitud y diversificacin de la actividad estatal,
- la necesidad de obligar al ejecutivo a cumplir el mandato recibido del legis-
lativo,
- la necesaria intervencin del Estado en la economa.
De este modo, el presupuesto se configura como un instrumento propio de la
Hacienda Pblica y en l aparecen reflejados los bienes y servicios que sta
adquiere, as como sus transferencias al sector pblico y sus ingresos fiscales.
En tanto que "esqueleto del Estado", su vinculacin con la poltica econmica es
esencial. La importancia del presupuesto rebasa los lmites del sector pblico de
la economa, puesto que afecta de forma fundamental al funcionamiento global
de todo el sistema econmico.
En cuanto herramienta de gestin nos permite identificar el coste-beneficio
de los objetivos pblicos previstos, al tiempo que permite el control y evaluacin
del desarrollo presupuestaria comprobando el grado de cumplimiento de las pre-
visiones en l contenidas.
En definitiva, el presupuesto da respuesta a tres preguntas: Qu bienes (o
servicios) producir? cmo producirlos? para quin?.
Partiendo del concepto de presupuesto, antes sealado, se han diferenciado
tradicionalmente tres perspectivas o conceptos posibles, que responden a dife-
rentes efectos del mismo:
- Econmico.
- Poltico.
- Jurdico.
1.1.- Concepto econmico
La actividad financiera necesaria para desarrollar la actuacin del Sector Pbli-
co, que acta con recursos escasos para el logro de los diferentes fines, se desarro-
lla mediante los presupuestos pblicos.
Los ingresos y gastos se asignan mediante el presupuesto, que es por tanto,
desde una ptica macroeconmica, un instrumento para la asignacin de recursos.
En definitiva, el presupuesto es un instrumento de racionalizacin y organiza-
cin de la actividad financiera y, en general, de la actuacin econmica del sec-
tor pblico.
153
Asimismo, el presupuesto refleja el plan econmico del grupo poltico domi-
nante y se convierte en el principal instrumento para la planificacin de la Polti-
ca econmica, lo que enlaza y lleva a la segunda de las concepciones.
1.2.- Concepto poltico
Ms all de este concepto (o efecto) econmico, el presupuesto cumple una
importantsima funcin poltica, pues permite, en cuanto que presenta de forma
unitaria el plan de actuacin econmica del sector pblico al correspondiente
nivel, emitir un juicio razonado sobre dicha actuacin. En este sentido afirm
CAVOUR1 "Dadme un presupuesto bien hecho y os dir como est gobernado
el pas". Es pues, el principal documento de control de la accin del gobierno.
El presupuesto es as un modo de asignar recursos financieros a travs de
decisiones polticas. El modelo estar condicionado por la organizacin poltica
y administrativa de cada pas. Se erige as el presupuesto como una decisin
poltica adoptada por el rgano competente en la materia; como se ha sealado,
es "el programa de actuacin gubernamental para un ao".
Camilo Benso, Conde de Cavour (1810-1861). Primer Ministro del Piamonte
y Cerdea desde 1852. Su gobierno se caracteriz por la poltica de alianzas
que llev a cabo con otros estados para acabar con el dominio austraco y lograr
la unidad de Italia.
El origen de este concepto se halla en el control del Legislativo al Ejecutivo
para que no gaste libremente los tributos que ha recaudado de los ciudadanos.
Ahora bien, la autorizacin y aprobacin de los gastos propuestos por el Eje-
cutivo en las cmaras representativas tiene consecuencias distintas segn se
trate de un regmen poltico parlamentario o presidencialista.
1.3.- Concepto jurdico
Por ltimo, el presupuesto tiene en el caso de los entes pblicos, una impor-
tante significacin jurdica.
Al ser el presupuesto un acto derivado del poder legislativo, adquiere forma de
ley; se torna pues en un acto legislativo mediante el cual se autoriza el montante
mximo de los gastos que puede realizar el ejecutivo, y las vas de financiacin de
los mismos, durante un periodo de tiempo determinado.
Por tanto, el presupuesto se convierte en una autorizacin normativa que
obliga al Ejecutivo a realizar nicamente los gastos en l previstos. Ahora bien,
respecto a los ingresos los mismos no tienen carcter limitativo sino que se
autoriza una estimacin de lo que se prev recaudar para financiar los gastos.
En cuanto a la naturaleza jurdica de la Ley de presupuestos, la controversia
acerca de si dicha ley deba considerarse ley formal (revisten forma de ley por
provenir del Parlamento, pero no contienen verdaderas normas jurdicas) o ley
material (es decir, se trata de una autntica norma jurdica) en la actualidad ha
perdido importancia, de modo que para unos es una ley ordinaria y para otros
una ley ordinaria con un procedimiento legislativo especfico de tramitacin.
Por otra parte, se ha planteado si la funcin presupuestaria atribuida a las
Cortes Generales es distinta de la legislativa, como se desprende de lo dispues-
to en el artculo 66.2 de la Constitucin, cuando indica:
154
"Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban
sus Presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems compe-
tencias que les atribuye la Constitucin".
A este respecto debe sealarse que el Presupuesto tiene la consideracin
plena de Ley si bien con ciertas peculiaridades; ms an, disfruta de reserva
absoluta de ley, por lo que en este campo no cabra el decreto-ley, ni siquiera el
decreto legislativo.
Es la Constitucin Espaola de 1978 la que nos otorga una definicin legal
del presupuesto; as seala en su artculo 134.2 que "Los Presupuestos Gene-
rales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los gastos e
ingresos del Sector Pblico Estatal y en ellos se consignar el importe de los
beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado".
Al hilo de esta definicin, el artculo 32 de la Ley General Presupuestaria (Ley
47/2003, de 26 de Noviembre) establece que "Los Presupuestos Generales del
Estado constituyen la expresin cifrada, conjunta y sistemtica de los derechos
y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos y enti-
dades que forman parte del sector pblico estatal."
Tras abordar el concepto de presupuesto, as como sus aspectos fundamen-
tales pasaremos a continuacin a examinar los principios presupuestarios.
2.- Los principios presupuestarios
Con la expresin "principios presupuestarios" nos estamos refiriendo a una
serie de reglas que resumen la disciplina de la institucin presupuestaria y cuyo
respeto asegura el cumplimiento de la finalidad bsica de dicha institucin: per-
mitir el control parlamentario del proceso de asignacin de los recursos pblicos
as como la correspondencia entre dicha asignacin y su ejecucin.
Desde el nacimiento de la institucin presupuestaria, su elaboracin est
supeditada al cumplimiento de una serie de principios informadores. Estos prin-
cipios han ido evolucionando a lo largo del tiempo, conforme lo haca la situa-
cin econmica y poltica de las naciones. Los principios tratan de dar respuesta
a tres preguntas bsicas:
Quin debe disear el presupuesto? Cmo debe ser dicho presupuesto?
En funcin de qu criterios econmicos se elabora el presupuesto? La res-
puesta se encuentra en los principios polticos, contables y econmicos respec-
tivamente.
La elaboracin de una serie de principios presupuestarios como pilares en los
que habran de sustentarse cuestiones de tanto calado como el contenido de un
presupuesto, su elaboracin formal o las normas de disciplina poltico-administrati-
va a que ha de someterse, fue tratada tempranamente por la escuela econmica
clsica, que alumbr los llamados "principios presupuestarios clsicos".
El conjunto de estos principios, si bien se han mantenido en los diversos
tratamientos otorgados a la problemtica presupuestaria, han perdido -en mu-
chos casos- la importancia que se les concedi por la ya mencionada escuela
econmica clsica. Esta cesin de vigor y aplicacin se aprecia claramente,
entre otros, en el "principio de competencia" como a continuacin veremos.
155
2.1.- Principios polticos
Basados en la doctrina de la divisin de poderes y en la soberana popular
caractersticas del siglo XIX, estos principios estn encaminados a conseguir el
mximo control del ejecutivo.
De este modo, para controlar la autorizacin presupuestaria del Legislativo al
Ejecutivo, las normas constitucionales establecen una serie de principios que de-
ben informar el proceso presupuestario.
Los principios polticos caractersticos del presupuesto clsico han sido tradi-
cionalmente los siguientes:
- Competencia: Garantiza el equilibrio de poderes, en base al siguiente re-
parto de competencias: el Legislativo aprueba el presupuesto y las cuentas
generales; el ejecutivo prepara y ejecuta el presupuesto; el judicial fiscaliza.
El Parlamento como representante de la soberana popular en ejercicio de
la competencia legislativa, autoriza los presupuestos del Ejecutivo. El Go-
bierno tiene la competencia para la elaboracin y ejecucin de los presu-
puestos autorizados. Es el principio fundamental.
En Espaa fueron las Cortes de Cdiz de 1812 las que asignaron al Parla-
mento uno de los cometidos ms importantes del Derecho Presupuestario:
La potestad de determinar los gastos de la Administracin Pblica y la de
fijar los ingresos igualmente pblicos.
La vigente Constitucin de 1978, determina en su artculo 134.1:
"Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales
del Estado y a las Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin".
Pese a su vigencia, la intensidad en la aplicacin de este principio se ha
relajado a lo largo del tiempo. La prevalencia del Parlamento ha dado paso
a un mayor protagonismo del Ejecutivo, limitndose alguna de las faculta-
des parlamentarias en esta materia (por ejemplo, la prohibicin de incre-
mentar el volumen global de las dotaciones presupuestarias).
- Universalidad: Los presupuestos debern incluir la totalidad de los ingresos
y gastos pblicos sin minoraciones. En consecuencia, el Ejecutivo nica-
mente podr gastar los importes contenidos en el presupuesto. Los ingre-
sos tienen, no obstante, carcter estimativo y no vinculan al Gobierno en su
cuanta.
La Constitucin contempla este principio en el artculo 134.2, antes citado,
cuando establece que los Presupuestos "incluirn la totalidad de los gastos
e ingresos del Sector Pblico Estatal".
- Unidad: Todos los ingresos y gastos pblicos se incluirn en un solo presu-
puesto, prohibiendo la existencia de presupuestos extraordinarios y espe-
ciales. Es una consecuencia del principio de universalidad y tiene por obje-
to facilitar al Legislativo el ejercicio del control presupuestario.
- Especialidad: El Parlamento al aprobar los presupuestos elige una serie de
alternativas y los recursos precisos para financiarlas. Dichas elecciones,
vinculan al Ejecutivo y deben ser cumplidas en su ejecucin. Incluye las
denominadas especialidades presupuestarias con una triple acepcin: para
un determinado destino (cualitativa); por un determinado importe (cuantita-
tiva) y para un perodo de tiempo determinado (temporal).
La Ley General Presupuestaria, antes citada, recoge la triple manifestacin
de este principio a lo largo de su articulado:
- Artculo 42: "Los crditos para gastos se destinarn exclusivamente a la
finalidad especfica para la que hayan sido autorizados por la Ley de Pre-
supuestos o a la que resulte de las modificaciones aprobadas conforme a
esta Ley."
156
- Artculo 46: "Los crditos para gastos son limitativos. No podrn adquirirse
compromisos de gasto ni adquirirse obligaciones por cuanta superior al
importe de los crditos autorizados en los estados de gastos..."
- Artculo 49. "Con cargo a los crditos del estado de gastos de cada presu-
puesto slo podrn contraerse obligaciones derivadas de adquisiciones,
obras, servicios y dems prestaciones o gastos en general que se reali-
cen en el propio ejercicio presupuestario, sin perjuicio de las salvedades
establecidas..." o Anualidad: La autorizacin parlamentaria del presupues-
to, ha de tener una vigencia determinada, el denominado ejercicio presu-
puestario, que en la mayora de los pases coincide con el ao natural y
transcurrido el cual perder su valor, salvo que se prorroguen. Como ex-
cepcin a este principio y por la naturaleza de determinados crditos se
prev la plurianualidad para alguna clase de gastos (ejemplo: las inver-
siones), o el pago de obligaciones de ejercicios anteriores con cargo al
presupuesto corriente. Recogido en el artculo 134.2 de la Constitucin, el
principio de anualidad se identifica con el principio de especialidad tem-
poral de los crditos que se ha visto ms arriba. Viene recogido con ma-
yor detalle en el artculo 34 de la LGP.
De los principios recogidos en la LGP se deduce que el principio de anuali-
dad debe ser puesto en combinacin con la programacin presupuestaria.
As, el artculo 24 establece que: "La gestin del sector pblico estatal est
sometida al rgimen de presupuesto anual aprobado por las Cortes Gene-
rales y enmarcado en los lmites de un escenario plurianual".
- Publicidad: Los ciudadanos deben tener conocimiento sobre el destino de
los recursos que se financian con los tributos que pagan. La publicidad no
slo debe producirse durante el debate de aprobacin y con la publicacin
de la presupuesto aprobado, sino tambin a lo largo de su gestin mediante
informes, comparecencias e interpelaciones al Gobierno por el Parlamento.
2.2.- Principios contables
La contabilidad pblica tena para los clsicos un carcter de instrumento de
control presupuestario, comprobando que los recursos son gestionados conforme
a los principios polticos y econmicos.
Los principios contables son, en definitiva, una traduccin a la tcnica conta-
ble de los principios polticos. Son los siguientes:
- Presupuesto bruto: Se corresponde con el de universalidad. La contabili-
dad ha de llevarse por un sistema administrativo y no especulativo y como
consecuencia del principio de universalidad, se exige que todas las parti-
das se consignen en el presupuesto, sin aumentos o minoraciones.
- Unidad de caja: Derivado del principio poltico de unidad, establece que
todos los ingresos y gastos de la Hacienda Pblica deben realizarse a tra-
vs de la misma caja. Persigue coordinar la tesorera de los caudales pbli-
cos, prohibiendo las cajas especiales.
- Especificacin: Tiene su origen en el principio de especialidad y reduce la
discrecionalidad del Ejecutivo en la gestin presupuestaria, que ha de aco-
modarse a lo autorizado por el Parlamento, al aprobar el presupuesto con
el limite cualitativo y cuantitativo, los cuales contablemente debe ser com-
probados. Tambin se articula en una triple acepcin: cualitativa, cuantitati-
va y temporal.
- Ejercicio cerrado: Se corresponde con el de anualidad. A travs del princi-
pio de ejercicio cerrado se establece una limitacin a cualquier prrroga
contable de una actuacin presupuestaria vencida. Cuando haya que reali-
zar un pago o percibir un ingreso por cuenta de otro ejercicio, se abre una
cuenta especial.
157
2.3.- Principios econmicos
Para los economistas liberales la actividad econmica del Estado tena que
ser lo ms limitada posible y ajustarse a una serie de reglas que deban orientar
el presupuesto y la gestin de la actividad financiera del Sector Pblico.
Los principios econmicos, estn ntimamente ligados a la filosofa financiera
clsica:
- Limitacin del gasto o gasto mnimo, derivado del hecho de que el gasto
pblico se considera improductivo desde la perspectiva de los economistas
clsicos.
- Equilibrio presupuestario, regla de oro de la hacienda clsica. Se basa en
que deben coincidir los ingresos y los gastos pblicos del presupuesto. Tie-
ne por objeto limitar la participacin pblica en el mercado, pues ello oca-
sionara una intromisin en la economa privada y una disminucin de la
riqueza y capacidad econmica de los ciudadanos.
- Neutralidad impositiva, porque los impuestos no deben entorpecer ni perju-
dicar el desarrollo econmico de un pas.
- Autoliquidacin de la deuda, que parte del paralelismo entre el Estado y las
empresas privadas, considerando que la emisin de deuda pblica solo
est justificada para la financiacin de inversiones productoras de riqueza,
con la cual se van a poder pagar sus intereses y amortizar el principal, ya
que a travs de la emisin de deuda pblica el Estado detrae capital que
podra utilizarse para empleos productivos. Seala pues, que el endeuda-
miento excepcional del sector pblico slo debe utilizarse para financiar
gastos pblicos de inversin capaces de generar recursos suficientes como
para hacer frente a la amortizacin y al pago de intereses.
Los principios econmicos han evolucionado, al igual que el resto de princi-
pios, a lo largo del tiempo. En Espaa debemos referirnos a la Ley General
Presupuestaria, que acoge actualmente alguno de los principios econmicos
ms arriba referidos, adaptados al momento actual. Concretamente, cabe des-
tacar la firma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento en 1997 como inspirador de
la legislacin presupuestaria vigente. En este sentido, la LGP distingue entre:
a.- PRINCIPIOS Y REGLAS DE PROGRAMACIN PRESUPUESTARIA,
recogidos en el artculo 26, que seala: "La programacin presupuesta-
ria se regir por los principios de estabilidad presupuestaria,
plurianualidad, transparencia y eficiencia en la asignacin y utilizacin
de los recursos pblicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 18/2001, de
12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria."
As pues, la LGP remite a la LGEP2 la regulacin de los principios que rigen
la programacin, y que vienen a inspirarse, a su vez, en el artculo 31.2 de
la Constitucin y en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento suscrito en 1997.
b.- PRINCIPIOS Y REGLAS DE GESTIN PRESUPUESTARIA, en su art-
culo 27, recogiendo alguno de los principios que se han visto ms arriba,
como el de anualidad (en el marco de un escenario plurianual), el de
especialidad, el de presupuesto bruto o el de transparencia en la gestin
(trasunto del de publicidad).
3.- El ciclo presupuestario
Con la denominacin "ciclo presupuestario" nos referimos a la sucesin de
diferentes momentos u operaciones que afectan al presupuesto. De forma bre-
ve, podemos sealar que el ciclo presupuestario consta en Espaa de cuatro
158
grandes fases (preparacin y elaboracin, aprobacin, ejecucin y control) y su
duracin es de aproximadamente tres aos.
La caracterstica ms importante del ciclo presupuestario es la atribucin de
competencias para cada una de las fases, que en el caso de Espaa viene
establecida por la propia Constitucin y refleja la importancia central que tiene el
presupuesto en el esquema constitucional de divisin de poderes.
Podemos as afirmar que las diferentes fases del ciclo presupuestario se de-
sarrollan con una casi perfecta alternancia entre los protagonistas de las mis-
mas: ejecutivo y Parlamento. El Gobierno prepara el presupuesto sometiendo al
Parlamento el proyecto de ley; el Parlamento examina este proyecto y lo aprue-
ba con las enmiendas que considere necesarias; aprobada la Ley de Presu-
puestos, la Administracin es responsable de su ejecucin; por ltimo, el Parla-
mento controla esa ejecucin comprobando la correspondencia entre autoriza-
cin y las operaciones desarrolladas en base a la misma.
Estas fases son sucesivas, alternndose en ellas la competencia de ejecutivo y
legislativo. Ahora bien, deben hacerse al respecto algunas observaciones; durante
el curso del ejercicio presupuestario puede plantearse la necesidad de aprobar
nuevos gastos, que deben ser autorizados mediante ley, aunque con iniciativa re-
servada al 2 El artculo 3 de la LGEP recoge el principio de estabilidad presupues-
taria, determinando que "La elaboracin, aprobacin y ejecucin de los presupues-
tos de los distintos sujetos comprendidos en el artculo 2 de esta Ley se realizar en
un marco de estabilidad presupuestaria, de acuerdo con los principios derivados
del Pacto de Estabilidad y Crecimiento." (..)
Asimismo, el artculo 4 recoge el principio de plurianualidad, segn el cual
"La elaboracin de los presupuestos en el sector pblico se enmarcar en un
escenario plurianual compatible con el principio de anualidad por el que se rige
la aprobacin y ejecucin presupuestaria"
Por su parte, el artculo 5 refleja el principio de transparencia: "Los presu-
puestos de los sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley y
sus liquidaciones debern contener informacin suficiente y adecuada para per-
mitir la verificacin del cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria."
Y, finalmente, el artculo 6 establece el principio de eficiencia en la asignacin
y utilizacin de recursos pblicos: 1. "Las polticas de gastos pblicos deben
establecerse teniendo en cuenta la situacin econmica y el cumplimiento del
objetivo de estabilidad presupuestaria, y se ejecutarn mediante una gestin de
los recursos pblicos orientada por la eficacia, la eficiencia y la calidad. 2. "Las
disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin,
los actos administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin y cual-
quier otra actuacin de los sujetos a que se refiere el artculo 2 de la presente
Ley que afecte a los gastos pblicos, deben valorar sus repercusiones y efectos,
y supeditarse de forma estricta al cumplimiento de las exigencias de estabilidad
presupuestaria."
Gobierno de manera anloga a la de la Ley de Presupuestos. Adems, en
relacin con el control, ste es mltiple, existiendo, adems del parlamentario,
tambin un control desarrollado por la propia Administracin, que, adems, se
lleva a cabo con las operaciones de ejecucin.
El ciclo presupuestario tiene una duracin variable conforme a la normativa
vigente en cada pas. Suele comprender en los pases occidentales un periodo
aproximado de tres aos: uno previo, otro corriente y otro ulterior.
159
3.1.- Fases del ciclo presupuestario
De forma breve, podemos sealar que el ciclo presupuestario consta en Es-
paa de cuatro grandes fases (elaboracin, aprobacin, ejecucin y control). La
elaboracin se inicia con la aprobacin de los objetivos de gastos corrientes y
de capital por Economa y Hacienda. Posteriormente intervienen los rganos de
gasto (Comisin de Poltica de Gasto o de Anlisis de Programas y los departa-
mentos ministeriales) que elevan sus propuestas a Economa y Hacienda. An-
tes del 1 de octubre deber remitirse el proyecto de ley de PGE al Congreso.
La aprobacin compete a las Cortes (Congreso-Senado-Congreso), pudin-
dose introducir enmiendas (a la totalidad o al articulado) y debe ser aprobado
antes del 1 de enero, quedando automticamente prorrogados los PGE del ao
anterior en caso contrario.
La ejecucin -realizar los gastos y operaciones autorizados- recae en los
rganos de las Administraciones Pblicas. Consta de cuatro fases: autorizacin,
compromiso, obligacin y orden de pago. Cabe modificacin de las cifras apro-
badas en algunos casos (crditos extraordinarios, por ejemplo).
El control se realiza en dos niveles. Por un lado, un control interno durante la
ejecucin a travs de la Intervencin General del Estado que debe fiscalizar, y
por otro lado, al finalizar el ao, un control externo a travs del Tribunal de Cuen-
tas debiendo aprobar la Cuenta General del Estado y someterla a las Cortes.
El ciclo presupuestario en el ordenamiento jurdico espaol.
A continuacin veremos con un poco ms de detalle el ciclo presupuestario
en el ordenamiento jurdico espaol, y ms concretamente en el mbito de la
Administracin General del Estado.
Tres son las normas fundamentales conforme a las cuales se define y en las
que aparece regulado: La Constitucin Espaola de 1978, la Ley 47/2003 Gene-
ral Presupuestaria y la Ley 18/2001 General de Estabilidad Presupuestaria.
3.1.1.- Fase de elaboracin
La iniciativa de cara a la elaboracin de los Presupuestos Generales del Es-
tado corresponde de manera exclusiva al Gobierno tal y como establece el art-
culo 134 de la Constitucin Espaola ya referido. Se trata de una iniciativa obli-
gada, no facultativa que debe llevarse a cabo siguiendo determinadas pautas en
cuanto al tiempo y a los modos de desarrollo. La Ley General Presupuestaria
hace referencia al procedimiento de elaboracin en su artculo 36.2 3.
Resumidamente, dentro del proceso de preparacin cabe distinguir las si-
guientes fases:
1.- Fijacin del objetivo de estabilidad y la cifra mxima de gasto no finan-
ciero. El objetivo de estabilidad abarcar un periodo de tres aos.
2.- Escenario presupuestario plurianual: se confeccionan unos escenarios
plurianuales de previsin de ingresos y gastos.
3.- Anteproyectos parciales: cada Ministerio prepara el suyo y los de cada uno
de los organismos autnomos adscritos al mismo. Para ello existe en cada
departamento ministerial una oficina y una comisin presupuestaria.
4.- Anteproyecto global: con base a los anteproyectos anteriores, el Minis-
terio de Hacienda presenta al Gobierno el anteproyecto de Ley de Pre-
160
supuestos Generales del Estado. El artculo siguiente, el 37, hace refe-
rencia a la remisin del anteproyecto a las Cortes Generales detallando
qu documentos deben adjuntarse. Se entrara as en la siguiente fase
del ciclo, la de aprobacin.
3.1.2.- Fase de aprobacin
De acuerdo con el artculo 134.3 de la Constitucin, el Gobierno debe pre-
sentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Esta-
do al menos tres meses antes de la expiracin de los del ao anterior.
El artculo 36. 2 establece que "El procedimiento por el cual se regir la ela-
boracin de los Presupuestos Generales del Estado se establecer por orden
del Ministro de Hacienda y se sujetar a las normas siguientes:
Primera. Las directrices para la distribucin del gasto, estableciendo los crite-
rios de elaboracin de las propuestas de presupuestos y sus lmites cuantitati-
vos con las prioridades y limitaciones que deban respetarse, se determinarn
por el Ministro de Hacienda.
Con este fin, se constituir la Comisin de Polticas de Gasto, cuya composi-
cin se determinar por orden del Ministro de Hacienda.
La Comisin respetar la adecuacin de los criterios de establecimiento de
prioridades y de elaboracin de las propuestas a los lmites y objetivos de polti-
ca presupuestaria que los presupuestos deban cumplir.
Segunda. Los ministerios y los dems rganos del Estado con dotaciones
diferenciadas en los Presupuestos Generales del Estado, remitirn al Ministerio
de Hacienda sus correspondientes propuestas de presupuesto, ajustadas a los
lmites que las directrices hayan establecido.
Del mismo modo, los distintos ministerios remitirn al de Hacienda las pro-
puestas de presupuestos de ingresos y gastos de cada uno de los organismos
autnomos y otras Entidades a ellos adscritos. (...)
Asimismo, los ministerios remitirn las propuestas que contengan los presu-
puestos de operaciones corrientes y de operaciones de capital y financieras de
las entidades pblicas empresariales, de las sociedades mercantiles estatales y
de las fundaciones del sector pblico estatal que dependan funcionalmente de
cada uno de ellos, acompaadas de la documentacin a que se refiere el artcu-
lo 29 de esta Ley. (...)
El mismo artculo 36 dispone en su apartado 3 que "El presupuesto de ingre-
sos de la Administracin General del Estado ser elaborado por el Ministerio de
Hacienda, de forma que se ajuste a la distribucin de recursos de la programa-
cin plurianual prevista en el artculo 29 y al cumplimiento de los objetivos de
poltica econmica establecidos por el Gobierno para el ejercicio." 3 El procedi-
miento para la tramitacin de los presupuestos ha de encuadrarse en el ms
amplio marco del procedimiento legislativo comn, en el que no se va a entrar.
Baste con sealar que, tal y como seala el artculo 66. 2 de la Constitucin
Espaola, "Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprue-
ban sus Presupuestos, controlan la accin del Gobierno y tienen las dems com-
petencias que les atribuya la Constitucin".
Ante la eventualidad de que la Ley de Presupuestos no obtuviera la aproba-
cin de las Cortes, el propio artculo 134.4 de la Constitucin Espaola prev la
161
prrroga de los presupuestos, aspecto ste desarrollado en el artculo 38 de la
LGP.
3.1.3.- Fase de ejecucin
El procedimiento administrativo de ejecucin del gasto se define como la se-
rie compleja de actos y controles a travs de los cuales se realiza el gasto pbli-
co. Como se ver en los temas siguientes, la gestin del Presupuesto de gastos
del Estado y de sus organismos autnomos y de las Entidades gestoras y Servi-
cios comunes de la Seguridad Social se realizar a travs de las siguientes
fases: (artculo 73 LGP).
1.- Aprobacin del gasto.
2.- Compromiso de gasto.
3.- Reconocimiento de la obligacin.
4.- Ordenacin del pago.
5.- Pago material.
3.1.4.- Fase de control
La funcin de control puede ser clasificada desde multitud de perspectivas:
a.- Por el rgano controlador. Podemos distinguir entre:
- Control parlamentario: es un control de tipo poltico, ejercido por las
Cortes y que tiene mltiples manifestaciones: en el propio procedimiento
de aprobacin de los Presupuestos, en las modificaciones presupues-
tarias, en la aprobacin de la Cuenta General del Estado o en la recep-
cin de informes provenientes del Tribunal de Cuentas.
- Control externo: Recibe este nombre porque se ejerce por un rgano que
no pertenece a la entidad controlada. En el mbito de los PGE, es ejerci-
do por el Tribunal de Cuentas que, segn el artculo 136 CE, "es el supre-
mo rgano fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica del Esta-
do, as como del sector pblico". Junto al Tribunal de Cuentas, algunas
CCAA. han creado sus propios rganos de control externo.
- Control interno: Se ejerce por un rgano especializado de un Ente so-
bre otros rganos del mismo Ente. En el mbito de la AGE, est enco-
mendado a 4 "Si la Ley de Presupuestos Generales del Estado no se
aprobara antes del primer da del ejercicio econmico correspondien-
te, se considerarn automticamente prorrogados los presupuestos ini-
ciales del ejercicio anterior hasta la aprobacin y publicacin de los
nuevos en el "Boletn Oficial del Estado". (...) la Intervencin General
del Estado, dependiente orgnicamente del Ministerio de Economa y
Hacienda y, en el ejercicio de su funcin, del Consejo de Ministros.
b.- Atendiendo a los criterios con arreglo a los cuales se evala la actividad
financiera:
- Control de legalidad: tiene por objeto asegurar que la gestin de las
finanzas pblicas se acomode a las normas legales aplicables.
- Control de eficacia, eficiencia y economa.
c.- Por el momento en el que el control se realiza:
- Control previo: se realiza antes de que se dicte el acto sujeto a control
y tiende a evitar las irregularidades antes de que se produzcan.
- Control concomitante: tiene lugar al mismo tiempo que se realiza la
actividad controlada. Tiene tambin carcter preventivo.
162
- Control posterior o consuntivo: normalmente recaer sobre las cuen-
tas en que la actividad financiera queda registrada, posibilitando la
exigencia de responsabilidades.
4.- Presupuesto por programas: conceptos y fases
El presupuesto por programas comenz en la administracin norteamericana
donde fue introducido por MacNamara en 1961; en 1965 el Presidente Johnson
lo extendi a nivel federal, bajo la denominacin "Sistema de Planificacin, Pro-
gramacin y Presupuestacin" (P.P.B.S.), para conseguir tres objetivos:
- Hacer las cosas mejor.
- Con mayor rapidez.
- Con menor coste.
Constituye un proceso integrado de gestin, en el que se analiza la actividad
administrativa en su totalidad, asignndose los recursos entre programas alter-
nativos.
Se caracteriza por ser la primera vez en que se integra la presupuestacin, la
programacin y la planificacin econmica, configurndose el presupuesto como
la secuencia anual del plan concretado en programas. Supone la integracin de
las dos visiones del presupuesto, la macroeconmica como instrumento de po-
ltica econmica y la microeconmica como medio para la asignacin de los
recursos disponibles.
El presupuesto por programas se centra en la planificacin estratgica del
presupuesto, y su propsito final consiste en contribuir a la racionalizacin de
las elecciones del sector pblico mediante la utilizacin de tcnicas de anlisis
econmico. Es ms complejo, ya que no slo exige una cuidadosa identificacin
de los objetivos perseguidos, sino adems la elaboracin de las diferentes alter-
nativas existentes para alcanzarlos y una cuantificacin econmica de cada una
de ellas.
Con esta forma de presupuestacin, se permite conocer lo que ha hecho
cada departamento ministerial, sus resultados, cmo (sus actividades), con qu
medios y el coste de su realizacin.
Asimismo, se unen los procesos de eleccin poltica y presupuestacin, con-
figurando el presupuesto como un instrumento para planificar la poltica y mejo-
rar la asignacin de los recursos.
Sin embargo, no existe un modelo nico, pues se ve afectado por las carac-
tersticas polticas y administrativas de cada pas.
El Presupuesto por programas se desliga de la concepcin tradicional del
concepto presupuestario. Podemos afirmar que la adopcin de este tipo de
presupuestacin supone la aceptacin de unos elementos fundamentales, como
los que se indican seguidamente:
a.- Los objetivos de gasto. Cada programa es la ordenacin de medios de
que disponen los centros gestores en orden a la consecucin de sus
objetivos.
b.- Los programas. Son combinaciones de medios identificables orientados
al logro de un determinado objetivo a alcanzar por un centro de gestin.
163
c.- Los indicadores. Son elementos referidos a los objetivos de los progra-
mas presupuestarios que proporcionan informaciones cuantificables.
Poseen carcter descriptivo y valorativo.
d.- Seguimiento, control y evaluacin de los resultados de la gestin. En un
sistema de Presupuesto por programas es imprescindible el estableci-
miento de algn tipo de control referido a la ejecucin de los programas
y sus resultados finales.
El Presupuesto por programas debe convertirse en un instrumento para la
mejora de las fases del ciclo presupuestario:
- En la elaboracin, mediante la preparacin por el responsable de cada pro-
grama de soluciones alternativas en programas plurianuales para cada cam-
po de actividad.
- En la aprobacin, presentando la actividad del Estado al Parlamento y a los
ciudadanos, de modo que puedan conocerse los metas u objetivos a alcan-
zar y los medios asignados para su consecucin.
- En la ejecucin, responsabilizando a los gestores de la consecucin de los
objetivos programados, medibles a travs del establecimiento de indicadores
de resultados.
- En el control, evaluando su nivel de eficacia y de eficiencia y efectuando las
oportunas correcciones de las desviaciones observadas.
El proceso presupuestario por programas se desarrolla siguiendo su ciclo, a
travs de las siguientes fases sucesivas e integradas. Las tres primeras previas
a su ejecucin y la ltima simultnea o posterior:
1.- Planificacin.
2.- Programacin.
3.- Presupuestacin.
4.- Ejecucin.
5.- Control.
La planificacin persigue la bsqueda de un futuro deseado y con tal fin, previo
anlisis de las alternativas posibles, establece los medios precisos para conseguir-
lo. El proceso planificador debe ser integral incluyendo a toda la organizacin, aun-
que puede desarrollarse en un mbito temporal o material diferente.
Los resultados alcanzados y la informacin obtenida, deben servir para mejorar
los futuros planes y rectificar en su caso los objetivos, estrategias o acciones.
La programacin que es la principal fase, tiene por objeto el establecimiento
de los programas de gasto a ejecutar.
Determinados los programas, se asignan los recursos presupuestarios preci-
sos para financiar durante el correspondiente ejercicio presupuestario los me-
dios personales, materiales y financieros necesarios para alcanzar los objetivos
programados en dicho perodo.
Las tres primeras fases, se distinguen por su duracin: a largo plazo; a medio
plazo y anual. Asimismo, se diferencian por el grado de concrecin y duracin
de sus objetivos: generales o polticos; sectoriales y especficos.
Durante su vigencia se procede a gestionar el presupuesto (ejecucin) apro-
bado, con el fin de alcanzar a travs de los medios asignados las metas u obje-
tivos previstos.
164
El ciclo se cierra con el control y evaluacin de las metas u objetivos alcanza-
dos, el cual conforme se ha sealado, sirve para la retroalimentacin del siste-
ma, ayudando en base a lo conseguido y sus circunstancias de ejecucin a
asignar los recursos en los ejercicios futuros.
Por ltimo nos referiremos a la evaluacin de los programas; por su naturale-
za, ya expuesta anteriormente, el presupuesto por programas es una tcnica
destinada a asignar los recursos entre fines competitivos por lo que la evalua-
cin se erige como elemento clave e imprescindible.
En Espaa, la clasificacin de los crditos por programas se plante con la
Ley General Presupuestaria de 4 de Enero de 1977. Comienza desde entonces
un proceso de varios aos que culmina con el primer presupuesto por progra-
mas, introducido en la LPGE para el ao 1989, que define una serie de progra-
mas y los procedimientos de seguimiento del grado de realizacin de los objeti-
vos definidos en las memorias de cada programa.
La nueva LGP (Ley 47/2003, de 26 de Noviembre) plantea la relacin entre la
programacin presupuestaria y el objetivo de estabilidad. En concreto, la pro-
gramacin de la actividad del sector pblico estatal se materializa en los esce-
narios presupuestarios plurianuales, tanto de ingresos como de gastos, que se
deben ajustar al objetivo de estabilidad para los tres ejercicios siguientes y a los
que se adecuarn los Presupuestos Generales del Estado.
Se definen asimismo los programas plurianuales ministeriales y de los Cen-
tros Gestores y se vincula la asignacin de recursos de forma prioritaria con el
nivel de cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores, como de forma
especfica recoge el artculo 31.
5.- Prespuesto base cero: Terminologa y desarrollo del proceso pre-
supuestario
Esta tcnica fue desarrollada por la Texas Instruments e introducida en el
gobierno estadounidense por James Carter.
Esta formulacin supone que ningn gasto se considera consolidado, es de-
cir, no debe ser recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y
necesidad. O lo que es lo mismo, no se aprobara un gasto del que pudiera
prescindirse.
El presupuesto de base cero trata de aprovechar la tcnica anterior, pero va
ms all al combatir el incrementalismo, y que se haba mantenido a travs de
todas las reformas anteriores. Para ello propugna la revisin constante de las
asignaciones a los programas en marcha, as como exige de las unidades la
formulacin y cuantificacin de distintos niveles de ejecucin de cada programa,
de manera que una reduccin en los recursos destinados no tenga por qu
suponer forzosamente la desaparicin completa de un programa. Por otra parte,
el presupuesto en base cero exige la presentacin y discusin de las diferentes
alternativas para alcanzar los objetivos de un programa, lo cual implica un con-
siderable esfuerzo a lo largo de toda la cadena de preparacin del presupuesto.
Cada centro gestor del gasto debe defender su peticin de presupuesto sin refe-
rirla al nivel de asignaciones del ao anterior. Dichas peticiones, previa justificacin
por cada gestor en niveles alternativos de esfuerzo, son analizadas y evaluadas,
priorizndose y asignndose los recursos presupuestarios disponibles.
165
A diferencia del presupuesto por programas que parte de la continuidad de
estos, el presupuesto en base cero no supone la permanencia de los programas
y objetivos, todos deben analizarse y priorizarse de nuevo, sustituyndose algu-
nos por nuevos programas u objetivos.
Artculo 31. Asignacin presupuestaria y objetivos.
1.- Los Presupuestos Generales del Estado se adecuarn a los escenarios
presupuestarios plurianuales y atendern a la consecucin de los objeti-
vos que se hayan establecido en los programas plurianuales de los dis-
tintos departamentos ministeriales, con sujecin, en todo caso, a las res-
tricciones que en orden al cumplimiento de los objetivos de poltica eco-
nmica determine el Gobierno para el ejercicio a que se refieran.
2.- Las asignaciones presupuestarias a los centros gestores de gasto se
efectuarn tomando en cuenta, entre otras circunstancias, el nivel de
cumplimiento de los objetivos en ejercicios anteriores. Los objetivos de
carcter instrumental habrn de ponerse en relacin con los objetivos
finales en cuya consecucin participan.
Las ventajas de esta tcnica residen en que implica a todos los niveles admi-
nistrativos, as como permite una identificacin clara de los objetivos as como la
localizacin de actividades innecesarias. Sin embargo, tambin requiere un mayor
compromiso por parte de los funcionarios pblicos, que no siempre se obtiene,
as como tampoco establece controles a posteriori que permitan identificar las
mejoras obtenidas y las ganancias de eficiencia en la gestin.
El presupuesto de base cero descompone el presupuesto en programas y
niveles de servicio, asociando stos con sus costes y luego establece priorida-
des, slo los que estn en la lista de prioridades recibirn fondos. Se crea un
mecanismo para la reasignacin, lo que crea competencia y conflicto entre de-
partamentos, por lo que rara vez se usa en solitario este presupuesto.
El valor del presupuesto en base cero es que plantea un proceso que requie-
re la evaluacin sistemtica y la justificacin de la totalidad de los objetivos y
actividades de los programas y en base a estos se asignan los recursos presu-
puestarios.
Se trata de dar el mximo de informacin a los decisores acerca de las alter-
nativas presentadas sobre los programas de gasto de la Organizacin, con el fin
de mejorar la toma de decisiones y la asignacin eficiente de los recursos. Por
eso es muy til en la actualidad, caracterizada por la escasez de recursos.
Cumple la misin de reasignar eficientemente los recursos disponibles entre
las unidades, introduciendo una nueva unidad o incrementando el nivel de acti-
vidad de una existente mediante la correspondiente disminucin o en su caso
supresin de otra.
Al Gobierno le permite disminuir el volumen del gasto pblico y lograr la con-
siguiente reduccin del dficit, dentro del conjunto de la economa nacional y
conforme a los objetivos generales. Tambin le posibilita conocer el volumen de
los gastos pblicos ineludibles y el margen disponible.
Asimismo, facilita la comparacin de las alternativas presentadas por los titu-
lares de los Departamentos ministeriales, justificando los recortes presupuesta-
rios, previo anlisis de las propuestas y priorizando aquellas reas que hayan
puesto de manifiesto su importancia.
166
El Parlamento dispone de una buena fuente de informacin que le ayudar a
conocer las metas u objetivos previstos y una ms racional asignacin de los
recursos entre los programas que la presenta el Ejecutivo para su aprobacin.
No obstante, se han detectado algunos inconvenientes su aplicacin, entre
los que podemos destacar los siguientes:
- Impide tener una visin de conjunto.
- Puede propiciar la adopcin subjetiva de decisiones.
- Se presentan dificultades para el establecimiento de un nivel homogneo
de las unidades de decisin.
- Existen resistencias a proponer la disminucin de los recursos con que ha-
bitualmente se ha venido contando.
- No se establece un control posterior que seale las desviaciones entre lo
propuesto y lo alcanzado.
167
Ficha de Evaluacin
Mdulo nico
Sr. alumno/a:
El Sistema de Educacin a Distancia, en su constante preocupacin por mejorar la calidad de
su nivel acadmico y sistema administrativo, solicita su importante colaboracin para responder a
esta ficha de evaluacin. Una vez realizada entrguela a su Tutora en el menor tiempo posible.
1) Marque con una cruz
MODULO En gran medida Medianamente Escasamente
1.- Los contenidos de los mdulos fueron
verdadera gua de aprendizaje.
2.- Los contenidos proporcionados me ayu-
daron a resolver las actividades.
3.- Los textos (anexos) seleccionados me per-
mitieron conocer ms sobre cada tema.
4.- La metodologa de Estudio (punto 4 del
mdulo) me orient en el aprendizaje.
5.- Las indicaciones para realizar activida-
des me resultaron claras.
6.- Las actividades propuestas fueron acce-
sibles.
7.- Las actividades me permitieron una re-
flexin atenta sobre el contenido
8.- El lenguaje empleado en cada mdulo
fue accesible.
CONSULTAS A TUTORIAS SI NO
1.- Fueron importantes y ayudaron resolver mis dudas y actividades.
2) Para que la prxima salga mejor... (Agregue sugerencias sobre la lnea de puntos)
Para mejorar este mdulo se podra ................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................................................
3) Evaluacin sinttica del Mdulo.
...................................................................................................................................................................................................
Evaluacin: MB - B - R - I -
4) Otras sugerencias .............................................................................................................................................................
...................................................................................................................................................................................................

34

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